Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Economische Wetenschappen. Doctoraalscriptie. Verantwoorde ontwikkelingshulp

""

~

~

I,

Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Economische Wetenschappen ~ '.'

Doctoraalscriptie

Verantwoorde ontwikkelingshulp Het belang van financieel management van Niet-Goevernementele Organisaties in ontwikkelingslanden voor de allocatie en verantwoording van donorgelden doorfondsenwervende instellingen in Nederland

Veenendaal, 20 augustus 2002

J. Snoei

Inhoudsop gave

Voorwoord .................................................................................................................................... 4 Hoofdstuk 1 Algemene inleiding .................................................................................................. 5 1.1 Probleemstelling .................................................................................................................. 5 1.2 Beeldvorming ...................................................................................................................... 5 1.3 Deelvragen en methodologie ............................................................................................... 5 1.4 Afbakening en begripsbepaling ........................................................................................... 7 1.5 Beperkingen ......................................................................................................................... 8 1.6 Verantwoording ................................................................................................................... 8 Hoofdstuk 2 Niet-Goevernementele Organisaties (NGO's) ......................................................... 9 2.1 Begripsvorming ................................................................................................................... 9 2.2 Classificatie NGO's ........................................................................................................... 10 2.3 Zuidelijke NGO's .............................................................................................................. 10 2.4 Noordelijke NGO's ........................................................................................................... 11 2.5 Fondsenwervende instellingen (FWI's) ............................................................................. 13 2.6 Toezicht op FWI's ............................................................................................................. 13 Derhalve zal mijns inziens door de Rl een vraag moeten worden toegevoegd? ..................... 18 Hoofdstuk 3 Financieel management bij not-for-profit organisaties en partnerorganisaties ...... 22 3.1 Doel en opzet van dit hoofdstuk ........................................................................................ 22 3.2 Begripsbepaling ................................................................................................................. 22 3.3 Ontwikkelingen binnen het vakgebied financieel management ........................................ 23 3.4 Aard en eigenschappen van not-for-profit organisaties ..................................................... 23 3.5 Niveau financieel management ......................................................................................... 24 3.6 Bijzondere kenmerken van partnerorganisaties ................................................................. 24 3.7 Situatie van partnerorganisaties ......................................................................................... 26 3.8 Belangrijke factoren voor partnerorganisaties ................................................................... 27 3.9 Aandacht voor financieel management in ontwikkelingslanden ....................................... 28 3.10 Gedachten over financieel management van partnerorganisaties .................................... 28 3.11 Raamwerk ........................................................................................................................ 29 3.12 Boekhouden en de hieruit voortkomende rapportages .................................................... 29 3.13 Ondernemingsfinanciering .............................................................................................. 31 3.14 Controlefunctie ................................................................................................................ 31 3.15 Kostenverbijzondering ..................................................................................................... 32 3.16 Budgettering .................................................................................................................... 32 3.17 Performance measurement .............................................................................................. 34 3.18 Operational auditing ........................................................................................................ 35 3.19 Externe verslaggeving ..................................................................................................... 36 3.20 Evaluatie .......................................................................................................................... 40 3.21 New Public Management ................................................................................................ 41 Hoofdstuk 4 Empirisch onderzoek .............................................................................................. 43 4.1 Wijze van onderzoek ......................................................................................................... 43 4.2 Opzet van het hoofdstuk .................................................................................................... 43 4.3 Beschrijving van de onderzochte organisaties en het gebruikte empirisch materiaal ....... 44 4.4 Allocatie van donorgelden ................................................................................................. 46 4.5 Financieel management van partnerorganisaties in de praktijk ......................................... 58 4.5.1 Betrouwbaarheid van informatie die FWI's hebben van partnerorganisaties ............. 58 4.5.2 Financieel management in de praktijk ........................................................................ 59 4.5.3 Tekortkomingen en aanbevelingen ten aanzien van financieel management.. ........... 61 4.6 Visies en meningen over financieel management van partnerorganisaties in de praktijk. 62 4.6.1 Visies en meningen naar aanleiding van vragenlijst.. ................................................. 62 4.6.2 Visies en meningen naar aanleiding van enquête ....................................................... 66 Verantwoorde Ontwikkelingshulp

2

4.7 Verantwoording van donorgelden ..................................................................................... 69 4.7.1 Jaarverslagen van FWI's en de informatiebehoeften van het publiek ........................ 69 4.7.2 Aandacht voor financieel management van partnerorganisaties in jaarverslagen ...... 70 4.7.3 Tweede deel enquête ................................................................................................... 72 4.7.4 Reacties van accountants ............................................................................................ 73 4.8 Ontwikkelingen en trend ................................................................................................... 75 Hoofdstuk 5 Samenvatting en conclusies .............................................................................. :..... 79 Hoofdstuk 6 Aanbevelingen ........................................................................................................ 88 Bijlage 1 Literatuurlijst ............................................................................................................... 91 Bijlage 2 Lijst van gebruikte afkortingen .................................................................................... 93 Bijlage 3 Enquête ........................................................................................................................ 94 Bijlage 4 Vragenlijst. ................................................................................................................... 96

Verantwoorde Ontwikkelingshulp

3

Voorwoord Lectori Salutem! In deze scriptie is een persoonlijke interesse naar de problematiek van ontwikkelingslanden gecombineerd met de bedrijfseconomische wetenschap. Als insteek is gekozen voor de relatie tussen fondsenwervende instellingen (FWI's) in Nederland en partnerorganisaties in ontwikkelingslanden. Om een indruk te krijgen van het belang van dit onderwerp moet bedacht worden dat de totale hoeveelheid ontwikkelingshulp van de Nederlandse overheid in 2001 3,8 miljard Euro bedroeg (Ministerie van Buitenlandse Zaken, jaarverslag 2001, blz. 20). Dit is 0,8 % van het BNP. Door koppeling aan het BNP groeit het beschikbare geld voor internationale samenwerking met hetzelfde tempo als de nationale economie. Naast ontwikkelingshulp via bilaterale en multilaterale kanalen gaat van deze totale hoeveelheid ontwikkelingshulp 0,6 miljard Euro (15 %) via maatschappelijke organisaties. Hiervan bedraagt de bijdrage aan particuliere organisaties (medefinancieringsorganisaties, MFO's) 0,4 miljard Euro (2000: 0,3 miljard Euro). De FWI's in Nederland (inclusief MFO's) hebben in 2000 voor 0,6 miljard Euro (exclusief organisatiekosten) gealloceerd naar partnerorganisaties in ontwikkelingslanden (berekend op basis van de jaarverslagen 2000 van alle 12 Nederlandse FWI's die zich toeleggen op ontwikkelingshulp, zie paragraaf 4.7). De indruk bestaat dat veel ontwikkelingshulp op basis van vertrouwen plaatsvindt. In deze scriptie zal worden nagegaan in hoeverre bedrijfseconomische motieven bij de verstrekkers van ontwikkelingshulp noodzakelijk en in de praktijk aanwezig zijn. De angst dat er bij goede doelen teveel geld aan de strijkstok blijft hangen is wijd verbreid. Denl( bijvoorbeeld aan het recente voorbeeld (augustus 2001) van de FWI Foster Parents, waarbij uit een onderzoek naar voren kwam dat de helft van de giften in de kosten verdween en dat de informatieverstrekking aan haar donateurs niet juist was. Daarom is het ook van belang om in deze scriptie te bezien in hoeverre er bij de geldverstrekkers en toezichthouders van FWI' s aandacht wordt gevraagd voor en eisen worden gesteld aan een goed financieel management bij de partnerorganisaties. Het door de auteur ontwikkelde raamwerk voor financieel management zou in de praktijk kunnen worden gebruikt door FWI's en (financiële managers van) partnerorganisaties in ontwikkelingslanden. Ook is in deze scriptie te lezen in hoeverre dit raamwerk wordt toegepast in de praktijk. Graag wil ik mijn scriptiebegeleider Dr. Sc. Ind. A.H. van der Boom bedanken voor zijn goede hulp, raadzame aanwijzingen en getoonde belangstelling. Ook alle FWI' s en anderen die hebben meegewerkt aan het empirisch onderzoek wil ik hartelijk bedanken.

Veenendaal, juli 2002


J.Snoei

4

Hoofdstuk 1 Algemene inleiding 1.1 Probleemstelling Tegen de achtergrond van het voorwoord formuleren:

de centrale probleemstelling als volgt te

IS

"Op welke wijze draagt informatie over en het stellen van eisen aan financieel management van partnerorganisaties in ontwikkelingslanden bij aan de allocatie en verantwoording van donorgelden doorfondsenwervende instellingen in Nederland?"

1.2 Beeldvorming Voor de duidelijkheid zijn hieronder schematisch de onderwerpen uit de probleemstelling weergegeven. Tabel 1.1: Schematische weergave van de relatie tussen FWI en partnerorganisatie

Ontwikkelingsland

Nederland

....

FWIX Allocatie en verantwoording van donorgelden 11.

'+

11.

!

~

.,. ~

donateurs

overheid

(donaties)

(suhsidies)

~ ...........

""

Partnerorganisatie Y Financieel management

....... ............ ~

.

....

-,,.

~

Project A

,Ir

...i

ProjectB

De doorgetrokken pijlen betreft de geldstroom van donorgelden. De onderbroken dubbele pijlen zijn informatiestromen.

1.3 Deelvragen en methodologie De probleemstelling kan worden verdeeld in de volgende deelvragen:

Theoretisch gedeelte 1. Wat moeten we verstaan onder NGO'/? (hoofdstuk 2) 2. Wat moeten we verstaand onder Zuidelijke NGO's: partnerorganisaties? (hoofdstuk 2) 3. Wat moeten we verstaan onder de categorie Noordelijke NGO's: fon dsen wervende instellingen (FWI's)? (hoofdstuk 2) 4. Welke soorten relaties bestaan er tussen een FWI en een partnerorganisaties? (hoofdstuk 2) 1 Dit is internationaal geaccepteerde term voor organisaties die via het particuliere kanaal aan ontwikkelingshulp doen. Zowel de in de probleemstelling genoemde FWI's als partnerorganisaties zijn dus te typeren als NGO's.


5

5. Waarop moet een FWI letten bij het alloceren en verantwoorden van donorgelden? (hoofdstuk 2) 6. Wat kan er gezegd worden over financieel management bij not-for-profit . organisaties? (hoofdstuk 3) 7. Wat kan er gezegd worden over financieel management bij partnerorganisaties in ontwikkelingslanden? (hoofdstuk 3) Methodologie Vanuit relevante literatuur zal op deze eerste zeven deelvragen een antwoord worden gegeven. Bij deelvraag 5 zal naar relevante weten regelgeving en de informatiebehoeften van stakeholders van FWI' s gekeken worden. Bij deelvraag 6 zal vooral literatuur met een westerse visie centraal staan. Als antwoord op deze deelvraag zal een raamwerk voor financieel management worden ontwikkeld. Deelvraag 7 laat zien in hoeverre westerse elementen van financieel management (uit deelvraag 6) overgenomen kunnen worden voor het financieel management bij partnerorganisaties in ontwikkelingslanden. Hierbij zal invulling worden gegeven aan het raamwerk uit deelvraag 6 vanuit de kenmerken, situatie en factoren van partnerorganisaties. De behandeling van deelvraag 7 is aangevuld met informatie die is opgedaan uit het empirisch onderzoek, omdat er relatief weinig literatuur bij dit onderwerp is.

Empirisch onderzoek (hoofdstuk 4) 8. Welk belang hecht een FWI in de praktijk aanhetfinancieel management bij partnerorganisaties als beoordelingscriterium bij de allocatie van donorgelden ? 9. Welke onderdelen van financieel management worden door een FWI gehanteerd als beoordelingscriterium bij de allocatie van donorgelden ? 10. In hoeverre is het in hoofdstuk 3 ontwikkelde raamwerk van financieel management voor partnerorganisaties juist en volledig? 11. In hoeverre wordt in werkelijkheid door partnerorganisaties voldaan aan de door FWI's gestelde eisen met betrekking totfinancieel management? 12. Welke verschillende visies en meningen zijn er in de praktijk gangbaar bij de verschillende FWI's met betrekking tot het belang van financieel management van partnerorganisaties bij de allocatie van donorgelden ? 13. Welk belang hecht een FWI in de praktijk aan het financieel management bij partnerorganisaties bij de verantwoording van de aan partnerorganisaties verstrekte donorgelden ? 14. Is er in de praktijk een trend te zien, waarbij meer aandacht komt voor financieel management van partnerorganisaties?

Methodologie EI Data verzameling Allereerst zijn een aantal FWI' s geselecteerd voor het empirisch onderzoek. Voor de beantwoording van de deelvragen is gebruik gemaakt van de volgende informatiebronnen: interne handboeken over de werkwijze van de FWI's (hoe projecten worden aangegaan, waarop daarbij gelet wordt, aan welke criteria voldaan moeten zijn e.d.), deelvragen 8-10 dossiers van partnerorganisaties (met checklists, jaarrekeningen, projectovereenkomsten, evaluatierapporten, financiële rapportages e.d.), deelvraag 11 verslagen van financiële werkbezoeken van FWI' s bij partnerorganisaties, deelvraag 11 jaarverslagen van FWI's, deelvraag 13 door de auteur opgestelde enquête voor FWI's, deelvraag 12 en 13 mondelinge gesprekken met medewerkers van FWI' s, in alle deelvragen verwerkt, maar specifiek in deelvraag 12 en 14


6

• Analyse Nadat bovenstaande informatie is verwerkt, zullen de uitkomsten worden geconfronteerd met wat de theorie erover zegt. Daarbij zal het volgende worden geconstateerd: a. verschillen tussen de FWI' s b. verschillen tussen theorie en praktijk De verschillen zullen zo mogelijk worden verklaard.

Conclusie (hoofdstuk 5) 15. Wat is het antwoord op de probleemstelling?

Methodologie Er zal op basis van het literatuuronderzoek en empirisch onderzoek een conclusie worden gegeven die langs twee wegen tot stand komt (Franken, 1999): 1. Deductieve analyse: hierbij wordt de theorie getoetst aan de gegevens uit de praktijk ('empirie'). 2. Inductieve analyse: hierbij laat men de data voor zich spreken. Het voordeel van een inductieve analyse is dat er ook andere mogelijkheden aan het licht gebracht kunnen worden dan in de theorie omschreven is.

Aanbevelingen (hoofdstuk 6) 16. Welke aanbevelingen kunnen worden gegeven met betrekking tot: gebruik van financieel management door partnerorganisaties? de allocatie en verantwoording van donorgelden door fondsen wervende instellingen? gebruik van financieel management van partnerorganisaties bij de allocatie en verantwoording van donorgelden door FWl's?

Methodologie De aanbevelingen volgen uit het theoretisch gedeelte en het empirisch onderzoek.

1.4 Afbakening en begripsbepaling •

Financieel management is het vakgebied dat zich bezighoudt met de planning en beheersing van financiële transacties en, met gebruikmaking van financiële grootheden, van de taakuitvoering, alsmede de wijze waarop het management hierover verantwoording aflegt (zie paragraaf 3.2). In de scriptie staat een raamwerk van financieel management centraal, bestaande uit een set van concrete methoden (voor het analyseren en verwerken van financiële gegevens) en systemen (die voortvloeien uit de analyse en verwerking van financiële gegevens) van financieel management (zie paragraaf 3.11).

•

Een fondsenwervende instelling (FWI2) is een (niet op winst gericht) particuliere organisatie die qua doelstelling gericht is op het leveren van goederen enlof diensten ten behoeve van het bevorderen van een maatschappelijk nut, en die voor het realiseren van haar doelstelling een beroep doet op de publieke offervaardigheid" (Karman en Swachten, 2001, blz. 1443). In deze scriptie gaat het alleen over de Nederlandse FWI's die zich geheel toeleggen op ontwikkelingswerk.

2

De meervoudsvorm van FWI wordt aangegeven met "FWI's".


7

CII

liD

Partnerorganisaties zijn not-for-profit organisaties in ontwikkelingslanden. In Nederland is de term partnerorganisatie gebruikelijk, omdat deze organisaties een partner(relatie) met FWI's hebben. Internationaal is de term NGO meer van toepassing. Van Dijk (1999, blz. 86) omschrijft een partnerorganisatie als een NGO die een duidelijke structurele ontwikkelingsvisie heeft en programmatische ontwikkelingsactiviteiten uitvoert ten behoeve van de lotsverbetering van de kansarmen in dat land. Donorgelden zijn de gelden die een FWI: ontvangt van overheid, donateurs en andere geldverstrekkers verstrekt aan partnerorganisaties in ontwikkelingslanden.

1.5 Beperkingen De beperkingen houden verband met het tweede gedeelte van de scriptie, het empirisch onderzoek: a. Er zal bij enkele FWI's een onderzoek plaatsvinden b. Er zullen enkele partnerorganisaties nader worden bezien

1.6 Verantwoording De beperkingen uit paragraaf 1.6 zouden de geloofwaardigheid van uitkomsten van het empirisch onderzoek ter discussie kunnen stellen. Hiermee is op de volgende wijze rekening gehouden: ad. a. Bij de keuze van de FWI' s is rekening gehouden met de diversiteit van de FWI' s in Nederland. De onderzochte FWI's zijn representatief voor alle FWI's (zie paragraaf 4.3). ad. b. Er zijn per onderzochte FWI verschillende partnerorganisaties onderzocht, waarbij is gelet op verschil in land, sector en grootte (zie paragraaf 4.5).


8

Hoofdstuk 2 Niet-Goevernementele Organisaties (NGO's) Dit hoofdstuk geeft antwoord op de eerste vijf deelvragen uit hoofdstuk 1:

Wat moeten we verstaan onder NGO's3? (paragraaf2.1 en 2.2) Wat moeten we verstaan onder Zuidelijke NGO's: partnerorganisatie? (paragraaf2.3) Wat moeten we verstaan onder de categorie Noordelijke NGG 's: fondsenwervende instellingen (FWI's)? (paragraaf2.4 en 2.5) Welke soorten relaties bestaan er tussen een FWI en een partnerorganisatie? (paragraaf 2.4) Waarop moet een FWI letten bij het alloceren en verantwoorden van donorgelden? (paragraaf 2.6) Bij deze laatste deelvraag zullen alle toezichthouders worden besproken waannee een FWI te maken heeft: donateurs, overheid, CBF en Rl. r

(

2.1 Begripsvonning Een Niet-Goevernementele Organisatie (NGO) kan worden omschreven als een not-for-profit organisatie die zich via het particuliere kanaal toelegt op ontwikkelingshulp. Het kenmerkende van de NGO-benadering is de oriëntatie op de basis: de problemen van de mensen aan de onderkant van de maatschappij staan centraal (Van Dijk, 1989, blz. 73). Participatie van deze doelgroep in de voorbereiding en uitvoering van projecten en programma's is cruciaal voor de realisatie van de oplossingen voor die ,problemen. Tinbergen (in: Van Dijk, 1989) typeerde deze organisaties als volgt : "De grootte van de Niet-Goevernementele Organisaties, gemeten aan de verwerkte geldbedragen, is wat minder dan een tiende van wat er via regeringen beschikbaar wordt gesteld en wat minder dan een twintigste van wat er door alle kanalen naar de Derde wereld (buiten de handel om) vloeit. Maar het is een wereld van spontaniteit, waarin de wereldwinkels zowel als de vrijwilligers (van alle soorten) hun plaats vinden en waar gezocht wordt naar degenen die het het meest nodig hebben en hun vertrouwen. Veel nieuwe lessen zijn daar geleerd en in zekere zin vervult die wereld de rol van een roer van het grote, logge schip van de officiële en de bedrij fsbij dragen: het geeft richting." NGO's hebben hun bestaansrecht omdat particulieren van mening zijn dat zij een bijdrage kunnen leveren aan het ontwikkelingsproces (Van Dijk, 1989, blz. 72). De betekenis van de particuliere sector in de internationale hulpverlening de laatste jaren voortdurend toegenomen (Van Dijk, 1989, blz. 23 en paragraaf 1.1). Dit komt onder meer tot uiting in de toename van het aantal en de omvang van NGO's. Erkenning door de overheid van de relevantie van NGO's in de internationale hulpverlening, heeft geleid tot kanalisering van een deel van de totale overheidshulp via het NGO-circuit naar de Derde Wereld (medefinanciering). De organisaties die deze medefinanciering krijgen worden medefinancieringsorganisaties (MFO' s) genoemd. De overheidsbijdrage aan MFO's is de laatste jaren steeds toegenomen. Dit blijkt ook uit het doel van het beleidsthema 'samenwerken met maatschappelijke organisaties' van Internationale 3 Dit is de internationaal geaccepteerde term voor organisaties die via het particuliere kanaal aan ontwikkelingshulp doen. Zowel de in de probleemstelling genoemde FWI's als partneror'ganisaties zijn dus te typeren als NGO's.


9

Samenwerking: "De doelstelling van het beleid is de versterking van het maatschappelijk middenveld in ontwikkelingslanden met steun van en in samenwerking met Nederlandse particuliere en maatschappelijke organisaties voor zover deze bijdragen aan de verwezenlijking van de hoofddoelstelling van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking" (Ministerie van Buitenlandse Zaken, jaarverslag 2001, blz. 20). Het argument voor het feit dat MFO's medefinanciering krijgen is dat de MFO's vaak al jaren relaties onderhouden met NGO's in ontwikkelingslanden. De MFO's weten welke NGO's in ontwikkelingslanden betrouwbaar zijn en in staat zijn om bepaalde projecten uit te voeren: lokale werkers in ontwikkelingslanden hebben de beste kennis over welke wegen er bewandeld kunnen worden. Ook het publiek erkent het belang van NGO's. Uit een opinieonderzoek uit 19874 blijkt dat 77% van de geïnterviewden bekend was met de particuliere organisaties. 27% van de geïnterviewden vond NGO's de nuttigste vorm van ontwikkelingshulp.

2.2 Classificatie NGO's Er zijn drie hoofdvormen te onderscheiden:

1. NGO's die in de onderontwikkelde wereld werken. Men spreekt hier ook wel over zuidelijke NGO's (paragraaf 2.3). 2. NGO's die in de ontwikkelde wereld werken. Dit zijn de zogenaamde donor of financierende NGO's die in meerderheid in de ontwikkelde landen op het noordelijk halfrond te vinden zijn (Van Dijk, 1989, blz. 4). Deze noordelijke NGO's zullen in paragraaf 2.4 worden besproken. Een categorie van deze noordelijke NGO's zijn de fondsenwervende instellingen (FWI, paragraaf 2.5). 3. NGO's die zowel in de ontwikkelde als in de onderontwikkelde landen werkzaam zijn. Foster Parents bijvoorbeeld valt binnen deze hoofdvorm: men werkt in de directe leefomgeving van kinderen in ontwikkelingslanden aan structurele verbetering van de levensomstandigheden. De nationale organisaties in de ontwikkelde wereld zorgen daarbij voor de werving van fondsen. De laatste hoofdvorm zal in deze scriptie buiten beschouwing worden gelaten, omdat hier niet de in de probleemstelling gebruikte relatie tussen FWI en partnerorganisatie wordt beoogd.

2.3 Zuidelijke NGO's Zuidelijke NGO's zijn partnerorganisaties die een (partner)relatie hebben met donoren (zoals de fondsenwervende instellingen in Nederland). Over het algemeen streven partnerorganisaties doelen na die niet gericht zijn op het behalen van winst (waarbij dus wel winst gemaakt kan worden). Daarom wordt in het vervolg van de scriptie dan ook gesproken over not-for-profit in plaats van non-profit organisaties.

European and development Aid in 1987, opinie-onderzoek in de twaalf lidstaten van de EEG, uitgevoerd op verzoek van ECSO (European Cooperation and Solidarity), Parijs, maart 1988. Onderzoek uitgevoerd in het kader van de Noord-Zuid Campagne van de Raad van Europa. In: Van Dijk, 1989, blz. 57-71)

4


10

Vanuit het gezichtspunt van FWI' s is het gunstig dat partnerorganisaties not-for-profit organisaties zijn. Een winstsaldo zou immers niet wenselijk zijn, gezien het feit dat de verstrekte donorgelden over het algemeen zijn bedoeld om volledig te worden besteed voor de doelstelling van FWI' s.

2.4 Noordelijke NGO's

Karakterisering De behoefte binnen donorlanden aan betere organisatievormen en grotere efficiency heeft geleid tot samenwerking van donororganisaties. Op deze manier ontstonden Icco en Novib (De Vreede, 1980, blz. 24). Uit deze samenwerking ontstonden de MFO's (zie paragraaf 2. 1). De MFO's behoren tot de grote noordelijke NGO'S5. Momenteel zijn er in Nederland vijf MFO's: Cordaid, Foster Parents, Hivos, Icco en Novib. Daarnaast zijn er kleine(re) NGO's actief ten behoeve van de Derde Wereld (voorbeelden zijn Woord & Daad, Dorkas, Vereniging Wereldkinderen en Stichting Vluchteling). Noordelijke NGO's proberen particuliere ontwikkelingsinitiatieven van partnerorganisaties ter plaatse financieel en technisch te steunen. J.J.P. van Heemst (in: Van Dijk, 1989, blz. 23-34) komt op basis van een survey6 (1987) van Noordelijke NGO's door het Institute of Social Studies (ISS) tot de volgende karakteristieken, verband houdend met de grootte van de NGO. Bij elke karakteristieke wordt door ons de consequentie voor de probleemstelling aangegeven. Naarmate NGO's groter worden, is er sprake van veldverbreding, in de zin dat het aantal regio's waarin men werkzaam is toeneemt. Een grote FWI zal er rekening mee moeten houden dat de cultuur en regels per regio sterk kunnen verschillen. Dit betekent dat het financieel management per regio er anders uitziet. ElI

Naarmate NGO's groter worden, is er sprake van verbreding van het aandachtsveld, in de zin dat het aantal sectoren waar men op gericht is toeneemt. De laatste decennia zijn veel onderwerpen toegevoegd aan de twee min of meer traditionele velden (particuliere zorg, onderwijs en gezondheidszorg): mensenrechten, vrouwenemancipatie en inkomens genererende activiteiten van de doelgroep. Elke sector heeft büzondere kenmerken. Dit kan consequenties hebben voor het financieel management. Cl

Kleinere NGO's zijn meer gespecialiseerd, in de zin dat men zich op een specifieke doelgroep oriënteert (bijvoorbeeld Stichting Vluchteling). De büzondere kenmerken van elke doelgroep zullen ertoe leiden dat er op büzondere aspecten van financieel management gelet moet worden. 411

De meerderheid van de kleine NGO's is 'jong', terwijl de meerderheid van de grote NGO's 'oud' is. Een 'oude' FWI heeft meer ervaring op het gebied van financieel management van partnerorganisaties dan een 'jonge' FWI 111

Het criterium voor 'grote NOO' is volgens Van Dijk (1989, blz. 24): Inkomen> 9,1 miljoen Euro. Dit survey heeft betrekking op particuliere organisaties die directe steun verlenen aan projecten en programma's in ontwikkelingslanden. S

6


11

Het optreden van professionalisering bij het groter worden van de organisaties. Dit kan betekenen dat een grote FWI deskundigen (met financieel-economische opleiding/achtergrond) heeft op het gebied van financieel management van partnerorganisaties. lil

•

Bij de grote (re) organisaties is de gemiddelde bijdrage per project en het aantal projecten per organisatie groter. Een grote bijdrage per project betekent de noodzaak van een vergaande controle, vanwege de grote impact voor de FWI •

Bij toenemende omvang van de organisatie neemt de relatieve betekenis van particuliere inkomsten af en neemt de betekenis van overdrachten van de Nederlandse overheid toe. Hoe minder afhankelijk een FWI is van overdrachten van de Nederlandse overheid (en hoe meer van particuliere inkomsten), hoe flexibeler de FWI (zie conclusies in paragraaf 2.6). •

De kosten van de organisatie liggen bij grotere organisaties over het algemeen wat lager dan bij de kleinere. Dit zegt op zich niets over de efficiency en effectiviteit van de bestedingen door partnerorganisaties (paragraaf 2.6 over de RJ).

Soorten relaties tussen FWI en partnerorganisatie De wijze van allocatie van donorgelden aan partnerorganisatie door FWI's is afhankelijk van de relatie tussen de partnerorganisatie en de FWI (Van Dijk, 1989, blz. 88/89; lcco, brochure 'voorwaarden voor financiering, mei 1998): • steun aan partnerorganisatie (partnerrelatie) Bij een partnerrelatie (of organisatierelatie) gaat het om de financiering van een percentage van het totale budget van een partnerorganisatie. Hierbij is bijdrage van de FWI niet speciaal bestemd is voor een specifiek project of programma. Deze financiering wordt ook wel getypeerd als doelsubsidies: een bepaald bedrag dat voor een bepaalde periode wordt verstrekt, waarbij vooraf overeenstemming over de doelstellingen en globale inhoud van het programma plaatsvindt en achteraf verantwoording over de concrete invulling van de programma's en de besteding van fondsen wordt gevraagd. lil steun aan programma's (programmarelatie) Bij een programmarelatie gaat het om een financiële bijdrage voor een ontwikkelingsproces voor de middellange of lange termijn. De financiering richt zich speciaal op het programma, maar een deel van de fondsen kan besteed worden aan de overheadkosten van de partnerorganisaties. Vervolgfinanciering is bij deze relatie vaak afhankelijk van factoren zoals de geboekte voortgang.

steun aan projecten (projectrelatie) Projectsteun betreft meestal een activiteit met een concrete, korte termijn doelstelling en met een gedetailleerde begroting. Hierbij leggenFWI' s zich meestal niet vast op vervolgfinanciering. lil

Daarnaast kunnen FWI' s ook nog kleinschalige steun verlenen. De procedures en de contractbepalingen voor kleinschalige steun zijn eenvoudig en in overeenstemming met de grootte van de aanvraag. Een voorbeeld hiervan is lcco die kleinschalige steun verleend voor aanvragen tot maximaal € 13.613.


12

2.5 Fondsenwervende instellingen (FWI's)

De samenwerking tussen FWI en partnerorganisatie Tijdens de koloniale periode was er tussen de zuidelijke en noordelijke NGO's min ofmeer een afhankelijkheidsrelatie. Later is een samenwerkingsrelatie ontstaan (De Vreede, 1980, blz. 23). De relatie tussen FWI en partnerorganisatie is de laatste jaren minder paternalistisch geworden. Zo is een meer gelijkwaardige relatie ontstaan waarbij er meer dialoog (netwerken, consortia en seminars) aanwezig is tussen FWI en partnerorganisatie (Van Dijk, 1989, blz. 97).

Participatiemodel Het participatiemodel gaat er van uit dat een ontwikkelingsland het beste tot ontwikkeling kan komen met medewerking van de plaatselijke bevolking. Het is wenselijk als partnerorganisaties zelf belangrijke beslissingen zullen nemen. De overgang van projectsteun naar programma- of pminersteun past in de wens de beslissingsbevoegdheid bij de partnerorganisaties te leggen (zie ook paragraaf 2.4).

Ontwikkelingsvisies en nieuwe trend De ontwikkelingsvisie is in de loop van de tijd veranderd. Deze veranderingen hebben consequenties voor de relatie tussen FWI en partnerorganisatie (Van Dijk, 1989, blz. 87/88): 1. Allereerst was er de fase van noodhulp en het verlenen van ontwikkelingshulp op grond van gevoelens van liefdadigheid. Dit impliceerde dat de FWI het ontwikkelingsmodel bepaalde. Deze soort van ontwikkelingshulp leidt echter niet tot het opheffen van onderontwikkeling. 2. Daarna ging men zich meer richten op ontwikkelingsgedachten die in ontwikkelingslanden zelf leven, met aandacht voor participatie van de lokale bevolking en het opbouwen van eigen organisaties door de doelgroep. 3. Uiteindelijk ging men inzien dat ontwikkelingssamenwerking een proces is waarbij de bereidheid aanwezig moet zijn om langdurige steun aan activiteiten te verlenen (duurzame structurele ontwikkeling). Op basis van ons onderzoek van jaarverslagen van FWI's kan worden gezegd dat nog steeds grote aandacht wordt gegeven aan duurzame structurele ontwikkeling (structurele hulp en langjarige relaties). Zo stellen Novib en Hivos in hun jaarverslagen 1999 het thema 'structurele armoedebestrijding' centraal. Wel is er op basis van ons onderzoek van jaarverslagen 2000 de trend merkbaar die zich uit onder de naam 'ownership': het toegenomen belang van lokale organisaties. Hierbij wordt participatie van de doelgroep zoveel mogelijk bevorderd. Het leggen van de 'ownership' van het project bij de doelgroep komt de kwaliteit en continuïteit van het project ten goede (Zoa Vluchtelingenzorg, jaarverslag 2000, blz. 6). Activiteiten sluiten zoveel mogelijk aan bij lokale structuren, gebruiken en middelen.

