OP WEG NAAR HET IDEALE SPECTRUM

OP WEG NAAR HET IDEALE SPECTRUM

ii

Op weg naar het ideale Spectrum Bouwstenen voor de toekomst van een Gelderse ondersteuningsinstelling

W.M. de Haan M.J.B. Wiendels A.W.M. Claassen

Deze uitgave is te bestellen bij het ITS, 024 - 365 35 00.

CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK DEN HAAG Haan, W.M. de Op weg naar het ideale Spectrum. / W.M. de Haan - Nijmegen: ITS / Den Haag: Berenschot Procesmanagement ISBN 90 - 5554 - 218 - 0 NUR 752

 2003 ITS, Stichting Katholieke Universiteit te Nijmegen, Berenschot Procesmanagement te Den Haag Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, en evenmin in een retrieval systeem worden opgeslagen, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van het ITS van de Stichting Katholieke Universiteit te Nijmegen. No part of this book/publication may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

iv

Voorwoord

In het kader van de Welzijnswet subsidieert de provincie ondersteuningsinstellingen op het terrein van welzijn. In Gelderland is Spectrum – in 1991 ontstaan na een fusie van een aantal instellingen en sindsdien door nieuwe fusies nog aanzienlijk verbreed – verreweg de grootste ondersteuningsinstelling. Het beleid van de provincie is erop gericht om de ondersteuningsinstellingen binnen haar grondgebied periodiek te evalueren. Zo heeft het ITS in 1994 het eerste onderzoek uitgevoerd om de opvattingen van de afnemers over de dienstverlening door Spectrum in beeld te brengen. In het voorjaar van 2002 heeft de provincie Gelderland aan het ITS en Berenschot Procesmanagement in Den Haag een gezamenlijke opdracht verleend voor een tweede evaluatie. Het ITS kreeg daarbij de taak door middel van een nieuw onderzoek onder de afnemers een actueel beeld te geven van het huidige functioneren van Spectrum. Aan Berenschot Procesmanagement werd de opdracht verleend om op basis van de uitkomsten van dit onderzoek en de ontwikkelingen in het welzijnswerk bouwstenen aan te dragen voor de toekomstige ontwikkelingsrichting van Spectrum op de korte en lange termijn. De gezamenlijke opdracht heeft geleid tot twee rapporten. In het voorliggende rapport – waarvoor Berenschot Procesmanagement en ITS gezamenlijk verantwoordelijk zijn – worden op basis van de samenvatting van de uitkomsten van het onderzoek bouwstenen aangedragen voor de toekomst van Spectrum. De uitkomsten van het onderzoek zijn in een afzonderlijk rapport beschreven. Het totale project is begeleid door een commissie met de volgende samenstelling: Ir. D.H.A. van Hemmen H.G.J.M. Wubbels R. Geerts Mr. G.J.M. Hoogeboom E.A. Joosten Drs. H.R. van der Graaff

voorzitter

burgemeester gemeente Nunspeet wethouder gemeente Doetinchem directeur Stichting Welzijn Overbetuwe directeur Stichting Spectrum beleidsmedewerker Welzijn provincie Gelderland hoofd afdeling COP provincie Gelderland

v

Berenschot Procesmanagement en ITS zijn de commissieleden zeer erkentelijk voor de constructieve en uiterst waardevolle bijdragen. Daarnaast bedanken wij iedereen die in het kader van dit project geïnterviewd is of deelgenomen heeft aan een van de workshops.

Prof. dr. M.J.W. van Twist Directeur Berenschot Procesmanagement

vi

Dr. J.W. Winkels Directeur ITS

Inhoudsopgave

1 Inleiding 1.1 Achtergrond 1.2 Opdracht 1.3 Methodieken 1.4 Leeswijzer

1 1 1 3 6

2 Bestaande situatie 2.1 Het bereik van Spectrum 2.2 Fluctuaties in het klantenbestand 2.3 Afstemming van aanbod op vraag 2.4 Waardering van het aanbod en van de dienstverlening 2.5 Relatie met grote steden en brede welzijnsinstellingen 2.6 Nieuwe klantgroepen 2.7 Overige steunfuncties: afstemming en samenwerking 2.8 Relatie Spectrum - provincie 2.9 Conclusie

7 7 8 10 11 12 12 13 14 14

3. Ontwikkelingen 3.1 Inleiding 3.2 Van nationaal, naar lokaal, naar regionaal 3.3 Van versnippering naar concentratie 3.4 Meer interesse én toenemende kritiek 3.5 Behoefte aan overzicht, visievorming en integraal werken 3.6 Verzakelijking en marktwerking 3.7 Voorzieningen versus verandermanagement 3.8 Specifieke situatie / ontwikkelingen Gelderland 3.9 Samenvatting

17 17 18 18 19 20 22 23 24 25

4. Strategische positionering: de functies van Spectrum 4.1 Inleiding 4.2 Functies en taken 4.3 Invulling van functies 4.4 Strategische heroriëntatie op de functies

27 27 27 29 31

vii

5. Ontwikkelingskansen Spectrum 5.1 Inleiding 5.2 Vraaggericht werken en kleinere instellingen en gemeenten 5.3 Verliezen of aanboren doelgroep grotere instellingen en gemeenten 5.4 Concurrentie van grote instellingen en gemeenten? 5.5 Ontwikkelen en bevorderen van sociale infrastructuur 5.6 Monitoring en trendanalyses 5.7 Wat doet Spectrum wel en niet? 5.8 Samenwerking overige steunfuncties 5.9 Product-klantmatrix

33 33 33 34 35 35 36 37 38 39

6. Organisatieontwikkeling en Spectrum 6.1 Beleid en strategie 6.2 Leiderschap 6.3 HRM 6.4 Middelenmanagement 6.5 Klanten 6.6 Ten slotte

41 41 42 42 43 43 44

7. Provincie en Spectrum 7.1 Financiering en de strategische positionering 7.2 Sturen op de ontwikkeling van Spectrum 7.3 Coördinatie binnen de provincie 7.4 Overleg

45 45 46 47 47

Geraadpleegde bronnen

49

Bijlage 1: Lijst van aanwezigen bij de workshop

51

Bijlage 2: Lijst van geïnterviewden

53

viii

1 Inleiding

1.1 Achtergrond In Nederland hebben de provincies op het welzijnsterrein een verantwoordelijkheid om de ondersteuning en begeleiding van beroepskrachten en vrijwilligers te verzorgen: de provinciale ondersteuningsfunctie. Naast haar wettelijke taken heeft de provincie diverse andere taken in het sociale domein. Deze vinden hun verankering in convenanten, bestuursakkoorden en departementale nota’s. Een belangrijk voorbeeld is het Bestuursakkoord Nieuwe Stijl (BANS), in maart 1999 ondertekend door het Rijk, IPO en VNG. Hierin zijn de afspraken en voornemens vastgelegd over de rol van de provincie bij het stimuleren van sociale participatie, jeugdzorg, gezondheidszorg, bestrijding van armoede, sociale activering en stedelijke vernieuwing. In Gelderland verzorgt stichting Spectrum in opdracht van de provincie voor een gedeelte van het welzijnsterrein de provinciale ondersteuningsfunctie. Spectrum is elf jaar geleden ontstaan uit een fusie van verschillende steunfunctie-instellingen. In de loop der jaren hebben meer instellingen zich aangesloten: in totaal zijn inmiddels elf organisaties opgegaan in stichting Spectrum. Het werkterrein van Spectrum heeft zich in de loop der jaren dan ook aanzienlijk verbreed. Het beleid van de provincie is om organisaties als Spectrum periodiek te evalueren. De vorige evaluatie vond acht jaar geleden plaats. Nu vonden zowel de provincie als stichting Spectrum de tijd gekomen om opnieuw een onderzoek te doen naar de prestaties van Spectrum over de afgelopen jaren. Bovendien vonden beide het wenselijk dat, aansluitend bij die evaluatie, nagedacht zou worden over hoe Spectrum zich de komende jaren verder zou moeten ontwikkelen. Het onderzoek heeft dus een tweeledig doel: een oordeel geven over het functioneren in de afgelopen jaren en mede op grond van die bevindingen aanbevelingen formuleren voor het toekomstig functioneren.

1.2 Opdracht De provincie Gelderland en Spectrum hebben Berenschot en ITS gezamenlijk gevraagd dit onderzoek op zich te nemen. Concreet zou het onderzoek de volgende resultaten moeten opleveren: 1

1. Een actueel beeld van het huidige functioneren van de Stichting Spectrum alsmede van de wijze waarop Spectrum zich heeft ontwikkeld sinds het vorige evaluatieonderzoek in 1994. 2. Een inventarisatie en analyse van de belangrijkste relevante trends in het welzijnsbeleid, in maatschappelijke opvattingen en in politiek standpunten. Alsmede op basis van de voorgaande resultaten: 3. Een advies ten aanzien van het gewenste takenpakket van Spectrum (aandragen van een product-klantenmatrix). 4. Een advies over welke concrete condities in beleid, organisatie (bestuursmanagement) en/of werkwijze noodzakelijk zijn om dit takenpakket te realiseren en efficiënt en effectief uit te voeren. Het doel van het onderzoek is verder afgebakend door te bepalen wat er niet moet worden geleverd. Dat is: • Spectrum zou met behulp van deze adviezen in staat moeten zijn om te beoordelen of de eigen organisatie juist geëquipeerd is en zo niet, wat voor transformatietraject daarbij hoort. Maar het antwoord op deze vraag (is Spectrum goed geëquipeerd en welk transformatietraject is eventueel nodig) is geen onderdeel van deze opdracht: deze taak ligt bij Spectrum zelf. Ook is het de verantwoordelijkheid van Spectrum zelf (en dus niet van Berenschot of ITS) om op basis van de conclusies uit het onderzoek te bepalen welke weg zij concreet wil gaan om haar doelstelling zo effectief en efficiënt mogelijk te bereiken. • De provincie moet op basis van de uitkomsten van het onderzoek haar welzijnsbeleid in het algemeen en haar beleid ten aanzien van Spectrum in het bijzonder verder kunnen vormgeven en zo nodig actualiseren. Binnen dit onderzoek hoeft echter geen concreet advies gegeven te worden over de inhoud van dit beleid. Om tot de hiervoor genoemde gewenste adviezen te kunnen komen, is er onderzoek gedaan naar: a. de bestaande situatie ten aanzien van het functioneren van Spectrum b. de huidige en toekomstige ontwikkelingen waar Spectrum op in zal moeten spelen. Ad a. Bestaande situatie De bestaande situatie is in kaart gebracht aan de hand van de volgende vragen: • Wat is het bereik (doelgroepen, werkterreinen) van het productaanbod van Spectrum?

2

• In welke mate sluit het productaanbod van Spectrum aan op de vraag van (potentiele) afnemers? • Wat is de waardering van het aanbod van Spectrum bij de afnemers? • Fluctueert het klantenbestand in de loop der jaren en wat is daarvan de oorzaak? • Hoe is de afstemming op de werkzaamheden van andere provinciale steunfunctieorganisaties, zoals GSF, Osmose, Biblioservice Gelderland? • Wat is de positie van Spectrum in relatie tot het provinciaal beleid? Ad b. Toekomstige ontwikkelingen: kansen en bedreigingen De toekomstige ontwikkelingen (en de verschillende meningen daarover) hebben wij geïnventariseerd aan de hand van de volgende vragen: • Wat zijn de trends op het terrein van het welzijnsbeleid (landelijk, provinciaal en gemeentelijk), de veranderende maatschappelijke opvattingen en de actuele politieke standpunten die van invloed (kunnen) zijn op het functioneren van Spectrum? • Welke trends zijn aan te geven in de wijze waarop welzijnsorganisaties i.c. Spectrum op deze ontwikkelingen inspelen? • Welke concrete condities in beleid, organisatie (bestuursmanagement) en/of werkwijze zijn - gegeven de actuele en te verwachten trends - noodzakelijk?

1.3 Methodieken Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden zijn meerdere onderzoeksmethoden gebruikt, en wel de volgende: 1. Schriftelijke vragenlijst voor bestaande en potentiële afnemers van Spectrum. Deze methodiek is vooral ingezet om de vragen over het bereik van het productaanbod en de waardering voor het geleverde product te kunnen beantwoorden. Ook is er informatie mee verzameld over de ontwikkelingen waar klanten mee te maken hebben en daarmee over de wensen die zij hebben ten aanzien van het toekomstig aanbod van Spectrum. Hiervoor is in overleg met de begeleidingscommissie een gestratificeerde steekproef van 1000 getrokken uit het adressenbestand van Spectrum. Dit bestand omvat naast de gewone afnemers ook potentiële afnemers. Bij de potentiële afnemers gaat het zowel om oudere relaties die al geruime tijd geen gebruik meer hebben gemaakt van dienstverlening door Spectrum als om nieuwe doelgroepen die pas meer recent door

3

Spectrum zijn benaderd. Er zijn derhalve geen vragenlijsten gestuurd naar instellingen die niet in het adressenbestand van Spectrum voorkomen. Afnemers zijn in te delen in twee groepen: instellingen en gemeenten. De vraagstukken waar deze groepen mee te maken hebben en de rol die zij spelen in de welzijnssector verschillen. Daardoor hebben zij andere behoeften. Wij hebben daarom gebruik gemaakt van twee verschillende vragenlijsten. Wel hebben wij waar mogelijk dezelfde vragen opgenomen. Uiteindelijk resulteerde dat in twee iets verschillende vragenlijsten. 2. Workshops met en telefonische interviewronde onder klanten Om de informatie uit de enquête over klanttevredenheid en over wensen ten aanzien van de toekomstige dienstverlening te verdiepen is er telefonisch gesproken met directeuren van een aantal grotere, brede welzijnsinstellingen in Gelderland. Verder zijn er twee workshops gehouden waarvoor gemeenten en instellingen werden uitgenodigd. Hierin is verder ingegaan op de rol die Spectrum kan en zou moeten vervullen voor ‘het veld’ en wat dat betekent voor het aanbod dat Spectrum zou moeten doen. In de bijlagen 1 en 2 vindt u de lijst van personen die geïnterviewd zijn dan wel aanwezig waren bij de workshop. 3. Telefonische interviews met contactpersonen binnen koepelorganisaties van instellingen die sinds de fusie geen beroep meer doen op Spectrum Wij hebben de uitkomsten van de enquête aangevuld met interviews met de Nuso (koepelorganisatie van speeltuinverenigingen) en de organisatie van Volksuniversiteiten. Voor beide organisaties geldt dat sinds hun consulent (die bij de fusie met Spectrum was overgegaan) met pensioen ging, de instellingen uit deze groepen niet of nauwelijks meer een beroep doen op Spectrum. Zij zijn teruggekeerd naar hun eigen landelijke organisaties. Door met deze organisaties te spreken hebben wij meer inzicht proberen te krijgen in de vragen over het bereik en de fluctuaties in het klantenbestand. In bijlage 2 vindt u de lijst van personen die geïnterviewd zijn. 4. Gesprekken en workshop met Gelderse steunfunctie-instellingen Om inzicht te krijgen in de afstemming en samenwerking tussen enerzijds Spectrum en anderzijds andere Gelderse steunfunctie-instellingen zijn gesprekken gevoerd met individuele vertegenwoordigers van deze instellingen. Deze gesprekken zijn deels face-to-face, deels telefonisch gehouden. Vervolgens is een workshop georganiseerd, waarin met name werd ingegaan om de toekomstige mogelijkheden en wensen met betrekking tot samenwerking en afstemming. In de bijlagen 1 en 2 vindt u de lijst van personen die geïnterviewd zijn dan wel aanwezig waren bij de workshop. 4

5. Documentenanalyse toekomstverkenning Er zijn vele documenten beschikbaar die de toekomst van de welzijnssector beschrijven of waarin lijnen worden uitgezet voor die toekomst. Dit zijn allereerst documenten van de provincie en Spectrum zelf (beleidsplan Spectrum, meerjarenvisie provincie). Daarnaast zijn er documenten van andere organisaties, zowel binnen als buiten de overheid, waarin toekomstperspectieven worden geschetst. Wij hebben deze documentatie bijeengebracht en geanalyseerd. Op pagina 49 vindt u een lijst van bestudeerde documenten. 6. Interviews toekomstverkenning Om de informatie uit de documentenanalyse aan te vullen en te verdiepen hebben wij een aantal sleutelfiguren geïnterviewd. Onderwerp van gesprek was hun visie op de toekomstige ontwikkelingen in de welzijnssector voorzover relevant voor de dienstverlening en positionering van Spectrum. Wij hebben personen gesproken die direct bij de werkzaamheden van Spectrum zijn betrokken, die in de omgeving van Spectrum opereren en/of die binnen de welzijnssector bekend staan als visionair en daarom als gezaghebbend kunnen worden gekwalificeerd. In bijlage 2 vindt u een lijst van personen die wij hebben geïnterviewd. 7. Workshop provincie / Spectrum In een middagbijeenkomst tussen vertegenwoordigers van de provincie en van Spectrum is de samenwerking tussen beide organisaties onder de loep genomen. Onderwerp van discussie waren de rollen die de organisaties ten opzichte van elkaar en van het veld vervullen en zouden moeten vervullen. Ook is gesproken over de ontwikkelingen in het welzijnswerk en in de behoefte aan steunfunctietaken, alsmede wat dat zou moeten betekenen voor Spectrum en de relatie provincie – Spectrum. In bijlage1vindt u een lijst met de personen die deze workshop hebben bijgewoond.

