ONDERWIJS IN THEMA S. studie

ONDERWIJS IN THEMA’S

studie

ONDERWIJS

IN THEMA’S

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en websitediscussies over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid. De raad bestaat uit veertien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Studie Onderwijs in thema’s, uitgebracht aan de minister en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Nr. 20040375/754, januari 2005. Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2005. ISBN 90-77293-33-7 Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag email: [email protected] (070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl Ontwerp en opmaak: Maarten Balyon grafische vormgeving Drukwerk: Drukkerij Artoos © Onderwijsraad, Den Haag Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

ONDERWIJS

IN THEMA’S

Ten geleide

In het advies Stand van educatief Nederland (2004) bespreekt de raad de plus- en minpunten van het Nederlandse onderwijs. Dit gebeurt eerst met een systematische vergelijking met andere landen en in de tijd. Daarna volgt een thematische verdieping van vier onderwerpen. Het advies sluit af met een reflectie en aanbevelingen. De thematische verdieping is mede geïnspireerd door de artikelen in deze bundel Onderwijs in thema’s. In opdracht van de raad heeft een groep onderwijsonderzoekers zeven actuele onderwerpen bij de kop genomen die typerend zijn voor het Nederlandse onderwijs. In de bijdragen ligt het accent steeds op de empirie. Wat weten we precies over elk onderwerp? Hoe staat Nederland er voor in vergelijking met andere landen? De bundel opent met een artikel van Waslander en Hopstaken over de gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs. Dit typerende kenmerk van het Nederlandse onderwijsstelsel draagt nadrukkelijk bij aan de schoolkeuzevrijheid. Waslander en Hopstaken gaan met name in op de positieve en negatieve effecten van gelijke bekostiging in het primair en voortgezet onderwijs. Naast onderzoeksgegevens over Nederland gebruiken de auteurs ook gegevens over de Verenigde Staten, Chili, Nieuw-Zeeland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. De conclusie is dat gelijke bekostiging bijdraagt aan de onderwijskwaliteit (afgemeten aan prestaties van leerlingen), de keuzevrijheid voor ouders en leerlingen, en de concurrentie tussen scholen. Te veel concurrentie kan segregatie tussen scholen echter aanmoedigen en de kwaliteit van het onderwijs op macroniveau aantasten. De tweede bijdrage is van de hand van Maslowski en Huisman. Voortbouwend op de studie van de Onderwijsraad Dereguleren met beleid uit 2002, beschrijven zij het Nederlandse onderwijsbeleid van de afgelopen jaren. Ze gaan na in hoeverre sprake is van deregulering en autonomievergroting. De conclusie is dat dit proces in het primair en voortgezet onderwijs nog gaande is, terwijl er in de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) geen grote veranderingen meer zijn geweest. In het hoger onderwijs zijn er de laatste jaren zowel deregulerende als re-regulerende ontwikkelingen, denk bij dat laatste bijvoorbeeld aan de overgang naar de bachelor-masterstructuur. Maslowki en Huisman gaan verder nog kort in op de benutting van de beleidsruimte door onderwijsinstellingen, die volgens hen met name in het primair en voortgezet onderwijs nog niet optimaal is. Karsten en Felix vergelijken in hun artikel het Nederlandse achterstanden- en integratiebeleid met voorbeelden uit andere landen. Daarbij gaan zij ook in op segregatieverschijnselen en het beleid om segregatie tegen te gaan. Een reeks van landen blijkt vergelijkbare maatregelen te kennen als Nederland waarbij extra middelen worden ingezet voor het onderwijs van achterstandsleerlingen. Daarbij is in veel gevallen helaas weinig bekend over de effectiviteit, of worden zelfs weinig tot geen effecten gevonden. Niettemin zijn er ook programma’s die wel een duidelijk positief effect sorteren. Dat geldt bijvoorbeeld voor goed uitgewerkte vooren vroegschoolse programma’s, die bovendien zeer kosteneffectief lijken te zijn. Hetzelfde lijkt te gelden voor extra schooltijd. Verder suggereren enkele experimenten dat beloningsprikkels voor leraren ook succesvol kunnen zijn.

De vierde bijdrage aan deze bundel is geschreven door Van Eijl, Wientjes, Wolfensberger en Pilot. Zij gaan in op de vraag of het Nederlandse onderwijs voldoende uitdagend is voor talentvolle leerlingen en studenten. De auteurs inventariseren welke extra onderwijsactiviteiten voor deze groep worden aangeboden, zoals bijvoorbeeld de honoursprogramma’s van universiteiten en hogescholen. Vergelijkingen met het buitenland laten een wisselend beeld zien. In enkele landen (Engeland, Duitsland) is sprake van systematisch overheidsbeleid, maar over de doorwerking ervan zijn geen systematische gegevens voorhanden. Bij gebrek aan empirisch materiaal is moeilijk aan te geven of het Nederlandse onderwijs voldoende uitdagend is. Het feit dat er extra activiteiten worden ontwikkeld, geeft wel een indicatie dat het reguliere onderwijsprogramma onvoldoende uitdaging biedt voor sommige jongeren. Eimers en Roelofs gaan in hun artikel in op het hardnekkige probleem van voortijdig schoolverlaten. Inzicht in de omvang van voortijdig schoolverlaten berust nog steeds op schattingen en taxaties. Bij de aanpak van voortijdig schoolverlaten is volgens de auteurs de school meer en meer centraal komen te staan. Voorzover participatie van andere partijen gewenst is, organiseren zij zich rondom de school. Op dit moment is een verbreding aan de gang, waarbij de diverse scholen uit verschillende sectoren met elkaar samenwerken en waarbij meer intensieve samenwerking tussen onderwijs en andere partijen (RMC, sociale dienst, arbeidsmarktpartijen) tot stand komt of gepland is. Gestreefd wordt naar een sluitende aanpak op individueel niveau, waarbij het ijkpunt de startkwalificatie is. Smit, Driessen, Vrieze, Van Kuyk en Sleegers gaan in op de verhouding tussen onderwijs, opvoeding en opvang. Zij signaleren dat het onderwijs in Nederland in vergelijking met andere landen een gedifferentieerd onderwijsaanbod heeft, dat voornamelijk gericht is op kennisoverdracht en diploma’s en minder op overdracht van gemeenschappelijke waarden en normen. Internationaal is er sprake van een trend dat de onderwijstaken van de school en de opvoedingstaken van ouders steeds meer met elkaar verweven raken. Het traditionele institutionele onderscheid tussen onderwijs, opvoeding en opvang komt daardoor onder druk te staan, met name dat tussen de vooren vroegschoolse opvang en het basisonderwijs. De auteurs stellen dat voor een ononderbroken ontwikkelingslijn van kinderen een sluitend aanbod van educatie, zorg en opvang noodzakelijk is. De zevende bijdrage tot slot is geschreven door Imants en Van Veen. Zij gaan in op de zij-instroom als nieuwe manier om leraar te worden en op onderwijsassistenten als nieuw type onderwijspersoneel. In het onderwijsveld is men positief over beide nieuwe manieren om in het onderwijs aan het werk te gaan. Volgens de auteurs is wel een punt van zorg dat zij-instromers vaak in moeilijke klassen worden geplaatst en onderwijsassistenten onaantrekkelijke klussen krijgen te doen. Zo verlichten ze wel het werk van zittende leraren, maar het risico is dat ze zelf weer vrij snel uit het onderwijs verdwijnen. Andere aandachtspunten zijn de opleiding en begeleiding van het nieuwe personeel en de extra eisen aan de organisatie van het werk in de school (planning, afstemming, coördinatie).

Namens de Onderwijsraad, prof.dr. A.M.L. van Wieringen Voorzitter

Inhoudsopgave

I

Jongleren met publiek-private arrangementen

13

(S. Waslander en H. Hopstaken)

1

Inleiding

1.1

Werkwijze en opzet

2

Over ideologie en methodologie

2.1 2.2

Ideologische kwesties Methodenkwesties

3

Financiering

3.1 3.2 3.3 3.4

Verschijningsvormen Publiek-private financiering Vouchers Conclusie

4

Besturing

4.1 4.2 4.3 4.4

Verschijningsvormen Private besturing, non-profit Private besturing, for-profit Conclusies

5

Concurrentie tussen scholen

5.1 5.2 5.3

Heeft concurrentie effect? Wanneer heeft concurrentie effect? Conclusie

6

Verdeling van leerlingen over scholen

6.1 6.2 6.3

Compositie Compositie en concurrentie Conclusie

41 41 43 44

7

Over de kunst van het jongleren

45

Literatuur

15 16 19 19 20 25 25 26 27 29 30 30 32 33 35 37 37 38 39

50

II

Deregulering en autonomievergroting in relatie tot onderwijsvernieuwing en onderwijsopbreng55 sten

(R. Maslowski en J. Huisman)

1

Inleiding

56

2

Primair en voortgezet onderwijs

2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.1.5 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3

Stand van zaken ten aanzien van deregulering en autonomievergroting Onderwijskundig domein Materieel en financieel domein Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Bestuurlijk en organisatorisch domein Domein van buiten het onderwijs aangrijpend beleid Beleidsbenutting en effecten Onderwijskundig domein Materieel en financieel domein Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Bestuurlijk en organisatorisch domein Buiten het onderwijs aangrijpend beleid Samenvatting en conclusie

58 58 58 60 62 64 64 65 65 65 66 67 67 68

3

Bve-sector

3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3

Stand van zaken ten aanzien van deregulering en autonomievergroting Onderwijskundig domein Materieel en financieel domein Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Bestuurlijk en organisatorisch domein Beleidsbenutting en effecten Onderwijskundig domein Materieel en financieel domein Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Samenvatting en conclusie

4

Hoger onderwijs

4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.1.5 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.3

Stand van zaken ten aanzien van deregulering en autonomievergroting Onderwijskundig domein Materieel en financieel domein Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Bestuurlijk en organisatorisch domein Domein van buiten de onderwijsinstelling aangrijpend beleid Beleidsbenutting en effecten Onderwijskundig domein Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid Bestuurlijk en organisatorisch domein Samenvatting

Literatuur

70 70 70 72 72 73 73 73 74 75 75 77 77 77 78 78 79 79 79 79 80 81 81 83

III

Achterstanden- en integratiebeleid

85

(S. Karsten en Ch. Felix)

1

Inleiding

2

Vergelijkende analyse van enkele buitenlandse benaderingen

2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5

Klassieke programma’s Balans klassieke programma’s Keuze van begunstigden Keuze van activiteiten Evaluatie en verantwoording Voorschoolse en vroegschoolse programma’s Overige maatregelen Klassenverkleining Structuur van het schooljaar en verlengde schooltijd Leraren Wat kunnen we uit internationaal vergelijkende gegevens halen?

87 87 94 94 95 95 96 98 98 99 100 102

3

Integratie en segregatie: een kwestie van (meer) socialisatie?

