Ontwikkelingshulp en Economische Ontwikkeling. Masterscriptie

Department of Economics Faculty of Economics and Econometrics University of Amsterdam

Ontwikkelingshulp en Economische Ontwikkeling De Case van Nicaragua

Masterscriptie Maart 2008 Studiejaar 2007/2008

Naam

: Eva Otto

Collegekaartnummer

: 9840249

Datum

: 07 maart 2008

Scriptiebegeleider

: Drs. O.O. Catalán Aravena

2e Beoordelaar

: Prof. dr. H. Jager

1

1. Inleiding .................................................................................................................... 4 2. Ontwikkelingshulp ..................................................................................................... 6 2.1 Bronnen van ontwikkelingshulp .............................................................................. 9 2.1.1 Bilaterale hulp ................................................................................................. 9 2.1.2 Multilaterale Hulp .......................................................................................... 16 2.1.3 Andere hulpbronnen...................................................................................... 19 2.2 Effectiviteit van hulp ............................................................................................. 22 3 Macro-economische situatie Nicaragua 1990-2005 ............................................ 30 3.1 Violeta Chamorro 1990-1997 ........................................................................... 31 3.2 Arnoldo Alemán 1997-2002 ............................................................................. 36 3.3 Enrique Bolaños 2002-2006 ............................................................................. 39 4. Nicaragua en Ontwikkelingshulp ............................................................................ 44 4.1 De Donorgemeenschap ....................................................................................... 44 4.1.1 Bilaterale hulp aan Nicaragua........................................................................ 45 4.1.2 Multilaterale hulp aan Nicaragua.................................................................... 47 4.1.3 Andere hulpbronnen voor Nicaragua ............................................................. 49 5. Analyse .................................................................................................................... 52 6. Conclusie ................................................................................................................. 65 Bibliografie .................................................................................................................. 68

2

Tabellen en Figuren: Tabel 4.1 Bilaterale hulpstromen aan Nicaragua (Mln $) ................................................ 46 Tabel 4.2 Type Ontwikkelingshulp (Mln $)...................................................................... 47 Tabel 4.3 Nicaragua: Netto Officiële Hulpstromen (Mln US$).......................................... 49 Tabel 4.4: Latijns Amerika en de Caraïben: Bruto Nationaal Product 2004-2005 (groeipercentages)................................................................................................. 51 Tabel 4.5: Remittances 2004 ......................................................................................... 51 Tabel 5.1 Evolutie van armoede in Nicaragua ................................................................ 52 Tabel 5.2 Corruptie-index Nicaragua.............................................................................. 55 Tabel 5.3 Voedselhulp (Mln US$)................................................................................... 57 Tabel 5.4 Besparingen en investeringen ....................................................................... 58 Tabel 5.5 Overheidsfinanciën Nicaragua (percentage van het BBP) ............................... 58 Tabel 5.6 Afhankelijkheid Ontwikkelingshulp .................................................................. 61 Tabel 5.7 Armoede gerelateerde uitgaven 2001-2004 (Mln US$)................................... 63 Tabel 5.8 Verdeling ODA (%)........................................................................................ 64

Figuur 2.1 Officiële hulpstromen in absolute getallen ............................................... 14 Figuur 2.2 Netto Officiële hulpstromen ten opzichte van het BNP ............................ 15 Figuur 4.1: Nicaragua: Netto Private Kapitaalstromen (mln US$) ............................. 50 Figuur 5.1 Overheidsfinanciën Nicaragua 1990-2005................................................. 54 Figuur 5.2 Lopende rekening (% van het BBP)........................................................... 57 Figuur 5.3 Onderwijsparticipatie in Nicaragua ........................................................... 60

3

1. Inleiding Ontwikkelingshulp heeft in eerste instantie tot doel om economische ontwikkeling te bewerkstelligen. Hiertoe worden verschillende wegen bewandeld zoals het stimuleren van economische groei maar ook het bevorderen van economische stabilisatie speelt een belangrijke rol in het tot stand brengen van ontwikkeling. Met het oog op het behalen van de door de Verenigde Naties geformuleerde Milleniumdoelen in 2015, wordt de bijdrage die ontwikkelingshulp kan leveren aan het behalen van deze doelstellingen, met name de laatste jaren, nauwgezet onderzocht. Ook verschillende mislukkingen op het gebied van ontwikkelingshulp hebben bijgedragen aan de wereldwijde discussie over de kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingshulp. Burnside en Dollar (2004) concludeerden dat ontwikkelingshulp alleen een positief effect kan hebben als het ontwikkelingsland een goed en gezond beleid voert. Terwijl William Easterly in zijn boek The White Man’s Burden beweert dat ontwikkelingshulp juist een negatief effect heeft op de economische groei en dat de hulp vaak niet op juiste plek terecht komt (2006). Ondanks deze openlijke kritieken worden er, ondanks een lichte daling, nog steeds forse bedragen aan ontwikkelingshulp besteed. Zo werd er in 2006 wereldwijd 103 miljard dollar aan officiële hulpstromen gespendeerd door de landen van de Organisation for Economic Co-operation and Development Organisation (OECD). Om te onderzoeken of dit ook heeft geleid tot economische ontwikkeling kan gekeken worden naar de economische groei, de mate van ontwikkeling van human capital - het onderwijs, gezondheid en milieu – en de macro-economische stabiliteit van een land. Nicaragua heeft de afgelopen 20 jaar grofweg 20 miljard dollar ontvangen aan buitenlandse steun via diverse kanalen en in verschillende vormen. Nicaragua ontving in 2005 ruim 613 miljoen dollar aan officiële ontwikkelingshulp (ODA). Dit is ongeveer 152 dollar per hoofd van de bevolking en is gelijk aan circa 13 procent van het BBP, terwijl het percentage van export ten opzichte van het BBP 24 procent bedraagt.

Ondanks de grote hoeveelheden hulp was Nicaragua in 2005 op Haïti na het armste land van de regio met een bruto binnenlands product (BBP) van 745 dollar per hoofd van de bevolking. Volgens het IMF leeft ongeveer 46 procent van de bevolking in armoede en 15 procent in extreme armoede,18 procent van hen zijn chronisch ondervoed. Ofschoon de armoede is afgenomen met 4,5 procent in de periode 1993 tot 2001, is deze afname niet gelijk verdeeld over het land. De armoede is bijvoorbeeld in de stedelijke gebieden aan de kant van de Stille Oceaan toegenomen met 9,3

4

procentpunten in de periode 1993 tot 2001 terwijl de armoede in de rurale gebieden aan de kant van de Stille Oceaan met 10 procent is afgenomen (IMF, 2006). Vanaf het begin van de jaren ‘90 werd de economie van Nicaragua gekenmerkt door een economisch beleid gericht op structurele aanpassing en stabiliteit. Hoewel dit beleid werd geïnitieerd door de Sandinisten in 1988, verstevigde de regeringen van President Violeta Chamorro en vanaf 1997 President Arnoldo Alemán, deze maatregelen. In 2002 werd Alemán opgevolgd door Enrique Bolaños. Vanaf 1990 genoten deze liberale regeringen de financiële steun en stonden onder het toezicht van multilaterale financiële instellingen, dit in tegenstelling tot de Sandinistische regering. Daarnaast ontvingen deze presidenten ook aanzienlijke steun van bilaterale donors. Deze steun bleek echter niet voldoende om de hoge schuldpositie van het land te verminderen en daarom trad Nicaragua in 2000 toe tot het Heavily Indebted Poor Countries- initiatief (HIPC). In 2005 telde dit initiatief voor de armste landen ter wereld 40 landen, waarvan 19 landen het completion point hebben behaald. Nicaragua bereikte dit punt in 2004 doordat de Poverty Reduction Strategy (PRS) succesvol is geïmplementeerd. Toch kampt dit Midden-Amerikaanse land nog steeds met aanhoudende structurele macroeconomische problemen zoals lage productiviteitscijfers, geringe concurrentiekracht op internationaal niveau, een tekort op de lopende rekening van de betalingsbalans en een grote staatsschuld. Daarnaast is de economie sterk afhankelijk van internationale hulp en overboekingen van migranten.

Het uitblijven van structurele verbeteringen in de economische situatie van Nicaragua, terwijl het per jaar grote hoeveelheden ontwikkelingshulp krijgt deed mij besluiten om deze problematiek tot onderwerp van mijn scriptie te nemen. De volgende probleemstelling zal dan ook in dit werkstuk centraal staan. Wat is het effect van ontwikkelingshulp op de macro-economische stabiliteit van Nicaragua in de periode 1990 tot en met 2005? En heeft ontwikkelingshulp bijgedragen aan de economisch groei van Nicaragua? In hoofdstuk 2 zal een algemene uiteezetting worden gedaan over ontwikkelingshulp. Daarbij zullen voornamelijk de verschillende bronnen van hulp en een drietal visies met betrekking op de effectiviteit van hulp aan de orde komen. Hoofdstuk 3 zal de economische situatie van Nicaragua worden behandeld aan de hand van het gevoerde

5

beleid in de periode 1990 tot en met 2005. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 de ontwikkelingshulp die Nicaragua in de onderzoeksperiode heeft ontvangen besproken. In hoofdstuk 5 zullen de drie visies op effectiviteit van ontwikkelingshulp in het geval van Nicaragua worden geanalyseerd. Tot slot zullen in hoofdstuk 6 conclusies worden getrokken en de onderzoeksvraag zal worden beantwoord.

2. Ontwikkelingshulp In dit hoofdstuk zullen verschillende aspecten van ontwikkelingshulp aan bod komen. Ontwikkelingshulp wordt verstrekt door de ontwikkelde landen aan de ontwikkelingslanden en heeft tot doel ontwikkeling te stimuleren en om de levensstandaard te verhogen. Een kenmerk van deze vorm van hulp is de structurele aanpak die erop gericht is om op de lange termijn diepgewortelde onevenwichtigheden op te lossen en armoede te verminderen. Humanitaire hulp echter is gericht op het oplossen van tijdelijke problemen, zoals natuurrampen en gewapende conflicten, en wordt ook wel noodhulp genoemd. Buitenlandse hulp kan verschillende vormen aannemen en de volgende drie gedaantes worden onderscheiden. 1. Hulp in de vorm van kapitaalstromen 2. Het overleveren van technische expertise 3. Hulp in de vorm van goederen zoals rijst, brandstof en tarwe. Buitenlandse hulp krijgt voor het overgrote deel de vorm van een overdracht van internationale kapitaalstromen, maar niet al deze stromen worden als buitenlandse hulp beschouwd. Ontwikkelingshulp moet aan twee eisen voldoen. Ten eerste moet de aard van de lening concessioneel van aard zijn maar moet tenminste 25 procent van het bedrag een gift zijn. Ten tweede moet de hulp economische ontwikkeling en een verbetering van het welzijn van ontwikkelingslanden tot doel hebben. Een commerciële lening om een elektriciteitscentrale te financieren is bijvoorbeeld geen buitenlandse hulp. Een krediet met een giftcomponent om een dergelijk project te financieren is echter wel een vorm van ontwikkelingshulp (Perkins, Radelet en Lindauer, 2006, pp. 519-523). Daarnaast zijn ook de internationale kapitale stromen op te splitsen in verschillende categorieën en bronnen. Volgens Perkins, Radelat en Lindauer is buitenlandse hulp ontworpen om een viertal brede economische en ontwikkelingsdoelstellingen te behalen. Een eerste doelstelling is om economische groei te stimuleren door middel van het bouwen van

6

infrastructuur en het introduceren van nieuwe ideeën en technologieën. Een tweede doelstelling kan gevonden worden in het stimuleren van menselijke ontwikkeling door het verbeteren van onderwijs, gezondheid, milieu en politieke systemen. Een derde doelstelling kan zijn om de consumptie van voedsel en andere goederen te waarborgen in noodsituaties ten gevolge van natuurrampen en humanitaire crises. Een vierde economische doelstelling is om stabiliteit te brengen aan een economie in navolging van een economische schok (2006, pp. 533-536). Ondanks deze hierboven geformuleerde doelstellingen voor het geven van hulp wordt economische groei vaak gebruikt als belangrijkste graadmeter om de effectiviteit van hulp te bepalen. De mate waarin hulp effectief is in het behalen van deze brede doelstellingen is onderhevig aan een nog steeds voortdurend debat. Dit komt onder meer doordat er geen duidelijk verband is tussen de hoeveelheid ontvangen hulp en de economische groei. De OECD heeft met haar leden afgesproken om 0,7 procent van het bruto nationaal product (BNP) aan ontwikkelingshulp te verstrekken aan ontwikkelingslanden en deze hulp wordt Official Development Assistance (ODA) genoemd. ODA wordt toegewezen aan ontwikkelingslanden en multilaterale organisaties door officiële instituten waaronder ook de overheden op zowel landelijk als regionaal niveau. Een overheid kan ODA via verschillende kanalen de verschaffen waaronder het bilaterale kanaal, het multilaterale kanaal en via niet gouvernementele organisaties (NGO’s). Als gekeken wordt naar de laatste helft van de 20e eeuw zijn verschillende trends in het denken over ontwikkeling zichtbaar en deze zijn in drie fasen te verdelen. De eerste fase vond plaats in de jaren ’50, ’60 en het begin van de jaren ’70 waarbij de stelling ‘Doe zoals wij hebben gedaan’ stond centraal. Omdat de ontwikkelde landen vooruit liepen op andere landen door voldoende kapitaal, opbrengsten uit exporten en kennis, werden precies deze aspecten ingezet in de hulp aan ontwikkelingslanden. Door het succes van het Marshallplan werd kapitaal gezien als het juiste ingrediënt om ontwikkeling te bereiken. De “Incremental capital-output ratio” (ICOR) stond centraal in deze theorie. De ICOR meet de productiviteit van additioneel kapitaal, terwijl de gemiddelde ratio van kapitaal en output de relatie laat zien van de totale kapitaalvoorraad van een land en haar totale nationale inkomen. Er werd aangenomen dat accumulatie van fysiek kapitaal direct zou leiden tot groei in de output. Het Harrod Domar1 model werd gebruikt om plannen te maken voor de ontwikkelingslanden. Dit

1

Harrod-Domar groeimodel: g=(s/v) –d, s= spaarquote, v= de efficiency waarmee kapitaal wordt gebruikt in de productie (ICOR), d= afschrijvingspercentage.

7

model bestudeert de relatie tussen economische groei en kapitaalbehoefte (Perkins et al, 2001, pp. 43-51) . Het doel van ontwikkelingshulp was het elimineren van enerzijds de interne onevenwichtigheden voortgekomen uit het verschil tussen het benodigde investeringskapitaal en de binnenlandse besparingen en anderzijds de externe onevenwichtigheden die werden gecreëerd door een toename in importen. De hulp werd hierdoor verstrekt als kapitaal, als importen en als technische assistentie. Een tweede fase is te onderscheiden in de jaren ’70 en ’80 waarin economische groei nog steeds onlosmakelijk is verbonden met ontwikkeling. Er werd toen echter wel al getwijfeld aan het effect van hulp op economische groei. Aan het begin van de jaren ’70 werd duidelijk dat de voordelen van economische groei niet automatisch bij de meest hulpbehoevenden terecht kwamen en dat de inkomensongelijkheid in snelgroeiende economieën zoals Brazilië toenam. De Wereldbank presenteerde in 1972 een nieuw ontwikkelingsmodel dat de ‘basisbehoefte aanpak’ werd genoemd. Zowel de ontwikkelingslanden als de donoren moesten meer aandacht besteden aan het welzijn van individuen in termen van de behoefte aan eten, gezondheid, onderwijs, kleding en onderdak. De focus werd verplaatst van de middelen om ontwikkeling te bereiken naar het eindproduct van ontwikkeling. De internationale multilaterale instellingen zouden vanaf dat moment steeds vaker beleidskeuzes aan de arme landen dicteren in ruil voor een lening. Hiermee nam zowel de macht van de multilaterale instituties toe als de afhankelijkheid van de ontwikkelingslanden op de Westerse wereld. Het vallen van de Berlijnse muur in 1989 markeert het begin van de derde fase van ontwikkelingsmodellen. Het einde van de Koude Oorlog liet duidelijk het geopolitieke motief voor de hulp tot dan toe zien, niet in de laatste plaats door een aanmerkelijke daling in de totale hulpstromen. Tegelijkertijd waren donorlanden door de aanhoudende twijfel over de effectiviteit van de hulpstromen hulpmoe geworden. Het nieuwe model werd volledig gericht op `goed bestuur` en het motto werd ‘doe zoals wij zeggen’. Omdat de meetbaarheid van dit model op grote moeilijkheden stuitte, werd een zestal punten geformuleerd aan de hand waarvan goed bestuur zou kunnen worden gemeten. Ten eerste de mate waarin burgers kunnen deelnemen aan de regering. Politieke stabiliteit en de afwezigheid van geweld is een tweede graadmeter. De effectiviteit van de overheid is een derde punt. De kwaliteit van regulering en de wetgeving zijn ook twee meetpunten. En als laatste de controle over corruptie. Desalniettemin levert de toepassing van deze criteria op hulpallocatie een nieuwe ambiguïteit op. Uit de praktijk blijkt dat democratie en goed bestuur niet altijd hand in hand gaan. Hoewel China geen democratisch land is er wel ontwikkeling bewerkstelligd door een goed opgezet

8

groeibeleid. Terwijl een democratisch en open land als Bolivia niet in staat is om de armoede te bestrijden (Browne, 2006, pp.28-41). Er kan een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen bilaterale hulp, multilaterale hulp en hulp van anderen. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk zullen de verschillende bronnen van hulp aan bod komen aan de hand van diverse motieven en karakteristieken. In paragraaf twee zal aandacht worden besteed aan het debat over de effecten van ontwikkelingshulp op de economische groei aan de hand van een drietal visies.

2.1 Bronnen van ontwikkelingshulp 2.1.1 Bilaterale hulp Het Marshallplan in 1947 leverde het eerste model op voor bilaterale hulp op grote schaal. De Marshallhulp werd gekanaliseerd naar Europese landen die voorheen een sterke economie en volwassen instituties hadden. Het doel van dit plan was de economische wederopbouw van de door oorlog getroffen Europese landen. Deze landen hadden gebrek aan cheap capital en dat werd verstrekt door het Marshallplan. Tegelijkertijd werd met dit plan een markt voor de Amerikaanse consumptiegoederen beoogd. Het Marshallplan was een model voor geopolitieke partijdigheid, dat de volgende 40 jaar een drijfveer van bilaterale hulp zou worden. Toen George Marshall dit plan voorstelde aan de Europese landen, benaderde hij ook de Oostbloklanden voor een hulpprogramma. Deze hulp werd door de Sovjet-Unie afgewezen en het begin voor een ideologische rivaliteit in hulp was gemaakt. Vervolgens leidde het onafhankelijk worden van veel koloniën voor een verbreding van het toneel van de koude oorlog (Browne, 2006). Aan het begin van de koude oorlog werd de hulp van de Verenigde Staten en van de Sovjet Unie voornamelijk verstrekt aan landen die aan de Sovjet Unie grensden. Dit werd aangewakkerd door het conflict op het Koreaanse schiereiland. Later werd ontwikkelingshulp geografisch uitgebreid waardoor de rivaliteit tussen Oost en West werd verspreid over de hele wereld. De ineenstorting van de Sovjet-Unie en het einde van de Koude Oorlog zorgden voor een grondige verandering van de internationale relaties, en bijgevolg ook van de

9

ontwikkelingshulp. Aangezien de mogelijkheid dat ontwikkelingslanden in het socialistische kamp werden getrokken was verdwenen, werd het belang van ontwikkelingshulp voor de rijke landen gereduceerd tot een minimum en werd er gesneden in de budgetten. De Verenigde Staten verminderden de internationale hulp tussen 1985 en 1995 zelfs met 32 procentpunten. Ondanks deze negatieve ontwikkelingen kan ook een positieve noot geplaatst worden. Nu de Koude Oorlog niet meer het toneel vormde voor ontwikkelingshulp werd de hulp eindelijk ingezet voor armoedebestrijding. Er kan echter worden opgemerkt dat sinds de aanslagen op het WTC in New York op 11 september 2001, de ontwikkelingsgelden weer worden ingezet om politieke doelstellingen te halen. En in dit geval om The War on Terror te ondersteunen. Bilaterale hulp wordt ontvangen door onder andere overheden, kerken, onderzoekers, universiteiten, klinieken en zelfs private ondernemingen in de vorm van microfinanciering. •

Motieven van bilaterale hulp

De motieven van bilaterale donoren lopen sterk uiteen ook als gekeken wordt naar verschillende landen binnen de OECD landen. Er is een zestal motieven te onderscheiden. 1. Economische en commerciële interesses 2. Politieke en strategische belangen 3. Armoede en inkomensniveau 4. De mate van democratisering 5. De omvang van het land (Browne,2006) 1.

Een commerciële motivatie voor bilaterale hulp is gebruikelijk bij veel

donorlanden en vaak moet het ontvangende land een gedeelte van de kapitale ondersteuning besteden aan goederen en diensten uit het donorland. Dit motief komt voort uit het gedachtegoed dat hulp kan fungeren als een economische impuls voor het donorland en dat competitie op het gebied van exporten kan worden omzeild. Dit heeft een distorsie van de handel voor het ontvangende land tot gevolg. De producten en diensten die worden aangeboden uit het donorland hebben niet altijd een hoge prioriteit voor het ontwikkelingsland en kunnen in sommige gevallen niet eens gebruikt worden.