2.6 Toezicht op FWI's Deze paragraaf zal ingaan op de eisen die worden gesteld aan de allocatie en verantwoording van donorgelden. Daarbij zal ook worden nagegaan in hoeverre deze eisen ingaan op het financieel management van partnerorganisaties. Allereerst staan hierbij de eisen van de twee groepen geldverschaffers van FWI's centraal: donateurs en overheid. Daarna zal gekeken worden welke eisen het CBF en de Rl stelt. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

13

Donateurs Donateurs stellen over het algemeen weinig eisen aan FWI voor de allocatie van donorgelden. Vooral de kleine(re) FWI's zijn relatief financieel afhankelijk van de donateurs gelden. Donateurs (als onderdeel van het totale publiek) hebben wel informatiebehoeften met betrekking tot de verantwoording van de door de FWI verstrekte donorgelden (zie verderop in deze paragraaf over de RJ).

Overheid De MFO' s (Medefinancieringsorganisaties) kunnen op veel financiële steun van de overheid rekenen, omdat hun achterban politiek gewicht in de schaal legt. Naast de kleine FWI's hebben grote FWI's (MFO's) dus ook een draagvlak in de eigen samenleving nodig (Van Dijk, 1989, blz. 104). Een MFO is 'een in Nederland gevestigde ontwikkelingsorganisatie die overheidsgelden kanaliseert naar lokale organisaties in de prograrnrnalanden ten behoeve van directe armoedebestrijding, maatschappij opbouw en beleidsbeïnvloeding.'(Foster Parents Courant, september 2000, blz. 2) Om aanspraak te kunnen maken op de status 'MFO' moet een organisatie (Ministerie van Buitenlandse Zaken, Internationale Samenwerking, juni 2001, blz. 45): in meer landen en continenten actief zijn zich bezighouden met diverse thema's en sectoren van structurele armoedebestrijding zijn verankerd in de Nederlandse samenleving. In 2001 is een transparanter en eenduidiger subsidiesysteem verwezenlijkt. Dit moet de besteding van hulpgelden via het particuliere kanaal zo effectief mogelijk maken (Ministerie van Buitenlandse Zaken, jaarverslag Internationale Samenwerking 2001, blz. 20). MFO's worden beoordeeld aan de hand van strikte kwaliteitscriteria. Ook wordt beoordeeld in hoeverre het Medefinancieringsprograrnrna (MFP) als instrument voor structurele armoedebestrijding een doelmatige en doeltreffende bijdrage levert aan de uitvoering van het ontwikkelingssamenwerkingbeleid (Ministerie van Buitenlandse Zaken, jaarverslag Internationale Samenwerking 2000, blz. 278). De vijfMFO's in Nederland zijn verantwoording schuldig aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De naleving van de subsidievoorwaarden valt onder reikwijdte van een accountantsverklaring bij de ontvanger (Ministerie van Buitenlandse Zaken, jaarverslag Internationale Samenwerking 2000, blz. 250). Het Ministerie van Buitenlandse Zaken stelt in haar financieel reglement MFP (30 november 2000) dat MFO's op de volgende elementen van financieel management bij de partnerorganisaties moeten letten: De partnerorganisatie heeft een adequate administratieve organisatie en interne controle, waarin procedures, verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijk zijn vastgelegd De goede werking van deze administratieve organisatie en interne controle moet worden bewaakt, waarbij: 111 de MFO bevordert dat de partnerorganisatie een gekwalificeerde accountant selecteert 111 de MFO toeziet op tijdige indiening van rapportages door partnerorganisaties GI de MFO tijdig de financiële eindrapportage van de partnerorganisatie behandelt, waarbij aandacht wordt besteed aan de realisatie van de begroting en de liquiditeitspositie van de partnerorganisaties. Bij deze aandachtspunten dient gelet te worden op tijdigheid, volledigheid en juistheid. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

14

Het hanteren van een samenstel van maatregelen vanaf de beoordeling van de financiële beheerscapaciteit van de partnerorganisaties vooraf tot en met evaluatie en follow-up van bevindingen achteraf. Binnen dit integrale beleid is de afweging om een accountantscontrole te laten uitvoeren één van de maatregelen.

Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF) Het CBF is een onafhankelijke stichting die al sinds 1925 toezicht houdt op de inzameling van geld voor goede doelen. De taak van het CBF is het bevorderen van een verantwoorde fondsenwerving en -besteding door middel van het beoordelen van de FWI's en het verstrekken van informatie en advies aan overheidsinstanties en publiek. Het CBF-keurmerk is in 1995 ingesteld voor fondsenwervende instellingen. Voorbeeld uit het jaarverslag 1999 van de Vereniging Wereldkinderen (blz. 11): "Het CBFkeurmerk, dat vijf jaar geldig is, had in 1999 een positieve uitstraling op de activiteiten van de Vereniging Wereldkinderen. Het betekent dat de vereniging verantwoord fondsen werft en deze ook op een verantwoorde manier besteedt" Om voor het CBF-keurmerk in aanmerking te komen, moet aan verschillende eisen voldaan zijn. "Transparantie" van organisaties staat in de eisen voorop. Bestuur, beleid, fondsenwerving, besteding en verslaglegging van aanvragende organisaties worden kritisch onder de loep genomen. Ook het zich houden aan Richtlijn 650 Rl is een voorwaarde waaraan voldaan moet zijn, wil een FWI van het CBF een verklaring van steunwaardigheid ontvangen (Karman en Swachten, 2001, blz. 1443). Het CBF vindt het nodig om genuanceerd over het begrip kosten te zijn, omdat bij FWI's twee soorten kosten kunnen worden onderscheiden: 1. Kosten die gemaakt worden om geld binnen te halen (kosten fondsenwerving) Voor deze kosten heeft het CBF een norm: maximaal 25 procent van de baten uit eigen fondsenwerving mag worden besteed aan de kosten eigen fondsenwerving 2. Kosten die gemaakt worden om geld uit te geven (uitvoeringskosten). Deze kosten houden verband met het realiseren van de doelstelling. Het CBF is van oordeel dat de "lokale kosten" in direct verband staan met de doelstelling. Vanwege de grote variëteit van werkwijzen van organisaties kan een oordeel over de acceptabele hoogte van uitvoeringskosten in zijn algemeenheid niet worden gegeven. Dit zien we ook terug in de actualiteiten rond Foster Parents Plan Nederland (FPPN), waarbij FPPN kritiek kreeg dat maar 50% van de geworven gelden bij de doelgroep van ontwikkelingshulp terechtkomt. FPPN stelt hier tegenover dat FPPN een internationale organisatie is, waarbij ook door internationale kantoren van Foster Parents Plan lokale kosten worden gemaakt om de doelstelling te realiseren (bijvoorbeeld de kosten die nodig zijn om het contact met het kind en zijn familie te onderhouden). Kritische kanttekeningen bij het normpercentage van het CBF voor de kosten fondsenwerving: De kostentoerekening is subjectief. Zo kunnen bijvoorbeeld de kosten die gemaald worden voor voorlichting zowel worden toegerekend aan fondsenverwerving als fondsenbesteding. e

e

Het CBF stelt geen normen voor de overige 75%.


15

Criteria voor de allocatie van donor gelden, fondsbesteding (CBF, regelement CBF-keur, januari 2001, blz. 4): Besteding van de middelen dient overeenkomstig de begroting plaats te vinden. Middelen waaraan door de aard van een actie of door derden een beperktere bestedingsmogelijkheid is gegeven, dienen binnen een termijn van 3 jaar te worden besteed aan de doelstelling. Bijdrageverplichtingen die een termijn van een jaar te boven gaan, worden nadat het bestuur een besluit terzake heeft genomen, schriftelijk kenbaar gemaakt aan de bijdrage-ontvanger. Ook wil het CBF weten of een FWI gestandaardiseerde voorwaarden hanteert bij het toekennen van gelden aan projecten (Reglement CBF-keur, januari 2001, blz. 20). Het CBF stelt echter geen eisen waaraan een goede besteding van donorgelden zou moeten voldoen. Deze tekortkoming heeft het CBF inmiddels zelf ook geconstateerd: er is momenteel een werkgroep van het CBF bezig met het opstellen van richtlijnen voor de bestedingenkant van FWI' s. Deze werkgroep is in het leven geroepen omdat er zowel bij geldverschaffers van de FWI's als bij de FWI's zelf behoefte bestaat aan transparantie. De verwachting is dat de resultaten van deze richtlijnen in de tweede helft van 2002 openbaar worden gemaakt. Wel heeft het CBF aan de auteur kenbaar gemaakt dat het resultaat van de werkgroep bestaat uit een set van vragen die FWI' s aan zichzelf moeten stellen. Op deze manier kunnen effecten van de bestedingen inzichtelijk worden gemaakt. Voorbeeldvragen zijn: Hoe gaat de doelstelling gerealiseerd worden? Wat is nodig om de doelstelling te realiseren? Waarmee wordt de doelstelling gerealiseerd? In hoeverre is de doelstelling uiteindelijk gerealiseerd? Welke lessen kunnen er voor de toekomst getrokken worden? Het is nog onduidelijk of het financieel management van partnerorganisaties een rol gaat spelen voor de beantwoording van de vragen.

Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ) In het jaarverslag dient een FWI zich richting het publiek te verantwoorden over de verwerving en verstrekking van donorgelden. In deze scriptie gaat het om de verantwoording over de verstrekking van donorgelden. De Raad voor de J aarverslaggeving (RJ) stelt eisen aan deze verantwoording. Voor FWI's is Richtlijn 650 (RJ, 2000) van toepassing. Voor het maatschappelijk vertrouwen in de fondsenwerving is het van belang dat het publiek erop kan vertrouwen dat de verslaggeving een correcte weergave is van de besteding van de middelen (RJ, Richtlijn 650, paragraaf 102). In deze paragraaf wordt bezien of de RJ aansluit op de informatiebehoeften van het publiek. Informatie over deze informatiebehoeften is afkomstig uit een empirisch onderzoek van Hyndman (Van Ginkel, 1999). Dit betreft een onderzoek van Hyndman in 1991 naar de informatiebehoeften van donateurs in het Verenigd Koninkrijk. Een recenter onderzoek (in Nederland) is er niet, eigen onderzoek hiernaar valt buiten het bereik van deze scriptie. Het is van belang om te weten dat de term 'jaarverslag' in de richtlijn gedefinieerd wordt als het bestuursverslag en de jaarrekening. Dit in tegenstelling tot wat in Titel 9 BW 2 onder jaarverslag wordt verstaan, namelijk het bestuursverslag.


16

Juist het bestuursverslag van een FWI is belangrijk, omdat de aard van de activiteiten met zich meebrengt dat de maatschappelijke betekenis daarvan slechts in beperkte mate in de jaarrekening kan blijken (Rl, Richtlijn 650, paragraaf 204).

Eisen in de Richtlijn Het doel van de Richtlijn is dat FWI' s hun verslagen zo inrichten dat het publiek daarin duidelijke antwoorden kan vinden op drie essentiële vragen7:

1. Welk deel van de gift blijkt over voor het goede doel? 2. Worden de giften direct besteed? 3. Wordt het geld daadwerkelijk besteed aan het doel? De eerste twee vragen zijn duidelijk, maar raken niet het onderwerp van de probleemstelling. De inhoud van de derde vraag is door de Rl beperkt door alleen na te gaan of het geld achteraf aan andere, eventueel minder 'populaire' doelen wordt besteed in Nederland (Karman en Swachten, 2001, blz. 1444). Mijns inziens is in het kader van deze derde vraag ook belangrijk te weten: ofhet geld daadwerkelijk is ontvangen door partnerorganisaties of de partnerorganisatie het geld ook daadwerkelijk voor het beoogde doel heeft besteed Bij deze twee aanvullingen speelt een onderdeel van het financieel management van de partnerorganisatie een rol: externe verslaggeving.

Naast de drie vragen wordt in de richtlijn: de eis gesteld voor het opnemen van de begroting (van het verslagjaar en het volgende jaar) in het bestuursverslag Vergelijking van de staat van baten en lasten met de begroting laat zien of de FWI in staat is haar in het verslagjaar opgenomen doelstellingen in financieel termen waar te maken. de aanbeveling gedaan om het kasstroomoverzicht op de nemen in het bestuursverslag Het kasstroomoverzicht is een goede aanvulling ten behoeve van de beantwoording van de tweede en derde vraag van het CBF (Karman en Swachten, 2001, blz. 1452). Op deze manier kan de ontvangst en besteding van ontvangen middelen inzichtelijk worden gemaakt.

Tekortkomingen in de Richtlijn Bovengenoemde eisen in de richtlijn zeggen niets over: effectiviteit: de mate waarin de allocatie van donorgelden heeft bijgedragen aan het bereiken van de doelstelling efficiency: in hoeverre door partnerorganisaties efficiënt is omgegaan met de gealloceerde donorgelden Informatie over effectiviteit en efficiency van belang voor het maatschappelijk vertrouwen. Ook uit het empirisch onderzoek van Hyndman blijkt dat het publiek behoefte heeft aan informatie over efficiency en effectiviteit.

7 Geformuleerd

door het CBF, mede opgenomen in paragraaf 103 van Richtlijn 650 RJ.


17

Uit het empirisch onderzoek van de auteur blijkt uit jaarverslagen 2000 dat het publiek wordt overladen met informatie over doelstellingen, activiteiten en effecten, terwijl weinig wordt ingegaan op effectiviteit en efficiency (zie paragraaf 4.7). Derhalve zal mijns inziens door de RJ een vraag moeten worden toegevoegd?

4. Is de geldbesteding effectief en efficiënt geweest? Tot nu toe schenkt de RJ te weinig aandacht aan effectiviteit en efficiency (RJ, Richtlijn 650, par. 205):

"Daarnaast dient op een heldere en voor buitenstaanders inzichtelijke wijze inzicht gegeven te worden in alle activiteiten in het verslagjaar die financieel van belang zijn. Daarbij dient van elke activiteit of activiteitengroep duidelijk te worden aangegeven wat het doel daarvan is. Waar mogelijk wordt gekwantificeerde informatie opgenomen over de kwaliteit van de activiteiten en over de effectiviteit en efficiency daarvan. " Uit de laatste zin blijkt een vrijblijvendheid ('waar mogelijk'). De RJ zal hier mijns inziens een verplicht karakter aan moeten geven.

Voor FWI's zou het weergeven van effectiviteit en efficiency in de praktijk wel moeilijk zijn: Bij FWI's ontbreekt een prijsmechanisme: er kan geen prijs tot stand komen via de krachten van vraag en aanbod. Hierdoor krijgt een FWI niet automatisch signalen over de effectiviteit en de efficiency van haar activiteiten (Van Ginkei, 1999). Bij sommige sectoren van ontwikkelingshulp (bijvoorbeeld beleidsbeïnvloeding) is effectiviteit moeilijk te meten. Meer in het algemeen is de effectiviteit van het hoofddoel 'reduceren van armoede' moeilijk te meten. Daarnaast moet dit hoofddoel vaak de strijd opnemen met andere politieke en commerciële criteria. In het geval dat er bij projecten of programma's van een partnerorganisatie meerdere donoren (FWI's) betrokken zijn, is de effectiviteit van elke afzonderlijke donorbijdrage moeilijk te achterhalen.

Volgens de auteur kunnen de volgende oplossingsrichtingen voor FWI' s worden aangegeven om effectiviteit en efficiency inzichtelijk te maken: •

Het formuleren van duidelijke doelen en effecten in de jaarverslagen

FWI's kunnen de doelen voor het jaarverslag overnemen uit de Project Agreements. Door te meten in hoeverre de gestelde doelen zijn behaald, kan het resultaat worden weergegeven. Het verdient voorkeur dat formulering van de doelen voldoet aan de eigenschappen Specific, Measurable, Achievable, Relevant en Timebound (SMART-doelstellingen). Foster Parents Plan Nederland: "Je kunt als organisatie zelf voor meer houvast zorgen door duidelijke doelen te formuleren en de effecten aantoonbaar te maken. Waar organisaties zich terdege van bewust moeten zijn, is het gegeven dat je kwetsbaarder wordt naarmate je doelstelling concreter is. Je moet beter je best doen omje doelstelling te halen" (Foster Parents Courant, september 2000, blz. 5).


18

Uit ons empirisch onderzoek blijkt dat Zoa Vluchtelingenzorg als enige FWI in het jaarverslag hier een voorbeeld van geeft. Bij het ontwikkelingsproject 'Emergency Relief Assistance to Returnees' noemt Zoa Vluchtelingenzorg als doel: 'het verlenen van hulp aan een groep van circa 8.000 ontheemden'. Als resultaat wordt genoemd: 'Alle geregistreerde ontheemden werden voorzien van graan, peulvruchten en plantaardige olie'. Vooral voor grotere FWI's is het ondoenlijk om bovenstaand idee voor elk project toe te passen. Wel kunnen enkele voorbeelden worden genoemd in het jaarverslag en in algemenere zin worden besproken (zoals bijvoorbeeld het totaal aantal vluchtelingen en adoptiekinderen). Het weergeven van het vooraf gestelde doel is ook een eis van de RJ: 'Daarnaast dient op een heldere en voor buitenstaanders inzichtelijke wijze inzicht gegeven te worden in alle activiteiten in het verslagjaar die financieel van belang zijn. Daarbij dient van elke activiteit of activiteitengroep duidelijk te worden aangegeven wat het doel daarvan is' (Richtlijn 650, paragraaf 205). Om het publiek inzicht te kunnen geven in de effectiviteit van de geboden ontwikkelingshulp aan partnerorganisaties, dient de FWI aan te geven in hoeverre er een directe relatie is tussen de geboden ontwikkelingshulp en het bereikte resultaat. Het kan namelijk ook zijn dat externe factoren van invloed zijn op het bereikte resultaat, bijvoorbeeld de bijdrage van een andere donor en gunstige marktomstandigheden.

•

Het gebruik van Prestatie-Indicatoren (PI's)

Voorbeeld: met behulp van de PI 'slagingspercentage' kan het effect van een onderwijsproject worden gemeten. Het is soms nodig om in combinatie met PI's kwaliteitsaspecten te hanteren, zoals in bovenstaand voorbeeld de kwaliteit van het onderwijs. Andere voorbeelden van PI's zijn het 'terugbetalingspercentage' (bij een kredietprograrnma), 'het aantal behandelde patiënten' en 'het aantal personen dat van drinkwater is voorzien'.

•

Het gebruik van ervaringscijfers

Een FWI is in staat om op basis van ervaringscijfers (kengetallen) uit het verleden te beoordelen of de bestedingen door partnerorganisaties efficiënt en effectief zijn uitgevoerd.

•

Koppeling tussen inhoudelijke en financiële verslaggeving (Karman en Swachten, 2001, blz. 1446).

Met name de wijze waarop een organisatie erin slaagt de financiële verslaggeving te koppelen met de inhoudelijke verslaggeving bepaalt de kwaliteit van de informatievoorziening aan het publiek. Het bestuursverslag is een uitstekend onderdeel om deze koppeling te realiseren.

CD

Het hanteren van een intern beheersingssysteem door de FWI rondom de bestedingen

De FWI moet de donateur kunnen overtuigen dat zij een adequaat intern beheersingssysteem uitoefent om te waarborgen dat gelden effectief en efficiënt worden besteed.


19

Zo legt de FWI Woord en Daad in haar jaarverslag verantwoording af van de goede werking van haar interne beheersingssysteem. De accountantsverklaring in het jaarverslag hierbij:

"Wij zijn van oordeel dat de Stichting Reformatorische Hulpaktie Woord en Daad, in alle materiële opzichten, beschikt over een effectief intern beheersingssysteem inzake de financiële verslaggeving over het jaar 1999 in overeenstemming met het rapport "Internal Control Integrated Framework" van het Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO-model) ". (jaarboekje 2000, blz. 28/29)

..

Aandacht voor financieel management van partnerorganisaties

Om iets te kunnen zeggen over de effectiviteit en efficiency van partnerorganisaties is een FWI vooral aangewezen op informatie van de partnerorganisatie zelf. Hiervoor is het van belang dat de partnerorganisatie tenminste in kwalitatieve termen, waar mogelijk onderbouwd met cijfermateriaal, inzicht kan geven in de effecten die bereikt zijn met de door de FWI geleverde inspanningen. Het financieel management van partnerorganisaties moet zorg dragen voor een frequente, tijdige en volledige informatieverschaffing aan de FWI omtrent de effectiviteit en efficiency van de bestedingen. Een FWI zal zich in het jaarverslag moeten verantwoorden met behulp van de verantwoordingsinformatie van de partnerorganisatie (externe verslaggeving als onderdeel van financieel management. Het verdient daarom voorkeur dat een partnerorganisatie over hetzelfde verantwoording aflegt waar de FWI verantwoording over moet afleggen. Een intern handboek van de FWI Hivos bevestigd dit: "Het verdient zeker aanbeveling om de jaarrekening van Hivos als voorbeeld te hanteren (bij de beoordeling van jaarrekeningen van partnerorganisaties), het document bevat bijna alle elementen die hierboven ter sprake zijn gekomen (namelijk elementen ter beoordeling van jaarrekeningen van partnerorganisaties)"(Organisation assessment, bijlage 2c, toelichting op jaarrekening, blz. 3).

EI

Offerteprocedure

Een FWI kan verlangen dat een partnerorganisatie laat zien dat ze de donorgelden efficiënt hebben besteed, bijvoorbeeld door het laten zien dat voor een project verschillende offertes zijn opgevraagd en de goedkoopste offerte is aanvaard.

111

Het afleggen van projecten financiële werkbezoeken

Bij projectbezoeken kan gedacht worden aan de volgende activiteiten: bespreking projectovereenkomsten en rapporten nagaan of (financiële) rapportage aansluit op de werkelijkheid controle overige elementen van financieel management van de partnerorganisatie

111

Het laten uitvoeren van een audit en evaluaties

Het is mogelijk om een lokale audit of evaluatie te laten uitvoeren door een onafhankelijke consultant, gericht op financieel management bij de partnerorganisatie.


20

Volgens de World Bank is het van groot belang voor FWI' s om te kunnen vaststellen dat er een mechanisme aanwezig is dat evaluatieresultaten door partnerorganisaties (kunnen) worden teruggekoppeld naar de lopende activiteiten (1995, blz. 35). De World Bank stelt dat effectiviteit van ontwikkelingshulp kan worden verbeterd door: (1995, blz. 35): meer aandacht schenken aan monitoring en evaluatie allocatie en verruiming van de tijd voor project- of programmavoorbereiding betere projectinschatting grotere participatie van de bevolking waar het project voor aangewend wordt stroomlijning en vereenvoudiging van procedures het vermijden van projecten met te hoge ambities het zoeken van goede adviseurs

Conclusies bij paragraaf 2.6 Hoe minder een FWI afhankelijk is van de overheid (en hoe meer van donateurs), hoe meer vrijheden de FWI heeft voor de allocatie van de donorgelden. De RJ gaat in Richtlijn 650 nog te weinig in de informatiebehoeften efficiency en effectiviteit Er zijn oplossingsrichtingen voor FWI's om effectiviteit en efficiency inzichtelijk te maken, hierbij speelt het financieel management van partnerorganisaties een rol. Zowel het CBF als het RJ stellen geen eisen aan het financieel management van partnerorganisaties voor de allocatie en verantwoording van donorgelden door FWI's. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken gaat verder in het stellen van eisen aan de allocatie en verantwoording van donorgelden dan de donateurs, het CBF en de RJ, om de volgende redenen: In het financieel reglement wordt ook expliciet gevraagd om een oordeel over de rechtmatigheid van de bestedingen. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken stelt in haar financieel reglement dat de MFO's ook moeten zorgdragen voor een adequaat financieel management bij de partnerorganisaties.


21

Hoofdstuk 3 Financieel management bij not-for-profit organisaties en partnerorganisaties 3.1 Doel en opzet van dit hoofdstuk Dit hoofdstuk geeft antwoord op de zesde en zevende deelvraag uit hoofdstuk 1: Deelvraag 6: Wat kan er gezegd worden over financieel management bij not-for-profit organisaties? Deelvraag 7: Wat kan er gezegd worden over financieel management bij partnerorganisaties in ontwikke Iings landen? Dit hoofdstuk begint met een definitie van financieel management (paragraaf 3.2). In paragraaf 3.3 worden de ontwikkelingen binnen het vakgebied financieel management besproken. Vervolgens zullen de aard en eigenschappen van not-for-profit organisaties worden beschreven (paragraaf 3.4). Paragraaf 3.5 gaat over de verschillende niveaus van financieel management. Daarna zal worden ingegaan op het financieel management van partnerorganisaties: bijzondere kenmerken van deze partnerorganisaties (3.6) de situatie waarin partnerorganisaties verkeren (3.7) factoren die vrijwel in elk ontwikkelingsland gevonden worden (3.8) de aandacht voor financieel management in ontwikkelingslanden (3.9) de visie op financieel management van partnerorganisaties (3.10) Vervolgens wordt een raamwerk ontwikkeld dat inzicht geeft in de verschillende onderdelen van financieel management (zie paragraaf 3.11). Dit raamwerk is ontworpen vanuit een westerse visie en heeft betrekking op not-for-profit organisaties. We richten ons op not-forprofit organisaties, omdat partnerorganisaties in ontwikkelingslanden vrijwel altijd not-forprofit organisaties zijn. Voor elk onderdeel van het raamwerk is invulling gegeven voor de situatie van partnerorganisaties in ontwikkelingslanden (zie paragraaf 3.12-3.20), waarna in hoofdstuk 4 het raamwerk zal worden getoetst aan de werkelijkheid. Het hoofdstuk eindigt met een paragraaf over een nieuwe ontwikkeling met betrekking tot financieel management: N ew Public Management (paragraaf 3.21).

3.2 Begripsbepaling Groot en Van Helden definiëren financieel management als "het vakgebied dat zich bezighoudt met de planning en beheersing van financiële transacties en, met gebruikmaking van financiële grootheden, van de taakuitvoering" (Groot en Van Helden, 1999, blz. 39). In deze definitie is echter niets opgenomen omtrent de wijze waarop het management verantwoording aflegt over de financiële planning en beheersing. De verantwoordingsfunctie aan derden wordt steeds belangrijker, omdat de invloed van cliënten, de politiek en het publiek toeneemt. Deze invloed is bepalend voor het voortbestaan van not-for-profit organisaties. Daarbij kan externe verslaggeving van invloed zijn op de wijze van interne rapportage (Groot en Van Helden, 1999, blz. 165). Naar mijn mening zal de verantwoordingsfunctie dan ook expliciet in de omschrijving van financieel management opgenomen moeten worden.


22

Daarom wordt in het vervolg van deze scriptie de volgende definitie gehanteerd: "Financieel management is het vakgebied dat zich bezighoudt met de planning en beheersing van financiële transacties en, met gebruikmaking van financiële grootheden, van de taakuitvoering, alsmede de wijze waarop het management hierover verantwoording aflegt".

3.3 Ontwikkelingen binnen het vakgebied financieel management In het verleden speelde de aandacht voor financieel management van not-for-profit organisaties een beperkte rol. Deze aandacht is toegenomen om de volgende redenen: problemen omtrent de haalbaarheid van diensten het gevoel dat not-for-profit organisaties beter gemanaged moeten worden het idee van 'value for money' de noodzaak van verhoging van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering hogere eisen ten aanzien van flexibiliteit, klantvriendelijkheid en kwaliteit van de dienstverlening Financieel management speelt zich steeds minder in isolement af en komt meer in aanraking met externe belanghebbenden,.financiers, cliënten en met de taakuitvoerders zelf (Groot en Van Helden, 1999, voorwoord).

3.4 Aard en eigenschappen van not-for-profit organisaties •

lID

CD

111

ct

..

De bestaansgrond van not-for-profit organisaties is de voortbrenging van goederen en diensten die voorzien in een bepaald ideëel of maatschappelijk belang (Groot en Van Helden, 1999, blz. 16). De not-for-profit sector (de verzameling not-for-profit organisaties) maakt gebruik van het budgetmechanisme: een collectief van (politieke) beslissers neemt namens (groepen van) aanbieders en vragers besluiten over bekostiging, voortbrenging en verdeling van goederen en diensten (Groot en Van Helden, 1999, blz. 18). Not-for-profit organisaties zijn in aanzienlijke mate afhankelijk van collectieve, dat wil zeggen niet-marktgeoriënteerde, financiering (Groot en Van Helden, 1993, blz. 16). Het succes van een not-for-profit organisatie wordt veelal bepaald door de verrichtte activiteiten en door de mate waarin met de uitvoering daarvan aan de gestelde doelen is voldaan (Groot en Van Helden, 1999, blz. 170). Het probleem echter is dat de output van not-for-profit organisaties vaak niet objectief meetbaar is en slechts op arbitraire wijze in geld kan worden uitgedrukt. Hieruit volgt dat de effectiviteit vaak moeilijk te meten is (zie ook paragraaf 2.6). Omdat een algemene enkelvoudige maatstaf ontbreekt voor de beoordeling van een not-for-profit organisatie, moet het management van not-for-profit organisaties meervoudige effectiviteitscriteria hanteren, naast efficiencymaatstaven. Not-for-profit organisaties zijn vaak arbeidsintensief. Het nadeel is dat de productiefactor 'personeel' zich moeilijker in een eng keurslijf van normen en standaarden laat dwingen dan machines. Bij not-for-profit organisaties gefragmenteerd (niet helder).


is

de

leiding

en eindverantwoordelijkheid veelal

23

3.5 Niveau financieel management Veranderingen van het (niveau van) financieel management binnen een organisatie heeft tweeërlei oorzaak (Van Helden, Van Kollenburg en Van Loon, 1997, blz. 19): • Externe ontwikkelingen die vaak schoksgewijze veranderingen van het financieel management tot gevolg hebben. Voorbeelden zijn privatisering, vereenvoudigingen in bekostiging- en subsidiesystemen en interne decentralisatie. • Autonome ontwikkeling van financieel management: mensen die in die sector werkzaam zijn leren voortdurend, ontwikkelen hun professionaliteit en maken een steeds betere sturing van de organisatie op financiële aspecten mogelijk. De volgende niveaus van financieel management zijn te onderscheiden (Van Helden, Van Kollenburg en Van Loon, 1997, blz. 22-23): 1. non-planning: alle tijd is nodig voor andere activiteiten dan formele plannen opstellen, alleen administratieve functie en kasbeheer 2. financiële budgettering: inrichting van het begrotingsproces om meer grip te krijgen op de kasstroom, schatting van omzet en kosten, begrotingen in financiële termen en niet gebaseerd op achterliggende plannen, interne financiële besturing, tijdigheid kasbeheer 3. jaarplanning/planmatige budgettering: jaarplan met organisatiedoelstellingen en vertaling naar deelplannen per budgethouder en daarvoor gereserveerde middelen, meer tussentij dse rapportages 4. meerjarenplanning: onderscheid tussen lange- en kortetermijnplanning, kaders voor budgettering vanuit langetermijnperspectief, anticiperen op te verwachte ontwikkelingen 5. strategische planning: inspelen op mogelijkheden en bedreigingen die zich in een steeds veranderende omgeving voordoen Deze niveaus geven een algemeen beeld hoe onder evenwichtige groei de ontwikkeling van het financieel management eruit kan zien. Wel moet worden gerealiseerd dat ieder volgend niveau een grotere managementinspanning vereist en hogere kosten van de financiële activiteiten met zich meebrengt (kostenbatenanalyse). In de praktijk komt het vaak voor dat een lager stadium voldoende wordt geacht vanwege het belang van andere zaken, de rijkdom van de organisatie of de eenvoud/transparantie van de organisatie.

3.6 Bijzondere kenmerken van partnerorganisaties

Groei en ontwikkeling Veel partnerorganisaties verkeren in een vroeg stadium van ontwikkeling, waarbij een laag niveau van financieel management aanwezig is: non-planning of slechts jaarplanning (zie paragraaf 3.5). Een laag niveau betekent hier dat er weinig managementinspanningen zijn. Partnerorganisaties zullen erachter komen dat het financieel management, aanvankelijk gebaseerd op informaliteit en vertrouwen, onder druk komt te staan als ze gaan groeien en aanvullende fondsen accepteren (Robinson, 2000, blz. 251/252).


24

Bij eenvoud en transparantie van de partnerorganisatie kan een laag niveau van financieel management voldoende zijn. Er zijn ook andere redenen dat een partnerorganisatie op een laag niveau van financieel management blijft: • 4&

•

FWI' s geven partnerorganisaties vaak niet de vrijheid en mogelijkheid om op het gewenste niveau van financieel management te komen. Partnerorganisaties beschikken over te weinig managementcapaciteit. Een hoger niveau van financieel management brengt hogere kosten met zich mee, wat partnerorganisaties niet kunnen opbrengen.

Daarom kunnen mijns inziens de volgende aanbevelingen worden genoemd: FWI' s zullen partnerorganisaties de vrijheid en mogelijkheid moeten geven om het financieel management aan te kunnen passen aan de veranderende omstandigheden. Een FWI kan tegemoetkomen in de behoefte van de partnerorganisatie voor meer managementcapaciteit bijvoorbeeld cursussen en adviezen te geven op het gebied van financieel management. FWI' s kunnen gelden ter beschikking stellen om de partnerorganisatie het financieel management op hoger niveau te kunnen laten brengen. Redenerend vanuit de participatiegedachte is het wel wenselijk dat een partnerorganisaties zelf het verzoek hiervoor indient bij de FWI.

