Onderzoek aanpak afhaakproblematiek na 2012
Werkgroep doelmatigheidssubsidies 27 maart 2012
1
1 Aanleiding onderzoek Dit rapport bevat de resultaten van een onderzoek van de Werkgroep doelmatigheidssubsidies naar de aanpak van de zogenoemde ‘afhaakproblematiek’ na 2012. Afhaken Van ‘afhaken’ is sprake als grote lozers hun afvalwater niet langer laten zuiveren op de rioolwaterzuiveringsinstallatie (rwzi) van het waterschap. Dergelijke bedrijven gaan hun afvalwater zelf (voor)zuiveren of laten dat door derden doen. Hieraan liggen financiële overwegingen ten grondslag: het is goedkoper dan de zuiveringsheffing die aan het waterschap betaald moet worden. Vanuit het bedrijf gezien een begrijpelijke keuze. Gevolg is echter dat rwzi’s van het waterschap deels onbenut blijven, er minder zuiveringsheffing binnenkomt en de tarieven voor de overige lozers hoger worden. En de maatschappelijke kosten stijgen. Anti-afhaaksubsidies Waterschappen hebben daarom in 2001 een wettelijk instrument gekregen om de afhaakproblematiek te bestrijden. Een waterschap mag ter voorkoming van het afhaken of om het aanhaken te stimuleren, kortingen verstrekken aan bedrijven die zonder die korting uit financiële overwegingen zouden zuiveren in eigen beheer (anti-afhaaksubsidies). Per saldo betalen dergelijke bedrijven dus minder zuiveringsheffing als beloning voor het (blijven) afvoeren van het afvalwater naar de rwzi van het waterschap. De voordelen zijn evident: het bedrijf realiseert een kostenvoordeel, de rwzi’s van het waterschap worden benut, de maatschappelijke kosten stijgen niet en de tariefstijgingen voor de overige lozers blijven beperkt. De anti-afhaaksubsidies zijn de afgelopen 10 jaar een effectief instrument geweest waarmee het afhaken van diverse bedrijven is voorkomen. Wat is de aanleiding voor dit onderzoek? De anti-afhaaksubsidies zijn in 2002 door de Europese Commissie aangemerkt als staatsteun. De regeling is echter verenigbaar geacht met de gemeenschappelijke markt, omdat is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. De steunmaatregel is voor tien jaar goedgekeurd. Dit betekent dat op 17 juli 2012 de goedkeuringstermijn afloopt. Daarmee dreigen waterschappen dit instrument in de aanpak van de afhaakproblematiek kwijt te raken. Werkgroep doelmatigheidssubsidies De hiervoor geschetste ontwikkelingen zijn voor acht waterschappen aanleiding geweest de Werkgroep doelmatigheidssubsidies in te stellen. De Werkgroep doelmatigheidssubsidies1 heeft allereerst onderzocht wat de behoefte is om ook na 2012 over een (financieel) instrument te beschikken om de afhaakproblematiek te kunnen bestrijden. Daarbij betrekt de werkgroep ook ontwikkelingen als gevolg waarvan de functie van het (financiële) instrument verder kan strekken dan enkel de aanpak van de afhaakproblematiek. Het gaat hierbij om ontwikkelingen die met een (financieel) instrument versterkt kunnen worden op het gebied van: duurzaamheid (afvalwater als energiebron of bron van grondstoffen); bepaalde soorten afvalwater als nuttige bron voor verbetering van het zuiveringsrendement; Green Deal. 1
Samenstelling Werkgroep doelmatigheidssubsidies is opgenomen in Bijlage 1 bij dit rapport.
2
De werkgroep beziet de problematiek niet alleen vanuit het perspectief van de waterschappen maar ook vanuit het perspectief van de grote lozers. Vervolgens heeft de werkgroep de mogelijkheid van voortzetting van de huidige antiafhaaksubsidies onderzocht en een verkenning naar een alternatieve regeling uitgevoerd. Inhoud rapport Voorliggend rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar: nut en noodzaak van (financiële) instrumenten ter bestrijding van de afhaakproblematiek en als instrument op het gebied van duurzaamheid, innovatie en samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven; beoordeling van voortzetting van de huidige anti-afhaaksubsidies en de haalbaarheid daarvan; een verkenning van een alternatieve regeling voor de aanpak van de afhaakproblematiek.
3
2 Afhaakproblematiek 2.1 Zuiveringsheffing Met de zuiveringsheffing bekostigen waterschappen de kosten van de zorg voor de zuivering van stedelijk afvalwater. Stedelijk afvalwater is huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en afvloeiend hemelwater dat op de gemeentelijke riolering wordt gebracht. De zuivering van afvalwater voorkomt de vervuiling van het oppervlaktewater en draagt zodoende preventief bij aan de kwaliteit van het oppervlaktewater. Tot de zuiveringskosten behoren met name de kosten van aanleg, beheer en onderhoud van de rwzi’s van het waterschap. De zuiveringsheffing is een bestemmingsbelasting (dekking van de zuiveringskosten) en is gebaseerd op het beginsel dat ‘de vervuiler betaalt’. De heffing heeft daarnaast ook een zeker regulerend karakter. Het stimuleert het voorkomen van het produceren en afvoeren van vuil water. Dit kan als een positief effect van de heffing worden gezien. De (hoogte van) zuiveringsheffing kan echter ook resulteren in een negatief effect, dat wordt aangeduid als de ‘afhaakproblematiek’. 2.2 Afhaken De hoogte van de zuiveringsheffing wordt bepaald door de vervuilingswaarde, uitgedrukt in een aantal vervuilingseenheden. Het tarief is een vast bedrag per vervuilingseenheid. Degressieve tarieven zijn wettelijk niet toegestaan. Bij bedrijven die veel afvalwater afvoeren, neemt de zuiveringsheffing dus evenredig toe met de vervuilingswaarde. Dit kan ertoe leiden dat dergelijke bedrijven ertoe overgaan om zelf maatregelen te nemen om de hoeveelheid afvalwater of de vervuiling van dat afvalwater te verminderen met als doel om minder zuiveringsheffing te betalen. Bijvoorbeeld door voorzuivering in eigen beheer. Bedrijven ‘haken af’ van de rwzi’s van het waterschap. Waterschap X heeft een rwzi met een capaciteit van 100.000 ve. Bedrijf Y voert zijn afvalwater met een vervuilingswaarde van 20.000 ve af naar de rwzi. Y betaalt daarvoor € 1.000.000,- zuiveringsheffing (tarief € 50,- per ve). Y besluit om zijn afvalwater voor te zuiveren. Het na voorzuivering resterende afvalwater met een vervuilingswaarde van 5.000 ve voert Y nog steeds af naar de rwzi van het waterschap. De kosten van voorzuivering zijn voor Y € 400.000,- per jaar. Daarnaast betaalt Y nog € 250.000,- zuiveringsheffing. De totale kosten zijn voor Y € 650.000,-. Het kostenvoordeel voor Y is € 350.000,- per jaar.
Bij de afweging om al dan niet af te haken spelen overigens niet alleen financiële overwegingen een rol. Veel bedrijven vinden het prettig om ‘ontzorgd’ te zijn en willen niet zelf branchevreemde zuiveringsactiviteiten ontplooien en bijbehorende risico’s dragen. Bovendien investeren bedrijven de beschikbare middelen liever in hun primaire proces dan in zuiveringsactiviteiten. 2.3 Gevolgen afhaken Afhaken kan leiden tot het niet meer afvoeren van afvalwater naar de rwzi of het afvoeren van hoge volumes afvalwater met lage vervuilingswaarden naar de rwzi. De bestaande rwzi’s zijn echter ontworpen op een bepaalde verhouding tussen de aangeboden hoeveelheid afvalwater en de organische belasting van dat water. Een grote afvoer van vergaand voorgezuiverd afvalwater kan deze verhouding aanzienlijk verstoren. Een substantiële afname van het gebruik van rwzi’s (door voorzuivering of rechtstreekse lozing op oppervlaktewater) zal leiden tot hogere zuiveringskosten bij de rwzi en een vermindering van het aantal in de zuiveringsheffing te betrekken vervuilingseenheden. Gevolg hiervan is dat het tarief van de zuiveringsheffing stijgt. Het tarief wordt immers berekend door de begrote kosten te delen door het begrote aantal vervuilingseenheden. De begrote kosten van het waterschap dalen niet evenredig met de vermindering van het aantal te verwerken 4
vervuilingseenheden omdat de kosten van rwzi’s voor een groot deel vaste kosten zijn. De verminderde organische belasting van het afvalwater kan zelfs tot hogere kosten leiden omdat het zuiveringsrendement afneemt. De afhaakproblematiek leidt tot een aantal ongewenste effecten: stijging van het tarief leidt tot een hogere zuiveringsheffing voor de gebonden lozers (vooral particulieren); de capaciteit van rwzi’s blijft deels onbenut (kapitaalvernietiging); de maatschappelijke kosten van de zorg voor zuivering van stedelijk afvalwater stijgen. Waterschap X heeft een rwzi met een capaciteit van 100.000 ve. Bedrijf Y voerde zijn afvalwater met een vervuilingswaarde van 20.000 ve af naar de rwzi. Y haakt af en voert na eigen voorzuivering nog maar 5.000 ve af naar de rwzi. Gevolg: 15.000 ve van de capaciteit van de rwzi blijft onbenut. De kosten van de rwzi nemen echter nauwelijks af. Waterschap X ontvangt wel € 750.000,- minder aan zuiveringsheffing (bij een tarief van € 50,-). Deze € 750.000,- moet door de overige lozers worden opgebracht. Het tarief van de zuiveringsheffing moet daartoe worden verhoogd. De maatschappelijk kosten stijgen: naast de rwzi van het waterschap die nu deels onbenut blijft, heeft bedrijf Y een eigen zuiveringsinstallatie. De zuiveringscapaciteit (aanbod) neemt in totaliteit toe maar de hoeveelheid afvalwater (vraag) niet.