10

Daarnaast wordt afhankelijkheid van het ontwikkelingsland op de importen van het donorland gecreëerd. Het onafhankelijk worden van veel landen stimuleerde veel bilaterale donoren om hulpprogramma’s op te zetten in de jaren ’50 om op die manier aan hun koloniale verplichtingen te voldoen. Frankrijk zette haar hulpprogramma primair op om de immigranten in de ex-kolonies te ondersteunen. Na de onafhankelijkheid had Frankrijk een groot aantal hoge ambtenaren van het staatsapparaat en experts aan het werk gezet in haar voormalige kolonies. Hierdoor werd de lokale bevolking in nauwelijks opgeleid om zelf deze hoge functies te bekleden. Dit was een remming voor de onafhankelijkheid van deze landen. Groot Brittannië voerde daarentegen een meer gradueel ontwikkelingsbeleid in zodat de ex-kolonies zich konden voorbereiden op de onafhankelijkheid en uiteindelijk zelf de benodigde financiële middelen konden vergaren door middel van leningen. 2.

Uit onderzoek van Alesina en Dollar blijkt dat bilaterale hulp voornamelijk wordt

toegewezen op basis van politieke en strategische overwegingen. Zij zijn van mening dat een land, dat voorheen een kolonie was, met een inefficiënt beleid en een gesloten economie meer financiële hulp krijgt dan een land met dezelfde armoede dat niet gekoloniseerd is geweest. Bij een postkoloniaal motief worden andere factoren zoals het armoedepeil of de keuze van bepaalde politieke regimes vaak niet in ogenschouw genomen. Andere landen hebben geen postkoloniale motieven in het verstrekken van hulp. De programma’s van Canada, Nederland en de Scandinavische landen hebben tot doel om ontwikkeling te bewerkstelligen. Deze landen hechten meer belang aan de zogenoemde correcte factoren zoals inkomensniveau, sterke instituties en openheid van de economie. Toch is de hulp afkomstig uit deze landen een duidelijk onderdeel van het buitenlandse beleid en wordt dit gebruikt om politieke verbindingen te creëren met ontwikkelingslanden. Een ander politiek motief kan gevonden worden in de zogenoemde UN votes. Binnen de Verenigde Naties kunnen duidelijke politieke verbanden worden waargenomen aan de hand van het stemgedrag van de leden. Deze politieke allianties binnen de VN kunnen op verschillende wijzen tot stand zijn gekomen en zijn endogeen van aard. Aan de ene kant kan een donorland besluiten hulp toe te wijzen aan een land dat hetzelfde stemgedrag vertoond. Aan de andere kant kunnen donorlanden hetzelfde stemgedrag eisen van de ontvangende landen in ruil voor hulp en kopen op die manier dus stemmen. Hoewel niet waarneembaar is welk motief een land precies heeft om haar stem uit te brengen zijn Alesina en Dollar van mening dat de politieke allianties voor een gedeelte het toewijzen van hulp verklaren.

11

3.

Perkins, Radelet en Lindauer zijn van mening dat voor sommige landen het

inkomensniveau en de mate van armoede een belangrijk motief in de allocatie van hulp is. Het inkomensniveau en de mate van armoede zijn bepalend in de hoeveelheid hulp die wordt ontvangen en de hoeveelheid concessies die daaraan verbonden zijn. Over het algemeen verschaffen donoren hun meest concessionele hulp aan de meest arme landen en worden minder gesubsidieerde leningen verstrekt aan landen die een hoger inkomen hebben (2006). Als het inkomen van een land stijgt zal ook de compositie van de kapitale stromen veranderen, resulterend in een daling van de hulpstromen en een stijging van de private kapitale instromen. Echter in de praktijk blijkt dat de transitie van hoge naar lage hulpstromen traag verloopt. Perkins et al. beweren dat het ongeveer 12 jaar duurt voordat de hoeveelheid hulp wordt gehalveerd, berekend vanaf het piekniveau van de ontvangen hulp. Hieruit kan geconcludeerd worden dat een snelle transitie naar private kapitaalstromen voor de armste landen erg onwaarschijnlijk is. 4.

Volgens Alesina en Dollar zijn duidelijke verschillen te zien bij de motivatie van

de grote donors op het gebied van het democratiseringsproces in het ontvangende land. Democratische instituties zijn voor de Verenigde Staten, Groot-Brittannië, de Scandinavische landen, Nederland en Canada van groot belang. Frankrijk aan de andere kant blijkt geen enkele aandacht te besteden aan de democratie van het ontvangende land. Voor Japan en Duitsland speelt de democratiseringsfactor een kleine rol. Ook uit deze uitkomsten kan geconcludeerd worden dat het koloniale verleden een belangrijke rol speelt bij sommige donoren (2000). Uit het onderzoek van Alesina en Dollar blijkt wel dat er een positieve correlatie is tussen het democratiseringsproces en de hoeveelheid hulp. Terwijl het voeren van een meer open economisch beleid niet tot extra beloning leidt voor het ontvangende land (2000). 5.

Het geven van hulp aan ontwikkelingslanden kan volgens Perkins et al. ook

afhankelijk zijn van de grootte van het desbetreffende land. Zo verstrekken donoren meer hulp als percentage van het BBP aan kleine landen dan aan grote landen. De reden hiervoor kan gevonden worden in het feit dat donoren prefereren hulp te verlenen aan landen waar deze hulp een duidelijk verschil kan maken. Ook om politieke redenen willen landen aan zoveel mogelijk landen hulp verschaffen en derhalve komt deze hulp eerder terecht in kleine landen dan in grote landen. Bilaterale hulp heeft ook ontwikkelingsvoordelen. Landen hebben vaak voordeel door hulp te bieden aan landen met wie zij een lange relatie hebben. Meestal worden de

12

specifieke en technische vaardigheden ontwikkeld in of in samenwerking met de betrokken landen. Daarnaast hebben zij vaak voordelen op het gebied van taal waardoor het makkelijker is om ter plekke technische assistentie te verkrijgen (Cassen, 1994). Ook is de institutionele structuur van het ontwikkelingsland vaak afgeleid van het donorland. Een lange commerciële relatie tussen twee landen kan ook voordelen opleveren voor beide landen als hulp verstrekt wordt. Hoewel de motieven voor bilaterale hulp verschillend zijn blijft de invloed die een land wil uitoefenen in het ontvangende land het belangrijkste doel. Politieke overwegingen zijn overheersend voor alle donoren. De compositie van bilaterale hulp wordt vaak bepaald door commerciële motieven zodat substantiële gedeeltes van de bilaterale hulp besteed moeten worden in de donorlanden. Browne is van mening dat altruïsme voornamelijk is beperkt tot korte termijn hulp om het leed te verzachten maar dat zelfs humanitaire hulp niet immuun is voor politieke invloeden (2006, p.21). •

Karakteristieken van bilaterale hulp

Landen hebben vaak eigen specifieke gebieden waar de hulp op is gericht. Zo richt de Verenigde Staten haar hulp van oudsher voornamelijk op de ontwikkeling van landbouw en het ontwikkelen van onderzoeksinstituten. De VS verstrekt hulp aan ongeveer 100 verschillende landen en is op bijna alle vlakken van ontwikkelingsactiviteiten actief. Echter vanaf 11 september 2001 staan ook terrorismebestrijding en het democratiseringsproces hoog op de ontwikkelingsagenda. Voorheen werd bijna alle Amerikaanse hulp gecoördineerd door de United States Agency of International Development (USAID). Tegenwoordig is de invloed van dit agentschap sterk afgenomen omdat de regering op die manier een nieuwe weg wilde inslaan wat betreft het systeem van ontwikkelingshulp. Niettemin vrezen sommigen dat de Amerikaanse hulp in toenemende mate door politieke belangen beïnvloed wordt. In 2001 werd Japan door de VS ingehaald als grootste ODA donor in absolute getallen. In figuur 2.1 wordt zichtbaar dat Amerika 23,53 miljard dollar aan ODA heeft verstrekt in 2006. Als daarentegen gekeken wordt naar figuur 2.2 – de verhouding van ontwikkelingshulp ten opzichte van BNP– kan echter worden opgemerkt dat de Amerikaanse hulp slechts 0,18 procent van het BNP bedraagt en dat plaatst de VS samen met Griekenland weer onderaan de lijst van OECD landen.

13

Figuur 2.1 Officiële hulpstromen in absolute getallen Officiële hulpstromen in absolute getallen 25 23,53

Miljard US$

20 15

12,46 11,19 10,6 10,43

10 5,43 5

3,95 3,81 3,68 3,64 2,95 2,24 2,12 1,98 1,65 1,5 1,02 0,83 0,42 0,4 0,29 0,26

G

Ve re ni

gd e ro Sta ot te n Br itt an ië Ja pa n Fr an kr ijk D ui ts N land ed er la n Zw d ed en Sp an C je an ad a It N oo alië r D weg en em en ar ke As n tra lië B Zw elg its ië er l O and os te nr ijk Ie rla n F d G inla rie n ke d nl an Po d r Lu tug a N xem l ie uw bu Ze rg el an d

0

OECD landen

Bron: DAC statistics (2008)

Hoewel de Verenigde Staten jarenlang op de voet werden gevolgd door Japan als verstrekker van de meeste ODA in absolute termen, veroverde Groot Brittannië met 12,46 miljard in 2006 de tweede plaats (figuur 2.1). De Britse hulp is sterk verbonden met de geschiedenis van het land en het grootste gedeelte van de hulp gaat dan ook naar oude kolonies. Bovendien is de hulp toegespitst op landbouw en industrie waar de Britten zowel in het verleden als in het heden hun expertise mee hebben opgebouwd. Japan staat met 11,19 miljard dollar op de derde plaats als gekeken wordt naar de absolute getallen. Oorspronkelijk waren het opbouwen van internationale respectabiliteit en het uitbreiden van de invloed in Azië de hoofdmotieven voor Japanse ontwikkelingshulp. Daarna werd steeds meer aandacht besteed aan de behoeften van de ontvanger en werd de hulp toegespitst op infrastructuur en industriële ontwikkeling. Frankrijk staat op de vierde plaats wiens hulpprogramma ook sterk gerelateerd is aan het koloniale verleden. Het grootste gedeelte van de Franse hulp ging dan ook naar Afrikaanse landen en werd voor ongeveer 20 procent besteed aan onderwijsprogramma’s. Onder leiding van president Jaques Chirac hebben enkele hervormingen in het ontwikkelingsbeleid ervoor gezorgd dat er verschuivingen in de criteria optraden. Zo wordt er nu meer belang gehecht aan goed bestuur en is ook het geopolitieke beleid veranderd. Tegenwoordig heeft armoedebestrijding ook de hoogste prioriteit in het Franse beleid hoewel deze volgens het DAC-comittee niet altijd zichtbaar is. Dit komt onder meer omdat het beleid hoofdzakelijk wordt benaderd vanuit de optiek

14

van ruimtelijke ordening, landinrichting en een geïntegreerde en regionale aanpak (Nijzink, 1999). Duitsland richt zich op de armste landen en verstrekt hulp zonder voorwaarden. De humanitaire en sociale doelstellingen van het Duitse ontwikkelingsbeleid zijn al sinds de jaren ‘70 evident. Echter ook Duitsland verstrekt slechts 0,36 procent van het BNP aan hulp. Figuur 2.2 Netto Officiële hulpstromen ten opzichte van het BNP

Figuur 2.2 Netto Officiële hulpstromen ten opzichte van het BNP

% van het BNP

1,2 1 0,8

1,02 0,890,89 0,81 0,8 0,540,51 0,5 0,470,47

0,6 0,4 0,2

0,4 0,390,36 0,32 0,3 0,290,27 0,31 0,250,21 0,2 0,180,17

Zw

e N oo de rw n Lu eg xe en m N bu ed rg e D en rla n em d ar ke G ro Ie n ot rla Br nd itt an ië Be O l os gië te nr ij Fr an k kr i F jk Zw inla its nd er l D an d ui ts la nd Sp an As je tr al i N ie Ca ë uw na Ze da el an d Ja p Po an rt ug Ve al re ni gd Ita l e i To S ë ta Gri tat e e al n O ken EC la n D la d nd en

0

OECD landen

Bron: DAC statistics (2008)

Nederland en Canada geven een relatief hoog percentage van hun BBP uit aan ontwikkelingshulp. Hoewel Nederland een duidelijk koloniaal verleden kent, lijkt het ontwikkelingsbeleid meer op dat van de Noordelijke landen. Dit beleid houdt in dat deze landen kijken naar het armoedepeil en niet naar de politieke of historische relatie dat het donorland heeft met de donor. Canada staat bekend als een van de sterkste voorvechters van het gebruik van multilaterale hulp. Toch heeft binnenlandse druk ervoor gezorgd dat er meer commerciële winsten gehaald moeten worden uit de ontwikkelingssamenwerking (Cassen, 1994, pp.205-209). Hoewel met alle OECD landen is afgesproken dat minimaal 0,7 procent van het BNP moet worden besteed aan ontwikkelingshulp blijkt uit figuur 2.2 dat de OECD landen gemiddeld 0,31 procent besteden aan hulp. Slechts vijf landen –Zweden, Noorwegen, Luxemburg, Nederland en Denemarken– halen deze afgesproken norm. De andere 17 landen halen de 0,7 procent van het BNP niet. Er kan dan ook worden betwijfeld of deze norm haalbaar is voor alle landen.

15

2.1.2 Multilaterale Hulp De Amerikaanse president Harry S. Truman legde de eerste grondslagen voor multilaterale hulp in 1949 in zijn inaugurele rede. Hij benadrukte het feit dat financiële hulp kon bijdragen aan directe investeringen in gebieden waar ontwikkeling nodig was. Daarnaast was hij van mening dat het nodig was om de beschikbare technische kennis te delen met deze landen door middel van het verschaffen van technische hulp. Deze ideeën werden niet zonder eigenbelang geopperd en er werd naar voren gebracht dat industriële en economische vooruitgang gunstig is voor de handel. Het werd duidelijk dat er behoefte was aan multilateralisme en de Verenigde Naties (VN) werd opgericht waarin internationale samenwerking kon plaatsvinden. Hieruit volgde de oprichting van een aantal multilaterale organisaties zoals de World Health Organization (WHO), de World Bank (WB), International Monetary Fund (IMF) en de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). De eerste ontwikkelingslening van de Wereldbank aan Colombia in 1950 was het begin van de verstrekking van financiële hulp via het multilaterale systeem. In datzelfde jaar werd ook de eerste technische hulp verleend onder de auspiciën van de VN. •

Motieven van multilaterale hulp

Multilaterale instellingen zoals het IMF en de Wereldbank stellen in ruil voor hun hulp vaak condities op waaraan het ontvangende land moet voldoen. Deze condities zijn meestal gericht op structurele aanpassing en het behalen van bepaalde doelstellingen Hiermee wordt vaak het economische en of sociale beleid beïnvloed en dit is dan ook het eerste motief van multilaterale hulp dat te onderscheiden valt. Deze voorwaardelijkheid wordt soms ook gesignaleerd bij bilaterale hulp maar bij de meeste bilaterale donoren is dit niet het geval. Daarnaast hebben multilaterale instellingen een tweede motief voor het verstrekken van nieuwe leningen en kredieten. Het ontvangen van kredieten van multilaterale instellingen wordt ook wel geïnterpreteerd als ‘een stempel van goed gedrag’ voor desbetreffend ontwikkelingsland en geeft daarmee toegang tot andere kredietbronnen. Bilaterale donoren krijgen door dit stempel vertrouwen in het ontwikkelingsland waardoor zij weer nieuwe bilaterale hulp kunnen vrijmaken. Vervolgens kunnen die kredieten weer aangewend worden om oude kredieten van multilaterale kredieten terug te betalen. Dit komt onder meer door de preferred creditor status van de internationale financiële instellingen (IFI’s): de IFI’s worden als eerste terugbetaald, voordat andere crediteuren aan de beurt zijn. Eigenbelang is dan ook het

16

tweede motief dat te onderscheiden valt. De dubbelrol van de multilaterale instellingen aan de ene kant als poortwachter en aan de andere kant als crediteur is dan ook opmerkelijk te noemen. In de rol van crediteur zijn zij in grote mate afhankelijk van de nieuwe toestroom van middelen terwijl zij in de rol van poortwachter grote invloed heeft op een nieuwe hulpstroom (Dijkstra, 2003). Een nadeel van deze dubbelrol is dat belangenverstrengeling plaatsvindt en op die manier ontstaat het risico dat landen niet primair hulp ontvangen omdat zij goed beleid en bestuur laten zien, maar omdat zij een hoge schuldenlast hebben bij de IFI’s. Dit zou kunnen resulteren in risicovol gedrag dat ook wel adverse selection wordt genoemd, waardoor landen met een slecht beleid meer hulp zouden ontvangen dan landen met een goed beleid.

•

Karakteristieken van multilaterale hulp

Volgens de theorie is een aantal duidelijke karakteristieken van multilaterale hulp te onderscheiden die tegelijkertijd als voordelen ten opzichte van bilaterale hulp kunnen worden beschouwd.

•

Voornamelijk apolitiek van aard

•

De maatregelen voor voorzieningen zijn transparant en concurrerend op internationaal niveau.

•

De omvang van multilaterale instituties maakt het mogelijk om grote projecten aan te gaan.

•

De ervaring van het personeel en de brede studies op economisch en technisch vlak zijn van grote waarde.

•

Kleine donoren met weinig ervaring en gelimiteerde administratieve capaciteit kanaliseren ontwikkelingshulp via multilaterale organisaties.

(Cassen, 1994, p.215) Deze voordelen spelen zowel bij de beleidsdialoog als bij de coördinatie van hulp een belangrijke rol. De interesses op het geopolitieke of politieke vlak kunnen veranderen bij een bilaterale donor, wat de betrouwbaarheid enigszins doet wankelen. In de praktijk echter blijken deze karakteristieken van multilaterale hulp niet altijd op te gaan en er is dan ook kritiek op het functioneren van sommige multilaterale instellingen. Zo speelt het aandeel dat een donor heeft binnen zo’n organisatie mee in het gewicht van de stem.

17

Dat resulteert in het feit dat bijvoorbeeld de VS in de praktijk de mogelijkheid heeft om een veto uit te vaardigen. Vooral de steeds veranderende rol van het IMF stuit veel economen tegen de borst. Een vooraanstaand criticus van het IMF is zonder meer Joseph E. Stiglitz, die van mening is dat het IMF in eerste instantie is opgericht om internationale druk om een meer expansionistisch beleid uit te voeren bij het slecht functioneren van markten volgens de theorie van John Maynard Keynes. Volgens hem zou het IMF enerzijds druk uit oefenen op landen om hun economie op niveau van volledige werkgelegenheid te houden en anderzijds zou het liquiditeiten verschaffen aan landen die een verhoging van de overheidsuitgaven niet zelf konden financieren. Stiglitz (2002) merkt echter op dat de visie van het IMF drastisch is veranderd en nu propageert dat markten superieur zijn. Daarnaast verschaft het enkel nog financiële middelen aan landen die een restrictief beleid voeren dat gericht is op bezuinigingen, belastingverzwaringen of een verhoging van de rentevoet (pp.26-30). Dit soort maatregelen hebben vaak een negatief effect op de sociale doelstellingen omdat deze dan niet meer kunnen worden gefinancierd. Een gebrek aan coöperatie tussen verschillende organisaties wordt ook vaak aangehaald als een negatief kenmerk van multilaterale hulp. De drang tot profilering kan een efficiënte samenwerking tussen verscheidene organisaties in de weg staan. Daarnaast blijkt soms ook dat het gedrag van multilaterale organisaties wordt beïnvloed door onderwerpen die in zwang zijn. Zo richten veel organisaties zich dan op een fashionable onderwerp zoals microkredieten terwijl lastige onderwerpen als kinderarbeid aan de kant worden geschoven. Hieruit blijkt dat ook deze hulp beïnvloedbaar is door commerciële belangen of politieke voorkeuren. In de jaren ’50 werd conditionaliteit voor het eerst geïnstitutionaliseerd door het IMF en is daarmee ook een belangrijke karakteristiek voor multilaterale hulp. Deze condities vinden hun oorsprong in conservatieve bankleningen waarmee ontwikkelingshulp in beginsel werd verstrekt. In dit geval was de invloed van de lening op ontwikkeling van hetzelfde belang als de solvabiliteit van de cliënt. Ook de Wereldbank heeft condities in haar programma’s geïntroduceerd en deze zijn steeds verstrekkender van aard geworden. De condities van het IMF waren traditioneel gericht op het fiscale, monetaire en wisselkoersbeleid en beperkten de vraag. Vanaf de jaren ’80 verbreedde niet alleen het spectrum van conditionaliteit zich maar ook werden er steeds meer condities opgelegd. Hoewel de beleidscondities in beginsel economisch van aard waren werden nu ook hervormingen in de publieke sector geëist (Browne, 2006, pp.43-48). Menig econoom is ervan overtuigd dat conditionaliteit in de praktijk niet goed werkt. Stiglitz wijst op het feit dat inconsistentie tussen de verschillende donoren

18

kan bijdragen aan het falen van de geformuleerde condities. Ook is hij van mening dat condities soms gewoonweg niet haalbaar zijn vanwege politieke of andere redenen. Bijvoorbeeld als de mensen die het programma opstellen ver verwijderd zijn van het land waar het programma moet worden geïmplementeerd en van de politieke realiteit aldaar. Uit een rapport van de Wereldbank uit 1998 blijkt echter dat ontwikkelingshulp met beleidscondities alleen positieve resultaten laat zien in landen met een goede beleidsomgeving. Burnside en Dollar (2000) vinden in hun onderzoek zelfs geen enkel effect van ontwikkelingshulp op beleid. 2.1.3 Andere hulpbronnen •

Private geldstromen

De rol van ODA werden vanaf de jaren ‘70 afgezwakt door private geldstromen . Deze kapitaalstroom groeide explosief en aan het eind van de jaren ‘90 waren deze stromen vier tot vijf keer zo groot als ODA. De stijging in privaat kapitaal kan voor een groot gedeelte worden toegewezen aan de behoeftes op de betalingsbalans. Zowel in 1973 als in 1979 leidden de substantiële stijgingen in de olieprijs tot nieuwe benodigdheden voor de olie-importerende landen door de afwezigheid van voldoende officieel kapitaal. Aan deze behoeften kon alleen worden voldaan door de grote overschotten van de olieexporterende landen. In de periode van 1972 tot 1976 verdubbelde de totale waarde in reële termen van bankleningen aan de ontwikkelingslanden. De vervanging van ODA door private hulp was onomkeerbaar aangezien de olieschokken werden gevolgd door een wereldwijde liquiditeitscrisis met hogere rentevoeten en een stagnatie in de economieën van de ontwikkelde landen. Hier ontstonden serieuze schuldproblemen voor veel ontwikkelingslanden. Extern kapitaal heeft voor sommige landen bijgedragen aan het ontwikkelingsproces en dan voornamelijk landen die dit kapitaal hebben aangewend om de export te bevorderen. Private kapitaalstromen kunnen erg volatiel zijn en een gezond macro-economisch beleid en een goed gereguleerde financiële sector zijn dan ook een vereiste om het vertrouwen te winnen van de investeerders. Het risico op kapitaalvlucht wordt hierdoor verminderd. Privaat kapitaal vormt geen goede basis voor investeringen in landen met een gesloten en meer gestagneerde economie. Het kapitaal wordt minder productief gebruikt en lijkt de binnenlandse besparingen af te remmen en de investeringspogingen te verminderen. De moeilijkheden voor dit soort landen komen meestal voort uit het feit dat er op het gebied van export slecht wordt gepresteerd en door invloeden van negatieve externe factoren zoals een daling van wereldwijde groei, een verhoging van de rentevoet en een verslechtering van de ruilvoet (Browne, 2006, pp.26-30).