Financiële zelfstandigheid In de literatuur worden drie niveaus onderscheiden in financiële zelfstandigheid van partnerorganisaties (Roche, 1999, blz. 251):

1.

subsidie-afhankelijk: de meeste kosten van de partnerorganisatie worden gefinancierd door donors. De beoordeling van subsidie-afhankelijke partnerorganisaties door FWI's zal gericht zijn op de bekwaamheid van de partnerorganisatie om nu of in de toekomst efficiënt en effectief met de ontvangen gelden om te gaan zonder dat de doelstellingen van de partnerorganisatie in het gedrang komen. 2. operationele efficiency: sommige kosten (zoals loonkosten, administratiekosten) kunnen door opbrengsten van de partnerorganisatie zelf worden gedekt (zoals inkomstengeneratie, interest over een lening). Op dit niveau zal de beoordeling door FWI' s vooral gericht zijn op de mate waarin de partnerorganisatie in staat is om eigen kosten zelf te dekken, hoe efficiënt dit gebeurt en hoe dit beter en meer kan gebeuren . .1 volledig zelfvoorzienend of winstgevend: de partnerorganisatie genereert positieve opbrengsten met haar bezittingen. Dit impliceert dat de organisatie voldoende opbrengsten heeft om alle kosten te dekken. FWI's zullen met dergelijke partnerorganisaties weinig contact meer hebben. Als er nog wel enig contact is, zal de beoordeling van de FWI bij de partnerorganisatie gericht zijn op: de lange-termijn winstgevendheid, de mogelijkheid en aanwezigheid van een duurzaam concurrentievoordeel, de formele status als not-for-profit organisatie. De financiële ratio 'vaste kosten/totale kosten' kan bruikbaar zijn om een beeld van de financiële zelfstandigheid van een partnerorganisatie te krijgen. Deze ratio geeft een idee van de financiële structuur van een organisatie, zijn financiële zelfstandigheid en soms ook van de efficiency (Roche, 1999, blz. 252).


25

Zelfbeheersbaarheid Zelfbeheersbaarheid is de omstandigheid waarbij de partnerorganisatie zelf kennis heeft van planning en implementatie en in staat is om het eigen management te beheersen. In geval van zelfbeheersbaarheid zal de FWI moeten realiseren dat het opleggen van strakke regels en procedures niet gewenst is, maar dat partnerorganisatie in staat is om zelf een goed (financieel) management te voeren (Vincent, 1989, blz. 12). In deze gevallen moeten meer globale voorwaarden aan de partnerorganisatie worden gesteld zoals (Vincent, 1989, blz. 12/13): De partnerorganisatie moet een duidelijk beleid en doelstellingen hebben. Aan het verzoek voor donorgelden moet een accurate berekening ten grondslag liggen De partnerorganisatie stelt zelf een gedetailleerde weergave op hoe de financiële middelen gealloceerd zijn en een gecertificeerde accountant voegt hieraan zekerheid toe. De partnerorganisatie stelt een financieel rapport op met de inkomsten en uitgaven.

Conservatief Uit gesprekken met deskundigen op het gebied van ontwikkelingswerk bleek dat partnerorganisaties vaak conservatief zijn: partnerorganisaties staan vaak terughoudend ten opzichte van nieuwe ideeën en een andere manier van werken, ook met betrekking tot financieel management. Vaak ontstaat zo een spanningsveld: stellen FWI's eisen met betrekking tot (verbeteringen in) financieel management en anderzijds willen partnerorganisaties blijven werken zoals het altijd al is gegaan. Mijns inziens hebben FWI's verschillende mogelijkheden om ervoor te zorgen dat het financieel management van de partnerorganisaties verbeterd of goed functioneert: • 11

•

verstrekking van donorgelden afhankelijk doen zijn van een verbetering van het financieel management aantonen dat de eisen en aanbevelingen noodzakelijk en effectief zijn het ter beschikking stellen van kennis en kunde met betrekking tot vernieuwingen in het financieel management (bijvoorbeeld advisering, managementtraining e.d.)

3.7 Situatie van partnerorganisaties Veranderlijke omgeving Omdat partnerorganisaties te maken kunnen hebben met verschillen en veranderingen in milieu en omgeving van de armen en achtergestelde groepen is het van belang dat: • •

•

Partnerorganisatie hun werk kunnen baseren op goede informatie betreffende deze specifieke factoren die de leefomgeving van de armen beïnvloed (Dale, 2000, blz. 67,68). Partnerorganisaties in staat zijn om diverse en complexe problemen het hoofd te kunnen bieden. Dit vereist flexibiliteit, procesgericht werken en actief leergedrag (Dale, 2000, blz. 68). Er binnen partnerorganisaties actief geparticipeerd wordt in de probleemanalyse en besluitvorming. Hierbij kan gedacht worden aan informatie- en controlsystemen die rekening houden met interactie met het object (de ontvangers) van ontwikkelingswerk (Dale, 2000, blz. 68).


26

Complexiteit ontwikkelingswerk Om de complexiteit van ontwikkelingswerk te kunnen behappen, zijn er verschillende middelen om ondersteunende voordelen te creëren voor de ontwikkelingsinspanningen (Dale, 2000, blz. 161): lil

CD

@

€!I

.,

Coördinatie: 'harmonisatie van het werk dat gedaan wordt door verschillende personen!groepen binnen een organisatie of door samenwerkende organisaties, door specifieke mechanismen die worden geëffectueerd door specifieke taken, meestal de verantwoordelijkheid van een specifieke afdelingen of personen binnen de organisatie of organisaties (Dale, 2000, blz. 150). Participatie: 'betrokkenheid van gewone mensen (niet professionals) bij verschillende typen en gebieden van ontwikkelingswerk' (Dale, 2000, blz. 162). De meeste partnerorganisaties (zuidelijke NGO's) zijn ontstaan vanuit het idee van participatie (Vincent, 1989, blz. 6): een lokale gemeenschap besluit gezamenlijk tot het organiseren van activiteiten die gericht zijn op ontwikkeling. Empowerment: een proces waarbij mensen meer invloed verkrijgen over factoren die hun leven vormgeven (Dale, 2000, blz. 162). Dit concept richt zich op arme en achtergestelde mensen of groeperingen en wordt ingegeven door de visie van meer gelijke leefomstandigheden in de maatschappij. Capaciteitsversterking: van toepassing op individuen, organisaties en verschillende systemen, gericht op het reguleren en managen van maatschappelijke zaken (Dale, 2000, blz. 162). Capaciteitsversterking kan zich richten op beleids- en strategie-analyse, project planning, technologie en management informatie systemen. In het ontwikkelingswerk zien we dat FWI instaan voor capaciteitsversterking bij partnerorganisaties door middel van 'formal staff training', supply of office equipment and improvement of work systems and routines' . Partnership: de veronderstelling dat lokale organisaties (partnerorganisaties) essentieel zijn voor het ontwikkelingsproces op langere termijn, omdat zij de lokale bevolking representeren (Robinson, 2000, blz. 243). Veel FWI's zien partnership als een morele verplichting: werken door middel van lokale partners.

3.8 Belangrijke factoren voor partnerorganisaties Onderstaande faètoren zijn ook van belang bij de beoordeling door FWI's: CD

CD

€!I

Corruptie: dit betekent de noodzaak voor de juiste controle- en controlmaatregelen. Niet tijdige rapportering: dit betekent dat rapportage in de praktijk vaak wordt gebruikt als verantwoordingsfunctie en niet als sturingsinstrument. Vandaar zullen FWI' s eisen moeten worden gesteld aan de tijd waarbinnen gerapporteerd moet worden. Weinig kennis en kunde bij de lokale bevolking: om een goed financieel management te kunnen waarborgen zal de partnerorganisatie deskundig personeel moeten hebben op het gebied van accounting en boekhouden.


27

3.9 Aandacht voor financieel management in ontwikkelingslanden Er is (toenemende) aandacht voor financieel management in ontwikkelingslanden: De Amerikaanse gedacht 'value for money' is wereldwijd verbreid. De VN en de G8 hebben toegezegd zich in te zullen zetten om de positie van de Derde Wereldlanden te verbeteren door onder andere financiële hulp te bieden. Bij het verlenen van financiële hulp zal men letten of de gelden ook goed besteed zullen (kunnen) worden. Partnerorganisaties krijgen zelf meer aandacht voor financieel management naarmate de organisatieomvang toeneemt. Lokale stakeholders hechten belang aan een betrouwbare partnerorganisatie.

3.10 Gedachten over financieel management van partnerorganisaties Deze volgende gedachten zijn grotendeels ontstaan uit gesprekken met medewerkers van FWI's: EI

ct

Partnerorganisaties kunnen over het algemeen niet voldoen aan de westerse normen ten aanzien van financieel management: er zal een minimumniveau aan financieel management aanwezig moeten zijn, voldoende om een goede bedrijfsvoering te bewerkstelligen. Een goed financieel management bij partnerorganisaties kan worden gezien als: doel op zich. Verbeteringen in financieel management wordt hierbij gezien als integraal onderdeel van ontwikkeling. criterium voor de allocatie en verantwoording van donorgelden door FWI's. Hierbij gaat het er onder andere om dat ten behoeve van FWI' s goed geregistreerd en gerapporteerd wordt en dat FWI's voldoende zekerheid hebben dat de verstrekte donorgelden goed worden besteed door de partnerorganisatie. In de praktijk wordt door FWI's aan beide betekenissen waarde toegekend. Zo wil bijvoorbeeld Hivos vanuit een 'institutionele benadering' niet alleen steun verlenen aan de activiteiten van partnerorganisaties, maar ook aan de organisaties zelf: organisatie- en beleidsontwikkeling, management, financieel beheer, interne democratie en publieke verantwoording. (Hivos, Economische en culturele ontwikkeling, 2000, blz. 2) Ook een stelling van het eind april verschenen rapport "ontwikkelingsbeleid en goed bestuur" van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) bevestigd dat beide betekenissen relevant zijn: 'Goed bestuur moet niet alleen een criterium zijn voor ontwikkelingssamenwerking, maar ook een doel' (Otto, 2001, blz. 20/21).

•

Het komt in de praktijk voor dat FWI's met partnerorganisaties waar in de loop der jaren een hechte band mee is opgebouwd, gemakkelijker wordt omgegaan met de beoordeling van die organisatie. Met een partnerorganisatie waar een FWI een nieuwe relatie mee aat1gaat, moet het vertrouwen immers nog komen. Gezien de opkomende behoefte van stakeholders van FWI's naar transparantie, zal er minder op basis van vertrouwen (moeten) worden samengewerkt.

•

Vaak worden medewerkers die zelf weinig financieel-economische achtergrond hebben, ingezet om het financieel management te beoordelen van partnerorganisaties. Financieel medewerkers hebben in de praktijk vrijwel alleen een beoordelingsfunctie (bijvoorbeeld de beoordeling van het budget en de rapportages van partnerorganisaties) en geen beslissingsfunctie (beslissen of een project wel of niet doorgaat).


28

•

Het financieel management van partnerorganisaties wordt door FWI' s vaak beoordeeld naar westerse maatstaven. De cultuur in ontwikkelingslanden en kenmerken van partnerorganisaties wijken echter zoveel af van de westerse cultuur dat de westerse maatstaven niet zonder meer toegepast kunnen worden bij de beoordeling van het financieel management van partnerorganisaties. Beter is mijns inziens dan ook de volgende stelling: "Rekening houdend met de specifieke kenmerken, situaties en factoren van partnerorganisaties kan worden gekeken welke westerse principes van financieel management kunnen worden overgenomen". Deze stelling wordt uitgewerkt in de volgende paragrafen.

3.11 Raamwerk Het raamwerk bestaat uit een set van concrete methoden (voor het analyseren en verwerken van financiële gegevens) en systemen (die voortvloeien uit de analyse en verwerking van financiële gegevens) besproken die de financiële manager ter beschikking staan, te wetens: Boekhouden en de hieruit voortkomende rapportages, 3.12 Ondernemingsfinanciering, 3.13 Controlefunctie, 3.14 Kostenverbijzondering, 3.15 Budgettering, 3.l6 Performance measurement, 3.17 Operational auditing, 3.18 Externe Verslaggeving, 3.19 Evaluatie, 3.20

3.12 Boekhouden en de hieruit voortkomende rapportages Omdat dit element vraagt om een concrete invulling, zal direct worden ingegaan op partnerorganisaties zonder de situatie voor not-for-profit organisaties te bezien. Vincent (1989) geeft een rekeningschema ontworpen dat kan worden gebruikt door partnerorganisaties. Veel partnerorganisaties zullen echter een rekeningschema behoeven dat volgens hun eigen behoefte is ingericht (Cammack, 1999, blz. 31/32). Om een rekeningschema te ontwerpen, zal een partnerorganisatie in veel gevallen gebruik (moeten) maken van een lokale, gecertificeerde accountant. Naast het verwerken van kas- en bankmutaties (Vincent, 1989, blz. 31) staan de partnerorganisatie ook twee verschillende accountingmethoden ter beschikking: cash en accrual accounting.

Kasmutaties Omdat een partnerorganisatie vaak transacties heeft in verschillende valuta zal een partnerorganisatie per valuta-eenheid een apart kasboek moeten hanteren (Cammack, 1999, blz. 32). 8 Vakgebieden als infonnatiserings- en automatiseringsbeleid van een organisatie, worden in deze scriptie niet behandeld. De reden is dat deze vakgebieden meer een ondersteunende functie hebben bij uitvoering van het fmancieel management en niet direct onderdeel van financieel management uitmaken.


29 .

Cammack geeft verder aan dat het mogelijk is om de kasrnutaties te combineren met het budget (een zogenaamd "analyses cash book"). Op deze manier kan na elke maand het totaal van de transacties per budgetonderdeel worden vergeleken met het vooraf gestelde totaalbudget.

Bankmutaties Ook bij bankmutaties kan rekening worden gehouden met verschillende valuta en het budget. De partnerorganisatie zal moeten nagaan of het bankafschrift in overeenstemming is met wat men zelf heeft geboekt. Sommige (grote) FWI's eisen een aparte bankrekening voor hun eigen donorbijdrage. Dit is vaak niet noodzakelijk als het bankboek en de bankafschriften duidelijke donorspecifieke informatie geven.

Cash accounting De uit cash accounting voortkomende rapportage is het kasstroomoverzicht ('receipts and payments account'). Het kasstroomoverzicht laat alle kas- en bankmutaties zien gedurende een jaar. Het overzicht dient overzichtelijk en niet gedetailleerd te zijn. Het primaire doel van het kasstroomoverzicht is het inzicht geven in de financiering van de activiteiten. Daarnaast kan een kasstroomoverzicht inzicht geven in de liquiditeit en de solvabiliteit van de partnerorganisatie en het vermogen om geldstromen te genereren. Aan de hand van de in- en uitgaande geldstroom kan worden vastgesteld of de organisatie het financiële evenwicht adequaat heeft weten te handhaven. Dit is belangrijk voor het beoordelen van de continuïteit. Om overschotten en tekorten zichtbaar te laten maken, moet het kasstroomoverzicht worden vergeleken met het budget. Transitoria dienen te worden verwerkt in de balans. In de literatuur wordt voor een partnerorganisatie het bijhouden van een maandelijks kasstroomoverzicht aanbevolen (Vincent, 1989, blz. 43 en Cammack, 1999, blz. 26). Hierdoor kan van tijd tot tijd het kas- en banksaldo worden vastgesteld in verband met de uitgaven die hiermee gedaan moeten worden (vergelijkingsfunctie). Daarnaast is een maandelijkse update van het kasstroomoverzicht gewenst om vroegtijdig actie te kunnen nemen als er veranderingen optreden ten opzichte van het budget. Om een maandelijks kasstroomoverzicht effectief te laten zijn (als vergelijkingsfunctie), zal ook het jaarbudget in maandelijkse budgetten moeten worden verdeeld. Het kasstroomoverzicht wordt vaak gemaakt door kleine partnerorganisaties met welmg verschillende activiteiten (Cammack, 1999, blz. 43).

Accrual-accounting Naast 'cash-accounting' kan ook 'accrual-accounting' worden toegepast door partnerorganisaties: een systeem waarbij de ontvangsten en uitgaven worden toegerekend aan perioden. Hierbij worden een aantal principes gevolgd: realisatie-, matching- en voorzichtigheidsprincipe. Op basis van 'accrual-accounting' komt de winsten verliesrekening tot stand. De grootste meerderheid van de kleine not-for-profit organisaties maakt gebruik van 'cashflow-accounting', hoofdzakelijk vanwege de eenvoud hiervan (Larkin, 2000, blz. 15). Verantwoorde Ontwikkelingshulp

30

Het vergelijken van kasstroomgegevens met gegevens op basis van accrual-accounting (verliesen winstrekening) kan inzicht bieden in de mate van subjectiviteit van de door het management genomen beslissingen bij winstbepaling (Koevoets, 1996).

Management Informatie Systeem (MIS) (Grotere) partnerorganisaties zullen frequent over relevante informatie willen beschikken, evenals de donors van deze organisaties (FWI's). Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van een Management Informatie Systeem (MIS). Mosse (in: Dale, 2000, blz. 186) stelt dat een MIS van een partnerorganisatie aan de volgende karakteristieken moet voldoen: continu (voor het kunnen verschaffen van huidige, actuele informatie voor de besluitvorming) toekomstgericht direct gerelateerd aan actieslhandelingen inductief en open-ended

3.13 Ondernemingsfinanciering Meestal lopen ingaande en uitgaande geldstromen niet gelijk bij not-for-profit organisaties. Bij de ondernemingsfinanciering staat de vraag centraal hoeveel, op welke manieren en onder welke condities een organisatie middelen kan aantrekken om haar activiteiten te financieren (Groot en Van Helden, 1999, blz. 91). Een not-for-profit organisatie kan gelden lenen en/ofzelf aan de behoefte naar vermogen voldoen door positieve exploitatieresultaten te reserveren. Onder de leer van de financiering valt ook de vraag hoe (tijdelijk) overtollige middelen op de beste wijze kunnen worden uitgezet. Voordat FWI' s donorgelden alloceren naar partnerorganisaties zal men letten of een partnerorganisatie: gebruik heeft gemaakt van interne financiële middelen een beroep heeft gedaan op lokale financieringsbronnen Redenerend vanuit de participatiegedachte kan worden gesteld dat een FWI zal overgaan tot financiering als de lokale bevolking bereid is om zichzelf te helpen en het initiatief voor een project of programma bij de partnerorganisatie ontstaat. In paragraaf 4.4, Tabel 4.3 zijn de informatie-elementen opgenomen die de verschillende FWI's aan hun partnerorganisaties vragen bij een financieringsaanvraag. In tijden van hoge inflatie zal een partnerorganisatie moeten proberen om de schulden af te betalen en niet te lenen. (Carnmack, 1999, blz. 7).

3.14 Controlefunctie De controle richt zich allereerst op de kas en de bank: de kaspositie controleren door afstemming tussen kasboek met kasmutaties de bankpositie controleren door afstemming van het bankboek met bankmutaties (bankafschriften). Verantwoorde Ontwikkelingshulp

31

Verder is het belangrijk om te controleren of uitgaven ook zijn verantwoord door degene die de uitgaven verricht heeft. Elke persoon die een voorschot uit de kas van de partnerorganisatie krijgt, moet een handtekening plaatsen op een kasontvangstbewijs en zal een bewijs van uitgave (factuur) moeten overhandigen. Daarnaast moet gecontroleerd worden of de werkelijke uitgaven conform de norm (de budgetten) zijn geweest. Deze controle kan maandelijks of per kwartaal plaats vinden.

3.15 Kostenverbij zondering Kostenverbijzondering houdt in dat de indirecte kosten (overhead) worden verdeeld over de diverse producten. De kostenverbijzondering dient consequent te gebeuren om vergelijkingen tussen verslaggevingsperioden te kunnen maken (Manley, 1994, blz. 61). Kostenverbijzondering en kostprijsberekening hebben de volgende doelstellingen: lil beleidsafweging baseren op integrale kosten per dienst/product (hierdoor is vergelijking van kostprijzen in de tijd en vergelijking met andere organisaties mogelijk) • sturing en beheersing van interne diensten (dit kan leiden tot kostenbeheersing en overweging tot uitbesteding) lil bepaling van externe tarieven (alleen van toepassing voor diensten/producten waarvoor een prijs moet worden vastgesteld die ten dele/volledig de integrale kosten dekt) • waardering van integrale kosten per product ten behoeve van de balans (veelal niet van toepassing bij not-for-profit organisaties) • voldoen aan voorschriften (afhankelijk van weten regelgeving en van eisen die door subsidiegevers zijn gesteld) De eerste twee doelstellingen zijn ook van belang voor partnerorganisaties. Om een efficiënte bedrijfsvoering te realiseren kunnen partnerorganisaties offertes aanvragen en tekenen voor de offerte met de laagste kosten. FWI zullen dit ook veelal verlangen. Ook zal een FWI informatie behoeven over de hoogte van de overheadkosten van de partnerorganisatie.

3.16 Budgettering Not-for-profit organisaties zijn voor de financiële sturing en beheersing vooral aangewezen op budgetanalyse, omdat het winstcriterium ontbreekt (Aukes en Maat, 1997, blz. 1085). Het budgetteringsproces kan worden onderverdeeld in drie fasen: planning, monitoring en reviewing (Cammack, 1999, blz. 3/4). Een goed budgetteringsproces zal in ieder geval bestaan uit (Cammack, 1999, blz. 18/19): coördinatie: noodzakelijk om vast te stellen dat de inkomsten voldoende zijn om de uitgaven te bekostigen participatie: het belang van de gezamenlijke inspanning van de leden van een partnerorganisatie om de budgetdoelen te halen


32

betrokkenheid: ieder organisatielid laten inzien dat de organisatiedoelstellingen van toepassing zijn op het eigen werk communicatie: om de medewerkers van de partnerorganisatie te laten weten wat er van hen wordt verwacht Budgettering vervult zowel een allocatie- als een beheersingsfunctie: CD

1\1

1\1

Door middel van budgetten wordt vastgelegd hoeveel middelen bestemd zijn voor de verrichting van verschillende activiteiten of de voortbrenging van diverse diensten of producten (budgetbepaling) . Daarnaast wordt met budgetten ook machtiging verleend aan verantwoordelijke personen of organisatie-eenheden tot het doen van uitgaven. Het periodiek nagaan of en hoe deze personen hun mandaat inhoud hebben gegeven, biedt de mogelijkheid voor bijsturing van de in te zetten middelen dan wel de voort te brengen diensten of producten (budgetevaluatie).

Not-for-profit organisaties kunnen gebruik maken van de volgende budgetteringsvormen (Groot en Van Helden, 1999): EI

EI

EI

Outputbudgettering: de omvang van het budget is afhankelijk van de omvang en kwaliteit van geleverde producten of diensten (de output). Outputbudgettering kan bijdragen aan een meer klantgerichte houding van de betrokken instelling. Tevens biedt outputbudgettering de mogelijkheid om de efficiency en effectiviteit inzichtelijk te maken. Procesbudgettering: bij de vaststelling van het budget wordt gebruik gemaald van een bepaalde verhouding tussen middelen en taakstelling(en) of processen. Dit systeem is vooral bruikbaar als de output van een instelling moeilijk identificeerbaar of beïnvloedbaar is (in tegenstelling tot outputbudgettering). Inputbudgettering: uitgangspunt is de omvang van de middelen die voor een instelling door de financiers beschikbaar worden gesteld. De consequentie van een verminderde beschikbaarheid van financiële middelen is dat het budget ook verminderd. Een andere vorm van inputbudgettering is dat bij de budgetvaststelling alleen rekening wordt gehouden met de reeds bestaande productiecapaciteit (er wordt niet gekeken naar kenmerken van het productieproces of de geleverde output).

Voor partnerorganisaties is inputbudgettering goed bruikbaar, omdat partnerorganisaties financieel afhankelijk zijn van FWI's. Het budget van partnerorganisaties is daarom over het algemeen gelijk aan de inkomsten die van FWI' s worden ontvangen. Omdat bij inputbudgettering niet altijd even goed naar de kwaliteit van de geleverde output wordt gekeken, zal een FWI zelf bijvoorbeeld een evaluatie hieromtrent bij de partnerorganisaties kunnen (laten) uitvoeren.

Naast inputbudgettering kunnen nog andere budgetteringsvormen door partnerorganisaties worden gebruilct (Cammack, 1999, blz. 5/6): inkomstenbudget: inkomsten en uitgaven voor een bepaalde tijdsperiode (veelal Ij aar) kapitaalbudget: schatting van de kosten die gemaaict worden voor zaken die lange termijn meegaan (computers e.d.)


33

Budgetteringsproblemen en oplossingen bij partnerorganisaties Partnerorganisaties hebben vaak als belangrijke beperkende factor de beperking van de beschikbare gelden (Cammack, 1999, blz. 4). Gezien deze en andere onzekerheden staan partnerorganisaties verschillende scenario's met betrekking tot budgettering ter overweging: Et

Et

Het toepassen van de volgende additionele budgetten (Cammack, 1999, blz. 8): Overlevingsbudget: het minimum dat nodig is om de continuïteit van de programma' s te waarborgen Garantiebudget: het budget dat gebaseerd is op gegarandeerde inkomsten voor de tijd waarvoor het budget is opgesteld Optimale budget: het programma dat uitgevoerd zal worden, gegeven de meest aannemelijke hoeveelheid beschikbare financiële steun Het spreiden van het risico door bijvoorbeeld niet financieel afhankelijk te zijn van één donor.

Ook sommige uitgaven zijn moeilijk te budgetteren: e administratie- en beheerskosten (loonkosten, reiskosten, communicatiekosten etc.) Et uitgaven en eventuele inkomsten per project Het maken van vergelijkingen ten opzichte van het verleden kan oplossingen bieden. Vaak hebben partnerorganisatie te maken met inflatie. Daarom dienen partnerorganisaties inflatiecorrecties toe te passen bij het vaststellen van het budget. FWI' s zullen negatieve inflatieverschillen willen financieren, mits er adequate budgetberekeningen zijn gemaakt waaruit het inflatieverschil blijkt (Cammack, 1999, blz. 7).

3.17 Performance measurement Een begroting of budget is vaak uitsluitend in financiële termen gesteld. Het is daarom ook van belang om aan prestatiemeting te doen. Door de doelen van de organisatie te vertalen in relevante prestatie-indicatoren wordt een bijdrage geleverd aan de planning. De tijdens de uitvoering van plannen verrichtte metingen omtrent prestatie-indicatoren kunnen worden gebruikt bij de beheersing en bijsturing. Daarnaast kan informatie over prestatie-indicatoren een rol spelen bij de beoordeling en de beloning van de medewerkers binnen not-for-profit organisaties. Er kan een vergelijking worden gemaakt tussen de verschillende budgetteringssystemen (zie paragraaf 3.16) en het gebruik van prestatie-indicatoren: Et

e

Bij inputbudgettering zal er in het algemeen behoefte bestaan om informatie te verwerven en deze te gebruiken met betrekking tot de vraag 'wat er met het geld wordt gedaan' (Groot en Van Helden, 1999, blz. 120). Met behulp van prestatiemeting kan in deze behoefte worden voorzien. Dit geldt ook voor partnerorgaJ).isaties. Ook bij proces- en outputbudgettering zal aanvullende prestatie-informatie nodig zijn omdat in het budget alleen een raming opgenomen kan zijn van de belangrijkste activiteiten of producten. omdat er informatie ontbreekt over de kwaliteit van uit te voeren processen of de voort te brengen producten. omdat het zinvol kan worden geacht expliciet aandacht te besteden aan de mate waarin de activiteiten of producten bijdragen aan de doelen van de organisatie.


34

Voor partnerorganisaties is het moeilijk om goede, objectieve, prestatie-indicatoren op te stellen en toe te passen (zie ook paragraaf 2.6). Dit geldt vooral als een partnerorganisatie zich richt op sectoren als mensenrechten en democratie, waarbij de output zeer moeilijk is vast te stellen.

3.18 Operational auditing Not-for-profit organisaties missen een toetsing via het marktmechanisme (Hulsentop, 1989). Daarom is het noodzaak dat not-for-profit organisaties zelf maatregelen getroffen hebben om een verantwoord niveau van efficiency en effectiviteit te bereiken. Dit geldt ook voor partnerorganisaties. Operational auditing is hierbij een geschikt instrument. "Operational auditing is het onderzoek naar de opzet en werking van het gehele complex van maatregelen ("business controls"), die zeker moeten stellen, dat de doelstellingen van het bedrijf kunnen worden gerealiseerd. Deze doelstellingen omvatten derhalve ook de effectiviteit en efficiency van alle door het betreffende bedrijf uitgevoerde activiteiten" (Hulsentop, 1989). Onder "business controls" zijn begrepen alle organisatorische maatregelen die een huishouding moet treffen om de activiteiten die zij verricht op verantwoorde wijze te kunnen beheersen. Naast beheersinstrument (zie hierboven) kan operational auditing ook worden gezien als inteme-controlemethodiek: een periodieke, onafhankelijk doorlichting van een organisatieeenheid of een proces waarbij aan de hand van een aantal relevante indicatoren systematisch een oordeel kan worden gegeven over een breed scala van aspecten van de bedrijfsvoering (Driessen, 1992). Hierdoor kan op discontinue wijze met behulp van normen de opzet, het bestaan en de werking van de interne organisatie worden getoetst aan de geformuleerde doelstellingen. Operational auditing kan zowel als beheersinstrument en inteme-controlemethodiek goed bij partnerorganisaties worden toegepast, waarbij de inteme-controlemethodiek vaak door de FWI wordt toegepast om de partnerorganisatie door te lichten. De interne-controlemethodiek mag niet belangrijker worden dan de beheersfunctie om de volgende redenen: Toepassing van de beheersfunctie door de partnerorganisatie zorgt continu voor een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering. De inteme-controlemethodiek werkt pas achteraf. De aanwezigheid van een goede beheersfunctie betekent dat de partnerorganisatie zelf al veel 'in control' heeft. De FWI kan hierop steunen bij de beoordeling van de partnerorganisatie. De financiële werkbezoeken van FWI's bij partnerorganisaties (paragraaf 4.4, Tabel 4.7) hebben het karakter van een operational audit (als inteme-controlemethodiek).

Voorbeeld uit de praktijk Binnen de organisatie Management for Development Foundation (MDF) is men bezig met het ontwikkelen van een model voor het uitvoeren van een operational audit bij partnerorganisaties. Het model heeft een financiële invalshoek en is bedoeld als inteme-controlemethodiek. In het model worden de volgende informatie-elementen belangrijk geacht:

1. Externe informatie, waaronder: Documenten van andere donors, beoordelingsformulieren, evaluatierapporten e.d. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

35

Informatie over de mate waarin de partnerorganisatie bekend is met de behoeften, participatie en tevredenheid van de doelgroep. Informatie over de kwaliteit van de samenwerking met andere organisaties.

2. Informatie van de partnerorganisatie zelf, betreffende eigen documenten van de partnerorganisatie zelf: Balans (factoren waar hierbij op gelet wordt: bezittingen en schulden, solvabiliteit en liquiditeit) . Staat van inkomsten (factoren waar hierbij op gelet wordt: eigen inkomsten, lange termijn projecten en donordiversiteit) Kosten (factor waar hierbij op gelet wordt: specificatie van de kosten) (11

(11

(11

Bij deze informatie wordt gekeken naar: de ontwikkeling in de afgelopen vijf jaar de kwaliteit van de (financiële) verslaggeving mate van detaillering betreffende informatie voor activiteiten informatie over projecten van andere donoren certificering door een externe accountant.

3. Informatie die boven water is gekomen tijdens de door FWI's afgelegde werkbezoeken bij partnerorganisaties met betrekking tot: Performance: cruciale factoren en processen, primaire proces en indicators • (Financieel) management: organisatiestructuur, legale status, Management Informatie Systeem, planning, budgettering, monitoring, verslaggeving, interne beheersingssysteem, infrastructuur, toekomstplannen, systeem om toekomstplannen te kunnen ontwikkelen en om de behoeften van de doelgroep te kunnen bepalen Administratieve Organisatie en Interne Controle (AOIlC): hoogte personeelskosten, tijdregistratie, ICT, internal auditing, regels omtrent procedures, autorisatie en functiescheiding, interne controlemaatregelen, scheiding tussen projecten, AOIlCbeschrijving, aan- en opmerkingen van de externe accountant (11

(11

3.19 Externe verslaggeving

Definitie 'Externe verslaggeving is het geheel van vraagstukken dat zich bezighoudt met het waarnemen, registreren en analyseren van financieel-economische gegevens teneinde deze te structureren tot informatie voor externe belanghebbenden op basis van maatschappelijk aanvaarde normen, alsmede institutionele factoren' (Bindenga, 1997, blz. 17). Not-for-profit organisaties worden vaak gefinancierd via subsidies en zijn verplicht rekenschap en verantwoording afte leggen over de wijze waarop zij deze gelden hebben aangewend.