5
3 Anti-afhaakregeling 3.1 Historie Sinds 1 januari 2001 biedt de wet2 de mogelijkheid de opbrengsten van de zuiveringsheffing te besteden voor het verstrekken van subsidies aan heffingplichtigen tot behoud van het gebruik van zuiveringtechnische werken om daarmee een stijging van het tarief van de heffing zoveel mogelijk te voorkomen. Belangrijkste aanleiding hiervoor vormde een advies van de Commissie Togtema3. Uit de wetsgeschiedenis4 blijkt dat de subsidieregeling tot stand is gekomen tegen de achtergrond van de zogenoemde afhaakproblematiek waarmee enkele kwaliteitsbeheerders werden geconfronteerd. Om een substantiële afname van het aantal vervuilingseenheden dat op de bij hen in beheer zijnde rwzi’s werd gebracht tegen te gaan, zijn zij ertoe overgegaan om een vergoeding aan de betrokken bedrijven te geven. De subsidieregeling dient de belangen van resterende (gebonden) lozers. Een stijging van het tarief van de zuiveringsheffing als gevolg van de dreigende afname van de afgevoerde stoffen wordt met de subsidie zoveel mogelijk voorkomen. Mede gelet op het primaat van de formele wetgever verdiende het de voorkeur van de regering de subsidiëringsmogelijkheid expliciet in de wet op te nemen. Om dit mogelijk te maken is wettelijk geregeld dat waterschappen deze anti-afhaaksubsidies mogen bekostigen uit de opbrengst van de zuiveringsheffing5. Het zijn dus de andere heffingplichtigen die dit feitelijk betalen doordat het tarief voor hen hoger wordt. Het tarief zou echter nog hoger zijn als grote bedrijven zouden afhaken, zodat ze dan nog slechter af zouden zijn. Waterschap X heeft een rwzi met een capaciteit van 100.000 ve. Bedrijf Y voert zijn afvalwater met een vervuilingswaarde van 20.000 ve af naar de rwzi. Y betaalt daarvoor € 1.000.000,- zuiveringsheffing (tarief € 50,- per ve). Y overweegt om zijn afvalwater voor te zuiveren. Na voorzuivering zou Y nog slechts afvalwater met een vervuilingswaarde van 5.000 ve afvoeren naar de rwzi van het waterschap. De kosten van voorzuivering zijn voor Y € 400.000,- per jaar. Daarnaast zou Y dan nog € 250.000,- zuiveringsheffing betalen. De totale kosten zouden voor Y € 650.000,- zijn. Het kostenvoordeel voor Y zou € 350.000,- per jaar zijn. Waterschap X verstrekt Y een anti-afhaaksubsidie van € 350.000,- per jaar. Voordeel bedrijf Daarmee zijn de kosten voor Y net zo hoog als bij eigen voorzuivering (namelijk € 650.000). Y wordt bovendien ontzorgd en hoeft geen branchevreemde activiteiten te doen. Voordeel waterschap De rwzi blijft volledig benut en er komt € 650.000,- zuiveringsheffing binnen (in plaats van € 250.000,-). Voordeel burger Als Y was afgehaakt zouden de overige lozers de wegvallende zuiveringsheffing van Y (€ 750.000,-) moeten dragen. Nu Y blijft aangehaakt hoeven de overige lozers alleen de kosten van de anti-afhaaksubsidie te dragen (€ 350.000,-). Het tarief van de zuiveringsheffing stijgt daardoor wel maar minder dan als Y was afgehaakt.
2
Artikel 27, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, bij wet van 29 december 2007 vervangen door artikel 122d, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Waterschapswet. 3 ‘Waterschapsbelastingen in de 21e eeuw’, Eindrapport van de Commissie onderzoek financiering, Unie van Waterschappen, oktober 1999. 4 TK 1999-2000, 36 367, nr. 7, p. 9. 5 Artikel 27, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, bij wet van 29 december 2007 vervangen door artikel 122d, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Waterschapswet.
6
3.2 Voorwaarden en criteria De voorwaarden waaronder subsidie kan worden verleend, zijn neergelegd in de ‘Circulaire voor subsidies als bedoeld in artikel 27, eerste lid, onderdeel d, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren’ (Bijlage 2 bij dit rapport). Deze circulaire heeft tot doel om randvoorwaarden aan te geven waarbinnen anti-afhaaksubsidies kunnen worden verstrekt om niet als verboden staatssteun gekwalificeerd te worden. Waterschappen kunnen een ruimere subsidieregeling hebben, maar moeten deze dan wel voorleggen aan de Europese Commissie. De subsidies worden verleend om een optimale benutting van de rwzi’s van de waterschappen te bewerkstelligen. Op deze wijze wordt kapitaalvernietiging en stijging van het tarief voor de gebonden lozers zoveel mogelijk voorkomen. De aan een bedrijf te verlenen subsidie mag op grond van de regeling per vervuilingseenheid niet meer bedragen dan 50% van het geldende tarief van de zuiveringsheffing. De subsidie mag bovendien per vervuilingseenheid niet meer bedragen dan het verschil tussen het tarief van de zuiveringsheffing en de door het bedrijf aangetoonde kosten van het zelf (laten) voorzuiveren. Indien de subsidie voor twee of meer jaren wordt verleend, moet in elk jaar aan deze twee voorwaarden worden voldaan. Voor toekenning van de subsidie moet aan de volgende criteria worden voldaan: A.
Lozingsvolume Het betrokken bedrijf moet een bepaald aantal vervuilingseenheden afvoeren dat minimaal 5% van de zuiveringscapaciteit van de installatie dient te zijn, dan wel minimaal 5.000 vervuilingseenheden indien de capaciteit van de installatie meer dan 100.000 vervuilingseenheden bedraagt. Er mag geen alternatieve benutting kunnen worden verkregen van de capaciteit van de zuiveringsinstallatie, waarvoor subsidie wordt verleend.
B.
Voorzuivering door het bedrijf Alle begunstigden moeten aantonen dat de kosten van het zelf voorzuiveren van het water per vervuilingseenheid lager zijn dan het tarief van de zuiveringsheffing van het waterschap in kwestie. Het bedrijf moet aantonen dat het in staat is de voorzuivering van zijn afvalwater waarvoor subsidie wordt verleend, zelf uit te voeren binnen de geldende wettelijke eisen. Begunstigden moeten aantonen dat zij financieel in staat zijn zelf hun afvalwater te zuiveren.