19

Er is geen duidelijke correlatie tussen privaat kapitaal en ontwikkeling waarneembaar vanwege de wisselende prestaties van ontwikkelingslanden die gebruikmaken van private kapitaalstromen. Volgens Browne kunnen de verschillen in prestaties verklaard worden door de sterktes en de zwaktes van het binnenlandse beleid, de werking van instituties en de mate van openheid van de desbetreffende economie (pp. 26-27). •

Remittances

Werkende emigranten sturen in toenemende mate geld naar het thuisland en deze zijn een steeds belangrijker bron voor externe financiering van ontwikkelingslanden geworden. Remittances (zendingen van geld en goederen) zijn op FDI na de belangrijkste vorm van externe financiering. In 2001 werd in het totaal 72,3 miljard US dollar ontvangen door ontwikkelingslanden in de vorm van remittances. Deze zendingen zijn als gedeelte van het BBP groter in lage inkomenslanden dan in midden inkomenslanden. Ratha Ram beweert ook dat remittances stabieler van aard zijn dan privaat kapitaal aangezien de laatste meer procyclisch beweegt. Hij is van mening dat geldzendingen minder volatiel zijn en zelfs kunnen stijgen als gevolg van een economische cyclus in het ontvangende land. Daarbij zal een verbetering in de starre arbeidsmarkten in de G7 landen ook kunnen bijdragen aan een stijging in de zendingen. Ook bij economische moeilijkheden in het thuisland zullen emigranten hun investeringen continueren in tegenstelling tot buitenlandse investeerders. Door deze relatieve stabiliteit gebruiken sommige landen de geldzendingen dan ook als onderpand zodat zij kunnen lenen tegen gunstiger voorwaarden op de internationale financiële markt (R.Ram, 2003). Desalniettemin blijkt uit onderzoek van CEPAL dat het overgrote deel van de remittances wordt gebruikt om in de primaire basisbehoeften te voorzien. Volgens Cepal wordt 75 procent van de zendingen aangewend om basisbehoeften te verkrijgen waarvan 60 procent aan voedsel wordt gespendeerd. De andere 25 procent kunnen worden onderverdeeld in drie categorieën. Aan onderwijs en gezondheidszorg wordt 12 procent van de remittances besteed, 4 procent wordt als spaargeld gebruikt en slechts 9 procent wordt geïnvesteerd in het huis of in een bedrijfje (Cepal, 1999, pp-30-33). Volgens Ram wordt in landen met een gezond economisch beleid een hoger percentage van de remittances besteed aan investeringen, ook wel productieve aanwending genoemd. Hij is van mening dat verbeteringen in het beleid en het versoepelen van buitenlandse handelscontroles wellicht hebben bijgedragen aan het gebruik van geldzendingen voor investeringen. Landen kunnen de geldzendingen doen stijgen door het verstevigen van de financiële sector aldaar en door minder hoge

20

percentages te berekenen over geldzendingen waardoor meer zendingen in het formele kanaal opgenomen kunnen worden. Een verbetering van de arbeidsmobiliteit is een cruciaal en tevens ook controversieel middel om meer geldzendingen te genereren. Internationale migratie kan substantiële voordelen opleveren voor de wereldeconomie. De ontwikkelde landen staan hier echter minder positief tegenover en vrezen dat immigratie de competitie op de lokale arbeidsmarkt zal verhogen. Daarnaast zijn anderen weer van mening dat brain drain kan ontstaan aangezien vaak de meer opgeleide bevolking migreert. Ratha is van mening dat geldzendingen en positieve netwerkeffecten in handel en investeringen deze problemen wellicht opheffen. •

Niet Gouvernementele Organisaties

Sommige auteurs zijn van mening dat armoede het meest effectief bestreden kan worden door kleinschalige initiatieven en lokale participatie. In hun ogen zou er meer hulp moeten worden gekanaliseerd via NGO’s. Cassen is van mening dat kleinschalige projecten inderdaad effectiever kunnen zijn mits er lokale participatie is en een hulpsysteem nodig is. NGO’s gebruiken verschillende strategieën om hun doelstellingen te behalen. Het doceren en voorlichten van de lokale bevolking is bijvoorbeeld een strategie die wordt gebruikt door NGO’s, maar ook behoren acties en praktische werkzaamheden tot de activiteiten van deze organisaties. NGO’s kunnen een bijdrage leveren aan bijvoorbeeld de gezondheidszorg maar ook het oprichten van vrouwenorganisaties en het verstrekken van microkredieten behoren tot de activiteiten. De voordelen van NGO’s zijn talrijk als het vergeleken wordt met bilaterale of multilaterale hulp. Een eerste voordeel is dat een NGO niet bureaucratisch is. Een tweede voordeel kan gevonden worden in de lagere overheadkosten. Tot slot kan een NGO direct penetreren in de lokale situaties waardoor vaak snel de locale problematiek en behoeftes te achterhalen zijn. Dit komt onder meer doordat zij vaak samenwerken met de lokale bevolking en op die manier de wensen en meningen van de burgers kunnen doorgeven. Een nadeel kan echter gevonden worden in de groeilimiet van een dergelijke organisatie, want als deze groter wordt, treedt het probleem op van politisering en wordt het onafhankelijk van de overheid handelen lastiger (Cassen, 1994, p.51). Een ander nadeel is dat NGO’s de voorkeur hebben om directe ondersteuning te bieden boven het nastreven van duurzame ontwikkeling. Een onlangs gepubliceerd rapport van Lau Schulpen concludeert zelfs dat het werk van kleine particuliere organisaties meer lijkt op structurele noodhulp dan op duurzame armoedebestrijding. Zijn belangrijkste

21

bevinding is dat NGO’s weinig doen aan kennisopbouw van de lokale bevolking. Daarnaast blijken kleine particuliere organisaties vaak met individuen samen te werken in plaats van met organisaties waardoor de voortgang op de lange termijn kwetsbaar kan is (2007).

2.2 Effectiviteit van hulp Het nog steeds voortdurende debat over de effectiviteit van ontwikkelingshulp kan worden toegeschreven aan het feit dat er geen simpele relatie tussen bestaat tussen economische groei en ontwikkelingshulp. De moeilijkheid in deze relatie kan gevonden worden in het feit dat ontwikkelingssamenwerking veel verschillende activiteiten omvat die op hun beurt ook door diverse organisaties uitgevoerd worden zoals nationale donororganisaties, multilaterale instellingen en NGO’s. De afwezigheid van een hulp/groei relatie heeft gedurende enkele decennia geleid tot een hevige controverse over de effectiviteit van ontwikkelingshulp. Sommige critici zoals Milton Friedman en William Easterly zijn van mening dat ontwikkelingshulp een negatief effect heeft op economische groei. Zij beweren echter dat ontwikkelingshulp, slechte regimes in stand houdt, de bureaucratie binnen een overheid vergroot, de elite in een arm land verrijkt of in zijn geheel wordt verspild. Anderen, zoals Jeffrey Sachs en Joseph Stiglitz beweren echter dat hoewel hulp soms zijn doel voorbij schiet er wel degelijk sprake is van armoedevermindering en economische groei. Het debat over deze relatie zal in deze paragraaf worden behandeld aan de hand van de volgende drie visies. 1. Ontwikkelingshulp heeft geen effect op economische groei en kan zelfs een vertraging in de groei tot gevolg hebben. 2. Ontwikkelingshulp heeft in het algemeen een positieve relatie met economische groei, hoewel niet altijd succesvol. 3. Ontwikkelingshulp kan onder bepaalde omstandigheden leiden tot economische groei, deze relatie heeft een conditioneel karakter.

•

Visie 1: Ontwikkelingshulp heeft geen effect en kan zelfs een negatief effect hebben op economische groei

Een simpele uitleg van de eerste invalshoek is dat er misbruik word gemaakt van de geboden hulp of dat het grootste gedeelte van de hulp wordt verspild. Deze verspilling vindt onder meer plaats als donoren een grote bureaucratie op te zetten of dure

22

technische experts uit het thuisland meenemen die vervolgens rapporten schrijven die door niemand worden gelezen. Ook hulp die verdwijnt via persoonlijke rekeningen van hoge ambtenaren of uitbundige uitgaven zoals presidentiële paleizen en dure limousines zullen over het algemeen niet bijdragen aan economische groei. Er kan een vijftal oorzaken worden onderscheiden die ertoe kunnen leiden dat ontwikkelingshulp geen of zelfs een negatief effect kan hebben op de economische groei. a) Rent seeking gedrag b) Moral hazard gedrag c) Economische distorsies d) Absorberend vermogen e) Verslaving Ad a) Rent seeking gedrag Ontwikkelingshulp is in eerste instantie een inkomensoverdracht van een overheid in het ene land naar een overheid in het andere land. Dit heeft direct een vergroting van de omvang en activiteiten van de staat tot gevolg. Volgens Easterly resulteert dit vaak in een vermindering van de welvaartsgroei en een beperking van de individuele vrijheid. Hij is er dan ook van overtuigd dat buitenlandse hulp leidt tot een verschuiving van productie-activiteiten naar rent seeking gedrag (White Man’s Burden, 2006). Onder rent seeking gedrag wordt verstaan dat men poogt een graantje mee te pikken uit de staatsruif. Rent seeking kan op verschillende manieren plaatsvinden bijvoorbeeld in de vorm van politieke intriges. Dit kan resulteren in een situatie waarbij de macht in de handen valt van een klein groepje die de hulpbronnen kunnen aanwenden voor eigen gebruik Dit creëert een patronagesysteem en dat kan in veel Derdewereldlanden leiden tot corruptie. Wanneer men zich meer op rent seeking richt in plaats van productie en ondernemen zal in deze landen de armoede stijgen in plaats van dalen. De Keniaanse econoom James Shikwati is van mening dat hulpgelden de bedelaarsmentaliteit bij Afrikanen aanwakkert en tegelijkertijd de ondernemingsgeest onderdrukt. Hij beweert dat als het Westen zou stoppen met het geven van hulp aan Afrika alleen de politici en de bureaucraten dit zouden merken en dat dit aan de gewone Afrikaan voorbij zou gaan (Der Spiegel, 2005).

23

Ad b) Moral hazard gedrag Ten tweede kan een moral hazard probleem de kop op steken bij de hulpontvangende landen. Hiermee wordt bedoeld dat een dergelijk land een houding aanneemt die uitdraagt dat men geen controle heeft over de ontwikkelingen die plaats vinden en dat daarom beroep moet worden gedaan op hulp van anderen. Moral hazard houdt in dat men risicovolle beslissingen neemt en zich onverantwoordelijk gedraagt, terwijl ervan uitgegaan wordt dat de schade zal worden vergoed door derden. Ad c) Economische distorsies Economische distorsies zijn het belangrijkste negatieve gevolg dat voort kan komen door het ontvangen van ontwikkelingshulp. Een toename van hulpstromen leidt tot een aanwakkering van de inflatie en dit heeft een appreciatie van de reële wisselkoers tot gevolg. Hierdoor daalt de winstgevendheid voor alle verhandelbare producten —wat ook wel het Dutch Disease-effect genoemd wordt— wat tegelijkertijd een demotiverende werking op de activiteiten van de private sector heeft. Dutch disease is een economische theorie die de relatie verklaart tussen het uitbaten van natuurlijke grondstoffen en een daling van de economische productie. Deze theorie laat zien dat een stijging in de opbrengsten afkomstig uit natuurlijke grondstoffen, een deïndustrialisatie van de nationale economie tot gevolg kan hebben door een stijging van de wisselkoers. E r vind een verschuiving van de tradables sector naar de non tradables sector en de tradables sector wordt hierdoor minder competitief. Er zal een beweging plaatsvinden van de werkgelegenheid van de non-booming sector naar de booming-sector waardoor arbeidsintensieve activiteiten zoals landbouwverwerking en het vervaardigen van kleding stil komen te liggen. Deze activiteiten kunnen uiteraard later weer worden opgepakt, hoewel technologische vooruitgang dan wellicht heeft gezorgd voor achterstanden die niet meer in te halen zijn in deze sector. Hoewel het dutch disease-effect meestal optreedt ten gevolge van een ontdekking van natuurlijke grondstoffen kan het ook betrekking hebben op een grote instroom van buitenlands kapitaal, zoals ontwikkelingshulp. Ook voedselhulp heeft, als deze niet goed wordt gemanaged, distorsies tot gevolg en kan de lokale voedselproductie ondermijnen. In het geval dat voedsel uitsluitend lokaal wordt geproduceerd—bijvoorbeeld als er geen importen zijn—zal een stijging van het voedsel afkomstig van hulp de aanbodcurve naar buiten doen verschuiven waardoor de voedselprijzen dalen. De voedselproducenten zullen hierdoor

24

worden benadeeld terwijl de consument profiteert. In een land waar een gedeelte van het voedsel lokaal wordt geproduceerd en een gedeelte wordt geïmporteerd, zal voedselhulp meestal geen invloed op de voedselprijs hebben. In dit geval bespaart voedselhulp de economie de kosten van het anders geïmporteerde voedsel. Uiteraard is dit afhankelijk van de omvang van de voedselhulp. Als een dergelijk land grote hoeveelheden voedselhulp ontvangt kan het alsnog de voedselprijs beïnvloeden. Een andere distorsie ten gevolge van ontwikkelingshulp kan gevonden worden in het feit dat de relatie tussen besparingen en investeringen wordt verstoord en dat hierdoor de consumptie stijgt. Aangezien hulp wordt beschouwd als een vorm van buitenlandse besparingen kan worden aangenomen dat de investeringen gelijk zijn aan de ontvangen hulp. Er zijn echter meerdere redenen te onderscheiden waarom deze relatie in de praktijk niet opgaat. Ten eerste is niet alle hulp gericht op de stijging van de investeringen en economische groei. Ook wordt niet alle hulp verstrekt in de vorm van investeringsgoederen. Er kan dus geconcludeerd worden dat ontwikkelingshulp minder invloed heeft op economische groei als het een tegengesteld effect heeft op de besparingen en investeringen. Daarnaast kan ook de invloed van hulp, al dan niet gericht op investeringen, gedeeltelijk worden teniet gedaan door een daling van private of overheidsbesparingen als gevolg van een daling van de rate of return op private investeringen of een daling in belastinginkomsten. Het is zeer waarschijnlijk dat een land dat in eerste instantie 100 miljoen Euro te besteden heeft aan investeringen en vervolgens 10 miljoen Euro ontvangt aan hulp met als doel om te investeren, een gelijk bedrag van het investeringsbudget zal verschuiven naar consumptie. Als hulp effectief vervangen kan worden voor andere doeleinden dan in eerste instantie geformuleerd, dan wordt ontwikkelingshulp fungible genoemd. Dit soort substitutie kan zowel goede als slechte uitkomsten bieden, afhankelijk van hoe het geld wordt gespendeerd. Deze vervanging van ontwikkelingshulp komt zowel voor bij hulp die aan een specifiek project wordt verstrekt (hoewel in mindere mate) als bij hulp die niet gespecificeerd is. Projecthulp kan bijvoorbeeld gebruikt worden voor het financieren van projecten die de overheid ook zonder hulp al zou gaan uitvoeren. Het bestemde overheidsgeld komt dan vrij en kan vrij gebruikt worden om bijvoorbeeld de consumptie te verhogen met een politieke motivatie. Een verhoging van de overheidsuitgaven als gevolg van ontwikkelingshulp in plaats van een belastingverlaging wordt ook wel het fly paper effect genoemd.

25

Ad d) Absorberend vermogen Ten vierde kan ook het absorberend vermogen van een land invloed hebben op de effectiviteit van ontwikkelingshulp. Het effect van hulp is kleiner dan verwacht bijvoorbeeld door de afnemende opbrengsten van investeringen als het ontvangende land geen capaciteit meer heeft om de hulp te absorberen. In een land met relatief weinig geschoolde arbeid kunnen moeilijkheden optreden wat betreft het managen en coördineren van de steeds grotere hulpstromen. Daarnaast kan ook de infrastructuur onvoldoende zijn om de hulp op de juiste manier en binnen een bepaald tijdbestek te distribueren. Op de lange termijn kan ontwikkelingshulp juist bijdragen aan de absorberende capaciteit van een land door middel van het trainen van werknemers en het bouwen van wegen en bruggen om bottlenecks te voorkomen. Ad e) Verslaving Tot slot kan ook verslaving een belangrijke rol spelen. De afhankelijkheid van hulp kan de effectiviteit van ontwikkelingshulp verminderen als landen gedurende een lange periode grote hoeveelheden hulp ontvangen. In dit geval zijn prijzen, instituties en verwachtingen aangepast aan het nieuwe welvaartsniveau en worden daardoor afhankelijk. Deze situatie brengt verschillende moeilijkheden met zich mee. Ten eerste speelt het risico van een plotselinge vermindering van hulp een grote rol voor landen die veel hulp ontvangen omdat hulpstromen meer instabiel blijken dan binnenlandse opbrengsten. De macro-economische gevolgen van een dergelijke vermindering kunnen dan moeilijk hanteerbaar zijn, aangezien dit een gelijke stijging van de overheidsopbrengsten of een vermindering van de uitgaven tot gevolg zal moeten hebben. Een tweede moeilijkheid die zich aandient, is het feit dat hoe sterker de afhankelijkheid van het ontvangende land is, hoe meer dat land bereid zal zijn om aan de condities van de donor te vervullen zodat deze niet de geldkraan dicht zal draaien. Hiermee wordt de publieke verantwoordelijkheid verzwakt en dit kan de ontwikkeling van een maatschappij in de weg staan. Hoewel deze visie door verschillende onderzoeken wordt ondersteund kunnen ook enige kanttekeningen worden geplaatst. Sommige onderzoeken behandelen slechts de lineaire relatie tussen ontwikkelingshulp en groei waarbij de invloed van elke dollar in de vorm van hulp eenzelfde effect heeft op economische groei. Afnemende opbrengsten en

26

een mogelijke endogeniteit waarbij snelle groei tegelijkertijd meer hulp aantrekt worden in dergelijke analyses dan ook vaak genegeerd.