5

1.4 Leeswijzer Na dit inleidende hoofdstuk volgen nog zeshoofdstukken: • Hoofdstuk 2: stand van zaken nu. • Hoofdstuk 3: ontwikkelingen en verwachtingen. Een overzicht van de kansen en bedreigingen in de toekomstige omgeving van Spectrum. • Hoofdstuk 4: analyse van de functies en taken van Spectrum en haar klantgroepen alsmede van de strategische positionering van Spectrum. • Hoofdstuk 5: analyse van de kansen voor inhoudelijke ontwikkeling van Spectrum. • Hoofdstuk 6: aanbevelingen met betrekking tot de organisatorische ontwikkeling van Spectrum. • Hoofdstuk 7: aanbevelingen aan de provincie.

6

2 Bestaande situatie

In dit hoofdstuk geven wij een beschrijving van de huidige stand van zaken met betrekking tot het werk van Spectrum. De meeste aandacht gaat daarin uit naar de relatie met klanten: wie zijn klant, hoe sterk wisselt dat, hoe intensief is de relatie en hoe tevreden zijn klanten over het aanbod? Veruit de belangrijkste bron van informatie daarvoor was de schriftelijke enquête die naar 1000 organisaties uit het klantenbestand van Spectrum is verstuurd. Daarnaast wijden wij een paragraaf aan een beschrijving van de samenwerking met andere steunfunctie-instellingen en aan de samenwerking met de provincie. Dit hoofdstuk is een samenvatting van een uitgebreider rapport over de huidige situatie bij Spectrum. De geïnteresseerde kan in dat rapport veel aanvullende onderzoeksgegevens vinden over de mening van klanten over prestaties van Spectrum en de 1 samenwerkingsrelatie met provincie en andere steunfuncties .

2.1 Het bereik van Spectrum Allereerst kunnen wij constateren dat ongeveer de helft van de organisaties die de vragenlijst ingevuld hebben geretourneerd, minstens jaarlijks een beroep doet op Spectrum. Nog eens ruim tien procent meldt zeer onregelmatig van de dienstverlening door Spectrum gebruik te maken. Ongeveer het derde deel zegt zich nooit of vrijwel nooit tot Spectrum te wenden en vijf procent geeft aan in de laatste jaren niet meer gebruik te maken van de diensten van Spectrum. Tussen de onderscheiden categorieen bestaan grote verschillen. Gemeenten en de instellingen voor jeugdzorg zijn grote afnemers. Ook instellingen voor sociaal-cultureel werk, ouderenwerk, kinderopvang en peuterspeelzalen worden door Spectrum relatief goed bereikt. Echter, Spectrum heeft weinig bereik bij instellingen die zich met het spelende kind bezig houden en bij de instellingen voor jeugd- en jongerenwerk. Dit laatste geldt ook voor grotere regionale professionele instellingen zoals SPD, RIAGG en GGD. Mogelijke oorzaken van weinig bereik kunnen zijn:

1 Claassen, A.W.M. (2003). Op weg naar het ideale Spectrum. Onderzoek naar de dienstverlening door een Gelderse ondersteuningsinstelling. Nijmegen: ITS.

7

1. Instellingen hebben geen behoefte aan ondersteuning. Dat blijkt te gelden voor ruim tien procent van de respondenten, waarbij weer grote verschillen bestaan tussen categorieën respondenten. Bij de instellingen die zich alleen met jeugd- en jongerenwerk bezighouden betreft het ongeveer de helft van de respondenten. Bij gemeenten en de grotere professionele instellingen komt deze opvatting juist nauwelijks of niet voor (zij hebben wel behoefte aan ondersteuning, maar zoeken deze niet altijd bij Spectrum). 2. Onbekendheid van het aanbod. Van onbekendheid met het aanbod is sprake bij ongeveer het derde deel van de respondenten, waarbij zoals verwacht de nietgebruikers er duidelijk uitspringen. 3. Ontevredenheid over het soort aanbod (klanten hebben andere behoeften, waarvoor Spectrum geen aanbod heeft). Hierover meer in paragraaf 2.3 en in het hoofdstuk betreffende het wenselijke takenpakket (hoofdstuk 4). 4. Ontevredenheid over de kwaliteit van het aanbod van Spectrum. Hierop gaan wij in paragraaf 2.4 verder in. Dat instellingen door Spectrum bereikt worden, betekent overigens niet dat zij bij iedere behoefte aan ondersteuning naar Spectrum gaan. Ook hier zijn er grote verschillen tussen de soorten instellingen. Peuterspeelzalen gaan toch vaak uitsluitend bij Spectrum te rade (42 procent), maar dat geldt in veel mindere mate voor instellingen in de kinderopvang (6 procent). Ongeveer 13 procent van de respondenten geeft aan bij een ondersteuningsbehoefte altijd naar een andere aanbieder te gaan. Dit geldt met name voor de grotere instellingen (exclusief de jeugdzorg), de grotere gemeenten en de speeltuinen. De belangrijkste reden om – altijd of soms – naar een andere organisatie dan Spectrum te gaan, is dat de dienstverlening van deze andere organisatie beter aansluit op de wensen van de gebruikers. Vaak is die andere organisatie een branche-organisatie. Zij zijn in staat voor het werkveld specifieke vragen te beantwoorden of beschikken over meer ervaringsdeskundigheid. Bovendien wordt relatief vaak genoemd dat men met die andere organisatie beter bekend is dan met Spectrum. De flexibiliteit en snelheid van dienstverlening alsook de kosten lijken daarentegen minder bepalend te zijn voor de keuze wel of niet bij Spectrum in te kopen. Instellingen die voor ondersteuning altijd naar een andere organisatie gaan, geven relatief vaak aan Spectrum (nog) niet te kennen.

8

2.2 Fluctuaties in het klantenbestand Zoals alle steunfunctie-instellingen heeft Spectrum te maken met fluctuaties in het klantenbestand. Daarvoor is een aantal redenen aan te geven. In de eerste plaats zijn er fluctuaties geweest als gevolg van de landelijke wet- en regelgeving. Verandering in de wetgeving van de rijksoverheid heeft ertoe geleid dat bepaalde beleidsvragen niet meer actueel zijn of juist actueel worden. Bijvoorbeeld: • Sinds de opheffing van de Woonwagenwet is de behoefte aan ondersteuning op dit terrein sterk in omvang afgenomen. • Voormalige sociale diensten hebben door veranderingen in de wetgeving nieuwe taken gekregen (met name reïntegratie). Dat heeft voor Spectrum tot een nieuwe doelgroep geleid. • De toenemende behoefte bij overheden en in de samenleving aan een meer integrale aanpak van vraagstukken leidt ertoe dat Spectrum in toenemende mate te maken krijgt met instellingen buiten het traditionele welzijnswerk. Zo is Spectrum, voortvloeiend uit de provinciale taak op het terrein van de jeugdhulpverlening, de laatste jaren intensief betrokken geweest bij de ontwikkeling van regiovisies en de oprichting van Bureaus Jeugdzorg. Deze zijn een belangrijke klantgroep voor Spectrum geworden. Ook met andere regionale zorginstellingen worden steeds meer contacten gelegd. • De contacten met de gemeenten zijn verbreed. Voorheen bleven deze contacten beperkt tot welzijnswerk en jeugdbeleid. De tweede reden voor fluctuaties in het klantenbestand is te duiden als autonome ontwikkeling. Sommige klantgroepen verdwijnen uit beeld omdat zij ophouden te bestaan. Zo zijn veel van de voormalige OJC’s – open jongerencentra met beroepskrachten – opgeheven of opgegaan in bredere instellingen voor sociaal-cultureel werk. Er bestaan nog wel kleinschalige, op vrijwilligers draaiende jeugdsozen, maar die blijken nauwelijks behoefte aan ondersteuning te hebben. De derde reden voor fluctuaties in het klantenbestand komt voort uit de directe of indirecte gevolgen van fusies van categorale steunfunctie-instellingen met Spectrum. Bij de fusie brachten de nieuwe partners doorgaans een achterban mee, zoals onlangs het geval was bij de onderbrenging van de steunfunctie ouderenwerk bij Spectrum. Echter, uit het verleden blijkt dat de nieuwe klantgroepen niet altijd behouden blijven. Met name wanneer de vaste consulent van de betreffende achterban verdwijnt – bijvoorbeeld door pensionering – is de kans aanwezig dat ook de achterban uit beeld raakt. Die kans is groter wanneer voor de vertrokken steunfunctionaris geen vervanger wordt aangetrokken, maar het werk verdeeld wordt over andere medewerkers. Bij

9

Spectrum heeft dit verschijnsel zich voorgedaan bij de ondersteuning van het speel2 tuinwerk en de volksuniversiteiten . In de vierde plaats zijn de instellingen in de grotere steden voor Spectrum steeds meer uit beeld geraakt. Dat is op zich geen nieuw verschijnsel, omdat de welzijnsinstellingen in de grootste Gelderse steden al veel langer stafafdelingen hebben (voorheen ook wel ingebouwde steunfuncties genoemd). Spectrum heeft bij haar oprichting in 1991 afspraken gemaakt met deze instellingen over de werkverdeling. Echter, nu ook in andere grotere gemeenten fusies van welzijnsinstellingen plaatsvinden, ontstaan ook daar grotere instellingen die deels zelf in hun ondersteuningsbehoefte gaan voorzien. Daarnaast blijken de instellingen in grotere gemeenten soms ook instellingen in randgemeenten te gaan ondersteunen. Hierdoor gaan zij optreden als concurrent van Spectrum.

2.3 Afstemming van aanbod op vraag In de schriftelijke enquête kregen de respondenten de vraag voorgelegd of zij nu of in de nabije toekomst behoefte hebben aan meer of andere ondersteuning dan welke zij nu kunnen krijgen. Uit de antwoorden op deze vraag blijkt dat bijna een kwart melding maakt van onvervulde behoeften. Dit betreft vooral instellingen uit de kinderopvang (35 procent) en de peuterspeelzalen (31 procent). Daarentegen worden onvervulde behoeften relatief weinig genoemd bij de instellingen op het terrein van de jeugdzorg (7 procent). De geuite behoeften zijn nogal divers van aard en ook hier bestaan soms aanzienlijke verschillen tussen de werkvelden. Bij de instellingen werden het vaakst genoemd ‘voorlichting over het welzijnsbeleid’ en ‘samenwerking met andere organisaties’ (ieder 9 procent) en managementondersteuning (8 procent). Bij de gemeenten kwam ‘voorlichting over het welzijnsbeleid’ ook op de eerste plaats (12 procent), samen met ‘ondersteuning bij de organisatie van platforms’. Daarnaast heeft 10 procent van de gemeenten ingevuld behoefte te hebben aan: • meer ondersteuning van de samenwerking met de instellingen • ontwikkelen van beleidsinstrumenten • advisering over inhoudelijke beleidsthema’s en • verzorgen van monitoring.

2 Het niet vervangen van deze gespecialiseerde medewerkers was overigens bewust beleid, in een poging de schotten in de ondersteuning te doorbreken. Naar deze sectoren heeft dat niet gewerkt. Zij hebben blijkbaar geen behoefte aan integraliteit maar aan herkenbaarheid. Dat is een belangrijke relativering bij het lezen van de rest van dit rapport.

10

Voor iets minder dan een kwart van de respondenten vormen de tarieven van Spectrum geen belemmering, voor een ander kwart daarentegen wel. De rest gaf aan nooit behoefte aan ondersteuning te hebben (11 procent) of was niet in staat de vraag te beantwoorden omdat men nooit gebruik maakt van Spectrum danwel de tarieven niet kent. Voor gemeenten vormen de tarieven vaker geen belemmering dan voor (het merendeel van de) instellingen, hoewel ook van de gemeenten 22 procent aangeeft dat de tarieven een belemmering vormen.

2.4 Waardering van het aanbod en van de dienstverlening Over nagenoeg alle diensten is een meerderheid van de respondenten redelijk tevreden en een ruime minderheid zelfs zeer tevreden. Het percentage ontevreden respondenten is bij alle diensten minder dan 10. Relatief het meest tevreden zijn de respondenten over de beleidsnotities/-brochures, de materiaaluitleen en over de wijze waarop Spectrum omgaat met telefonische en schriftelijke informatieverzoeken. Maar ook managementondersteuning, begeleiding van fusies, methodische hulp bij strategievragen en steun bij visieontwikkeling krijgen een redelijk positieve beoordeling. Relatief het slechtst – maar in doorsnee nog wel positief – worden de ontwikkeling van nieuwe producten, de experimenten, pilotprojecten en de studiedagen en conferenties beoordeeld. Hoewel de verschillen tussen de categorieën afnemers niet erg groot zijn, blijken de peuterspeelzalen over het algemeen het meest positief te oordelen over de verschillende diensten. Voor de aspecten van de dienstverlening hebben we een onderscheid gemaakt tussen deskundigheid, vraag- en klantgerichtheid en tijdigheid/snelheid. Het blijkt dat tijdig3 heid/snelheid met een score van 6,8 iets lager wordt beoordeeld dan vraag- en klantgerichtheid (7,0) en deskundigheid (7,2). Voorzover het de deskundigheid betreft, wordt het meest positief geoordeeld over de kennis die medewerkers van Spectrum hebben van de landelijke ontwikkelingen op welzijnsterrein. Iets minder positief wordt geoordeeld over de kennis van het specifieke werkterrein van de verschillende categorieën instellingen. De regionale professionele instellingen en de – eveneens geprofessionaliseerde – instellingen voor de kinderopvang uiten hierover wat meer twijfels. De beste beoordeling krijgt de deskundigheid van Spectrum van de peuterspeelzalen.