Externe verslaggeving of financiële verantwoording bij partnerorganisaties In sommige ontwikkelingslanden hoeven partnerorganisaties alleen te voldoen aan de subsidievoorwaarden van de donors (FWI's) en zijn geen wettelijke vereisten om de jaarcijfers (op een bepaalde manier) te publiceren. In deze gevallen wordt alleen verantwoording afgelegd richting de donor uit hoofde van de contractuele relatie, waarbij geen sprake is van externe verslaggeving (zie definitie in paragraaf 3. 13).


36

India is een goed voorbeeld van een land waar de overheid strenge eisen stelt aan de financiële verslaglegging door partnerorganisaties. De Latijns-Amerikaanse regelgeving op het gebied van financiële verslaglegging is daarentegen in het algemeen veel minder strikt. Zo is er in India specifieke weten regelgeving voor partnerorganisaties op het gebied van buitenlandse bijdragen, waarbij partnerorganisaties op diverse voorgeschreven overzichten gedetailleerd moeten aangeven hoeveel gelden van wie voor welk doel zijn ontvangen. Tevens moet bij deze overzichten een accountantsverklaring aan de overheid worden verstrekt (Nabhi Publication, 1991). De oorzaak van deze specifieke weten regelgeving is dat de overheden in ontwikkelingslanden vaak gereserveerd staan tegenover de activiteiten van NGO's. De overheden willen activiteiten van NGO's controleren, omdat ze bang zijn voor politieke en buitenlandse beïnvloeding. OP een zekere greep te houden op de partnerorganisaties hanteert de overheid vaak de eis dat een partnerorganisatie zich als rechtspersoon moet laten registreren. Partnerorganisaties willen zich soms bewust niet als rechtspersoon vestigen, om ongewenste nieuwsgierigheid te voorkomen. Dat kan voor FWI's problemen opleveren, omdat deze terughoudendheid de financiële verslaglegging van deze partnerorganisaties niet altijd bevordert. In de praktijk bestaat vaak verwarring bij partnerorganisaties over de vorm en waarde van de door FWI's gevraagde financiële rapportages (Robinson, 2000, blz. 252). FWI's zullen daarom duidelijk hierover moeten communiceren met de partnerorganisatie. Als een partnerorganisatie meerdere donoren heeft, zal een FWI moeten afstemmen wat de eisen van de andere donoren zijn met betrekking tot externe verslaggeving.

Toegekende zekerheid aan financiële rapportage Vaak is de jaarrekening van partnerorganisaties voorzien van een goedkeurende accountantsverldaring, afgegeven door een in het ontwikkelingsland zelf gevestigde gecertificeerd accountant. De FWI' s hanteren over het algemeen dit ook als voorwaarde bij voor de allocatie van donorgelden (zie paragraaf 4.4). Een FWI zal in eerste instantie willen weten of de partnerorganisatie zich aan de subsidievoorwaarden heeft gehouden. De lokale accountant kan zekerheid geven over de bewering van de partnerorganisatie dat aan de subsidievoorwaarden is voldaan. Een FWI zal in veel gevallen ook een accountantsverklaring bij de hele balans en verliesen winstrekening vragen, om een beeld van de hele partnerorganisatie te krijgen (en niet alleen van de eigen donorbijdrage ). Zo bleek uit ons empirisch onderzoek dat veel jaarrekeningen van partnerorganisaties zijn opgesteld in overeenstemming met Generally Accepted Accounting Principles (GAAP). Zie voor meer internationale richtlijnen verderop in deze paragraaf. Een FWI kan niet blindelings varen op een accountantsverklaring, maar zal nauwkeurig moeten onderzoeken wat de inhoud van de verklaring is en hoe en door wie de accountantscontrole is uitgevoerd. Daarbij moet worden afgevraagd hoe het met de onafhankelijkheid en deskundigheid van de lokaal gevestigde accountants is gesteld.

Typologieën In de literatuur over externe verslaggeving van not-for-profit organisaties wordt wel een onderscheid gemaakt tussen opbrengstenverwervende (O-organisaties) en bestedingsgerichte not-for-profit organisaties (B-organisaties). Het verschil tussen beide typen hangt samen met de wijze van financiering. Bij de O-organisaties vindt financiering plaats door middel van opbrengsten van geleverde goederen of diensten (eigen opbrengsten). Bij de B-organisaties is


37

de financiering gebaseerd op bijdragen waar geen directe tegenprestaties tegenover staan (subsidies). Partnerorganisaties kunnen over het algemeen worden getypeerd als B-organisaties.

Onderdelen van de externe verslaggeving bij not-for-profit organisaties In de praktijk hebben veel not-for-profit organisaties hun externe verslaggeving in twee onderdelen gesplitst: een (populair) jaarverslag of activiteitenverslag waarin opgenomen een beknopte jaarrekening. In het jaarverslag ligt het accent op niet-financiële informatie. een uitgebreideer) financieel verslag. In het financieel verslag staat de jaarrekening centraal. Een not-for-profit organisatie kan eigenlijk geen staat van herkomst en bestedingen van middelen (SHBM ofkasstroomoverzicht) missen: een SHBM is essentieel om inzicht te krijgen in de continuïteit van de voorziening in financiële middelen. Het is niet zinvol om in deze paragraaf de Nederlandse weten regelgeving omtrent externe verslaggeving te bespreken, omdat ontwikkelingslanden eigen weten regelgeving kennen.

Specifieke financiële organisaties

verslaggevingsproblemen

met

betrekking tot

not-for-profit

• waarderingsgrondslagen De historische uitgaafprijs is als waarderingsgrondslag het meest bekend en toegepast bij notfor-profit organisaties, met name bij B-organisaties (Aukes en Maat, 1997, blz. 1081). .. bijdragen in natura Not-for-profit organisaties ontvangen soms (grote) bijdragen in de vorm van goederen of diensten zonder dat daarvoor een tegenprestatie wordt verlangd. Voor een goed inzicht in de economische gang van zaken van de not-for-profit organisaties verdient het aanbeveling deze bijdragen in natura (bijvoorbeeld vrijwilligerswerk) in het jaarrapport altijd aan de orde te stellen (Aukes en Maat, 1997, blz. 1084). • Winst en eigen vermogen Bij de meeste not-for-profit organisaties bestaat het eigen vermogen uit het kapitaal (permanente beschikking voor de realisering van de doelstellingen) en de reserves (opgebouwd uit het positieve saldo van de resultatenrekening, vrij beschikbaar) (Aukes en Maat, 1997, blz. 1084). Bestemmingsreserves (middelen die door derden ter beschikking zijn gesteld onder bepaalde beperkingen) mogen niet buiten de resultatenrekening om worden gevormd, omdat dit een goed inzicht in het financieel resultaat van de periode in de weg zou staan. Hoewel partnerorganisaties over het algemeen geen winstsaldo hebben (gezien het not-forpro fit karakter), zijn er toch uitzonderingen (Hivos, BO, bijlage 2C: toelichting op jaarrekening) : partnerorganisaties hebben in voorkomende gevallen economische programma's met winstoogmerk (zie paragraaf 5.9). er kunnen exploitatieoverschotten ontstaan, bijvoorbeeld bij uitvoering van de goedgekeurde jaarplannen tegen lagere kosten dan begroot.


38

FWI' s zullen verlangen dat winsten door de partnerorganisatie worden besteed aan de doelstelling of worden ingehouden en ten gunste van het eigen vermogen/overige reserves worden gebracht. Voor wat het niveau van de algemene reserve betreft kan worden gesteld, dat het naar algemene maatstaven niet als omedelijk wordt beschouwd wanneer de organisatie een reserve kapitaal opbouwt voor dekking van lopende kosten voor plus minus een half jaar bij onvoorzIene gebeurtenis van liquidatie (Hivos, BO, bijlage 2C: toelichting op jaarrekening). Als het eigen vermogen hoger is dan noodzakelijk, kunnen FWI's verlangen dat een deel moet worden besteed aan de doelstelling. begrotingsinformatie Naast noodzakelijk financieel sturings- en beheersingsinstrument doet de begroting bij not-forprofit organisaties ook vaak dienst als afwegingsmechanisme: hoeveel men wil besteden aan verschillende activiteiten (Groot en Van Helden, 1999, blz. 170). CD

Fund accounting Fund accounting is voor not-for-profit organisaties een oplossing voor het probleem om inkomsten te registreren die voor beperkte doelen gegeven zijn (Larkin, 2000, blz. 73). Omdat aan not-for-profit organisaties vaak subsidies worden toegekend voor specifieke doelen is fund accounting goed toepasbaar (Manley, 1994, blz. 61), ook voor partnerorganisaties. Vier categorieën van fondsen zijn (Aukes en Maat, 1997, blz. 1086-1088): 1. Fondsen zonder beperkingen: deze fondsen zijn voor het bestuur van de not-for-profit organisatie vrij besteedbaar. 2. Fondsen met beperkingen: verstrekkers van middelen aan de not-for-profit organisatie beperken soms de aanwending van de bedragen tot bepaalde doeleinden. 3. Inlwmstenfondsen: bedragen die ter beschikking zijn gesteld aan not-for-profit organisaties waarbij de hoofdsom in stand moet blijven en alleen de opbrengsten voor de besteding aan de doelstelling kunnen worden aangewend. 4. Fondsen voor vaste activa: bedragen die afzonderlijk worden geadministreerd, omdat ze zijn geïnvesteerd in vast activa van de not-for-profit organisaties.

Internationale richtlijnen op het gebied van externe verslaggeving In tegenstelling tot richtlijnen voor profit organisaties zijn er weinig richtlijnen voor not-forpro fit organisaties bekend. Een not-for-profit organisatie kan gebruik maken van onderstaande richtlijnen. De richtlijnen die voor partnerorganisaties goed toepasbaar zijn, zijn cursief gedrukt, eventueel aangevuld met de reden waarom goed toepasbaar.

1. Een groot aantal 'Statements' van het Financial Accounting Standards Board (FASB). Enkele voorbeelden (www.fasb.org): Statement 117 'Financial Statements of Not-for-Profit Organizations'. Deze statement vereist: ElI informatie over financiële positie ElI informatie over activiteiten • informatie over kasstromen. Hierbij wordt verwezen naar statement 95 'Statement of Cash Flows' waar ook inzicht wordt vereist in het kassaldo dat moet worden gebruikt voor lange termijn doelstellingen (donor-restricted cash).


39

Classificatie van opbrengsten, uitgaven, winsten en verliezen, indien er beperkingen door donors aan de not-for-profit organisaties zijn opgelegd (fund accounting) Statement 124 'Accountingfor Certain Investments Held by Not-for-profit Organizations ': "This Statement also establishes standards for reporting losses on investments held because of a donor 's stipulation to invest a gift in perpetuity or for a specified term ". Statement 136 'Transfers of Assets to a Not-for-Profit Organization or Charitable Trust That Raises or HoIds Contributions for Others'. GI

11 Financial statements van de Securities and Exchange Commission (SEC): nature of organisation sources of funds significant financial methods and procedures Uit het empirisch onderzoek bij de FWI Woord en Daad is gebleken dat een partnerorganisatie gebruikt maakt van deze drie statements. lIl. De Amerikaanse General Accepted Accounting Principles (GAAP) bestaat uit regels die deels specifiek van toepassing zijn voor not-for-profit organisaties en deels voor alle organisaties van toepassing zijn (Larkin, 2000). Met betrekking tot de eerste categorie kan gedacht worden aan regels voor fund accounting en contributies. Binnen de tweede categorie vallen bijvoorbeeld regels voor de balans en het kasstroomoverzicht. IV. De International Accounting Standards Board (lASB) heeft nog geen specifieke standaard ontwikkeld voor not-for-profit organisaties en partnerorganisaties. Wel zijn bepaalde International Accounting Standards (lAS) van toepassing voor not-for-profit organisaties, zoals standards over cash-accounting, lAS 16 over ruilhandel en lAS 29 over financiële rapportage in landen met hoge inflatie. Daarnaast heeft het IASB een 'preparatory committee' in het leven geroepen om de behoeften van ontwikkelingslanden betreffende financiële rapportage na te gaan (IASB, Insight, maart 2000, blz. 10). Ook gaat deze commissie na welke ontwikkelingen er al zijn op het gebied van internationale regelgeving. Zo blijkt bijvoorbeeld dat het Institute of Chartered Accountants of Sri Lanka gebruik maakt van de 'Financial Reporting Standard for Smaller Entities' (FRSSE) voor het ontwikkelen van Sri Lanka Accounting Standards for Small Enterprises (www.iasb.org.uk). Het FRSSE is in 1997 ontwikkeld door United Kingdom Accounting Standard Board. Deze standard voor kleine ondernemingen is een vereenvoudigde versie van bestaande accounting standards, met vrijstellingen en vereenvoudigde maatregelen voor bepaalde bezittingen en schulden. Ook kunnen not-for-profit organisaties gebruik maken van Other Comprehensive Basis of Accounting (United States), een vereenvoudigd alternatief voor GAAP. V. Het 'American Institute ofCertified Public Accountants' (AICPA) heeft een exposure draft: 'Accounting for costs of materials and activities of not for profit organizations and state and local governmental entities that include a fundraising appeal' (Karman en Swachten, 2001, blz. 1475).

3.20 Evaluatie Er wordt in de literatuur wel onderscheid gemaakt tussen zelfevaluatie en externe evaluatie, waarbij in de literatuur wordt verondersteld dat een partnerorganisatie in ieder geval aan zelfevaluatie zou moeten doen. Zelfevaluatie houdt in dat leden van de partnerorganisatie nauwkeurig de doelen, activiteiten en resultaten van de organisatie nagaan. Dit gebeurt op een Verantwoorde Ontwikkelingshulp

40

systematische, goed georganiseerde wijze, vooral gericht om het interne leergedrag te bevorderen (Dale, 1998, blz. 74). Riddell (in: Cracknell, 2000, blz. 282) schrijft in 1990 dat de NGO-evaluatie 'minimal, discrete and marginal' was. Na die tijd is er een verbetering gekomen in de kwantiteit en kwaliteit van de evaluatie van partnerorganisaties (Cracknell, 2000, blz. 283). De redenen hiervoor: ~

~

toenemende aandacht voor en eisen van FWI's omtrent het uitvoeren van betere evaluatiemethoden en bewustwording bij partnerorganisaties van de noodzaak van verantwoordelijkheid en duidelijkheid.

Deze ontwikkelingen hebben geleid tot het ontstaan van externe evaluaties, die de zelfevaluaties versterken. Deze externe evaluaties worden uitgevoerd door externe consultants. Het voordeel hiervan ten opzichte van zelfevaluatie is dat een onafhankelijke en deskundige persoon de evaluatie uitvoert, waarbij het resultaat objectief wordt vastgesteld. Het nadeel is dat externe evaluaties over het algemeen kostbaarder zijn dan zelfevaluaties, vooral als een partnerorganisatie veel verschillende en kleine projecten heeft en zodoende veel evaluaties moet laten uitvoeren. Het verdient mijns inziens dan ook aanbeveling om een externe evaluatie te laten uitvoeren op het niveau van de gehele partnerorganisatie en niet voor elk project afzonderlijk. Een goede uitvoerende organisatie is immers voorwaarde om projecten goed uit te kunnen voeren. Een mooi voorbeeld van een evaluatie op het gebied van financieel management is bij een grote partnerorganisatie van Hivos. De door ETC Lanka uitgevoerde evaluatie was gericht op de volgende onderdelen van financieel management: Kostenbewustheid, met aandacht voor effectiviteit en efficiency Openheid en transparantie, met aandacht voor voldoende en heldere (financiële) rapportages Accountingsysteem, met aandacht voor balans, resultatenrekening, grootboek, kasboek, betalingsbewijzen, accountantscontrole en jaarlijkse budgettering Management Information System (MIS), getoetst op betrouwbaarheid, relevantie, tijdigheid en vergelijkbaarheid Bij partnerorganisaties blijken zich in de praktijk een aantal moeilijkheden voor te doen bij evaluaties (Cracknell, 2000, blz. 282-284): Er is een gebrek aan informatie om effecten te meten. De reden is dat doelen, succesfactoren en resultaten veelal moeilijk te formuleren zijn. De tendens waarbij men zich meer richt op resultaten dan op de doelstellingen. Er is een gebrek aan bureaucratie en strakke beheersing van bedrijfsactiviteit. In een liberale werkomgeving is het vaak onmogelijk om organisatieleden een zodanig systeem op te leggen dat ze nauwkeurig in de gaten gehouden worden. Partnerorganisaties zijn vaak terughoudend voor evaluaties, omdat hierdoor zwaktes en fouten openbaar kunnen komen.

3.21 New Public Management In het afgelopen decennium is de not-for-profit sector geconfronteerd met forse bezuinigingen en sterk verhoogde eisen van de politiek, cliënten en het publiek. Deze ontwikkeling heeft geleid tot de noodzaak om te komen tot een betere bedrijfsvoering en een verhoging van efficiency en effectiviteit. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

41

Dit streven wordt ook wel New Public Management genoemd: een verzamelnaam voor de concrete maatregelen ter verbetering van de bedrijfsvoering in not-for-profit organisaties (Groot en Van Helden, 1999, blz. 27). Concrete maatregelen zijn: Introductie van 'marktconforme' bedrijfsvoeringsmethoden (zie Tabel 3.1). Aandacht verleggen van het besturen van handelingen (met daarvoor noodzakelijke gedetailleerde regelgeving) naar besturing van prestaties (en daarbij behorende decentralisatie van bevoegdheden). Tabel 3.1: Verschillen tussen Traditioneel Public Management en New Public Management (bron: Groot en Van Helder, 1999 , blz 28) New Public Management Kenmerken Traditioneel Public Management Marktconforme werkmethoden Stabiele budgetten Budgetten gericht op besparing en 1. Budgetteringsoriëntatie efficiëntieverbetering Openeindeafspraken Afspraken op basis van contracten 2. Relaties tussen leiding en uitvoerders 3. Relaties tussen Gespecialiseerde monopolies Competitieve verhoudingen organisatieonderdelen Besturen van prestaties 4. De organisatiestructuur Gecentraliseerd, inclusief uniforme Gedivisionaliseerd, met eenheden controlinstrumenten georganiseerd op basis vanJ)roducten Het gebruik van kwalitatieve en 5. Prestatieoriëntatie Het hanteren van duidelijk impliciete standaarden gedefmieerde taakstellingen 6. Control-oriëntatie Beheersing door middel van regels Beheersing op basis van producten en en procedures resultaten

In vrijwel elk thema van New Public Management speelt financieel management een rol. Ook voor partnerorganisaties zijn een aantal ontwikkelingen te noemen waarbij New Public Management een rol van betekenis speelt: het belang van het door minister Herfkens gepropagandeerde' goed bestuur' de aandacht van het CFB voor 'transparantie' de toename van eisen van het publiek in het kader van 'maatschappelijk vertrouwen' de behoefte van FWI' s aan een goed inzicht in de bestedingen van partnerorganisaties Ook is in de financieringswijze van FWI's aan partnerorganisaties een nieuwe trend waarneembaar met toenemende aandacht voor marktconforme financieringswijzen. Met deze marktconforme financieringswijzen (leningen) komt er ook meer aandacht voor financieel management dan bij de traditionele financieringswijze het geval was (giften). Zie verder paragraaf 4.8 over deze ontwikkeling. Nauw in verband met N ew Public Management staat de trend tot' accountingization ': het meten en rubriceren van financiële grootheden waar dit voorheen niet werd gedaan (Groot en Van Helden, 1999, blz. 28). Financiële informatie zal naar verwachting een belangrijke rol spelen bij de interne bedrijfsvoering van not-for-profit organisaties die met een grotere eigen financiële verantwoordelijkheid worden geconfronteerd. Tevens vragen vermogensverschaffers van hen een zakelijke en bij de grotere financieel-economische zelfstandigheid passende verslaggeving omtrent het behaalde resultaat en omtrent de veranderingen in hun vermogenspositie.


42

het aangaan van een partnerrelatie met een partnerorganisatie (Tabel 4.1 en 4.4) het aangaan van een projectrelatie met een partnerorganisatie (Tabel 4.2 en 4.5) een projectaanvraag van de partnerorganisatie (Tabel 4.3) een jaarrekening van de partnerorganisatie (Tabel 4.6) een financieel werkbezoek bij de partnerorganisatie (Tabel 4.7)

Hoe het is 11. In hoeverre wordt in werkelijkheid door partnerorganisaties voldaan aan de door FWI's gestelde eisen met betrekking tot financieel management? 12. Welke verschillende visies en meningen zijn er in de praktijk gangbaar bij de verschillende FWI's met betrekking tot het belang vanfinancieel management van partnerorganisaties bij de allocatie van donorgelden? Met betrekking tot deelvraag 11 is onderzocht of de in deelvraag 8 tot 10 beschreven theorie ('hoe het zou moeten zijn') in lijn is met de praktijk ('hoe het is'). Hiertoe heeft de auteur bij FWI's ter plaatse verschillende dossiers van partnerorganisaties onderzocht (zie paragraaf 4.5). Voor deelvraag 12 heeft de auteur een enquête en vragenlijst opgesteld (paragraaf 4.6). De enquête is verstuurd aan alle FWI's en de vragenlijst is voorgelegd aan de medewerkers van de drie ter plaatse onderzochte FWI' s.

Verantwoording van donorgelden 13. Welk belang hecht een FWI in de praktijk aan het financieel management bij partnerorganisaties bij de verantwoording van de aan partnerorganisaties verstrekte donorgelden? Bij dit deel van het onderzoek zijn alle jaarverslagen 2000 van FWI's gebruikt. Hierbij is nagegaan in hoeverre de jaarverslagen van FWI's voldoen aan de informatiebehoeften van het publiek (paragraaf 4.7.1) en in hoeverre de jaarverslagen van FWI's iets vermelden over (het belang van) het financieel management van partnerorganisaties (paragraaf 4.7.2). Daarbij komt een deel van de enquête bij dit onderdeel terug (paragraaf 4.7.3). Ook heeft de auteur een zelfgemaakte vragenlijst voorgelegd aan drie accountants van FWI's (paragraaf 4.7.4).

Toenemend belang van financieel management 14. Is er in de praktijk een trend te zien, waarbij meer aandacht komt voor financieel management van partnerorganisaties? Het antwoord op deze deelvraag is ontleend aan gesprekken met medewerkers van FWI' s, interne documentatie van FWI's en externe literatuur (paragraaf 4.8). Ook heeft de auteur hiervoor een vergadering bijgewoond.

4.3 Beschrijving van de onderzochte organisaties en het gebruikte empirisch materiaal Bij de keuze van de ter plaatse onderzochte FWI's is nagegaan wat representatief is voor alle FWI's. Uit paragraaf 2.4 blijkt dat de verschillen tussen FWI's (karakteristieken) verband houden met de grootte van een FWI. Derhalve zijn in het empirisch onderzoek zowel grote FWI's (Hivos en Novib) als een kleine(re) FWI (Woord en Daad) onderzocht. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

44

De interne handboeken hebben voor de FWI' s als doel om de grondslag van de besluitvorming betreffende de allocatie van donorgelden zichtbaar en op verantwoorde wijze te motiveren. Zo zijn in elk handboek criteria geformuleerd die worden gehanteerd bij de allocatie van donorgelden. Alleen bij de drie ter plaatse onderzochte FWI' s is onderzoek gedaan naar de 'allocatie van donorgelden' . Uitzondering hierop is de door de auteur gemaakte enquête met betrekking tot de allocatie van donorgelden die aan alle FWI' s is gestuurd. Met betrekking tot het onderwerp 'verantwoording van donorgelden' is informatie van alle FWI' sopgevraagd. Elke ter plaatse onderzochte FWI heeft aan de auteur laten weten dat het gebruikte empirisch materiaal: volledig is: bevat alle criteria van financieel management die door de FWI wordt gehanteerd voor de allocatie van donorgelden verplicht is in gebruik voor de medewerkers van de FWI toegankelijk is voor het publiek

Hivos De stichting Hivos is in 1968 opgericht door vertegenwoordigers van de humanistische beweging in Nederland en hun organisaties: het Humanistisch Verbond, Humanitas en de Vereniging Weezenkas. Deze MFO heeft in 2000 € 53.064.605 aan inkomsten binnengekregen. Van deze inkomsten bestaat 90% uit subsidies van de overheid. Binnen Hivos hanteert men een institutionele benadering: het steunen van organisaties die mensen in staat stellen voor hun rechten op te komen en de toegang tot besluitvorming vergroten. Het kostenpercentage 'kosten eigen fondsenwerving/baten eigen fondsenwervint9 bedraagt in 200022%, het kostenpercentage 'kosten gehele organisatie/totale opbrengsten'! 8,48 %. Gebruikt empirisch materiaal: Organisation Assessment inclusief o Bijlage 2B: beoordeling jaarrekening o Bijlage 1: aanvraaggegevens Terms of Reference inclusief o Financiële Inspecties

Woord en Daad Woord en Daad is in 1973 opgericht en werkt vanuit bijbelse opdracht aan de missie 'Armoedebestrijding in ontwikkelingslanden, vanuit bijbelse opdracht'. Deze FWI heeft in 2000 € 10.747.646 aan inkomsten gegenereerd. Deze FWI heeft 58.000 donateurs en begunstigers en is daarmee vrijwel geheel afhankelijk van particuliere giften. Het kostenpercentage 'kosten eigen fondsenwerving/baten eigen fondsenwerving' bedraagt in 20004,54%, het kostenpercentage 'kosten gehele organisatie/totale opbrengsten' 8,92 %.

9 (Kosten eigen fondsenwerving : Baten uit eigen fondsenwerving)* 100%. Voor dit percentage hanteert het CBF een norm van 25%, zie ook paragraaf 2.6. 10 (Uitvoeringskosten eigen organisatie: totaal beschikbaar voor doelstelling) * 100%.


45

Gebruikt empirisch materiaal: Het Project Manual, met als gebruikte delen: 411 'Stramien voor aanvraag', blz. 21 lil 'Een nieuwe partner', blz. 25 en 26 ElI 'Financiële werkbezoeken', blz. 39 ct 'Toetsingsformulier algemene en inhoudelijke criteria', bijlage

Novib De Nederlandse Organisatie voor Internationele Bijstand (Novib) is opgericht in 1956. Naar aanleiding van de watersnoodramp in 1953 gingen de ogen open voor de ellende van anderen, waaruit een gevoel van solidariteit en medeverantwoordelijkheid ontstond. Sinds 1994 is Novib lid van Oxfam International, een internationale groep van onafhankelijke NGO's. Deze MFO heeft in 2000 € 144.670.578 aan inkomsten binnengekregen. Het Novib-inkomen bestaat voor 74,5% uit overheidssubsidies en 25,5 % uit particuliere inkomsten. Novib richt zich op een eerlijke en rechtvaardige wereld. Novib ziet rechtvaardigheid als het sleutelwoord tot herverdeling van de welvaart. Het kostenpercentage 'kosten eigen fondsenwerving/baten eigen fondsenwerving' bedraagt in 2000 17,3%, het kostenpercentage 'kosten gehele organisatie/totale opbrengsten' 14,5 %. Gebruikt empirisch materiaal: De Counterpart Description, Project Description en Richtlijnen voor het indienen van een financieringsaanvraag. Daarnaast zijn er nog twee niet publiek toegankelijke interne handboeken gebruikt.

4.4 Allocatie van donor gelden

Deelvraag 8. Welk belang hecht een FWI in de praktijk aan het financieel management bij partnerorganisaties als beoordelingscriterium bij de allocatie van donorgelden? Ten behoeve van het antwoord op deze deelvraag heeft de auteur aan de hand van interne handboeken van FWI' s onderzocht welke informatie-elementen van een partnerorganisatie wordt gevraagd door een FWI bij het aangaan van een partnerrelatie (zie Tabel 4.1) en een projectrelatie (zie Tabel 4.2). De oorzaak voor deze tweedeling is dat FWI's voor beide soorten relaties aparte interne handboeken hanteren. Bij een partnerrelatie (ook wel: organisatierelatie) gaat het om de financiering van een percentage van het totale budget van een partnerorganisatie. Hierbij is de bijdrage van de FWI niet speciaal bestemd voor een specifiek project of programma. Bij een projectrelatie gaat het om steun aan activiteiten met een concrete, korte termijn doelstelling en met een gedetailleerde begroting. In Tabel 4.3 is in detail onderzocht welke informatie FWI's willen zien in een projectaanvraag.

Hoe moeten de tabellen worden gelezen: ..

Een 'v' in een tabel betekent dat een FWI in een intern handboek aandacht schenkt betreffend informatie-element. Er is bewust gebruikt gemaakt van een 'v' en niet van een cijfer, omdat geen rekening is gehouden met kwalitatieve aspecten (bijvoorbeeld de uitgebreidheid en belangrijkheid van genoemde informatie-elementen)


46

Voorbeeld uit Tabel 4.1, tweede regel: Novib en Woord & Daad achten het informatieelement 'juridische aspecten partnerorganisatie' van belang voor het aangaan van een partnerrelatie met een partnerorganisatie, Hivos niet. EI

De in de tabellen gekleurde informatie-elementen hebben betrekking op financieel management van de partnerorganisatie. Op deze manier kan een duidelijk beeld worden verkregen van welk belang financieel management is binnen het totale pakket van de door FWI' s gehanteerde informatie-elementen.

Tabel 4.1: Informatie-elementen bij het aangaan van een partnerrelatie Informatie-elementen

Hivos

Novib

A~emene

v

v v v

informatie (NAW, oprichting, activiteiten e.d.) Juridische aspecten partnerorganisatie (zelfstandigheid) Akte van oprichting en statuten

Functioneren partnerorganisatie Strategische positionering Externe communicatie Beleidsontwikkeling Relevantie programma (doel, activiteiten e.d.) voor problematiek zoals in aanvraag geanalyseerd Probleemanalyserend vermogen Waarschijnlijkheid dat de geplande resultaten gehaald kunnen worden; verwachte effectiviteit Formuleren van doelstellingen en verwachte resultaten Benadering van partnerorganisatie om doelstellingen te bereiken

v v v v

v v v v

v v

v v

v v

v v

~nformatiesysteeni

Kwaliteitmonitoring'systeem: Relatie tussen middelen en verwachte resultatèn (efficiency) Gebruik indicatorS Beschrijving AOlIq Rekeningschema/opzet van de boekhouding

M M M

M M

M

Vi

.l

M "

v v

v v

v

M

C!lJlaciteit en structuren van de_partnerorganisatie Kwaliteit van management en systemen in het algemeen Relatie met doelgroep Goede relatie en manier van benaderingdoelgroeQ algemeen (bäv. objectivitei!)_ Goede relatie met vrouwelijke doelgroep, participatie

v v v

v v v

AccountabiIitynaarstakeholded

M

Ij

Kwaliteit en effecten van de partnerorganisatie m.b.t. specifieke sectoren (positie vrouwen, duurzame ontwikkeling e.d.)

Y;

v

Iüvaliteit (financiële) infornlatieensystein.èIi Functiescheiding Kwaliteiten stiptheidinhouqelijke'verslagen; Titdigheid en juistheidinforinatieverstrekkiild Goed en efficiënt gebruik strategisch plan Goed en efficiënt gebruik business plan Goed finan()ieringsplan/dekldng~plaii Goed en efficiëntgebnîîk.hûdgetten; Goed en efficiëntgebfuîk'kasstrQnie~ Goed.en efficiënt gebfuikbti
M


M M

Woord en Daad v v

~

M

M

\I,iel

M ~ '1 \

,1

Vi v v

M

~

M I M

M ij

1,1 M , M

47

Informatie-elementen

Hivos

Novib

Woord en Daad

Goeden effici15nt gebruik financiafstafement en 'audit teport~ 'Adequaat finàncieringsbeleld,m.b~t:donotdlversiteiteneigeninkomen Vergelijkbaarheidvah desystemetllllet·Gj\AP,zoäls,g~l;J11li1<;tÎIl.4esbet;retf~Il4 pntwikkelingslarid

M

M

M

M

Uitvoeringscapaciteit Organisatiestructuur Voldoende en adequaat bestuursbeleid Verhouding man-vrouw m.b.t. bestuurssamenstelling, besluitvorming Religie bestuurders Bekwaamheid bestuur Onafhankelijkheid bestuur Volledige gegevens over personeel

v v v v

v v v v

v

v v

Financiële informatie (meest recentejaarrekening) Liquiditeitspositie Eigen vermogen Vaste activa

M q :\i

M M

Niet financiële informatie_(meest recentejaarverslag) Inkomsten en uitgaven Eigen bijdrage partnerorganïsatid Afhankelijkheid internationale donoren 'Afhankelijkheid lokale donoren i!'otale budget vandepartnerorganisatiec.g:.het programma; Kostenbewustheid Financi1:5k continuïteit (eigen en/ofandereinkomsten) Ratio totale kostell.:- totalC'implemel1tatièkosten (pe:rcentage'overl1eädkostenj Kosten~batetiana1ysd

Indicatorsm.b.t.kwaliteit financieel management Kwaliteit financiëlerapportage~ Kwaliteit accountantsverklaring en jaarrekening Integratie met projectmanagement

M

M d

v v v v v v v

M : j

M

M V;

v M

IV

M M

M iet

ij V.