104

Conclusies

109

4

86

Literatuur

111

IV

117

Het uitdagen van talent in onderwijs (P.J. van Eijl, H. Wientjes, M.V.C. Wolfensberger en A. Pilot)

1

Inleiding

119

2

Talent in het onderwijs

2.1 2.2 2.3

Verborgen talent Onderwijs is essentieel voor talentontwikkeling Aandacht in het onderwijs voor ‘de bovenste 10%’

120 120 121 122

3

Basisonderwijs in Nederland

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Onderwijsinterventies intentioneel Onderwijsinterventies niet-intentioneel Scholen specifiek voor (hoog)begaafde kinderen Omvang, spreiding en kwaliteit van het aanbod Tussen basis- en voortgezet onderwijs

4

Voortgezet onderwijs in Nederland

4.1 4.2

Onderwijsinterventies intentioneel Onderwijsinterventies niet-intentioneel

123 123 124 124 124 125 127 128 129

4.3 4.4 4.5 4.6

5

Scholen specifiek voor (hoog)begaafde kinderen Voorzieningen voor (hoog)begaafde kinderen met leer- en/of gedragsproblemen Omvang, spreiding en kwaliteit van het aanbod Tussen voortgezet en hoger onderwijs

Begaafden en het basis- en voortgezet onderwijs buiten Nederland

6

Hoger onderwijs in Nederland

6.1 6.2 6.3 6.4

Soorten honoursprogramma’s Inhouden en werkvormen in de honoursprogramma’s Evaluatie van honoursprogramma’s Andere manieren van talentontwikkeling

7

Honoursprogramma’s in internationaal perspectief

7.1 7.2

Honoursprogramma’s in de Verenigde Staten Honoursprogramma’s elders

8

Conclusies

8.1 8.2

Algemene conclusies aansluitend op de onderzoeksvragen Specifieke conclusies

130 130 131 132

133 135 135 136 137 138 139 139 142 144 144 145

Literatuur

147

Informanten

151

Bijlage Bijlage 1

V

Organisaties, netwerken en activiteiten ten behoeve van basis-, voortgezet en hoger onderwijs

Zicht op een sluitende aanpak: een nieuwe fase in de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten

B.1-153

157

(T. Eimers en M. Roelofs)

1

Inleiding

158

2

Definitie en maatschappelijke context

159

3

Omvang en registratie

164

4

Oorzaken van voortijdig schoolverlaten

175

5

De aanpak van het voortijdig schoolverlaten

180

6

Voortijdig schoolverlaten in de toekomst

186

Literatuur

191

VI

Opvoedings- en opvangactiviteiten van scholen in primair en voortgezet onderwijs: een inventarisatie van de stand van zaken met betrekking tot de relatie onderwijsopvoeding-opvang in het Nederlandse onderwijs

159

(F.C.G. Smit, G.W.J.M. Driessen, G.J. Vrieze, J.A.M. van Kuijk en P. Sleegers)

1

Inleiding

196

2

Taken ouders en school

198

3

Samenwerking tussen school en ouders in een veranderende tijd

3.1 3.2

Aanbod van educatie, zorg en opvang Educatief partnerschap

201 201 203

4

Barrières in de samenwerking school-ouders

206

5

Ontwikkelingen in de relatie school-ouders

210

6

Effecten

212

7

Een andere inrichting en betere toerusting van het onderwijs op opvoeding en opvang

216

Samenvatting en conclusies

219

8

Literatuur

221

VII Nieuwe typen en instroom onderwijspersoneel

229

(J. Imants en K. van Veen)

1

Inleiding

230

2

Nieuwe instroom onderwijspersoneel

2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.4 2.5

Recente ontwikkelingen Ervaringen en zorgen Ervaringen en zorgen in het primair onderwijs Ervaringen en zorgen in het voortgezet onderwijs Implicaties voor kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid Internationale vergelijking Samenvatting

232 232 233 233 235 237 239 240

3

Nieuwe typen onderwijspersoneel

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

De voorgeschiedenis Recente ontwikkelingen Ervaringen en zorgen Implicaties voor kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid Samenvatting

242 242 244 248 250 252

4

Beleidsdilemma’s

253

Literatuur

256

Bijlage Bijlage 1

Meningspeiling

B.1-259

Afkortingen

B.1-263

Bijlagen Bijlage 1


S. Waslander H. Hopstaken

14

Onderwijsraad, januari 2005

1

Inleiding

Het Nederlandse onderwijsstelsel voor primair en voortgezet onderwijs is wereldberoemd. Al bijna een eeuw kent Nederland de ‘vrijheid van onderwijs’. Het staat ouders vrij een school te kiezen die aansluit bij de eigen levensovertuiging (vrijheid van richting), het staat groepen ouders of andere private partijen vrij een school te starten (vrijheid van stichting) en privaat bestuurde scholen hebben een grote mate van autonomie waar het gaat om de inrichting van de eigen onderwijsorganisatie (vrijheid van inrichting). Maar wat het stelsel echt bijzonder maakt is het recht op gelijke bekostiging, dat na een ware schoolstrijd zelfs in de grondwet is vastgelegd. Als privaat bestuurde (bijzondere) scholen voldoen aan een aantal criteria, verplicht de overheid zich deze scholen op gelijke voet te bekostigen als publiek bestuurde (openbare) scholen. Pleitbezorgers van vrije schoolkeuze in het buitenland zien in Nederland de ultieme vorm van onderwijsvrijheid in praktijk gebracht (onder andere Reason Public Policy Institute, Edreform). In eigen land is er de laatste jaren meer aandacht voor de nadelen van het stelsel. Zo wordt erop gewezen dat de verzuiling in de na-oorlogse periode een dempende invloed heeft gehad op de sociaal-economische segregatie tussen scholen. Met de ontzuiling zou die dempende invloed verdwijnen. In deze tijd van individualisering en een multiculturele samenleving zou ons stelsel juist volop ruimte bieden aan het ontstaan van zwarte en witte scholen. Dit alles roept – ook binnen politieke kringen – bij herhaling de vraag op of ons aloude onderwijsstelsel aan het begin van de eenentwintigste eeuw aan revisie toe is. Hoewel politieke uitspraken soms anders doen vermoeden, hebben we tot op heden nauwelijks een overkoepelend beeld van mogelijke vooren nadelen van het huidige stelsel. In deze bijdrage staat daarom de volgende vraag centraal. Welke positieve en welke negatieve effecten heeft gelijke bekostiging van openbare en bijzondere scholen in het funderend onderwijs? Dit artikel beperkt zich expliciet tot het funderend onderwijs, ofwel scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Eenzelfde vorm van financiering en besturing kan namelijk voor verschillende onderwijssectoren heel verschillende effecten hebben. Zo verschilt de dynamiek op een onderwijsmarkt voor leerplichtige leerlingen bijvoorbeeld principieel van een onderwijsmarkt waarbij denkbaar is dat er voor bepaalde groepen leerlingen geen aanbod zal zijn. Ook hangt de dynamiek op een onderwijsmarkt samen met de mate waarin aansluiting op de arbeidsmarkt en samenwerking met bedrijven een rol spelen. Om het beantwoorden van de toch al lastige onderzoeksvraag niet verder te compliceren, blijven de sectoren van de vooren vroegschoolse educatie, het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie, het hoger onderwijs en het postinitieel onderwijs hier verder buiten beschouwing. Evenmin besteden we expliciet aandacht aan het speciaal onderwijs, met uitzondering van een aantal onderzoeksresultaten over de manier waarop scholen omgaan met leerlingen met specifieke onderwijsbehoeften.


15

1.1

Werkwijze en opzet In deze bijdrage gaan we na wat beschikbaar empirisch onderzoek ons kan vertellen over effecten van gelijke bekostiging. Eerst volgt hier echter een aantal opmerkingen over de term publiek-privaat arrangement en onze werkwijze. Publiek-private arrangementen Vaak worden de termen publiek en privaat als een dichotomie tegenover elkaar gezet. Dat suggereert dat altijd duidelijk is wanneer iets publiek is en wanneer privaat. In de praktijk is echter sprake van tal van tussen- en mengvormen.1 In wat komen gaat zal nog verschillende keren blijken dat een simpel onderscheid tussen publiek en privaat onvoldoende recht doet aan relevante verschillen in de financiering en besturing van scholen. Bovendien zal blijken dat vormen van financiering en besturing vooral in combinatie met elkaar aanleiding geven tot bepaalde effecten. Om aan te geven dat er meer is tussen publiek en privaat, spreken wij daarom liever van publiek-private arrangementen. Publiek-private arrangementen zijn dan specifieke combinaties van publieke en private betrokkenheid bij het financieren en besturen van scholen. Die specifieke combinaties zijn op verschillende niveaus te benoemen, ze kunnen van toepassing zijn op een individuele school, een groep scholen of zelfs op alle scholen in een staat of land. In deze bijdrage gaat het om mogelijke effecten van gelijke bekostiging, een kenmerk op het niveau van groepen scholen. Het is daarom zaak mogelijke effecten ook op het niveau van groepen scholen te benoemen. Tenzij expliciet anders vermeld, bedoelen wij met arrangementen daarom de specifieke combinaties van financiering en besturing van een groep scholen. In die zin kent Nederland drie publiek-private arrangementen voor het funderend onderwijs: één voor het privaat gefinancierd onderwijs, één voor het openbaar onderwijs en één voor het bijzonder onderwijs. De keus van landen Het Nederlandse onderwijsstelsel bestaat uit een specifieke combinatie van financiering en besturing van scholen. Onderzoek naar effecten van dit stelsel vraagt om vergelijkingen van verschillende combinaties van financiering en besturing. Bij de bespreking van het onderzoek putten we daarom met name uit buitenlandse bronnen. Twee overwegingen hebben een rol gespeeld bij de selectie van landen. Ten eerste hebben we gezocht naar landen met financierings- en besturingsvormen die met name interessant zijn voor Nederland. Zo kennen de Verenigde Staten en Chili scholen die vergelijkbaar zijn met openbare en bijzondere scholen in Nederland. Bovendien komen in beide landen nog andere varianten voor, wat mogelijkheden voor vergelijking biedt. Onderzoeksresultaten uit de Verenigde Staten en Chili komen daarom prominent aan de orde. Resultaten van onderzoek uit twee heel verschillende landen, zeeën van ons verwijderd, geeft nog weinig bodem voor uitspraken over het Nederlandse stelsel. Om die reden betrekken we ook onderzoeksresultaten uit andere landen in onze analyses, met name uit Nieuw-Zeeland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Het onderzoek uit de drie laatstgenoemde landen is vooral benut om er achter te komen of de resultaten die in de Verenigde Staten en Chili zijn gevonden, ook voor andere landen gelden. Als in alle genoemde landen dezelfde resultaten worden gevonden, kunnen we weliswaar nog steeds niet met zekerheid zeggen dat de effecten ook voor Nederland zullen gelden, maar is er wel aanleiding om dat te veronderstellen. Een tweede overweging bij de selectie van landen was een heel pragmatische, namelijk de beschikbaarheid van empirisch onderzoek naar dit thema. Onze

1

16

Onder andere Van Wieringen, 2000; Onderwijsraad, 2001.


zoekacties hebben weinig resultaten opgeleverd voor Vlaanderen, Frankrijk en Duitsland. Om die reden moeten deze buurlanden helaas buiten beschouwing blijven. De keus van onderzoek Binnen de geselecteerde landen is heel veel onderzoek verricht dat hier bruikbaar zou kunnen zijn. In het kader van dit artikel zou het veel te ver voeren al dat onderzoek te bespreken. We hebben daarom een aantal selecties gemaakt. Om te beginnen hebben we bij voorkeur gebruikgemaakt van (deugdelijk) grootschalig kwantitatief onderzoek, vooral macroanalyses, op zoek naar ‘harde’ uitkomsten. Deze macroanalyses kunnen systematische verschillen aan het licht brengen, maar zijn minder geschikt om achterliggende oorzaken aan te geven. Daarom proberen we vervolgens aan de hand van kleinschaliger, vaak meer kwalitatief onderzoek zicht te krijgen op de mechanismen die de gevonden effecten mogelijk kunnen verklaren. Daarnaast hebben we rond een aantal relevante thema’s op het terrein van publiek-private arrangementen selecties gemaakt. Over een aantal thema’s – zoals het al dan niet bestaan van verschillen tussen publiek en privaat gefinancierde scholen, effecten van voucherprogramma’s en opbrengsten van charterscholen – is met name veel onderzoek verricht. In die gevallen hebben we ons vooral beroepen op actuele overzichtsstudies (reviews) van anderen, aangevuld met een aantal kernpublicaties op het terrein. Conclusies op hoofdlijnen Dan nog een opmerking over het weergeven van uitkomsten van onderzoek. Het terugbrengen van een omvangrijk, complex onderzoeksterrein tot een aantal leesbare, informatieve pagina’s vraagt om conclusies op hoofdlijnen. In de volgende paragrafen staan steeds algemene conclusies verwoord die het meest consistent zijn met de vele resultaten van empirisch onderzoek op het desbetreffende terrein. Dat betekent dat niet alle beschreven conclusies in alle onderzoeken naar publiek-private arrangementen teruggevonden zullen worden. Het betekent ook dat we nuanceringen zo veel mogelijk achterwege hebben gelaten, tenzij ze de strekking van het verhaal raken. Opzet De opzet van deze bijdrage is nu verder als volgt. Met de vraag naar effecten van gelijke bekostiging betreden we een uiterst gecompliceerd onderzoeksterrein. Om te beginnen is de context waarbinnen het onderzoek wordt gedaan vaak sterk ideologisch geladen. Bovendien kampt het onderzoek naar effecten van financiering en besturing van scholen met een aantal specifieke methodologische problemen. Zoals dat gaat, worden discussies die worden ingegeven door ideologische achtergronden meestal gevoerd met behulp van methodologische argumenten. Om de resultaten van het empirische onderzoek op dit terrein op waarde te kunnen schatten en de complexiteit van het onderzoeksterrein ook voor de lezer enigszins inzichtelijk te maken, besteden we aandacht aan deze ideologische en methodologische kwesties vóórdat we ingaan op de inhoudelijke resultaten (hoofdstuk 2). In hoofdstuk 3 leggen we de nadruk op het financieringsaspect van publiek-private arrangementen. We geven eerst een korte toelichting op verschillende financieringsvormen. Vervolgens besteden we aandacht aan de uitkomsten van empirisch onderzoek, met name dat naar verschillen tussen publiek en privaat gefinancierd onderwijs. Ook komt een financieringsvariant aan de orde waarmee in het onderwijs al langer wordt geëxperimenteerd, het voucher. De besturingscomponent staat in hoofdstuk 4 centraal.