Het minimum van 5% van de capaciteit van de betrokken waterzuiveringsinstallatie of 5.000 vervuilingseenheden van de aanbieder indien de capaciteit van de installatie meer dan 100.000 vervuilingseenheden bedraagt, wordt als volgt uitgelegd. Het optimaal gebruik en een goede technische werking van de zuiveringsinstallatie wordt verstoord indien door eigen zuivering van grote aanbieders het aanbod van vervuild afvalwater aanmerkelijk afneemt. Eigen zuivering van afvalwater is echter alleen economisch interessant, wanneer de totale hoeveelheid afvalwater aanzienlijk is. Wanneer een zuiveringsinstallatie een relatief grote capaciteit heeft, kunnen grote aanbieders die zijn aangesloten op deze installatie, wellicht niet het plafond van 5% overschrijden. Wanneer een aantal grote aanbieders zou beginnen met een eigen zuivering, zou het totale aanbod van afvalwater toch aanmerkelijk afnemen, hetgeen kan leiden tot een negatief milieueffect met betrekking tot de kosteneffectiviteit van de waterzuivering. Daarom is een tweede criterium opgenomen van 5.000 vervuilingseenheden van de aanbieder indien de capaciteit van de installatie meer dan 100.000 vervuilingseenheden bedraagt. De subsidie wordt verleend voor een periode van maximaal tien jaar en onder de voorwaarde dat het bedrijf het daarbij per kalenderjaar bepaalde aantal vervuilingseenheden op de
7
zuiveringsinstallatie van het waterschap brengt. Het aantal af te voeren vervuilingseenheden wordt van tevoren overeengekomen. Indien een bedrijf in een kalenderjaar minder vervuilingseenheden loost dan overeengekomen, wordt de subsidie verlaagd op basis van het werkelijke aantal geloosde vervuilingseenheden. Teveel uitgekeerde subsidie moet door het waterschap worden teruggevorderd. 3.3 Maatwerk De regeling verplicht niet tot het verlenen van de subsidie. De regeling heeft de vorm van een circulaire en de waterschappen mogen er op basis van vrijwilligheid gebruik van maken. De anti-afhaaksubsidies bieden ruimte voor maatwerkoplossingen, hetgeen belangrijk is omdat de afhaakproblematiek zich niet bij elk waterschap in dezelfde mate voordoet en binnen een waterschap zich niet bij elke rwzi voordoet.
8
4. Goedkeuring anti-afhaakregeling tot 2012 6
Bij beschikking van 17 juli 2002 heeft de Europese Commissie de anti-afhaakregeling aangemerkt als staatsteun, maar deze regeling verenigbaar geacht met de gemeenschappelijke markt, omdat is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. De steunmaatregel is conform de kaderregeling voor tien jaar goedgekeurd. Dit betekent dat op 17 juli 2012 de goedkeuringstermijn afloopt7. Daarmee dreigen waterschappen een effectief instrument in de aanpak van de afhaakproblematiek kwijt te raken. Daarom heeft Werkgroep doelmatigheidssubsidies onderzocht: nut en noodzaak van (financiële) instrumenten ter bestrijding van de afhaakproblematiek en als instrument op het gebied van duurzaamheid, innovatie en samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven (Hoofdstuk 5); beoordeling van voortzetting van de huidige anti-afhaaksubsidies en de haalbaarheid daarvan (Hoofdstuk 6); een verkenning van een alternatieve regeling voor de aanpak van de afhaakproblematiek (Hoofdstuk 7).
6
Nr. C(2002) 1797fin (Bijlage 3 bij dit rapport). Zie ook de memorie van toelichting bij de Wet modernisering waterschapsbestel (TK 2005-2006, 30 601, nr. 3, p. 58) waarin staat dat de anti-afhaaksubsidies op basis van Europese regels voor staatssteun uiterlijk in 2012 moeten worden beëindigd. 7
9
5 Nut en noodzaak (financiële) instrumenten 5.1 Financiële omvang anti-afhaaksubsidies In de goedkeurende beschikking van 17 juli 2002 heeft de Europese Commissie de kosten van de regeling voor 2002 op € 23 mln. ingeschat. Nederland is verplicht om jaarlijks verslag uit te brengen over de anti-afhaaksubsidies. Uit deze verslaglegging blijkt de omvang van de anti-afhaaksubsidies op landelijke basis in de afgelopen jaren: Belastingjaar
Bedrag anti-afhaaksubsidies landelijk
2006
€ 8,3 mln.
2008
€ 7,6 mln.
2009
€ 2,6 mln.
2010
€ 1,9 mln.
De forse vermindering in de meest recente jaren lijkt vooral te zijn gelegen in het afbouwen van de anti-afhaaksubsidies in verband met de verwachte beëindiging van de mogelijkheid tot verstrekking van de subsidies in 2012. Langjarige afspraken tussen waterschappen en bedrijven zijn daardoor niet langer mogelijk. Uit onderzoek8 komt overigens naar voren dat het verlies aan heffingopbrengst dat met het verstrekken van anti-afhaaksubsidies wordt voorkomen, ongeveer drie keer zo hoog is als het bedrag dat is gemoeid met de anti-afhaaksubsidies zelf. 5.2 Potentiële omvang afhaakproblematiek 9 Uit onderzoek blijkt dat een relatief klein aantal bedrijven een zodanig grote hoeveelheid afvalwater genereert (> 5.000 ve) dat deze afvalwaterstroom op zichzelf de doelmatige werking van de rwzi (zuiveringsrendement) kan beïnvloeden. Het onderzoek heeft betrekking op 6 waterschappen. Bij deze 6 waterschappen zijn er in totaal 53 grote lozers die elk afvalwater met een vervuilingswaarde van meer dan 5.000 ve produceren. 37 van deze bedrijven zuiveren voor (en voeren niet de gehele vervuilingswaarde af naar de rwzi van het waterschap). De overige 16 bedrijven zuiveren niet voor (en voeren de gehele vervuilingswaarde af naar de rwzi van het waterschap). Uit onderstaande tabel blijkt de gemiddelde vervuilingswaarde van deze 53 grote lozers: Gemiddelde vervuilingswaarde vóór
34.700 ve
voorzuivering Gemiddelde vervuilingswaarde na voorzuivering
9.100 ve
Slechts 3 van de 16 bedrijven die niet voorzuiveren ontvangen op dit moment een antiafhaaksubsidie. Van de 37 bedrijven die wel voorzuiveren krijgt geen enkel bedrijf een antiafhaaksubsidie. In onderstaande tabel is dit weergegeven: Soort bedrijf Niet afhakend door anti-afhaaksubsidie
Aantal 3
Potentieel afhakend
13
Potentieel aanhakend
37
Totaal
53
8
Studie oplossing afhaakproblematiek en dunwaterproblematiek bij waterschappen, Royal Haskoning in opdracht van RWS RIZA, 28 oktober 2005, nr. 9R3104.A0). 9 De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een notitie van Royal Haskoning van 23 augustus 2011, nr. 9W3729.01/N00006/Nijm (Bijlage 6 bij dit rapport).