3 Op een 10-punts-schaal.

11

Ook over de vraag- en klantgerichtheid van Spectrum wordt in het algemeen redelijk positief geoordeeld. Van een kloof met het veld is geen sprake, er wordt doorgaans goed geluisterd naar nieuwe signalen. Het veld heeft absoluut niet de ervaring dat Spectrum probeert het provinciale beleid aan de instellingen op te dringen. Iets minder uitgesproken is men in de afwijzing van de stelling dat medewerkers van Spectrum vaak met een standaardadvies komen. Opvallend is dat de regionale professionele instellingen (met uitzondering van de jeugdzorg) meestal afwijkend – aanzienlijk negatiever – oordelen over de vraag- en klantgerichtheid van Spectrum dan de rest.

2.5 Relatie met grote steden en brede welzijnsinstellingen Grotere, professionele instellingen doen duidelijk minder beroep op Spectrum en zijn ook minder tevreden over de prestaties van de steunfunctie. Wij hebben daarom een belronde gehouden langs een aantal grote instellingen om op dit punt de informatie verder uit te diepen. Deze telefonische interviews bevestigden het kritische beeld. De algemene strekking van de interviews was dat Spectrum goed is in informatievoorziening en algemene cursussen, en dat Spectrum ook op diverse inhoudelijke terreinen deskundig is. Andere diensten, die een hoogwaardiger kennisniveau of hoogwaardige vaardigheden bij de medewerkers van Spectrum, en meer maatwerk vereisen (zoals organisatie-advies, procesbegeleiding) worden echter beduidend minder gewaardeerd. Een veel gehoorde opmerking is dat de medewerkers van Spectrum wel in staat zijn om basiskennis over te brengen (maar daaraan hebben grote instellingen minder behoefte, die kunnen zij zelf vergaren en overbrengen), maar dat adviesvaardigheden en procesinzichten in onvoldoende mate aanwezig zijn. Verder bestaat er commentaar op de werkwijze van Spectrum. Men is van mening dat Spectrum meer de boer op moet, zich vaker moet melden bij de instellingen om te vragen wat Spectrum voor hen kan betekenen. Met andere woorden: Spectrum zou zich pro-actiever moeten opstellen. Uit het onderzoek blijkt bovendien dat ook de grote gemeenten voor Spectrum een blinde vlek zijn. Spectrum is weinig aanwezig in deze gemeenten.

2.6 Nieuwe klantgroepen Uit de fluctuaties in het klantenbestand (paragraaf 2.2.) komt naar voren dat de nieuwe klantgroepen van Spectrum voor een belangrijk deel het resultaat zijn van nieuwe wet- en regelgeving en veranderingen in het overheidsbeleid. De door overheden en 12

samenleving gewenste integrale aanpak van problemen vormt daarbij een rode draad. Spectrum krijgt daardoor ook te maken met werkterreinen buiten het traditionele welzijnswerk. Bijvoorbeeld: voortvloeiend uit de provinciale taak op het terrein van de jeugdhulpverlening is Spectrum de laatste jaren intensief betrokken geweest bij de ontwikkeling van regiovisies en de oprichting van Bureaus Jeugdzorg die een belangrijke klantgroep zijn gaan vormen. Spectrum legt de laatste tijd ook contact met verschillende grotere instellingen in de zorg (SPD’s, GGD’s, GGZ’s, thuiszorginstellingen en wellicht in de toekomst de zorgkantoren). De contacten met gemeenten, die voorheen beperkt bleven tot welzijnswerk en jeugdbeleid, zijn aanzienlijk breder geworden. Andere nieuwe klantgroepen zijn: het onderwijsveld, JIP’s (Jongeren Informatie Punten), gemeentelijke sociale diensten, CWI’s (Centra voor Werk en Inkomen), Lokale Comités Vrijwilligerswerk, GSOH (Gelders Steunpunt Ouderenhuisvesting) en daardoor indirect ook de woningbouwverenigingen en de zorginstellingen. Overigens bevinden deze nieuwe contacten zich soms nog in een pril stadium.

2.7 Overige steunfuncties: afstemming en samenwerking De vraag naar samenwerking en afstemming met de Gelderse steunfunctie-instellingen beantwoorden wij op basis van de informatie die wij verkregen uit interviews met individuele medewerkers en een gezamenlijke workshop. Uit beide bronnen werd duidelijk dat de instellingen wat betreft hun beleidsvisie aanmerkelijk van elkaar verschillen. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen de instellingen die werken vanuit een visie op de maatschappij en een daarbij aansluitend programma (Osmose en Enzovoort), de instellingen die vanuit een specifiek werkveld pragmatisch te werk gaan (Biblioservice Gelderland, Gelderse Sportfederatie) en instellingen waarbij het accent ligt op het vervullen van de behoeften van de eigen achterban (identiteitsgebonden organisaties). Omdat Spectrum zowel gericht is op het oplossen van maatschappelijke problemen als op het bedienen van een achterban, zijn er met elk van de drie genoemde categorieën punten van overeenkomst. Spectrum heeft daardoor een zeker hybride karakter. Juist deze positie maakt Spectrum bij uitstek geschikt om bij het zoeken naar samenwerkingsmogelijkheden een spilfunctie te vervullen. De verschillende steunfunctieorganisaties zijn bereid tot onderlinge samenwerking. Die bereidheid komt voort uit een door de betrokkenen verwachte ‘win-winsituatie’: men hoopt van elkaar dat de andere organisatie vragen zal doorverwijzen wanneer die op een terrein liggen waarop men zichzelf als bij uitstek deskundig beschouwt. Wat de samenwerking met Spectrum betreft, zijn er echter wel verschillen tussen enerzijds de instellingen die vanuit een eigen werkveld of voor een eigen achterban werken en anderzijds de programmatisch werkende instellingen. 13

De eerstgenoemde instellingen hebben als uitgangspunt dat het bedienen van de eigen achterban in principe een zaak van de eigen instelling moet blijven. Daarentegen wordt door de programmatisch werkende instellingen samenwerking met Spectrum bij het bedienen van dezelfde afnemers c.q. opdrachtgevers wel mogelijk of zelfs wenselijk geacht. De samenwerkende instellingen zouden dan ieder hun specifieke deskundigheid kunnen inbrengen. Die optie lijkt ook mogelijk tussen Spectrum en de instellingen met een specifiek werkveld. De gedachten gaan hier uit naar projecten met een gemeenschappelijk belang zoals sporten en bibliotheekwerk voor ouderen.

2.8 Relatie Spectrum - provincie In de eerste plaats kan worden vastgesteld dat Spectrum in het welzijnsbeleid van de provincie Gelderland een centrale plaats inneemt, omdat zij met haar ondersteuning vrijwel de hele breedte van het welzijnsterrein bestrijkt. Bovendien is Spectrum heel breed georiënteerd en actief. Zij houdt zicht bezig met zowel de ‘klassieke’ ondersteuningsfunctie als met innovatie, ondersteunen van netwerken en het verschaffen van beleidsinformatie. Hierin wijkt Spectrum af van andere Gelderse steunfunctie-instellingen. Deze brede oriëntatie kan als een voordeel of kernkwaliteit beschouwd worden. Door de onderhoudsgerichte werkzaamheden komt Spectrum immers in contact met een deel van het veld dat niet bereikt zou worden met een louter ontwikkelingsgerichte taakstelling. Het netwerk van Spectrum is daarmee veruit het grootste van de steunfuncties in Gelderland. Ten tweede kan worden vastgesteld dat de provincie in grote lijnen tevreden is over het werk van Spectrum. Er zijn geen bijzondere knelpunten of spanningen. De provincie heeft een positief beeld van de prestaties van Spectrum als het gaat om de ‘klassieke’ steunfunctie. Dat geldt ook voor de rol van Spectrum in het communiceren van beleid naar instellingen en gemeenten. Echter, het doorgeven van signalen uit het veld aan de provincie is veel minder sterk ontwikkeld. De provincie heeft Spectrum ook niet opgedragen systematisch en periodiek beleidsinformatie te verschaffen. Deze taak krijgt Spectrum hooguit ad hoc toebedeeld. Recentelijk is er een ontwikkeling zichtbaar waarin de provincie Spectrum lijkt ‘over te slaan’ als het gaat om het vinden van beleidsinformatie. De provincie heeft namelijk steeds meer rechtstreeks contact met de gemeenten, en krijgt van hen direct een beeld van vragen en behoeften. Bovendien organiseert de provincie sinds kort een periodiek overleg met de gemeenten waaruit zij informatie haalt voor haar beleidsontwikkeling. Voor de instellingen is Spectrum nog meestal wel de intermediair voor de provincie.

14

2.9 Conclusie Ons inziens verschaft de evaluatie een redelijk positief beeld van Spectrum. De meeste klanten zijn in grote lijnen tevreden over het geleverde aanbod en de verrichte prestaties. Rapportcijfers cirkelen rond de 7. Het provinciale welzijnsbeleid bevat geen criteria met betrekking tot het functioneren van Spectrum. Met andere woorden: er is niet duidelijk aangegeven welk bereik Spectrum zou moeten halen, welke graad van afstemming met andere steunfuncties en welke waardering door de klanten als wenselijk wordt geacht. Hierdoor is het niet mogelijk om op basis daarvan nauwkeurig te bepalen of de provincie en Spectrum tevreden kunnen zijn met de uitkomsten van de evaluatie. Bij de beoordeling van de prestaties van Spectrum moet in het oog worden gehouden dat Spectrum een grote en uiteenlopende groep klanten moet bereiken en bedienen. De grote diversiteit aan klanten en taken maakt het lastig om een scherp profiel ‘in de markt te zetten’ en op alle taken deskundigheid en toegevoegde waarde te leveren. Dat lukt dan ook niet op alle fronten. De tevredenheid bij peuterspeelzalen is relatief groot, en ook gemeenten zijn meer dan gemiddeld tevreden. Grote gemeenten blijken echter niet of nauwelijks gebruik te maken van het werk van Spectrum. Duidelijk minder enthousiast zijn de professionele, grotere en/of regionaal opererende organisaties alsmede instellingen die zich met kinderopvang bezighouden. Ook kan op basis van dit onderzoek geconcludeerd worden dat Spectrum een deel van haar lokale achterban redelijk goed bereikt (peuterspeelzalen, kinderopvang, Stichtingen welzijn ouderen, instellingen voor sociaal-cultureel werk) maar een ander deel aanzienlijk minder of vrijwel niet (speeltuinwerk, jeugd- en jongerenwerk). Mede gelet op de complexiteit van de opdracht menen wij dat de prestaties van Spectrum in retrospectief al met al als goed moeten worden beoordeeld. Maar naar de toekomst toe maken wij kritische kanttekeningen bij de toch grote groep potentiële klanten die Spectrum niet weet te bereiken of tenminste deels niet goed weet te bedienen. In de volgende hoofdstukken zullen wij een analyse maken van en aanbevelingen doen aan provincie en Spectrum over de strategische positie van Spectrum. Op grond daarvan zullen wij aanbevelingen formuleren voor het verder uitbouwen en verbeteren van het functioneren van Spectrum en voor de bijbehorende voorwaardenscheppende rol van de provincie.

15

16

3 Ontwikkelingen

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan wij in op de ontwikkelingen op het terrein van het welzijnsbeleid (landelijk, provinciaal en gemeentelijk), de veranderende maatschappelijke opvattingen en de actuele politieke standpunten die van invloed (kunnen) zijn op het functioneren van Spectrum. Het is overigens niet eenvoudig om ‘de’ ontwikkelingen in de welzijnssector te beschrijven. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat ‘de’ welzijnssector gevormd wordt door sterk uiteenlopende werkvelden. Per werkveld zien de meest relevante ontwikkelingen er heel verschillend uit. Bijvoorbeeld: de kinderopvang wordt gekenmerkt door sterke vercommercialisering en marktwerking, en er is recentelijk nieuwe overkoepelende wetgeving van kracht geworden. Bij de peuterspeelzalen ziet het kader er echter bepaald niet hetzelfde uit. Deze sector zit duidelijk nog in een heel andere ontwikkelingsfase en piekert vooral over professionalisering en de rol van vrijwilligers, over fusies en schaalvergroting en over hoe het een en ander gefinancierd moet worden. Het ouderenwerk denkt weer na over heel andere thema’s. Daar is het woonzorgconcept een hot issue (combineren van wonen, zorg en welzijn), maakt men zich zorgen over het werven en behouden van vrijwilligers en wordt nagedacht over de plaatsbepaling of handhaving van de 4 eigen identiteit binnen een breder welzijnsaanbod. Het is niet de strekking van dit onderzoek om Spectrum en de provincie te adviseren over dit soort gedetailleerde en inhoudelijke afwegingen binnen de verschillende werkvelden afzonderlijk. Het is daarmee ons inziens niet zinvol om op deze inhoudelijke ontwikkelingen binnen de verschillende werkvelden in te gaan. Wij zullen ons in dit document daarom richten op die ontwikkelingen die consequenties hebben voor de welzijnssector in het algemeen of grote delen daarvan. Hierna bespreken we per paragraaf een belangrijke ontwikkeling of cluster van ontwikkelingen. In de laatste paragraaf geven we in een samenvatting een opsomming van de belangrijkste ontwikkelingen.

4 Dit zijn een aantal voorbeelden, ontleend aan de uitkomsten van de enquête. In de enquête was een vraag opgenomen waarin organisaties konden aangeven welke ontwikkelingen of issues zij de komende tijd als hun belangrijkste uitdaging of zorg zagen.

17

3.2 Van nationaal, naar lokaal, naar regionaal Met de decentralisatie van het welzijnsbeleid zijn de gemeenten een veel belangrijker rol gaan spelen in het welzijnswerk. De gemeenten zijn voor het grootste deel van het welzijnswerk direct verantwoordelijk. Dat heeft ertoe geleid dat gemeenten een belangrijke klant zijn geworden van steunfuncties. Lokale overheden kampen met heel andere vraagstukken dan uitvoerende instellingen. Gemeentelijke vragen liggen vooral op het gebied van beleidsontwikkeling en coördinatie en procesondersteuning van uitvoering, terwijl instellingen meer geïnteresseerd zijn in organisatie-advies en methodieken. Steunfuncties moeten daardoor nieuwe vaardigheden en competenties ontwikkelen. Maar ondanks de vooral lokale verantwoordelijkheid voor welzijnsvoorzieningen, blijken diverse aspecten toch een bovenlokaal karakter te hebben. Er zijn bijvoorbeeld voorzieningen (zoals sportfaciliteiten) die niet iedere gemeente kan verzorgen, of aspecten waarin afstemming en samenwerking in de regio nuttig of nodig is. Ook zijn er activiteiten op het welzijnsgebied die effect hebben buiten het lokale gebied of die beïnvloed worden door de omgeving buiten de gemeente. Ook de groter wordende welzijnsinstellingen (zie hieronder bij schaalvergroting) maken dat welzijnsbeleid soms beter op regionaal niveau aangepakt kan worden. Daarmee regionaliseren delen van het welzijnswerk. De provincie heeft – afgezien van de jeugdhulpverlening – geen wettelijk vastgelegde taak van significante omvang in het welzijnsbeleid. Maar met het oog op het geschetste toenemende belang van de regionale schaal en geschraagd door het BANS en de laatste welzijnsnota’s voeren provincies wel meer en meer autonoom beleid, onder andere gericht op het bevorderen van samenhangend sociaal beleid (zie ook par. 3.5). De provincie Gelderland ambieert daarin vooral een ondersteunende, waar nodig regisserende, rol.