17

Wederom beginnen we met een korte toelichting op verschillende besturingsvormen. Twee specifieke vormen van besturing komen hier nadrukkelijk aan de orde, te weten charterscholen en zogeheten educational management organisations, kortweg emo’s. In de bespreking van het onderzoek zal blijken dat twee thema’s steeds weer opduiken in relatie tot publiek-private arrangementen. Dat zijn ten eerste de concurrentie tussen scholen en ten tweede de verdeling van leerlingen over scholen. De causale relaties tussen (1) publiek-private arrangementen, (2) concurrentie en (3) compositie zijn lang niet altijd helder. Soms lijkt het erop dat arrangementen bepaalde effecten kunnen hebben door tussenkomst van concurrentie en/of compositie. In dat geval zijn concurrentie en compositie zogeheten intermediërende variabelen. In andere gevallen lijken concurrentie en/of compositie juist de verklaring te bieden, waarbij elementen van het publiekprivate arrangement als intermediërende factoren optreden. Vanwege deze onderlinge verwevenheid hebben we ervoor gekozen de thema’s concurrentie en compositie apart te behandelen. In hoofdstuk 5 gaat het over concurrentie tussen scholen, zowel tussen publiek en privaat gefinancierde scholen als tussen publiek gefinancierde scholen met verschillende besturingsvarianten. We proberen op grond van beschikbaar onderzoek ook na te gaan onder welke condities concurrentie tussen scholen bepaalde effecten heeft en hoe scholen omgaan met concurrentie. In hoofdstuk 6 komt de verdeling van leerlingen over scholen aan bod onder de noemer compositie. Het gaat dan zowel om de verdeling van leerlingen over publiek en privaat gefinancierde scholen, als over de verdeling van leerlingen over publiek gefinancierde scholen met verschillende besturingsvormen. Verder besteden we aandacht aan zogeheten compositie-effecten en aan de relatie tussen schoolcompositie en concurrentie. Een derde thema dat ook steeds weer opduikt is autonomie voor scholen. Dat thema valt buiten het bestek van deze bijdrage, daarvoor verwijzen we graag naar deel II van deze bundel. Na deze hele exercitie maken we in hoofdstuk 7 de balans op. We doen dat tegen de achtergrond van de vijf beoordelingscriteria van beleidsinterventies zoals de Onderwijsraad die momenteel hanteert, te weten: efficiency, toegankelijkheid, kwaliteit, sociale cohesie en keuzevrijheid.2 Tussen deze criteria is sprake van uitruil: arrangementen die hoog scoren op het ene criterium, doen dat vaak ten koste van prestaties op andere criteria.3 Aan de hand van het besproken onderzoek proberen we aan te geven tussen welke criteria vooral sprake kan zijn van uitruil en welke mechanismen die uitruil mogelijk veroorzaken. Zo komen we dan uiteindelijk weer uit bij de sterke en zwakke kanten van het huidige Nederlandse stelsel van gelijke bekostiging van openbare en bijzondere scholen. Dan zal duidelijk worden dat het optimaliseren van publiek-private arrangementen lijkt op jongleren met vele ballen in de lucht.

2 3

Onderwijsraad, 2001. Boyd & Kerchner, 1988; Waslander, 2001.

18


2

Over ideologie en methodologie

In dit artikel baseren we ons op beschikbaar empirisch onderzoek waar mogelijke effecten van publiek-private arrangementen uit afgeleid kunnen worden. Bij het beoordelen en interpreteren van beschikbaar onderzoek hebben we vooral te maken met ideologische en methodologische kwesties. Aan deze kwesties besteden we nu expliciet aandacht, voordat we overgaan tot een inhoudelijke bespreking van onderzoeksresultaten. Op deze manier willen we voorkomen dat de methodologische bomen van controlegroepen, statistische vertekeningen, rivaliserende effecten en wat dies meer zij, het zicht ontnemen op het bos van inhoudelijk te interpreteren onderzoeksresultaten.

2.1

Ideologische kwesties Zoals de recente discussies in Nederland over artikel 23 en verplichte spreiding van leerlingen nog eens illustreren, beweegt het onderzoek naar publiek-private arrangementen zich vaak in een context die sterk politiek beladen en ideologisch gekleurd is. Waar de een de publieke belangen van bijvoorbeeld sociale cohesie benadrukt, is voor een ander het private belang van bijvoorbeeld vrije schoolkeuze een onbetwistbaar uitgangspunt. Waar de een vertrouwt op sturing door de overheid, verwacht een ander meer van coördinerende mechanismen zoals die in een markt optreden. Het onderzoek naar publiekprivate arrangementen is niet immuun voor deze ideologische invloeden. Deze invloed beperkt zich niet tot de private opvattingen van individuele onderzoekers, maar strekt zich in veel landen uit naar de financiering van het onderzoek. Zo hebben Amerikaanse vooren tegenstanders van specifieke maatregelen – zoals vouchers, charterscholen en emo’s – hun eigen, vaak privaat gefinancierde onderzoekscentra. Daarmee is niet gezegd dat dit privaat gefinancierde onderzoek terzijde geschoven zou moeten worden. Het betekent wel dat de beoordeling van onderzoek op dit terrein ook een kritische blik op de publiek-private financiering en inbedding van het onderzoek zelf vereist. Om een indruk te geven van de beladen context waarbinnen sommige onderzoekers hun werk doen, een on-Nederlands voorbeeld. De grootste Amerikaanse beursgenoteerde for-profitorganisatie die scholen bestuurd is Edison Inc. Deze organisatie brengt regelmatig zelf onderzoek naar buiten over de opbrengsten van Edison-scholen. Na veel discussie over de kwaliteit van dit onderzoek, heeft Edison een gerenommeerd onderzoeksinstituut – RAND America – opdracht gegeven een onafhankelijke evaluatie uit te voeren. Een tussentijds uitgegeven persbericht over deze evaluatie door Edison Inc. deed de aandelenkoersen stijgen. De evaluatoren van RAND zagen zich echter genoodzaakt de inhoud van het persbericht met een eigen versie tegen te spreken, waarop de aandelenkoersen sterk daalden.


19

2.2

Methodenkwesties Zoals zo vaak, worden ook in dit geval ideologische verschillen geconverteerd naar methodologische geschillen. Dat illustreert bijvoorbeeld de evaluatie van het oudste voucherplan in de Verenigde Staten, het Milwaukee Parental Choice Program. De officiële, uit publieke middelen gefinancierde evaluatie van het programma concludeerde dat er geen verschillen zijn tussen voucher- en niet-voucherstudenten.4 Verklaard voorstanders van vouchers analyseerden dezelfde gegevens opnieuw, maar met een andere methode. Zij kwamen tot de conclusie dat er wel degelijk verschillen zijn, en wel in het voordeel van voucherstudenten.5 Een derde, onafhankelijke analyse op dezelfde gegevens, met een meer geavanceerde methode, leidde tot de genuanceerde conclusie dat voucherstudenten wel beter presteren op rekenen, maar niet op lezen.6 Dit voorbeeld illustreert nog eens dat gehanteerde onderzoeksmethoden kritisch tegen het licht gehouden moeten worden. Zonder uitputtend te willen zijn, noemen we hier een aantal steeds terugkerende methodologische kwesties bij het onderzoek naar effecten van publiek-private arrangementen. Bij de beoordeling van het beschikbare empirische onderzoek hebben we met onderstaande kwesties terdege rekening gehouden. Dat betekent dat wij soms tot andere conclusies en interpretaties van de resultaten komen dan de onderzoekers zelf. Opdat de lezer de inhoudelijke resultaten op waarde kan schatten, besteden we eerst nadrukkelijk aandacht aan de belangrijkste methodenkwesties. Experimenten Programma’s waarin geëxperimenteerd wordt met andere vormen van financiering, besturing of regelgeving, zijn zelden of nooit opgezet als klassieke experimenten met vergelijkbare controlegroepen. In een zeldzame situatie waarin dat wel het geval was, bleek het experimentele ontwerp bovendien niet bestand tegen de (beleids)praktijk van alledag. Door tussentijdse aanpassingen werd het experimentele ontwerp de facto onderuit gehaald.7 Experimenten die wel goed te evalueren zijn, zijn begrijpelijkerwijs vaak kleinschalig. Voor de evaluatie kan dit betekenen dat het feitelijk maar over een klein aantal scholen gaat. Zo ging het in het Milwaukee Parental Choice Program om slechts drie private scholen die de vouchers accepteerden. Dit deed een enkele auteur dan ook verzuchten dat “… the amount of attention devoted to the Milwaukee plan seems widely out of proportion to the general policy lessons that it might yield”.8 Juist doordat vaak sprake is van slechts een beperkt aantal scholen waarvoor de interventie geldt, is het zaak waakzaam te zijn voor methodologische kwesties die we kennen uit het onderzoek naar de effectiviteit van scholen. De lange traditie van dit onderzoek maakt bijvoorbeeld duidelijk dat de effectiviteit van scholen sterk kan wisselen tussen jaren en tussen vakken. Deze wisselende effectiviteit is lang niet altijd te herleiden naar duidelijke oorzaken, laat staan dat de wisselingen het gevolg zijn van doelgerichte interventies.9 Zo blijkt ook in Nederland de score van scholen op de kwaliteitskaart sterker te fluctueren dan variatie in schoolkwaliteit kan verklaren.10 Uit het schooleffectiviteitsonderzoek is ook duidelijk geworden dat het effect van interventies afhankelijk kan zijn

4 5 6 7 8 9 10

Witte, 1993; Witte & Thorn, 1996. Green, Peterson & Du, 1988. Rouse, 1998. Angrist, Bettinger, Bloom, King & Kremer, 2001. McEwan, 2000b, p. 121. Onder andere Roeleveld, De Jong & Koopman, 1990; Thomas, Sammons, Mortimore & Smees, 1997; Kane & Staiger, 2002. Waterreus, 2003.

20


van cohorten (cohorteffecten), van de leeftijd van de leerlingen waar het over gaat (leeftijdseffecten) en ook van de tijd gedurende welke leerlingen worden blootgesteld aan de interventie (duureffecten). Het mogelijk optreden van al deze effecten heeft consequenties voor het onderzoek naar publiek-private arrangementen. Dat geldt in het bijzonder als een klein aantal scholen met het ene arrangement wordt vergeleken met een klein aantal scholen met een ander arrangement. Mochten er dan verschillen tussen de beide groepen scholen zichtbaar worden, dan is het nog maar de vraag of die verschillen zijn toe te schrijven aan de verschillende publiek-private arrangementen. De verschillen zijn immers mogelijk ook te duiden vanuit de bekende, wisselende effecten uit het schooleffectiviteitsonderzoek. Het is slechts bij hoge uitzondering dat onderzoekers op het terrein van publiek-private arrangementen zich rekenschap geven van deze mogelijke verklaringen voor hun bevindingen. Vergelijkingsgroepen Altijd als groepen met elkaar worden vergeleken, vraagt de samenstelling van die groepen bijzondere aandacht. Omdat het bijna altijd ontbreekt aan een experimenteel ontwerp, worden vaak achteraf controlegroepen geconstrueerd. De vraag is dan vervolgens op welke dimensies de controlegroep vergelijkbaar gemaakt moet worden. We komen daarmee op het punt van de ‘selection bias’. Deze selectieve vertekening kan ontstaan door zelfselectie (bijvoorbeeld het aanvragen van een voucher), of omdat een programma leerlingen niet volstrekt willekeurig verdeelt. Selectieve vertekening is een heikel punt, omdat gevonden verschillen ná een interventie misschien niets te maken hebben met de interventie, maar met verschillen tussen de groepen al vóórdat de interventie startte. De kwestie is vooral lastig omdat vaak wordt aangenomen dat niet alle relevante kenmerken van (niet-)deelnemers ook adequaat te meten zijn. Hoe bijvoorbeeld iets als oriëntatie op onderwijs of statusgevoeligheid te meten? Inmiddels zijn er statistische methoden ontwikkeld waarmee een indicatie gekregen kan worden van niet gemeten verschillen tussen groepen. Sommige auteurs gaan wel heel ver in hun streven om selectieve vertekening uit te bannen. Stevans en Sessions (2000) gebruikten maar liefst 257 variabelen om te corrigeren voor deze vertekening. Dit laatste voorbeeld mag duidelijk maken dat het corrigeren voor selectieve vertekening ook zijn grenzen kent.11 Differentiële effecten Het meeste onderzoek gaat er als bijna vanzelfsprekend van uit dat als het ene type school beter is dan het andere, dit voor alle leerlingen zo is en ook nog in gelijke mate. Of, als blijkt dat het ene type school beter is dan het andere, dit dus ook voor alle scholen zo is, ongeacht bijvoorbeeld hun leerlingenpopulatie. Het schaarse empirische onderzoek dat juist deze veronderstellingen ter discussie stelt, laat zien dat hetzelfde publiekprivate arrangement verschillend kan uitpakken voor verschillende scholen. Zo blijkt uit Chileens onderzoek bijvoorbeeld dat scholen met veel achterstandsleerlingen baat hebben bij publieke bekostiging in combinatie met publieke besturing, terwijl scholen met minder achterstandsleerlingen juist gebaat zijn bij publieke bekostiging in combinatie met private besturing.12 Een bekender voorbeeld van een differentieel effect is het zogeheten urbanisatie-effect. Er komen steeds meer aanwijzingen dat eenzelfde publiekprivaat arrangement in een stad anders uitpakt dan op het platteland, of in een binnenstad anders dan in de buitenwijken van diezelfde stad. 11