10
De totale omvang van de potentiële afhaakproblematiek is voor de 6 waterschappen 1.839.100 ve10. Uit dit onderzoek kan worden afgeleid dat de groep bedrijven waarvan de vervuilingswaarde van het afvalwater zodanig groot is dat deze de doelmatige werking van de rwzi kan beïnvloeden, aanzienlijk is. Het instrument van de anti-afhaaksubsidies of een ander financieel instrument is potentieel van belang voor alle 53 bedrijven. De bedrijven die nu een anti-afhaaksubsidie ontvangen, kunnen bij het vervallen van die mogelijkheid alsnog afhaken. Voor de andere bedrijven kan het instrument, indien daar aanleiding voor ontstaat, worden gebruikt om bedrijven van afhaken te weerhouden of bedrijven te stimuleren om hun afvalwater alsnog op de rwzi te brengen. 5.3 Wet modernisering waterschapsbestel In 2009 is de Wet modernisering waterschapsbestel van kracht geworden. Daarin is geregeld dat de kosten van het passief kwaliteitsbeheer niet langer vanuit de zuiveringsheffing worden bekostigd. Als gevolg hiervan is in 2009 het gemiddelde landelijke tarief van de zuiveringsheffing per vervuilingseenheid met ruim 10% gedaald. Deze tariefdaling verschilt per waterschap. Een andere wijziging is dat één vervuilingseenheid vanaf 2009 gelijk staat aan een zuurstofverbruik van 54,8 kilogram zuurstofverbruik per jaar in plaats van 49,6 kilogram zuurstofverbruik11. Vooral bedrijven die veel afvalwater afvoeren, betalen hierdoor minder zuiveringsheffing. Deze verlagingen van de zuiveringsheffing zijn in de meeste gevallen echter onvoldoende om de afhaakproblematiek op te lossen. Zelf voorzuiveren blijft voor grote lozers vaak goedkoper dan afvoeren op de rwzi van het waterschap. 5.4 Vergunningeninstrument Het vergunningenspoor biedt weliswaar ook sturingsmogelijkheden, maar deze zijn niet toereikend om de afhaakproblematiek op te lossen. Aan een omgevingsvergunning kunnen, teneinde de doelmatige werking van een zuiveringtechnisch werk niet te belemmeren, voorschriften worden verbonden waarmee eisen worden gesteld aan de samenstelling van het afvalwater. Dit kan beletten dat bedrijven het afvalwater vergaand voorzuiveren. Het vergunningenspoor biedt echter niet altijd mogelijkheden om tot een optimale benutting van de rwzi te komen. Naast het vergunningeninstrument blijft er dus behoefte aan een financieel instrument. Zie voor het vergunningeninstrument Bijlage 5. 5.5 Ontwikkelingen op gebied afvalwaterbehandeling 5.5.1 Inleiding De afgelopen jaren hebben zich diverse ontwikkelingen op het gebied van afvalwaterbehandeling voorgedaan. Het gaat daarbij onder andere om: duurzaamheid (afvalwater als energiebron of bron van grondstoffen); bepaalde soorten afvalwater als nuttige bron voor verbetering van het zuiveringsrendement; Green Deal. Een financieel instrumentarium bij de zuiveringsheffing kan deze ontwikkelingen faciliteren en versterken. De ontwikkelingen worden hierna verder beschreven. 5.5.2 Duurzaamheid 10
53 x 34.700 ve. Eén vervuilingseenheid zuurstofverbruik geeft de hoeveelheid zuurstof aan die nodig is om het afvalwater dat één persoon gemiddeld op jaarbasis produceert biologisch af te breken. 11
11
De Unie van Waterschappen heeft begin 2010 een klimaatakkoord met het Rijk afgesloten. In dit klimaatakkoord leggen de waterschappen hun doelstellingen vast op het gebied van klimaat mitigatie: beperking energieverbruik en uitstoot broeikasgas, duurzame energie, transport en duurzaam inkopen. Deze ontwikkeling is ook merkbaar op het gebied van afvalwaterbehandeling. Afvalwater is de afgelopen jaren van een nutteloos restproduct veranderd naar een bron van waardevolle grondstoffen en energie. Daarbij valt te denken aan de realisatie van energiezuinige rwzi’s die biogas, groene stroom, groen gas en warmte produceren (energiefabriek). Naast de winning van biogas gaan waterschappen in toenemende mate nutriënten terugwinnen uit rioolslib. Het gaat daarbij om stoffen, zoals fosfaat, die schadelijk zijn voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en die nu al door de waterschappen worden verwijderd uit het afvalwater. Afvalstoffen kunnen met nieuwe technieken worden benut als een grondstof (zo kan fosfaat dienen als basis voor biokunstmest) Bepaalde nuttige afvalwaterstromen vanuit bedrijven zouden het rendement van energieopwekking en productie van grondstoffen kunnen versterken. Afvalwaterstromen die bedrijven wellicht best naar de rwzi van het waterschap willen afvoeren. Betaling van zuiveringsheffing zonder de mogelijkheid van kortingen kan hiervoor een belemmering zijn en daarmee aan verduurzaming in de weg staan. 5.5.3 Zuiveringsrendement Het zuiveringsrendement van rwzi’s is mede afhankelijk van de samenstelling van het daarop terecht komende afvalwater. Afvalwater van een bepaalde samenstelling kan het zuiveringsrendement van de rwzi verbeteren. Zo zijn voor de verwijdering van gereduceerde stikstof (N) in het afvalwater vooral organische stoffen (CZV) nodig. Hoe lager de verhouding CZV/N is, des te lager is het zuiveringsrendement van de rwzi. Uit in opdracht van de werkgroep uitgevoerd onderzoek12 blijkt dat afvalwaterstromen met een hoge verhouding CZV/P of CZV/N de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie kunnen bevorderen en dat deze afvalwaterstromen daarmee kunnen leiden tot een verlaging van de zuiveringskosten. Indien bedrijven voor de levering van dit nuttige afvalwater het volle tarief van de zuiveringsheffing moeten betalen, zullen ze niet snel ‘aanhaken’ op de rwzi. Ze zijn dan immers duurder uit dan voor hun huidige afvalwaterbehandeling. De mogelijkheid van kortingen op de zuiveringsheffing kan deze belemmering wegnemen. 5.5.4 Green Deal De Rijksoverheid helpt burgers, bedrijven, organisaties of andere overheden bij het realiseren van duurzame initiatieven die moeilijk van de grond komen. Bijvoorbeeld projecten voor het duurzamer omgaan met water. Ze doet dit door een Green Deal af te sluiten13. Doel van de Green Deal is laten zien dat groen en groei hand in hand gaan. Op 3 oktober 2011 is een Green Deal tussen Rijksoverheid en de Unie van Waterschappen gesloten (Bijlage 8). Partijen zien publiek-private samenwerking als de beste manier om verduurzaming van onze economie te versnellen en hier ook economisch van te profiteren. Bij de Green Deal gaat het om concrete duurzame initiatieven, waarbij barrières verdwijnen, innovaties ontwikkeld, gefinancierd en toegepast worden en duurzame kansen worden benut. In de praktijk loopt de maatschappij tegen belemmeringen aan die in de weg staan aan initiatieven die leiden tot een verdere verduurzaming. In de Green Deal willen partijen concrete afspraken maken die deze 12 13
Notitie Royal Haskoning 23 augustus 2011, nr. 9W3729.01/N00005/423160/Nijm (Bijlage 4 bij dit rapport). http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzame-economie/green-deal.
12
belemmeringen wegnemen, zodat de initiatieven die anders moeilijk van de grond komen ruim baan krijgen. Initiatieven kunnen betrekking hebben op (decentrale opwekking van) energie, energiebesparing, schaarse grondstoffen, water en mobiliteit. Deze initiatieven kunnen vervolgens ook als voorbeeldfunctie dienen voor andere partijen en daarmee de totale markt in beweging zetten. In deze Green Deal tussen Rijksoverheid en de Unie van Waterschappen is een aantal concrete projecten opgenomen. Deze projecten kunnen door het wegnemen van belemmeringen, op korte termijn resultaten opleveren en uitmonden in nieuwe economische activiteiten of kostenbesparingen op korte of langere termijn voor het bedrijfsleven. Eén van deze projecten heeft mede betrekking op de belemmeringen van de zuiveringsheffing: Samenwerkingsproject in Renkum van papierfabriek Parenco en de afvalwaterzuivering van het Waterschap Vallei en Eem voor productie van biogas en ontwikkeling van een regionale grondstoffenrotonde. Synergievoordelen zijn te behalen door de gezamenlijke opwaardering en hergebruik van rest- en afvalwaterstromen. Belangrijkste vraagstukken daarbij zijn de wettelijke zuiveringsheffing voor industrieel afvalwater, wettelijke beperkingen voor hergebruik van vezels uit afvalwater en vergunningverlening voor de gecombineerde verwerking van rest- en afvalstromen.
Meer concreet bestaat de belemmering uit de zuiveringsheffing die zonder korting verschuldigd zou zijn indien Parenco overgaat tot afvoer van het afvalwater naar de rwzi van het waterschap. Kortom een belemmering voor het ‘aanhaken’ op de rwzi. In de context van deze Green Deal en de daarmee beoogde doelstellingen past het behoud van financiële instrumenten om afhaken te voorkomen en aanhaken te stimuleren. Dergelijke instrumenten voorkomen niet alleen verhoging van maatschappelijke kosten maar kunnen ook bijdragen aan innovatie, verduurzaming en economische ontwikkeling. 5.6 Conclusie De werkgroep constateert dat: de financiële omvang van de verleende anti-afhaaksubsidies is op dit moment gering ten opzichte van de totale opbrengst van de zuiveringsheffing. De omvang van lozingen door bedrijven waarvan de vervuilingswaarde van het afvalwater zodanig groot is dat deze de doelmatige werking van rwzi kan beïnvloeden, is echter aanzienlijk; de verlaging van het tarief van de zuiveringsheffing in 2009 was te gering om de afhaakproblematiek overal op te lossen; het vergunningenspoor biedt weliswaar sturingsmogelijkheden, maar deze zijn niet toereikend om de afhaakproblematiek op te lossen; de mogelijkheid van kortingen op de zuiveringsheffing kan ervoor zorgen dat bedrijven niet afhaken en bedrijven met nuttige afvalwaterstromen aanhaken. Hiermee kan een bijdrage worden geleverd aan verbetering van het zuiveringsrendement van de rwzi en verduurzaming; een financieel instrument sluit naadloos aan bij de Green Deal tussen Rijk en Unie van Waterschappen. Het voorkomt niet alleen verhoging van maatschappelijke kosten maar kan ook bijdragen aan innovatie, verduurzaming en economische ontwikkeling. De werkgroep ziet hierin zwaarwegende argumenten om ook na 2012 over een financieel instrument te beschikken. Niet alleen ter bestrijding van de afhaakproblematiek maar ook als instrument ter bevordering van verduurzaming, innovatie en economische ontwikkeling.