•

Visie 2: Ontwikkelingshulp heeft gemiddeld genomen een positieve relatie met economische groei

Sinds het Marshallplan is de belangrijkste economische doelstelling van ontwikkelingshulp in eerste instantie om economische groei te bewerkstelligen door middel van het financieren van investeringen. Het verhogen van de productiviteit van arbeid is een andere belangrijk motief in het verstrekken van hulp. Er zijn vier kanalen te onderscheiden via welke ontwikkelingshulp kan leiden tot economische groei. 1. Verhoging van de besparingen en financiering van investeringen. 2. Verhoging van de arbeidsproductiviteit door investeringen in gezondheid en onderwijs. 3. Overdracht van technologie en kennis. 4. Bevordering van de macro-economische stabiliteit Volgens de klassieke benadering verhoogt ontwikkelingshulp de besparingen waardoor investeringen worden gefinancierd. Ook de kapitaalvoorraad wordt door hulp vergroot. Dit zou kunnen leiden tot economische groei als een ontwikkelingsland niet in staat is om voldoende te sparen waarmee investeringen gefinancierd kunnen worden die nodig zijn om te groeien. In de meest extreme versie van deze benadering zouden de armste landen zich in een zogenaamde poverty trap bevinden waarbij het inkomen te laag is om besparingen te genereren die nodig zijn om duurzame groei te bewerkstelligen. Ook kan hulp zorgen voor een verruiming van de buitenlandse reserves in landen die relatief weinig toegang hebben tot buitenlandse valuta. Deze visie is afgeleid van het two gap2 model dat een uitbreiding is van het Harrod Domar groeimodel. Zo kan een savings gap gecombineerd met een foreign exchange gap de benodigde economische groei verhinderen. Ten tweede doen investeringen in human capital – gezondheidszorg, sanitaire voorzieningen en onderwijs- de arbeidsproductiviteit stijgen. Economische groei kan ook ondersteund worden door hulp in de vorm van kennis en het overleveren van technieken en nieuwe ideeën. In de jaren ’90 spitsten steeds meer onderzoekers zich toe op het vraagstuk of hulp invloed heeft op economische groei gecorrigeerd voor afnemende

2

Two gap model: g= s/k +b/k, g= economische groei, s= besparingen, k=kapitaalproductiviteit, b=

27

opbrengsten (de effecten van additionele hulp verminderen als de hoeveelheden hulp stijgen). Sommige onderzoekers vonden een positieve relatie tussen ontwikkelingshulp en economische groei en schrijven de variatie van de verschillende groeicijfers toe aan andere variabelen zoals geografie, politieke conflicten en de werking van instituties. Daarnaast kan worden opgemerkt dat hulp een positief effect heeft op belangrijke ontwikkelingsdoelstellingen die op hun beurt een indirect effect hebben op economische groei zoals gezondheid, onderwijs en milieu. Daarnaast zijn voorstanders van de tweede invalshoek van mening dat de effecten van hulp bij ontwikkelingslanden die met macro-economische problemen te kampen hebben soms verkeerd worden beoordeeld. Zij stellen dat in het geval van een economische schok, een daling van de export prijzen of stijgende importprijzen kunnen leiden tot een depreciatie van de wisselkoers. Deze depreciatie sijpelt langzaam door in de economie en heeft een stijging van de prijs van tradables en diensten tot gevolg. Hulpstromen vergroten het aanbod van de buitenlandse reserves waardoor de druk op de wisselkoers zal afnemen. Zowel het IMF als de Wereldbank speelt een belangrijke rol in deze vorm van het verschaffen van hulp. Ontwikkelingshulp die wordt verstrekt als een reactie op macro-economische onevenwichtigheden is negatief gecorreleerd met economische groei. De groei daalt als gevolg van de crisis en de hulp stijgt. Voorstanders van de tweede invalshoek zijn dan ook van mening dat wanneer hulp gegeven wordt als reactie op een lage groei voortvloeiend uit een economische crisis, dergelijke voorbeelden niet moeten worden gezien als een mislukking van hulp in het kader van het bewerkstelligen van economische groei. Dit aangezien macroeconomische stabiliteit een voorwaarde is voor economische groei. Visie 3: Ontwikkelingshulp heeft een conditionele relatie met economische groei en kan onder bepaalde omstandigheden leiden tot groei

De derde of ‘conditionele’ visie beweert dat ontwikkelingshulp in sommige gevallen kan leiden tot economische groei en in andere gevallen niet. Om dit verschil te verklaren kunnen drie factoren worden geïdentificeerd die de effectiviteit van hulp beïnvloeden volgens deze invalshoek. 1. De karakteristieken van het ontvangende land. 2. Het beleid en de doelstellingen van de donoren. 3. Het type hulp.

28

Het eerste onderzoek dat de eerste factor ondersteunde werd in 1995 gepubliceerd door Wereldbankonderzoekers Isham, Kaufmann en Pritchett. Zij vonden een sterke positieve correlatie tussen de opbrengsten van de projecten van de Wereldbank en de civiele vrijheden. Craig Burnside and David Dollar concludeerden in hun studie dat economische groei enkel wordt gestimuleerd door hulp in landen met goed beleid. Andere auteurs hebben verschillende karakteristieken onderzocht die effect zouden hebben op de relatie tussen ontwikkelingshulp en economische groei, zoals de kwetsbaarheid voor handelsschokken, de kwaliteit van instituties, het klimaat en politieke conflicten. De resultaten van deze laatstgenoemde onderzoeken zijn echter zwak en kunnen dan ook niet als empirisch bewijs dienen. Desondanks is de visie dat ontwikkelingshulp het meest effectief is in landen met een goed bestuur en gezonde instituties, het credo geworden van hulprogramma’s in het nieuwe millennium. De aantrekkingskracht van deze benadering is dat in sommige landen de economische groei als resultaat van hulp kan worden verklaard. Een tweede factor die van invloed kan zijn op de effectiviteit van hulp is het gedrag van de donor en haar doelstellingen. Volgens sommige onderzoekers is multilaterale hulp effectiever dan bilaterale hulp en ongebonden hulp blijkt hogere opbrengsten te hebben dan hulp die gebonden is. Gebonden hulp financiert zowel de consumentengoederen als de opleidings- en adviesdiensten die de donor beschikbaar stelt. De kosten van gebonden hulp zijn dan ook hoog onder meer omdat het gebrek aan keuzes het ontvangende land verplicht om diensten en goederen te accepteren die niet aansluiten bij de behoeftes. Donoren met grote bureaucratieën, zware rapportageverplichtingen en ineffectieve evaluatiesystemen ondermijnen waarschijnlijk de effectiviteit van hun eigen programma’s. Daarnaast zijn er ook belangrijke visies die benadrukken dat een aanpak gericht op samenwerking tussen de overheid en gemeenschappen in het ontvangende land van groot belang is in het ontwerpen van hulpprojecten. Hiermee wordt tegelijkertijd de stem van het volk vergroot en zal er een breder draagvlak voor beleidsbeslissingen ontstaan. Het type hulp wordt als derde factor genoemd die het verschil in effectiviteit van hulp op economische groei kan verklaren. Zo hebben Clemens, Radelet en Bhavnani (2004) ontwikkelingshulp in drie categorieën verdeeld die zowel het meest waarschijnlijk als het minst waarschijnlijk invloed hebben op economische groei in een periode van een aantal jaar. a.) Humanitaire en noodhulp

29

b.) Indirecte hulp c.) Directe hulp Ongeveer tien procent van alle buitenlandse hulp bestaat uit noodhulp die wordt verstrekt als gevolg van natuurrampen of humanitaire rampen. Het voorzien van primaire basisbehoeften is de belangrijkste doelstelling van humanitaire hulp en is dan ook in eerste instantie niet gericht op economische groei. Een gedeelte van de noodhulp wordt echter soms gebruikt om de vernielde infrastructuur weer op te bouwen. In economische termen worden de uitgaven die worden gefinancierd met hulp, zoals medicijnen, inentingen, schoolbenodigdheden en muskietennetten beschouwd als een toename in consumptie in plaats van investeringen terwijl deze middelen op de lange termijn kunnen bijdragen aan economische groei. Het effect van ontwikkelingshulp die gericht is op ontwikkeling op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs en milieu is op de korte termijn niet direct zichtbaar in het economisch groeicijfer. Wel kan ontwikkeling in de sociale indicatoren leiden tot een verhoging van de arbeidsproductiviteit zoals besproken in 2.5.2. Onderzoek naar de relatie tussen hulp en ontwikkeling op het gebied van onderwijs, gezondheid en milieu zijn meestal beperkt tot specifieke projecten waardoor brede cross country trends hieruit veelal niet bepaald kunnen worden. De resultaten laten zowel enkele succesverhalen als ook mislukte projecten zien. Uit bovenstaande redeneringen kan worden opgemaakt dat niet alle vormen van ontwikkelingshulp –zoals nood en humanitaire hulp– economische groei tot belangrijkste doelstelling hebben. Ook zijn de effecten op de economische groei van sommige ontwikkelingsprojecten met betrekking tot onderwijs, gezondheidszorg pas waarneembaar op de lange termijn.

3 Macro-economische situatie Nicaragua 1990-2005 Dit hoofdstuk zal inzicht geven in de macro-economische situatie van Nicaragua vanaf 1990 tot aan 2005. Het beginpunt van deze periode is gekozen omdat Nicaragua vanaf 1990 weer toegang kreeg tot buitenlandse hulpstromen. Het cijfermateriaal is beschikbaar tot en met 2005 en daarom is dit jaar als eindpunt genomen. Het cijfermateriaal uit 2006 is veelal niet compleet en accuraat. Aan de hand van de laatste drie regeerperiodes zullen de macro-economische onevenwichtigheden aan bod komen.

30

Tijdens de crisis in Latijns Amerika in de jaren ‘80 werd ook Nicaragua getroffen door een financiële crisis die in tegenstelling tot andere landen in de regio werd veroorzaakt door een hervorming van het economische beleid en het sociale beleid opgesteld door de Sandinisten die in 1979 aan de macht waren gekomen. Dit beleid bleek niet houdbaar te zijn doordat deze hervormingen werden doorgevoerd in een land dat verdeeld was geraakt door een burgeroorlog, welke de economische infrastructuur zwaar had beschadigd en tot een stijging van macro-economische onevenwichtigheden hadden geleid. Aan het eind van de jaren 80 leidde dit tot het uiteenvallen van het economische beleid van de Sandinisten. Bij de verkiezingen van februari 1990 bleek Violeta Chamorro van de Unión Nacional Opositora (UNO) de sterkste waarna zij de macht overnam van de Sandinistische leider Daniel Ortega. Hoewel de militaire situatie zich toen stabiliseerde verslechterde de economische situatie in dat jaar. Violeta Chamorro bleef van 1990 tot 1997 aan de macht.

3.1 Violeta Chamorro 1990-1997 Violeta Chamorro was de echtgenote van Pedro Chamorro, hoofdredacteur van de krant La Prensa. Hij was een tegenstander van de voormalige dictatuur van de familie

Somoza en werd in 1978 vermoord. Violeta Chamorro zette de krant van haar echtgenoot voort en had een aandeel in de revolutie van 1979 waarbij de laatste Somoza werd verjaagd. Hierna sloot zij zich aan bij het Comité van Nationale Wederopbouw onder Sandinistische leiding. Een jaar later nam zij ontslag omdat zij het niet eens was met de grote macht van de Sandinisten. Bij het aantreden van de nieuwe liberale regering onder leiding van Chamorro werd de handelsboycot van de Verenigde Staten, die vanaf 1985 van kracht was, opgeheven. Daarnaast kreeg Nicaragua weer toegang tot de internationale financiële gemeenschap. De strategie van de Chamorro regering was gericht op stabilisatie en structurele aanpassing en sloot aan bij de visie van het IMF en de Wereldbank. Naast de continuering van een beleid gericht op stabilisatie werd een versneld proces van economische liberalisatie geïnitieerd. De doelstellingen om economische stabiliteit te bewerkstelligen werden uiteengezet in het Mayorga plan. De ontwerper van dit plan beloofde in 100 dagen de ziektes van de economie te genezen.

31

De eerste doelstelling van de overheid was het bestrijden van inflatie door middel van een restrictief monetair beleid en vermindering van de overheidsuitgaven. Deel van het stabilisatiebeleid was de geleidelijke introductie van een nieuwe munteenheid, de córdoba oro. Deze valuta was geïndexeerd aan de dollar en had een verhouding van 1:1. De munt zou geleidelijk ingevoerd worden om uiteindelijk in alle economische transacties te worden doorgevoerd. Uiteindelijk zouden de oude córdobas uit de omloop worden gehaald als de benodigde fiscale en monetaire discipline was behaald. Het doel van deze munteenheid was het realiseren van prijsstabiliteit (Envió, 1991). Een tweede doelstelling van het Mayorga plan was een graduele liberalisering van de buitenlandse handel. Om dit te bereiken werden de tarieven op importen verlaagd en werden selectieve belastingen op consumptie geheven. Tegelijkertijd was het wisselkoersbeleid erop gericht om de officiële wisselkoers te verenigen met de marktkoers door wekelijkse devaluaties (Dijkstra, 1992). Een derde doelstelling was het verkrijgen van nieuwe bronnen van internationale hulp om de stabilisatie te ondersteunen. Als laatste werd ook privatisering van overheidsinstellingen en banken tot doel gesteld. Daarnaast was de tijdens de jaren ’70 en 80 de externe schuld sterk opgelopen en in 1990 bedroeg deze 10,7 miljard dollar, wat ongeveer zeven keer het BBP bedroeg en twintig keer de waarde van de exporten. De schuld was totaal onhoudbaar geworden en 40 procent van de schuld werd verklaard door de opgebouwde achterstallige betalingen. De Chamorro regering gaf dan ook een hoge prioriteit aan het oplossen van de schuldenproblematiek en gedurende haar ambtsperiode kwam Nicaragua herhaaldelijk in aanmerking voor schuldverlichting. De invoer van deze maatregelen werd echter bemoeilijkt door een smal politiek draagvlak. Dit is toe te dichten aan het feit dat bij de UNO intern grote verdeeldheid was ontstaan doordat de partij een coalitie vormde van veertien verschillende partijen met uiteenlopende idealen. Daarnaast was 40 procent van de stemmen naar de FSLN gegaan waardoor de Sandinisten een grote stem in het parlement hadden. •

Economische resultaten Nicaragua 1990-1997

Ondanks de doelstellingen geformuleerd in het Mayorga plan bleef de inflatie stijgen. Dit kwam niet alleen door het groeien van de geldhoeveelheid maar ook door een toename in de omloopsnelheid van het geld. Deze nam toe door de inflatoire verwachtingen gecreëerd door de constante devaluaties van de wisselkoers. Op die manier werd de

32

neerwaartse spiraal wat betreft de inflatie geactiveerd terwijl het restrictieve beleid een aanzet gaf tot een liquiditeitscrisis. In december 1990 bereikte de inflatie een hoogte van 13.490 procent terwijl de cumulatieve devaluatie van de oude córdoba 5.600 procent bereikte met als gevolg een halvering van de koopkracht. Een andere doelstelling die niet bereikt werd, was het verminderen van het financieringstekort. In de eerste zes maanden van Chamorro’s bewind had de inflatie een negatief effect op de belastinginkomsten. Hoewel een verlaging van de overheidsuitgaven moest bijdragen aan de bestrijding van inflatie, namen deze toe. Dit laatste was voor een gedeelte toe te wijzen aan de Sandinistische regering die in de laatste maanden van haar regeringsperiode de salarissen van ambtenaren had verhoogd. De UNO probeerde deze vergoedingen terug te draaien en ambtenaren te ontslaan maar stuitte daarbij op verzet van de Sandinistische vakbonden. De regering benoemde toch nieuwe mensen waardoor het totale ambtenarenapparaat zelfs uitbreidde (Dijkstra, 1992). Wel werd er een ander kredietbeleid ingesteld met het oog op inflatiebestrijding. Dit beleid was erop gericht dat het verlenen van kredieten aan kleine bedrijven verder werd beperkt, maar dat grote bedrijven nog wel in aanmerking kwamen voor kredieten. Dit was meestal om aan achterstallige rente- en aflossingsverplichtingen te voldoen. Desondanks moest in december 1990 het eerste grote industriebedrijf haar deuren sluiten en ook de grote investeringsprojecten van de staat werden stopgezet. Alleen landbouwexporteurs konden krediet verkrijgen, door de ongunstige wisselkoers kon slechts 30 procent dit krediet echter terugbetalen (Envío, 1990). De invoering van de córdoba oro zorgde eerder voor een dollarisering van de economie dan voor een stabiele economie. Dit kwam doordat dat er geen vertrouwen was bij het publiek in de pariteit met de dollar en door de vrije converteerbaarheid van de nieuwe munt. Daardoor werden de beschikbare córdobas meteen ingewisseld voor dollars. Het gebrek aan vertrouwen en de schaarsheid van dollars om de córdobas te dekken op de buitenlandse markt zorgde ervoor dat de overheid het volledig doorvoeren van de córdoba oro moest uitstellen. Ook dit stimuleerde het dollarisatie proces aangezien men ook geen vertrouwen had in de oude córdoba omdat deze wekelijks werd gedevalueerd en gedoemd was om in de nabije toekomst te verdwijnen. In 1990 werd voorzichtig een begin gemaakt met het privatiseren van staatsbedrijven en in 1991 vestigde de eerste particuliere bank zich naast alle staatsbanken. Ook particuliere exporten werden mogelijk in 1991 terwijl het importeren in 1990 al makkelijker was geworden. Deze importliberalisering had echter een negatief

33

effect op de binnenlandse productie. Voornamelijk de voedselsector en kledingsector hadden erg te lijden onder de importliberalisering. Het startjaar van de Chamorro regering verliep niet zoals aanvankelijk bedoeld was en aan het einde van 1990 werd in samenwerking met de Sandinistische oppositie het Lacayo plan opgesteld. Ook dit plan had tot doel de inflatie te verminderen door middel van dollarisatie van binnenlandse prijzen en later ook een bevriezing van de wisselkoers. Hoewel dit plan in 1991 een einde maakte aan de inflatie werd dit succes niet door iedereen geapprecieerd. Het BBP per hoofd van de bevolking daalde met 2,9 procent en daarnaast liep ook het handelstekort op met zo’n 74 procent. De werkloosheid nam in de regeringsperiode van Chamorro toe en dit had een verhoging van de extreme armoede en sociale spanningen tot gevolg (Tabel 3.1). Vanaf 1994 liet de Nicaraguaanse economie een positieve economische groei zien wat een einde maakte aan een lange periode van economische recessie. Volgens Catalán werd deze groei verklaard door een toename in de buitenlandse vraag terwijl de binnenlandse vraag stabiel bleef (2001). Deze toename is toe te wijzen aan het wisselkoersbeleid dat geïmplementeerd werd in 1993. De lage inflatie leidde door het crawling peg tot een verbetering in de reële wisselkoers. Ondanks een stijging van de exporten bleef er een aanzienlijk tekort op de handelsbalans zichtbaar. Het doel was een stijging in de private consumptie en een daling van de publieke consumptie als deel van het BBP te creëren. In 1991 is een groeipercentage van van 37,6 procent te zien in de private consumptie. Deze stijging wordt in de daaropvolgende jaren tot en met 1997 beperkt tot een gemiddeld groeipercentage van 2,5 procent per jaar. De publieke consumptie laat in de gehele periode van 1990 tot en met 1997 een negatief groeipercentage zien.

34

35

Bij gebrek aan macro-economische stabiliteit is het structurele aanpassingsprogramma grotendeels mislukt. Niet alleen een gebrek aan politieke steun heeft hiertoe bijgedragen maar ook versterken liberalisering en privatisering de macroeconomische onevenwichtigheden als er geen macro-economische stabiliteit is. De devaluaties van de munteenheid met een gebrek aan voldoende internationale reserves tot een stijging van de inflatie. Ook de liberalisatie van de handel leverde een toename in het handelstekort op. Toen in 1991 het Lacayo plan werd geïmplementeerd, werd de inflatie onder controle gebracht. De kosten hiervan waren echter hoog doordat de cordóba gekoppeld was aan de dollar, wat een reële appreciatie van de wisselkoers tot gevolg had. Dit stimuleerde importen terwijl de exporten daalden als gevolg van een daling in de concurrentiepositie. Importen werden verder gestimuleerd door het proces van handelsliberalisatie. Door het privatiseren van de staatsbedrijven en het schrappen van importtarieven werden de inkomsten van de overheid sterk beperkt. Hierdoor werd de doelstelling om een restrictief beleid te voeren wat betreft de overheidsfinanciën bemoeilijkt. Het handelstekort werd niet verminderd en werd vanaf dat moment gefinancierd met buitenlandse hulp.