12

In de analyses van Stevans & Sessions (2000) zijn 257 exogene variabelen opgenomen, waarvan 112 dummies. Deze analyses zijn onverminderd toegepast op subgroepen van ruim vijfhonderd studenten. Waar de auteurs de resultaten inhoudelijk interpreteren, hebben wij grote twijfels over de betrouwbaarheid waarmee de parameters hier worden geschat. Juist bij het gebruik van dummies worden pure toevalligheden in de dataset immers snel verheven tot systematische effecten. Hsieh & Urquiola, 2002.


21

Generaliseerbaarheid Dergelijke differentiële effecten leggen ook de beperkte generaliseerbaarheid van beleidsinterventies bloot. Als uit beleidsevaluaties al een gedeelde les te trekken valt, dan is het wel dat effecten van beleid in hoge mate afhankelijk zijn van de context waarbinnen dat beleid wordt ingevoerd.13 Zoals we ook uit het onderwijs weten, kunnen interventies die succesvol zijn in de ene situatie, in een andere situatie heel anders uitpakken.14 Pas als eenzelfde interventie in verschillende situaties tot gelijke effecten leidt, kan met enige betrouwbaarheid iets over het effect van de desbetreffende interventie worden beweerd. Dit betekent dat ook resultaten uit experimentele studies verre van onfeilbaar zijn. Tenzij er expliciet een interventietheorie wordt geëxpliciteerd en getoetst, blijft zelfs bij experimenten vaak onduidelijk wat de rol is van (ongemeten) contextfactoren. Een andere beperking aan de vertaling van onderzoeksuitkomsten naar beleidsinterventies is niet zozeer empirisch, maar theoretisch (en in sommige gevallen zelfs principieel) van aard. Zo zou uit onderzoek bijvoorbeeld kunnen blijken dat scholen effectiever zijn als ze hun eigen leerlingen kunnen selecteren, vanwege een overeenkomstige waardenoriëntatie. Voor leerplichtig onderwijs – waar het hier over gaat – kan een maatregel als selectie van leerlingen niet op alle scholen in het stelsel van toepassing worden verklaard. Op die manier ontstaat immers de mogelijkheid dat leerlingen weliswaar naar school moeten, maar dat geen school hen toelaat. Veel experimenten en plannen gelden slechts voor een deel van het stelsel of voor een deel van de leerlingen. Zo zijn voucherexperimenten in de Verenigde Staten tot op heden voornamelijk ingezet voor doelgroepen van leerlingen, bijvoorbeeld uit etnische minderheidsgroepen of lagere sociaaleconomische milieus. Waargenomen effecten van dergelijke experimenten laten zich niet zomaar vertalen naar mogelijke effecten bij geografische uitbreiding van de experimenten dan wel bij een uitbreiding naar doelgroepen. Aggregatieniveaus De vraag welk publiek-privaat arrangement de meest optimale uitkomsten biedt, vraagt in beginsel om een vergelijking van verschillende arrangementen. Vaak gaat het dan om analyses op het macroniveau van staten, landsdelen of landen. Naast de grote voordelen van vergelijkbaarheid hebben macroanalyses ook een aantal specifieke beperkingen. Om te beginnen is de vertaling van het ene naar het andere aggregatieniveau een bekend en lastig probleem.15 Als bijvoorbeeld mocht blijken dat de publieke sector beter scoort op een criterium dan de private sector, dan wil dat nog niet zeggen dat een individuele leerling ook beter af is in een publieke school. Of als mocht blijken dat publiek bestuurde scholen met veel achterstandsleerlingen betere leerprestaties realiseren dan vergelijkbare privaat bestuurde scholen, wil dat nog steeds niet zeggen dat een individuele leerling uit een laag sociaal milieu ook beter af is op een publiek bestuurde school. Macroanalyses zijn er vooral op gericht om significante, systematische effecten op het spoor te komen. Bij dit type analyses worden vergelijkingen gemaakt tussen groepen die per definitie heterogeen zijn samengesteld. Zo zou een onderzoeksvraag kunnen zijn of scholen die worden gerund door een private non-profitorganisatie, effectiever zijn dan scholen die worden gerund door private organisaties met een winstoogmerk. In de analyses staat vervolgens een verschil tússen beide groepen centraal, dat dan groter moet zijn dan de variatie bínnen de groepen. Uit beschrijvende studies is bekend dat er grote variatie bestaat binnen de groep scholen die worden gerund door non-profitorganisa13 14 15

22

Onder andere Pawson & Tilley, 1997. Onder andere Finegold, McFarland & Richardson, 1993. Bulmer, 1986.


ties. Hetzelfde geldt voor scholen die worden gerund door organisaties met een winstoogmerk.16 Voor de analyses betekent dit dat het systematische verschil tussen beide bestuursvormen tamelijk groot moet zijn om in een macroanalyse als sectorverschil tot uitdrukking te komen. Alleen al om deze reden is het niet reëel te verwachten dat macroanalyses grote verschillen aan het licht zullen brengen. Mocht uit een macroanalyse al een systematisch verschil op een geaggregeerd niveau blijken, dan blijft vaak onduidelijk hoe dit verschil tussen de groepen te verklaren valt. Macroanalyses zijn dan ook niet geschikt om erachter te komen onder welke omstandigheden specifieke scholen beter of slechter scoren op een bepaald criterium. Gegevens en operationalisering Onderzoekers kampen bijna altijd met onvoldoende, ongeschikte en onvolledige gegevens. Zo weerspiegelt de nadruk op toetsresultaten in het onderzoek tegelijkertijd de beperkte beschikbaarheid van andere gegevens. Als maat voor de output van het onderwijs zijn toetsresultaten beperkt. Kwaliteit kan immers ook blijken uit minder voortijdig schoolverlaten, meer plezier in leren, actievere burgers of hogere inkomsten op latere leeftijd. In onderzoek waar meerdere indicatoren voor output zijn gebruikt, laten de resultaten aanzienlijke variatie tussen de criteria zien.17 Conclusies op basis van onderzoek met toetsresultaten zijn dus niet zomaar te vertalen naar conclusies voor andere outputcriteria. Als er wel gegevens voorhanden zijn, volgen vele keuzes over operationalisering en het meten van concepten. Dat operationalisering vergaande consequenties kan hebben illustreert de evaluatie van het New York Voucher Scheme. De eerste evaluatie liet geen systematische verschillen zien tussen voucher en niet-voucher studenten. Met één belangrijke uitzondering: Afro-Amerikaanse studenten zouden baat hebben bij een voucher.18 In een heranalyse met dezelfde gegevens, dezelfde methode maar een iets andere, zorgvuldiger operationalisering van etnische achtergrond verdwenen ook deze effecten.19 Soms moet noodgedwongen worden uitgeweken naar grove indicatoren, bijvoorbeeld om concurrentie tussen scholen te meten. Vaak dient de loutere aanwezigheid van privaat gefinancierde scholen in een regio als indicatie voor concurrentie tussen publieke en private scholen. Soms wordt het aantal scholen in een regio gebruikt als indicatie voor de mate van onderlinge concurrentie. Rivaliserende effecten Het gebrek aan deugdelijke experimentele ontwerpen en voldoende adequate gegevens zorgt er mede voor dat verschillende effecten die in de onderwijspraktijk een rol kunnen spelen, in het onderzoek slechts met veel moeite uitelkaar te rafelen zijn. Zo laten de resultaten van een programma-evaluatie in Florida ruimte voor verschillende, elkaar deels uitsluitende verklaringen. Het programma behelsde dat scholen werden gemerkt met letters, variërend van A (erg goed) tot F (erg slecht). De letter F werd toebedeeld aan scholen die drie opeenvolgende jaren onder de maat presteerden. De leerlingen van een F-school kregen vervolgens het recht op een voucher voor de rest van hun loopbaan in het funderend onderwijs. De evaluatie liet zien dat F-scholen in volgende jaren beter gingen presteren. Hoe is dit effect nu te verklaren? Zijn deze positieve effecten toe te schrijven aan de dreiging van vouchers, als vorm van concurrentiedruk, zoals Greene (2001) 16 17 18 19

Molnar, Wilson & Allen, 2004. Angrist e.a., 2001. Mayer, Peterson, Myers, Tuttle & Howell, 2002. Krueger & Zhu, 2002.


23

beweert? Heeft Carnoy (2001) gelijk als hij het effect toeschrijft aan de labeling van de school (‘scarlet letter effect’)? Of is een inhoudelijke interpretatie hier helemaal niet op z’n plaats en hebben we hier te maken met een statistisch fenomeen dat al lang bekend staat als ‘regression to the mean’?20 Op grond van dit onderzoek alleen is hierover geen uitsluitsel te krijgen.

20

24

Camilli & Bulkley, 2001.


3

Financiering

Het stelsel van gelijke bekostiging heeft mede tot gevolg gehad dat in Nederland lange tijd nauwelijks privaat gefinancierd onderwijs bestond. Ook nu nog is het aantal volledig privaat gefinancierde scholen in Nederland erg klein. Naar schatting gaat nog geen 2% van alle leerlingen naar een private school en beperkt deelname zich vooral tot het voortgezet onderwijs.21 Wel is de laatste jaren sprake van een groei in deze sector.22 Om duidelijk te maken dat het bij publiek-private financiering om meer gaat dan het onderscheid tussen publiek en privaat bekostigd onderwijs, eerst een kleine toelichting op financieringsvormen.

3.1

Verschijningsvormen Scholen kunnen geheel publiek, geheel privaat of via alle denkbare combinaties daartussen worden bekostigd. Met een dergelijke typering van de oorsprong van het geld komen we er echter niet. Publieke middelen kunnen immers in veel verschillende vormen en langs verschillende routes het onderwijs bereiken.23 In het kader van deze bijdrage is vooral het onderscheid tussen aanbod- en vraagfinanciering relevant. Bij aanbodfinanciering wordt de aanbodkant van de onderwijsmarkt – de onderwijsinstellingen – direct gefinancierd vanuit publieke middelen. Voor de vraagkant van de onderwijsmarkt – ouders en leerlingen – betekent dit dat zij mogelijk wel keuzes kunnen maken, maar dat deze keuzes niet worden ondersteund met financiële middelen. In onderwijsstelsels met aanbodfinanciering blijft de keuzevrijheid voor onderwijsconsumenten vaak beperkt tot het stemmen met de voeten, uiteraard binnen de marges van geldende regels zoals bijvoorbeeld schoolzones. Bij vraagfinanciering is de financiering van de onderwijsinstelling geheel of gedeeltelijk afhankelijk gemaakt van keuzes die onderwijsconsumenten maken. Financiering versterkt in dat geval de vraagkracht van ouders, leerlingen of studenten. Een voorbeeld van vraagfinanciering vinden we bij vouchers, waarover straks meer. Het Nederlandse bekostigingsstelsel waarin het budget van de school gedeeltelijk afhankelijk is van het aantal leerlingen, is te beschouwen als een milde en verkapte vorm van vraagfinanciering.