13
6. Voortzetting anti-afhaaksubsidies 6.1 Voortzetting huidige regeling De werkgroep is van mening dat voortzetting van de huidige regeling met dezelfde randvoorwaarden belangrijke voordelen heeft: de regeling is ingeburgerd en bekend bij de verstrekker (waterschap) en de ontvanger (bedrijf); de regeling is in de praktijk uitgekristalliseerd; de regeling is effectief gebleken en heeft zich in de praktijk bewezen; er is draagvlak voor de regeling bij zowel de waterschappen als het bedrijfsleven; de regeling is vrijwillig en biedt veel ruimte voor maatwerkoplossingen. Dit is belangrijk omdat de afhaakproblematiek zich niet bij elk waterschap in dezelfde mate voordoet en binnen een waterschap zich niet bij elke rwzi voordoet; de mogelijkheid van maatwerk biedt ook ruimte voor bredere toepassing dan uitsluitend voor de afhaakproblematiek. Selectieve kortingen op de zuiveringsheffing kunnen ervoor zorgen dat bedrijven met nuttige afvalwaterstromen aanhaken. Hiermee kan een bijdrage worden geleverd aan verbetering van het zuiveringsrendement van de rwzi, verduurzaming, innovatie en economische ontwikkeling; bij een regeling met een meer generiek karakter bestaat het risico van toepassing op situaties waar dat niet nodig is (te groot toepassingsbereik). Dat zal tot extra kosten leiden en afbreuk kunnen doen aan de doelstelling van beperking van tariefstijgingen voor de gebonden lozers; bestaande anti-afhaaksubsidies kunnen ongewijzigd worden voortgezet. De werkgroep heeft daarom een sterke voorkeur voor voortzetting van de huidige antiafhaaksubsidies. Vervanging van de anti-afhaaksubsidies door een alternatieve regeling is pas aan de orde als deze aantoonbaar beter en effectiever is voor de beoogde doelstellingen of als voortzetting van de huidige regeling niet mogelijk blijkt te zijn. 6.2 Mogelijkheden voortzetting anti-afhaaksubsidies 6.2.1 Inleiding Bij beschikking van 17 juli 2002 heeft de Europese Commissie de regeling aangemerkt als steunmaatregel in de zin van artikel 87, eerste lid, van het EG-Verdrag, thans artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De Europese Commissie is van mening dat op grond van de regeling discretionaire subsidies aan een selectieve groep van bedrijven worden verleend. Daarbij is in aanmerking genomen dat de regeling niet rechtstreeks toepasselijk is voor alle bedrijven in Nederland, aangezien het waterschappen vrijstaat ze al dan niet toe te passen en de regeling alleen van toepassing is op ondernemingen van een bepaalde grootte of in sectoren waar grote hoeveelheden afvalwater worden afgevoerd. De Europese Commissie is van mening dat de financiële steun aan de begunstigde bedrijven hun positie zal versterken, hetgeen kan leiden tot een verandering van de marktvoorwaarden voor hun concurrenten. Deze versterking van de positie van de betrokken bedrijven in vergelijking met andere concurrerende bedrijven in de handel tussen lidstaten, moet worden geacht dat handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden. De zuiveringsheffing is aangemerkt als een milieubelasting, omdat de belastbare grondslag (vervuild afvalwater) een duidelijk negatief effect op het milieu heeft. Het negatieve effect op het milieu is de directe of indirecte lozing van vervuiling op oppervlaktewater.
14
De steunmaatregel is op grond van artikel 87, derde lid, aanhef en onder c, van het EG-Verdrag verenigbaar geacht met de gemeenschappelijke markt, omdat is voldaan aan de voorwaarden die zijn gesteld in de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. De anti-afhaakregeling is conform de kaderregeling voor tien jaar goedgekeurd. Dit betekent dat op 17 juli 2012 de goedkeuringstermijn afloopt14. 6.2.2 Is er sprake van staatssteun? 6.2.2.1 Criteria staatssteun Artikel 107, eerste lid, Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) luidt als volgt: Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
Het begrip ‘staatssteun’ wordt ruim uitgelegd en omvat elke overheidsmaatregel, ongeacht de vorm, die ertoe strekt of ertoe leidt dat één of meer specifieke (groepen van) ondernemingen selectief een lastenverlichting dan wel anderszins een bevoordeling verkrijgen ten opzichte van andere (groepen van) ondernemingen.15 Fiscale maatregelen die de financiële situatie van de begunstigde verbeteren ten opzichte van andere belastingplichtigen kan als steunmaatregel worden aangemerkt.16 Er is sprake van staatssteun als aan de volgende cumulatieve criteria is voldaan: 1. De steun wordt door de staat verleend of met staatsmiddelen bekostigd. 2. De regeling verschaft een (in)direct voordeel aan onderneming(en) die zij niet langs de normale commerciële weg zou hebben verkregen. 3. Dit voordeel is selectief, hetgeen inhoudt dat het ten goede komt aan bepaalde onderneming(en). 4. Het voordeel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en een (potentiële) invloed op de tussenstaatse handel hebben. Zoals reeds is aangegeven, voorziet deze regeling in een korting op de zuiveringsheffing. De Europese Commissie heeft deze regeling bij beschikking van 17 juli 2002 aangemerkt als staatssteun. 6.2.2.3 Marktinvesteerdersbeginsel In paragraaf 4.1, van de beschikking overweegt de Europese Commissie dat de waterschappen (openbare lichamen) op grond van de anti-afhaakregeling discretionaire subsidies (financiële steun) aan een selectieve groep van bedrijven verlenen. Deze financiële steun versterkt hun positie, hetgeen kan leiden tot een verandering van de marktvoorwaarden voor hun concurrenten. De positie van de begunstigde bedrijven wordt versterkt ten opzichte van andere concurrerende bedrijven in de handel tussen lidstaten. Deze versterking van de positie moet worden geacht het handelsverkeer ongunstig te beïnvloeden. Op basis van de genoemde criteria oordeelt de Europese Commissie dat de anti-afhaakregeling dient te worden aangemerkt als staatssteun.
14
Zie ook de memorie van toelichting bij de Wet modernisering waterschapsbestel (TK 2005-2006, 30 601, nr. 3, p. 58) waarin staat dat de anti-afhaaksubsidies op basis van Europese regels voor staatssteun uiterlijk in 2012 moeten worden beëindigd. 15 Zie HvJ EG 15 maart 1994, Jur. 1994, blz I-00877. 16 Zie HvJ EG 15 maart 1994, Jur. 1994, blz I-00877.