3.2 Arnoldo Alemán 1997-2002 In 1997 won de liberale partij Partido Liberal Constitucionalista (PLC) onder leiding van Arnoldo Alemán de verkiezingen. De PLC was één van de veertien kleine partijen die ondergebracht waren in de UNO. De campagne van deze partij was erg nationalistisch en populistisch van aard en er werd veel kritiek geleverd op de samenwerking van de Chamorro regering met zowel de Sandinisten en als de internationale donoren. De eerste maanden van de regeringsperiode van Alemán werden gekarakteriseerd door veel interne conflicten en onenigheden met de internationale gemeenschap. Dit laatste kwam onder meer door het sluiten van het ministerie van Sociale Zaken dat door de vorige regering was opgezet met externe financiering. Dit ministerie had tot doel om de armoede te verlichten. Door sluiting van dit ministerie werd de buitenlandse hulp verminderd waardoor enkele projecten van de overheid vertraging opliepen. Toen uiteindelijk de internationale reserves waren opgedroogd, trokken de voorstanders van externe hulp aan het langste eind. Opnieuw werd een hulpprogramma geïnitieerd door de donorgemeenschap in combinatie met een overeenkomst met de multilaterale instellingen. De doelstellingen in dit beleid waren precies die maatregelen die in het eerste Enhanced Structural

36

Adjustment Facility (ESAF) niet waren geïmplementeerd. Ten eerste de privatisering van enkele staatsbedrijven, ten tweede de hervorming in belastingwetgeving, ten derde de sluiting van de staatsbank BANADES en tot slot ook vooruitgang op het gebied van eigendomsrechten. In maart 1999 werd met het IMF overeenstemming bereikt over het tweede ESAF programma. Dit programma behelsde een restrictief fiscaal en monetair beleid voor de periode 1998 tot 2000. Dit beleid had tot doel om de absorptie te verminderen. Het wisselkoersbeleid was gericht op het stimuleren van het aanbod in de tradables sector middels dagelijkse minidevaluaties van de cordóba. Het handelsbeleid was voornamelijk gericht op een continuering van het liberalisatieproces en een verlaging van handelsbarrières met de grootste handelspartners. Ook werden er onderhandelingen gestart over een vrije handelszone met de Verenigde Staten en werd vooruitgang geboekt in het creëren van een douane-unie met andere Centraal-Amerikaanse landen. Tegelijkertijd werd in de Club van Parijs besloten dat er in de periode 1997 tot 2000 schuldverlichtingmaatregelen zouden worden getroffen voor een bedrag van 200 miljoen dollar. •

Economische resultaten Nicaragua 1997-2002

De economische activiteit vertraagde aan het einde van het jaar 1997 en ook de inflatie steeg. Zowel de private consumptie als de private investeringen waren toegenomen in 1998 en 1999 met respectievelijk 10,4 procent en 5,6 procent. Ondanks het feit dat de exporten een opwaartse trend lieten zien dankzij een reële devaluatie van de wisselkoers in 1997, daalde de exporten in 1999 door een reële appreciatie van de cordóba. Doordat de private consumptie was gestegen, werd ook een stijging van importen zichtbaar. Een verlaging van de importtarieven in 1998 versterkte dit effect nog eens (Tabel 3.1). Externe schokken in het geaggregeerde aanbod droegen bij aan een verzwakking van de economische opleving en geven uitleg aan de stijging van inflatie. Ook enkele natuurrampen —El Niño en orkaan Mitch — hebben een groot effect gehad op de economie van Nicaragua. De schade die Mitch in 1998 toebracht aan de infrastructuur en de productie werd op 1400 miljoen dollar geschat en stond gelijk aan ongeveer 50 procent van het BBP in datzelfde jaar. Hoewel omvangrijke stromen van hulp op gang kwamen na orkaan Mitch, waren er veel twijfels omtrent de besteding van de hulp. Het werd de internationale gemeenschap steeds duidelijker dat de regering Aléman zelf bij corruptie was betrokken en stopte vrijwel de totale programmahulp in 1999 en 2000, omdat de donoren teleurgesteld waren in het gebrek aan goed bestuur.

37

Ondanks deze externe effecten lukte het de Alemán-regering om in de eerste jaren van de ambtsperiode te voldoen aan de condities van de tweede ESAF overeenkomst. Daarnaast zorgde de regering er wel voor dat een Poverty Reduction Strategy Paper (PRSP) werd opgesteld wat een voorwaarde was om in aanmerking te komen voor het Highly Indebted Poor Countries (HIPC) initiatief. Dit initiatief is opgesteld voor arme landen die een schuld-export ratio hebben van meer dan 150 procentpunten maar ondertussen positieve economische indicatoren kunnen laten zien. Daarnaast moet een dergelijk land bereid zijn om een beleid te voeren dat gericht is armoedevermindering (ECLAC, 1999). In augustus 2001 werd dit volledige PRSP goedgekeurd door de bewindvoerders van het IMF en de Wereldbank, ondanks de twijfels over de corruptiepraktijken van de Alemán-regering. Een reden hiervoor kan gevonden worden in de naderende presidentsverkiezingen in het najaar van 2001, waarbij de IFI’s vreesden voor een overwinning van de Sandinistische kandidaat als zij het PRSP zouden afkeuren. De bilaterale donoren in Nicaragua kwalificeerden de goedkeuring van het PRSP als ‘een stempel van goed gedrag’ en verlengden de bilaterale hulpstromen. Hieruit kan dan ook worden geconcludeerd dat een goedkeuring van een multilaterale instelling bepalend is voor de bilaterale donoren. Op deze manier werd een corrupte regering zoals die van Alemán in het zadel gehouden om politieke redenen. Vanaf 2000 is een vertraging te zien in de economie van Nicaragua met een groeipercentage van het BBP van 4,2 procent (Tabel 3.1). De zwakke groei van het BBP is voornamelijk toe te schrijven aan de exporten hoewel ook deze een dalende trend laten zien. Dit kwam onder meer door een verslechtering van de ruilvoet en een vertraging van de wereldeconomie. In 2001 werd de economische activiteit daarnaast ook ondermijnd door spanningen op het politieke vlak door de naderende verkiezingen in combinatie met moeilijkheden in de banksector. Deze politieke en financiële onzekerheden resulteerden in een vertraging in het investeringsklimaat en dit leidde tot een daling van de internationale financiële middelen. Hoewel er flinke bezuinigingen werden ingevoerd met als gevolg een daling van de publieke investeringen, groeide het begrotingstekort van 8,5 procent van het BBP in 2000 tot 12,5 procent van het BBP in 2001. Dit had als oorzaak een te kleine toename in de belastinginkomsten en een toename in de publieke uitgaven. Het monetaire beleid werd strak gehouden als reactie op de toename in het begrotingstekort en de crisis in de banksector, die begonnen was in augustus 2000. Problemen met de liquiditeit en de solvabiliteit, leidden tot het interveniëren van de overheid bij twee banken. Uiteindelijk resulteerde dit in een faillissement en de verkoop van de activa en passiva van deze banken. In 2001 werd het laagste inflatie cijfer in

38

negen jaar behaald. Dit is toe te wijzen aan de economische vertraging, lage brandstofprijzen en een resrtrictief monetair beleid (Tabel 3.1). Het wisselkoerssysteem van dagelijkse minidevaluaties werd gecontinueerd met een jaarlijks percentage van 6 procent. De reële effectieve wisselkoers deprecieerde licht ten opzichte van de dollar (ECLAC, 2002). Er werd vooruitgang geboekt in het privatiseren van staatsbedrijven. Ten eerste werden enkele staatsbanken geprivatiseerd zoals de Banco Nacional de Desarrollo (BANADES), Banco Nicaragüense de Industria y Comercio (BANIC) en de Banco Crédito Popular (BCP). Daarnaast werden ook de telefoonmaatschappij ENITEL en het elektriciteitsbedrijf ENEL geprivatiseerd. (ECLAC, 1999). De sociale kosten van de aanpassingsprogramma’s waren hoog als gekeken wordt naar de inkomensverdeeldheid. Hoewel de Gini coëfficiënt in de periode 19901997 nog 0,60 was en 50 procent van de totale bevolking onder de armoedegrens leefde — 1 dollar per dag of minder — In 2001 waren dezelfde indicatoren 0,551 en 48 procent respectievelijk. Daaruit kan worden opgemaakt dat het aanpassingsprogramma niet tot een structurele verbetering van de inkomensverdeeldheid heeft geleid. (Human Development Reports, 2003). Hoewel het doel van de regeringen was om de macro-economische onevenwichtigheden te elimineren, werd volgens Catalán alleen de compositie van deze onevenwichtigheden veranderd. Tabel 3.1 laat het begrotingstekort in de periode 19982002 zien en leert ons dat dit voornamelijk is gefinancierd met buitenlandse hulp. Daarbij laat de tabel ook een grote instabiliteit zien op de handelsbalans. De gecreëerde stabiliteit wordt daardoor erg kwetsbaar en de houdbaarheid van de stabiliteit kan in twijfel worden gebracht (2001)

3.3 Enrique Bolaños 2002-2006 Enrique Bolaños versloeg in november 2001 de Sandinistische leider Daniel Ortega in de verkiezingsstrijd en op 10 januari 2002 werd hij aangesteld als president. In de jaren ’80 was hij een openlijke tegenstander van de Sandinisten en dat leverde hem, net als Alemán, dreigementen, vervolging en een korte gevangenisstraf op. Tijdens het bewind van Arnoldo Alemán was Bolaños vice-president. Hoewel hij voorheen lid was van de PLC, richtte hij een nieuwe partij op La Alianza por la República (APRE). Aan het begin van zijn bewindsperiode leidde Bolaños een anticorruptie campagne tegen zijn voorganger Arnoldo Alemán, die tot 20 jaar gevangenisstraf werd veroordeeld. Hierdoor isoleerde hij zich op politiek vlak van de invloedrijke PLC. Daarnaast resulteerde de

39

institutionele strijd tussen de wetgevende, de uitvoerende en de juridische macht in een hoge ondoelmatigheid van de Bolaños-regering. De politieke situatie verslechterde significant aan het einde van 2004 doordat de twee belangrijkste partijen —de PLC en de FSLN— een pact sloten om een aantal wetswijzigingen —met als doel een beteugeling van de uitvoerende macht— goed te keuren. President Bolaños wees deze wetswijzigingen af waardoor een constitutionele crisis ontstond met als gevolg een dreigende afzetting van Bolaños. In oktober 2005 werd een politiek akkoord bereikt tussen Bolaños en de leider van de FSLN, Daniel Ortega. Dit akkoord behelsde uitstel van de constitutionele wetswijzigingen tot de verkiezingen van 2006. Dit akkoord reflecteert de internationale druk die uitgeoefend is waardoor zowel hervormingen konden worden doorgevoerd als politieke consensus kon worden bereikt om het IMF programma nieuw leven in te blazen. Ook dreigden de Verenigde Staten met het inhouden van ontwikkelingsgelden bij gebrek aan een politiek akkoord. De politieke situatie bleef een bron van instabiliteit voor het jaar 2006 met het oog op de verkiezingen. Al vanaf het begin van de jaren ’90 ging de politieke strijd voornamelijk tussen de Liberalen en de Sandinisten. Toch leidde de ontevredenheid over het politieke akkoord tussen de beide partijen tot een afsplitsing van sommige kandidaten. Hoewel deze kandidaten hoog in de peilingen stonden is het onduidelijk of deze een voldoende sterke partij zouden kunnen neerzetten voor de verkiezingen van eind 2006 (IMF, 2005, p.10). In december 2002 tekende de Nicaraguaanse overheid een driejarige overeenkomst met het IMF dat Nicaragua weer toegang zou bieden tot de internationale gemeenschap en om het zogenoemde completion point van het HIPC initiatief te bereiken. Daarnaast waren economische groei en het verminderen van armoede hoofddoelen van deze overeenkomst. Om deze doelstellingen te halen werd er een kleiner fiscaal tekort verlangd in combinatie met effectievere sociale uitgaven gericht op de strijd tegen armoede. Het monetaire beleid was gericht op prijsstabilisatie, verbetering van de financiële positie van de centrale bank en het geven van een impuls aan de internationale reserves. Om het fiscale tekort terug te dringen werd een nieuwe belastingwet aangenomen om de belastingen te verhogen door bepaalde belastingvrijstellingen te verminderen en door een speciaal belastingsysteem in te voeren dat tot doel had belastingontduiking te reduceren. Deze fiscale doelstellingen waren vastgelegd in de Poverty Reduction Strategy (PRS) en hadden als eerste doel om de belastingopbrengsten te verhogen met 1,7 procent van het BBP. Een tweede doel was om de exporten te bevorderen en het derde doel was om de vrijstelling van 80 procent

40

van de uitstaande nationale schuld veilig te stellen. Daarnaast werden ook hogere budget allocaties voor verschillende sociale voorzieningen en een vooruitgang in de infrastructurele investeringen verwacht (ECLAC, 2003). Het fiscale aanpassingsbeleid was ontworpen in samenhang met een losser monetair beleid. Het verzekeren van de internationale reserves op een niveau waar deze in overeenstemming waren met de wisselkoersstabiliteit als anker voor inflatie was een eerste doel. Een tweede doel was het verminderen van de binnenlandse schuld met het oog op het bevorderen van de liquiditeit van het bankwezen. Het wisselkoerssysteem van dagelijkse minidevaluaties werd voortgezet met een jaarlijks percentage van 6 procent. Het handelsbeleid was gericht op een voortzetting van het handelsliberalisatieproces en de vermindering van handelsbarrières met de grootste handelpartners van Nicaragua. Tot deze maatregelen behoorden onder andere de verdere onderhandelingen over een vrije handelszone met de Verenigde Staten en vooruitgang in het creëren van een douane-unie met andere landen in Midden-Amerika (ECLAC, 2003). •

Economische resultaten Nicaragua 2002-2005

De economische groeicijfers laten aan het begin van de Bolaños-regering een lage groei zien van 0,6 procent. In de periode 2000-2002 laten de groeicijfers een vertraging zien van gemiddeld 2 procent per jaar. Dit is in sterk contrast met de doelstellingen in het PRSP waarin wordt gesteld dat de economische groei 3,7 procent per jaar zou moeten zijn om de MDG’s te behalen. Dit houdt in dat een economische groei van 5 procent per jaar nodig zal zijn om deze doelstellingen alsnog te bereiken. In 2003 begon het herstel van de Nicaraguaanse economie na twee jaar van gebrek aan sprankelende groeicijfers. Dit herstel werd in 2004 gecontinueerd en er werd vooruitgang geboekt met het bereiken van macro-economische stabiliteit zoals opgesteld in 2002 in het driejarige IMFprogramma. In tabel 3.1 is zichtbaar dat het BBP met 5.1 procent is gestegen in 2004 en dat het BBP per hoofd van de bevolking een stijging van 3.1 procent laat zien. Dit is voornamelijk toe te wijzen aan een groei in de exporten, een verhoging van de binnenlandse vraag —die opgewekt werd door hogere investeringen in de publieke sector— en een toename van remittances. Sinds het eerste Nicaraguaanse PRSP in 2001 zijn de bestedingen ten behoeve van armoedevermindering gestegen tot 13,5 procent van het BBP, in 2005. In 2002 was dit 10 procent van het BBP. Volgens het IMF zijn positieve effecten te zien in de indicatoren in de onderwijs- en de watersector, waar de doelstellingen in 2003 en 2004

41

werden overtroffen. De doelstellingen in de gezondheidssector zijn echter niet gehaald en de dekking van het vaccinatieprogramma is nog steeds onvoldoende (IMF, 2006, p.17). In 2004 werd het completion point van het HIPC-initiatief behaald wat resulteerde in een verlichting van de externe schuld met 4,5 miljard dollar. De inflatie werd opgedreven door de hogere internationale olieprijzen tot 8,9 procent. In 2004 zijn de belastingopbrengsten als deel van het BBP met 3,5 procent gestegen ten opzichte van het jaar 2001 tot 16,9 procent van het BBP. Dit is toe te wijzen aan een stijging in de belastingen op inkomen en importen. Volgens het IMF is het nieuwe fiscale beleid verantwoordelijk voor 1 procent van deze stijging. Bovendien is de interne belastingadministratie gemoderniseerd om het informatie- en controlesysteem te versterken en de large taxpayer unit (LTP) is gereorganiseerd. Hierdoor is het aantal zogenaamde stop filers, de belastingbetalers die hun inkomsten niet opgeven, gedaald tot ongeveer 1 procent. In 2003 besloeg deze groep nog 20 procent van de LTP. Het is onduidelijk of deze stijging in de belastingopbrengsten houdbaar is omdat ongeveer 90 procent van de belastingopbrengsten afkomstig is van slechts 1,3 procent van de belastingplichtigen. Daardoor zijn de totale opbrengsten kwetsbaar voor factoren waaraan deze kleine groep belastingbetalers onderhevig is. Daarnaast laat dit kleine percentage ook zien dat er een grote groep belastingbetalers buiten het belastingstelsel valt of niet aan hun verplichtingen voldoet. Verder worden de meest dynamische belastingen geïnd op importen. Het IMF verwacht echter dat de groei van importen, de komende jaren zal afnemen met 5 tot 8 procent. Tevens was het IMF van mening dat de verkiezingen in november 2006 een mogelijk risico zouden vormen voor het innen van belastingen. Hoewel indicatoren laten zien dat de gezondheid van het Nicaraguaanse banksysteem vooruit is gegaan, zijn de kredieten sterk toegenomen en blijven de risico’s hoog in verband met de hoge mate van dollarisatie. Nicaragua heeft een van de hoogste niveaus van dollarisatie in Latijns Amerika. Het financiële systeem is relatief klein als gekeken word naar de deposito’s die voor 80 procent in buitenlandse valuta zijn gedenomineerd. Een laag vertrouwen in het beleid en hysteresis in navolging van de hoge inflatieperiodes in het verleden zijn enkele factoren die hebben bijgedragen aan het verhoogde niveau van dollarisatie (IMF, 2006, p.18). Het vrijhandelsverdrag Central American Free Trade Agreement (CAFTA) werd na vele onderhandelingen op 1 april 2006 door Nicaragua ondertekend en in gebruik genomen. Deze overeenkomst is een verdrag onder internationale wetgeving. Oorspronkelijk maakten zes landen deel uit van de overeenkomst, de Verenigde Staten,

42

Costa Rica, Honduras, El Salvador, Guatemala en Nicaragua. In 2004 werden ook onderhandelingen gestart over de deelname van de Dominicaanse Republiek en uiteindelijk werd ook dit land opgenomen in het verdrag en werd de naam veranderd in CAFTA-DR. Het verdrag heeft tot doel de handelsbarrières in de vorm van tarieven op te heffen. Bij het ingaan van het verdrag werden de tarieven op 80 procent van de exporten van de Verenigde Staten opgeheven waardoor het importeren van deze goederen goedkoper wordt voor de Midden-Amerikaanse consument. De exportgoederen van deze landen werden al belastingvrij geïmporteerd in de VS door het Caribbean Basin Initiative (CBI). Bovendien is deze handelszone op Mexico na de grootste afzetmarkt voor Amerikaanse producenten in de Latijns Amerikaanse regio. Er kan dus worden geconcludeerd dat voornamelijk de Verenigde Staten profiteert van dit vrijhandelsverdrag en dat de Centraal Amerikaanse landen een verhoging van de importen kunnen verwachten. Dit kan weer resulteren in een vergroting van het handelstekort. Een toename in de export heeft de internationale reserves laten stijgen ondanks een stijging in de importen, die toe te rekenen was aan de verhoging van de olieprijs. Hoewel de lopende rekening steeds een groot tekort laat zien kan tegelijkertijd een lichte versteviging worden geïdentificeerd vanaf 1999. Deze wordt onder andere ondersteund door een toename in de concurrentiepositie, een stijging in geldzendingen van migranten en een vermindering van de rentebetalingen als gevolg van het postcompletion point van het HIPC. In vergelijking met andere CAFTA-DR landen laat de Maquila-industrie in Nicaragua de grootste groei zien. Maquila betekent letterlijk ‘samensteller’ en heeft tot doel belastingvrije geimporteerde grondstoffen tot halffabricaten of fabricaten te assembleren. Veel Westerse bedrijven maken op deze manier van de lage lonen ter plekke gebruik. Deze maquiladoras zijn sterk in opkomst sinds het CAFTA verdrag. Hoewel deze fabrieken zorgen voor een stijging van de werkgelegenheid, zijn de lonen vaak laag en de arbeidsomstandigheden slecht. Hieruit kan worden opgemaakt dat investeerders een voorkeur hebben voor het land en dat de concurrentiepositie sterk is. Tegelijkertijd weet Nicaragua als enige land in de regio het marktaandeel in de Verenigde Staten te handhaven ondanks de zware concurrentie uit China, textielproducten incluis (IMF, 2006, p. 22). Ook concludeert het IMF dat de stijgende wereldprijs voor olie een toenemende druk heeft gevormd en zal blijven vormen op de totale importen. De stijging van de olieprijs heeft tot een wereldwijde economische verzwakking geleid waardoor zowel de exporten als de remittances in Nicaragua zijn gedaald.

43

4. Nicaragua en Ontwikkelingshulp Tijdens het bewind van de Sandinisten werd Nicaragua in belangrijke mate afgesloten van buitenlandse hulp. Dit terwijl het land tijdens het Somoza-regime nog kon rekenen op grote hoeveelheid externe financiële hulp. Ten tijde van de Sandinisten werd wel hulp verstrekt door de Sovjet-Unie en enkele Oostbloklanden. Dit laat ook meteen een geopolitiek motief zien.