21 22 23

In andere onderwijssectoren is het aandeel van privaat onderwijs veel groter; zie ook Onderwijsraad, 2004. De Regt & Weenink, 2003. Verschillende landen kennen financieringsvarianten waarbij de overheid uitgaven van onderwijsconsumenten compenseert via de belasting. Zo kent men onder meer in de Verenigde Staten ‘tax credits’. De kosten die gemoeid zijn met het volgen van privaat gefinancierd onderwijs, leiden in dat geval tot een verlaging van het belastingpercentage. Veel landen kennen ook het systeem van aftrekposten voor onderwijs (‘tax deductions’). In Nederland kennen we deze aftrekpost vooral voor postinitieel onderwijs, in andere landen zoals wederom de Verenigde Staten, gelden deze aftrekposten ook voor het funderend onderwijs. Dergelijke compensaties via de belastingen zijn vooral bedoeld om de kosten voor privaat gefinancierd onderwijs te verlagen om dit type onderwijs daarmee toegankelijker te maken. Door de beperkte omvang van het privaat gefinancierde onderwijs in Nederland, zijn deze maatregelen op dit moment niet erg relevant. Daarom besteden we aan de effecten van belastingcompensaties hier verder geen aandacht.


25

Bij private financiering is het belangrijkste onderscheid dat tussen bijdragen mét en bijdragen zónder winstoogmerk.24 Private bijdragen zonder winstoogmerk krijgt iedere school in de vorm van ouderbijdragen, soms aangevuld met bijdragen van charitatieve instellingen zoals bijvoorbeeld kerkgenootschappen. In andere landen is men ook bekend met private bijdragen afkomstig van actoren die met deze investering winst proberen te maken. Amerikaanse investeringsmaatschappijen zijn een duidelijk voorbeeld van for-profitfinanciering.

3.2

Publiek-private financiering Het onderwijsonderzoek kent een lange traditie van onderzoek naar relaties tussen financiering als inputfactor voor het onderwijs en outputfactoren als kwaliteit. Na al dit onderzoek zijn ten minste twee conclusies onontkoombaar. Ten eerste: de relatie tussen de hoogte van de financiering en de opbrengsten daarvan voor leerlingen is verre van eenduidig. Ten tweede: de relatie tussen de wijze van financiering en opbrengsten is ook veel kleiner dan vaak aangenomen.25 In de economische theorie fungeert de prijs van een goed of dienst als cruciale spil in de afstemming tussen vraag en aanbod. Bij vormen van publieke financiering van goederen en diensten betalen consumenten niet de marktprijs, maar op z’n hoogst een schaduwprijs. In geval van subsidiëring uit publieke middelen, zoals bij onderwijs, betalen mensen een prijs die aanmerkelijk lager ligt dat de marktprijs. Deze aanpassing brengt volgens de theorie een aantal risico’s met zich mee, waarvan inefficiëntie in dit verband de voornaamste is. Op grond van diezelfde theorie mag worden verondersteld dat scholen die uit private middelen worden bekostigd, efficiënter met hun geld omspringen dan scholen die de benodigde euro’s van de overheid ontvangen. Dat zou op twee manieren kunnen blijken: privaat bekostigde scholen zouden met minder geld dezelfde output kunnen realiseren of privaat bekostigde scholen zouden met hetzelfde geld meer output kunnen produceren. Vergelijkingen tussen publiek en privaat gefinancierde scholen worden veel gemaakt, vooral in de Verenigde Staten waar beide sectoren op grote schaal voorkomen. De voorlopige conclusie uit deze onderzoeken laat zich als volgt samenvatten. Er worden regelmatig systematische verschillen gevonden tussen publiek en privaat bekostigde scholen, in het voordeel van de private sector. Deze verschillen zijn vooral te herleiden tot verschillen tussen de leerlingen die de verschillende scholen bezoeken. Zo bedienen privaat gefinancierde scholen vaak een leerlingengroep die gemiddeld witter is, met hogeropgeleide ouders. Als eenmaal rekening is gehouden met dit verschil in leerlingenpopulatie, blijven er nagenoeg geen systematische verschillen tussen beide sectoren meer over. Soms lijken privaat bekostigde scholen effectiever26, soms lijken publiek bekostigde scholen juist effectiever27, en soms lijken er geen verschillen te zijn.28 Hoe kunnen we deze resultaten interpreteren? Op grond van het beschikbare onderzoek mogen we niet zonder meer concluderen dat er geen kwaliteits- of effectiviteitsverschillen zijn tussen publiek en privaat gefinancierde scholen. Verreweg het meeste onderzoek beperkt zich namelijk tot outputmaten als leerlingprestaties op rekenen en taal of als uit-

24 25 26 27 28

26

Zie ook Onderwijsraad, 2001. Onder andere Hanushek, 1994, 2003; McEwan, 2000a. Evans & Schwab, 1995. Sander, 1996. Goldhaber, 1996; zie voor een overzicht McEwan, 2000a.


breiding daarvan de slaagpercentages voor examens in het voortgezet en hoger onderwijs. Het is daarom niet uitgesloten dat privaat gefinancierde scholen wel degelijk meer opbrengsten realiseren, namelijk op terreinen die minder goed meetbaar zijn en buiten de reikwijdte van het meeste onderzoek vallen. Een andere interpretatie van de resultaten luidt dat de variatie bínnen de groepen publiek respectievelijk privaat gefinancierde scholen zo groot is, dat nauwelijks een systematisch verschil tússen deze groepen verwacht mag worden. Zo blijft de variatie aan publiek-private besturingsvormen vaak buiten beschouwing bij gebrek aan voldoende betrouwbare gegevens. Een omvangrijke, actuele databron die dit manco voor een deel kan oplossen, vormen de PISA-data (Program for International Student Assessment) van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling). In het kader van het PISA-onderzoeksprogramma zijn in 34 landen gegevens verzameld over zowel financieringsbronnen, besturingsvormen als prestaties van 15-jarige leerlingen op die scholen. Eerste analyses op deze gegevens laten zien dat privaat gefinancierde scholen wat minder effectief lijken dan publiek gefinancierde scholen, maar dat deze resultaten inderdaad sterk afhankelijk zijn van de specifieke besturingsvorm van scholen.29 Chileens onderzoek wijst op soortgelijke uitkomsten: ook daar lijken publiek gefinancierde scholen wat effectiever dan privaat gefinancierde scholen. En ook voor Chili geldt dat deze resultaten sterk afhankelijk zijn van de specifieke besturingsvorm.30 We komen hier later nog op terug.

3.3

Vouchers Een specifieke financieringsvorm die ook in het onderwijs al veel aandacht heeft gekregen, zijn vouchers. Maar waar hebben we het dan over? Wat vouchers met elkaar gemeen hebben is dat het gaat om een vorm van vraagfinanciering. Verder kunnen vouchers in theorie in heel veel opzichten van elkaar verschillen.31 In de praktijk blijken ze dat ook te doen.32 Waar vouchers in het ene programma alleen beschikbaar worden gesteld aan kinderen uit achtergestelde milieus (onder andere Cleveland, Colombia), komen in andere programma’s alleen kinderen op slecht presterende scholen voor een voucher in aanmerking (Florida), terwijl bij een enkel programma juist geen enkele restrictie geldt (onder andere Chili). Verder is de selectie relevant van leerlingen die ook daadwerkelijk een voucher krijgen. Soms is deze selectie gebaseerd op het principe ‘zolang de voorraad strekt’ (San Antonio), vaker is sprake van loting (New York, Dayton). In het ene geval geven de vouchers toegang tot privaat gefinancierde, privaat bestuurde scholen (New York), in het andere geval tot publiek gefinancierde, publiek bestuurde scholen (Cleveland). Een ander belangrijk onderscheid is uiteraard de omvang van het voucher. Gaat het om een absoluut bedrag of is de hoogte inkomensafhankelijk? Dekt het voucher alle schoolkosten (Milwaukee) of moeten ouders het voucher zelf verder aanvullen als zij een duurdere school kiezen (Cleveland, Colombia)? Tot slot van dit niet uitputtende lijstje variabelen noemen we nog het verschil tussen vouchers die wel (New York) en vouchers die niet gebruikt kunnen worden voor religieuze scholen (Milwaukee). Als de experimenten met – en het daarop volgende onderzoek naar – al deze verschil-

29 30 31 32

Dronkers & Robert, 2003; Vandenberghe, 2004. Onder andere McEwan 2000a, Carnoy & McEwan 2001a, Hsieh & Urquiola 2002. Blaug, 1985. Sawhill & Smith, 2000.


27

lende vouchers al een eenduidige conclusie hebben opgeleverd, dan is het wel dat de duivel in de details schuilt. Effecten van voucherprogramma’s zijn sterk afhankelijk van de specifieke regels die gelden en de specifieke context waarbinnen de vouchers worden geïntroduceerd.33 Voor een uitgebreide bespreking over (mogelijke) effecten van vouchers verwijzen we graag naar een aantal recente literatuuroverzichten.34 Wij volstaan hier met een aantal voorzichtige algemene bevindingen. Voucherprogramma’s die speciaal bedoeld zijn om het voor kinderen uit achtergestelde milieus mogelijk te maken om naar scholen te gaan die verondersteld worden beter te zijn, laten een aantal effecten zien. Ten eerste kunnen vouchers inderdaad bijdragen aan meer feitelijke schoolkeuze voor kinderen uit achtergestelde milieus. Vergelijking tussen verschillende programma’s laat ook zien dat vouchers die alle schoolkosten dekken, daar beter in lijken te slagen dan vouchers waarvoor nog bijbetaald moet worden door ouders. Ten tweede blijkt ook dat bij de feitelijke schoolkeuze meer overwegingen meespelen dan financiële. Dat suggereert althans het hoge percentage leerlingen dat weliswaar een voucher ontvangt, maar daar toch geen gebruik van maakt. Dat er nog andere factoren meespelen bij de feitelijke schoolkeuze, blijkt ook uit het aandeel leerlingen dat de nieuwe, binnen bereik gekomen school al snel verruilt voor vertrouwder oorden.35 Een derde conclusie verwijst naar effecten op leerprestaties. Zelfs de meest belovende en langstlopende voucherprogramma’s laten slechts bescheiden positieve effecten zien voor leerprestaties van deelnemers. Dat de effecten bescheiden zijn blijkt ook uit de kwetsbaarheid van de resultaten voor kleine wijzigingen in de analysestrategie, en voor inconsistenties tussen jaren, etnische groepen en leergebieden (zie ook paragraaf 2.2). In het meest gunstige geval lijkt een kleine minderheid van kinderen uit lagere sociale groepen onder een aantal condities te kunnen profiteren van een voucher. Die condities zijn dat deelnemers toegang krijgen tot scholen met (a) kleinere klassen dan hun buurtschool, (b) een mix van studenten uit hogere sociale groepen en (c) een duidelijk, academisch gericht curriculum.36 De toegankelijkheid tot dergelijke scholen is, ook bij voucherprogramma’s, niet vanzelfsprekend en blijkt bij nagenoeg alle experimenten een gevoelig punt. Voorstellen om kinderen die zich kwalificeren voor een voucher willekeurig (‘at random’) over scholen te verdelen, stuiten consequent op bezwaren van scholen, die zelf controle over hun instroom willen houden. Een vierde bevinding verwijst naar effecten voor niet-deelnemers. Het is maar zelden dat evaluaties ook deze effecten in beschouwing (kunnen) nemen. Daar waar dat wel kan, wijzen de uitkomsten uit dat de effecten voor niet-deelnemers negatief uit kunnen pakken voor wat betreft leerprestaties. De meest waarschijnlijke verklaring voor dit verschijnsel is dat juist de leerlingen die relatief de meeste kansen hebben, deelnemen aan de voucherprogramma’s. Hierdoor verandert de samenstelling van de leerlingenpopulatie van de school die wordt verlaten, met als gevolg negatieve compositie-effecten op leerprestaties (zie paragraaf 6.1). Een vijfde en laatste algemene conclusie uit evaluaties naar voucherprogramma’s betreft de tevredenheid van ouders. Uit het onderzoek blijkt tamelijk consistent dat ouders wier kind deelneemt aan het programma, vaker (erg) tevreden zijn met de school van hun kind. Of en zo ja in welke mate hier sprake is van psychologische aanpassingsmechanismen, is op basis van deze onderzoeken niet met zekerheid te zeggen. Zo zijn mensen vaak tevredener met dingen die ze zelf kiezen, niet om de kwaliteit van de keuze, maar omdat ze op

33 34 35 36

28

Onder andere Sawhill & Smith, 2000. Wylie, 1998; McEwan, 2000b; Carnoy, 2001; Ladd, 2002. In Carnoy, 2001. Zie ook Wylie, 1998; Ladd, 2002.


die manier een gevoel van controle over hun leven ervaren.37 Gezien de consistentie van de resultaten in verschillende landen, op verschillende momenten en gemeten op verschillende manieren, is er voldoende aanleiding te veronderstellen dat kiezende ouders ook écht tevredener zijn.