15
Vraag is echter in hoeverre wordt voldaan aan criterium 2: de regeling verschaft een (in)direct voordeel. Dit (in)directe voordeel wordt in de beschikking aangenomen, terwijl uit de onder paragraaf 2.4 van de beschikking omschreven criteria voor vrijstelling kan worden afgeleid dat begunstigde ondernemingen niet worden bevoordeeld. De korting op de zuiveringsheffing is immers maximaal het verschil tussen het tarief van de zuiveringsheffing en de kosten van het voorzuiveren door het bedrijf zelf. Verder is voor de beantwoording van deze vraag het marktinvesteerdersbeginsel van belang. Bij het hanteren van dit beginsel wordt het handelen van de overheid vergeleken met het handelen van een (hypothetische) particuliere onderneming. Als de voorwaarden waaronder de overheid handelt ook commercieel aanvaardbaar zouden zijn voor een particuliere investeerder in een gelijke positie, dan is geen sprake van een voordeel en dus geen sprake van staatssteun. Met andere woorden: als de overheid op dezelfde wijze handelt als een particuliere onderneming in dezelfde situatie zou doen, dan is op grond van het marktinvesteerdersbeginsel geen sprake van staatssteun. Als de overheid handelt als overheid, dan is het marktinvesteerdersbeginsel niet van toepassing en is in beginsel sprake van staatssteun. Vraag is vervolgens of sprake is van voorwaarden op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat het marktinvesteerdersbeginsel van toepassing is zodat geen sprake is van staatssteun. Gesteld kan worden dat een waterschap een economische activiteit verricht, te weten het zuiveren van afvalwater. Ook bedrijven kunnen afvalwater zuiveren en een rwzi exploiteren. Dit gebeurt ook in de praktijk, waarmee kan worden verdedigd dat het zuiveren van afvalwater een economische activiteit is. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat de Europese Commissie een beperkte interpretatie lijkt te hanteren bij de mogelijkheid tot het toepassen van het marktinvesteerdersbeginsel op basis van zuivere overheidsprerogatieven die geen economisch karakter hebben17. Ook kan gesteld worden dat de anti-afhaakregeling is ingegeven door zuiver economische motieven: het behoud van het gebruik van de volledige capaciteit van de rwzi teneinde tariefverhoging voor de gebonden lozers te voorkomen. Daarnaast kunnen bepaalde afvalstoffen in het afvalwater bijdragen aan lagere zuiveringskosten dan wanneer deze afvalstoffen niet of niet in een bepaalde hoeveelheid daarvan onderdeel uitmaken. Deze afvalstoffen leiden tot een verlaging van de zuiveringskosten en verschaffen het waterschap als exploitant van een rwzi een economisch voordeel. Een waterschap is bereid hiervoor te betalen. Zo wordt voorkomen dat de zuiveringskosten omhoog gaan. Een private exploitant zou op een vergelijkbare wijze handelen. Verdedigbaar is derhalve dat de regeling is ingegeven door economische motieven die voor een commerciële onderneming ook zouden kunnen gelden. De regeling kan worden getoetst aan het marktinvesteerdersbeginsel. Het enkele feit dat een waterschap verplicht is het via de riolering aangeboden afvalwater te zuiveren betekent niet dat dus sprake is van de uitoefening van een typische overheidsbevoegdheid waardoor het waterschap niet kan handelen als marktpartij. Feit is immers dat sprake is van een economische activiteit die ook door bedrijven kan worden en wordt verricht. Met het voorgaande is nog niet gezegd dat de regeling dus geen staatssteun is. Er moet ook nog worden vastgesteld dat de korting op de zuiveringsheffing marktconform is. Dit lijkt mogelijk gezien het feit dat de korting op de zuiveringsheffing maximaal het verschil is tussen het tarief van de zuiveringsheffing en de kosten van het voorzuiveren door het bedrijf zelf. 17
Zie in dit verband de zaak C-124/10P Europese Commissie/EDF, waarin het Hof van Justitie uitspraak moet doen.
16
De vraag is waarom destijds de anti-afhaakregeling niet aan dit beginsel is getoetst. Het lijkt erop dat de Nederlandse autoriteiten daar in de aanmeldingsprocedure ook geen poging toe hebben gedaan. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat de beschikking reeds uit 2002 stamt. Daarna heeft het Gerecht van Eerste Aanleg (hierna ook: GvEA) in 2008 in de zaak Ryanair een uitspraak gedaan waaruit kan worden afgeleid dat het marktinvesteerdersbeginsel ook van toepassing kan zijn indien een overheidsorgaan een korting geeft op een fiscale heffing 18. De Commissie stelde zich in de zaak Ryanair overigens uitdrukkelijk op het standpunt dat dit niet mogelijk was. In de Ryanair zaak had het Waalse gewest als eigenaar en exploitant van het vliegveld Charleroi met Ryanair onder meer afspraken gemaakt over kortingen van 50% op de wettelijke landingsheffingen. Ryanair verbond zich ertoe vijftien jaar lang twee tot vier vluchten in Charleroi te stationeren die ten minste drie retourvluchten per dag zouden uitvoeren. De Commissie stelde zich op het standpunt dat onder meer het Waalse gewest staatssteun had verleend. Het Gerecht van Eerste Aanleg oordeelde dat dit standpunt onterecht was. De vaststelling van de hoogte van de landingsheffingen en het geven van garanties hielden rechtstreeks verband met een economische activiteit van het Gewest (beheer van de luchthaveninfrastructuur) en de loutere omstandigheid dat het Gewest beschikt over regelgevende bevoegdheden voor het vaststellen van luchthavenheffingen, sluit niet uit dat een systeem van kortingen op deze heffingen kan en moet worden getoetst aan het marktinvesteerdersbeginsel.
Op basis van het voorgaande kan inmiddels anders worden gedacht over de conclusie van de Europese Commissie in 2002 dat bij het verstrekken van anti-afhaaksubsidies sprake is van staatssteun. Op basis van het marktinvesteerdersbeginsel is pleitbaar dat geen sprake is van staatssteun. 6.2.2.4 Mogelijkheden hernieuwde goedkeuring 6.2.2.4.1 Inleiding Hierna wordt uitgegaan van de premisse dat de regeling toch kwalificeert als staatssteun. Vraag is dan wat de vervolgstappen zouden kunnen zijn. 6.2.2.4.2 De Algemene Groepsvrijstellingsverordening19 Het Europees Recht voorziet in uitzonderingen op de verplichting om een regeling die kwalificeert als staatssteun aan te melden. Een van die uitzonderingen betreft de Algemene Groepsvrijstellingsverordening. De Algemene Groepsvrijstellingsverordening stelt (decentrale) overheden voor bepaalde steunmaatregelen vrij van de verplichting om deze aan te melden bij de Commissie. De Algemene Groepsvrijstellingsverordening kent een breed scala (opleiding, innovatieve starters, technische haalbaarheidsstudies, loonsubsidies voor indienstneming van kwetsbare werknemers) aan doelstellingen waarvoor steun mag worden verleend. De regeling heeft de meeste raakvlakken met de doelstellingen die zijn opgenomen onder hoofdstuk 4: steun voor milieubescherming (artikelen 17 t/m 25). Geen van deze doelstellingen sluiten op het eerste gezicht aan bij de regeling. Milieusteun in de vorm van verlagingen van milieubelastingen is toegestaan, mits deze voldoen aan de voorwaarden uit Richtlijn 2003/96/EG. Richtlijn 2003/96/EG (Energie-Richtlijn) bevat een geharmoniseerd kader geïntroduceerd voor de belastingheffing op energieproducten. De zuiveringsheffing voldoet echter niet aan dit geharmoniseerde kader, zodat de Algemene Groepsvrijstellingsverordening niet van toepassing is. 18 19
Arrest van 17 december 2008 in zaak T-196/04 Ryanair Ltd/Europese Commissie. Voluit: Vrijstelling nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008, waarbij bepaalde categorieën van steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard.
17
6.2.2.4.3 De Richtsnoeren milieusteun20 In de Richtsnoeren Milieusteun21 heeft de Commissie vastgesteld in welke mate en onder welke omstandigheden steunmaatregelen worden toegestaan die (decentrale) overheden ontwerpen ter bescherming van het milieu en ter bevordering van duurzame ontwikkeling. Deze milieusteun moet, tenzij wordt voldaan aan de voorwaarden voor vrijstelling uit de Algemene Groepsvrijstellingsverordening, vooraf worden gemeld bij de Commissie. Op grond van de Richtsnoeren kunnen niet-geharmoniseerde (gedeeltelijke) vrijstellingen van milieubelastingen voor een periode van tien jaar worden vrijgesteld, indien aan een aantal strikte voorwaarden is voldaan: 1. Verstrekking van gegevens (o.a. welke sectoren begunstigden onder de subsidieregeling vallen en hoe de belastingen bijdragen aan milieubescherming). 2. Noodzakelijkheid van de steun, waarvoor als voorwaarden gelden: objectieve en doorzichtige criteria; zonder subsidie leidt het tot aanzienlijke toename productiekosten; toename productiekosten kan niet worden afgewenteld op de klanten. 3. Evenredigheid van de steun. Wordt aan deze voorwaarden voldaan, dan kan de regeling worden vrijgesteld van het verbod van artikel 107, eerste lid, van de VWEU. Het voert in het kader van dit rapport te ver om te bezien of de regeling aan deze voorwaarden voldoet. Het feit dat de Europese Commissie in 2002 goedkeuring voor 10 jaar heeft verleend, kan betekenen dat de noodzakelijkheid en evenredigheid kritisch worden beoordeeld. Dat betekent echter niet dat de anti-afhaakregeling niet opnieuw kan worden goedgekeurd. Daar lijken wel degelijk mogelijkheden voor te zijn. Het feit dat de Europese Commissie in 2002 goedkeuring voor een beperkte duur heeft verleend, sluit hernieuwde goedkeuring niet uit. Ook de Richtsnoeren bieden de mogelijkheid van een goedkeuring voor een periode van tien jaar, waarbij niet wordt gesteld dat die goedkeuring eenmalig is. Daarbij komt dat de doelstelling van de anti-afhaakregeling geen tijdelijk karakter heeft. 