3.3 Van versnippering naar concentratie Er zijn nog steeds veel welzijnsinstellingen die slechts enkele betaalde krachten in dienst hebben. Zij zijn actief in één werkveld en hebben een beperkt geografisch bereik. Er is echter een duidelijke ontwikkeling in de richting van concentratie en schaalvergroting. Er ontstaan meer en meer professionele, brede welzijnsinstellingen, waarin soms tientallen, soms zelfs honderden betaalde (en onbetaalde) medewerkers werken. Fusies zijn aan de orde van de dag. Deze grote instellingen kennen professionele stafafdelingen, die de productontwikkeling en kwaliteitsverbetering in toenemende mate zelf voor hun rekening kunnen 18

nemen. Deze instellingen gaan niet bij één kennisinstituut te rade maar ‘shoppen’ onder het beschikbare kennis- en methodiekenaanbod en stellen zelf uit de onderdelen specifieke producten samen. Zij verlaten zich niet of tenminste minder exclusief op organisaties als Spectrum. Deze grotere instellingen kunnen ook ondersteunend werk verrichten voor kleinere instellingen in hun omgeving en gesprekspartner zijn van gemeenten, en kunnen daarin een concurrent zijn van Spectrum. Het betreft hier overigens een zich langzaam ontwikkelend proces. Zeker in de provincie Gelderland is het aantal (heel) kleine instellingen nog steeds groot.

3.4 Meer interesse én toenemende kritiek Wij stellen vast dat de welzijnssector de laatste jaren meer belangstelling trekt dan voorheen. We zien bijvoorbeeld dat wethouders het weer interessant vinden om het welzijnswerk in hun portefeuille te hebben. Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Belangrijke actuele maatschappelijke vraagstukken gaan over domeinen waarin het welzijnswerk actief is. Denk bijvoorbeeld aan het debat rondom integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving en aan de aandacht voor veiligheid en leefbaarheid. Ook heeft het Grotestedenbeleid (GSB), met zijn sociale pijler sterk bijgedragen aan de hernieuwde aandacht en waardering voor de welzijnssector. Bovendien is de decentralisatie van het welzijnswerk en de daaraan gekoppelde opkomst van het Lokaal Sociaal Beleid (vanaf halverwege de jaren ’90) een factor geweest. Tenslotte zal ook het feit dat er de laatste jaren weer meer geld beschikbaar was een rol hebben gespeeld: het is nog steeds zo dat bij bezuinigingen snel wordt gekeken naar de welzijnssector, maar de keerzijde daarvan is dat bij een ruimer budget er dan ook weer wat bijkomt. Indien in een sector meer geld te vergeven is, zal de politieke en maatschappelijke belangstelling meestal ook groter zijn. Het feit dat de welzijnssector op dit moment interessanter wordt gevonden brengt ook met zich mee dat er meer belangstelling bestaat voor de resultaten die er in de sector worden behaald. De vraag daarnaar neemt toe. De klacht is allereerst dat er onvoldoende inzicht is in wát het welzijnswerk nu daadwerkelijk oplevert. Deze klacht kent verschillende elementen: • Er wordt niet of te weinig gemeten wat de resultaten zijn van welzijnswerk. • Er is weinig inzicht in het verband tussen activiteiten en de directe resultaten daarvan, noch in de achterliggende maatschappelijke effecten die beoogd worden met het welzijnswerk. • Er zijn weinig of onvoldoende criteria gedefinieerd waarmee gemeten kan worden of de behaalde resultaten voldoen aan hetgeen gewenst is.

19

Verder wordt er steeds vaker opgemerkt dat de resultaten te beperkt zijn en dat de samenhang tussen activiteiten en gewenste effecten ontbreekt. Een mooi voorbeeld hiervan is het recente onderzoek van de Universiteit van Amsterdam naar de effectivi5 teit van jeugdprojecten, dat in alle kranten veel aandacht kreeg . Hierin werd geconstateerd dat er tientallen projecten zijn losgelaten op probleemjongeren, maar dat deze een te groot ad-hoc-karakter hadden, dat de samenhang ertussen ontbrak en de resultaten bedroevend waren. De klacht van te weinig resultaat lijkt niet altijd terecht. Echter, doordat er onvoldoende inzicht is in resultaten en effecten, is het ook moeilijk om deze kritiek te pareren. Er ligt sowieso een sterke druk op de welzijnssector om haar effectiviteit aan te tonen: zowel de directe resultaten als de maatschappelijke effecten op langere termijn. Kwaliteitszorg en kwaliteitsverbetering zijn daarom issues die steeds meer aandacht krijgen.

3.5 Behoefte aan overzicht, visievorming en integraal werken De welzijnssector kenmerkt zich zo mogelijk meer dan andere sectoren door een gebrek aan overzicht van wat er gebeurt en door wie. Er is een veelheid aan organisaties, initiatieven, programma’s en projecten, en vaak weet de één niet of niet voldoende wat de ander doet. Overheden hebben het overzicht ook niet. Dit gebrek is nadrukkelijk gebleken in het kader van het Grotestedenbeleid, waarbinnen steden een overkoepelende visie en strategieën voor de sociale pijler moesten opstellen. Veel gemeenten worstelden daarmee en doen dat vaak nog steeds. Het heeft de behoefte aan inzicht in feiten en cijfers en aan overkoepelende analyses aan het licht gebracht, met het oogmerk zicht te krijgen op de samenhang tussen problemen en ontwikkelingen alsmede tussen beleid, activiteiten en resultaten. Ook is sindsdien de roep om regie versterkt, waarmee de overheid initiatieven en organisaties bij elkaar brengt, tot afstemming komt en richting geeft. Dit wordt nog eens bevestigd door het recente rapport van de commissie-Simons, die 6 in opdracht van het IPO een advies heeft opgesteld over de vormgeving van sociaal beleid in het algemeen en de omgang met provinciale steunfuncties in het bijzonder. In dit rapport wordt met nadruk gepleit voor het periodiek opstellen van een ‘provinciaal sociaal rapport’ waarin een overkoepelend beeld wordt geschetst van de sociale staat van de provincie, op basis waarvan een maatschappelijk en politiek debat en

5 Bijvoorbeeld Volkskrant, Weert Schenk, ‘Jeugdprojecten werken niet’ 29 augustus 2002. 6 “Nieuwe perspectieven voor provinciaal sociaal beleid”, Interprovinciaal Overleg (IPO), Den Haag, mei 2002.

20

beleidsontwikkeling kunnen plaatsvinden. De provincie Gelderland heeft zich nadrukkelijk achter dit rapport gesteld. In het verlengde hiervan ligt de behoefte aan een integrale benadering van vraagstukken en samenhangende beleidsontwikkeling. Zo raken welzijn en zorg steeds meer met elkaar verweven. Maar de noodzaak tot integraal werken gaat verder. Veel onderwerpen die maatschappelijk en politiek in het brandpunt van de belangstelling staan, kenmerken zich door hun multi-dimensionaliteit. Integratie van minderheden, leefbaarheid van buurten, veiligheid op straat: het zijn allemaal onderwerpen die zowel binnen de welzijnssector meerdere werkvelden raken, alsook overlappen met heel andere sectoren, zoals onderwijs, ruimtelijke ordening, economie et cetera. Juist hier ligt een behoefte aan overzicht, visievorming en meer samenhangend beleid. Ook op landelijk niveau zien we een groot aantal pogingen tot overkoepelende visievorming voor de sociale sector. Eén van de meest veelomvattende initiatieven daartoe is de operatie ‘Welzijn Versterkt’, waarin een landelijke discussie wordt gevoerd over de toekomst van het welzijnswerk. Een aantal van de belangrijkste landelijke spelers in het welzijnswerk (NIZW, Ministerie VWS, VNG, IPO, Verdiwel, VSW, MO 7 groep) hebben de handen ineen geslagen en een reeks activiteiten en debatten georganiseerd waarin tout Nederland kon en kan meepraten over de weg die het welzijnswerk in zou moeten slaan. Dit traject heeft geleid tot een Sociale Agenda voor de Toekomst, die bestaat uit de volgende doelstellingen: 1. Gezamenlijk aanbod: elke burger telt. Alle burgers hebben toegang tot voorzieningen en diensten voor hun welbevinden, en maken daar ook gebruik van. 2. Gezamenlijk aanbod: overal en goed bereikbaar. Een dekkend stelsel van diensten en voorzieningen. Door samenwerking en overtuigend partnerschap 3. Gezamenlijke aanpak: partners in vernieuwing. Maatschappelijke ondernemers kiezen voor moderne strategieën en professionalisering. Zij leveren transparante bijdragen aan de kwaliteit van de samenleving. 4. Gezamenlijke oproep: naar nieuwe aansturing. Welzijnsbeleid behoort niet in het hokje van een enkel ministerie. Een gezamenlijke aanpak van departementen is broodnodig. Lagere overheden moeten rechten en verantwoordelijkheden van burgers in Civic Charters vastleggen.

7 NIZW IPO VSW

= Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn, landelijke steunfunctie = Interprovinciaal overleg, samenwerkingsverband van provinciale overheid = Netwerk provinciale centra voor maatschappelijke ontwikkeling (Spectrum is daar lid van) Verdiwel = Vereniging van directeuren van lokale welzijnsorganisaties MO Groep = Maatschappelijk Ondernemen Groep, werkgeversorganisatie voor de welzijnssector VNG = Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

5. Gezamenlijke regie: krachtig moderniseren op alle fronten. Verzoek aan de regering om een College Deltaplan Welzijn in te stellen. Dit stuwt welzijn op naar nieuwe successen. Met geld en goede raad. N.B. Merk op dat uit elke doelstelling de behoefte aan en noodzaak van een integrale, samenhangende benadering klinkt.

3.6 Verzakelijking en marktwerking In de welzijnssector bestaat een sterke tendens tot verzakelijking. Allereerst bestaat er steeds meer aandacht voor bedrijfsvoering en efficiënt werken, voor een zakelijke interne organisatie (tijdschrijven, individuele taakstellingen waarop medewerkers kunnen worden aangesproken). Er zijn ook meer managers die zelf geen uitvoerend welzijnswerker zijn geweest, en die een meer zakelijke benadering naar het werkveld volgen. Ook de mentaliteit van uitvoerend medewerkers verandert. Producten en activiteiten die ‘commercieel’ binnengehaald zijn, staan voor de welzijnswerkers zelf vaak hoger in aanzien dan het werk dat wordt verricht op basis van structurele subsidies. Verder wordt steeds meer welzijnswerk aanbesteed. Veel instellingen moeten offertes schrijven. Een aantal instellingen verkent de mogelijkheden voor commerciële dienstverlening, ook buiten het traditionele ‘eigen territorium’. Anderzijds komt er ook meer concurrentie van commerciële dienstverleners of van andere instellingen: er zijn meer commerciële partijen actief binnen het welzijnswerk. Dit geldt nu vooral voor de kinderopvang, maar andere werksoorten volgen. Opdrachtgevers, meestal gemeenten, stellen zich ook zakelijker op. Bijpassen van begrotingstekorten komt minder voor, evenals inputfinanciering. Er wordt meer gewerkt met integrale kostprijzen. Meer en meer instellingen worden daadwerkelijk afgerekend op de behaalde resultaten. Ook stelt de gemeente zich vaker de vraag welke producten commercieel ingekocht moeten of kunnen worden en waar subsidie nog een functie heeft. Andersom vragen meer instellingen om een zakelijke aansturing door de overheid, waarin deze zich beperkt tot heldere opdrachtformulering en sturing op hoofdlijnen, terwijl de bedrijfsvoering in zijn geheel een interne aangelegenheid is van de uitvoerende instelling. Tussen de steunfuncties onderling is weinig concurrentie, zij beperken zich veelal tot de eigen provincie. In het recente rapport-Simons (IPO) worden taakverdeling en onderlinge afstemming verkozen boven concurrentie en marktwerking.

22

3.7 Voorzieningen versus verandermanagement Er zijn twee categorieën welzijnswerk te onderscheiden: a. het bieden van voorzieningen, het meer ‘traditionele’ welzijnswerk Hieronder vallen de voorzieningen die een zekere mate van continuïteit kennen en de basisvoorzieningen vormen die in principe voor iedere burger beschikbaar zijn. Zoals: activiteiten in jeugdsozen, cursussen vrijetijdsbesteding, kinderopvang en inloopochtenden voor ouderen. b. het bieden van oplossingen voor maatschappelijke problemen, hier voor het gemak even ‘verandermanagement’ genoemd. Hieronder valt het welzijnswerk dat wordt ingezet om die sociale vraagstukken aan te pakken en ‘op te lossen’ waarop de lokale politiek door de burger wordt aangesproken. Het sluit aan bij de behoefte van de overheid om beleid en politieke toezeggingen om te zetten in concrete activiteiten. Het gaat vaak om tijdelijke projecten, gericht op een concreet maatschappelijk probleem en de spoedige oplossing daarvan. Dit type welzijnswerk is gebaseerd op hoge verwachtingen aan de maatschappelijke effecten die welzijnswerk (al dan niet gecombineerd met ander door de overheid geïnitieerd optreden) kan bewerkstelligen. Er zijn andere typen medewerkers nodig voor de uitvoering van verandermanagement. Vergeleken met traditioneel welzijnswerk zijn hoogwaardige kennis en vaardigheden vereist, gericht op innovatie, samenwerking, experimenten, projectmanagement, uitwerking van beleidsconcepten en opzetten van nieuwe organisaties en structuren. Er is overigens geen scherpe grens te trekken tussen deze twee typen welzijnswerk. Ze lopen in elkaar over, activiteiten die beginnen in een project, kunnen langzamerhand institutionaliseren tot voorziening. Een aantal van de hiervoor genoemde ontwikkelingen hebben verschillende consequenties voor de verschillende typen werk. Verandermanagement wordt eerder uitgevoerd door brede professionele instellingen dan door kleine, categorale. Gezien de groei van het aantal grotere instellingen zullen meer instellingen met verandermanagement te maken krijgen. Verandermanagement is ook eerder onderwerp van marktwerking (offerteprocedures, concurrentie tussen instellingen) dan het traditionele welzijnswerk, en hierbij zijn doelstellingen en beoogde resultaten vaker concreet 8 benoemd . De toegenomen interesse voor het welzijnswerk is vooral gericht op het 8 Hetgeen niet wil zeggen dat doelen en beoogde resultaten altijd realistisch zijn ingeschat en haalbaar zijn.