M

M

M

f'l

M

M M M

M

M

j,

u

\Vi ,{

M

M

M

M

M ij

Mi i

I,

M

Technische assistentie

v

v

Evaluaties

ij

M

Informatie of partnerorganisatie binnen beleid FWI valt

v

v

v

Uit Tabel 4.1 zijn de volgende deelconclusies te formuleren: Financieel management neemt een plaats in binnen het totaal van onderwerpen die van belang zijn bij de beoordeling van een FWI voor het aangaan van een partnerrelatie. Zowel de grote als kleine FWI hanteert informatie-elementen op het gebied van financieel management. . Tbl42IfI a e . : n ormatIe-e ementen b"h IJ et aangaan van een proJectreIatle Informatie-elementen

Novib Woord en Daad

Achtergrond en context van het project Diaconaal karakter project Doel van het project Doelgroep/geschiktheid doelgroe~ Besluit lokaal bestuur

v


v

v

v

v

v

v

48

Informatie-elementen Opzet aanvraag volgens stramien (zie Tabel 5.6) Mate waarin project is gerelateerd aan mogelUkhedenibeperkingen partnerorganisatie Aanwezigheid indieatorsm.b. t. n~suHate~ Mogelijke risico's Bestedingsruimte FWI Opzet project - planning - afstemming op lokale omstandigheden Samenhang met andere activiteiten - afstand tot andere projecten - aanwezigheid kennis en kunde Participatie - participatie doelgroep - onafhankelijkheid tussen participatie en technische uitvoering Continuïteit van het project - perspectief voortgang na stoppen fmanciële steun - garantie exploitatie en onderhoud project na investeringsfase - aanwezigheid lokaal potentieel kader Kansen - voor voortzetting van het project uit eigen of lokale middelen • dat de aanvraag niet gevolgd wordt door een vervolgaanvraag - voor zelfsupport op termijn Noodzaak project - in relatie tot andere mogelijkheden - tegen achtergrond doel en doelgroep Financiëlêaspecteli -gebruik afschrijvÎl1gsmet1l6de ~ rektming gèhouden et inffatieblj]ndIeiieli budge~

1l1

~. gec1etailleerd~tldg~t.(ve~schilJe~d~~(}tJ\;Jt~Jtt1n1 - bijdrageFWI;t;o.v;'andere donor~

:Kwá1itatieveaspecten

r;.. uitleg pèrbudgetlij~ ..... ,.. ."~~Tj samenhang budget enproj eet plàritJ.ing Kosten-efficiency Inteme control~ Kosten-batenanalyse 1. materiee~ - immaterieel Management - technisch ~ fmancieel adillllil~tratië~ - logistiek - afstemming projectmanagement en overall management - mate waarin zwakke punten uit verleden in nieuwe aanpak verwerkt zijn Zekerheden - garanties m.b.t. regeling eigendomsrechten - politieke stabiliteit (investeringen> Euro 45.378)

Novib

v

Woord en Daad v v

Y, v v v

v v

v v

v v

v

v v v v v

v

v v v

v v

v v

v

M

~ ~

~

: '

M

;'j

V

~ !J

.l

Y,

M ~

~

v

v"., ~ v v v v v

Uit Tabel 4.2 zijn de volgende deelconclusies te trekken: Hivos is niet in Tabel 4.2 verwerkt, omdat het interne handboek van Hivos is gericht op het aangaan van een partnerrelatie (zie Tabel 4.1) en niet op een projectrelatie. Financieel management neemt een plaats in binnen het totaal van onderwerpen die van belang zijn bij de beoordeling van een FWI voor het aangaan van een projectrelatie. Zowel de grote als kleine FWI hanteert informatie-elementen op het gebied van financieel management.


49

Tbl43IfI n ormatle-e ementen b"IJ een projectaanvraag a e Informatie-elementen bij een projectaanvraag

Beschrijving partnerorganisatie Verleden partnerorganisatie Relatie met en beschrijving van de doelgroep Samenwerking met derden en andere donororganisaties Naam van het project Project binnen beleid en achtergrond FWI Aanleiding voor het opzetten van het project Argumentatie voor keuze bepaalde FWI Probleemanalyse Doelstelling( en) - van de partnerorganisatie - van de te financieren activiteiten Bij een vervolgaanvraag: de ervaren knelpunten Context van het project Interne organisatie Informatie over de staf (omvang en deskundigheid) Aan activiteiten en doelstellingen gekoppelde kwantificeerbare indicatoren Uitvoeringsplan (middelen, wijze en periode van uitvoering) Hoe bereiken dat geen hulpafhankelijkheid ontstaat en de zelfbeschikking van de doelgroep gehandhaafd/bevorderd wordt. Kosten(hudget)/begrotitlg ~ investeringen p.e~ jaatl _ ~_-, __ .., -. I : lopelld.e}osten per}~a( ~_~~ __. ' u < n , ' ~ aanslUltmg ru.et acpvltt~tep:;boekhoudsyst?el11_~nfinap:clël~J:~PPQ,rtag~ ~•.eenheidsprijzen.~ng()eY~Ylhecle,nl~alJtalJ~A

literatuur (Vincent, 1989, blz. 8) v v

Hivos

Woord en Daad

v

v

v

v

v v v

v v v v v v v v v v v

v v

v

v

v v

v

M

M

~

~

'-

~1 ~

Budgetbewaking en bndgetovérschrijding Winstgevendheid; [fotale fmanciering Eigen bijdrage Bijdrage per donoD Integrale begrotingibudget (hU meer/andere activiteiten) Looptijd van het project Tentatief betalingsschem~ Wijze en frequentie vanevalllatie Van de restiltatèn:van het 'prójec~ Post-project fase (follow-up, verwachte duurzaamheid van de resultaten en verwachte zelfstandigheid/zelfbeschikking doelgroep)

~

M tV ~ ~

M

M

M 1

~

M

M

AA ~ J

~

M v

M ~ v

Bij dit deelonderzoek is Novib niet betrokken, omdat van deze FWI geen informatie hieromtrent gevonden is in de toegereikte interne handboeken. Uit Tabel 4.3 is de conclusie te trekken dat het financieel management een plaats inneemt binnen het totaal van onderwerpen die een FWI van belang acht bij een projectaanvraag.

Deelvraag 9. Welke onderdelen van financieel management worden door een FWI gehanteerd als beoordelingscriterium bij de allocatie van donorgelden? Deelvraag 10. In hoeverre is het in hoofdstuk 3 ontwikkelde raamwerk van financieel management voor partnerorganisaties juist en volledig? Evenals bij deelvraag 8 is ook voor beantwoording van deelvraag 9 en 10 onderscheid gemaakt tussen een partnerrelatie (Tabel 4.4) en een projectrelatie (Tabel 4.5). Het verschil met deelvraag 8 is dat bij deelvraag 9 en 10: Verantwoorde Ontwikkelingshulp

50

door de auteur zelf ontwikkelde informatie-elementen uit hoofdstuk 3 centraal staan. De in Tabel 4.4 en 4.5 vetgedrukte informatie-elementen komen overeen met het raamwerk uit hoofdstuk 3. De informatie-elementen onder elk vetgedrukt informatieelement betreft de invulling die aan het raamwerk is gegeven in hoofdstuk 3. alleen informatie-elementen van financieel management worden gebruikt de deductieve analyse centraal staat (zie paragraaf 1.4). Zo wordt de theorie (het raamwerk) getoetst aan de gegevens uit de praktijk (de interne handboeken). Extra ten opzichte van Tabel 4.1 en 4.2 zijn in Tabel 4.4 en 4.5 kruisverwijzingen opgenomen: : een '5' in Tabel 4.4 betekent dat in Tabel 4.5 aandacht wordt geschonken aan desbetreffend informatie-element. Evenzo betekent een '4' in Tabel 4.5 dat in Tabel 4.4 aandacht wordt geschonken aan desbetreffend informatie-element. In Tabel 4.6 wordt specifiek ingegaan op één onderdeel van financieel management: externe verslaggeving. Hierbij wordt ingegaan welke informatie de jaarrekening van de partnerorganisatie moet bevatten naar de mening van de verschillende FWI' s. Tabel 4.7 laat zien welke informatie-elementen van financieel management een FWI hanteert tijdens een financieel werkbezoek bij de partnerorganisatie.


51

. . 1managementb"~J h et aangaan van een partnerre1atle Tb a e144 .. Intiormat'le-e ement en van fimanClee Informatie-elementen over financieel management H3 Hivos Novib Boekhouden - rekeningschema - bank- en kasmutaties - cash en accrual accounting - management informatie systeem Financieringsbeleid van de partnerorganisatie - zelffinanciering/eigen inkomsten - lokale financiering - internationale financiering - gedetailleerde fmancieringsaanvraag (zie Tabel 4.3) - inflatiebeleid Controlefunctie - interne controle - autorisatie - voorschotregister - vergelijking budget Kostenverbijzondering - kostenverbijzondering - hoogte overheadkosten - kostenbewustheid Budgettering - totstandkoming budget - totaalbudget - projectbudget - gebruik bijzondere budgetten - tijdige aanpassing budget aan werkelijke situatie - werkwijze bij overschrijding budget - frequente monitoring - reviewing - inflatiebeleid - consistentie met rapportages - budgetten per donor en totaalbudget Performance Measurement - gebruik objectieve prestatie-indicatoren Operational Auditing - beheersinstrument - interne-controlemethodiek Externe Verslaggeving - verantwoordingsrapportage, naleving subsidievoorwaarden - financiële rapportage - jaarrekening - accountantsverklaring - volgens internationale standaarden - kwaliteit accountantscontrole/verklaring - winst en eigen vermogen - kasstroomoverzicht - fund accounting Evaluatie - zelfevaluatie - externe evaluatie

v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v

v

v v v

v v v, 5 v, 5 v v, 5 5

v

5 v,5 v

v

v,5

v v

v,5 v,5 v,5

v v

5 5

Woord en Daad v v

v v,5 v,5 v,5 v,5 5 v v

5 5 5 5 v,5 5

5 v 5 v v

5 5 5

5 5

v v v

v v v v v v v

v v

v,5 v,5

v

v

v v v v v v v

v v v

v

5 5 5

Uit Tabel 4.4 zijn de volgende conclusies te formuleren: •

De FWI's voldoen niet volledig aan het raamwerk van hoofdstuk 3, omdat de FWI's minder informatie-elementen hanteren bij de beoordeling voor het aangaan van een partnerrelatie dan in het raamwerk worden vermeld. Lacunes (elementen die worden gemist bij de FWI's) zijn:


52

FWI' s gaan weinig in op het informatie-element Boekhouden. FWI' s gaan weinig in op de inhoud van de Controlefunctie. Operation Auditing komt bij de FWI' s niet voor als informatie-element. 111

e

111

FWI's hanteren over het algemeen geen andere informatie-elementen dan genoemd in het raamwerk. Hieruit kan worden geconcludeerd dat er geen reden is om te zeggen dat het in hoofdstuk 3 ontwikkelde raamwerk niet volledig is. Wel gaat Hivos meer in detail in op Budgettering, met ook aandacht voor: rekenkundige juistheid vergelijkbaarheid budget en activiteiten indien nodig ook financieel en administratieve steun opnemen in het budget. Voldoende financieel en administratief vermogen is namelijk een voorwaarde voor het verlenen van vervolgfinanciering. of de donorbijdrage wel ofniet geoormerkt is. onderscheid tussen capital investments and current expenses informatie of kosten van de accountant zijn opgenomen in het budget Woord en Daad stelt minder eisen aan het financieel management van de partnerorganisatie dan Novib en Hivos. Wel is te zien dat er veel verwijzingen zijn naar Tabel 4.5, wat erop duidt dat bij Woord en Daad projectrelatie een belangrijker plaats inneemt dan de partnerrelatie. De FWI' s vermelden vaak in algemene termen iets over de noodzaak van financieel management bij de partnerorganisaties. Voorbeeld uit Tabel 5.4: Novib en Woord & Daad geven wel aan dat Budgettering een criterium is, maar werken het niet verder uit in het interne handboek.


53

. . I management b"1] het aangaan van een proJectreI atle Tbl45IfI a e . : n ormatle-e ementen van fimanCIee Informatie-elementen over financieel management H3 Hivos Novib Boekhouden - rekeningschema - bank- en kasmutaties - cash en accrual accounting - management informatie systeem Financieringsbeleid van de partnerorganisatie - zelffinanciering/eigen inkomsten - lokale financiering - internationale fmanciering - gedetailleerde fmancieringsaanvraag (zie Tabel 4.3) - inflatiebeleid Controlefunctie - interne controle - autorisatie - voorschotregister - vergelijking budget Kostenverbijzondering - kostenverbijzondering - hoogte overheadkosten - kostenbewustheid Budgettering - totstandkoming budget - totaalbudget - projectbudget - gebruik bijzondere budgetten - tijdige aanpassing budget aan werkelijke situatie - werkwijze bij overschrijding budget - frequente monitoring - reviewing - inflatiebeleid - consistentie met rapportages - budgetten per donor en totaalbudget Performance Measurement - gebruik objectieve prestatie-indicatoren Operational Auditing - beheersinstrument - interne-controlemethodiek Externe Verslaggeving - verantwoordingsrapportage, naleving subsidievoorwaarden - fmanciële rapportage - jaarrekening - accountantsverklaring - volgens internationale standaarden - kwaliteit accountantscontrole/verklaring - winst en eigen vermogen - kasstroomoverzicht - fund accounting Evaluatie - zelfevaluatie - externe evaluatie

v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v

4

4 4 4

4 4 v,4 v,4 4 v,4 v

4

v v,4 4

4

v,4

4 4

v,4 v,4 v,4

4 4

v v

Woord en Daad 4 4

4 v,4 v,4 v,4 v,4 v 4 4

v v v v v,4 v

v 4 v 4 4

v v v

v v

4 4 4

4 4 4 4 4 4 4

4 4

v,4 v,4

4

4

4 4 4 4 4 4 4

4 4 4

4

v v v

Uit Tabel 4.5 zijn de volgende conclusies te formuleren: lID

De FWI's voldoen niet volledig aan het raamwerk van hoofdstuk 3: de FWI's hanteren minder informatie-elementen van financieel management bij de beoordeling voor het aangaan van een projectrelatie dan in het raamwerk worden vermeld.


54

Lacunes: Geen enkele FWI hanteert Boekhouden en Externe Verslaggeving als informatieelement. FWI' s gaan weinig in op de inhoud van de Controlefunctie. Operation Auditing komt bij de FWI' s niet voor als informatie-element. lID

111

De FWI' s hanteren over het algemeen geen andere informatie-elementen dan genoemd in het raamwerk. Hieruit kan worden geconcludeerd dat er geen reden is om te zeggen dat het in hoofdstuk 3 ontwikkelde raamwerk niet volledig is. Wel gaat Novib meer in detail in op Budgettering, met ook aandacht voor: investeringen (vaste activa) als totaal in budget of/en afschrijvingen gedetailleerd budget (verschillende activiteiten) in hoeverre het totaalbudget zeker is gesteld (financieel) hoe het budget is te vergelijking met werkelijke inkomsten en uitgaven De reden dat bij Hivos alleen verwijzingen naar Tabel 4.4 voorkomen, is dat Hivos zich in het intern handboek vrijwel alleen richt op een partnerrelatie.

. f Ie ormaf Ie-e emen en voor veran woord'mg van de partnerorgalllsa Tbl46Infi a e .. Informatie-elementen met betrekking tot jaarrekening Algemeen Waarderingsgrondslagen Toelichting op balans en verliesen winstrekening Goedkeuring door bestuur en externe accountant Tijdigheid Aansluiting verslagperiode op voorgaande verantwoording Vergelijkende cijfers met voorgaande verslag en begroting Vergelijking met door donor goedgekeurde begroting Inzicht in totale organisatie Overzicht projecten per donor (met totalen) Balans Inventarislijst Investeringen cf. planning; kapitaalgoederen op balans Bezittingen Eigen vermogen en algemene reserve in verhouding tot activiteiten Reserves Voorzieningen Projectfondsen Leningen Liquiditeitsbeoordeling Vergelijking met voorgaande jaren

Hivos

v v v v v v v

Woord en Daad

v v v v

v

v

v

v

v

v v v v v v v v v v

v v v v v v

v v v v

v v v v

Verlies- en winstrekening Eigen bijdrage Lokale bijdrage Bijdrage FWI Bijdrage andere donoren Inkomsten/uitgaven per donor (met totalen) Realisatie verachte inkomsten + eventuele verklaring/oplossing voor afwijkingen

v

Uitgaven cf. begroting + eventuele verklaring voor afwijkingen Toerekening overschot/tekort Vergelijking met voorgaande periode Oplossing van door donor gestelde vnlgen n.a.v. voorgaande verslag

v v v v


Novib

v v v

v v

55

Uit Tabel 4.6 is in de algemene conclusie zichtbaar dat alle onderzochte FWI's belang hechten aan een jaarrekening van de partnerorganisatie. Wel hanteren de grote FWI's meer informatieelementen hieromtrent dan de kleine FWI. . 1 werkb ezoek Tb147Infi a e .. onnaf le-e emen en b" IJ fimanclee Informatie-elementen van belang bij financieel werkbezoek Algemene en fmanciële gegevens Opzet en functioneren financiële administratie Automatisering V oorzien in de behoefte aan managementinfonnatie door administratie Functioneren interne controle maatregelen Functioneren functiescheiding Functioneren van het begrotingssysteemlbudgetbewakinE Functioneren externe controle Verhouding bijdrage FWI en andere donors Verhouding overhead en exploitatiekosten/gerealiseerde uitgaven Verhouding uitvoering/eJgJloitatie en doelmatigheid/kosteneffectiviteit Formalisering rechtspersoonlijkheid, vertegenwoordiging en tekenbevoegdheid Feitelijkheid confonn projectaanvraag/administratieve gegevens Controleren centrale administratie Controleren projectadministratie Steekproefsgewijs controleren fmanciële administratie van de projecten (en aansluiting op centrale administratie) Steekproefsgewijs controleren of uitgaven volgens fmanciële rapporten confonn uitgevoerde activiteiten zijn. Steekproefsgewijs controleren of administratieve gegevens op projectniveau aansluiten met de administratieve gegevens op centraal niveau! fmanciële rapportage aan donor.

Hivos v v v v v v v v v v v v

Woord en Daad v v v v v v v v v v

v v

v

v v

Dit onderzoek is niet uitgevoerd bij Novib, omdat de interne handboeken geen informatieelementen bevatten voor een financieel werkbezoek. Tabel 4.7 geeft de indruk dat het financieel management van de partnerorganisaties tijdens een financieel werkbezoek bij beide FWI' s grondig wordt onderzocht.

Algemene conclusies bij de zeven deelvragen • De kleine FWI hanteert minder informatie-elementen op het gebied van financieel management bij het aangaan van een partnerrelatie dan bij het aangaan van een projectrelatie. Deze waarneming geeft de indruk dat kleine FWI's vooral gericht zijn op de allocatie van donorgelden voor ontwikkelingsprojecten (projectrelatie), terwijl de grotere FWI's ook partnerorganisaties steunen (voor een bepaald programma). •

Hoewel op basis van het onderzoek kan worden gesteld dat de nadruk op een partner- of projectrelatie te maken heeft met de grootte van de FWI, kan mijns inziens de voorkeur worden uitgesproken voor een partnerrelatie. De reden is dat een goede uitvoerende partnerorganisatie een voorwaarde is om projecten op adequate wijze te kunnen uitvoeren.

•

Over het algemeen is er bij de beoordeling voor het aangaan van een partnerrelatie meer aandacht voor financieel management dan voor het aangaan van een projectrelatie. De enige uitzondering betreft het informatie-element Budgettering. Dit is niet verwonderlijk, gezien het projectmatig karakter van dit informatie-element.


56

4.5 Financieel management van partnerorganisaties in de praktijk Deelvraag 11. In hoeverre wordt in werkelijkheid door partnerorganisaties voldaan aan de door FWI's gestelde eisen met betrekking tot financieel management?

•

In paragraaf 4.5.1 is onderzocht in hoeverre de informatie die FWI's van partnerorganisaties hebben betrouwbaar is.

•

In paragraaf 4.5.2, Tabel 4.9 is onderzocht in hoeverre partnerorganisaties in de praktijk voldoen aan de door FWI' s gestelde eisen met betrekking tot financieel management.

•

In paragraaf 4.5.3, Tabel 4.10, is nagegaan welke tekortkomingen en aanbevelingen er in de praktijk zijn ten aanzien van financieel management.

Het gebruikte empirisch materiaal bij deze deelvraag zijn dossiers van partnerorganisaties die bij FWI' s ter plaatse zijn onderzocht. Zowel bij Hivos als bij Woord en Daad zijn drie partnerorganisaties onderzocht (Tabel 4.8). Bij de selectie van deze partnerorganisaties is gelet op diverse criteria: grootte, sector en land.

4.5.1 Betrouwbaarheid van informatie die FWl's hebben van partnerorganisaties De betrouwbaarheid van de informatie kan worden verhoogd door de volgende maatregelen:

I. Als de partnerorganisatie onder lokale accountantscontrole staat, zegt de mate van zekerheid die aan jaarverslagen en rapportages van partnerorganisaties wordt toegekend iets over de betrouwbaarheid van de informatie. Uit paragraaf 4.4 blijkt dat de onderzochte FWI's hier rekening mee hebben gehouden. Il. De FWI kan zelf controleren bij de partnerorganisatie ter plaatse, bijvoorbeeld een financieel werkbezoek (zie Tabel 4.7). Het voordeel hiervan is dat de FWI directe informatie heeft en niet afhankelijk is van derden. Het nadeel is dat de kosten van een dergelijk bezoek hoog zijn. De onderzochte FWI's bezoeken de partnerorganisaties ter plaatse (Tabel 4.7). lIl. De FWI krijgt betrouwbare informatie van medewerkers in het ontwikkelingsland zelf, bijvoorbeeld van een regiomedewerker. Deze regiomedewerker heeft kennis van lokale omstandigheden en cultuur van de partnerorganisaties en kan vaststellen of de informatie en verantwoordingsdocumenten richting de FWI betrouwbaar is. Hivos en Novib hebben over het algemeen regiomedewerkers per ontwikkelingsland (regiokantoren), maar Woord en Daad niet. Woord en Daad zendt incidenteel een deskundige vanuit Nederland voor een lange periode naar een bepaalde grote partnerorganisatie. IV. Er kan gebruik worden gemaakt van een lokaal gevestigde externe deskundige (evaluatoren of consultants) op het gebied van financieel management. Bij de onderzochte FWI' s spelen consultants en evaluatoren in toenemende mate een rol van betekenis. Algemene conclusie: Er zijn behoorlijk wat maatregelen door de onderzochte FWI' s getroffen om ervoor te zorgen dat de ontvangen informatie van partnerorganisaties betrouwbaar is. Op deze manier zijn er niet meer risico's dan in de pro fit sector.


58

4.5.2 Financieel management in de praktijk Tbl480d a e .. n erzoch te partnerorganIsaties Grootte Land Type en sector, soort project/programma project Hivos: Sri Lanka Documentatiecentrum voor vrouwenrechten; A € 165.630 budgetperiode van 2000 tot 2003 SriLanka Economisch programma, zonne-energie B € 49.320 (kredietverlening) Sri Lanka Cultuur, Development of Fine Arts Academy C € 86.218

Woord en Daad: D € 26.155

Haïti

Grootte partner

Not-for-profit organisatie, middelgroot Profit organisatie, sinds 1997 Not-for-profit organisatie, service organisation, sinds 1996

Economisch project, (kredietverlening)

Pro fit organisatie, Totale 2000: € 1.914.610 Training en bewustwording, doorlopend project Not-for-profit organisatie, middelgroot, Totale bijdrage 2000: € 805.616 Programma op gebied van basisgezondheidszorg, N ot-for-profit organisatie, palliatieve zorg en basisonderwijs, doorlopend Totale bijdrage 2000: programma € 136.688 b~jdrage

E

€ 44.403

Burkina Faso

F

Veel kleine projecten

India

Vanwege de tijdsintensiviteit van dit deelonderzoek is afgezien om dit onderzoek ook bij Novib uit te voeren. Op zich is dit ook niet erg, omdat zo één grote en één kleine FWI is onderzocht. Tabel 4.9 geeft door de auteur ontwikkelde criteria weer die van belang zijn om antwoord te kunnen geven op de eerste twee deelvragen. De FWI' s hebben in hun beoordelingsformulieren zelf aangegeven of sprake is van een goede dan wel slechte score ten aanzien van financieel management bij desbetreffende partnerorganisatie.

..

. 1management m . de prakek Tbl49H a e et bI e ang van fimancwe 1]: Criteria die van belang zijn voor het antwoord op de eerste twee deelvragen Voldoen aan de door FWI gehanteerde informatie-elementen met betrekking tot de allocatie van donorgelden: Goede score t.a.v. informatie-elementen financieel management voor een aantal deelgebieden Matige score t.a.v. informatie-elementen fmancieel management voor een aantal deelgebieden Slechte score t.a.v. informatie-elementen financieel management Matige score door externe oorzaak (bijvoorbeeld een divers donorbeleid) Matige score is te wijten aan de partnerorganisatie zelf Aandacht voor ontwikkelingen in financieel management (t.o.v. vorige periode) Documentatie m.b.t. fmancieel management aanwezig en gecontroleerd door de FWI Verdeling contractbedrag in verschillende perioden Contractvoorwaarden voor elke volgende budgettermijn: - halfjaarlijkse fmanciële rapportage - halfjaarlijkse voortgangsrapportage - jaarlijkse audit + jaarrekening (balans en verliesen winstrekening) - jaarlijks werkplan - jaarlijkse voortgangsrapportage Uaarverslag) - business plan - kasstroomoverzicht Begeleidende brief bij contract waarin aanbevelingen worden gedaan voor verbetering van het fmancieel management van de partnerorganisatie. Begeleidende brief met eisen richting de partnerorganisatie over hun fmancieel management voor het in aanmerking komen van vervolgtinanciering.


Hivos A B v v

C v

Woord en Daad D E F v v v

v

v

v

v

v

v

v

v

v

v

v v v v v

v v v v v

v v v v

v v v v

v v v v v v v v v v

v v v

v v

v v v v v v

v v v v v

v

v v v v v v

v v v

v

v

v

v

v

v

59

Uit Tabel 4.9 kan het volgende worden geconcludeerd: •

Partnerorganisaties voldoen in de praktijk aan de door de FWI gestelde eisen met betrekking tot financieel management: partnerorganisaties scoren goed tot matig. Dit betekent dat de gestelde eisen niet onredelijk zijn voor partnerorganisaties. Een algemene conclusie is daarmee ook dat het raamwerk geen informatie-elementen die in de praktijk niet opgelegd zouden kunnen worden aan partnerorganisaties.

•

Een matige score is zowel te wijten aan externe oorzaken als aan de partnerorganisatie zelf.

•

De FWI beoordeelt het financieel management ook ten opzichte van vorige perioden en heeft zo aandacht voor ontwikkelingen in het financieel management.

Financieel management speelt een belangrijke rol bij de vervolgfinanciering binnen de projectperiode en daarna.

Overige bevindingen Partnerorganisatie A In een begeleidende brief aan partnerorganisatie A werd gezegd dat de verslaggeving goed ingericht moest zijn en goede informatie moest geven. In die brief werd als reden aangegeven dat Hivos zich moet kunnen verantwoorden richting de overheid door meetbare resultaten te kunnen tonen. Dit is een duidelijk voorbeeld dat een goed financieel management van de partnerorganisatie A van belang is voor de verantwoording van de verstrekte donorgelden door een FWI. Ook bleek bij deze partnerorganisatie dat problemen met betrekking tot de externe verslaggeving geen reden hoeven te zijn om als FWI direct verbeterpunten aan te dragen of de financiering stop te zetten: als een partnerorganisatie maar in staat is om een goede en acceptabele verklaring te geven voor deze problemen en zelf oplossingsrichtingen kan aandragen.

Partnerorganisatie B en D Partnerorganisaties B en D hebben elk een kredietprogramma. Financieel management speelt bij deze partnerorganisaties een grotere rol van betekenis voor FWI's. Zo heeft Woord en Daad bij partnerorganisatie D op basis van het jaarverslag 2000 van de partnerorganisatie verschillende financiële indicatoren berekend als criterium voor de allocatie van donorgelden: operationele selfsufficiencyll: 108%, internationale norm: 90%-100% financiële selfsufficiency 12: 131 %, internationale norm: 70%-100% liquiditeitspercentage: 85%, internationale norm 25-30% payback rate « 120 dagen) 78,5%, internationale norm> 96% Partnerorganisatie C Geen overige bevindingen. 11 Formule: financiële inkomsten! (fmanciële en administratieve uitgaven + toevoegingen aan voorzieningen). Deze ratio geeft aan in hoeverre het kredietprogramma in staat is de kosten van opereren te dekken met intern gegenereerd inkomen 12 zie formule bij voetnoot 11 inc1usieftoe te schrijven kapitaalslasten. Deze ratio toont het vermogen van het kredietprogramma op lange termijn volledig onafhankelijk te zijn, door alle operationele kosten te kunnen dekken en de waarde van het kapitaal te kunnen handhaven.


60

Partnerorganisatie E Bij partnerorganisatie E vraagt Woord en Daad een jaarrekening van de gehele partnerorganisatie en niet alleen van de eigen bijdrage. Op deze manier kan Woord en Daad controleren of er geen kosten dubbel zijn verantwoord, bijvoorbeeld zowel voor rekening van Woord en Daad als andere FWI's/donors. Deze bevinding versterkt de conclusie dat Externe Verslaggeving partnergebonden is (zie paragraaf 4.4). Partnerorganisatie F Opvallend is dat Woord en Daad bij partnerorganisatie F ook een kasstroomoverzicht en geconsolideerde jaarrekening vraagt, terwijl Woord en Daad deze informatie-elementen niet vraagt bij andere partnerorganisaties (zie Tabel 4.4). De reden hiervoor is dat de treasurer van deze partnerorganisatie een behoorlijke kennis op het gebied van financieel management bezit en dat daarom meer van deze man gevraagd kan worden. Deze situatie is in tegenstelling met de algemene conclusie uit paragraaf 4.4 dat de FWI eisen formuleert met betrekking tot financieel management waaraan de partnerorganisatie moet (proberen te) voldoen. Omdat dit fenomeen maar één keer voorkomt tijdens het empirisch onderzoek, kunnen hier verder geen conclusies aan worden verbonden.

Bij partnerorganisatie F heeft Woord en Daad zich ook toegelegd op het meten van de efficiency en effectiviteit van de geboden ontwikkelingshulp. Zo zijn zowel op input- als outputniveau duidelijk indicatoren ontwikkeld, zoals het aantal geslaagde studenten en het aantal bereikte gezinnen via voorlichting en medicijnen. Naar de mening van Woord en Daad kunnen bij partnerorganisaties waar het minder makkelijk is om indicatoren toe te passen externe evaluatie worden overwogen (zie paragraaf 2.6).

4.5.3 Tekortkomingen en aanbevelingen ten aanzien van financieel management . 1managementb"1 Tabe14 10 Tek0 rtkommgen aan fimanClee Tekortkomingen Hivos: A: De betalingen/uitgaven van de partnerorganisatie zijn niet gerelateerd aan en vergelijkbaar met het budget

A: Weinig inputindicators, hoewel de outputindicators verbeterd zijn A: Kwaliteit fmanciële administratie en jaarrekening nog onvoldoende A: Jaarrekening: geen verklaring van een groot bedrag onder 'overige betalingen' A: Jaarrekening: vergelijkende cijfers ontbreken A: Vertrek van een deskundig organisatiemedewerker die verantwoordelijk was voor de fmanciële rapportages A: Geen onderscheid kapitaaVinvesteringen en lopende kosten B:Financieel management niet meegegroeid met de partnerorganisatie C: Uit de rapportages is geen vergelijking tussen uitgaven en het budget mogelijk. Ook is geen vergelijking tussen verschillende jaren mogelijk. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

partnerorgamsatles Aanbevelingen/opvolging Gevraagd om deze koppeling voortaan wel in de rapportages inzichtelijk te maken met een eventuele verklaring voor afwijkingen. Na het sturen van een herinnering heeft de partnerorganisatie uiteindelijk bevestigd dat het budget herzien is. De aanbeveling van de FWI werd door A als positief ervaren: in een brief bedankte A Hivos voor deze assistentie. Meer nadruk op effectlneting Verbetering gevraagd. Transparantie moest verbeteren. Verklaring geven. In jaarrekening van volgend jaar wel vergelijkende

cijfers opnemen. Gevraagd hoe hiermee wordt omgegaan. Gevraagd om dit onderscheid in het vervolg wel aan te brengen Nieuw operational model, huren consultant, aanpassen accounting system, invoeren nieuw MIS, invoeren externe managementcapaciteit Voortaan moet beter rekening worden gehouden met de richtlijnen van Hivos hieromtrent.