6.2.2.4.4 Opnieuw aanmelden? Indien op basis van een onderbouwing kan worden aangetoond dat geen sprake is van staatssteun, zouden waterschappen ook na 17 juli 2012 anti-afhaaksubsidies kunnen verstrekken. In beginsel behoeven de Nederlandse autoriteiten de regeling niet opnieuw aan te melden als staatssteun. Dat lijkt om twee redenen echter niet verstandig. De eerste reden is de beschikking uit 2002 waarbij de Europese Commissie vrijwel zonder nadere motivering heeft vastgesteld dat sprake is van staatssteun. Het is de vraag hoe de Europese Commissie tegen die achtergrond voortzetting van deze regeling zal beoordelen. De tweede reden is dat de Commissie in een met Ryanair vergelijkbare zaak over de toepassing van het marktinvesteerdersbeginsel hoger beroep heeft ingesteld22. Hieruit kan worden afgeleid dat de Commissie kritisch is als het gaat om de toepassing van het marktinvesteerdersbeginsel. Voorgaande brengt ongewenste onzekerheid en risico’s mee. Temeer omdat op grond van artikel 108, derde lid, VWEU steunmaatregelen ter goedkeuring dienen te worden voorgelegd aan de Europese Commissie en de voorgenomen steunmaatregel niet tot uitvoering mag worden gebracht voordat de Europese Commissie hierover een eindbeslissing heeft genomen (standstill-beginsel). 20
Voluit: Communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (2008/C 82/01). Deze vormen vanaf 2008 het toetsingskader in plaats van de Communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu, op grond waarvan in 2002 goedkeuring werd verleend. 22 De Europese Commissie heeft hoger beroep aangetekend tegen de uitspraak van 15 december 2009, Europese Commissie/EDF, zaak T 156/04. Dit hoger beroep is thans aanhangig als zaak C-124/10P. 21
18
Indien staatssteun zonder voorgaande goedkeuring wordt verstrekt, is sprake van onrechtmatige steun en kan de Europese Commissie na onderzoek besluiten tot stopzetting en volledige ongedaanmaking van de onrechtmatige steun. Omdat artikel 108, derde lid, VWEU rechtstreeks werking heeft, kan een belanghebbende ook via de nationale (voorzieningen)rechter opschorting van de voorgenomen steun of terugvordering van reeds betaalde steun vorderen. Het is daarom verstandig om de anti-afhaakregeling opnieuw aan de Europese Commissie voor te leggen. Hierover kan eerst informele afstemming plaatsvinden met de Europese Commissie, bijvoorbeeld bij het DG Concurrentie. Afhankelijk van de uitkomst daarvan kan in eerste instantie worden gevraagd om een negatieve verklaring dat de anti-afhaakregeling niet kwalificeert als staatssteun. Indien de anti-afhaakregeling toch kwalificeert als staatssteun, kan vrijstelling van het verbod van artikel 107, eerste lid, van de VWEU worden gevraagd op grond van de Richtsnoeren milieusteun. Deze procedurestappen kunnen worden gevolgd door individuele waterschappen voor een individuele regeling met een bedrijf, door individuele waterschappen voor een algemene antiafhaakregeling voor dat waterschap of landelijk zoals ook in 2002 is gebeurd. Dat laatste heeft de voorkeur van de werkgroep. Het voorkomt dat elk waterschap goedkeuring moet vragen en vergroot de kans van slagen. Het sluit bovendien aan bij de werkwijze waarvoor in 2002 is gekozen. 6.2.3 Conclusie Er zijn mogelijkheden voor voortzetting van de huidige anti-afhaakregeling na afloop van de goedkeuringstermijn van 17 juli 2012. Op basis van het marktinvesteerdersbeginsel is het pleitbaar dat geen sprake is van staatssteun. Indien de anti-afhaakregeling toch kwalificeert als staatssteun, kan vrijstelling van het staatssteunverbod worden gevraagd op grond van de Richtsnoeren milieusteun. Het feit dat in 2002 voor tien jaar goedkeuring is verleend, hoeft niet aan hernieuwde goedkeuring in de weg te staan. Voorwaarde is dat artikel 122d, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Waterschapswet wordt gehandhaafd zodat de anti-afhaaksubsidies uit de opbrengst van de zuiveringsheffing bekostigd kunnen blijven worden23.
23
Er zijn geen indicaties dat deze bepaling zal worden geschrapt.
19
7 Alternatieve regeling 7.1 Inleiding Zoals in het vorige hoofdstuk is uiteen gezet is de werkgroep van oordeel dat vervanging van de anti-afhaaksubsidies door een alternatieve regeling pas aan de orde is als deze aantoonbaar beter en effectiever is voor de beoogde doelstellingen of als voortzetting van de huidige regeling niet mogelijk blijkt te zijn. De werkgroep heeft, als aanzet voor een discussie hierover, een verkenning uitgevoerd naar een alternatieve regeling waarin niet alleen wordt uitgegaan van de negatieve effecten voor het milieu van het afvalwater (de vervuiler betaalt) maar ook rekening wordt gehouden met positieve aspecten van afvalwater in de zin dat afvalwater van een bepaalde samenstelling de doelmatige werking van de rwzi kan bevorderen. Dit kan bijdragen aan de vermindering van de zuiveringskosten. Bedrijven die dergelijk afvalwater afvoeren naar de rwzi zouden daarvoor ‘beloond’ kunnen worden in de vorm van een lagere zuiveringsheffing of een subsidie. De Werkgroep doelmatigheidssubsidies heeft onderzoek gedaan naar de mogelijke vormgeving van een dergelijk instrument ter bevordering van een doelmatige werking van de rwzi. 7.2 Systematiek zuiveringsheffing Volgens artikel 122e van de Waterschapswet geldt als grondslag voor de zuiveringsheffing de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. Volgens artikel 122f, eerste lid, van de Waterschapswet geldt de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, als heffingsmaatstaf, waarbij de vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden. Het aantal vervuilingseenheden vermenigvuldigd met het tarief per vervuilingseenheid resulteert in het verschuldigde bedrag aan zuiveringsheffing. In de huidige systematiek wordt de hoedanigheid van het afvalwater beperkt uitgelegd als de mate van vervuiling. De hoogte van de heffing wordt uitsluitend bepaald door de negatieve effecten voor het milieu (hoeveelheid en mate van verontreiniging van het afvalwater). In deze beperkte uitleg wordt geen rekening gehouden met factoren die de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie kunnen bevorderen (positieve effecten voor hoogte kosten en het milieu). Zo zijn voor de verwijdering van gereduceerde stikstof (N) in het afvalwater vooral organische stoffen (CZV) nodig. Hoe lager de verhouding CZV/N is, des te lager is het zuiveringsrendement van de zuiveringsinstallatie. Uit in opdracht van de werkgroep uitgevoerd onderzoek24 blijkt dat afvalwaterstromen met een hoge verhouding CZV/P of CZV/N de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie kunnen bevorderen en dat deze afvalwaterstromen daarmee kunnen leiden tot een verlaging van de zuiveringskosten. In de huidige systematiek is geen ruimte om deze positieve effecten voor de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie door te berekenen. De zuiveringsheffing bestaat uit een vast tarief per vervuilingseenheid. Het aantal vervuilingseenheden wordt uitsluitend bepaald door de hoeveelheid en mate van verontreiniging van het afvalwater. Alternatief hiervoor is een regeling die ook rekening houdt met factoren die de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie kunnen bevorderen, zoals de verhouding CZV/P en de verhouding CZV/N.
24
Notitie Royal Haskoning van 23 augustus 2011, nr. 9W3729.01/N00005/423160/Nijm (Bijlage 4 bij dit rapport).
20
7.3 Criteria alternatieve regeling Gezocht is naar een regeling waarbij aan bedrijven een korting op de zuiveringsheffing wordt verstrekt indien de hoeveelheid en samenstelling van het afvalwater aan bepaalde eisen voldoet en er bij een rwzi behoefte bestaat aan dergelijk afvalwater omdat het de doelmatige werking bevordert. Hierna worden de mogelijke contouren geschetst van een dergelijke regeling. De eisen waaraan het afvalwater moet voldoen, zouden kunnen zijn: Vervuilingswaarde boven een bepaalde grenswaarde (bijvoorbeeld > 5% van de zuiveringscapaciteit van de rwzi, dan wel minimaal 5.000 ve bij rwzi’s met een capaciteit van meer dan 100.000 ve) Beïnvloeding van een doelmatige werking van de rwzi is alleen mogelijk indien sprake is van afvalwater met een aanzienlijke vervuilingswaarde. Voor de te hanteren ondergrens kan worden aangesloten bij de ondergrens zoals die is neergelegd in de circulaire voor de huidige antiafhaaksubsidies. Verhouding CZV/N boven een bepaalde grenswaarde (bijvoorbeeld > 10) Organische stoffen (CZV) bevorderen de verwijdering van stikstof (N) uit het afvalwater en dragen daarmee bij aan de doelmatige werking van de rwzi. Verhouding CZV/P boven een bepaalde grenswaarde (bijvoorbeeld > 50) Organische stoffen (CZV) bevorderen de verwijdering van fosfor (P) uit het afvalwater en dragen daarmee bij aan de doelmatige werking van de rwzi. Verhouding CZV/ZS boven een bepaalde grenswaarde (bijvoorbeeld > 4) De verhouding tussen CZV en de zwevende stoffen (ZS) is van belang voor de doelmatige werking van de rwzi. Een minimum concentratie CZV (bijvoorbeeld > 1.000 mg/l) De concentratie CZV is van belang voor de doelmatige werking van de rwzi. De hoogte van de korting kan daarbij afhankelijk worden gesteld van de mate waarin aan deze eisen is voldaan. Deze zouden bijvoorbeeld tussen de 0% en 40% kunnen liggen.