23

verandermanagement. Lokale overheden zoeken ondersteuning in de vertaling van beleidsprioriteiten naar verandermanagement. De scheiding tussen beide werksoorten zal daarom steeds vaker expliciet worden, en al met al krijgt verandermanagement in de welzijnssector steeds meer aandacht en nadruk.

3.8 Specifieke situatie / ontwikkelingen Gelderland Steden versus platteland De invulling van de welzijnssector en het uiterlijk van het welzijnswerk gaat steeds meer verschillen tussen grote gemeenten/steden en kleinere gemeenten/platteland. De grote steden hebben meer het effect gevoeld van het Grotestedenbeleid en de bijbehorende visie-ontwikkeling voor de sociale pijler. In de grote steden zijn al meer grote, brede instellingen gevormd die een professionele en zakelijke gesprekspartner kunnen zijn voor de gemeente. Bovendien beschikken grotere gemeenten over een groter ambtelijk apparaat. Zeker sinds de intrede van het Lokaal Sociaal Beleid is daar sprake van meer deskundigheid en specialisatie op het terrein van welzijn dan in kleinere gemeenten. Gelderland zit in de specifieke situatie dat het slechts drie echt grotere steden kent, en heel veel platteland heeft. In de grote steden woont echter een aanzienlijk deel van de bevolking van Gelderland. Het is niet makkelijk om beleid te vormen (provincie) en ondersteuning te bieden (Spectrum) die zowel voor de grote gemeenten als voor de rest relevant zijn. Door de groeiende verschillen tussen stad en platteland wordt dit ook nog lastiger. Het voorgaande laat onverlet dat de provincie Gelders Stedelijk Ontwikkelingsbeleid heeft ontwikkeld voor 8 gemeenten in de provincie die grootstedelijke problematiek kennen, waaronder Arnhem en Nijmegen die ook onder het Rijks-GSB-beleid vallen. Overigens valt hierbij op dat Spectrum bij het Gelders Stedelijk Ontwikkelingsbeleid geen rol van betekenis vervult. Grote en kleine instellingen Gelderland zit ook wat betreft de ontwikkelingen als schaalvergroting in een typisch overgangsgebied. In de Randstad / het meest verstedelijkte deel van Nederland zijn er veel meer grote instellingen en zijn kleine instellingen veel minder aanwezig. In de echte buitengebieden (met name het noorden: Friesland, Groningen) zijn de kleine instellingen nog overheersend. Gelderland zit daar zo’n beetje tussenin. Er komen steeds meer grote instellingen, maar er zijn nog altijd heel veel kleintjes. Ook al is het de trend dat er steeds meer grotere komen, op de korte termijn heeft Gelderland ook nog altijd met veel kleintjes te maken.

24

Steunfuncties Gelderland wordt gekenmerkt door een aantal kleinere, categorale provinciale steunfuncties en één grotere en bredere (Spectrum). In andere provincies ziet dat er heel anders uit. Sommige werken met één allesomvattende (Limburg: Stichting Symbiose) en andere kennen een veel groter aantal instellingen (Zuid-Holland: ongeveer 30 instellingen). Iedere provincie kent hierin haar eigen ontwikkelingen. Limburg koos enkele jaren geleden voor een totale integratie van alles maar stelt dat nu weer ter discussie. Zuid-Holland denkt na over mogelijke verdere samenwerking. Er is zeker geen sprake van een algemene ontwikkeling naar meer integratie en bundeling van specialismen; er is wel meer belangstelling voor integrale aanpakken (werkveldoverschrijdende methodieken en projecten) en de mogelijkheid deze vanuit steunfuncties te stimuleren.

3.9 Samenvatting Samengevat zijn de belangrijkste ontwikkelingen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

decentralisatie en regionalisering van het welzijnsbeleid groeiende belangstelling voor de welzijnssector meer roep om meten en vaststellen van resultaten groeiende behoefte aan brede, integrale analyses en monitoring pogingen tot overkoepelende agendasetting voor de sociale infrastructuur meer nadruk op integraliteit van vraagstukken en samenhang in beleidsontwikkeling en -uitvoering concentratie en schaalvergroting, groei aantal brede welzijnsinstellingen verzakelijking in de bedrijfsvoering verzakelijking in de relatie overheid – instelling meer marktwerking groeiende nadruk op verandermanagement (versus traditioneel welzijnswerk) Gelderland kenmerkt zich door een scherp contrast tussen stad en platteland

In het volgende hoofdstuk gaan wij in op de consequenties daarvan voor het werk van steunfuncties in het algemeen en Spectrum in het bijzonder, en voor de invulling van hun takenpakket.

25

26

4 Strategische positionering: de functies van Spectrum

4.1 Inleiding In de vorige hoofdstukken hebben we in kaart gebracht hoe er wordt gedacht over het werk van Spectrum tot nu toe en welke ontwikkelingen relevant zijn voor het werk van Spectrum in de komende jaren. Om tot aanbevelingen te komen hoe provincie en Spectrum daarmee om zouden kunnen gaan, geven we in dit hoofdstuk een analyse van de belangrijkste functies en taken van Spectrum. Vervolgens gaan wij in op de wijze waarop Spectrum die taken in werkelijkheid heeft ingevuld. Ook geven wij nog een korte opsomming van de belangrijkste klantgroepen waar Spectrum mee te maken heeft. In hoofdstuk 2 is reeds uitgebreid besproken wat de mening van de verschillende klantgroepen is met betrekking tot het werk van Spectrum.

4.2 Functies en taken Wij onderscheiden vier clusters van functies en taken. Daarbij zij aangetekend dat het gaat om een meer theoretisch analysekader. In de praktijk lopen functies en taken door elkaar heen. We beschrijven eerst de ons inziens gewenste invulling van functies en taken en daarna de wijze waarop Spectrum daaraan in de afgelopen jaren inhoud heeft gegeven. 1. ’Klassieke’ ondersteuningsfunctie Onder deze noemer vallen de meeste diensten en producten die Spectrum op verzoek levert aan haar klanten (instellingen en gemeenten): cursussen en studiedagen, informatievoorziening, organisatieadvies en beleidsondersteuning. Hierin vervult Spectrum de rollen van deskundige, adviseur, begeleider en vraagbaak. Deze functie is van oudsher de centrale functie voor een organisatie als Spectrum. 2. Procesmanagement Sociale Infrastructuur De kern van deze functie is inzicht hebben in en mee helpen ontwikkelen van de sociale infrastructuur in de regio’s in de provincie. Het gaat erom uitvoerende instellingen, gemeenten en andere relevante organisaties in de provincie te kennen, contacten tussen deze organisaties te bevorderen en kennisuitwisseling en afstemming te stimuleren en te ondersteunen. Onderdeel van deze taak is het actief bevorderen van formele en informele contacten tussen organisaties in hetzelfde werkveld of in het27

zelfde geografische gebied, opdat men van de ander weet wat deze doet, ervan kan leren en tot afstemming, samenwerking of coördinatie kan komen. Ook biedt Spectrum hiermee een infrastructuur aan de provincie en andere organisaties om beleid en andere informatie te communiceren naar de sector. In de functie procesmanagement sociale infrastructuur komt ook een kernkwaliteit van provinciale steunfuncties boven: hun regionale kennis, inzicht en pro-actieve houding. In deze functie vervult Spectrum vooral de rollen van verkenner, intermediair, initiator en procesondersteuner. 3. Beleidsadviseur Dit betreft de adviesfunctie naar de actoren die verantwoordelijk zijn voor de vormgeving van regionaal en lokaal sociaal beleid, in casu de provincie en de gemeenten. Het gaat hierbij voor de goede orde niet om ambtelijke beleidsvoorbereiding, maar om het actief omzetten van de kennis en inzichten die Spectrum werkenderwijs opdoet in adviezen aan bestuurlijk, ambtelijk en operationeel verantwoordelijken De provincie heeft behoefte aan een medium dat haar beleid kan vertalen naar de sector. Spectrum kan meedenken over hoe het beleid in concrete activiteiten is om te zetten en deze activiteiten uitvoeren dan wel direct stimuleren en begeleiden bij uitvoerende organisaties. Andersom kan Spectrum de provincie ook voeden met signalen en informatie uit het veld op basis waarvan de provincie haar beleid verder vorm kan geven. In dit kader kan Spectrum ook monitoring van activiteiten uitvoeren, ondersteunen of bevorderen, waarmee zij ontwikkelingen signaleert ten behoeve van het provinciaal beleid. Deze rollen kan Spectrum niet alleen ten behoeve van de provincie, maar ook ten behoeve van gemeenten vervullen. Naar gemeenten toe onderscheidt deze functie zich van de beleidsondersteuning aan gemeenten zoals onder 1 genoemd, doordat Spectrum die rol dan niet alleen op concreet verzoek van een gemeente vervult, maar ook pro-actief en eigener beweging signalen afgeeft en initiatieven neemt. Tot slot behoort bij deze functie de afstemming en coördinatie met de andere steunfunctie-instellingen, opdat eenduidige informatie richting de provincie gaat en samenhangend wordt gecommuniceerd naar de klanten. Ook hier is de kernkwaliteit regionale kennis van centraal belang. In deze functie vervult Spectrum de rollen van intermediair, onderzoeker, agendasetter, gesprekspartner en samenwerkingspartner.

28

4. Innovator In deze functie adviseert en ondersteunt Spectrum gemeenten en/of instellingen bij innovatieve projecten en experimenten. We doelen hier op de projecten met een relatief hoog afbreukrisico, omdat het projecten zijn met hoge verwachtingen, aangaande brandende maatschappelijke vraagstukken en/of een duidelijk experimenteel of vernieuwend karakter. Deze functie is vaak van belang bij de uitvoering van ‘verandermanagement’, de ontwikkeling beschreven in paragraaf 3.7. Spectrum staat hiertoe in direct contact met de landelijke infrastructuur van kennisinstituten in de welzijnssector (NIZW, Verweij-Jonkerinstituut, etc.) en werkt mee aan productontwikkeling. Net als bij deskundigheidsbevordering vervult Spectrum hierbij de rollen van deskundige, adviseur, begeleider, vraagbaak en kennismakelaar, maar dan toegespitst op deze functie.

4.3 Invulling van functies De vraag is dan: hoe heeft Spectrum deze taken tot nu toe ingevuld? Ad 1. ‘Klassieke’ ondersteuningsfunctie Deze taak vervult Spectrum in beginsel voor haar totale klantengroep: gemeenten en instellingen. Zoals eerder in dit rapport verwoord, bedient Spectrum daarin kleinere organisaties en gemeenten naar redelijke tevredenheid. Aan deze rol weet zij voor grote instellingen en gemeenten niet op alle terreinen een bevredigende invulling te geven. Met name op organisatorische vraagstukken en bij advies- en procesbegeleidingstrajecten lijkt Spectrum tekort te schieten. Ad 2. Procesmanagement Sociale Infrastructuur Spectrum participeert in en levert ondersteuning aan diverse categorale netwerken. Naar aanleiding van de enquête, de workshops en de gesprekken constateren wij echter dat de ontwikkeling en ondersteuning van lokale en regionale intersectorale netwerken een door Spectrum nog nauwelijks ontgonnen terrein is. Spectrum heeft weliswaar regioteams gevormd, maar dit had meer als achtergrond intern de schotten tussen de werkvelden te verbreken dan het expliciet bevorderen van netwerken en sociale infrastructuur in de regio. Wij verwachten dat de behoefte aan het initiëren en op gang brengen van dergelijke multidisciplinaire netwerken de komende jaren sterk zal groeien. Spectrum komt hier voor twee dilemma’s te staan. De eerste is dat in de huidige context voor deze activiteiten geen duidelijke opdrachtgever en financier bestaat. De tweede is dat Spectrum terecht bevreesd is snel in de rol van de secretaris van dergelijke netwerken te worden geduwd, terwijl het de vraag is of daarin nu juist 29

de meerwaarde van Spectrum ligt. Voor de goede orde zij vermeld dat waar hier wordt gesproken over netwerken wij alle denkbare tijdelijke en structurele verbanden tussen relevante actoren bedoelen die kunnen bijdragen aan uitwisseling van kennis en aan de ontwikkeling van integrale en samenhangende activiteiten in het sociale domein. Ad 3. Beleidsadviseur Deze rol speelt Spectrum slechts ad hoc indien het gaat om het voeden van de provincie met signalen uit het veld. Spectrum heeft niet de taak gekregen om met regelmaat en gestructureerd de informatie over de welzijnssector en de ontwikkelingen daarin aan de provincie te communiceren. Andersom vervult Spectrum deze functie in de richting van het veld wel. Impliciet en expliciet informeert Spectrum door middel van haar activiteiten en ondersteuning het veld over het beleid van de provincie, vooral indien dit gekoppeld is aan regelgeving van of bijvoorbeeld subsidiemogelijkheden bij de provincie. Ten behoeve van gemeenten vervult Spectrum deze functie indien een gemeente daarom expliciet vraagt. De functie van beleidsadviseur heeft ons inziens echter ook een pro-actief karakter. Ook daarvoor geldt echter dat gemeenten en provincie Spectrum in die rol niet aanspreken en Spectrum dat ook zelf niet als haar functie zag. De afstemming en coördinatie met andere steunfuncties is maar beperkt ontwikkeld. Weliswaar heeft Spectrum het initiatief genomen tot de vorming van Gelders Troef, het overlegplatform van de Gelderse steunfuncties, maar het lukt slechts ten dele om daarin daadwerkelijk tot inhoudelijke afstemming en synergie te komen. Het blijkt bijvoorbeeld dat het voorkomt dat steunfuncties op dezelfde onderdelen van het provinciaal beleid een concurrerend aanbod doen richting de provincie, zonder afstemming of overleg. Er zijn ook weinig concrete voorbeelden van recente samenwerkingsactiviteiten te noemen. Ad 4. Innovator Spectrum beoogt nadrukkelijk om als innovator op te treden. Zij is daarin vooral een gesprekspartner van de uitvoerende instellingen die de innovaties daadwerkelijk invoeren of uitproberen, als ook van andere instellingen zoals de landelijke steuninstellingen die meedenken over de nieuwe concepten en methodieken. Spectrum is niet primair de organisatie die de nieuwe concepten en methodieken uitdenkt, of de toepassing ervan zelf ter hand neemt. Haar rol is vooral die van intermediair en samenwerkingspartner.

30

Het is denkbaar dat er een spanning ontstaat tussen de rol van beleidsvertaler enerzijds en die van innovator en deskundigheidsbevorderaar anderzijds. Op het moment dat klanten andere behoeften of vragen prioriteit geven boven hetgeen de provincie op dat moment wil stimuleren of benadrukken, moet Spectrum een keuze maken. Deze kan ten koste gaan van haar imago: zij kan daardoor meer bureaucratisch en minder klantgericht overkomen.