4.1 De Donorgemeenschap Bij de aanstelling van de Chamorro-regering kreeg Nicaragua weer toegang tot ontwikkelingshulp van de Verenigde Staten en de multilaterale instellingen. De hoge achterstallige betalingen op de buitenlandse schuld die opgebouwd waren in de tweede helft van de jaren ’80 vormden een obstakel bij het verstrekken van nieuwe leningen. De OECD landen waren echter bereid om herstructurering van de schuld te overwegen, mits er een overeenkomst werd bereikt met het IMF. Toch blijkt de donorgemeenschap nog steeds gepolitiseerd en spelen geopolitieke en politieke motieven een belangrijjke rol in de hulpverlening aan Nicaragua. Dit kan verklaard worden door het feit dat de Verenigde Staten haar invloed in de regio nog steeds probeerde uit te oefenen gestimuleerd door de angst dat de Sandinisten weer aan de macht zouden komen. De donorgemeenschap stuurde er op aan dat er een structureel aanpassingsprogramma moest komen in Nicaragua onder toezicht van het IMF en de Wereldbank. Er waren drie knelpunten in de onderhandelingen. Ten eerste het legaliseren van stedelijke eigendommen en landbouwland die waren herverdeeld door de Sandinisten. Ten tweede het privatiseren met de staatsbanken en tot slot het inkrimpen van de publieke sector. In feite moesten de hervormingen van de Sandinisten worden teruggedraaid wat bemoeilijkt werd doordat de Sandinisten nog aanzienlijke macht hadden op sociaal en economisch vlak omdat zij een groot aandeel in het parlement hadden. Uiteindelijk werd in 1994 de ESAF overeenkomst getekend met het IMF en werd er met de Wereldbank een lening afgesloten. Ook de bilaterale donoren ondersteunden deze overeenkomsten en verhoogden hun hulp met als gevolg een stijging van de internationale reserves. Al snel werd duidelijk dat de doelstellingen die uiteengezet waren door het IMF niet haalbaar waren voor deze overheid. Zo waren de belastinginkomsten lager dan verwacht en de overheidsuitgaven hoger. Meerdere doelstellingen opgesteld in de overeenkomst, zoals het verminderen van de werknemers in de publieke sector en privatisering van meer staatsbedrijven, werden niet gehaald. Dit

44

is niet verwonderlijk als in ogenschouw wordt genomen dat de donorgemeenschap een stabiliteitsprogramma heeft ontworpen met politieke motieven dat moet worden geïmplementeerd zonder politiek draagvlak in Nicaragua. 4.1.1 Bilaterale hulp aan Nicaragua Aan de bilaterale ontwikkelingshulp die Nicaragua heeft ontvangen in de afgelopen 20 jaar liggen een aantal politieke en geopolitieke motieven ten grondslag. Tijdens het bewind van Somoza was Nicaragua voor 90 procent van de hulp afhankelijk van de Verenigde Staten. Echter toen de Sandinisten aan de macht waren in Nicaragua van 1979 tot 1990 werd de bilaterale ontwikkelingshulp afkomstig van de Westerse landen nagenoeg stopgezet. Dit geschiedde onder invloed van de Verenigde Staten die Nicaragua op hun zwarte lijst hadden genoteerd. De toenmalige president van de VS, Ronald Reagan, bestempelde Ortega's regering van de jaren '80 tot een 'marxistischleninistische dictatuur' die de Sovjet-Unie een brug op het vasteland van het Noord Amerikaanse continent verschafte. Niet alleen tijdens de koude oorlog maar ook nu nog beschouwt de Verenigde Staten de Midden Amerikaanse landen als een achtertuin die als buffer moet fungeren tussen de VS en de landen met een communistische of socialistische regering. De Nicaraguanen waren genoodzaakt om hulp te vragen aan andere socialistische landen en Cuba was de beste keus in verband met de taal en de nabije ligging van het land. De Cubaanse hulp werd een essentiële component van de ontwikkelingsstrategie van Nicaragua en deze werd verstrekt in de vorm van giften en onconcessionele leningen. Daarbij werd ook op het gebied van educatie, gezondheidszorg, het bouwen van een industrie en militair advies hulp geboden. Ook de Sovjet Unie en andere socialistische Oostbloklanden verschaften hulp aan Nicaragua, vooral in de vorm van olie. Hieruit kan worden geconcludeerd dat bij zowel de Verenigde Staten als de Sovjet Unie het verstrekken van ontwikkelingshulp aan Nicaragua gebaseerd waren op deze politieke en geopolitieke motieven. Bij de Amerikanen is ook een economisch motief te onderscheiden. Aangezien zij ten tijde van de Somoza regering veel invloed hadden op de Nicaraguaanse economie en veel Amerikaanse bedrijven waren gevestigd in dit Midden Amerikaanse land. De Sandinistische regering stelde tot doel om deze bedrijven tot staatsbedrijven te maken waardoor de Amerikanen hun inkomsten uit deze bedrijven zagen dalen. In 2004 ontving Nicaraua externe hulp van 19 bilaterale partners en 23 multilaterale partners. Ook waren er op dat moment 411 programma’s en projecten in

45

uitvoering. De belangrijkste tien donoren komen in tabel 4.1 naar voren. Hoewel Nicaragua in 1994 nog 334 miljoen dollar ontving, daalt deze vorm van hulp naar 205 miljoen dollar in 2004. Opmerkelijk is dat het multilaterale gedeelte van de hulpstromen is toegenomen in dezelfde periode. De verdeling van de bilaterale en multilaterale hulp wordt in tabel 4.2 uiteengezet. De verschuiving van bilaterale hulp naar multilaterale hulp kan verklaard worden door een onderzoek van Wereldbank dat stelt dat multilaterale hulp effectiever blijkt te zijn dan bilaterale hulp. Goderis en Verbon onderzochten echter dezelfde casus in het geval van Nederland en konden geen bewijs vinden voor het feit dat multilaterale hulp effectiever zou blijken dan bilaterale hulp. De twee ESAF overeenkomsten en de PRSP overeenkomst met het IMF, die gemaakt zijn in het jaar 1994, 1998 en 2001 respectievelijk, hebben ertoe geleid dat er een stijging van de ODA in die jaren zichtbaar is. Ook het jaar 2004 waarin het HIPCcompletion point is bereikt laat een toename in netto ODA zien. Hoewel 443 miljoen dollar verklaard kan worden door een Duitse donatie in de vorm van schuldkwijtschelding. Tabel 4.1 Bilaterale hulpstromen aan Nicaragua (Mln $) Donoren OECD Landen Australië België Canada Denemarken Duitsland Finland Frankrijk Griekenland Groot Brittanië Ierland Italië Japan Luxemburg Nederland Nieuw Zeeland Noorwegen Oostenrijk Spanje Verenigde Staten Zweden Zwitserland

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

288.5 0.09 1.68 4.69 14.46 20.43 13.34 4.5 .. 0.13 0.02 10.01 0.93 .. 29.92 0.02 35.05 3.58 14.79 97 31.56 6.3

700.32 0.09 2.44 19.82 22.99 41.07 24.57 4.32 .. 0.36 .. 20.33 48.05 0.35 0.53 0.05 26.97 16.49 15.42 379 57.46 20.01

472.85 0.05 2.75 6 17.52 47.59 14 19.81 .. 1.86 0.03 16.54 54.06 0.15 26.28 .. 26.13 3.59 9.49 154 68.52 4.48

275.02 0.18 2.82 8.73 22.18 28.76 8.04 11.87 .. 1.49 0.09 5.25 41.25 1.45 26.72 .. 17.54 7.46 11.2 38 36.26 5.73

417.63 0.22 2.4 9.11 20.59 43.94 5.06 7.77 .. 0.93 0.15 100.98 54.69 1.86 26.57 .. 20.25 11.21 12.6 60 30.66 8.64

492.09 0.01 3.35 8.11 26.76 174.56 6.41 15.91 .. 1.28 0.37 0.73 51.87 1.49 48.86 0.04 27.83 10.49 34.34 29 31.82 18.86

763.97 .. 2.88 12.91 33.56 402.98 5.13 10.18 .. 1.51 .. 27.69 70.53 3.15 38.07 .. 24.01 8.89 31.68 30 49.43 11.37

261.62 .. 3.01 8.24 25.76 29 7.5 1.21 .. 1.21 0.33 3.37 49.02 2.15 23.63 0.06 19.37 5.1 15.65 41 21.48 4.53

323.51 .. 2.73 12.93 28.47 49.61 7.51 14.66 0.03 1.84 0.29 1.92 29.03 4.77 26.02 .. 16.77 9.62 23.29 65.48 19.83 8.71

323.39 325.86 .. .. 4.49 3.11 6.68 2.8 24.42 27.17 28.25 26.88 9.66 7.85 6.93 3.35 .. .. 5.86 1.73 0.39 0.25 7.58 1.75 44.84 76.47 9.34 7.9 19.38 15.64 0.06 0.08 16.95 13.25 10.57 4.95 21.88 19.67 64.18 72.77 33.29 33.32 8.64 6.92

Bron: ECLAC (2007)

46

2000

2001

2002

2003

2004

2005

714.65 0.11 1.86 6.45 27.97 31.81 6.71 2.82 .. 0.95 0.23 1.98 61.95 5.12 18.53 0.2 14.63 5.73 399.47 100.56 22.72 4.85

287.23 0.11 2 7.65 24.99 34.45 5.9 0.88 .. 0.36 0.48 2.29 31.42 3.21 26.01 0.1 9.08 4.45 22.29 66.72 38.65 6.19

521.75 .. 1.94 8.45 32.04 128.63 7.89 26.27 .. 2.73 0.98 45.87 24.38 7.13 22.26 0.07 12.67 7.12 72.67 69.63 35.92 15.1

856.29 3.81 3.24 8.95 37.7 278.02 7.64 65.25 .. 13.4 0.97 2.26 29.93 6.91 40.84 0.17 12.55 8.65 207.69 69.65 41.1 17.56

509.5 .. 4.92 8.98 36.67 24.53 9.41 1.93 .. 6.14 0.99 80.96 49.23 9.09 33.89 0.58 13.99 9.84 60.08 102.42 40.91 14.94

Tabel 4.2 Type Ontwikkelingshulp (Mln $) Nicaragua

1990

Totale Netto ODA ODA (giften) ODA (totale leningen) Schuldverlichting Geherstrucureerde schuld Technische Cooperatie Voedselhulp Noodhulp

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

288,5 700,32 273,14 862,55 15,36 -162,23 ,, 303,14 ,, ,, 54,94 92,03 17,73 28,62 ,, ,,

472,85 404,95 67,9 13,32 ,, 124,73 24,06 ,,

275,02 285,31 -10,29 29,82 ,, 100,63 18,49 ,,

417,63 264,7 152,93 7,33 ,, 113,76 4,12 ,,

492,09 485,72 637 181,52 ,, 114,92 4,18 0,87

763,97 676,15 878 390,37 32,07 102,92 5,77 2,41

261,62 284,48 -22,86 40,2 ,, 100,73 10,76 4,64

323,51 399,4 -75,89 129,01 8,8 94,37 16,7 33,97

323,39 364,85 -41,46 64,52 2,17 82,37 24,66 33,83

325,86 310,97 14,89 7,44 2,17 108,44 4,41 17,45

714,65 735,26 -20,61 411,38 2,88 130,88 15,14 13,24

287,23 290,97 -374 0,17 ,, 100,4 16,72 21,04

2003

2004

2005

521,75 856,29 530,71 1 149,2 -896 -292,91 242,56 850,98 0,15 ,, 93,48 95,57 22,18 10,68 8,74 5,19

509,5 510,92 -142 163,25 ,, 98,07 18,08 2,33

Bron: DAC statistics(2008)

4.1.2 Multilaterale hulp aan Nicaragua Bij het aantreden van de Chamorro regering in 1990 kreeg Nicaragua weer toegang tot de hulp van de multilaterale instellingen. Tijdens het bewind van de Sandinisten in de jaren ’80 werd Nicaragua niet alleen van de bilaterale hulp maar ook van de multilaterale hulpkanalen afgesneden. Dit onder druk van de Verenigde Staten die Nicaragua midden in het speelveld van de koude oorlog plaatsten. Ook bij de multilaterale steun aan Nicaragua is een geopolitiek en politiek motief te onderscheiden. Bij gebrek aan steun van de multilaterale instellingen wordt ook direct de bilaterale steun verminderd aangezien Nicaragua niet meer in het bezit was van een IMF keurmerk. Omdat duidelijk werd dat deze instellingen geen nieuwe leningen meer verstrekte aan Nicaragua, weigerden zij aan hun betalingsverplichtingen te voldoen over de uitstaande leningen in 1984. Dit resulteerde in hoge achterstallige betalingen en dit vormde een obstakel in het verkrijgen van eventuele nieuwe leningen en daarbij ook in een overeenkomst met het IMF. Deze overeenkomst was een primaire vereiste voor het in aanmerking komen van de schuldverlichtingmaatregelen die getroffen werden door de Club van Parijs. De relatie tussen de overheid van Nicaragua en de internationale multilaterale instellingen veranderde in de periode van 1994 tot en met 2005 doordat naast de strenge macro-economische doelstellingen ook armoedevermindering en de kwestie van goed bestuur werden geïmplementeerd in de beleidsdialoog. Deze verandering vond plaats in de context van het HIPC initiatief en het PRSP. De multilaterale hulp die Nicaragua in de periode 1990 tot en met 2005 heeft ontvangen kan in drie fases worden beschreven en hangt nauw samen met de laatste drie regeringsperiodes.

47

Hoewel Nicaragua in 1990 onder leiding van Violeta Chamorro kon genieten van een hernieuwde stroom multilaterale hulp werd in 1992 deze stroom aanzienlijk verminderd op aanraden van de Verenigde Staten, omdat zij van mening waren dat de condities te langzaam werden geïmplementeerd. Door dit gebrek aan vertrouwen verminderden niet alleen bilaterale donoren de hulpstromen maar ook de IFI’s trokken hun steun terug. Een andere verklaring van het terugtrekken van hulp kan gevonden worden in het feit dat de koude oorlog ten einde was en dat de belangen van de verschillende landen hierdoor veranderd waren, waardoor de noodzaak om hulp te geven aan Nicaragua verdwenen was. Desalniettemin werd in 1994 de eerste ESAF overeenkomst bereikt met strenge regels voor het fiscale en het monetaire beleid. De beoogde resultaten in de drie jaarlijkse programma’s werden echter niet gehaald. Ook werd andere programmahulp zoals betalingsbalanssteun en importsteun geleverd door multilaterale organisaties als de Wereldbank en de Inter American Development Bank (IADB). Arnoldo Alemán kwam in 1997 aan de macht en in 1998 bracht de ramp van orkaan Mitch nieuwe hupstromen en ook nieuwe verbintenissen met donoren met zich mee. Hoewel de eerste ESAF overeenkomst niet volledig was nageleefd werd in 1998 de tweede ESAF overeenkomst getekend en de in 1999 overeengekomen afspraken werden behaald. Volgens Dijkstra (2005) is dit positieve resultaat voornamelijk toe te wijzen aan de noodhulp en hulpstromen die het land binnen waren gevloeid naar aanleiding van orkaan Mitch. Intussen namen de corruptieaantijgingen aan het adres van Alemán toe. Daarnaast worstelde deze regering ook met een bankcrisis in de periode 2000 tot en met 2001. Dit had een vermindering van de programmahulp tot gevolg en dit leidde tot een verzwakking van het fiscale en het monetaire beleid. Desalniettemin heeft de Alemán regering in 2000 een PRSP opgesteld, een voorwaarde om deel te nemen aan het HIPC initiatief onder de auspiciën van de Wereldbank. In 2001 werd het HIPC beslissingspunt gehaald en ook het volledige PRSP werd goedgekeurd. Tijdens de regeringsperiode van Bolaños werd het tweede PRGF getekend in december 2002 na negen maanden onderhandelen. Dit programma diende te worden geïmplementeerd in het algemene beleid gericht op economische groei en armoede. Ook de programma’s van de Wereldbank The Programmatic Structural Adjustment Credit (PSAC) en de Poverty Reduction Support Credit (PRSC) werden in 2002 gestart. Daarnaast werkte de Bolaños regering aan het Estrategia Nacional de Desarrollo (ENADE) welke na uitvoerig beraad in 2003 tot het Plan Nacional de Desarrollo (PND) werd gedoopt, oftewel het nationale ontwikkelingsplan. Dit plan werd officieel gedeeld met de WB in 2005 daarnaast werd het ook publiekelijk bekend gemaakt.

48

Tabel 4.3 Nicaragua: Netto Officiële Hulpstromen (Mln US$)

Donoren

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Bilaterale donoren (OECD-landen) 287 Multilaterale donoren 40 Bilaterale donoren (niet-OECD landen) ,, Totale Hulp 327

700 9,91 1,23 711

524 190 1,31 715

277 39,3 0,49 317

418 191 0,96 610

657 165 1,14 823

1306 160 2,54 1469

278 134 1,07 414

355 259 7,11 621

343 342 0,43 686

320 233 0,4 553

868 199 0,41 1068

289 215 2,29 506

536 295 4,69 836

599 371 1,45 972

Bron: DAC statistics (2008)

4.1.3 Andere hulpbronnen voor Nicaragua Sinds het begin van de jaren ’90 kwam de grootste stroom van privaat kapitaal in Nicaragua aan in de vorm van FDI. In het figuur 4.1 is zichtbaar dat FDI begon te stijgen vanaf 1993 tot en met 1999. Dit terwijl de vermindering van de schuldpositie van Nicaragua plaats vond in 1995 (commerciële bank schulden) en in 1996 (bilaterale schuld). Het lijkt echter logisch dat de stabiliteitsprogramma’s begin jaren ’90 en de hernieuwde relatie met het IMF hebben bijgedragen aan de terugkeer van FDI. De tweede grootste vorm van privaat kapitaal is beleggingskapitaal. Hoewel deze vorm minder belangrijk is dan FDI, was deze instroom alleen in het jaar 1997 van enig belang. Deze instroom werd veroorzaakt door buitenlandse aankopen van valutamarktinstrumenten die uitgegeven waren door de Centrale Bank onder de naam “Certificados Negociables de Inversion” (CENI). Deze CENI’s waren ontworpen in 1995 en hadden tot doel de Centrale Bank te voorzien van instrumenten om open markt transacties te ondernemen. Echter nadat de Aléman-regering in 1997 had gefaald in het verkrijgen van een nieuwe overeenkomst, over de voorwaarden van nieuwe leningen, met het IMF, werd er een grote hoeveelheid CENI’s uitgegeven om de buitenlandse reserves aan te vullen. Daartoe heeft de Centrale Bank 160 miljoen dollar aan CENI’s aangeboden tegen een aantrekkelijke rate of return aan buitenlandse investeerders. In figuur 4.21wordt zichtbaar dat deze buitenlandse posities in 1998 reeds waren hersteld (Dijkstra, 2003, pp. 73-76). Zoals zichtbaar is in figuur 4.1 dat de stromen van ander privaat kapitaal erg klein zijn en in 1997 zelfs negatief zijn. En hoewel deze stromen vanaf 1998 een stijging laten zien , komt dit niet boven de 50 miljoen dollar per jaar uit. Hoewel op dit moment enige macro-economische stabiliteit zichtbaar is lijkt het onwaarschijnlijk dat de private investeringen fors zullen stijgen. Investeerders maken de keuze om in een land te investeren vaak op basis van verwachte stabiliteit en de daarbij behorende cijfers en laten zich zelden leiden door huidige cijfers. De macro-

49

395 218 0,94 613

economische stabiliteit zal dus eerst houdbaar moeten blijken om een stijging in de private investeringen te bewerkstelligen en de daaruit vloeiende economische groei. Daarnaast dragen de politieke onzekerheden en het gebrek aan publieke investeringen in de rurale infrastructuur bij aan de terughoudendheid van de private investeerders. Met name binnenlandse investeerders zijn worden afgeschrikt door investeringen die een nauwe samenwerking met de overheid verlangen zoals investeringen in telecommunicatie en waterbedrijven, omdat er onduidelijkheid bestaat over het reilen en zeilen van de overheid. In andere sectoren zoals het toerisme waar men minder direct heeft te maken met de overheid is echter ook weinig vooruitgang te zien en lijken ook beïnvloed te worden door de politieke onzekerheden. De kosten van een private investering in Nicaragua zijn in verhouding erg hoog voor kleine ondernemers aangezien de diensten en infrastructurele voorzieningen op het platteland zeer slecht zijn en ook deze problematiek wordt toegewezen aan de overheid. Naast stabiliteit in het overheidsbeleid zullen in dit geval ook de publieke uitgaven beter worden aangewend om ervoor te zorgen dat de private investeringen een impuls krijgen. (IMF, 2006, pp.43-48 ) Figuur 4.1: Nicaragua: Netto Private Kapitaalstromen (mln US$)

Bron: Results of International Debt Relief, IOB, 2001

Een andere vorm van buitenlands kapitaal dat in toenemende mate Nicaragua binnenvloeit zijn remittances. In 2003 bedroegen de remittances in Nicaragua volgens Ram 16,4 procent van het BBP en dit was een hoger percentage dan de netto officiële geldstromen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de hoeveelheid geldzendingen slechts schattingen zijn aangezien veel geld via het informele kanaal wordt verzonden. Het ECLAC laat zien dat er een duidelijk verschil is tussen BBP en BNP in Nicaragua (tabel 4.4). Zij zijn van mening dat dit verschil voornamelijk is toe te wijzen aan deze

50

geldzendingen. In tabel 4.5 zijn ook de absolute getallen van remittances in Nicaragua te zien en kan worden opgemerkt dat de geldzendingen hoger uitvallen dan de FDI instromen. Tabel 4.4: Latijns Amerika en de Caraïben: Bruto Nationaal Product 2004-2005 (groeipercentages)

Mln US$ BBP BBP BNP BNP 2004 2005 2004 2005

Landen

Argentinië Bolivia Brazilië Chili Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haiti Honduras Mexico Nicaragua Panama Paraguay Peru Dominicaanse Republiek Uruguay Venezuela Latijns Amerika Bron: ECLAC (2007)

9 3,9 4,9 6,2 4,8 4,1 7,6 1,8 2,7 -3,5 5 4,2 5,1 7,6 4,1 5,2 2,7 11,8 17,9 5,9

9,2 4,1 2,3 6,3 5,1 5,9 3,9 2,8 3,2 1,8 4,1 3 4 6,4 2,9 6,4 9,2 6,6 9,3 4,5

9,5 5,6 5,3 10,4 6,6 4,4 7,9 3,4 3,6 -2,4 5,1 5,6 5,8 4,6 4,9 5,3 1,8 12,1 22,8 7,1

10,1 6,5 2,5 9,9 6,4 6 8,9 3 3,8 2,3 11 3,8 5,3 4,6 1,9 7,2 8,9 5,8 20,7 5,9

Tabel 4.5: Remittances 2004

Landen

Mln US$ Remittances Netto-overdracht FDI 2004 middelen

El salvador Honduras Nicaragua

2500 1100 800

112 457 617 190 706 230

Bron: ECLAC (2007)