21
Schematisch ziet de regeling er dan als volgt uit:
start
nee vuillast > 5000 i.e. ?
nee bijdrage > 5 % ?
ja
ja
nee
CZV / N > 8 ?
CZV / N > 10 ?
nee geen korting
ja
ja
CZV / P > 50 ? CZV / ZS > 4 ?
geen korting
nee
korting 0 – 20 %
ruimte op rwzi ?
nee
geen korting
ja ja nee CZV > 1000 mg/l ?
korting 0 – 30 %
korting 0 – 20 %
ja korting maximaal 40 %
7.4 Consequenties alternatieve regeling In de hiervoor geschetste regeling wordt gedeeltelijke compensatie van de opgelegde aanslag zuiveringsheffing verleend, wanneer een heffingplichtige aannemelijk heeft gemaakt dat de samenstelling van de afvalwaterstroom zal leiden tot een bevordering van de doelmatige werking van de betrokken zuiveringsinstallatie. Een dergelijke regeling heeft een meer generiek en minder selectief karakter dan de huidige anti-afhaaksubsidies. Toepassing is afhankelijk van de hoeveelheid en samenstelling van het afvalwater en de behoefte daaraan op de betrokken rwzi. Toepassing is dus niet afhankelijk van de mogelijkheden van het bedrijf van zuivering in eigen beheer en het kostenvoordeel daarvan voor het bedrijf, zoals bij de huidige anti-afhaakregeling het geval is. In opdracht van de werkgroep zijn bij een aantal waterschappen de consequenties van toepassing van de alternatieve regeling geïnventariseerd. De resultaten hiervan zijn opgenomen in Bijlage 625. Bij de verdere uitwerking van de alternatieve regeling en de daarbij te hanteren grenswaarden, is het van belang het exacte toepassingsbereik in beeld te brengen. Een te ruim toepassingsbereik kan er immers toe leiden dat in veel meer gevallen dan onder de huidige anti-afhaakregeling een korting moet worden verleend, met als mogelijk gevolg dat het doel (voorkomen verhoging tarief zuiveringsheffing) niet of slechts beperkt wordt gerealiseerd. 7.5 Juridische vormgeving alternatieve regeling De alternatieve regeling kan op verschillende wijzen worden vormgegeven: in de vorm van een subsidie, waartoe een nieuwe circulaire wordt opgesteld ter uitwerking van artikel 122d, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Waterschapswet;
25
Notitie Royal Haskoning 23 augustus 2011, nr. 9W3729.01/N00006/Nijm (Bijlage 6 bij dit rapport).
22
-
aanpassing binnen het fiscale regime van de zuiveringsheffing waarbij onder bepaalde voorwaarden de zuiveringsheffing wordt verlaagd.
Ook de alternatieve regeling zal moeten worden getoetst op staatssteunaspecten. Voor de vraag of sprake is van staatssteun, is het namelijk niet relevant welke juridische vorm de regeling uiteindelijk krijgt. De hiervoor geldende kaders zijn gelijk aan die voor de huidige antiafhaaksubsidies. Kortheidshalve wordt hiervoor verwezen naar Hoofdstuk 6. De alternatieve regeling kan binnen het fiscale regime van de zuiveringsheffing worden vormgegeven door een verlaging van het aantal vervuilingseenheden (via een aanpassing van de heffingsgrondslag en –maatstaf) of een verlaging van het zuiveringstarief. Dit betekent dat de zuiveringsheffing lager kan worden gesteld afhankelijk van de bijdrage die wordt geleverd aan de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie en daarmee aan de beperking van de zuiveringskosten. Voor deze verlaging van de zuiveringsheffing is een wijziging van hoofdstuk XVIIB van de Waterschapswet noodzakelijk. Daarbij zijn verschillende opties denkbaar: 1. alleen een juridische basis in de Waterschapswet, en een grote mate van beleidsvrijheid voor de individuele waterschappen; 2. volledige uitwerking in de Waterschapswet, met weinig beleidsvrijheid voor individuele waterschappen; 3. tussenvormen tussen 1 en 2. Een fiscaal-juridische beoordeling van deze opties is opgenomen in Bijlage 7. 7.6 Conclusies Uit een verkenning van de werkgroep blijkt dat een alternatieve regeling mogelijk lijkt, waarin niet alleen wordt uitgegaan van de negatieve effecten voor het milieu van het afvalwater (de vervuiler betaalt) maar ook rekening wordt gehouden met positieve aspecten van afvalwater in de zin dat afvalwater van een bepaalde samenstelling de doelmatige werking van de rwzi kan bevorderen. Het verdient aanbeveling deze alternatieve regeling verder uit te werken qua vormgeving en consequenties en te onderzoeken of er behoefte en draagvlak is voor zo’n regeling.
23
8. Conclusies en aanbevelingen 1. De Werkgroep doelmatigheidssubsidies meent dat er na 2012 behoefte blijft aan een financieel instrument ter bestrijding van de afhaakproblematiek. 2. De werkgroep heeft daarbij een sterke voorkeur voor behoud van de huidige antiafhaaksubsidies. Niet alleen ter bestrijding van de afhaakproblematiek maar ook als instrument ter bevordering van verduurzaming, innovatie en economische ontwikkeling. 3. Vervanging van de anti-afhaaksubsidies door een alternatieve regeling is pas aan de orde als deze aantoonbaar beter en effectiever is voor de beoogde doelstellingen of als voortzetting van de huidige regeling niet mogelijk blijkt te zijn. 4. Uit het onderzoek van de werkgroep blijkt dat er mogelijkheden zijn voor voortzetting van de huidige anti-afhaakregeling na afloop van de goedkeuringstermijn van 17 juli 2012. Op basis van het marktinvesteerdersbeginsel is het pleitbaar dat geen sprake is van staatssteun. Indien de anti-afhaakregeling toch kwalificeert als staatssteun, kan vrijstelling van het staatssteunverbod worden gevraagd op grond van de Richtsnoeren milieusteun. Het feit dat in 2002 voor tien jaar goedkeuring is verleend, hoeft niet aan hernieuwde goedkeuring in de weg te staan. De werkgroep doet de aanbeveling de hiervoor noodzakelijke stappen te zetten. 5. Uit een verkenning van de werkgroep naar een alternatieve regeling blijkt dat er mogelijkheden zijn voor een regeling waarin niet alleen wordt uitgegaan van de negatieve effecten voor het milieu van het afvalwater (de vervuiler betaalt) maar ook rekening wordt gehouden met positieve aspecten van afvalwater in de zin dat afvalwater van een bepaalde samenstelling de doelmatige werking van de rwzi kan bevorderen. De werkgroep doet de aanbeveling deze alternatieve regeling verder uit te werken qua vormgeving en consequenties en te onderzoeken of er behoefte en draagvlak is voor een dergelijke regeling.
24
Bijlagen: Bijlage 1: Samenstelling Werkgroep doelmatigheidssubsidies. Bijlage 2: Circulaire voor subsidies als bedoeld in artikel 27, eerste lid, onderdeel d, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Bijlage 3: Beschikking Europese Commissie goedkeuring anti-afhaakregeling. Bijlage 4: Notitie van Royal Haskoning van 23 augustus 2011, nr. 9W3729.01/N00005/423160/Nijm. Bijlage 5: Sturingsmogelijkheden via vergunningeninstrument. Bijlage 6: Notitie van Royal Haskoning van 23 augustus 2011, nr. 9W3729.01/N00006/Nijm. Bijlage 7: Fiscaal-juridische beoordeling opties fiscaal regime verlaging zuiveringsheffing. Bijlage 8: Green Deal Rijksoverheid – Unie van Waterschappen.
25