61

Tekortkomingen C: de afronding van de jaarrekening duurt langer dan het afgesproken tijdstip Woord en Daad: Geen aansluiting tussen infOlmatie uit boekhouding en financiële rapportages Geen goed budget control systeem

Balans, budgetindiening en rapportages onduidelijk Geen goed inzicht AOIlC E: verschuiving tussen budgetlijnen, niet onderbouwd door partner F: er vindt geen afschrijving op activa plaats

Aanbevelingen/opvolging Bij dit geval heeft partnerorganisatie zelf een bericht gestuurd aan Hivos dat de oorzaak hiervan bij de accountant ligt en niet bij de partner zelf Boekhouding anders inrichten herkenning van elke budget line en project in boekhouding perioden in boekhouding goede specificaties Onderscheid aanbrengen tussen budget voor investering en lopende kosten Ontwer~en, beschrijven AOIlC (en toezenden) Voor ondertekening project agreement eerst inzicht vragen om te weten of deze verschuiving gerechtvaardigd is C.q. binnen het beleid past. Middels een brief is F hierop attent gemaakt. F reageerde dat men hier in de toekomst aandacht aan zal besteden

Uit Tabel 4.10 kan worden geconcludeerd dat het in veel gevallen nodig is dat FWI' s een interventiestrategie hanteren waarbij organisatiesteun wordt gegeven, bijvoorbeeld door advisering en sturing met betrekking tot (de ontwikkeling van) het financieel management. Bij een interventiestrategie wordt rekening gehouden met de mogelijkheid dat activiteiten moeten worden voortgezet onder een vervolgcontract.

4.6 Visies en meningen over financieel management van partnerorganisaties in de praktijk Deelvraag 12. Welke verschillende visies en meningen zijn er in de praktij'k gangbaar bij de verschillende FWI's met betrekking tot het belang van jinancieel management van partnerorganisaties bij de allocatie van donorgelden? Voor de beantwoording van deze deelvraag heeft de auteur: 11 een vragenlijst voorgelegd aan medewerkers van FWI's over het onderwerp van de scriptie (paragraaf 4.6.1). De gehanteerde vragenlijst is opgenomen in bijlage 4. Op het onderdeel Externe Verslaggeving is dieper ingegaan, omdat dit de afstudeerrichting is van de auteur. • een enquête verstuurd aan FWI' s, gericht op de allocatie van donorgelden en het belang van financieel management (paragraaf 4.6.2, Tabel 4.11).

4.6.1 Visies en meningen naar aanleiding van vragenlijst Hivos Plaats en belang vanjinancieel management Bij de overweging om donorgelden te alloceren ondergaan partnerorganisaties bij Hivos eerst een inhoudelijk toets, waarbij wordt wordt gekeken of de activiteiten van de partners binnen het beleid van Hivos past. Hierna wordt getoetst of de partnerorganisatie voldoende capaciteit heeft om de activiteiten te verrichten, waarbij ook de financiële capaciteit wordt bezien. Het financieel management neemt dus een plaats in binnen het totaal van beoordelingselementen bij de allocatie van donor gelden (zie ook paragraaf 4.4).


62

Hivos acht een voldoende (dus niet: perfect) financieel management noodzakelijk voor het alloceren van donorgelden: partnerorganisaties dienen voldoende controles te hebben ingebouwd om risico's met betrekking tot de bedrijfsvoering te reduceren. Als blijkt dat het financieel management niet voldoende is, gaat de financiering wel door maar onder de voorwaarde dat het financieel management verbeterd (zie ook paragraaf 4.5.3). Volgens Hivos is ook de grootte en groei van de partnerorganisatie van invloed op het financieel management: het financieel management van een kleine partnerorganisatie zal eerder voldoende zijn dan van een grote partnerorganisatie (zie ook paragraaf 3.6) Externe verslaggeving De eisen van Hivos ten aanzien van de financiële verantwoording van partnerorganisaties sluiten aan op de lokale weten regelgeving. In landen waar geen weten regelgeving bestaat betreffende financiële verantwoording stelt Hivos eigen eisen (zie ook paragraaf 3.19). Hivos is zich bewust van het feit dat registratie-eisen van de lokale overheid niet altijd de transparantie van de externe verslaggeving bij partnerorganisaties bevorderen.

Bij Hivos wordt de jaarrekening van een partnerorganisatie zonder een goedkeurende accountantsverklaring niet als gewenste verantwoording aangemerkt. Een Certified Public Accountant (CPA) moet aangeven dat de jaarrekening voldoet aan internationale standaarden. Volgens Hivos moet de partnerorganisatie zelf de accountant kiezen en de controleopdracht toekennen. Verder hecht Hivos belang aan de door de CPA opgestelde management letter, waarin wordt ingegaan op de zwaktes in de organisatie met betrekking tot financieel management (Hivos, BO, bijlage 2C: toelichting op jaarrekening). Volgens Hivos is een accountantsverklaring dat de gehele jaarrekening in overeenstemming is met General Accepted Accounting Principles (GAAP) van groter gewicht dan een verklaring die zich louter beperkt tot het "Hivos-geld", omdat dat - in zekere zin terecht - door partnerorganisaties veel meer als donorbehoefte afgedaan kan worden. Bij Hivos heeft de jaarrekening van partnerorganisaties de volgende functies: lil Managementinstrument voor de partnerorganisatie lil Beoordelingsfunctie voor de FWI. 19 Verantwoordingsfunctie voor de FWI.

Woord en Daad Plaats en belang van financieel management Het financieel management als onderdeel van het gehele management en de kwaliteit van de projectuitvoering is van groot belang voor de allocatie en verantwoording van donorgelden: "Een heldere eenheid tussen projectactiviteiten, boekhouding en financiële rapportage is op lange termijn van levensbelang voor een goede relatie tussen Woord en Daad en haar partners." (Project Manual, 1996, blz. 38)

De door Woord en Daad gehanteerde voorwaarden ten aanzien van het financieel management zijn richtinggevend: de partnerorganisatie kan zelf invulling geven aan de voorwaarden. Volgens Woord en Daad is het wenselijk dat de partnerorganisatie zelf aangeeft als er problemen ten aanzien van het financieel management zijn. Woord en Daad is in dat geval bereid om te adviseren of een lokale externe deskundige (accountant of consultant) in te huren. In het uiterste geval kan er iemand worden uitgezonden vanuit Nederland.


63

Het intern beheersingssysteem van Woord en Daad is gericht op een goed financieel management bij partnerorganisaties: het voorkomen van corruptie, tijdigheid, goede kwaliteit van het werk en budgetbewaking.

Externe verslaggeving Volgens Woord en Daad is de boekhouding bij partnerorganisaties over het algemeen juist (alles wordt door de partnerorganisatie nauwkeurig bijgehouden en gecontroleerd), terwijl de vertaling van de boekhoudkundige gegevens naar verslagen en financiële rapportages niet juist gebeurt. Op deze manier zijn de externe verslaggevingsdocumenten wel betrouwbaar, maar kan een FWI er weinig mee. De partnerorganisaties in India zijn verplicht om zich te verantwoorden' richting de lokale overheid indien de inkomsten de uitgaven met 25 procent of meer overstijgen (Nabhi Publication, 1991). Ook zijn deze partnerorganisaties verplicht om een Certified Public Accountant (CP A) te laten controleren. De CP A controleert de jaarrekening, kijkt naar de AOIlC van de partnerorganisatie, maakt staten voor overheid op (voor de belasting) en doet mondelinge aanbevelingen. Het 'Department of Home Affairs' en het 'Tax Department' controleert of de uitgaven worden gedaan in het kader van de doelstelling en de donorintentie. De verantwoordingsdocumentatie richting de lokale overheid en de uitkomsten van lokale overheidscontroles zijn voor Woord en Daad een goed hulpmiddel om de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitgaven te beoordelen Volgens Woord en Daad mag de partnerorganisatie niet over eigen vermogen beschikken. Ook als er na afronding van een project een saldo van de door Woord en Daad beschikbaar gestelde gelden overblijft, moet dit saldo weer ter beschikking komen van Woord en Daad, tenzij in de project agreement anders is bepaald. Een uitzondering wordt gemaakt als het eigen vermogen is ontstaan door toedoen van andere donors. Uit paragraaf 3.19 blijkt dat Hivos over het algemeen wel een eigen vermogen bij partnerorganisaties toestaat. Hier zien we weer het verschil tussen kleine FWI's met een projectrelatie en grote FWI's met een partnerrelatie (zie conclusie uit paragraaf 4.4): bij een projectrelatie moet al het donorgeld worden besteed aan de projecten, terwijl bij een partnerrelatie ook een exploitatiesaldo mag worden gebruikt als buffer voor de partnerorganisatie zelf. Mijns inziens lijkt het niet onredelijk dat FWI's toestaan als partnerorganisaties een buffer hebben voor lopende uitgaven en onvoorziene gebeurtenissen. Woord en Daad hanteert de norm dat bij jaardonaties vanaf€ 34.034 de financiële administratie van de partnerorganisatie onder plaatselijke accountantscontrole staat. De accountant dient een gecertificeerde accountant te zijn. Woord en Daad ziet een meerwaarde in een accountantsverklaring die in overeenstemming is met internationaal geaccepteerde standaarden (bijvoorbeeld GAAP). Omdat vooral in ontwikkelingslanden kan worden getwijfeld aan de deskundigheid en onafhankelijkheid van de lokale accountant, heeft de volgende maatregelen genomen: nagaan of er notities/vastleggingen van het werk van de accountant zijn nagaan of de accountant naar de voorwaarden uit de projectovereenkomst heeft gekeken

Novib Bij Novib is geen mondeling gesprek gevoerd, zodat hier geen visie van Novib is behandeld.


64

Oilmnomos Ook met de stichting Oikonomos is een kort vraaggesprek gevoerd over het onderwerp (zonder in te gaan op externe verslaggeving). Plaats en belang vanjinancieel management Binnen Oikonomos legt men frequent (twee keer per jaar) werkbezoeken af. Dit is voor Oikonomos het belangrijkste middel om de bestedingen onder controle te houden. De aard en eigenschappen (klein, jong, onervaren en divers) van de partnerorganisaties brengen met zich mee dat (zie ook paragraaf 3.6): er geen hoog niveau financieel management aanwezig is bij de partnerorganisaties er geen accountantsverklaring gevraagd kan worden Oikonomos geen intern handboek voor de beoordeling van partnerorganisaties heeft De aannemelijkheid van de aanvraag en het budget wordt beoordeeld door gebruik te maken van kengetallen, die uit zes jaar ervaring zijn ontwikkeld. Op deze manier is Oikonomos in staat om budgetvoorstellen van partnerorganisaties te beoordelen op realiteitsgehalte. Of er daadwerkelijk efficiënt en effectief uitgevoerd is, blijkt volgens Oilmnomos uit de vergelijking tussen de voortgangsrapportages, eindrapportages en conclusies uit werkbezoeken met het oorspronkelijke budget (zie ook paragraaf 2.6).

Algehele conclusie bij deze visies: Het financieel management van partnerorganisaties moet voldoende (dus niet: perfect) te zijn: partnerorganisaties dienen voldoende controles te hebben ingebouwd om risico's met betrekking tot de bedrijfsvoering te reduceren. De verantwoordingsdocumentatie richting de lokale overheid en de uitkomsten van lokale overheidscontroles zijn voor de FWI een goed hulpmiddel om de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitgaven te beoordelen. FWI' s dienen er wel rekening mee te houden dat registratie-eisen van de overheid in ontwikkelingslanden niet altijd de transparantie van de externe verslaggevingsdocumenten bij partnerorganisaties bevorderen. FWI' s hechten veel belang aan (een accountantsverklaring bij) een jaarrekening van de partnerorganisatie. De jaarrekening van de partnerorganisatie kan zowel worden gebruikt als: • Managementinstrument voor de partnerorganisatie • Beoordelingsfunctie voor de FWI 4& Verantwoordingsfunctie voor de FWI De kleine FWI staat niet toe dat partnerorganisaties een eigen vermogen hebben, terwijl de grote FWI hier over het algemeen positief tegenover staat. Deze bevindingen versterkt de mening bij deelvraag 8 dat kleine FWI' s vooral gericht zijn op een projectrelatie en grote FWI's op een partnerrelatie: kleine FWI's willen dat al het donorgeld wordt besteed aan de projecten (projectrelatie), terwijl grotere FWI's kunnen toelaten dat een eventueel exploitatiesaldo mag worden gebruikt als buffer voor de partnerorganisatie zelf (partnerrelatie).


65

4.6.2 Visies en meningen naar aanleiding van enquête Doel van de enquête Het doel van de enquête is 'het nagaan welk belang FWI' s hechten aan het financieel management van de partnerorganisaties bij de allocatie van donorgelden' .

Werkwijze, doelgroep en respons Er zijn dertien FWI's benaderd met een door de auteur gemaakte enquête. De dertien FWI's zijn alle FWI's in Nederland die zich bezighouden met ontwikkelingshulp. Omdat bij de meeste FWI's de prioriteit van de werkzaamheden elders lag, hebben slechts drie FWI's gereageerd.

Bevindingen In Tabel 4.11 zijn de reacties verwerkt. De volledige vraagstelling van de enquête is opgenomen in bijlage 3. Het tweede deel van de enquête betreft een ander onderwerp en is derhalve in paragraaf 4.7.3 en Tabel 4.15 opgenomen. Het vertrekpunt van de vragen is onderstaande beslissingsboom, waar de relatie tussen financieel management en de allocatie van donorgelden centraal staat.

P1=

B1= Begroting wordt niet gehaald

%-

Meer donorgelden toezeggen

%

~

Project/programma wordt afgerond

%

~

Project/programma slaagt

%

Project/programma mislukt geheel

I\. %

Project/programma mislukt gedeeltelijk

V

-

P4=

~

B2=

P2=

%

Financiering afbreken

r--. P3 =

%

Project/programma wordt niet afgerond P5=

~

Dit is een beslissingsboom met: 2 beslissingen/mogelijkheden, waarbij BI = ... % en B2= ... % verschillende kansen, waarbij P1= ... %, P2= ... %, P3= ... %, P4 + P5 = 100%

. I management voor de a11ocaf le van donorge lden Tb1411 a e R esu taten eerste dee I enquete over be Iang fimanClee Vragen Woord en Daad Foster Parents Hivos Budgetoverschrijdingen 1. Kansen en Geen uitspraak over BI = 10%, komen zeer weinig B2=0% beslissingen/mogelijkheden gedaan voor. Ja, de partner is 2. Andere mogelijkheden dan B 1 Ja, op basis van Ja, de partner moet verplicht zijn enB2? voortgangsrapportages zelf zijn problemen wordt begroting binnen de begroting contractuele tussentijds aangepast zien op te lossen verplichtingen t.a.v. uitvoer van activiteiten na te komen. 3. BI> B2? Bevestiging Bevestiging Bevestiging Ja Ja 4. kosten-batenanalyse Niet alleen economisch bekijken toepasbaar? Verantwoorde Ontwikkelingshulp

66

Vragen 5. belang van een begroting 13

Foster Parents

bij beoordeling partner

Zonder begroting kan Onderdeel van programma/projectbeheer. een aanvraag niet gehonoreerd worden. Zonder volledige Financieel management is begroting geen één van de criteria toewijzing van geld. Van partners wordt Is samen met programmavoorstel de verwacht dat ze basis rapporteren tegen de Input voor controle overeengekomen begroting.

bij allocatie bij verantwoording

6. belangrijkere elementen van fmancieel management dan begroting bij beoordeling partner

bij allocatie bij verantwoording

Hivos

Woord en Daad Van veel belang, wel vergelijken met andere gegeven som zo het realiteitsgehalte te toetsen.

Voor budgetbewaking

Ook AOlle en interne beheersing Financiële rapportage, Financiële audits, tussentijdse verantwoordingen op evaluaties en grond van eerdere eindevaluatie bijdragen. Nee De door externe Audits, reguliere fmanciële rapportages, accountants voortgangsrapportages en goedgekeurde jaarrekeningen evaluaties

-

Uit de enquête zijn per vraag nog de hieronder genoemde interessante zaken naar voren gekomen:

Vraag 1 - Kansen en beslissingen/mogelijkheden Woord en Daad werkt met een redelijk strak budgetteringsregime, dat mede is gebaseerd op vergelijkingen tussen budgetten en prijsniveaus binnen regio's. Woord en Daad staat toe dat er voor maximaal 10% onvoorzien in de budgetten meegenomen wordt. De directeur van Woord en Daad noemt lil de enquête twee oorzaken dat budgetoverschrijdingen weinig voorkomen: Woord en Daad maakt duidelijke afspraken over de uitvoeringstermijn van een project. Tot voor 1994 deed Woord en Daad dit nog niet, na 1994 was de tendens merkbaar dat de projecten ook daadwerkelijk binnen de afgesproken tijdstermijn werden afgehandeld. De budgetten worden vastgesteld in lokale valuta, waardoor koersrisico's voor rekening van Woord en Daad komen. Hivos geeft aan in principe een financiering nooit te stoppen ingeval de begroting niet wordt gehaald. Ook Woord en Daad zal de financiering nooit stoppen, omdat dan niemand zijn verantwoordelijkheid neemt. Wel is er bij het niet halen van de begroting volgens Hivos aanleiding om de partnerorganisatie te vragen om adequate maatregelen te treffen (zie ook Tabel 4.1 0). Bij Hivos wordt de bijdrage ook niet per begrotingspost geoormerkt, omdat vanuit de institutionele benadering van Hivos ook organisatiesteun wordt gegeven. Bij Hivos heeft de partnerorganisatie dus binnen de goedgekeurde begroting enige vrijheid om te schuiven met de middelen, mits de overeengekomen activiteiten niet structureel in het gedrang komen.

13

Voor begroting kan ook budget worden gelezen.


67

Volgens Hivos en Woord en Daad kan de in de enquête genoemde weg van BI alleen worden toegepast in die gevallen waarop een cruciale factor het project anders uitpakt dan voorzien, zoals onvoorzien hoge inflatie, het wegvallen van toezeggingen door andere donororganisaties of onvoorziene uitloop door politieke instabiliteit. Deze externe factoren worden wel op relevantie en effect getoetst via gegevens van bijvoorbeeld de Wereldbank. In de visie van Woord en Daad is BI echter uitzonderlijk, omdat het de verantwoordelijkheid voor uitvoeringsrisico's praktisch geheel bij de FWI legt, terwijl die risico's ten principale bij de uitvoerende partnerorganisatie liggen.

Vraag 2 - Andere mogelijkheden dan BI en B2 Woord en Daad geeft mijns inziens terecht aan dat de derde mogelijkheid de beste is (zie tabel), waarbij de partnerorganisatie verplicht is om zijn contractuele verplichtingen ten aanzien van het uitvoeren van activiteiten na te komen. Dit geeft volgens Woord en Daad de partnerorganisatie nadrukkelijk eigen verantwoordelijkheid, waardoor er efficiënter en effectiever met middelen omgegaan wordt. Vraag 4 - Toepasbaarheid van een kosten-batenanalyse Hivos heeft een duidelijke reactie gegeven op de kosten-batenanalyse: een kosten-batenanalyse van B2 zal doorgaans negatief uitvallen: de kosten van B2 zijn de reeds overgemaakte bijdragen, terwijl de opbrengsten twijfelachtig zijn, al zullen ze nooit helemaal nul zijn. een kosten-batenanalyse van BI zal doorgaans positief uitvallen: er kan worden aangenomen dat al de oorspronkelijke beoordeling van de verwachte effectiviteit van het programma goed was, de baten waarschijnlijk zullen opwegen tegen de meerkosten. Kosten-batenanalyses worden door Woord en Daad gedaan door vergelijkend onderzoek tussen budgetten en prijsniveaus binnen regio's. Hoewel baten vaak moeilijk kwantitatief meetbaar zijn, probeert Woord en Daad wel resultatenindicators te ontwikkelen. Voorbeeld: in gezondheidsprogramma's kijkt men naar de kosten per patiënt. Daar rolt een bepaalde resultatenindicator uit.

Vraag 6 - Belangrijkere elementen van financieel management dan de begroting Naar de mening van Hivos zeggen jaarrekeningen en de daarbij behorende accountantsverklaringen veel meer over de kwaliteit van het financieel beheer dan begrotingen: "Begrotingen zijn goede voornemens, jaarrekeningen (die zijn goedgekeurd door externe accountants) het bewijs van wat daarvan terecht is gekomen".

Algehele conclusie bij de enquête Ingeval de begroting niet door de partnerorganisatie wordt gehaald, zijn er betere mogelijkheden dan het toezeggen van meer donorgelden of het afbreken van de financiering: Het tussentijds aanpassen van de begroting op basis van voortgangsrapportages. De partner zelf zijn problemen binnen de begroting op laten lossen en zo zijn contractuele verplichtingen na te laten komen. Deze mogelijkheid geeft de partnerorganisatie nadrukkelijk eigen verantwoordelijkheid, waardoor er efficiënter en effectiever met middelen wordt omgegaan. Naast de begroting van de partnerorganisatie zijn ook andere elementen van financieel management van partnerorganisaties van belang voor de allocatie van donorgelden door FWI' s, zoals financiële rapportages, jaarrekeningen, audits, tussentijdse en eindevaluaties en administratieve organisatie en interne controle. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

68

4.7 Verantwoording van donorgelden Deelvraag 13. Welk belang hecht een FWI in de praktijk aan het financieel management bij partnerorganisaties bij de verantwoording van de aan partnerorganisaties verstrekte donorgelden? o

Paragraaf 4.7.1, Tabel 4.12, laat zien in hoeverre de jaarverslagen van de FWI's voldoen aan de infonnatiebehoeften van het publiek (zie ook paragraaf 2.6). Hiervoor hebben wij de jaarverslagen 2000 14 van alle FWI's die zich bezighouden met ontwikkelingswerk opgevraagd en onderzocht. De letters in Tabel 4.12 hebben betrekking op de verschillende FWI's: A: Hivos, B: Novib, C: Cordaid, D: Icco, E: Foster Parents, F: Woord en Daad, G: Zoa Vluchtelingenzorg, H: Vereniging Wereldkinderen, I: Internationaal Christelijk Steunfonds, J: Tear Fund, K: Stichting Vluchteling, L: World Vision Ook is in de laatste twee kolommen van Tabel 4.12 nagegaart in hoeverre deze infonnatiebehoeften aansluiten op verantwoordingseisen van de RJ en de overheid.

o

In paragraaf 4.7.2 is onderzocht of de twaalf jaarverslagen voldoen aan het raamwerk van financieel management uit hoofdstuk 3 (Tabel 4.13).

o

In paragraaf 4.7.3 staan de resultaten van het tweede deel van de enquête (Tabel 4.14).

11&

In paragraaf 4.7.4 staan de meningen van drie accountants van FWI's over het belang van financieel management bij partnerorganisaties bij hun controle van FWI' s. Deze accountants hebben wij een vragenlijst voorgelegd (zie bijlage 4).

4.7.1 Jaarverslagen van FWI's en de informatiebehoeften van het publiek

Tabel 4.12: Relatie tussen informatiebehoeften,jaarverslaRen en verantwoordin&seisen A B C D E F GH I J K L RJ, richtlijn 1999) 650

Informatiebehoeften (Van GinkeI,

Inzicht in doelstelling en activiteiten van deFWI Efficiency Effectiviteit Financiële positie Voldoen aan voorschriften l !> Begrotingsinformatie verslaggevingsjaar Begrotingsinformatie volgend jaar

v v v v v v v v v v v v v v v

Min. van BuitenI. Zaken 15 v

v v v v v v v v v v v

v v v v

v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v

v v

v

* v v * v v * * v * v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v v

OveriRe il1formatiebeho~fte

Resultaten in woorden (kwalitatief) in cijfers (kwantitatief)

De jaarverslagen 2001 van de meeste FWI's lagen half2002 nog bij de drukker. De eisen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken zijn alleen bestemd voor MFO's (zie ook paragraaf 2.6), bronnen: Financieel reglement, par. 7 en Subsidiebeschikking MFP, art. 5 en bijlage 3 16 Hier zijn de voorschriften van het CBF en de RJ betrokken (voorzover bekend alle voorschriften die van toepassing zijn voor FWI's). De voorschriften van het Ministerie van Buitenlandse Zaken zijn niet van toepassing voor alle FWI's en derhalve niet meegenomen bij het onderzoek naar het 'voldoen aan voorschriften'. 14 15


69

Een in Tabel 4.12 aangegeven sterretje (*) betekent dat het jaarverslag van die FWI een verkorte jaarrekening heeft. De financiële positie is hier minder duidelijk dan bij een nietverkorte jaarrekening, zodat minder wordt voorzien in de informatiebehoefte 'inzicht in de financiële positie'.

Overige informatiebehoefte Het publiek wil in toenemende mate geïnformeerd worden over de resultaten van ontwikkelingshulp, zeker na de affaire rondom Foster Parents (zie ook paragraaf 2.6). Deze informatiebehoefte is niet door Van Ginkel (1999) gesignaleerd en derhalve door ons apart opgenomen in de tabel. Ook in de vraaggesprekken gaven medewerkers van FWI' s aan dat het publiek meer informatie willen hebben over hoe het financieel management van partnerorganisaties is, omdat men zekerheid wil hebben dat het geld in goede handen komt.

Conclusies bij Tabel 4.12 111 Op de informatiebehoeften 'efficiency' en 'effectiviteit' na voldoen de jaarverslagen van FWI' s vrijwel volledig aan de informatiebehoeften van het publiek. Cl De informatiebehoeften van het publiek sluiten volledig aan op de eisen zoals genoemd door de Rl. 111 De informatiebehoeften van het publiek sluiten niet volledig aan op de eisen zoals genoemd door de overheid. Opvallend is dat hier dezelfde informatiebehoeften worden gemist als in de jaarverslagen: 'efficiency' en 'effectiviteit'. Ondanks het feit dat de jaarverslagen ingaan op de 'resultaten' van de geboden ontwikkelingshulp, zegt dit nog niets over het feit of de geboden ontwikkelingshulp 'efficiënt' en 'effectief is geweest. Omdat weinig jaarverslagen ingaan op efficiency en effectiviteit, zullen FWI's hier in de toekomst het nodige aan moeten doen. In paragraaf 2.6 zijn hiervoor aanbevelingen gegeven. Uit de jaarverslagen wordt wel duidelijk dat er pogingen worden gedaan om de inzichtelijkheid van efficiency te vergroten. Dit geldt niet voor effectiviteit. Twee voorbeelden: "Woord en Daad trekt waar mogelijk vergelijkingen met eerdere aanvragen bij de beoordeling van projectaanvragen. Op deze manier kunnen de hoogte van de kosten worden beoordeeld, met het doel de middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten" Gaarverslag 2000, blz. 16). World Vision hanteert de volgende doelstelling: "Management van de interne organisatie en externe relaties optimaliseren om een zo groot mogelijke efficiency en transparantie te bereiken" Gaarverslag 2000, blz. 2).

4.7.2 Aandacht voor financieel management van partnerorganisaties in jaarverslagen In onderstaande tabel wordt onderzocht in hoeverre het door ons ontwikkelde raamwerk van financieel management van partnerorganisaties van toepassing is voor de verantwoording (in het jaarverslag) van de verstrekte donorgelden door FWI' s De letters uit Tabel 4.13 komen overeen met de letters uit Tabel 4.12 en de daarbij behorende FWI's.


70

. 1 management van partnerorgamsatIes in de jaarverslagen van F WI' s T ab e1413 A an d ac h t voor fimanClee K Onderdelen uit het raamwerk C D E F G H I J B A v Boekhouden v v v Financiering Controlefunctie v v v Kostenverbij zondering v v Budgettering v v v Performance Measurement v v v v v v Operational Auditing Externe Verslaggeving fmanciële rapportages v v v v v v v v j aarrek~ningen v jaarverslagen management letters business plans v Lokale accountantscontrole aanwezigheid v v v 75 95 % gecontroleerd door lokale accountants als managementinstrument v v V v v v v v v Evaluaties

L

-

17

Uit Tabel 4.13 kan worden geconcludeerd: Het raamwerk van financieel management van partnerorganisaties is van toepassing voor de verantwoording van donorgelden door FWI' s. CII

Grotere FWI's geven in hun jaarverslagen meer aandacht aan financieel management dan kleine FWI' s. De aard van de activiteiten de kleine FWI's Zoa Vluchtelingenzorg (G) en Stichting Vluchteling (K) rechtvaardigt dat er de jaarverslagen niet wordt ingegaan op financieel management: deze FWI's hebben te maken met zeer politiek instabiele landen. Wanneer de situatie in het land redelijk stabiel wordt en er zodoende voldoende basis wordt gelegd voor structurele ontwikkeling, dan trekken deze organisaties zich terug. Zodoende worden er geen structurele samenwerkingsrelatie met partners opgebouwd, waardoor ook het financieel management van de partners minder centraal staat.

EI

De jaarverslagen van FWI's gaan niet in op Financiering en Operational Auditing bij partnerorganisaties. Met betrekking tot het afwezig zijn van het element 'Operational Auditing' is in paragraaf 4.4 al het nodige gezegd. Dat er in de jaarverslagen niets staat over de Financiering bij partnerorganisaties is op zich merkwaardig, omdat FWI's uit oogpunt van transparantie heel goed iets kunnen zeggen over bijvoorbeeld de wijze van financiering, inflatiebeleid en rentevoeten hij de partnerorganisatie (zie hoofdstuk 3).

Overige bevindingen uit de jaarverslagen van FWI's In de jaarverslagen wordt vaak in algemene bewoordingen ingegaan op het financieel management van partnerorganisaties, zonder afzonderlijk in te gaan op de verschillende elementen. Enkele illustraties:

17 Bij leco stond in bijna driekwart van de evaluaties de gehele organisatie en haar functioneren centraal: management, interne organisatie, uitgevoerde activiteiten en de bereikte resultaten.


71

GD

•

'Verschillende partners in Congo lieten weten behoefte te hebben aan ondersteuning op het terrein van hun financiële beheerssystemen' (Cordaid, jaarverslag 2000, blz. 17). 'IfC Consult (IC), het adviesbureau van Icco en Cordaid versterkt door professionalisering van partnerorganisaties en door sectorale advisering de relevantie, effectiviteit en kwaliteit van programma's voor de doelgroep in het Zuiden. Financieel management en beheer namen 18% van de adviestijd van IC voor haar rekening' (Icco, jaarverslag 2000, blz. 68).

Een interessant fenomeen is te zien bij Novib: in het beoordelingsformulier vraagt Novib aan de partnerorganisaties om voorbeelden van successen, fouten en resultaten, zodat Novib deze voorbeelden kan gebruiken in haar (communicatie met de stakeholders Gaarverslag). Uit de jaarverslagen 2000 blijkt dat een afbouw van een partnerrelatie kan worden veroorzaakt door een slecht financieel management van de partnerorganisatie. Dit betreft: bij Novib: Corruptie, fraude en slecht financieel beheer bij Woord en Daad: Corruptie en fraude

4.7.3 Tweede deel enquête In het tweede deel van de door de auteur opgestelde enquête staat de volgende stelling centraal: "De reikwijdte van de accountantscontrole 18 houdt op waar de financiële verantwoordelijkheid van de MFO eindigt" (uit: financieel reglement MFP; voor 'MFO' kan ook 'FWI' worden gelezen).

Tabel 4.14: Resultaten tweede deel enquête over belang fmancieel management van partnerorganisatie voor d 'mg donorgelden door FWI' s verant woor Vragen Foster Hivos Woord en Daad Parents 7. Wat vindt u van deze Mee eens Mee eens Mee eens stelling? 8. Waar eindigt de fmanciële "Bij voldoende zekerheid dat "Bij besteding "Tot en met het organiseren verantwoordelijkheid van uw het gehele proces van door partners van een adequaat organisatie? zoals bewakingssysteem van de aanvaarding van een project tot gerapporteerd" besteding van onze eindverantwoording goed verloopt en het projectdoel bijdragen." gehaald wordt" 9. Hoe denkt uw organisatie "Sterk - "Door duidelijke procedures "Door te controleren of het doel is bereikt, het management van deze fmanciële fmancieel en interne controle op de verantwoordelijkheid te kunnen controle de partner op een kwalitatief naleving daarvan waarborgen? systeem" - Door duidelijke schriftelijke voldoende peil is om het project goed, volgens de afspraken met de afspraken, uit te voeren, of de partnerorganisaties over wederzijdse verplichtingen fmanciële en voortgangsrapportages - Door ons te laten deugdelijk en tijdig zijn, of de controleren door onafhankelijke, externe interne en externe controle accountants en ISO-auditors" functioneert."

18 Hiermee wordt de controle door de huisaccountants van de MFO's bedoeld en niet de accountantscontrole van partnerorganisaties.