4.4 Strategische heroriëntatie op de functies In sommige provincies is in de afgelopen jaren het provinciale ondersteuningswerk in meer of mindere mate geprivatiseerd. De provincie Gelderland heeft er echter voor gekozen Spectrum als brede gesubsidieerde ondersteuningsinstelling te continueren. Wel is de relatie opdrachtgever – opdrachtnemer verzakelijkt en zijn in de financiering prikkels ingebouwd tot klantgericht handelen. Ons inziens verdient echter een continuering van genoemde keuze een diepgaandere analyse van de functies die Spectrum voor c.q. in de provincie zou moeten vervullen en een daarop aansluitend activiteitenpakket van Spectrum en een aansluitend regime van aansturing en financiering vanuit de provincie. In de diverse gesprekken en workshops met klanten, provincie en Spectrum is gesproken over de waardering of prioritering van de functies. Daarbij valt op dat de vierde functie steeds het hoogst scoort, terwijl de eerste drie functies lager scoren. Dat is daarom opvallend omdat ons inziens juist in de eerste drie functies het bestaansrecht van een gesubsidieerde provinciale steuninstelling schuilt. De vierde functie (ondersteuning van innovaties) kan ook goed worden vervuld door de markt. Daarmee bedoelen we dat veelal geen specifieke kennis van de eigen regio is vereist. Dat geldt ten dele ook voor de eerste functie (de ‘klassieke’ ondersteuning), maar daar bevindt zich een grote niet-koopkrachtige vraag naar ondersteuning bij de vele kleine instellingen in Gelderland. De functies van procesmanagement sociale infrastructuur en beleidsadviseur vragen om gedegen en continue kennis van en wortels in Gelderland. Vooral die functies zijn moeilijk door de markt te vervullen, omdat daardoor snel te veel versnippering kan optreden en omdat die kennis ook behouden moet blijven in tijden of regio’s waarin er tijdelijk geen actieve vraag is. De ambitie van de provincie Gelderland om het ontwikkelen van integraal lokaal en regionaal sociaal beleid te ondersteunen en stimuleren, biedt een stevige inhoudelijke legitimatie voor een (grotendeels) gesubsidieerde brede provinciale steuninstelling (naast praktische overwegingen als het tegengaan van versnippering). Uit die keuze vloeit echter logisch voort dat Spectrum zich richt op het zo volledig mogelijk vervullen van de functies procesmanagement sociale infrastructuur en beleidsadviseur en een kritischer balans zoekt tussen zelf doen en doorverwijzen als het gaat om de 31

‘klassieke’ ondersteuningsfunctie en ondersteuning van innovaties. Indien Spectrum erin slaagt het doorverwijzen vorm te geven door de rol van kennismakelaar binnen de provincie/regio, draagt dat bovendien bij aan de vorming van een regionale sociale infrastructuur. Voor de provincie vloeit logisch uit de hiervoor genoemde keuze voor ondersteuning van integraal sociaal beleid voort dat zij de aansturing en financiering van Spectrum daarop afstemt. Zij zal daarom een strategische keuze moeten maken ten aanzien van de kernfuncties van Spectrum. Vooral voor de functies van procesmanagement sociale infrastructuur en beleidsadviseur is de vraag of de financieringsstructuur daarop is toegesneden. Voor beide functies geldt overigens dat een grotere structurele betrokkenheid van gemeenten een positieve impuls kan vormen. In de volgende hoofdstukken zullen wij deze aanbeveling over de strategische positionering nader uitwerken, motiveren en van aanbevelingen voorzien.

32

5 Ontwikkelingskansen Spectrum

5.1 Inleiding In dit hoofdstuk benoemen we de inhoudelijke kansen en aanbevelingen voor de ontwikkeling van Spectrum: op welke punten liggen er voor haar mogelijkheden om haar functioneren aan te scherpen? Deze analyse is gebaseerd op de inventarisatie van de mening van klanten van Spectrum (hoofdstuk 2), de schets van de ontwikkelingen in de welzijnssector (hoofdstuk 3) en de analyse van rollen en klanten van provinciale steunfuncties (hoofdstuk 4). Het hoofdstuk sluit af met een product-klantmatrix. Hierin staan de functies die Spectrum vervult, en op welke wijze zij die rol verder kan toespitsen richting specifieke klantgroepen.

5.2 Vraaggericht werken en kleinere instellingen en gemeenten Kleine, vaak categorale, instellingen doen vooral een beroep op Spectrum voor deskundigheidsbevordering, beleidsinformatie en innovatie. Participatie van en kwaliteitsbeoordeling door deze groep scoren redelijk, maar ons inziens is aandacht geboden. Gezien hun geringe draagkracht kan deze groep instellingen vaak moeilijk ergens anders terecht dan bij Spectrum. Dit betekent dat deze ‘markt’ voor Spectrum niet bedreigd wordt zolang de provincie deze taken voor deze doelgroep relevant blijft vinden en via Spectrum blijft financieren. De keerzijde hiervan is het risico dat in deze verhouding te weinig prikkels bestaan die voortdurend stimuleren tot vraaggericht werken en tot het leveren van optimale kwaliteit. Spectrum en provincie moeten zich realiseren dat in deze verhoudingen, met een niet (of weinig) koopkrachtige vraag en min of meer gedwongen winkelnering, signalen over gebreken in kwaliteit of aanbod gemakkelijk met grote vertraging binnenkomen. Om dat te voorkomen dient Spectrum zeer actief en sensitief zelf op zoek te gaan naar feedback op de eigen prestaties. Spectrum is hier overigens mee bezig. Omdat Spectrum soms problemen heeft met het leveren van voldoende kwaliteit (zowel op inhoudelijk niveau als op het niveau van afspraken nakomen enzo) bevelen wij aan dat Spectrum op die weg voortgaat en deze intensiveert. Hoewel gemeenten in beginsel de kostprijs betalen, geldt voorgaande ook voor de dienstverlening van Spectrum aan de kleinere gemeenten. Daarbij moet echter gezegd worden dat de beoordeling van de prestaties van Spectrum goed is. Maar ook hier is een alerte houding geboden. 33

5.3 Verliezen of aanboren doelgroep grotere instellingen en gemeenten Bredere professionele instellingen worden relatief weinig bediend door Spectrum. Er komen echter steeds meer brede, professionele instellingen (en dus minder kleine categorale). Dat zou kunnen betekenen dat Spectrum langzamerhand haar klanten kwijtraakt. Dat is een bedreiging. De andere kant van de medaille is dat hier voor Spectrum nog een grote interessante doelgroep onaangeboord ligt. Waarom komt Spectrum nou eigenlijk niet binnen bij die grotere instellingen? De meest genoemde oorzaak van dit beperktere bereik is dat grote instellingen ‘het zelf wel kunnen’. Zij hebben professionele stafbureaus, die aan productontwikkeling, kennisverzameling en kennisoverdracht kunnen doen. Dit argument zou alleen opgaan als het uitgangspunt is dat Spectrum alleen organisaties moet bedienen die niet zelf aan productontwikkeling kunnen doen. Dat uitgangspunt hebben wij echter nergens aangetroffen. Het is ook niet logisch om aan te nemen dat deze stafbureaus geen behoefte aan informatie of ondersteuning zouden hebben. De stafbureaus tellen altijd nog een beperkt aantal formatieplaatsen, die de kennis en producten voor alle werkvelden van deze bredere instellingen op peil moeten houden. Onze ervaring is dat daar wel degelijk vragen en ondersteuningsbehoeften zijn, maar deze zijn wel van een andere aard dan van kleinere, categorale instellingen. Wij menen bovendien dat Spectrum ‘aan haar stand verplicht is’ ook voor grote instellingen een interessante gesprekspartner te zijn; waar je iets van kunt leren, danwel waarvan het toch tenminste altijd weer de moeite waard is om even informatie uit te wisselen. Spectrum heeft hier zeker kansen, maar moet haar ondersteuningsaanbod op de vraag afstemmen. Ditzelfde geldt mutatis mutandus voor de ondersteuning van de grotere gemeenten. De vraagstukken waar mee geworsteld wordt zijn vaak complexer, hebben vaker een integraal karakter en/of zijn specialistischer. De meer traditionele ondersteuning hebben grotere instellingen en gemeenten minder nodig. De vraagstukken liggen vaker op het gebied van het ‘verandermanagement’ en op het komen tot samenhang met andere sectoren in analyse, beleidsontwikkeling en uitvoering. Die behoefte aan meer samenhang en integraliteit zal zich vaker ook op bovenlokaal niveau manifesteren. Ons inziens mag Spectrum zich niet neerleggen bij de huidige situatie waarin grotere instellingen en gemeenten veelal aan de deur van Spectrum voorbij gaan. Om de functies van procesmanager sociale infrastructuur en beleidsadviseur blijvend inhoud te kunnen geven, dient Spectrum inzicht te hebben in de gehele provinciale sociale infrastructuur en daarin mogen de grotere instellingen en gemeenten uiteraard niet ontbreken. Het zijn ook vooral deze functies waarin Spectrum zou moeten proberen een rol met meerwaarde te bieden en een interessante gesprekspartner voor deze 34

partijen te worden. Voor de ’klassieke’ ondersteuningsfunctie en de innovatiefunctie is van belang dat Spectrum gericht zoekt naar de elementen waarin zij ook voor deze klanten een ondersteunende rol kan vervullen. Maar minstens zo belangrijk is het dat Spectrum hier de rol van kennismakelaar vervult: zorgen dat kennis die in de ene gemeente of grote instelling is ontwikkeld beschikbaar komt op plaatsen waar daaraan behoefte bestaat of verwijzen naar relevante kennis elders in het land. Maar dan benoemen we eigenlijk weer de functie van procesmanager sociale infrastructuur. Zo bevelen wij aan dat Spectrum zich bijvoorbeeld ten doel stelt weer lid te worden en daadwerkelijk meerwaarde te bieden aan het overleg van directeuren van grote welzijnsinstellingen in Gelderland en Overijssel.

5.4 Concurrentie van grote instellingen en gemeenten? Grote instellingen gaan langzamerhand een rol vervullen voor kleinere in hun directe omgeving. Regelmatig worden organisatorische kwesties door kleine aan grote instellingen uitbesteed (zoals administratie of werkgeverschap). Maar ook inhoudelijk beginnen de grotere instellingen van belang te worden. Als de ontwikkeling zich doorzet dat sociaal beleid vaker op regionaal niveau tot overleg en afstemming leidt, kan dit leiden tot hechtere samenwerkingsverbanden tussen grotere en kleinere gemeenten en grotere en kleinere instellingen in de regio. Wel moeten we vaststellen dat grote instellingen op dit moment nog niet de rol van steunfunctie invullen als het gaat om inhoudelijke kwesties. Een aantal vindt dit wel een interessante gedachte, maar heeft nog geen concreet voornemen deze rol op korte termijn daadwerkelijk op te pakken. Spectrum kan naar deze ontwikkeling kijken als een potentiële bron van concurrentie, maar ook als potentiële bron voor de ontwikkeling van een hechte regionale sociale infrastructuur die Spectrum tracht te ondersteunen en ontwikkelen. Waar nu nog wel eens aarzeling bestaat bij kleine instellingen en gemeenten om samen te werken met grote instellingen en gemeenten in de omgeving, uit angst te worden ‘opgeslokt’, kan Spectrum trachten een procesondersteunende rol te vervullen.

5.5 Ontwikkelen en bevorderen van sociale infrastructuur Steeds meer welzijnsbeleid vindt op bovenlokaal niveau plaats. Voorzieningen en projecten strekken zich qua bereik uit buiten het gebied van een enkele gemeente, en lokale voorzieningen en projecten worden beïnvloed door ontwikkelingen buiten de lokale gemeenschap. Hier komt de kernkwaliteit van Spectrum met betrekking tot haar regionale kennis om de hoek kijken. Spectrum zou als organisatie met bovenlo35

kale kennis, netwerk en onafhankelijkheid van lokale situaties, bij uitstek geschikt moeten zijn om de vorming van regionale netwerken te initiëren en faciliteren. Het gaat daarbij niet alleen om vraagstukken die de geografische schaal van een instelling of gemeente overschrijden, maar ook om vraagstukken die de inhoudelijke reikwijdte van een instelling of beleidssector overschrijden. Welzijn raakt steeds meer verweven met zorg, sociaal beleid raakt steeds meer verweven met economie, ruimtelijke ordening, onderwijs, veiligheid, etc. De actieve ondersteuning van deze maatschappelijk en politiek gewenste ontwikkeling achten wij bij uitstek een kernfunctie van een provinciale steunorganisatie als Spectrum. Bij Spectrum bespeuren wij aarzeling ten aanzien van deze functie vanwege de angst betrokken te raken in een arbeidsintensief vergadercircuit zonder heldere doelstelling en resultaat. Die terughoudendheid is begrijpelijk. Wij bevelen aan dat Spectrum in overleg met de provincie en met klanten nadenkt over de ontwikkeling en invulling van een rol als procesmanager sociale infrastructuur; het actief ondersteunen en bevorderen van uitwisseling, visievorming en concrete samenwerking over de grenzen van organisaties en beleidssectoren heen. Ongevraagd zou Spectrum hierin een proactieve signalerende en initiërende rol kunnen vervullen, gevraagd een actieve ondersteunende of desgewenst regisserende rol.

5.6 Monitoring en trendanalyses Spectrum heeft zich tot nu toe niet beziggehouden met structureel beleidsadvies richting de provincie of monitoring van ontwikkelingen op provinciaal niveau. De rol van het signaleren van ontwikkelingen in het veld naar de provincie heeft zij niet op zich genomen en ook niet toebedeeld gekregen. Een dergelijke rol ligt wel in het verlengde van het advies van de commissie-Simons (IPO 2002). Spectrum heeft de contacten en heeft of kent de informatiebronnen die haar in staat kunnen stellen analyses en trendrapportages te maken over relevante ontwikkelingen in de sociale pijler, hetzij ten behoeve van de provincie, hetzij ten behoeve van groepen of netwerken van relevante partijen in de provincie/regio. Spectrum beschikt echter nog niet over de noodzakelijke kennis en deskundigheid om analyses en trendrapportages te maken. Daarom overweegt Spectrum hiertoe aanvullende expertise in huis te halen. Wij vinden dat een verstandige ontwikkeling en bevelen aan tot afspraken te komen met de provincie over taakafbakening en samenwerking met andere relevante partijen in de provincie, zoals de Stichting Gidz. Ook bevelen wij aan dat Spectrum haar landelijk netwerk benut om kennis te nemen van de wijze waarop andere provincies invulling geven aan de aanbevelingen van de commissie-Simons ten aanzien van het maken van trendanalyses, -rapportages en het Sociaal Rapport. 36

Bovendien geven wij in overweging Spectrum te vragen deze monitorende en initiërende rol niet alleen in de richting van de provincie, maar ook in de richting van de gemeenten te laten vervullen. Daar ligt immers de eerste verantwoordelijkheid voor lokaal sociaal beleid. Spectrum kan juist ook in de richting van gemeenten toegevoegde waarde leveren door haar bredere kijk op en kennis van het regionale sociale domein.