3.4

Conclusie Al met al wijst het onderzoek naar financiering van het onderwijs uit, dat de herkomst van geld voor onderwijs op zichzelf waarschijnlijk niet tot substantiële effecten leidt wat betreft leerlingprestaties op rekenen en taal. Daarbij laten we in het midden welke invloed financiering mogelijk heeft op wat er bínnen de school gebeurt, bijvoorbeeld in termen van schoolklimaat of inhoud van het curriculum. Waar onderzoek wel wijst op relaties tussen outputfactoren en financiering, is dat eigenlijk altijd in combinatie met andere factoren: bijvoorbeeld doordat private financiering van scholen voor concurrentie met publiek gefinancierde scholen kan zorgen. Of doordat private financiering een selectieve groep leerlingen aantrekt, dan wel buiten de deur houdt. Omdat de thema’s concurrentie en schoolcompositie niet zijn voorbehouden aan financieringsvormen, besteden we daar later apart aandacht aan (hoofdstuk 5 en 6). Voor het beantwoorden van onze vraag naar effecten van gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs helpt het onderzoek naar louter de financiering van het onderwijs ons dan ook niet zo veel verder. Voor onze onderzoeksvraag is relevanter wat de effecten zijn van specifieke combinaties van publiek-private financiering met publiekprivate besturing, wat we eerder hebben benoemd als publiek-private arrangementen. In het volgende hoofdstuk over besturing nemen we het aspect financiering dan ook mee.

37

Schwarz, 2004.


29

4

Besturing

Nederland heeft een lange traditie van publieke bekostiging en private besturing van scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Met private besturing bedoelen we dan vaak impliciet privaat bevoegd gezag zónder winstoogmerk in combinatie met privaat operationeel management, ook zónder winstoogmerk. Gegeven de geringe omvang van het privaat gefinancierde onderwijs in Nederland zijn met name verschillende publiekprivate arrangementen op het gebied van besturing interessant. We lichten de verschillende vormen van publiek-private besturing eerst toe.

4.1

Verschijningsvormen Bij besturing (‘governance’) is een wezenlijk onderscheid dat tussen degene die verantwoordelijk is (het bestuur of bevoegd gezag) en degene die de uitvoering voor zijn rekening neemt (het operationele management of de directie van een school). Bij een publiek bevoegd gezag valt de school onder de verantwoordelijkheid van een (lokale) overheid, die bestaat uit democratisch gekozen vertegenwoordigers. In Nederland kennen we dat bij openbaar onderwijs. Bij privaat bevoegd gezag is wederom het onderscheid tussen profit en non-profit cruciaal. Privaat bevoegd gezag zonder winstoogmerk is het meest bekend en kan bijvoorbeeld de vorm aannemen van schoolbesturen die bestaan uit ouders of vertegenwoordigers van kerken of andere charitatieve instellingen. In Nederland kennen we dat in de vorm van bijzondere scholen. Bij Nederlandse scholen liggen verantwoordelijkheid en uitvoering in de praktijk in elkaars verlengde en is het onderscheid niet zo duidelijk.38 In een aantal andere landen is het onderscheid tussen degene die verantwoordelijk is en degene die uitvoert, veel prominenter. Zo zijn er bijvoorbeeld in de Verenigde Staten en Chili lokale overheden die verantwoordelijkheid zijn voor het openbare onderwijs, maar voor de uitvoering een contract afsluiten met een private organisatie. Deze uitbesteding kan zich beperken tot specifieke onderdelen van de schoolorganisatie, zoals schoonmaak en kantinediensten. In deze vorm komt uitbesteding van diensten ook in Nederland wel voor. Wat de situatie in het buitenland anders maakt, is dat private organisaties soms de uitvoering van de héle schoolorganisatie op zich nemen, inclusief financiën, personeelsbeleid en alle onderwijskundige zaken. Deze private organisaties zijn er soms wel, soms niet op gericht om met deze dienstverlening winst te maken. In het buitenland zijn er daarnaast nog bestuursvormen waarvan niet altijd helemaal duidelijk is of ze met of zonder winstoogmerk werken. Dat is bijvoorbeeld het geval bij maatschappen van leerkrachten die zelf optreden als schoolbestuur, waarvoor ook in Nederland voorstellen zijn gedaan.39 In landen waar dergelijke maatschappen daadwer-

38

39

30

Het recent geïntroduceerde idee van franchise in het Nederlandse onderwijs (Scholtes & Hopstaken, 2001) maakt wel nadrukkelijk onderscheid tussen een verantwoordelijke en een uitvoerdende partij. Beiden (franchisegever en franchisenemer) zijn zelfstandige rechtspersonen, die met elkaar een contract afsluiten om een bepaalde schoolformule aan te bieden. In’t Veld, De Vijlder & Rinnooy Kan, 2000.


kelijk opereren hebben zij zelden een expliciet winstoogmerk, maar is betere salariëring van leerkrachten wel een nevendoel van deze organisaties. Daarmee nemen ze een tussenpositie in op het spectrum tussen non-profit en for-profit. Ter verheldering hebben we de combinaties van publiek-private besturing (enigszins geforceerd) samengevat in tabel 1. De bestuursvormen die in de (buitenlandse) praktijk voorkomen, zijn gearceerd. De beide publiek-private besturingsarrangementen die we in Nederland kennen, zijn expliciet in het schema genoemd.

Tabel 1: varianten van publiek-private besturing Bevoegd gezag (wie is verantwoordelijk) Operationeel Management (wie doet het) Publiek

Publiek

Privaat, non-profit

Privaat, for-profit

A (openbaar)

Privaat non-profit

B

D (bijzonder)

Privaat for-profit

C

E

F

Van oudsher is het openbaar onderwijs in Nederland te plaatsen in cel A. In veel andere landen is dit ook de bestuursvorm van wat men aanduidt als ‘public schools’. In cel B vinden we bestuursvormen waarbij de lokale overheid verantwoordelijk is voor het onderwijs, maar de uitvoering overlaat aan een private non-profitorganisatie. In de praktijk gaat het hier soms niet zozeer om besturing, maar om dienstverlening op onderdelen. Overigens komen we hier wel in een grijs gebied tussen dienstverlening en uitbesteding. Buitenlandse voorbeelden verwijzen naar organisaties als het Leger des Heils of kerken, wier dienstverlening overigens vaak verder gaat dan louter ondersteuning. Van cel C kennen we zoals gezegd in Nederland geen, maar in het buitenland wel voorbeelden. Het gaat dan bijvoorbeeld om een lokale overheid die een contract afsluit met een private for-profitorganisatie voor het complete operationele management van haar openbare scholen. Deze for-profitorganisaties staan bekend als emo, waarover later meer. Bij cel D belanden we weer op bekender terrein: het is de bestuursvorm zoals we die van oudsher kennen voor het bijzonder onderwijs. Nu gemeenten het openbaar onderwijs onderbrengen in aparte stichtingen, kan de besturing van openbare scholen deze bestuursvorm ook naderen. Deze openbare scholen hebben dan overigens nog wel een (grotere) verantwoordingsplicht in de richting van de gemeente. Een bekend buitenlands voorbeeld van cel D vinden we bij Amerikaanse charterscholen. Ook hier komen we later op terug. Overigens kennen de Amerikaanse charterscholen meer variaties in bestuursvorm dan de Nederlandse bijzondere scholen. Zo komt het ook voor dat een groep ouders een contract (charter) afsluit met de lokale overheid, waarmee de verantwoordelijkheid voor de school in private (non-profit) handen komt te liggen. Vervolgens huren zij voor het management en de uitvoering van het contract een (for-profit-)emo in (cel E). Een laatste variant vinden we bij emo’s die zélf als charterhouder optreden, om vervolgens ook zelf de uitvoering van het onderwijs voor hun rekening te nemen. Daarmee komen verantwoordelijkheid en uitvoering in dezelfde emo-handen te liggen (cel F).


31

In de volgende paragrafen besteden we eerst aandacht aan de non-profitbesturingsvarianten (cel B en D), om vervolgens dieper in te gaan op de for-profitbesturingsvarianten (cel C, E en F). Daarbij gaat het steeds om vergelijkingen met de volledig publieke variant (cel A).

4.2

Private besturing, non-profit In Nederland kennen we al bijna een eeuw een besturingsvariant van publieke bekostiging en private (non-profit) besturing van scholen. Veel andere landen hebben sinds de jaren tachtig en negentig een vergelijkbaar publiek-privaat arrangement geïntroduceerd, bijvoorbeeld de Verenigde Staten, waar charterscholen hun intrede deden. Amerikaanse charterscholen hebben ook in Nederland de afgelopen jaren veel aandacht gekregen. Inmiddels zijn er meer dan 2.700 charterscholen in 37 Amerikaanse staten, die samen onderwijs verzorgen voor ruim 700.000 leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs. Charterscholen worden volledig of voor het overgrote deel gefinancierd uit publieke middelen. Zoals we hierboven uiteen hebben gezet, kan de bestuursvorm van charterscholen verschillende vormen aannemen. Daarnaast variëren charterscholen in ontstaansgeschiedenis en samenstelling van de leerlingenpopulatie. In een aantal staten zijn charterscholen vooral in het leven geroepen voor scholen met veel achterstandsleerlingen. In andere staten is vooral ruimte in de regelgeving gemaakt, waarbij het aan charterscholen zelf is om te bepalen op welke doelgroepen zij zich richten. Onderzoek doet vermoeden dat charterscholen aanvankelijk de gaten in de markt opzochten, maar met het groeiende aantal steeds meer zijn gaan lijken op traditionele, publiek gefinancierde scholen.40 Uit verschillende evaluaties blijkt dat charterscholen in eerste instantie lagere prestaties bij leerlingen realiseren dan ‘public schools’ met vergelijkbare leerlingenpopulaties. Na enkele jaren verdwijnt dit verschil in leerlingprestaties).41 Dit duidt op overgangsproblemen in het geval een publieke school een charterschool wordt, en op aanloopproblemen in het geval de charterschool nieuw wordt opgezet. Onderzoek suggereert dat deze overgangs- en aanloopproblemen maximaal drie jaar duren.42 Empirisch onderzoek naar de effectiviteit van charterscholen levert geen eenduidig beeld op. De grote verscheidenheid bínnen de groep charterscholen maakt een adequate vergelijking met publieke scholen erg lastig.43 Als charterscholen worden vergeleken met ‘public schools’ met vergelijkbare leerlingenpopulaties, dan blijken de verschillen in leerlingprestaties niet noemenswaardig.44 Een privaat non-profit schoolbestuur lijkt niet beter, maar dus ook niet slechter, dan een publiek schoolbestuur. Er zijn daarnaast voorzichtige indicaties dat met de toetreding van charterscholen het gemiddelde prestatieniveau in een schooldistrict stijgt.45 Dit verschijnsel van ‘a rising tide lifts all boats’ zou het gevolg kunnen zijn van toenemende concurrentie tussen scholen. Omdat concurrentie tussen scholen en de mogelijke effecten daarvan niet zijn voorbehouden aan charterscholen, komen we daar apart op terug in hoofdstuk 5.

40 41 42 43 44 45

32

Henig & Holyoke, 2003. Onder andere Hanushek, Kain & Rivkin, 2002. Bulkley & Fisler, 2002. Hanushek, Kain & Rivkin, 2002. Hoxby, 2001. Hoxby, 2001.