72

De conclusie uit dit deel van de enquête is dat de reikwijdte van de accountantscontrole ophoudt waar de financiële verantwoordelijkheid van de MFO eindigt. De financiële verantwoordelijkheid eindigt in ieder geval niet op het moment dat de donorgelden de FWI heeft verlaten. Waar de financiële verantwoordelijkheid wel eindigt is per FWI verschillend: Hivos stopt bij een adequaat bewakingssysteem Foster Parents en Woord en Daad laten hun verantwoordelijkheid ophouden als het doel van de geboden ontwikkelingshulp is bereikt. Wel zitten de FWI' s op dezelfde lijn voor wat betreft ze hun financiële verantwoordelijkheid waarborgen: een systeem van interne en externe controle rondom de besteding van donorgelden. Onderstaande reactie op de stelling van Sef Maessen, trainer/consultant financieel management en organisatie advies bij de organisatie Management for Development Foundation (MDF) sluit aan op bovenstaande conclusie: "De financiële verantwoordelijkheid jegens de geldverstrekker eindigt pas nadat er alles aan gedaan is om de gelden zo goed mogelijk te besteden en op de besteding ervan toe te zien. De accountantsverklaring bij de MFO zelfhoudt op waar het geld de organisatie verlaat. De accountantsverklaring bij de partnerorganisatie houdt op bij een goedkeurende verklaring en het oordeel dat het geld volgens het budget besteed is. Dit laatste vindt niet altijd plaats. In dat geval is bezoek ter plaatse door een medewerker van de FWI dan de enige controlemogelijkheid. Dit zal ook niet altij d plaats kunnen vinden. Bij grotere bedragen dient de FWI door bezoek ter plaatse toe te zien op een juiste besteding van het geld. Dit bezoek gaat verder dan een accountantscontrole. In de praktijk bestaat het gevaar van omkering van de stelling. De financiële verantwoordelijkheid van de FWI gaat verder dan de accountantscontrole. Accountantscontrole dekt de verantwoordelijkheid van de FWI niet af. Daar mag de FWI zich niet achter verschuilen. "

4.7.4 Reacties van accountants

Accountant van Cordaid, Richard de Geus De controle van de accountant richt zich met betrekking tot de bestedingenkant op: ElI naleving van het stelsel van door Cordaid gehanteerde AOIlC maatregelen met betrekking tot de bestedingen in het buitenland. Hierbij worden fysieke documenten van partnerorganisaties beoordeeld. e resultaten van evaluaties ElI bevindingen van collega-accountants in ontwikkelingslanden. Cordaid hanteert een interne procedure om (de werkwijze van) lokale accountants te beoordelen. De accountant in Nederland beoordeelt ook de management letters van lokale accountants die ingaan op het financieel management van partnerorganisaties. De accountant geeft geen oordeel of er efficiënt en effectief met de middelen door partnerorganisaties is omgegaan, omdat hij hier de deskundigheid voor mist. De accountant kan alleen vaststellen dat de FWI maatregelen hanteert om vast te stellen of de partnerorganisatie effectief en efficiënt werkt. De accountant heeft een werkprogramma ontworpen dat in lijn is met het financieel reglement van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (zie paragraaf 2.6). Uit een review van de overheid bleek dat de controle door de accountant conform het financieel reglement werd uitgevoerd. Wel kreeg de accountant de suggestie om mogelijk nog steekproefsgewijs ter plaatse Verantwoorde Ontwikkelingshulp

73

partnerorganisaties te gaan controleren, zelf als een lokale collega-accountant al ter plaatse gecontroleerd heeft. Deze suggestie van de overheid is een laatste stap om de bestedingenkant van FWI' s te controleren. De beslissing om wel of niet ter plaatse partnerorganisaties te gaan controleren, zal afhangen van: de mate van onzekerheid die de accountant heeft over een juiste besteding van donorgelden de mate van transparantie die een FWI wil laten zien aan het publiek de kosten die een FWI wil maken (kosten-batenanalyse) De accountants van MFO's geven een separate verklaring aften behoeve van de Ministerie van Buitenlandse Zaken inzake het financieel reglement. In de accountantsverklaring bij het jaarverslag voor het publiek wordt niet verwezen naar deze aparte verklaring.

Accountant van Woord en Daad, Bas Verweij Het is lastig om als accountant een oordeel te geven over efficiency en effectiviteit, omdat objectieve normen ontbreken. Omdat efficiency en effectiviteit onderdeel zijn van het bestuursverslag hoeft de accountant deze informatiebehoeften van het publiek slecht marginaal in de controle te betrekken. Hoewel het mogelijk is om de aantallen en cijfers uit de projectovereenkomsten aan te sluiten op rapportages zou het jaarverslag snel te gedetailleerd worden (zie paragraaf 2.6). De accountant controleert de opzet en werking van de interne maatregelen die de FWI getroffen heeft met betrekking tot de bestedingen in het buitenland. Bij deze interne en externe controle neemt het financieel management van de partnerorganisaties een belangrijke rol in: controlemiddelen zijn de financiële en voortgangsrapportages en bevindingen uit projecten financiële werkbezoeken. De accountant kent in een aparte accountantsverklaring zekerheid toe aan de verantwoording van het bestuur van de Woord en Daad dat het intern beheersysteem effectief is en voldoet aan het COSO-model. Door deze verantwoording laat Woord en Daad aan het publiek zien dat de donorgelden goed besteed zijn. De accountantscontrole gaat verder dan dat het geld de FWI verlaten heeft: ook wordt gecontroleerd of de partnerorganisatie het donorgeld heeft ontvangen. De reikwijdte van de accountantscontrole houdt op zover het beeld van de jaarrekening in het geding is. De verantwoording van de post verstrekte hulp (besteding) geeft op zich een getrouw beeld als deze gelden ter beschikking zijn gesteld aan partnerorganisaties. De reikwijdte van de accountantscontrole gaat dus niet zover als de financiële verantwoordelijkheid van de FWI (zie ook Tabel 4.15).

Accountant van World Vision, Erik Wijnstok In principe hoeven FWI' s zich alleen te verantwoorden voor de gelden die in hun eigen organisatie omgaan. De partnerorganisaties in ontwikkelingslanden zijn juridisch zelfstandige entiteiten. Als zodanig ligt de primaire verantwoordelijkheid voor de besteding van de donorgelden bij de partnerorganisaties zelf. Afgezien van juridische aspecten gaat de verantwoordelijkheid van de FWI in de praktijk verder: er moet kunnen worden vastgesteld de partnerorganisatie voldoende capaciteit heeft om effectief en efficiënt met de ontvangen donorgelden om kan gaan. Het is om verschillende redenen lastig voor een accountant om uitspraken te doen over effectiviteit en efficiency: Er zijn geen objectieve normen waaraan getoetst kan worden. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

74

Ingeval er meer FWI's/donors bij een partnerorganisatie betrokken zijn, is moeilijk vast te stellen wat precies is toe te rekenen aan elke afzonderlijke FWI. Ook externe factoren kunnen de effectiviteit en efficiency beïnvloeden. Het is dan ook belangrijk dat een FWI zelf het vertrouwen wekt bij het publiek dat ze voldoende doet aan het waarborgen van efficiency en effectiviteit. Daartoe zal een FWI in het bestuursverslag de procedures kunnen opnemen van het interne beheersingssysteem met betrekking tot bestedingen in het buitenland. De reikwijdte van de accountantscontrole gaat niet verder dan het vaststellen dat deze procedures goed door de FWI worden nageleefd en dat wederzijdse afspraken tussen FWI's en partnerorganisaties zijn nagekomen. Hierbij kan de accountant controleren: of de projecten door een FWI worden geselecteerd volgens het interne beheersingssysteem of de projecten in het ontwikkelingsland worden opgezet volgens het interne beheersingssysteem Bij deze controle heeft de accountant te volgende mogelijkheden: zelf naar een partnerorganisatie gaan een andere lokale accountant laten controleren en zijn bevindingen beoordelen verantwoordingsdocumentatie van de partnerorganisatie controleren In een 'rapport van bevindingen' kan de accountant zich uitspreken en zekerheid toevoegen over de goede werking van het interne beheersingssysteem met betrekking tot de bestedingen in het buitenland. Omdat het publiek behoefte heeft aan inzicht in de effectiviteit en efficiency van ontwikkelingshulp kan dit rapport opgenomen worden in het jaarverslag van FWI's.

Conclusies en aanbevelingen De accountantscontrole in Nederland reikt verder dan het moment dat het donorgeld de FWI verlaat. Het interne beheersingssysteem van de FWI speelt een belangrijke rol bij de accountantscontrole van de bestedingenkant van een FWI. In een (aparte) accountantsverklaring kan zekerheid worden toegekend aan de goede werking van dit interne beheersingssysteem. De accountant heeft met de nieuwe richtlijn 'Assurance Engagements' van het IF AC hiervoor volop de mogelijkheid. Het financieel reglement van de overheid wordt door accountants gebruikt bij de controle van MFO's. Het financieel reglement zegt iets over (zie ook paragraaf 2.6): het financieel management van partnerorganisaties de doelmatigheid en rechtmatigheid van de bestedingen. Om deze twee zaken te kunnen controleren zouden ook accountants van kleine(re) FWI's het financieel reglement als norm kunnen hanteren.

4.8 Ontwikkelingen en trend

Deelvraag 14. Is er in de praktijk een trend te zien, waarbij meer aandacht komt voor financieel management van partnerorganisaties?


75

Toekomst van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking De huidige discussie over de toekomst van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking sluit aan bij het onderwerp van deze scriptie. Zo is de conclusie van een forumdebat over dit onderwerp op dinsdag 9 oktober 2001: "De kloof tussen advisering en onderzoek zou kleiner gemaakt moeten worden en men zou in plaats van de huidige sociaal-economische disciplines gebruik moeten maken van nieuwe 'managementgerelateerde' methodes en takken van wetenschap (zie ook paragraaf 3.15 en 4.17). Vanuit wetenschappelijke hoek werd hierop geantwoord dat nu reeds onderzoek gedaan wordt dat aan deze ideeën voldoet." (Vice Versa, een uitgave van SNV Nederlandse ontwikkelingsorganisatie, 4e kwartaal 2001, blz. Dl3). Ook in deze scriptie staan managementgerelateerde methodes (elementen van financieel management) en takken van wetenschap (bedrijfseconomie) centraal.

Nieuwe trend In de financieringspraktijk van FWI's is een trend waarneembaar die aansluit op bovengenoemde ontwikkeling. De trend komt tot uitdrukking in de alternatieve en meer marktconforme financieringswijze die FWI's hanteren: leningen, garanties en deelnemingen. Deze financieringswijze wordt meestal gebruikt bij economische (krediet-) programma's. De partnerorganisaties die in aanmerking komen voor deze alternatieve financieringswijze zijn meestal pro fit organisaties. Deze profit organisaties worden ook wel Micro Financial Institutions (MFI' s) genoemd. In deze scriptie is hoofdzakelijk ingegaan op not-for-profit organisaties in ontwikkelingslanden, waarbij de traditionele financieringswijze in de vorm van giften gebruikelijk is. . Bij de alternatieve financieringswijze wordt meer eisen gesteld aan het financieel management van partnerorganisaties dan bij de traditionele financieringswijze (zie ook paragraaf 5.4). De praktijk bij Novib kan als voorbeeld worden genoemd: "De inzet van leningen en garanties als nieuwe, meer marktconforme financieringsinstrumenten naast de gebruikelijke schenkingen, en een strengere selectie van financieringsaanvragen voor economische programma' s, vormen de basis van Novib's beleid. Op de lopende projecten is goed terugbetaald, vrijwel alle rentebetalingen zijn binnengekomen. Twee partners hebben om uitstel van betaling gevraagd. Bij een partner waren de redenen van organisatorische aard, bij de andere partner waren er cashflowproblemen vanwege een veel slechtere oogst dan gepland. Naar verwachting zullen de leningen met enig uitstel wel volledig worden terugbetaald". (Novib, jaarverslag 2000, blz. 24/25)

Beoordeling van MFI's FWI' s kunnen gebruik maken van een ratingsysteem bij de beoordeling van MFI' s. Zo heeft Novib een samenwerkingsrelatie opgebouwd met MicroRate, een onafhankelijk particulier rating instituut dat vrijwel alle gerenommeerde microkredietinstellingen in LatijnsAmerika heeft geëvalueerd. (Novib, jaarverslag 2000, blz. 24). Uit dit onderzoek heeft MicroRate criteria ontwikkeld met betrekking tot verschillende indicatoren waaraan MFI's kunnen voldoen. Zo is bijvoorbeeld de 'portfolio at risk' een belangrijke indicator. Het criterium van MicroRate is dat deze indicator niet boven de 5% mag uitkomen, wat betekent dat de leningen die te laat worden terugbetaald niet meer dan 5% van de totale leningen mogen bedragen. Ook wordt wel het criterium gehanteerd dat er binnen 30 dagen na afspraak terugbetaald moet worden. Andere performance indicators zijn: outreach, growth, portfolio quality, profitability, efficiency, solvency en impact indicator. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

76

Oorspronkelijk heeft MicroRate de indicators ontwikkeld voor de MFI' s zelf. Deze indicatoren worden nu ook door de FWI's gebruikt als controle-instrument. In een handboek van de Consultative Group to Assist the Poorest (CGAP) zijn criteria opgenomen waaraan bepaalde financiële indicatoren en financiële projecties (balans, verliesen winstrekening en kasstroomoverzicht) moeten voldoen (Sheldon, 1998, blz. 141-150). Het CGAP levert ook software voor management informatie systemen. In het selectie- en implementatieproces voor nieuwe MIS-software bij MFI wordt onder andere rekening gehouden of een MFI een accounting- en AO/IC-systeem heeft volgens GAAP standards (www.cgap.org).

Voor- en nadelen van deze marktconforme financieringswijzen voor FWI's Voordelen ID Marktconforme financieringswijzen zijn beter toegesneden op het ondersteunen van economische ontwikkelingsprogramma' s dan traditionele financieringswijzen (lcco, jaarverslag 2000, blz. 53). ID

Et

Het verstrekken van een lening kan zinvol zijn bij de financiering van vaste activa ingeval een partnerorganisatie liquiditeitsproblemen heeft (Woord en Daad, project manual, 1996, blz. 28). Vanwege het inkomstengenerende karakter van kredietprogramma's kunnen donorgelden na verloop van tijd weer worden terugbetaald door de partnerorganisatie aan de FWI. Op deze manier maakt de alternatieve financieringswijze het mogelijkheid dat partnerorganisaties financieel zelfstandig kunnen worden.

Nadeel ID

Economische verslechtering heeft directe gevolgen voor de inkomensgenerende programma's: zij zijn minder duurzaam geworden, leningen kunnen niet terugbetaald worden en het opstellen van realistische begrotingen wordt steeds moeilijker (Novib, jaarverslag 2000, blz. 26).

Impressie van een door de auteur bijgewoonde vergadering Hieronder staat een kort verslag van de vergadering van de Kredietcomrnissie van Novib, gehouden op 9 november 2001 te Den Haag van 9.30 tot 13.30 met als voorzitter Prof. M.P. van Dijk. De Kredietcomrnissie van Novib beoordeelt projecten die met leningen, garanties en/of deelnemingen worden gefinancierd. -Tijdens de bijgewoonde vergadering van de Kredietcomrnissie is duidelijk geworden dat het financieel management van partnerorganisaties bij marktconforme financieringswijze een grote rol speelt. Het onderstaande verslag geeft hiervan enkele voorbeelden. Et

De jaarrekening is van belang bij de beoordeling van projecten en/ofbij het aangaan van een partnerrelatie. Tijdens de bespreking van een partnerorganisatie met een verliesgevend project in El Salvador bleek het belang van de jaarrekening van deze organisatie voor de overweging om de financiering voort te zetten.


77

Uit de jaarrekening bleek dat er een grote reserve was gevonnd. Hiermee stemde de commissie in, omdat de voorzieningen het jaar ervoor te laag waren om als NGO goed te kunnen functioneren. Uit de jaarrekening bleek dat de personele kosten erg hoog waren, namelijk 30% van de totale kosten. De commissie besliste dat hierover opheldering moest komen. Uit de jaarrekening bleek dat het project een zwakke marge had. •

49

De partnerorganisatie in El Salvador had zelf behoefte aan assistentie om de liquiditeit, solvabiliteit en het eindresultaat te managen. De commissie besliste om een consultant in te schakelen die een goed begeleidingstraject kan aanbieden en zo de partnerorganisatie kan assisteren om het doel te kunnen behalen. Daarbij werden de volgende voorwaarden gesteld aan de verliesgevende MFI: o gezonde ratioanalyse o daling van de kosten kunnen bewerkstelligen o verhoging van de efficiency kunnen bewerkstelligen o de hoge personele kosten kunnen toelichten o inzicht kunnen geven in de terugbetalingen Het blijft nodig om eisen te stellen aan partnerorganisaties, zoals het opstellen van een jaarrekening en een ondernemingsplan. Novib kan niet alleen op basis van vertrouwen een partnerrelatie aangaan, maar er moeten harde feiten en cijfers op tafel liggen of komen.

•

Volgens een op de vergadering aanwezige manager van een instituut uit Bolivia kon aan MFI' s het beste kleine bedragen voor een korte periode worden gealloceerd. Op deze manier kan er tijdig worden bijgestuurd en worden de negatieve gevolgen van nietterugbetaling en mislulddng behoorlijk gereduceerd.

•

Bij een project in Tanzania was het Management Infonnation System (MIS) niet goed genoeg en onvoldoende meegegroeid met de groei van de organisatie. Inmiddels heeft Novib een opzet voor een nieuw MIS dat de komende tijd zal worden geïmplementeerd. Voor belang hiervan voor Novib is dat de partnerorganisatie door middel van een goed MIS frequent kan rapporteren aan Novib.

•

Novib heeft een signalerende functie: als iets fout gaat of niet volgens wens verloopt, moet Novib een signaal afgeven en niet direct actie ondernemen door bijvoorbeeld de financiering af te breken.

•

Het is van belang dat een partnerorganisatie eerst rente afdraagt en daarna de lening aflost. Als dit andersom wordt gedaan, loopt een FWI namelijk het risico dat de NGO niet meer voldoende geld heeft om de rente af te dragen (terwijl de schuld aan de FWI wel minder wordt).

Algemene conclusie bij paragraaf 4.8 De volgende trend is waarneembaar: Het belang van financieel management neemt toe bij de allocatie van donorgelden door FWI' s aan partnerorganisaties. Dit is het gevolg van de opkomst van marktconforme financieringswijzen, waarbij het financieel management als beoordelingscriterium een grote rol speelt. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

78

Hoofdstuk 5 Samenvatting en conclusies

Probleemstelling De probleemstelling die centraal staat in deze scriptie luidt:

"Op welke wijze draagt informatie over en het stellen van eisen aan financieel management van partnerorganisaties in ontwikkelingslanden bij aan de allocatie en verantwoording van donorgelden doorfondsenwervende instellingen in Nederland?"

Opzet Aan de hand van literatuuronderzoek heeft de auteur een voorstel gedaan voor een raamwerk van financieel management voor partnerorganisaties. Dit raamwerk is getest op basis van het onderstaande empirische materiaal: bij FWI' s ter plaatse onderzochte handboeken en dossiers een door de auteur opgestelde enquête en gevoerde vraaggesprekken een door de auteur bij gewoonde vergadering bij een FWI jaarrekeningen van FWI' s Op basis van het empirisch onderzoek blijkt dat het door ons ontwikkelde raamwerk van financieel management voor partnerorganisaties bijdraagt aan de allocatie en verantwoording van donorgelden door FWI's in Nederland. Daarmee is het raamwerk het antwoord op de probleemstelling.

Een aantal deelvragen en antwoorden Het antwoord op de probleemstelling is tot stand gekomen middels beantwoording van verschillende deelvragen. Hieronder staan dan ook de belangrijkste bevindingen en conclusies per deelvraag. Aan het eind van dit hoofdstuk wordt een algehele conclusie op de probleemstelling gegeven.

1. Wat moeten we verstaan onder NGO's (hoofdstuk 2) Een Niet-Goevernementele Organisatie (NGO) kan worden omschreven als een not-for-profit organisatie die zich via het particuliere kanaal toelegt op ontwikkelingshulp. De betekenis van de particuliere sector in de internationale hulpverlening is de laatste jaren voortdurend toegenomen. NGO's in Nederland onderhouden vaak al jaren relaties met NGO's in ontwikkelingslanden en weten zodoende welke NGO's in ontwikkelingslanden betrouwbaar zijn en in staat om bepaalde projecten uit te voeren. Dit is de reden dat zowel de overheid als het publiek deze particuliere sector erkend en financiert.


79

2. Wat moeten we verstaan onder Zuidelijke NGO 's: partnerorganisaties? (hoofdstuk 2)

Partnerorganisaties zijn not-for-profit organisaties in ontwikkelingslanden die een partner(relatie) hebben met FWI's. Internationaal is de term NGO meer van toepassing. Partnerorganisaties hebben een duidelijke structurele ontwikkelingsvisie en voeren programmatische ontwikkelingsactiviteiten uit ten behoeve van de lotsverbetering van de kansarmen in dat land.

3. Wat moeten we verstaan onder de categorie Noordelijke NGO's:fondsenwervende instellingen (FWI's)? (hoofdstuk 2)

Een fondsenwervende instelling is een (niet op winst gericht) particuliere organisatie die qua doelstelling gericht is op het leveren van goederen enJof diensten ten behoeve van het bevorderen van een maatschappelijk nut, en die voor het realiseren van haar doelstelling een beroep doet op de publieke offervaardigheid. De bijeengebrachte gelden zijn door het publiek vrijwillig afgestaan, vormen geen of geen evenredige tegenprestatie voor geleverde goederen of diensten en er kunnen geen rechten voor zorg ofhulp aan worden ontleend. De verschillen tussen de FWI's (karakteristieken) houden verband met de grootte van de FWI. Elke karakteristieke heeft consequenties voor het gebruik van het financieel management van de partnerorganisaties door FWI' s.

4. Welke soort relaties bestaan er tussen een FWI en een partnerorganisatie? (hoofdstuk 2)

De relatie tussen FWI en partnerorganisatie houdt verband met de wijze van allocatie van donorgelden aan partnerorganisatie door FWI's: 111 EI lil

Bij steun aan partnerorganisaties staat de partnerrelatie centraal Bij steun aan programma's staat de programmarelatie centraal Bij steun aan projecten staat de projectrelatie centraal

Bij de relatie tussen FWI en partnerorganisatie verdient het participatiemodel de voorkeur: een partnerorganisatie kan het beste tot ontwikkeling kan komen door zelf het initiatief te nemen voor ontwikkelingshulp. Hoewel er nog aandacht is voor de ontwikkelingsvisie 'duurzame structurele ontwikkelingen', is er een nieuwe trend merkbaar naar 'ownership': het toegenomen belang van lokale organisaties. Deze trend sluit aan bij de gedachte uit het participatiemodel.

5. Waarop moet een FWI letten bij het alloceren en verantwoorden van donorgelden? (hoofdstuk 2)

Donateurs stellen over het algemeen weinig eisen aan FWI' s voor de allocatie van donorgelden. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken stelt dat MFO's moeten zorgdragen voor: een adequaat financieel management bij de partnerorganisaties een doelmatige en rechtmatige besteding van de subsidiemiddelen


80

Dit betekent dat hoe minder een FWI financieel afhankelijk is van de overheid (en hoe meer van donateurs), hoe meer vrijheden de FWI heeft voor de allocatie van de donorgelden. Het CBF stelt alleen eisen aan de fondswerving, niet aan de fondsbesteding. Wel is momenteel een werkgroep van het CBF bezig met het opstellen van richtlijnen voor de bestedingenkant. De RJ stelt in Richtlijn 650 dat het jaarverslag van FWI's antwoord moet geven op drie deelvragen: 1. Welke deel van de gift blij ft over voor het goede doel? 2. Worden de giften direct besteed? 3. Wordt het geld daadwerkelijk besteed aan het doel? De RJ gaat in Richtlijn 650 nog te weinig in op de volgende informatiebehoeften van het publiek: effectiviteit en efficiency. Volgens ons zijn oplossingsrichtingen mogelijk voor FWI' s om effectiviteit en efficiency inzichtelijk te maken, hierbij speelt het financieel management van partnerorganisaties een rol. De donateurs, het CBF en de RJ stellen geen eisen aan FWI' s voor de allocatie en verantwoording van donorgelden waarbij informatie over het financieel management van partnerorganisaties een rol speelt, de overheid wel.

6. Wat kan er gezegd worden over financieel management bij not-for-profit organisaties? (hoofdstuk 3) 7. Wat kan er gezegd worden over financieel management bij partnerorganisaties in ontwikkelingslanden? (hoofdstuk 3) Financieel management is het vakgebied dat zich bezighoudt met de planning en beheersing van financiële transacties en, met gebruikmaking van financiële grootheden, van de taakuitvoering, alsmede de wijze waarop het management hierover verantwoording aflegt. De bijzondere kenmerken van partnerorganisaties zijn van invloed op het financieel management van deze organisaties: Groei en ontwikkeling vraagt om een veranderingen in het financieel management van de partnerorganisatie. De mate van financiële zelfstandigheid is bepalend voor de wijze van beoordeling van het financieel management van de partnerorganisatie door de FWI. Zelfbeheersbaarheid vraagt om een meer globale beoordeling van het financieel management van de partnerorganisatie door de FWI. Conservatisme kan leiden tot moeilijkheden met betrekking tot het stellen van eisen aan financieel management van partnerorganisaties door de FWI. Ook de situatie waarin partnerorganisaties verkeren heeft consequenties voor het financieel management van partnerorganisaties: lil

ft

De veranderlijke omgeving vereist flexibiliteit, procesgericht werken, actief leergedrag en participatie. Complexiteit vereist verschillende middelen om ondersteunende voordelen te creëren voor de ontwikkelingsinspanningen: coördinatie, participatie, empowerment, capaciteitsversterking en partnership.


81

Daarnaast zijn er nog belangrijke factoren van invloed op het financieel management van partnerorganisaties: Corruptie: deze factor kan worden tegengegaan door het nemen van de juiste controle- en controlmaatregelen. Niet tijdige rapportering: derhalve zullen eisen moeten worden gesteld aan de tijdigheid van rapportering door FWI's om tijdig te kunnen bijsturen. Weinig deskundigheid: een factor waarmee rekening moet worden gehouden bij het stellen van eisen aan het financieel management van partnerorganisaties door FWI's. Het door de auteur ontwikkelde raamwerk van financieel management bestaat uit een set van concrete methoden (voor het analyseren en verwerken van financiële gegevens) en systemen (die voortvloeien uit de analyse en verwerking van financiële gegevens): Boekhouden en de hieruit voortkomende rapportages Ondernemingsfinanciering Controlefunctie Kostenverbijzondering Budgettering Performance measurement Operational auditing Externe Verslaggeving Evaluatie Het raamwerk is ingevuld voor not-for-profit organisaties, hierbij staat een de westerse visie (literatuur) centraal. Vervolgens is gekeken in hoeverre deze westerse elementen ook van toepassing zijn voor partnerorganisaties. Voor partnerorganisaties is het raamwerk verder ingevuld vanuit de kenmerken, situaties en factoren van partnerorganisaties. De belangrijkste invulling voor partnerorganisaties per element van het raamwerk is: Boekhouden: toepassing van cash en accrual accounting Ondernemingsfinanciering: belang van een gedetailleerde financieringsaanvraag Controlefunctie: de interne controle van kas- en bankmutaties Kostenverbijzondering: het nut van het aanvragen van offertes voor een efficiënte bedrijfsvoering Budgettering: het toepasbaarheid van inputbudgettering met aandacht voor de kwaliteit van de geleverde output Performance Measurement: het belang van prestatiemeting bij inputbudgettering Operational Auditing: het belang van zowel de interne-controle methodiek als de beheers functie Externe Verslaggeving: de verschillen tussen diverse ontwikkelingslanden, het belang van een accountantsverklaring, het belang van fund accounting en de mogelijkheid voor het gebruik van internationale richtlijnen Evaluatie: het belang van externe evaluaties op het gebied van financieel management, die de zelfevaluaties versterken De laatste jaren doet zich een ontwikkeling voor bij not-for-profit organisaties: de introductie van New Public Management. Dit is een verzamelnaam voor concrete maatregelen ter verbetering van de bedrijfsvoering in not-for-profit organisaties, zoals de introductie van 'marktconforme' bedrijfsvoeringsmethoden. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

82

De aandacht voor New Public Management gaat ook niet voorbij aan partnerorganisaties: de toenemend aandacht voor het gebruik van alternatieve, meer marktconforme financieringswijze.

Empirisch onderzoek (hoofdstuk 4) 8. Welke belang hecht een FWI in de praktijk aan het financieel management bij partnerorganisaties als beoordelingscriterium bij de allocatie van donorgelden?

Uit de interne handboeken bleek dat financieel management een plaats inneemt binnen het totaal van onderwerpen die de onderzochte FWI's belangrijk vinden bij de beoordeling van een FWI voor het aangaan van een partner- en projectrelatie (Tabel 4.1, 4.2 en 4.3). Ook tijdens financiële werkbezoeken van FWI' s wordt het financieel management van de partnerorganisaties grondig onderzocht (Tabel 4.7). De kleine FWI hanteert minder informatie-elementen op het gebied van financieel management bij het aangaan van een partnerrelatie dan bij het aangaan van een projectrelatie. Deze waarneming geeft de indruk dat kleine FWI' s vooral gericht zijn op de allocatie van donorgelden voor ontwikkelingsprojecten (projectrelatie), terwijl de grotere FWI's ook partnerorganisaties steunen (voor een bepaald programma). Hoewel op basis van het onderzoek kan worden gesteld dat de nadruk op een partner- of projectrelatie te maken heeft met de grootte van de FWI, kan mijns inziens de voorkeUr worden uitgesproken voor een partnerrelatie. De reden is dat een goede uitvoerende partnerorganisatie een voorwaarde is om projecten op adequate wijze te kunnen uitvoeren. Over het algemeen is er bij de beoordeling voor het aangaan van een partnerrelatie meer aandacht voor financieel management dan voor het aangaan van een projectrelatie. De enige uitzondering betreft het informatie-element budgettering. Dit is niet verwonderlijk, gezien het projectmatig karakter van dit informatie-element.

9. Welke onderdelen vanfinancieel management worden door een FWI gehanteerd als beoordelingscriterium bij de allocatie van donorgelden?

FWI' s voldoen niet volledig aan het raamwerk van financieel management, omdat de FWI' s minder informatie-elementen hanteren bij het alloceren van donorgelden dan in het raamwerk worden genoemd. FWI' s vermelden vaak in algemene termen iets over de noodzaak van financieel management bij de partnerorganisaties (Tabel 4.4), zonder inhoudelijk in te gaan op de verschillende elementen uit het raamwerk van hoofdstuk 3. Wel hechten alle onderzochte FWI's belang aan een jaarrekening van de partnerorganisatie, waarbij grote FWI's meer informatie-elementen hanteren dan de kleine FWI (Tabel 4.5). Lacunes (elementen die worden gemist) bij een partnerrelatie (Tabel 4.4): • ct

•

FWI' s gaan weinig in op het informatie-element Boekhouden. FWI' s gaan weinig in op de inhoud van de Controlefunctie. Operation Auditing komt bij de FWI' s niet voor als informatie-element.


83

Lacunes bij een projectrelatie (Tabel 4.5): 111

/11

111

Geen enkele FWI hanteert Boekhouden en Externe Verslaggeving als informatieelement voor de allocatie van donorgelden. FWI' s gaan weinig in op de inhoud van de Controlefunctie. Operation Auditing komt bij de FWI's niet voor als informatie-element.

Algemene lacunes zijn: Er worden weinig invulling gegeven aan Boekhouden en de Controlefunctie. Operational Auditing wordt niet gezien als informatie-element maar als beoordelingsinstrument voor FWI' s zelf (interne controlemethodiek). Desondanks is in hoofdstuk 3 wel het belang aangegeven voor gebruik van operational auditing als beheersinstrument door partnerorganisaties. Uit het onderzoek is gebleken wellce informatie-element te maken hebben met een partnerrelatie dan wel een projectrelatie: Budgettering is projectgebonden. Verklaring: voor elk project wordt een budget toegekend door de FWI. Externe Verslaggeving is partnergebonden. Verklaring: partnerorganisaties dienen zich richting de FWI over het gehele gevoerde financiële beleid te verantwoorden Boekhouden is partnergebonden. Verklaring: Boekhouden hoeft niet bij elke projectbeoordeling beoordeeld te worden, het is voldoende als een FWI hier één keer goede notie van neemt.

10. In hoeverre is het in hoofdstuk 3 ontwikkelde raamwerk van financieel management voor partnerorganisaties juist en volledig?