5.7 Wat doet Spectrum wel en niet? Met name bij de ’klassieke’ ondersteuningsfunctie en de functie innovaties ondersteunen (functie 1 en 4 uit hoofdstuk 4) speelt bij voortduring de vraag welke diensten/producten Spectrum allemaal moet leveren en waar zij de grens trekt. Omdat Spectrum vraag- en klantgericht wil werken, staat zij aan de verleiding bloot alle vragen te willen beantwoorden en behoeften te willen vervullen. Het grote risico daarvan is dat dit een zo groot en breed pakket aan diensten en producten wordt dat versnippering optreedt, die ten koste gaat van de kwaliteit van de ondersteuning en het profiel van Spectrum. Dit is een lastig dilemma voor Spectrum, want aan nieuwe aanvullende wensen geen gebrek, maar welke opdrachtgever en klant formuleren even helder welke taak Spectrum niet meer hoeft uit te voeren? Ook wij maken ons daaraan schuldig door aan te bevelen dat Spectrum meer aandacht moet besteden aan het opbouwen van contacten met grote instellingen en grote gemeenten en aan het investeren in de (verdere) ontwikkeling van de functies procesmanagement sociale infrastructuur en beleidsadviseur. Welke taken kan Spectrum dan laten vallen? Ons onderzoek is niet zo diepgaand dat wij hier gedetailleerd aanbevelingen kunnen formuleren welke taken Spectrum wel en niet zou moeten verrichten. Wel kunnen wij een aantal overwegingen benoemen die Spectrum en provincie kunnen hanteren bij het maken van concrete afwegingen: • Spectrum moet die taken verrichten die behoren bij de kernfuncties van een provinciale, gesubsidieerde steuninstelling. Op hoofdlijnen geformuleerd zijn dat de taken die horen bij het ondersteunen van instellingen die een beperkt budget hebben en de taken die horen bij het kennen, uitbouwen en ondersteunen van de sociale infrastructuur in de (regio’s van de) provincie (zie paragraaf 4.4); • Spectrum moet kritisch kijken naar die taken die ook door anderen zouden kunnen worden uitgevoerd zonder dat zij de kernfuncties van Spectrum ondergraven. Het gaat dan om de ondersteuning die door de klanten ook elders kan worden ingekocht, bijvoorbeeld bij andere steuninstellingen op de markt, maar ook bij grotere instellingen en gemeenten in de omgeving. Met andere woorden, door meer als kennismakelaar en netwerker op te treden verdiept Spectrum de kernfunctie van netwerker en bouwer van de sociale infrastructuur en ontlast Spectrum zich van de druk om alle kennis en deskundigheid zelf diepgaand in huis te hebben; 37

• In de derde plaats moet Spectrum steeds een kritische afweging van kosten en baten maken als een nieuwe taak op haar afkomt. Ook als de eerste twee overwegingen leiden tot een hoge prioriteit voor Spectrum, kunnen de kosten die nodig zijn om de kennis en ondersteuning te leveren, zo hoog zijn dat deze te zeer ten koste gaan van andere belangrijke taken. Het is in dat geval wellicht beter om ervoor te kiezen een paar dingen goed te doen en andere dingen niet, in plaats van alles op een kwalitatief ontoereikend peil te doen. Een voorbeeld waarin bovenstaande overwegingen zouden kunnen leiden tot een heroverweging van de huidige taakopvatting van Spectrum is de ondersteuning van de kinderopvang. Deze sector wordt gekenmerkt door sterke vercommercialisering. Ook is concentratie en schaalvergroting aan de orde van de dag: veel kleinere instellingen hebben zich verenigd in één grotere of hebben zich bij een grotere organisatie aangesloten. Marktwerking is er ver doorgevoerd. Het blijkt dat Spectrum deze sector goed weet te bereiken, en dat er ook veel gebuikt wordt gemaakt van de informatievoorziening die Spectrum weet te bieden. Aan de andere kant blijkt dat instellingen uit deze sector het minst vaste klant zijn bij Spectrum: slechts 6% wendt zich niet ook tot andere advies- of informatiebronnen. Ook geven deze instellingen het meest aan dat zij ondersteuningsbehoeften hebben waarin niet wordt voorzien door Spectrum en zijn zij (tezamen met de grotere professionele instellingen) relatief het minst positief over de deskundigheid van Spectrum. Hierop zou heel voorzichtig de conclusie kunnen worden gebaseerd dat voor een sterk vercommercialiseerde sector waarin marktwerking ver is doorgevoerd, Spectrum nog wel een rol kan spelen als het gaat om basisinformatie en beleidsinformatie, maar dat Spectrum moeite heeft om de ontwikkelingen te volgen en haar deskundigheid op peil te houden, en geen volledig inzicht heeft of niet voldoende kan inspringen op de behoeften die daaruit voortvloeien. Op grond van deze constateringen en genoemde overwegingen bevelen wij aan te bezien of de ondersteuning van deze sector niet zou kunnen worden beperkt tot ondersteuning bij beleidsontwikkeling en netwerken en de concrete deskundigheidsondersteuning kan worden afgebouwd.

5.8 Samenwerking overige steunfuncties Hoewel Spectrum het initiatief heeft genomen tot de oprichting van Gelders Troef als overlegplatform van de Gelderse steuninstellingen, heeft de samenwerking met andere steunfuncties nog weinig tastbare resultaten opgeleverd. Er is wel een regelmatig overleg, maar de organisaties kunnen niet veel projecten of activiteiten noemen waarin ze recentelijk effectief hebben samengewerkt. Richting de andere steunfuncties zou Spectrum allereerst de rol van samenwerkingspartner moeten spelen. Voor iedere genoemde functie zou steeds opnieuw bekeken moeten worden hoe de rol die zij 38

daarin vervullen voor andere klantgroepen (provincie enerzijds, andere klantgroepen anderzijds) op elkaar af kunnen stemmen. Wie heeft welke netwerken, in welke mate overlappen deze of kunnen deze met elkaar kunnen worden verknoopt? Welke signalen komen er uit het werkveld en is relevante beleidsinformatie voor de provincie? Hoe kan dat in een overkoepelend overzicht bijeen worden gebracht? Welke innovatieve aanpakken en initiatieven zijn voor de overlappende doelgroepen en klanten interessant? Hoe kunnen ervaringen en informatie uit de ene sector worden overgeheveld naar de andere? Hoe kan beleid dat voor overlappende achterbannen en doelgroepen wordt uitgezet, gecoördineerd worden gecommuniceerd? Dit zijn allemaal vraagstukken waar nog een wereld te winnen is door verdergaande samenwerking en afstemming. Wij hebben drie concrete suggesties om verdergaande samenwerking te stimuleren: • Plaats op de agenda van Gelders Troef steeds ook een inhoudelijk maatschappelijk relevant thema (veiligheid, integratie minderheden, jeugdcriminaliteit, etc.) en wissel uit hoe de verschillende steuninstellingen bij dit thema betrokken zijn. Inventariseer overlappingen en witte vlekken en probeer tot afspraken te komen over taakafbakening en/of samenwerking; • Voer vooraf gemeenschappelijk overleg over het inschrijven op programma’s van de provincie, zodat overlappingen of witte vlekken vooraf in Gelders Troef aan de orde komen, in plaats van dat dit pas bij de provincie blijkt (zoals nu). Wij zijn van mening dat Gelders Troef de ambitie zou moeten hebben om vooraf te overleggen wie waar het meest geschikte aanbod zou kunnen doen en niet onnodig met elkaar in concurrerend vaarwater te komen. • Voer één of twee keer per jaar gemeenschappelijk overleg met het provinciaal bestuur en bereidt dit goed voor in Gelders Troef. 5.9 Product-klantmatrix Hieronder vatten we het bovenstaande samen in een product-klantmatrix. Hierin concentreren wij ons op de positionering van de bovengenoemde verbeterpunten en aandachtspunten voor Spectrum. Horizontaal staan de functies die Spectrum kan vervullen, verticaal de verschillende klantgroepen. Het begrip ‘klant’ vatten wij daarbij ruim op. Dat wil zeggen dat wij alle (groepen van) organisaties waarvoor Spectrum een rol of functie vervult, onder dat begrip brengen. Wij hebben de klanten van Spectrum als volgt ingedeeld: 1. 2. 3. 4.

Kleine algemene en/of categorale instellingen Grotere, brede instellingen Nieuwe klantgroepen Kleine en middelgrote gemeenten 39

5. Grote gemeenten 6. De provincie 7. Andere steunfuncties In hoofdstuk 2 is reeds beschreven hoe deze verschillende klantgroepen ten opzichte van Spectrum staan (hoe tevreden zij zijn over de wijze waarop Spectrum haar rollen voor iedere klantgroep invult). In de cellen staan de aandachtspunten (ontwikkelingsmogelijkheden) voor Spectrum opgesomd. Producten

‘Klassieke’ ondersteuning

Procesmanagement sociale infrastructuur

Waarborgen van vraaggericht werken. Kritisch kijken naar wat wel en niet. Keuze maken voor een aantal specialismen; ontwikkelen van hoogwaardige vaardigheden

Initiëren en bevorderen van integrale netwerken en sociale infrastructuur

Klanten Kleine, categorale instellingen

Grotere, brede en professionele instellingen

Nieuwe klantgroepen Kleine en middelgrote gemeenten

Grote gemeenten

40

Innovator

Keuze maken voor een aantal specialismen; zorgen voor (behoud van) toegevoegde waarde en kennismaken

idem

idem Beleidsondersteuning. Kritisch kijken naar wat zelf doen en waar doorverwijzen. Kritisch kijken naar wat zelf doen en waar doorverwijzen

Provincie

Overige steunfuncties

Beleidsadviseur

Afstemmen van aanbod, duidelijkheid richting klanten

Ondersteunen regiefunctie en initiëren en bevorderen van integrale netwerken en – sociale infrastructuur Ondersteunen regiefunctie en initiëren en bevorderen van integrale netwerken en – sociale infrastructuur In stand houden regionale kennis en overzicht Inventarisatie netwerken en overlappen

Ontwikkelen monitor- en adviesfunctie (gevraagd en ongevraagd)

idem

Ontwikkelen monitor- en adviesfunctie (gevraagd en ongevraagd)

idem

Ontwikkelen van monitor- en adviesfunctie. Gecoördineerde inschrijving op voorstel provincie Gecoördineerde communicatie over beleid richting veld Gemeenschappelijke afstemming.

Identificatie innovaties die relevant zijn voor wederzijdse doelgroepen / achterbannen.

6 Organisatieontwikkeling Spectrum

In dit hoofdstuk vertalen wij onze bevindingen en onze aanbevelingen over de inhoudelijke ontwikkeling van Spectrum in aanbevelingen voor de ontwikkeling van de organisatie van Spectrum. Conform afspraak hebben wij deze aanbevelingen geclus9 terd volgens het INK-Managementmodel . Deze aanbevelingen zijn tot stand gekomen in overleg met de directie van Spectrum. Daarbij zijn zowel de uitkomsten betrokken uit de interne Quick Scan INK die in september 2002 heeft plaatsgevonden als de bevindingen uit dit evaluatie-onderzoek. Het INK-Managementmodel onderscheidt 9 gebieden en 5 fasen van functioneren van een organisatie. In de externe INK-audit die in 1998 bij Spectrum heeft plaatsgevonden is vastgesteld dat Spectrum in de zogenoemde procesgerichte fase verkeert. Spectrum heeft zichzelf de ambitie gesteld in 2003 de derde fase, de zogenoemde systeemgerichte fase, te bereiken. Samengevat kan worden gesteld dat op dit niveau van functioneren in een organisatie de primaire en secundaire processen van de organisatie in samenhang worden bestuurd, dat actief wordt gezocht naar informatie over het effect van het functioneren van de organisatie en dat deze informatie in relatie wordt gebracht met de doelstellingen, waarna bijsturing plaatsvindt.

6.1 Beleid en strategie In de hoofdstukken 4 en 5 van dit rapport houden we Spectrum een spiegel voor met betrekking tot de strategie en het beleid van de organisatie. Wij bevelen de directie van Spectrum eerst en vooral aan in overleg met bestuur, management en provincie na te gaan of deze spiegel aanleiding is de strategie van Spectrum aan te scherpen. In hoofdstuk 4 zijn de vier functies benoemd die ons inziens bij uitstek horen bij een provinciale, (grotendeels) gesubsidieerde, brede steuninstelling in het sociale domein: 1. de ‘klassieke’ ondersteuningsfunctie; 2. procesmanagement sociale infrastructuur; 3. beleidsadviseur van provincie en gemeenten; 4. ondersteuning van innovaties. In essentie bevelen wij aan dat Spectrum kritisch kijkt naar de eerste en de vierde functie in de zin dat Spectrum niet alles zelf moet willen doen, maar zorgt voor hoogwaardige deskundigheid op een aantal te kiezen aspecten en voor het overige de 9 Het INK-Managementmodel is een veelgebruikt model voor kwaliteitsbewaking en -ontwikkeling. Zie bijvoorbeeld www.ink.nl

41

rol van kennismakelaar vervult. Voorts bevelen wij aan de tweede en derde functie nadrukkelijker te gaan ontwikkelen en invullen in overleg met opdrachtgever(s) en klanten. Nadat Spectrum haar positie heeft bepaald ten opzichte van de strategische vragen is het zaak die nieuwe strategie om te zetten in concreet beleid. Wij bevelen aan dat bewust in een interactief en iteratief proces te doen. Interactief met medewerkers, klanten en opdrachtgevers. Iteratief in de zin van regelmatig beoordelen of de gekozen beleidslijn het beoogde effect sorteert en zonodig bijsturen. Dit laatste achten wij van belang omdat op diverse aspecten sprake is van innovatieve ontwikkelingen waarvan in de praktijk moet blijken met welk beleid, welke werkwijze en welke activiteiten het beoogde resultaat optimaal wordt bereikt. Bij dit INK-gebied hoort ook het formuleren van de kritische succesfactoren voor Spectrum en het benoemen van de informatie die nodig is om de ontwikkelingen ten opzichte van die succesfactoren te kunnen monitoren.

6.2 Leiderschap Gelet op de uitkomsten van de Quick Scan bevelen wij aan op dit INK-gebied de nadruk te leggen op communicatie door het management met medewerkers en klanten over strategie en beleid van Spectrum. Zowel om goed uit te leggen wat de (wijzigingen in de) strategie en het beleid van Spectrum zijn, als in dat proces de opvattingen en suggesties van medewerkers en klanten steeds actief te betrekken. Actief communiceren betekent in dezen niet alleen mensen uitnodigen voor gesprek, maar ook actief opzoeken voor een gesprek.

6.3 HRM In de gesprekken met instellingen en de workshops is naar voren gekomen dat klanten van mening zijn dat het niveauverschil tussen de medewerkers van Spectrum soms groot is. Verschillende keren is opgemerkt dat er een aantal hele capabele mensen werken, maar ook een aantal mensen die in sommige situaties de noodzakelijke vaardigheden en kennis missen. Ook werd regelmatig opgemerkt dat indien er structurele of frequente contacten met Spectrum bestaan, deze sterk gekoppeld zijn aan een individuele medewerker waarvan de betreffende instelling een hoge dunk heeft. Men wil in dat geval ook geen samenwerking met een andere medewerker van Spectrum. Dat kan twee dingen betekenen: of Spectrum vindt het moeilijk om de juiste persoon aan de juiste opdracht te koppelen, of er is voor bepaalde opdrachten niet of te weinig

42

deskundigheid in huis. Verder blijkt uit de enquête, de gesprekken en de workshops dat Spectrum complexe opdrachten minder goed aan kan. Spectrum is voortgekomen uit 11 steunorganisaties uit de welzijnssector. Intern zijn er pogingen gedaan om de schuttingen en muurtjes tussen deze vroegere organisaties te doorbreken, bijvoorbeeld door regionale teams te vormen. In de praktijk blijkt dat het nog niet meevalt om daadwerkelijk integraal te werken, samenhang te zien en samenhang te bevorderen. Al met al menen wij dat dit signalen zijn die Spectrum ertoe zouden moeten brengen kritisch te kijken naar de kennis en vaardigheden die benodigd zijn en in hoeverre medewerkers hierover beschikken. Met een gericht opleidingenbeleid en ander HRMinstrumentarium zou gewerkt moeten worden aan het optimaliseren van de kwalitatieve bezetting van het personeelsbestand.