51

5. Analyse Aan het begin van de jaren ’90 is een aantal programma’s opgesteld om economische stabiliteit te creëren. In hoofdstuk 3 werd reeds geconcludeerd dat hoewel er enige vooruitgang is geboekt dat de macro-economische onevenwichtigheden niet zijn opgelost. Zo blijft er een gat op de handelsbalans zichtbaar en zijn ook de overheidsfinanciën niet op orde. Desalniettemin is er wel economische groei gerealiseerd in de periode van 1990 tot en met 2005. In dit hoofdstuk zal geanalyseerd worden of de ontvangen ontwikkelingshulp effect heeft gehad op deze groei aan de van de in hoofdstuk 2 behandelde invalshoeken. De per capita groeicijfers en het armoedepeil zijn niet zoals verwacht in PRSP. Dit is toe te schrijven aan het feit dat geen rekening is gehouden met een prijsdaling van enkele belangrijke agroproducten zoals koffie. Zo is er aan het begin van de 21e eeuw duidelijk een vertraging zichtbaar in de economische groei. Hoewel de groeicijfers vanaf 2003 weer zijn aangetrokken kunnen de doelstellingen in het PRSP worden gehaald als er een groei is van minimaal 5 procent vanaf 2004 zodat de armoede kan verminderen (IMF, 2006). Volgens het IMF zijn de armoedecijfers gedaald in de periode 1990 tot en met 2005. In 1993 leefde nog 50.3 procent in armoede en 19.4 procent in extreme armoede. De cijfers in 2001 laten zien dat 45.8 procent van de bevolking in armoede leeft en 15.1 procent in extreme armoede. Hoewel er progressie is geboekt ben ik van mening dat een daling van respectievelijk 4.5 en 4.3 procent in acht jaar tijd niet genoeg is voor het behalen van het eerste doel van de MDG’s in 2015 (halvering van de mensen die onder de armoedegrens leven). Om deze doelstelling te halen is een meer proactief beleid gericht op armoedevermindering nodig in mijn ogen. Tabel 5.1 Evolutie van armoede in Nicaragua Regio Nationaal Stedelijke gebieden Rurale gebieden

1993

1998

2001 1998-2001 Percentage van de bevolking 14,1 -2,2 6,2 -1,4 27,4 -1,5

1993

1998

2001 1998-2001

50,3 31,9 76,1

47,9 30,5 68,5

45,8 30,1 67,8

-2,1 -0,4 -0,7

19,4 7,3 36,3

17,3 7,6 28,9

5,1

3,1

2,5

-0,6

29,9

18,5

20,2

1,7

Pacificische kust Stedelijke gebieden Rurale gebieden

6,4 31,6

9,8 24,1

5,9 16,3

-3,9 -7,8

28,1 70,7

39,6 67,1

37,2 56,8

-2,4 -10,3

Centraal Nicaragua Stedelijke gebieden Rurale gebieden

15,3 47,6

12,2 32,7

11,1 38,4

-1,1 5,7

49,2 84,7

39,4 75,1

37,6 75,1

-1,8 1,1

17,0 41,4

13,1 26,9

-3,9 -14,5

35,5 83,6

43,0 76,7

43,0 76,7

-1,4 -2,6

Managua

Atlantische kust Stedelijke gebieden 7,9 Rurale gebieden 30,3 Bron: IMF, PRSP rapport (2006)

52

•

Visie 1: Ontwikkelingshulp heeft geen effect op de economische groei van Nicaragua

Volgens de eerste visie kan een vijftal verschijnselen ertoe bij dragen dat ontwikkelingshulp geen effect heeft op de economische groei: rent seeking-gedrag, moral hazard-gedrag, distorsies, absorptievermogen en verslaving. In deze paragraaf zal worden onderzocht of deze verschijnselen zich voordoen in de Nicaraguaanse economie. Hoewel aan de hand van de macro-economische cijfers geconcludeerd kan worden dat Nicaragua de afgelopen jaren een economische groei heeft doorgemaakt van gemiddeld 3,2 procent, schijnt een land dat in armoede leeft en daaruit wil komen volgens sommige analisten een economische groei van tenminste 7 procent per jaar te moeten doormaken. Rent Seeking-gedrag in Nicaragua In hoofdstuk 2 hebben we rent seeking- gedrag gedefinieerd als ‘een poging om een graantje mee te pikken uit de staatsruif’. Daarom zal eerst worden gekeken naar de overheidsuitgaven de Nicaragua heeft ontvangen vanaf 1990 — het jaar dat Nicaragua weer toegang had tot buitenlandse hulpstromen. Omdat dit gedrag kan leiden tot corruptie zal vervolgens aan de hand van de Corruption Perception Index (CPI) uiteengezet worden in welke mate Nicaragua te kampen heeft met corruptie. Door het privatiseren van de staatsbedrijven en het schrappen van importtarieven werden de inkomsten van de overheid sterk beperkt. Hierdoor werd de doelstelling om een restrictief beleid te voeren wat betreft de overheidsfinanciën bemoeilijkt. Het handelstekort werd niet verminderd en werd vanaf dat moment gefinancierd met buitenlandse hulp. De economie van Nicaragua laat nog steeds een overheidstekort zien dat voornamelijk door buitenlandse hulp gefinancierd wordt. Dit houdt in dat de overheidsuitgaven groter zijn dan de overheidsinkomsten. Alhoewel de inkomsten door een verbreding van het belastingstelsel wel zijn toegenomen. Uit figuur 5.1 blijkt dat gedurende de gehele onderzoeksperiode de overheidsinkomsten lager uitvallen dan de overheidsuitgaven. Slechts in 1993 en in 1998 lijken het financieringstekort bijna nihil te zijn. In 1990 en in 2001 bereikt het tekort echter een hoogtepunt.

53

Figuur 5.1 Overheidsfinanciën Nicaragua 1990-2005 Overheidsfinanciën Nicaragua 1990-2005 35

Percentage van het BBP

30 25 20 15 10 5 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Jaartallen Overheidsinkomsten

Overheidsuitgaven

Bron: ECLAC, Main Economic Indicators 2007

De organisatie Transparency International (TI), opgericht in 1993, publiceert sinds 1995 de Corruption Perception Index (CPI). Dit is een lijst waarin landen geclassificeerd worden aan de hand van de waargenomen corruptie. Naarmate een land hoger op de lijst staat, is de waargenomen corruptie minder. Zo scoort Nederland in 2007 een 9.0 (bijna niet corrupt) in de CPI en staat daardoor op de 7e plaats van de ranglijst. Nicaragua scoort in datzelfde jaar een schamele 2.6 en behaalt daarmee een 123e plaats. Desalniettemin impliceert dit volgens TI niet dat een land met een lage score direct het meest corrupt is omdat de CPI een verzameling is van peilingen en onderzoeken door internationale instituten waarin mensen zowel van buiten als binnen het land uitspraken doen over corruptie op grond van onderzoek. Bovendien zijn het momentopnames en worden niet alle landen behandeld bij gebrek aan informatie. Toch kan de CPI gezien worden als een waardevol instrument omdat er veel meningen in verzameld zijn van mensen uit verschillende sectoren en tegelijkertijd dragen de lijsten bij aan de openbaarheid en transparantie over het thema (www.transparency.org, 2007). In tabel 5.2 zijn de CPI cijfers van Nicaragua vanaf 1998 tot en met 2007 gerangschikt. Als gekeken wordt naar de plaats van Nicaragua op de ranglijst wordt zichtbaar dat zij afzakt van een 61e plaats in 1998 naar een 123e plaats in 2007. Als tegelijkertijd de CPI scores onder de loep worden genomen dan lijkt het verschil tussen de verschillende jaren niet zo drastisch. Alhoewel de CPI score in 1999 nog 3.1 was, is in 2001 een dieptepunt te zien met een score van 2.4. Daarbij moet worden vermeld dat de standaarddeviatie in 1999 met een waarde van 2.5, bijna drie keer zo groot is in vergelijking met het jaar 2001. Dit houdt in dat de score uit 2001 betrouwbaarder te

54

noemen is dan de score uit 1999. Vanaf 2001 is een lichte stijging te zien van de CPI score. Desalniettemin blijft deze erg laag. Tabel 5.2 Corruptie-index Nicaragua

Jaar 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Ranking CPI score 61 3 70 3,1 NB* NB* 77 2,4 81 2,5 88 2,6 97 2,7 107 2,6 111 2,6

Stand. Dev. 2,5 2,5 NB* 0,8 0,7 0,5 NB* NB* NB*

Onderzoeken 3 3 NB* 5 7 7 7 7 6

*Data niet beschikbaar

Bron: Corruption Perception Index , 2007.

Concluderend kan worden aangenomen uit deze gegevens dat rent seeking-gedrag een grote rol speelt in het geval van Nicaragua ondanks het feit dat er bijvoorbeeld door de Bolaños-regering veel aandacht werd besteed aan de corruptie problematiek en daartoe ook zijn voorganger Arnoldo Aléman veroordeeld heeft weten te krijgen. Moral Hazard-gedrag Luis Tejerino heeft onderzoek gedaan naar de oorzaken die het ondernemerschap en de private investering beperken. Hij identificeert moral hazard gedrag als een marktfalen dat verantwoordelijk is voor de beperkte groei in de private investeringen. Hij dicht dit toe aan de relatief dichte bezetting van NGO’s in de rurale gebieden van Nicaragua. De rurale bevolking wordt dus al bediend van middelen zodat de prikkelingen om op eigen houtje geld te lenen en te investeren wordt beperkt. Daarnaast wordt dit gedrag versterkt door het gebrek aan onderwijs in deze gebieden, waardoor een gemis aan kennis de effectiviteit van nieuwe ondernemingen ondermijnt (2001). Ook remittances kunnen moral hazard-gedrag in de hand werken. In 2004 ontving men in Nicaragua gemiddeld 149 dollar per capita aan geldzendingen. Andersen, Christensen en Tejerina hebben onderzoek gedaan naar de effecten van remittances op het aanbod van arbeid in Nicaragua. Er werd beoordeeld of het aanbod van arbeid kleiner werd naarmate de remittances stegen i.e. of mensen minder gaan werken als ze meer geld ontvangen van familieleden. Uit het onderzoek bleek dat met name in de stedelijke gebieden het arbeidsaanbod was gedaald als gevolg van een

55

stijging in de remittances. Hieruit kan ook worden geconcludeerd dat de afhankelijkheid van remittances meespeelt. Hoe groter de afhankelijkheid van de geldstromen, hoe minder men gaat werken. Hoewel er meer geld werd uitgegeven aan gezondheid, werd duidelijk uit het onderzoek dat het geld niet werd gebruikt voor investeringen en dat de besparingen waren gedaald. Dit vormt dan ook direct een dreiging voor de economische groei op de lange termijn. Hoewel remittances op de korte termijn dus zorgen voor een vermindering van de kwetsbaarheid van de armen zullen deze geldstromen zolang deze alleen de consumptie verhogen, op de lange termijn niet bijdragen aan economische stabiliteit (2005). Distorsies In hoofdstuk 3 werd duidelijk dat Nicaragua te kampen heeft met macro-economische instabiliteit. Omdat dit een voorwaarde is voor economische groei zal in deze paragraaf worden onderzocht of ontwikkelingshulp heeft geleid tot economische distorsies en of deze hebben bijgedragen aan de macro-economische onevenwichtigheden. In de beginjaren van het Chamorro-bewind kan dan ook worden opgemerkt dat door de constante devaluaties van de wisselkoers en bij gebrek aan voldoende internationale reserves, de inflatie werd aangewakkerd. Deze had een halvering van de koopkracht tot gevolg. Ook werd door het invoeren van een nieuwe munteenheid de economie in hoge mate gedollariseerd. Vanaf 1994 nam de inflatie af en verbeterde de wisselkoers. Dit kwam onder meer door de dagelijkse minidevaluaties die de overheid vanaf eind jaren ’90 doorvoerde. Er bleef echter een tekort op de handelsbalans zichtbaar. In mijn ogen werd door het invoeren van een liberaal beleid, zoals opgedragen door de IFI’s, al snel een distorsie op de handelsbalans zichtbaar. Aangezien in het kader van liberalisering een aantal handelsrestricties werd opgeheven is een toename in de importen zichtbaar. Hoewel het beleid meer export georiënteerd was geworden, bleek tegelijkertijd een aantal binnenlands geproduceerde producten niet competitief, waardoor deze moesten worden ingevoerd. Nicaragua is er in de periode 1990 tot en met 2005 niet in geslaagd deze onevenwichtigheid op te lossen. Ook dit tekort wordt gefinancierd met behulp van ontwikkelingshulp. Uit de data blijkt dat er geen sprake is van een dutch disease effect. Vanaf 2001 is een depreciatie van de wisselkoers zichtbaar en Nicaragua heeft een wisselkoerssysteem met een crawling peg die vastgesteld is op 5 procent. In het geval van het dutch disease effect zou een instroom

56

van ontwikkelingshulp tot een appreciatie van de wisselkoers kunnen leiden. Daarbij is in figuur 5. 2 ook in de tradables sector vanaf 2001 een stijging te zien. Figuur 5.2 Lopende rekening (% van het BBP) Figuur 5.2 Nicaragua: Lopende Rekening 1990-2005

19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

Percentage van het BBP

0% -10% -20% -30% -40% -50% -60% -70% Jaartallen

Bron: IMF, PRSP, (2006)

Daarnaast is de economie sterk afhankelijk van fossiele brandstoffen waardoor de stijging van de wereld olieprijs ook een stevige invloed heeft gehad op een stijging van de importen. Omdat het handelstekort in belangrijke mate wordt gefinancierd met buitenlandse hulp kan niet alleen sprake zijn van moral hazard gedrag maar ook van verslaving. Als de overheid wellicht niet zijn uiterste best doet om het gat op de handelsbalans te dichten, wetende dat dit tekort toch gefinancierd zal worden, is sprake van moral hazard gedrag. Er is sprake van verslaving als de het prijspeil en de verwachtingen zijn aangepast aan het nieuwe welvaartsniveau. Nicaragua zou het handelstekort kunnen oplossen door de non tradables sector meer te ontwikkelen. Hoewel het leeuwendeel van de voedselbehoefte in Nicaragua lokaal wordt geproduceerd werd er in de periode 1990 tot en met 2005 voedselhulp ontvangen. Er zijn echter geen aanwijzingen dat deze voedselhulp de lokale productie ondermijnt. Het is eerder aannemelijk dat Nicaragua voedselhulp ontvangt na diverse natuurrampen. Het land wordt verscheidene malen per jaar getroffen door orkanen. Deze rampen kunnen leiden tot overstromingen van maïs- en rijstvelden waardoor de oogst van de belangrijkste primaire levensmiddelen mislukt. Uit tabel 5.3 kan worden opgemaakt dat de voedselhulp erg laag is en een hoogtepunt bereikte in 1991 en 1999. Tabel 5.3 Voedselhulp (Mln US$)

Nicaragua 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Voedselhulp 17,73 28,62 24,06 18,49 4,12 4,18 5,77 10,76 16,7 24,66 4,41 15,14 16,72 22,18 10,68 18,08 Brpn: DAC statistics (2008)

57

Een verstoring van de relatie tussen besparingen en investeringen ten gevolge van ontwikkelingshulp is een andere distorsie die belicht kan worden. Hoewel buitenlandse hulp wordt gerekend tot de besparingen, heeft niet alle hulp economische groei tot doel en wordt ook niet alle hulp verstrekt in de vorm van investeringsgoederen. In het geval van Nicaragua is in tabel 5.4 een constant gat zichtbaar tussen de besparingen en de investeringen. Vanaf 2000 zijn de besparingen voor het eerst positief en de externe besparingen laten al vanaf 1994 een dalende trend zien. Dit percentage kan geïnterpreteerd worden als een sterke mate van hulpafhankelijkheid. Tabel 5.4 Besparingen en investeringen

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Percentage van BBP

Bruto Binnenlandse investeringen 19,3 20,3 20,1 17,0 24,3 24,4 28,1 29,1 30,2 39,5 33,4 31,0 26,1 26,1 28,4 29,3 Nationale Besparingen -33,5 -32,6 -45,8 -33,6 -26,7 -16,1 -5,8 -7,9 -8,1 -3,9 13,3 11,2 7,0 8,0 11,0 11,1 Externe besparingen 52,8 52,9 65,9 50,6 51,0 40,5 33,9 37,0 38,3 43,4 20,0 19,7 19,1 18,1 17,5 18,4 Bron: ECLAC, Algemeen Economische Indicatoren, (2007)

Uit figuur 5.1 bleek al dat de ondanks de afspraken in de verschillende stabiliteitsprogramma’s de overheidsuitgaven ten opzichte van het BBP zijn gestegen in de onderzoeksperiode. De uitgaven zijn gestegen als gevolg van een instroom van ontwikkelingshulp. Hoewel dit een positief effect kan hebben op de publieke investeringen en de sociale uitgaven kan dit ook een negatief gevolg hebben als er sprak is van fungibility of het fly paper effect.

Tabel 5.5 Overheidsfinanciën Nicaragua (percentage van het BBP)

Jaar

Inkomsten

1990 14,9 1991 19,3 1992 20,3 1993 19,6 1994 19,1 1995 18,3 1996 18,3 1997 20 1998 21,4 1999 21,1 2000 20 2001 19,5 2002 24,5 2003 26,6 2004 28,9 2005 29,7 Bron: ECLAC, Algemeen Economische Indicatoren 2007

58

Uitgaven 30,7 23,5 22,1 20,6 27,6 25,7 27,5 25,5 23,8 29,4 28,5 32 26,3 28,9 30,3 30,6

Tekort -15,8 -4,2 -1,8 -1 -8,5 -7,4 -9,2 -5,5 -2,4 -8,3 -8,5 -12,5 -1,8 -2,3 -1,4 -0,9

Absorptievermogen Volgens Bhavnani, Clemens en Radelet (2003) moet worden gekeken naar de verhouding tussen de totale ontwikkelingshulp en het BBP. Zij definiëren dat het punt waar verzadiging optreedt zich tussen de waarden van 15 en 45 procent (BBP/hulp) bevinden. Omdat dit een ruime marge is moet ook met allerlei andere verschijnselen worden rekening gehouden. Zoals de werking van instituties, het soort ontwikkelingshulp (projecthulp vs programmahulp), de mate van harmonisering tussen donoren en de positie van NGO’s in het desbetreffende land. Als gekeken wordt naar de evolutie van instituties in Nicaragua kan geconcludeerd worden dat er sprake is van institutioneel falen. De oorzaak hiervan kan gevonden worden in het collective action problem, dit houdt in dat het niet gelukt is om institutionele veranderingen teweeg te brengen door middel van een gezamenlijke collectieve actie. Cijfermateriaal om deze stelling te staven is echter niet beschikbaar. Ook kunnen marktimperfecties in ontwikkelingslanden leiden tot institutionele gebreken. In het geval van Nicaragua kunnen diverse marktimperfecties worden geïdentificeerd. Zo kan de starheid in de werkgelegenheid gecombineerd met een hoge werkloosheid wijzen op arbeidsmarktimperfectie. Ook is er sprake van kredietmarktimperfecties wat een beperkte toegang tot krediet voor de arme rurale bevolking in geringe mate tot gevolg heeft. Daarnaast kunnen educatie en goede infrastructuur bijdragen aan de absorptie van ontwikkelingshulp. In figuur 5.2 is een duidelijke opwaartse trend te zien wat betreft de participatie in het onderwijs. Het grootste gedeelte van de arbeidsbevolking is echter nog laaggeschoold waarvan de meeste in de primaire sector werkzaam zijn, dit terwijl de primaire sector een kleiner gedeelte van het BBP beslaat.

59

Figuur 5.3 Onderwijsparticipatie in Nicaragua

Participatie in het basisonderwijs (7- tot 12 jarigen) 100 90

84

84,1

86,4

Percentage

80

74,8

79

75,6

83

79,6

65,5

70 60 50 40 30 20 10 0 1993

1998

2001

Stedelijke Gebieden

1993

1998

2001

Rurale Gebieden

1993

1998

2001

Totale Bevolking

Bron: Wereldbank, Data and Statistics (2008) Volgens de WB is de productieve infrastructuur gedaald sinds het begin van de jaren ’90 in Nicaragua. Vooral in de elektriciteitsvoorzieningen is een vertraging zichtbaar. Op het gebied van het wegennet is wel enige vooruitgang geboekt, hoewel voornamelijk in stedelijke gebieden. Het rurale gedeelte van het land is slecht bereikbaar en vormt dit ook een stagnatie voor productiviteit van de rurale sector. Daarbij is het voor investeerders minder interessant om te investeren in een regio waar de overheid weinig doet aan de bereikbaarheid. Ook de infrastructuur wat betreft de sanitaire en watervoorzieningen zijn nauwelijks gestegen. Zo had in 2003 slechts de helft van de rurale bevolking toegang tot schoon drinkwater en sanitaire voorzieningen. Tot slot moet ook worden opgemerkt dat ontwikkelingshulp tegelijkertijd ook in belangrijke mate kan bijdragen aan de absorptiecapaciteit van Nicaragua. Hiermee wordt bedoeld dat als er bijvoorbeeld technische assistentie wordt verleend door een donor, deze kennis beter kan worden geabsorbeerd als de bevolking daarvoor opgeleid is.