Vrijwel elk in het raamwerk genoemd informatie-element wordt bij de FWI's gevonden. Hieruit kan worden geconcludeerd dat er geen reden is om te zeggen dat het raamwerk niet juist is. Uitzonderingen zijn te zien in de mate van detaillering en invulling van deze informatieelementen. Zo besteden FWI's geen aandacht aan de volgende detaillering en invulling: bij bij bij bij bij

Boekhouden: bank- en kasrnutaties Controlefunctie: voorschotregister, vergelijking budget Budgettering: totstandkoming budget, gebruik bijzondere budgetten Operational Auditing: beheersinstrument, interne-controlemethodiek Externe Verslaggeving: fund accounting

Het niet hanteren van bovengenoemde informatie-elementen door FWI's (en de bij deelvraag 9 vermelde lacunes) hoeft niet te betekenen dat een FWI hier in de praktijk geen rekening mee houdt. Wel betekent dit dat deze informatie-elementen niet formeel geaccepteerd zijn door de FWI en dus niet als bindende voorwaarde hoeven te worden gebruikt door medewerkers van de FWI' s bij de allocatie van donorgelden. Vanwege het in hoofdstuk 3 aangetoonde belang van elk van deze informatie-elementen, zouden de FWI' s mijns inziens hier wel rekening mee moeten houden en er melding van maken in de interne handboeken. FWI's hanteren over het algemeen geen andere informatie-elementen dan genoemd in het raamwerk. Hieruit kan worden geconcludeerd dat er geen reden is om te zeggen dat het in hoofdstuk 3 ontwikkelde raamwerk niet volledig is. Verantwoorde Ontwikkelingshulp

84

Wel is gebleken dat budgettering soms gedetailleerder is opgenomen in de interne handboeken dan in hoofdstuk 3, wat betekent dat Budgettering voor FWI's een relatief belangrijk informatie-element is.

11. In hoeverre wordt in werkelijkheid door partnerorganisaties voldaan aan de door FWI's gestelde eisen met betrekking tot financieel management?

Met redelijke mate van zekerheid kan worden gesteld dat de informatie die bij de onderzochte FWI' s gevonden is van en over partnerorganisaties conform de werkelijkheid is. Partnerorganisaties voldoen in de praktijk aan de door de FWI gestelde eisen met betrekking tot financieel management. De score die FWI's geven aan het financieel management van partnerorganisaties is van goed tot matig. Een matige score is zowel te wijten aan externe oorzaken als aan de partnerorganisatie zelf. Algemeen betekent dit dat de gestelde eisen van FWI's in de handboeken niet onredelijk zijn voor partnerorganisaties. Een logische gevolgconclusie hierop is dan ook dat het raamwerk geen informatie-elementen bevat die in de praktijk niet opgelegd zouden kunnen worden aan partnerorganisaties. De FWI beoordeelt het financieel management ook ten opzichte van vorige perioden en heeft zo aandacht voor ontwikkelingen in het financieel management. Financieel management speelt een belangrijke rol bij de vervolgfinanciering binnen de projectperiode en daarna. Voor een FWI is het is het vaak nodig om een interventiestrategie te hanteren waarbij de partnerorganisatie wordt geadviseerd en gestuurd met betrekking tot (de ontwikkeling van) het financieel management. Het belang naar financieel management neemt toe gedurende de partnerrelatie, omdat de FWI verwacht dat een partnerorganisatie gedurende de relatie aanbevelingen zal opvolgen, zal leren van bedrijfsvoering, door groei van de organisatie het financieel management moet meegroeien.

12. Welke verschillende VISIes en meningen zijn er in de praktijk gangbaar bij de verschillende FWI 's met betrekking tot het belang van financieel management van partnerorganisaties bij de allocatie van donorgelden?

Het financieel management van partnerorganisaties moet voldoende (dus niet: perfect) zijn: er dienen door de partnerorganisatie voldoende maatregelen te zijn getroffen die bewerkstelligen dat het werk goed uitgevoerd kan worden. De verantwoordingsdocumentatie richting de lokale overheid en de uitkomsten van lokale overheidscontroles zijn voor de FWI een goed hulpmiddel om de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitgaven te beoordelen. FWI' s dienen er wel rekening mee te houden dat registratie-eisen van de overheid in ontwikkelingslanden niet altijd de transparantie van de externe verslaggevingsdocumenten bij partnerorganisaties bevorderen. FWI's hechten veel belang aan (een accountantsverklaring bij) een jaarrekening van de partnerorganisatie. De jaarrekening van de partnerorganisatie kan zowel worden gebruikt als:


85

111 lil lil

managementinstrument voor de partnerorganisatie beoordelingsfunctie voor de FWI verantwoordingsfunctie voor de FWI

De kleine FWI staat niet toe dat partnerorganisaties een eigen vermogen hebben, terwijl de grote FWI hier over het algemeen positief tegenover staat. Deze bevindingen versterkt de mening bij deelvraag 8 dat kleine FWI's vooral gericht zijn op een projectrelatie en grote FWI's op een partnerrelatie: kleine FWI's willen dat al het donorgeld wordt besteed aan de projecten (projectrelatie), terwijl grotere FWI's kunnen toelaten dat een eventueel exploitatiesaldo mag worden gebruikt als buffer voor de partnerorganisatie zelf (partnerrelatie). Uit de onder FWI's gehouden enquête blijkt dat naast de begroting van de partnerorganisatie ook andere elementen van financieel management van partnerorganisaties van belang zijn voor de allocatie van donorgelden door FWI's: financiële rapportages, jaarrekeningen, audits, tussentijdse en eindevaluaties en administratieve organisatie en interne controle.

13. Welk belang hecht een FWI in de praktijk aan het financieel management bij partnerorganisaties bij de verantwoording van de aan partnerorganisaties verstrekte donorgelden? Het raamwerk van financieel management van partnerorganisaties is grotendeels van toepassing voor de verantwoording van donorgelden door FWI's. Zo blijkt dat FWI's in hun jaarverslagen gebruik maken van informatie over de onderdelen van financieel management zoals genoemd in het raamwerk (Tabel 4.13). De jaarverslagen van FWI's gaan niet in op financiering en operational auditing bij partnerorganisaties (Tabel 4.13). In de jaarverslagen wordt vaak in algemene bewoordingen ingegaan op het financieel management van partnerorganisaties, zonder afzonderlijk in te gaan op de verschillende elementen van financieel management. Uit de bestudering van de jaarverslagen blijkt ook dat grotere FWI's (MFO's) meer aandacht geven aan en ingaan op informatie over financieel management van partnerorganisaties dan kleine FWI's (Tabel 4.13). De reden hiervoor alleen MFO's te maken hebben met verantwoordingseisen van het Ministerie van Buitenlandse Zaken waarbij het financieel management van partnerorganisaties een rol speelt. Uit de jaarverslagen van FWI's blijkt dat een afbouw van een partnerrelatie kan worden veroorzaakt door een slecht financieel management van de partnerorganisatie. Op de informatiebehoeften 'efficiency' en 'effectiviteit' na voldoen de jaarverslagen van FWI's vrijwel volledig aan de informatiebehoeften van het publiek (Tabel 4.12). De informatiebehoeften van het publiek sluiten volledig aan op de eisen zoals genoemd door de Rl (Tabel 4.12). De informatiebehoeften van het publiek sluiten niet volledig aan op de eisen zoals genoemd door de overheid. Opvallend is dat hier dezelfde informatiebehoeften worden gemist als in de jaarverslagen: 'efficiency' en 'effectiviteit' (Tabel 4.12).


86

Uit de jaarverslagen van FWI's wordt duidelijk dat er pogingen worden gedaan om de inzichtelijkheid van efficiency te vergroten. Dit geldt niet voor effectiviteit. De conclusie uit het tweede deel van de enquête is dat de reikwijdte van de accountants controle ophoudt waar de financiële verantwoordelijkheid van de MFO eindigt. De financiële verantwoordelijkheid eindigt in ieder geval niet op het moment dat de donorgelden de FWI heeft verlaten. Waar de financiële verantwoordelijkheid wel eindigt is per FWI verschillend. Wel zitten de FWI' s op dezelfde lijn voor wat betreft de manier waarop ze hun financiële verantwoordelijkheid waarborgen: een systeem van interne en externe controle rondom de besteding van donorgelden. Accountants van FWI's geven aan dat de accountantscontrole in Nederland verder reikt dan het moment dat het donorgeld de FWI verlaat. Het interne beheersingssysteem van de FWI speelt een belangrijke rol bij de accountantscontrole van de bestedingenkant van een FWI. Het financieel reglement van de overheid wordt door accountants gebruikt bij de controle van MFO's.

14. Is er in de praktijk een trend te zien, waarbij meer aandacht komt voor financieel management van partnerorganisaties?

Als gevolg van de opkomst van marktconforme financieringswijzen neemt het belang van informatie over financieel management van partnerorganisaties toe bij de allocatie en verantwoording van donorgelden door FWI' s.

Het raamwerk als antwoord op de probleemstelling

Op basis van het empirisch onderzoek kan worden geconcludeerd dat het op basis van literatuuronderzoek door de auteur ontwikkelde raamwerk het antwoord is op de pro bleemstelling: Het raamwerk van financieel management van partnerorganisaties in ontwikkelingslanden draagt bij aan de allocatie en verantwoording van donorgelden door fondsenwervende instellingen in Nederland.


87

Hoofdstuk 6 Aanbevelingen Bij de behandeling van de deelvragen zijn bij sommige deelvragen ook aanbevelingen naar voren gekomen. Deze aanbevelingen kunnen van toepassing zijn voor FWI' s, toezichthouders van FWI' s en accountants van FWI' s.

Theoretisch gedeelte Deelvraag 5. Waarop moet een FWI letten bij het alloceren en verantwoorden van donorgelden? (hoofdstuk 2) De inhoud van de derde vraag in Richtlijn 650 van de RJ zou uitgebreid kunnen door ook aan te geven: of het geld daadwerkelijk is ontvangen door partnerorganisaties of de partnerorganisatie het geld ook daadwerkelijk voor het beoogde doel heeft besteed Bij deze twee aanvullingen speelt een onderdeel van het financieel management van de partnerorganisatie een rol: externe verslaggeving. Om effectiviteit en efficiency van de verstrekte donorgelden inzichtelijk te maken in het jaarverslag en om zo te voldoen aan de informatiebehoeften van het publiek, zal in de Richtlijn van de RJ een extra vraag moeten worden opgenomen: "Is de geldbesteding effectief en efficiënt geweest?". De RJ hanteert tot nu toe een vrijblijvendheid met betrekking tot het opnemen van informatie over effectiviteit en efficiency in het bestuursverslag en zou hieromtrent meer moeten verplichten. In paragraaf 2.6 heeft de auteur zelf een aantal oplossingsrichtingen bedacht om effectiviteit en efficiency inzichtelijk te maken: CII

.. .. '" 8

CD

CII

• CII

Het formuleren van duidelijke doelen en effecten in de jaarverslagen Het gebruik van Prestatie-Indicatoren Het gebruik van ervaringscijfers Koppeling tussen inhoudelijke en financiële verslaggeving Het hanteren van een intern beheersingssysteem door de FWI rondom de bestedingen Aandacht voor financieel management van partnerorganisaties Offerteprocedure Het afleggen van projecten financiële ,werkbezoeken Het laten uitvoeren van audits en evaluaties

Deelvraag 7. Wat kan er gezegd worden over financieel management bij partnerorganisaties in ontwikkelingslanden? (hoofdstuk 3) Om het financieel management van partnerorganisaties mee te laten (kunnen) groeien met de organisatieontwikkeling kunnen FWI's: partnerorganisaties de vrijheid en mogelijkheid geven om het financieel management aan te kunnen passen aan de veranderende omstandigheden


88

tegemoetkomen in de behoefte van de partnerorganisatie voor meer managementcapaciteit door bijvoorbeeld cursussen en adviezen te geven op het gebied van financieel management gelden ter beschikking stellen om de partnerorganisatie het financieel management op hoger niveau te kunnen laten brengen Conservatisme bij partnerorganisaties kan problemen geven voor de FWI bij het formuleren van eisen met betrekking tot financieel management. Oplossingen voor de FWI zijn mijns inziens: • de verstrekking van donorgelden afhankelijk doen zijn van een verbetering van het financieel management • aantonen dat de eisen en aanbevelingen noodzakelijk en effectief zijn • ter beschikking stellen van kennis en kunde met betrekking tot vernieuwingen in het financieel management (bijvoorbeeld advisering, managementtraining e.d.)

Empirisch onderzoek (hoofdstuk 4) Deelvraag 8. Welk belang hecht een FWI in de praktijk aan het financieel management bij partnerorganisaties als beoordelingscriterium bij de allocatie van donorgelden?

Het verdient aanbeveling dat FWI' s aandacht schenken aan de partnerrelatie, omdat een goede uitvoerende partnerorganisatie een voorwaarde is om projecten op adequate wijze te kunnen uitvoeren.

Deelvraag 9. Welke onderdelen van financieel management worden door een FWI gehanteerd als beoordelingscriterium bij de allocatie van donorgelden?

FWI' s dienen in hun beoordelingsdocumenten meer inhoudelijke aandacht te geven aan de informatie-elementen Boekhouden en Controlefunctie.

Deelvraag 10. In hoeverre is het in hoofdstuk 3 ontwikkelde raamwerk van financieel management voor partnerorganisaties juist en volledig?

FWI' s zouden mijns inziens ook aandacht moeten schenken aan de informatie-elementen die ze tot nu toe nog niet hanteren in de interne handboeken: bij bij bij bij bij

Boekhouden: bank- en kasmutaties Controlefunctie: voorschotregister, vergelijking budget Budgettering: totstandkoming budget, gebruik bijzondere budgetten Operational Auditing: beheersinstrument, interne-controlemethodiek Externe Verslaggeving: fund accounting

Deelvraag 12. Welke verschillende visies en meningen zijn er in de praktijk gangbaar bij de verschillende FWI's met betrekking tot het belang van financieel management van partnerorganisaties bij de allocatie van donorgelden?

Mijns inziens zouden FWI' s moeten toestaan dat partnerorganisaties een eigen vermogen als buffer mogen aanhouden voor lopende uitgaven en onvoorziene gebeurtenissen.


89

Ingeval de begroting niet door de partnerorganisatie wordt gehaald, zijn er betere mogelijkheden dan het toezeggen van meer donorgelden of het afbreken van de financiering: Het tussentijds aanpassen van de begroting op basis van voortgangsrapportages. De partner zelf zijn problemen binnen de begroting op laten lossen en zo zijn contractuele verplichtingen na te laten komen. Deze mogelijkheid geeft de partnerorganisatie nadrukkelijk eigen verantwoordelijkheid, waardoor er efficiënter en effectiever met middelen wordt omgegaan.

Deelvraag 13. Welk belang hecht een FWI in de praktijk aan het financieel management bij partnerorganisaties bij de verantwoording van de aan partnerorganisaties verstrekte donorgelden? Gezien het publiek meer belangstelling krijgt voor het financieel management van de partnerorganisaties, zullen FWI's hierover meer kunnen opnemen in het jaarverslag. Ook zullen FWI's in hun jaarverslagen moeten ingaan op efficiency en effectiviteit om zo tegemoet te komen aan de informatiebehoeften van het publiek. Daarnaast zou een FWI in het jaarverslag kunnen opnemen in hoeverre partnerorganisaties in de praktijk voldoen aan de door FWI's gehanteerde informatie-elementen met betrelddng tot financieel management, zodat: de transparantie wordt bevorderd het bestuur van de FWI zich kan verantwoorden over de werldng van het interne beheersingssysteem rondom de besteding van donorgelden In een (aparte) accountantsverldaring kan zekerheid worden toegekend aan de goede werldng van het interne beheersingssysteem rondom de besteding van donorgelden. De accountant heeft met de nieuwe richtlijn 'Assurance Engagements' van het IFAC hiervoor volop de mogelijkheid. Ook kan de inhoud van het interne beheersingssysteem worden opgenomen in het jaarverslag zodat het publiek weet waar het bestuur en de accountant van de FWI het over hebben. Het financieel reglement van het Ministerie van Buitenlandse Zaken kan door accountants van FWI' s worden gebruikt als norm voor de controle van: het financieel management van partnerorganisaties de doelmatigheid en rechtmatigheid van de bestedingen.


90

Bijlage 1 Literatuurlijst e

€I

€I

• • Cl 411

• •

• • • e Cl Cl

e

.. • • • • • • Cl Cl

€I

• •

Aukes, J. en J. Maat, Non-profitorganisaties, in: Externe verslaggeving in theorie en praktijk, Hoogendoorn, M.N. (red.), hoofdstuk 46, Delwel Uitgeverij B.V., 's-Gravenhage, 1997 Bindenga, A.l, Het vakgebied externe verslaggeving in ruime zin, in: Externe verslaggeving in theorie en praktijk, Hoogendoorn, M.N. (red.), hoofdstuk 47, Delwel Uitgeverij B.V., 's-Gravenhage, 1997, hoofdstuk 2 Cammack, J., Financial Management for Development: Accounting and Finance for the Non-specialist in Development Organisations, An Intrac Publication, United Kingdom, 1999 Centraal Bureau Fondsenwerving, Reglement CBF-keur, januari 2001 CGAP, website www.cgap.org Cordaid, jaarverslag 2000 Cracknell, B.E., Evaluating Development Aid; issues, problems and solutions, Sage Publication, New Delhi/Thousand Oaks/London, 2000 Dale, R., Evaluation Frameworks for development programmes and projects, Sage Publication, New Delhi/Thousand OakslLondon, 1998 Dijk, M.P. van, Huidige en toekomstige rol van particuliere ontwikkelingsorganisaties, publikatie van De Society for International Development (SID-Nederland) en Het Growth Dynamics University Institute (GD) Erasmus Universiteit, Rotterdam, 1989 Driessen, A.lG. en A. Molenkamp; Operational auditing: managementtechniek of internecontrolemethodiek? , een spanningsveld, in: MAB, juni 1992 FASB, website www.fasb.org Foster Parents Plan, Foster Parents Courant, september 2000 Foster Parents Plan, jaarverslag 2000 Franken, H., InLeiden tot de rechtswetenschap, Gouda Quint, Deventer, 1999 Ginkel, W.A., van, Het bestuursverslag van Fondsenwervende instellingen, m: De Accountant, november 1999 Groot, T.L.C.M. en G.J. van Helden, Financieel management van non-profit organisaties, Wolters-Noordhoff, Groningen, 1999 Helden, van, VanKollenburg en Van Loon, Financiële aspecten van non-profit management, 1997 Hivos, Economische en culturele ontwikkeling in Afrika, Azië, Latijns-Amerika en Zuidoost-Europa, 2000 Hivos, jaarverslag 2000 Hivos, Organisation Assessment, Den Haag, 2001 Hulsentop, L.A., Operational audit, in: MAB, november 1989 IASB, Insight: the newsletfer of the International Accounting Standards Committee, march 2000 Icco, Voorwaarden voor financiering (brochure), mei 1998 Icco, jaarverslag 2000 Internationaal Christelijk Steunfonds, jaarverslag 2000 Karman, M. en lH. Swachten, Fondsenwervende instellingen, in: Externe verslaggeving in theorie en praktijk, Hoogendoorn, M.N. (red.), hoofdstuk 46, Delwel Uitgeverij B.V., 'sGravenhage, 2001 Koevoets, Onderzoekjaarverslaggeving Nederlandse ondernemingen, 1996 Larkin, R.F. en M. DiTommaso, Wiley not-for-profit GAAP 2000; Interpretation and application of Generally Accepted Accounting Principles for not-for-profit organizations, John Wiley & Sons, Inc., New York, 2000


91

Manley, K, Financial management for charities and voluntary organisations, a publication in the ICSA Charities Management Series, 1994 111 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Begroting 2001, Den Haag, september 2000 111 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Financieel reglement, Den Haag, 2000 111 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Interdepartementaal Beleidsonderzoek MFP, Ronde 1999, nr. 2, Den Haag, augustus 2000 111 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Jaarverslag Internationale Samenwerking 2000, Den Haag, mei 2001 lil Ministerie van Buitenlandse Zaken, Jaarverslag Internationale Samenwerking 2001, Den Haag, juni 2002 111 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Internationale Samenwerking, maandblad over ontwikkelingssamenwerking Cl Ministerie van Buitenlandse Zaken, Subsidiebeschikking MFP, 2000 Nabhi Publication, Compilation offoreign contribution (regulation) act 1976 and foreign contribution (regulation) rules 1976, New Delhi, 1991 411 Novib, jaarverslag 1999 en 2000 • Novib, Counterpart Description, Den Haag, 2001 • Novib, Project Description, Den Haag, 2001 • Novib, Richtlijnen voor het indienen van een financieringsaanvraag, Den Haag, 2001 111 Otto, J.M., Goed bestuur is een doel op zich, in: Internationale Samenwerking, maandblad over ontwikkelingssamenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken, juni 2001 111 Raad voor de Jaarverslaggeving, Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving, Richtlijn 650: Fondsenwervende instellingen, november 2000 lil Robinson, D., T. Hewitt and J. Harriss, Managing developement, understanding interorganizational relationships, Sage Publication, LondoniThousand Oaks/New Delhi, 2000 • Roche, C., Impact assessment for developing agencies; learning to value change, An Oxfam Publication, 1999 lil Sheldon, T. en C. Waterfield, Business Planning and Financial Modeling for Microfinance Institutions, CGAP, 1998 111 SNV, Nederlandse ontwikkelingsorganisatie, vice versa, kwartaalblad over ontwikkelingswerk Et Stichting Vluchteling, jaarverslag 2000 lil Tear fund, jaarverslag 2000 Cl Vincent, F., Manual of practical management for Third World rural development associations, volume II: Financial management, IRED, 1989 Et Vreede, M. de, Laat honderd bloemen bloeien - de taak en rol van de NGO's bij het ontwikkelingswerk, KDK-nota (Centrum Kontakt der Kontinenten), nr. 11, Soesterberg, mei 1980 • Wereldkinderen, jaarverslag 2000 • Woord en Daad, Stichting Reformatorische Hulpactie, jaarboekje 2001 (waarin opgenomen het jaarverslag 2000) el Woord en Daad, Project Manual, Gorinchem, 2001 • World Bank, Strengthening the effectiveness of aid, lessons for donors, Washington, D.C., 1995 • World Vision, jaarverslag 2000 • Zoa Vluchtelingenzorg, jaarverslag 2000 lil Zutphen, L.C., van, Het COSO-studierapport, in: MAB, mei 1993 •


92

Bijlage 2 Lijst van gebruikte afkortingen AI CPA AO/IC BNP CBF CGAP CORDAID COSO CPA EU FASB FPPN FRSSE FWI GAAP HIVOS lAS IASB ICCO IFAC INAFI ISS MFI MFO MFP MIS NGO NOVIB NPO PI RJ SEC SID SMART SNV WRR

American Institute of Certified Public Accountants Administratieve Organisatie en Interne Controle Bruto Nationaal Product Centraal Bureau voor Fondsenwerving Consultative Group to Assist the Poorest Catholic Organization for Relief and Development Committee of Sponsoring Organizations Certified Public Accountant Europese Unie Financial Accounting Standards Board Foster Parents Plan Nederland Financial Reporting Standard for Smaller Entities Fondsenwervende instelling General Accepted Accounting Principles Humanitair Instituut voor Ontwikkelingssamenwerking International Accounting Standards International Accounting Standards Board Interkerkelijke Coördinatie Commissie voor Ontwikkelingswerk International Federation of Accountants International Network of Alternative Financial Institutions Institute of Social Studies Micro Finance Institution Medefinancierings Organisatie Medefinancierings Programma Management Information System Niet Gouvernementele Organisatie Nederlandse Organisatie voor Internationale Ontwikkelingssamenwerking Not-for-profit organisatie Prestatie-indicator Raad voor de J aarverslaggeving Securities and Exchange Commission Society for International Development Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Timebound Stichting Nederlandse Vrijwilligers Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid


93

Bijlage 3 Enquête Schema %

Pl=

Bl= Begroting wordt niet gehaald

%-

P2=

Meer donorgelden Project/programma ~ wordt afgerond toezeggen

%

4

Project/programma slaagt

%

Project/programma mislukt geheel

~ %

Project/programma mislukt gedeeltelijk

V

-

P4=

~

B2=

%

Financiering afbreken

r-. P3 =

Project/pro gramma wordt niet afgerond

%

P5=

?

Dit is een beslissingsboom met: 2 beslissingen/mogelijkheden, waarbij BI = ... % en B2= ... % verschillende kansen, waarbij Pl= ... %, P2= ... %, P3= ... %, P4 + PS = 100% Naam organisatie: 1. Welke waarden kent uw organisatie toe aan de onderscheiden beslissingen en kansen? %,B2= %,Pl= %,P2= %,P3= %,P4= %enPS= % B1= 2. Zijn er andere mogelijkheden, die niet in het schema zijn opgenomen? Zo ja, welke?

3. Wat vind u van de stelling 'over het algemeen zal de weg van Bl meer opleveren in termen van (financieel en niet-financieel) opbrengst en nut, dan de weg van B2 '?

4. In hoeverre kan bij de afWeging tussen Bl en B2 een kosten- en batenanalyse worden toegepast?

5. Wat is het belang in uw organisatie van een begroting bij .. de beoordeling van een partnerorganisatie?

@

de allocatie van donorgelden?


94

e

de verantwoording van de verstrekte donorgelden?

6. Zijn er in uw organisatie belangrijkere instrumenten van financieel management van de partnerorganisatie dan de begroting van de partnerorganisatie bij • de beoordeling van een partnerorganisatie? Zo ja, welke en waarom deze?

•

de allocatie van donorgelden? Zo ja, welke en waarom deze?

•

de verantwoording van de verstrekte donorgelden? Zo ja, welke en waarom deze?

Stelling "De reikwijdte van de accountantscontrole houdt op waar de financiële verantwoordelijkheid van de MFO eindigt" (uit: financieel reglement MFP; voor 'MedeFinancieringsOrganisatie' kan ook een 'fondsenwervende instelling' worden gelezen). 7. Wat vindt u van deze stelling?

8. Waar eindigt de financiële verantwoordelijkheid van uw organisatie?

9. Hoe denkt uw organisatie deze financiële verantwoordelijkheid te kunnen waarborgen? ....................... , ..................................................................................... ,, ............................................................................................................... ............................................................................................................... ................................................ , ................................................................ . .................................... , ... , ........................................................................ .


95

Bijlage 4 Vragenlijst Deel I-Vragenlijst voor FWI's A. Belang en inhoud financieel management Welke plaats neemt het financieel management van partnerorganisaties in binnen de totale beoordeling van deze organisaties? Welke waarde hecht u aan een goed financieel management bij partnerorganisaties? Ziet u financieel management als criterium of meer als doel op zich? Als criterium: waarom? Als doel op zich: waarom en hoe beoordeelt u de effectiviteit hiervan? Waarom hecht u belang aan een goed/voldoende financieel management bij partnerorganisaties? Zijn de normen uit de interne handboeken voor het financieel management bij partners de basis voor een goed financieel management bij partners? Zijn de normen een soort minimum, waaraan zeker voldaan moet zijn? In hoeverre is de jaarrekening van de partnerorganisatie een product dat tot stand komt op verzoek van de FWI en voldoet aan eisen van FWI? Krijgen u één jaarrekening of ook een aparte jaarrekening toegespitst op eigen bijdrage? Hoe komt u erachter of er in werkelijkheid sprake is van een goed financieel management bij partners? Hoe gaat u om met een partner als blijkt dat het financieel management niet voldoende is? In hoeverre is het gewenst/verantwoord om de partnerorganisatie voor te schrijven hoe het financieel management eruit zal moeten zien? Vindt u de eisen die u stelt aan partnerorganisaties (m.b.t. financieel management) goed/te hoog/te laag? Waarom? In hoeverre wordt er door de partnerorganisaties rekening gehouden met eisen die u stelt m.b.t. financieel management? Vindt u dat het eigen financieel management een voorbeeld moet zijn voor het financieel management van de partners? m.b.t. intern beheersingssysteem; eigen intern beheersingssysteem? (i.v.m. ontbreken marktmechanisme; voor efficiency/effectiviteit; bijvoorbeeld COSO) Om welke redenen? Ook om redenen dat het intern beheersingssysteem bij de partners er zo uit zal moeten zien? m. b. t. jaarrekeningIj aarverslag? A.I. Financiële verantwoording door partnerorganisaties Hoeveel waarde hechten jullie aan een verklaring in overeenstemming met (bijvoorbeeld) GAAP? Wat houdt GAAP dan precies in, wat is de toegevoegde waarde? Waarover geeft zo'n vermelding dan extra zekerheid? Houdt de accountant ter plaatse rekening met de subsidievoorwaarden? Geeft hij in zijn verklaring aan dat hij zich hier op gericht heeft? In hoeverre hebben de partnerorganisaties te maken met externe verslaggeving (regelgeving, informatieverstrekking aan alle belanghebbenden)? Of heeft de externe verslaggeving meer het karakter van financiële verantwoording, alleen t.b.v. de donororganisatie (FWI)? Indien het vooral financiële verantwoording betreft, hoe ver reikt dan de accountantscontrole? (is dit alleen het controleren of er voldaan is aan de subsidievoorwaarden?) In hoeverre is het gewenst dat een partnerorganisatie eigen vermogen heeft? Waarom? A.2. Niveau financieel management bij partnerorganisaties Is de checklist (organisation assessement) van toepassing op elke partnerorganisatie?


96

In hoeverre houdt u rekening met de grootte van de partnerorganisatie m.b.t. financieel management? Hoe? In hoeverre houdt u rekening met de ontwikkeling die de partnerorganisatie meemaakt gedurende de relatie m.b.t. eisen die gesteld worden aan financieel management? Hoe? Hoe meet u de ontwikkeling van de organisatie? Loopt de ontwikkeling van financieel management synchroon aan de totale organisatieontwikkeling? In hoeverre stelt u eisen m.b.t. een beter, meer ontwikkeld, financieel management gedurende de relatie met de partnerorganisatie? A.3. Veranderingen met betrekking tot financieel management bij FWI zelf Hoe komt de positieve waardering van financieel management in uw organisatie tot uitdrukking? Heeft uw organisatie de laatste tijd wijzigingen doorgevoerd met betrekking tot de plaats van het financieel management bij partnerorganisaties? Zo ja, hoe en waar is dat tot uitdrukking gekomen? Is het effectief? Heeft de aard en het niveau van financieel management bij de partnerorganisatie de laatste tijd meer invloed gekregen m.b.t. de acceptatie van een project? Heeft uw organisatie plannen om iets te doen m.b.t. financieel management bij de partnerorganisaties? Zo ja, op welke manier? Welke personen(welke achtergrond hebben deze mensen, plaats binnen de organisatie) beoordelen het financieel management bij de partnerorganisatie? B. Allocatie van donorgelden In hoeverre bent u vrij inhet alloceren van donorgelden? Welke informatie is nodig om de donorgelden goed te alloceren? In hoeverre bent u voor de allocatie afhankelijk van informatie van de partnerorganisatie? Welke informatie betreft dit? Wanneer acht u deze informatie betrouwbaar? Is kennis van het Management Informatie Systeem bij de partners nodig om een oordeel te geven over de betrouwbaarheid van deze informatie? In hoeverre geeft de constatering dat er een goed financieel management bij de partner is, zekerheid dat er ook goed met donorgelden zal worden omgegaan? Overkoepelende vraag bij B: In hoeverre acht u een goed financieel management relevant voor een juiste allocatie van donorgelden?

c. Verantwoording van donorgelden Over welke aspecten wordt door u verantwoording afgelegd? Wat is wettelijk verplicht en wat niet? Welke rol speelt "maatschappelijke verantwoording" binnen de verantwoording? Over welke aspecten wil het publiek geïnformeerd worden? Welke te verantwoorden aspecten zijn problematisch? Welke informatie is nodig om de donorgelden goed te verantwoorden? In hoeverre bent u voor een goede verantwoording afhankelijk van de verantwoording (informatie) die partners afgeven? Wanneer acht u deze informatie betrouwbaar? Overkoepelende vraag bij C: In hoeverre acht u een goed financieel management relevant voor een juiste verantwoording van donorgelden? Verantwoorde Ontwikkelingshulp

97

D. Overige vragen Heeft u aanwijzingen dat en hoe het publiek (o.a. donateurs) reageert op berichtgevingen van financieel management bij partnerorganisaties? Welke belang heeft financieel management in de rapportages aan donateurs e.d.? Stelt u zich de volgende situatie voor: er is een fraudezaak ontdekt bij een partnerorganisatie, dit komt in de krant te staan, welke invloed heeft dit op de donateurs?

DeelII - Vragenlijst voor accountants van FWI's In hoeverre houdt u in uw controle rekening met de in Richtlijn 650 gegeven aandacht voor efficiency en effectiviteit? Hoe ver gaat u met uw controle m.b.t. de bestedingen in het buitenland Verder dan het controleren dat het geld de FWI verlaten heeft? Hoe stelt u vast dat de bestedingen in het buitenland op een goede manier worden besteed? In hoeverre is hierbij het financieel management van partnerorganisaties van belang? Hoe laat u zien dat de controle conform de gestelde eisen in het financieel reglement was (bij MFO's)? Geeft u hier een aparte accountantsverklaring voor? Hoe blijkt deze extra controle richting het publiek? Zou u uw controle ook zo hebben ingericht als u niet te maken had met het financieel reglement, maar wel met FWI' s? Hoever zou u dan kunnen en willen gaan in uitspraken over effectiviteit en efficiency?


98

Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit der Economische Wetenschappen. Doctoraalscriptie. Verantwoorde ontwikkelingshulp

Recommend Documents