Wat charterscholen met elkaar gemeen hebben is, dat zij meer autonomie hebben dan publiek bestuurde scholen. Bestuurders van een charterschool sluiten een contract (charter) met een autoriserende instantie, waarin afspraken worden gemaakt over het (financieel) management van de school en leerprestaties van de leerlingen.46 Vervolgens kan de school in hoge mate zelf beslissen over de inrichting van de organisatie en het primaire proces. De grote vraag is dan vervolgens of deze grotere autonomie charterscholen ook effectiever maakt. Op grond van het beschikbare empirische onderzoek is hierover nog niets met enige zekerheid te zeggen. Naar de binnenkant van charterscholen is nog weinig onderzoek gedaan.47 Het spaarzame onderzoek dat er is doet vermoeden, dat charterscholen er wel volgens verwachting beter in slagen een samenhangend organisatiebeleid te voeren.48 Andere, deels meer impressionistische gegevens lijken erop te wijzen dat charterscholen mogelijk wel ‘anders’ zijn dan publieke scholen. Dat uit zich bijvoorbeeld in een grotere nadruk op prestaties, langere schooltijden en meer schooldagen per jaar en daarmee ook een grotere taakbelasting van leerkrachten.49 Charterscholen kennen daarnaast een grotere betrokkenheid van ouders. Deze grotere betrokkenheid is overigens mede het gevolg van het beleid van sommige charterscholen. Deze scholen stellen als voorwaarde voor toelating dat ouders actief bijdragen aan de school, varierend van schoonmaakactiviteiten tot fondsenwerving. Onderzoeksresultaten lijken er verder op te wijzen dat ouders met kinderen op charterscholen de exit-optie (vertrekken) meer benutten bij onvrede over de kwaliteit van de school.50 Of deze ouders ook kwaliteitsbewuster zijn en dat ook kenbaar maken (voice), is onduidelijk. Onderzoek naar charterscholen suggereert kortom dat er mogelijk wel verschillen zijn tussen charter- en publieke scholen. Wat onduidelijk blijft is, of deze verschillen zich ook vertalen naar leerprestaties van leerlingen. Empirisch onderzoek uit Chili laat zien dat publiek gefinancierde, privaat bestuurde scholen het meest effectief zijn.51 Dit geldt in vergelijking met scholen die zowel publiek gefinancierd als publiek bestuurd worden, en ook in vergelijking met scholen die zowel privaat gefinancierd als privaat bestuurd worden. Ook uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat een arrangement met publieke financiering en private besturing effectiever is dan de andere varianten.52 Dergelijke uitkomsten zijn eerder ook voor Nederland gevonden.53

4.3

Private besturing, for-profit Voorzover ons bekend zijn er twee landen waar de besturing van scholen ook in forprofithanden is gelegd. Dat zijn Chili en de Verenigde Staten.54 Ongeveer 20% van de scholen in Chili wordt overeenkomstig bijzondere scholen in Nederland gelijk bekostigd, maar bestuurd door een for-profitorganisatie. In de stedelijke gebieden gaat ongeveer

46

47 48 49 50 51 52 53 54

In beginsel is denkbaar dat een charterschool de deuren sluit als blijkt dat niet aan contractuele verplichtingen wordt voldaan. In de praktijk staan praktische bezwaren schoolsluiting vaak in de weg, ook als prestaties van leerlingen achterblijven of de school failliet dreigt te gaan (zie o.a. Hess & McGuinn, 2002). Bulkley & Fisler, 2002. Hassel & Batdorff, 2004. Bulkley & Fisler, 2002. Hanushek, Kain & Rivkin, 2002. Contreras, 2001; McEwan, 2001; Hsieh & Urquiola, 2002; Tokman-Ramos, 2002. Dronkers & Robert, 2003; Vandenberghe, 2004. Onder andere Dijkstra, Dronkers & Hofman, 1997. In Groot-Brittannië zijn soortgelijke privatiseringsbewegingen zichtbaar, zoals de Private Finance Initiatieve, maar deze gaan tot op heden minder ver.


33

een kwart van de leerlingen in het primair onderwijs naar zo’n school, op het platteland ligt dat aandeel rond de 10%.55 Sinds de grote onderwijshervormingen in de jaren tachtig is met name het aantal scholen met dit publiek-private arrangement gegroeid. Het beschikbare empirische onderzoek naar mogelijke effecten van for-profitbesturing van scholen in Chili wijst voorzichtig in de richting dat scholen die worden bestuurd door for-profitorganisaties, in ieder geval geen hogere leerprestaties realiseren dan vergelijkbare scholen die worden bestuurd door non-profitorganisaties. Onderzoeksresultaten variëren van geen verschillen56 tot kleine verschillen in het nadeel van for-profit bestuurde scholen.57 Meer gegevens zijn voorhanden over de Verenigde Staten. In dat land zijn sinds de jaren negentig emo’s actief. Ze danken hun naam aan hun oudere evenknie in de gezondheidszorg, de hmo (health maintenance organisation). Zoals boven aangegeven, kunnen emo’s onder verschillende omstandigheden deel uitmaken van de besturing van scholen. De eerste emo’s deden hun intrede in de vorm van de ‘contract school’ (cel C in tabel 1). Schooldistricten sluiten in dat geval een contract af met een emo voor het gehele management van een bestaande school die wordt gefinancierd uit publieke middelen en waarvoor een lokale overheid de verantwoordelijkheid draagt. Vaak zijn dit scholen die al langere tijd onder de maat presteren. Meestal gaat het dan om scholen met veel achterstandsleerlingen. Een andere vorm van emo-betrokkenheid bij de besturing van scholen, die later is ontstaan, is die van de charterschool. De emo fungeert dan als onderaannemer van een charterhouder (cel E in schema 1) óf is zelf ook charterhouder (cel F). Charterscholen zijn voor emo’s aantrekkelijk vanwege de combinatie van (a) stabiele inkomsten uit publieke middelen en (b) de relatief grote mate van autonomie. Dat emo’s vooral regelruimte zoeken blijkt ook uit onderzoek: naarmate districten zich minder bemoeien met charterscholen, neemt het aantal emo-scholen toe.58 Zo’n 10% van alle Amerikaanse charterscholen wordt bestuurd door een emo. Andersom geldt dat zo’n 80% van de emo-scholen een charterschool is. Het aantal emo-scholen is gegroeid van 135 in 1998 tot 463 in 2004, zodat nu ongeveer 200.000 leerlingen een emo-school bezoeken. Hoewel er grote en kleine emo’s zijn, wordt de markt in toenemende mate beheerst door een klein aantal grote spelers, waarvan Edison Inc., Mosaica en Chancellor Beacon de bekendste zijn. Deze grootste organisaties zijn vaak actief in meerdere staten en bezitten veelal tientallen scholen. Een enkele emo heeft internationale plannen, met name in de richting van Azië en Groot-Brittannië. Voorstanders van emo’s verwachten dat de winstprikkel leidt tot een hogere kwaliteit van onderwijs, bij lagere kosten van management en organisatie. Emo’s zouden meer aandacht hebben voor professionalisering van leerkrachten en managers en ruimte creeren voor onderwijsvernieuwing. Kostenbesparingen zouden mogelijk zijn door een groter kostenbewustzijn en schaalvoordelen. Die schaalvoordelen zouden dan vooral bereikt kunnen worden door expansie in combinatie met het standaardiseren van primaire en ondersteunende processen. Tegenstanders van emo’s wijzen vooral op de spanning tussen onderwijs dat uit publieke middelen wordt gefinancierd om alle kinderen goed onderwijs te bieden enerzijds en een schoolbestuur dat winst probeert te maken anderzijds. Bovendien zou de noodzaak tot standaardisatie onvoldoende recht doen aan relevante (lokale) verschillen tussen scholen en leerlingen. 55 56 57 58

34

Carnoy & McEwan, 2001b. Parry, 1997. Schiefelbein, 1991. Molnar, Wilson & Allen, 2004.


Hoe pakt het in de praktijk uit? Om bij de emo’s zelf te beginnen: geen van de bedrijven is er tot op heden in geslaagd winst te maken. De toenemende financiële druk heeft geleid tot schaalvergroting van de emo’s en kleinere bedrijven zijn gefuseerd of verdwenen. Ook Edison Inc., de grootste emo en genoteerd aan de beurs, kampt met financiële problemen. Zo daalden de koersen in één jaar tijd met maar liefst 98%.59 Als we de blik verleggen naar de ‘business’ van de emo’s, de emo-scholen, dan valt op dat die onderling sterk van elkaar verschillen. Dit heeft deels te maken met de voorgeschiedenis, deels met het desbetreffende bedrijf. Het schaarse onderzoek suggereert dat emo-scholen op een aantal punten anders zijn dan publiek bestuurde scholen; bijvoorbeeld waar het gaat om aandacht voor leerlingprestaties, (verplichte) betrokkenheid van ouders, langere schooltijden en meer schooldagen. Ook lijken emo-scholen beter in staat samenhang in de schoolorganisatie te brengen, bijvoorbeeld door consequent vanuit een formule te werken. In die zin lijken ze meer op (andere) charterscholen dan op publiek bestuurde scholen. En net als bij charterscholen is het op dit moment nog onduidelijk of deze verschillen zich ook vertalen naar verschillen in leerlingprestaties. Het beschikbare onderzoek naar de effectiviteit van emo-scholen is grotendeels gefinancierd door de bedrijven zelf en maakt melding van betere leerlingprestaties. Onafhankelijk onderzoek naar emo-scholen is schaars, maar wijst eerder in de richting van geen of iets slechtere leerlingprestaties.60 Wel is bekend dat de afgelopen vijf jaar 63 emo-scholen zijn gesloten en van vele anderen contracten tussentijds zijn opgezegd of niet verlengd. De gegeven redenen zijn meestal de prestaties van leerlingen die achterbleven bij de verwachtingen en de hoge kosten van de contracten. emo’s claimen vaak dat ze het beter zullen doen. Veel onderzoekers zetten hun resultaten vervolgens af tegen deze beloften. Als die beloften niet worden waargemaakt, oordelen onderzoekers vaak uitermate negatief over emo’s. Het is de vraag of dat altijd terecht is. Zoals gezegd doen veel emo’s hun intrede op scholen die in de problemen zijn geraakt en daar vaak jaren achtereen niet uit zijn gekomen. Wat mag in zo’n situatie redelijkerwijs van een emo verwacht worden? Uit het feit dat de prestaties van leerlingen op deze emo-scholen niet noemenswaardig verschillen van leerlingprestaties op vergelijkbare scholen, is mogelijk ook af te leiden dat deze scholen de bodem hebben bereikt en in ieder geval niet verder wegzakken. De laatste loot aan de uitdijende emo-stam is de virtuele charterschool. Deze virtuele scholen bieden via internet een betaalbare infrastructuur (leraren, methoden, toetsing en dergelijke) voor leerlingen in het thuisonderwijs. Voor emo’s is dit lucratief omdat op deze markt schaalvoordelen gemaakt kunnen worden en relatief weinig kosten worden gemaakt, terwijl de school vanwege de charter wel in aanmerking komt voor publieke bekostiging. Dat laatste is direct ook het grote voordeel voor ouders, omdat het thuisonderwijs hiervoor meestal is uitgesloten.

4.4

Conclusies De meest opvallende conclusie uit het onderzoek naar publiek-private besturingsvormen is wel de grote consistentie als het gaat om positieve effecten van arrangementen met

59 60

Overigens is deze koersdaling niet toe te schrijven aan de eerder genoemde persberichten over onderzoeksresultaten. Fitz & Beers, 2001; General Accounting Office, 2002.


35

publieke financiering en private non-profitbesturing. Deze conclusie houdt stand als we dit arrangement vergelijken met publieke financiering en publieke besturing en ook als we het vergelijken met private financiering en private besturing. Arrangementen met forprofitvormen van besturing zijn er niet zo lang en niet zo veel. Vergelijkingen met deze for-profitbesturingsvormen laten daarom alleen voorzichtiger conclusies toe. De resultaten wijzen niettemin in dezelfde richting: publieke financiering en private non-profitbesturing levert hogere leerprestaties op dan publieke financiering in combinatie met private for-profitbesturing.

36


5

Concurrentie tussen scholen

In het voorgaande zijn twee thema’s steeds tussen de regels door opgedoken. Dat zijn concurrentie tussen scholen en de verdeling van leerlingen over scholen, ofwel de compositie van scholen. De manier waarop publiek-private arrangementen, de concurrentie tussen scholen en de verdeling van leerlingen over scholen met elkaar samenhangen en tot bepaalde effecten leiden, is vaak onduidelijk. Om wat meer licht te werpen op deze onderlinge verwevenheid tussen factoren, besteden we nu apart aandacht aan beide thema’s, te beginnen met concurrentie tussen scholen. In discussies over privaat gefinancierde scholen, maar ook in discussies over vouchers, charterscholen en emo’s duikt steeds weer het thema concurrentie op. Al deze publiekprivate arrangementen zouden aanleiding geven tot concurrentie en scholen langs die weg effectiever, efficiënter of beide maken. Concurrentie tussen scholen is relevant voor onze discussie over publiek-private arrangementen. Want als mocht blijken dat concurrentie inderdaad tot effectievere en efficiëntere scholen leidt, dan kan dat vervolgens twee verschillende dingen betekenen. Ten eerste is denkbaar dat niet zozeer de specifieke invulling van een publiek-privaat arrangement voor systematische verschillen zorgt, maar het feit dát er concurrentie is. Het simpele feit dat er verschillende arrangementen naast elkaar bestaan zou dan mogelijk al genoeg zijn om die positieve effecten te realiseren. Ten tweede is denkbaar dat ook de specifieke invulling van een publiek-privaat arrangement een rol speelt, doordat het ene arrangement meer aanzet tot concurrentie dan een ander arrangement. Wat kan het beschikbare onderzoek ons vertellen over de effecten van concurrentie tussen scholen?