60

Verslaving De mate van afhankelijkheid van hulp brengt verschillende moeilijkheden met zich mee voor een ontwikkelingsland. In hoofdstuk 2 zijn deze moeilijkheden uiteengezet en in deze paragraaf zal beoordeeld worden of Nicaraguaanse economie een verslaving laat zien. In tabel 5.5 zijn de hulpstromen als percentage van het BBP uiteengezet. In de periode 1990 tot en met 2005 zijn enkele heftige fluctuaties te zien in deze ratio. Zo is de hulp/BBP ratio in 1996 met 44 procent de hoogste waarde in deze periode. Terwijl de laagste ratio, 12,6 procent, in 2002 zichtbaar is. Vooral opmerkelijk vind ik de hoge ratios in 2003 en 2004, van respectievelijk 20 en 21 procent. De zwakke economische groei in deze jaren is met name toe te schrijven aan de stijgende olieprijzen. Dit heeft een groot effect op de Nicaraguaanse economie omdat Nicaragua sterk afhankelijk is van fossiele brandstoffen en deze grotendeels moet importeren. Volgens het IMF is Nicaragua sterk afhankelijk van buitenlandse hulp om op die manier zowel het overheidstekort als het tekort op de handelsbalans te financieren. Tabel 5.6 Afhankelijkheid Ontwikkelingshulp

Nicaragua Jaar 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron: DAC statistics (2007)

BBP mln US$ 1564 1741 1846 1757 2941 3187 3319 3387 3572 3743 3950 4016 4007 4137 4432 4740

Totale ODA mln US$ 326,63 711,46 714,64 317,32 610 823 1468,77 413,81 621,35 685,77 552,95 1067,89 506,32 835,6 971,64 613,41

ODA/BBP % t.o.v. het BBP 20,88 40,87 38,71 18,06 20,74 25,82 44,25 12,22 17,40 18,32 14,00 26,59 12,64 20,20 21,92 12,94

Uit deze gegevens kan worden geconcludeerd dat Nicaragua gedurende de onderzoeksperiode een substantieel gedeelte van het BBP aan ontwikkelingshulp ontvangt. Ook kan worden opgemerkt dat gedurende deze periode het begrotingstekort maar mondjesmaat afneemt (tabel 5.5) en dat dit tekort met ontwikkelingshulp wordt gefinancierd. Daarnaast is er een doorlopend tekort zichtbaar op de handelsbalans.

61

Omdat er geen duidelijke verbeteringen zichtbaar zijn in deze tekorten en omdat deze nochtans worden gefinancierd met ontwikkelingshulp, kan er worden geconcludeerd dat er in het geval van Nicaragua sprake is van verslaving. •

Visie 2: Ontwikkelingshulp heeft gemiddeld genomen een positieve relatie met de economische groei van Nicaragua

De tweede invalshoek gaat uit van de situatie dat ontwikkelingslanden niet in staat zijn om voldoende te sparen om investeringen te financieren die nodig zijn om economische groei te bewerkstelligen en dat hulp deze binnenlandse besparingen kan vergroten. Daarnaast wordt beweerd dat ontwikkelingshulp een positief doch indirect effect kan hebben op economische groei indien de hulpstromen worden aangewend om bijvoorbeeld projecten ter verbetering van gezondheid, onderwijs en milieu te financieren. Vanuit deze invalshoek wordt geredeneerd dat ontwikkelingshulp niet altijd gericht is op economische groei. Uiteindelijk hebben investeringen in human capital, milieu en goed beleid vaak op de lange termijn effect op de economische groei. Ook hebben verschillende typen hulp meestal verschillende doelstellingen. Zoals bijvoorbeeld noodhulp en technische assistentie. Tabel 5.4 laat zien dat het gat tussen de besparingen en de investeringen onverminderd groot blijft. Aangezien dit gat zichtbaar blijft over een periode van tien jaar terwijl er onverminderd ook ontwikkelingshulp het land binnenstroomt kan ook worden aangenomen dat het land of in een poverty trap is beland of dat de er ellicht sprake is van moral hazard gedrag. Welke van de twee opties het geval is niet duidelijk geworden uit de beschikbare informatie. Wel kan geconcludeerd worden dat ontwikkelingshulp niet direct effect heeft gehad op de economische groei. De indirecte effecten kunnen wellicht wel worden geïdentificeerd. In het geval van Nicaragua werd in 2004 ongeveer 48,1 procent van de overheidsuitgaven gespendeerd aan armoede. De uitgaven gerelateerd aan armoedevermindering zijn gestegen van 8,9 procent ten opzichte van het GDP in 1997 naar 12,7 procent van het GDP. Dit terwijl de doelstelling in het PRSP voor 2005 slechts 11,6 procent van het GDP was. In tabel 5.9 worden de armoede-uitgaven verdeeld in vier pilaren: Economische groei, human capital, sociale bescherming en goed beleid. Uit de tabel kan opgemaakt worden dat 270.6 miljoen dollar gespendeerd is aan human capital in het jaar 2004, dit staat gelijk aan ongeveer 48 procent van de totale armoedebestedingen. Dit terwijl in datzelfde jaar 155,2 miljoen dollar, oftewel 28 procent van de totale uitgaven, werd gespendeerd aan de pilaar economische groei. Hieruit kan dus worden afgeleid dat het grootste gedeelte van de overheidsuitgaven

62

gericht op armoede worden uitgegeven aan de pilaar human capital (onderwijs en gezondheidszorg). In de tabel is te zien dat er vanaf 2001 een stijging te zien is in de armoede gerelateerde uitgaven. Deze cijfers spreken voor de tweede invalshoek waarin wordt uiteengezet dat het grootste gedeelte van de overheidsuitgaven gericht op armoede wordt gespendeerd aan human capital dat pas op de lange termijn zichtbaar zal worden in de groeicijfers. Desalniettemin kan niet geconcludeerd worden dat de ontvangen ontwikkelingshulp, grotendeels besteed aan de pilaar human capital heeft bijgedragen aan de economische groei in Nicaragua.

Tabel 5.7 Armoede gerelateerde uitgaven 2001-2004 (Mln US$) 2001 2002 Pilaren 387,3 366,1 Economische Groei 109,7 100,3 Human Capital 234,2 231 Educatie 114,6 113,6 Gezondheidszorg 116,9 114,5 Populatie 1,8 0,1 Voeding 0,8 2,8 Sociale protectie 41,3 30,2 Goed Bestuur 2,1 4,6 Transversale thema's 67,8 43,1 Milieu 22,8 18,7 Decentralisatie 45 24,4 Totaal 455,1 409,2

2003 420 118,3 266 123,4 127,5 2,3 12,8 30,5 5,3 51,9 18,7 33,1 471,8

2004 477,5 155,2 270,6 133 123,3 5 9,3 45,3 6,4 82,1 23,3 58,9 559,6

Bron: Evaluation of General Budget Support - Nicaragua Country Rapport (2006)

Een andere graadmeter om de tweede invalshoek te beoordelen is de arbeidsproductiviteit. Deze is gedurende de onderzoeksperiode gedaald, dit kwam onder meer door het liberaliseringproces. De bevolking die tot dan toe in de industriële sector werk had werd gedwongen door de handelsliberalisatie om werk te zoeken in de agrarische sector daarmee het arbeidsaanbod vergrotend. Daarnaast daalden de schaalopbrengsten in de agroproductie waardoor de arbeidsproductiviteit daalde en ook de lonen. Uiteindelijk resulteert dit in een daling van de nationale productiefunctie en heeft dit een remming van de economische groei en ontwikkeling tot gevolg. •

Visie 3: Ontwikkelingshulp heeft een conditionele relatie met economische groei in Nicaragua en kan onder bepaalde omstandigheden leiden tot groei.

Voorstanders van de derde invalshoek zijn van mening dat ontwikkelingshulp onder bepaalde omstandigheden kan leiden tot economische groei. Paragraaf 2.5.3 identificeert drie verschillende categorieën die de effectiviteit van ontwikkelingshulp kan

63

beïnvloeden. Als deze omstandigheden in het geval Nicaragua onder de loep worden genomen kan opgemerkt worden dat deze over het algemeen niet van toepassing zijn. Ten eerste wordt gekeken naar de specifieke karakteristieken wat betreft ‘goed bestuur’ en gezonde instituties. Het credo ‘goed bestuur’ heeft altijd hoog in het vaandel gestaan in de onderzoeksperiode. Toen in 1990 de regering onder leiding van Chamorro de touwtjes in handen kreeg bleek dit credo direct zeer belangrijk. Niet in de laatste plaats omdat het door burgeroorlog verscheurde land op de voet gevolgd werd door de internationale gemeenschap. De mate van goed bestuur is lastig te meten en dat is ook meteen het belangrijkste kritiekpunt van deze indicator. Desalniettemin berekent de WB jaarlijks de zogenoemde Country Policy and Institutional Assessment cijfers (CPIA) die als indicator moeten dienen. Critici zijn echter van mening dat deze cijfers voornamelijk de economische aspecten van een land belichten in plaats van onderwerpen als mensenrechten en democratisering. Deze score varieert van 0 (laagst haalbare) naar 6 (hoogst haalbare). In tabel 5.10 in de bijlagen is een gemiddelde score van Nicaragua van 3,8 te zien in het jaar 2006 en staat daarmee op de 16e plaats van de 76 onderzochte landen. In de categorie publieke sector- management en instituties scoort de laagste waardes van gemiddeld 3. Hieruit kan geconcludeerd worden dat het criterium van goed bestuur niet navenant hoog scoort. Derhalve kan niet uitgesloten worden dat dit effect heeft gehad op de economische groei. Ten tweede kunnen de motieven en de doelstellingen van de donoren invloed uitoefenen op de effectiviteit van ontwikkelingshulp. Als gekeken wordt naar de verdeling van multilaterale en bilaterale hulp die ontvangen is in de onderzoeksperiode door Nicaragua dan wordt duidelijk uit tabel 5.11 dat het aandeel van multilaterale hulp significant is gestegen. Desalniettemin blijft het aandeel van de multilaterale middelen lager dan het aandeel van bilaterale middelen, vooral aan het begin van de jaren ’90. Daarnaast wordt ook ongebonden hulp effectiever gevonden dan gebonden hulp. Deze stelling gaat uit van het feit dat een bepaalde autonomie in het bepalen van het overheidsbeleid van het hulpontvangende land op die manier ondermijnd wordt. Tabel 5.8 Verdeling ODA (%) Donoren Bilaterale donoren Multilaterale donoren Bron: DAC statistics (2008)

1990 88% 12%

1991 98% 1%

1992 73% 27%

1993 87% 12%

1994 68% 31%

1995

1996

80% 20%

89% 11%

1997 67% 32%

1998 57% 42%

1999 50% 50%

2000 58% 42%

2001 81% 19%

2002 57% 42%

2003

2004

64% 35%

2005

62% 38%

Ook als onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende typen hulp kan niet een duidelijke relatie worden geschetst tussen de effecten van ontwikkelingshulp op de economische groei. In tabel 4.2 wordt duidelijk dat de aandelen van de verschillende typen hulp te klein zijn om daadwerkelijk effect op de economische groei uit te oefenen.

64

64% 36%

In mijn optiek zijn de omstandigheden in het geval van Nicaragua niet dusdanig dat dit een positieve relatie tussen hulp en groei zou kunnen verklaren. Hoewel de Sandinisten eind 2006 onder leiding van Daniel Ortega de verkiezingen hebben gewonnen, lijkt er toch samenwerking tussen de Sandinisten en de buitenlandse huppartners te ontstaan. Dit terwijl de Verenigde Staten gedurende het verkiezingsjaar –2006– nog haar uiterste best heeft gedaan om de bevolking van Nicaragua op andere gedachten te brengen wat betreft hun stem aan deze politieke partij.

6. Conclusie Sinds 1990 werden er in Nicaragua diverse liberale hervormingen doorgevoerd om zowel economische stabiliteit als economische groei en de daarmee gepaard gaande ontwikkeling te bewerkstelligen. Hoewel de hervormingen voor het grootste gedeelte zijn ingevoerd waren de resultaten van deze veranderingen niet uitsluitend positief. Zo leidde de handelsliberalisering tot een tekort op de handelsbalans. Hoewel de exporten zijn gestegen, groeiden de importen nog sneller. Daarnaast werd de kapitaalrekening geliberaliseerd en dit had een omvangrijke kapitaalinvoer tot gevolg. Deze financierde op haar beurt weer de financiële liberalisatie die een expansie van krediet met zich meebracht die voornamelijk werd uitgegeven aan geïmporteerde consumptiegoederen. Het falen van de doorgevoerde liberalisering in Nicaragua kan worden gevonden in het feit dat Nicaragua op internationaal niveau niet competitief was. De productiviteit was sterk gedaald tijdens de politieke schommelingen in de jaren ’70 en ’80 en deze is nauwelijks gestegen in de jaren ’90 en het begin van de 21e eeuw. Naast de verschillende hervormingen kreeg Nicaragua begin jaren ’90 ook weer toegang tot buitenlandse hulp en het land heeft in de onderzoeksperiode ca. 11.24 miljard dollar ontvangen aan officiële hulpstromen. In deze scriptie is het effect van ontwikkelingshulp op de economische groei van Nicaragua in de periode 1990 tot en met 2005 onderzocht. Dit onderzoek is gedaan aan de hand van drie verschillende visies op de effectiviteit van ontwikkelingshulp. De eerste visie die beweert dat ontwikkelingshulp geen effect heeft op economische groei is in mijn optiek het meest van toepassing op Nicaragua. De vijf verschijnselen

–rent seeking gedrag, moral hazard gedrag, distorsies, absorptievermogen en verslaving

65

–die ertoe kunnen leiden dat ontwikkelingshulp geen effect heeft op de economische groei zijn vrijwel allemaal van toepassing op de situatie van Nicaragua. De positieve relatie tussen ontwikkelingshulp en economische groei die de tweede visie schetst is in mijn optiek niet van toepassing op Nicaragua. Onder meer omdat het gat tussen de besparingen en investering groot blijft ondanks de omvangrijke stromen ontwikkelingshulp. Of misschien blijft dit gat wel in juist stand dankzij de hulp? Aangezien het tekort aan besparingen gedurende lange periode wordt aangevuld met hulp om op die manier de investeringen te bekostigen kan er sprake zijn van moral hazard gedrag. Een tweede graadmeter om de tweede invalshoek te beoordelen is de arbeidsproductiviteit. Deze is gedurende de onderzoeksperiode gedaald, dit kwam onder meer door het liberaliseringproces. De derde visie die beweert dat ontwikkelingshulp onder bepaalde omstandigheden kan leiden tot economische groei is mijns inziens niet van toepassing op Nicaragua. Ook al heeft Nicaragua enige groei meegemaakt ben ik niet van mening dat toe te wijzen is aan ontwikkelingshulp in combinatie met verschillende omstandigheden, zoals bijvoorbeeld goed bestuur. In het geval van Nicaragua is geen sprake van goed bestuur en zijn hevige politieke schommelingen nog steeds aan de orde van de dag. Daarbij heeft de overheid verscheidene malen te kampen gehad met corruptie gedurende de onderzoeksperiode. Ook de omstandigheid dat het type hulp zou kunnen bijdragen aan de economische groei gaat in dit geval niet op. Aangezien het grootste aandeel van de ontwikkelingshulp nog steeds wordt gedoneerd door bilaterale donoren waardoor de motieven en voorkeuren van deze donoren een belangrijke rol spelen. Daarbij kan worden opgemerkt dat in Nicaragua ook de multilaterale hulpstromen politiek gekleurd zijn aangezien grote hoeveelheden hulp het land bleven binnenstromen, ondanks de persistente macro-economische onevenwichtigheden. Het belangrijkste motief van deze constante hulpstroom is in mijn ogen dan ook het motief om de terugkeer van de Sandinisten te verhinderen, omdat met name de Verenigde Staten bang waren voor een socialistische staat in hun achtertuin. Het verstrekken van ontwikkelingshulp met een dergelijk politiek motief is economisch niet efficiciënt en heeft mijns inziens de effectiviteit van de ontvangen ontwikkelingshulp ondermijnd in het geval van Nicaragua. Nu de Sandinistische leider Daniël Ortega in 2006 de verkiezingen heeft gewonnen is dan ook maar zeer de vraag of deze kan rekenen op internationale steun van zowel de bilaterale als de multilaterale donoren.

66

Wellicht dat de hulpstromen in de toekomst minder politiek gekleurd zullen zijn, wat de effectiviteit van de hulp in mijn ogen zou bevorderen. Concluderend kan worden geredeneerd dat de eerste visie het meest van toepassing is op Nicaragua. Er is echter wel sprake van economische groei en deze is naar mijn idee voornamelijk toe te wijzen aan externe factoren. De wereldeconomie laat een sterke groei zien vanaf 2003 wordt deze onder meer gedreven door hoge groei van China en India. De Amerikaanse economie daarentegen laat echter een vertraging zien in dezelfde peride. Desondanks profiteren Centraal en Latijns Amerika van deze groeiende wereldmarkt en zien de prijzen van hun agroproducten stijgen en ook de ruilvoet verbeteren. Ook Nicaragua trekt profijt uit deze situatie en ziet de maquila industrie standhouden en zelfs licht stijgen en is daarmee één van de weinige stijgers in de regio. Daarentegen is het land er tot op heden niet in geslaagd om de macro-economische onevenwichtigheden op te lossen en is verslaving wat betreft ontwikkelingshulp zichtbaar. Met name het politieke klimaat en de geopolitieke ligging van het Centraal Amerikaanse land spelen een belangrijke rol in de persistentie van de onevenwichtigheden.

67

Bibliografie • •

•

• •

• • • • • •

• • • • •

• • • • •

•

Alesina, A. en Weder B. (2002). “Do corrupt governments receive less foreign aid?”, American Economic Review, 92, pp. 1126-1137. Andersen, L., Christensen, B. en Tejerina, O. (2005). “The Impact of Aid on Recipient Behavior: A Micro-Level Dynamic Analysis of Remittances, Schooling, Work, Consumption, Investment and Social Mobility in Nicaragua”, Development Research Working Paper Series, No 02/2005, Institute for Advanced Development Studies. Bhavnani, R., Clemens, M. en Radelet, S. (2005). “Aid and Growth” http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2005/09/radelet.htm Biemans, J. (2005). “Geldkraan van IMF en Europese donoren dreigt dicht te gaan:Politieke impasse tussen regering en parlement.” http://www.ssnm.nl/masayainsite/ow/mas_f_ow.htm Booth, D., Grigsby, A. en Toranzo, C., (2006). Politics and Poverty Reduction Strategies:Lessons from Latin American HIPCs, Overseas Development Institute, London. Browne, S. (2006). “Aid & Influence; Do donors help or hinder?”, Earthscan, London. Burnside C. en Dollar D. (2004). “Aid, policies and growth: Revisiting the Evidence”, World Bank Policy Research Working Paper 3251. Brilman, J.D. (2005). “Hulp kan leiden tot meer groei”, Economische Statistische Berichten, 7 oktober, 442. Cassen, R. (1994). “Does Aid Work? Report To An Intergovernmental Task Force”, Oxford University Press, 2nd Revised Edition. Catalan Aravena, O., (2000). “A Decade of Structural Adjustment in Nicaragua”, International Journal of Political Economy, vol.30, no.1, pp. 55-71. Dijkstra, A.G., (2005). “The PRSP Approach and the Illusion of Improved Aid Effectiveness: Lessons from Bolivia, Honduras and Nicaragua”, Development Policy Review, 23(4), July. Dijkstra, A.G., (2004). “Governance for sustainable poverty reduction: The social fund in Nicaragua”, Public Administration and Development, Vol. 24, No 3. Easterly, W. (2006). “The White Man’s Burden”, Penguin Books, London. Easterly, W., R. Levine & D. Roodman (2004). “Aid, Policies, and Growth: Comment”, American Economic Review, 94, pp. 774-780. Europese Unie, (2000). “Landenstrategiedocument Nicaragua 2000-2006”, http://ec.europa.eu/comm/external_relations/nicaragua/csp/02_06_nl.pdf Galasso, E., Ravallion, M. ,2001. “Decentralized Targeting of an Anti-Poverty Program”. Development Research Group, World Bank, Washington DC, USA. www.econ.worldbank.org Human Development Reports, 2003. “Country Sheet, Nicaragua”, http://hdr.undp.org/statistics/data/countries.cfm?c=NIC Huysegems, F. ,(1998). Nicaragua. Amsterdam: Koninklijk Instituut voor de Tropen, Novib, ’s-Gravenhage. IMF, 2006. Poverty Reduction Strategy Paper. http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2005/cr05440.pdf Interdepartementaal Beleidsonderzoek (2003). “Effectiviteit en coherentie van Ontwikkelingssamenwerking”, Eindrapport. Isham, J., Kaufmann, D. en Pritchett, L., (1995). "Governance and Returns on Investment: An Empirical Investigation", World Bank Policy Research Working Paper No. 1550. Ram, R. (2003). Roles of bilateral and multilateral aid in economic growth of developing Countries, Kyklos, 56, pp. 95-110.

68

• •

• •

•

Royal Netherlands Embassy, 2004. Multi-Annual Strategic Plan 2005-2008, Managua Schulpen, L. (2007). Development in the ‘Africa for Beginners’ , dutch private initiatives in Ghana en Malawi, CIDIN, Radboud University Nijmegen, http://www.ru.nl/cidin/onderzoek. Shikwati, J. (2005). "For God's Sake, Please Stop the Aid!", Der Spiegel. http://www.spiegel.de/international/spiegel/0,1518,363663,00.html Stiglitz, J.E. (2002). Perverse Globalisering, Uitgeverij het Spectrum, Utrecht. White, H., Dijkstra, A.G. (2003). “Programme Aid and Development: Beyond Conditionality”, London: Routledge.

69

70