6.4 Middelenmanagement Voor het INK-gebied Middelenmanagement betekent ons advies dat het management van Spectrum: • met in achtneming van de kritische succesfactoren (6.1) nagaat of de interne informatievoorziening voorziet in de benodigde informatie en zonodig aanpassingen aanbrengt; • in het verlengde van het gestelde over HRM-beleid beziet welke aanvullende middelen nodig of nuttig zijn om waar relevant kennis in de organisatie te delen en te bundelen en daarna weer pro-actief te gebruiken; • naar aanleiding van de aanbevolen herbezinning op strategie en beleid de middelentoewijzing daarmee in overeenstemming brengt. Onderdeel hiervan is ook overleg met de opdrachtgever over de vraag of de financiering en aansturing in overeenstemming zijn met de strategie.

6.5 Klanten Op het INK-gebied Klanten zijn wij feitelijk reeds uitvoerig ingegaan in paragraaf 5.2, waarin wij aanbevelen dat Spectrum haar inspanningen om actief en sensitief zelf op zoek te gaan naar feedback op de eigen prestaties intensiveert. Dit hangt uiteraard weer samen met de hiervoor genoemde aanbeveling over aanscherping van de informatievoorziening. Indien Spectrum de aanbeveling volgt om te investeren in de ontwikkeling van de functies procesmanagement sociale infrastructuur en beleidsadviseur, is het zaak direct maatregelen te nemen om gestructureerd inzicht te krijgen en te houden in de 43

wensen en oordelen van klanten, zowel over de inhoud van het betreffende sociale beleid als over het functioneren van Spectrum en de meerwaarde die zij daadwerkelijk weet te bieden.

6.6 Tenslotte De kritische lezer signaleert dat niet alle negen INK-gebieden de revue zijn gepasseerd. Wij hebben ons hier bewust geconcentreerd op de gebieden die gelet op de evaluatie en de uitkomsten van de Quick Scan het meest relevant zijn. Hoewel uitgangspunt van het INK-Managementmodel is dat de meest optimale ontwikkeling bestaat uit een samenhangende en evenwichtige verbetering op alle negen gebieden, bevelen wij Spectrum ook hier aan om prioriteiten te stellen. Het INK-model is bedoeld als ondersteunend instrument voor kwaliteitsontwikkeling en niet als doel op zichzelf. Spectrum heeft ons inziens de neiging om te veel verschillende dingen tegelijk te willen doen. Het maken van beredeneerde keuzen komt ons inziens ten goede aan de scherpte en de kwaliteit van het functioneren van Spectrum, ook op het terrein van kwaliteitsontwikkeling.

44

7 Provincie en Spectrum

In dit laatste hoofdstuk gaan we nader in op de relatie tussen de provincie en Spectrum en formuleren wij onze bevindingen en adviezen in aanbevelingen aan het adres van de provincie, alsmede aan provincie en Spectrum gezamenlijk.

7.1 Financiering en de strategische positionering In sommige andere provincies is ervoor gekozen de provinciale steunfunctie in meer of mindere mate te verzelfstandigen. In beginsel is meer marktwerking ook mogelijk voor het werk van Spectrum. De meest vergaande vorm is dat Spectrum geprivatiseerd zou worden. Indien zij dan ook commerciële tarieven zou moeten hanteren, zou dat betekenen dat een groot deel van haar klanten de diensten en tarieven van Spectrum niet meer kan betalen. Dat wordt breed als onwenselijk gezien. Een oplossing hiervoor is dat instellingen subsidie kunnen aanvragen bij de provincie voor de financiering van ondersteuning door Spectrum of een andere organisatie naar keuze. Instellingen ontvangen dan direct van de provincie de middelen, waardoor zij wel in staat zijn commerciële tarieven te betalen. De ‘gedwongen winkelnering’ waar nu enigszins sprake van is vervalt dan. Het probleem van deze optie is dat er ontzettend veel instellingen (Spectrum alleen al heeft 1600 klanten) betrokken zouden zijn bij deze constructie, die allemaal een aparte subsidie-aanvraag in zouden gaan dienen. Dit brengt een bureaucratie en een werklast voor de provincie met zich mee die ook door niemand wordt gewenst. Een groot nadeel van privatisering is bovendien dat de functies van beleidsadviseur en procesmanagement sociale infrastructuur (kennis van en bouwen aan de sociale infrastructuur) daarin slecht passen. Kortom: er zijn veel argumenten die pleiten tegen privatisering van Spectrum. Wij bevelen dat om die redenen ook niet aan. Waar wij echter aandacht voor vragen is dat Spectrum en provincie ons inziens te weinig aandacht hebben voor de nadelen van het gebrek aan marktwerking en onvoldoende gebruik maken van de voordelen van een bestendige subsidierelatie. Zoals wij in paragraaf 5.2 reeds beschreven mist Spectrum prikkels om zeer alert te zijn op de vraag- en klantgerichtheid en op de kwaliteit van haar dienstverlening. In situaties van gedwongen winkelnering komt feedback vaak met grote vertraging binnen, met het grote risico dat feilen in de kwaliteit van de dienstverlening of van het aanbod pas aan het licht komen als het al te laat is of als reeds grote schade is aangericht aan relaties en aan het imago van de ‘monopolist’. Nu er sterke argumenten zijn 45

om de financiering niet als sturingsmiddel en als prikkel voor optimale kwaliteit in te zetten, is het zaak te zoeken naar andere sturingsmiddelen om toch hetzelfde effect te bereiken. Daarom bevelen wij aan dat de provincie en Spectrum gezamenlijk normen gaan vaststellen voor de tevredenheid van klanten van Spectrum. Per werkveld en per klantgroep zouden indicatoren en streefcijfers geformuleerd moeten worden voor mate van bereik en tevredenheid. Voor de indicatoren kan worden aangesloten bij de enquête die in dit onderzoek is gehouden. De streefcijfers zullen provincie en Spectrum in overleg moeten vaststellen. Vervolgens zullen periodiek (jaarlijks of tweejaarlijks) de werkelijke scores vastgesteld moeten worden en vergeleken met de afgesproken streefcijfers. Deze werkwijze zal Spectrum scherp houden in haar prestaties naar haar klanten toe en geeft de provincie een instrument in handen om nauwkeuriger vast te stellen of Spectrum naar haar maatstaven voldoende presteert. Anderzijds vragen wij ons af of de bestendige subsidierelatie tussen provincie en Spectrum voldoende wordt benut om de strategisch belangrijke functies van Spectrum als procesmanager sociale infrastructuur en beleidsadviseur optimaal tot wasdom te brengen. Immers juist bij deze functies is van belang dat Spectrum niet alleen reageert op vragen, maar ook uit eigener beweging werkt aan opbouw en uitwisseling van kennis en initiatieven neemt. Wij bevelen provincie en Spectrum derhalve aan om, nadat zij hun positie hebben bepaald op onze aanbeveling over de strategische positionering van Spectrum, na te gaan hoe de financieringsrelatie optimaal kan aansluiten bij die positionering.

7.2 Sturen op de ontwikkeling van Spectrum Uiteraard moet ook de provincie eerst haar standpunt bepalen op de strategische spiegel die wij in de hoofdstukken 4 en 5 aan Spectrum voorhouden. Indien de provincie de voorgestelde richting steunt, kan zij een belangrijke bijdrage leveren aan een voorspoedige ontwikkeling van Spectrum. De provincie kan het functioneren van Spectrum positief beïnvloeden door Spectrum nadrukkelijker aan te spreken op de kernfuncties die Spectrum voor haar vervult. Indien Spectrum inderdaad een belangrijke rol zou moeten vervullen in het initiëren en ondersteunen van de ontwikkeling van sociale infrastructuur, gericht op een meer samenhangende integrale aanpak van vraagstukken, dan moet de provincie Spectrum ook betrekken bij de projecten waar dit relevant is. Een voorbeeld daarvan is dat de provincie ons inziens Spectrum zou moeten betrekken bij het project Gelderse Stedelijke Ontwikkeling, danwel tenminste daartoe een serieuze poging moeten wagen. In

46

het verlengde daarvan kan de provincie Spectrum ook meer aanspreken en bevragen op haar rol als beleidsadviseur van provincie en gemeenten. Indien de provincie onderschrijft dat gemeenten de eerstverantwoordelijke actor zijn in het vormen van sociaal beleid en dat de provincie gemeenten in die taak wil ondersteunen, ligt het voor de hand Spectrum daarin een actieve ondersteunende rol toe te bedelen. In dat kader zou bovendien kunnen worden nagedacht hoe de gemeenten een actievere rol kunnen krijgen (in formele en/of in feitelijke zin) in de aansturing van Spectrum. Dat zou het optreden van Spectrum als procesmanager sociale infrastructuur en beleidsadviseur van provincie en gemeenten belangrijk kunnen ondersteunen, en daarmee ten goede komen aan de ontwikkeling van samenhangend en integraal sociaal beleid in Gelderland, met betrokkenheid van alle relevante actoren.

7.3 Coördinatie binnen de provincie Wil de provincie haar opdrachtgeversrol goed vervullen, dan is cruciaal dat ook in de sturing naar Spectrum ‘de beleidskokers’ binnen de provincie worden doorbroken. Wij vermoeden dat de provincie daar nog niet altijd in slaagt en soms nog ongemerkt haar prioriteitstelling en sturing naar Spectrum te veel laat bepalen door de bevoegdheden die de provincie op het welzijnsterrein heeft in plaats van door de beleidsdoelen die de provincie zich heeft gesteld. De provincie kan eenduidige en samenhangende aansturing van Spectrum bevorderen door één ‘accountmanager’ te benoemen, die de communicatie met Spectrum stimuleert en coördineert. Spectrum kan de provincie helpen door vanuit haar rollen als beleidsadviseur en opdrachtnemer steeds aan te dringen op integraliteit en samenhang.

7.4 Overleg In het kader van dit onderzoek hebben een delegatie van de provincie en een delegatie van Spectrum in een workshop een paar uur gesproken over de samenwerking en over inhoudelijke en organisatorische verbetermogelijkheden naar de toekomst toe. Aan het slot van de bijeenkomst bestond overeenstemming over het nut van het gesprek en werd opgemerkt dat zulke gesprekken bijna nooit worden gevoerd. Wij bevelen aan jaarlijks een goed voorbereid rondetafelgesprek te organiseren tussen de meest betrokken ambtenaren en het management van Spectrum.

47

48

Geraadpleegde bronnen

RMO, Ongekende Aanknopingspunten – Strategieën voor de aanpassing van de sociale infrastructuur, advies 11, juni 2000, Den Haag RMO, Instituties in lijn met het moderne individu – de Sociale Agenda van 20022006, advies 17, mei 2001, Den Haag Ministerie BZK, Sociaal gericht, sociaal verplicht – Verkenning Sociale Infrastructuur, augustus 2001, Den Haag R. Hortulanus¸ Position paper ‘De Welzijnssector in Beeld’, juli 2001, Den Haag Ministerie VWS, Werken aan sociale kwaliteit – Welzijnsnota 1999 – 2002, april 1999, Den Haag Ministerie VWS, Programmeerlijnen Welzijnsnota, 1999, Den Haag NIZW, Welzijn Versterkt – Toekomstagenda Welzijn Versterkt 2002 tot 2006, 2001, Utrecht A. Zebergs, Welzijn Versterkt het hele land – Plussen en minnen: het batig saldo van vijf conferenties, februari 2002, Utrecht IPO, Nieuwe perspectieven voor provinciaal sociaal beleid – advies van de ad hoc IPO adviescommissie-Simons over het sociaal beleid van de provincies, mei 2002

49

50

Bijlage 1: Lijst van aanwezigen bij de workshops

Workshop Spectrum en Provincie

3 oktober 2002

dhr. H. Faber dhr. W. Kapits dhr. H. Langes mw. M. Vischedijk dhr. P. Eijsten mw. I. Joosten mw. M. van Gilse mw. I. Rouwenhorst dhr. M. Loeffen dhr. J. Christiaans dhr. W. Bevers dhr. G. Hoogeboom dhr. A. Claassen mw. A. Jansen mw. M. Wiendels dhr. W. de Haan

Provincie Provincie Provincie Provincie Provincie Provincie Spectrum Spectrum Spectrum Spectrum Spectrum Spectrum ITS Berenschot Berenschot Berenschot

Workshop instellingen en gemeenten klein 29 oktober 2002 dhr. G. Kleinpenning dhr. R. Geerts dhr. H. Klaster dhr. L. de Waal mw. F. Van Berge Henegouwen dhr. A. Claassen dhr. G. Hoogeboom mw. A. Jansen dhr. W. de Haan

St. Welzijn Doetinchem STUW- Overbetuwe St. Welzijn Ouderen Nunspeet Gemeente Bemmel Kindercentrum Puck & Co ITS Spectrum Berenschot Berenschot

Workshop instellingen en gemeenten groot 29 oktober 2002 mw. W. Wielakker dhr. C. van den Bos mw. A. Jansen dhr. W. de Haan

De Blokkentoren Vrijwilligerscentrale Arnhem Berenschot Berenschot

51

Workshop Gelders Troef

31 oktober 2002

mw. E. Snoeren mw. B. Theeuwen dhr. V. Lizama mw. De Vocht mw. P. Surink mw. P. van Ballegooyen dhr. G. Hoogeboom dhr. A. Claassen mw. A. Jansen dhr. W. de Haan

Biblioservice Gelderland Enzovoort, Innovatie in Emancipatie Goma, St. Hemag In-Spe St. Osmose St. van Kunst & Cultuur Gelderland Spectrum ITS Berenschot Berenschot

52

Bijlage 2: Lijst van geïnterviewden

dhr. G. Hoogenboom dhr. H. Esmeijer dhr. H. Faber dhr. H. van Ewijk mw. I. de Jonge dhr. H. van het Nedereind dhr. J. Eigeman mw. J. Bulder dhr. M. Mattijsen dhr. Feenstra mw. L. de Jager dhr. H. de Jong dhr. H. Rottink dhr. H. Spijkerman mw. P. Surink mw. E. Snoeren mw. B. Theeuwen dhr. H. de Vries dhr. J. Jager dhr. M. van Velthuysen dhr. P. Hensen mw. E. Peters

Spectrum Provincie Provincie NIZW St. Tandem Ministerie VWS VNG IMCO MO-Groep St. de Vaart St. Welzijnswerk Zutphen St. Mozaïek St. Rijnstad St. Osmose St. Osmose Biblioservice Gelderland Enzovoort, Innovatie in Emancipatie Gelderse Sport Federatie Jeugdwerkbureau Lava Scouting Gelderland Bond van Nederlandse Volksuniversiteiten NUSO

53

54