5.1

Heeft concurrentie effect? Met name economen doen al langer onderzoek naar de vraag of concurrentie scholen effectiever maakt. Daarbij gaat het vaak om twee vragen. Worden publieke scholen beter als ze moeten concurreren met private scholen? Worden publieke scholen beter als ze met andere publieke scholen moeten concurreren? Bij dit onderzoek wordt meestal de publiek gefinancierde sector vergeleken met de privaat gefinancierde sector, zonder rekening te houden met verschillen in besturingsvorm. Resultaten van dit type onderzoek laten een tamelijk consistent beeld zien, dat zich als volgt laat samenvatten.61 Er zijn duidelijke aanwijzingen dat concurrentie tussen scholen inderdaad tot positieve effecten leidt. Dat deze effecten vooral op langere termijn zichtbaar worden, suggereert dat scholen tijd nodig hebben om zich aan onderlinge concurrentie aan te passen of daarop in te spelen. In regio’s waar het aanbod van scholen groter is, lijken scholen efficiënter. Soms wijst onderzoek uit dat salarissen van leerkrachten lager zijn en klassen groter, ander onderzoek wijst juist uit dat salarissen van leerkrachten hoger zijn en

61

Zie verder onder andere Hoxby 1994, 1998; Dee, 1998; Belfield & Levin, 2002.


37

de klassen kleiner. Een voorzichtige en voorlopige interpretatie van deze gecombineerde uitkomsten zou kunnen zijn dat scholen op verschillende manieren efficiënter proberen te werken, bijvoorbeeld door efficiëntievoordelen te zoeken met de gebruikelijke ‘onderwijstechnologie’ (grotere klassen, lagere salarissen) of door van ‘onderwijstechnologie’ te wisselen (kleinere klassen, hogere salarissen, maar minder leerkrachten). In regio’s met meer aanbod lijken scholen ook effectiever te zijn. Dat blijkt bijvoorbeeld uit hogere toetsscores en meer leerlingen die met succes het hoger onderwijs afronden. Op het percentage vroegtijdige schoolverlaters lijkt concurrentie tussen scholen geen effect te hebben. Als het aanbod van scholen bínnen de publieke sector groter is, lijkt de private sector doorgaans wat kleiner in omvang. Dit zou kunnen betekenen dat ouders vooral een private school kiezen uit onvrede met het (uniforme) publieke aanbod. Concurrentie binnen de publieke sector lijkt iets minder bij te dragen aan deze positieve effecten dan concurrentie tussen de publieke en de private sector. Overigens zijn de gevonden effecten bescheiden (‘effect size’ rond 0,1). Veel economisch onderzoek naar de effecten van concurrentie tussen scholen wordt geplaagd door het niet uitelkaar kunnen rafelen van verschillende effecten. Zo kan sprake zijn van een concurrentie-effect als blijkt dat publieke scholen efficiënter zijn in regio’s met meer private scholen. Maar in diezelfde situatie kan ook sprake zijn van kwaliteitseffecten. Bij kwaliteitseffecten gaat het om welhaast onontwarbare causale relaties tussen de kwaliteit van publieke scholen, de omvang van de private sector en overheidsuitgaven aan onderwijs. Zo is een volgende keten van oorzaak en gevolg denkbaar: een regionale overheid besteedt minder geld aan onderwijs, de kwaliteit van de publieke scholen daalt, ouders wijken uit naar private scholen. Maar er zijn ook andere causale ketens denkbaar: de kwaliteit van publieke scholen in een regio is laag, ouders wijken uit naar de private sector, de regionale overheid hoeft minder geld aan onderwijs te besteden. Waarschijnlijk versterken dergelijke mechanismen elkaar. In het schaarse onderzoek waar een poging wordt gedaan om concurrentie- en kwaliteitseffecten uitelkaar te halen, zijn de gevonden positieve effecten als gevolg van concurrentie kleiner.62 Nauwkeuriger inspectie van de onderzoeksresultaten doet vermoeden dat het bij concurrentie niet gaat om lineaire effecten (hoe meer concurrentie, hoe meer positieve effecten). Veel meer lijkt sprake van een drempelwaarde: de positieve effecten treden alleen op als de mate van onderlinge concurrentie een bepaald minimumniveau bereikt. Dit verschijnsel zou wellicht mede kunnen verklaren waarom beleidsmaatregelen in stedelijke gebieden andere uitkomsten kunnen genereren dan in landelijke gebieden.

5.2

Wanneer heeft concurrentie effect? Om beter zicht te krijgen op de omstandigheden waaronder concurrentie tussen scholen tot positieve effecten kan leiden, richten we onze blik op resultaten van meer kwalitatief onderzoek. We maken daarbij gebruik van studies uit Zweden, de Verenigde Staten, Nieuw-Zeeland en Groot-Brittannië.63 Al deze onderzoeken laten een aantal vergelijkbare patronen zien. Juist de onderlinge overeenkomsten uit deze studies doen vermoeden dat deze patronen minder gevoelig zijn voor specifieke omstandigheden in landen en regio’s. De belangrijkste algemene conclusie uit al deze onderzoeken luidt, dat con-

62 63

38

Dee, 1998. Zweden: Lundh & Hwang 2003; Verenigde Staten: Hess, Maranto & Milliman, 2001; Hess & McGuinn 2002; Lubienski 2003; Nieuw-Zeeland: Lauder e.a., 1999; Fiske & Ladd 2000; Groot-Brittannië: Gewirtz, Ball & Bowe, 1995; Levaèiæ, 2001.


currentie tussen scholen alleen tot positieve effecten voor leerlingen leidt als (1) scholen ook daadwerkelijk concurrentie ondervinden, die bovendien zo aanzienlijk is dat (2) scholen de onderlinge concurrentie niet kunnen afwenden met reacties die louter op het imago gericht zijn. Of zoals een Amerikaans onderzoeksteam het formuleert: autoriteiten en scholen reageren op concurrentie “… to the degree they have an incentive to do so, in the ways they are able, and with the tools they possess.”64 Het eerste deel van de algemene conclusie, dat er daadwerkelijk concurrentie moet zijn, lijkt erg voor de hand liggend. Niettemin blijkt deze conditie in de praktijk toch vaak bijzonder lastig te realiseren. Zo is het voor daadwerkelijke concurrentie bijvoorbeeld nodig dat: de groei van het aantal leerlingen in een regio geen afbreuk doet aan de ervaren concurrentie om leerlingen; andere scholen, bijvoorbeeld nieuwe toetreders, zich op dezelfde of nagenoeg dezelfde leerlingen richten; en andere scholen minimaal dezelfde kwaliteit aan onderwijs aanbieden. Daar kan nog aan worden toegevoegd dat verhinderd moet worden dat een situatie ontstaat waarbij niet scholen concurreren om leerlingen (zoals in een ‘buyer’s market’), maar leerlingen met elkaar concurreren om toegang tot bepaalde scholen (‘seller’s market’).65 Het tweede deel van de algemene conclusie, over imagogerichte reacties, vraagt om enige toelichting. Om te beginnen is het onderscheid tussen imago en visie van belang.66 Kort gezegd zijn imagoacties gericht op de presentatie van de school naar buiten. Dit in tegenstelling tot visieacties die gericht zijn op de praktijk binnen de school. Uit alle genoemde studies blijkt dat scholen aanvankelijk op concurrentie reageren door zich naar buiten anders te presenteren. Hierbij kunnen we denken aan brochures, advertenties, public-relationscampagnes en meer aandacht voor de fysieke omgeving binnen en buiten de school. Deze imagogerichte acties vragen weliswaar tijd en geld, maar leiden op zichzelf niet tot veranderingen binnen de schoolorganisatie, het curriculum of het pedagogisch-didactisch handelen. Daarvoor zijn visiegerelateerde acties nodig. Van imagogerichte acties valt dan ook niet te verwachten dat leerlingen daar beter van gaan rekenen, lezen of schrijven. Er zijn zelfs voorzichtige indicaties dat leerlingen soms juist slechter gaan presteren onder deze condities, omdat de middelen (tijd, aandacht, geld) die worden ingezet voor de presentatie naar buiten, ten koste gaan van de beschikbare middelen voor het primaire proces.67 Imagogerichte acties hebben doorgaans sneller effect dan acties die gericht zijn op het primaire proces van een school. Het is zo beschouwd dan ook heel logisch dat scholen in situaties van concurrentie eerst hun toevlucht nemen tot het behouden of verbeteren van hun imago. Uit het beschikbare onderzoek valt niet op te maken of het louter een kwestie van tijd is voordat scholen in situaties van concurrentie ook hun primaire proces aanpassen.

5.3

Conclusie Concurrentie tussen scholen kan – onder bepaalde voorwaarden – positieve effecten hebben voor de leerprestaties van kinderen. Beschikbaar onderzoek laat ook zien dat die

64 65 66 67

Hess, Maranto & Milliman, 2001, p. 1120. Teelken, 2001; Waslander, 2001. Bowe, Ball & Gold, 1992. Lubienski, 2003.


39

positieve effecten van concurrentie alleen optreden binnen een bepaalde bandbreedte. Te weinig concurrentie zet geen enkele zode aan de dijk, te veel concurrentie kan ertoe leiden dat de aandacht van scholen wordt afgeleid van het primaire proces. De resultaten van het onderzoek naar concurrentie tussen scholen zijn in overeenstemming met onderzoek uit andere sectoren. Ook binnen sectoren als de gezondheidszorg, de sociale zekerheid en de volkshuisvesting is onderzoek gedaan naar effecten van publiek-private arrangementen. Binnen al deze sectoren lijkt het niet zozeer te gaan om de vraag of een arrangement publiek of privaat is, maar om de vraag of een arrangement leidt tot daadwerkelijke onderlinge concurrentie.68 Concurrentie tussen scholen is niet alleen van invloed op de interne organisatie van scholen. Concurrentie kan ook gevolgen hebben voor de samenstelling van de leerlingenpopulatie. De verdeling van leerlingen over scholen en de mogelijke effecten daarvan komen in de volgende paragraaf aan de orde. Daarbij besteden we expliciet aandacht aan de relatie tussen concurrentie en de samenstelling van de leerlingenpopulatie.

68

40

Donahue, 1989; Handler, 1996.


6

Verdeling van leerlingen over scholen

Zijn publiek-private arrangementen van invloed op de verdeling van leerlingen over scholen? En als dat zo is, is dat dan misschien de reden waarom het ene arrangement beter scoort op bepaalde criteria dan het andere arrangement? Bij het beantwoorden van deze vragen stuiten we onvermijdelijk op het lastige onderscheid tussen verschillen en ongelijkheden.69 Er is sprake van verschillen als kenmerken van leerlingen samenhangen met kenmerken van scholen op een manier die we acceptabel vinden of misschien zelfs toe zouden juichen. Zo zouden we een verdeling waarbij leerlingen met grote interesse voor sport vaker naar scholen gaan die veel aandacht aan sport besteden, waarschijnlijk acceptabel vinden. Andere verdelingen van leerlingen over scholen waarderen we in minder neutrale termen en noemen we ongelijkheden. Het gaat dan met name om de verdeling van leerlingen over scholen naar etnische en sociaal-economische achtergrond. In het kader van deze bijdrage beperken we ons tot effecten van publiek-private arrangementen op segregatie tussen scholen naar de etnische en sociaal-economische achtergrond van leerlingen.70 Om te beginnen geven we een overzicht van resultaten uit empirisch onderzoek, waaruit we af kunnen leiden of publiek-private arrangementen van invloed zijn op segregatie tussen scholen. Vervolgens is de vraag aan de orde wat de relatie is tussen compositie en concurrentie. Op mogelijke effecten van segregatie gaan we in deze bijdrage maar kort in. Voor meer en meer uitgebreide besprekingen verwijzen we graag naar de studie uit 2002 van de Onderwijsraad Rondom onderwijs (hoofdstuk 3).

6.1

Compositie Naar effecten van publiek-private arrangementen op de verdeling van leerlingen over scholen is al veel empirisch onderzoek gedaan. De resultaten zijn als volgt samen te vatten. In nagenoeg alle landen met zowel publiek als privaat gefinancierde scholen verschillen beide typen scholen systematisch op het punt van de leerlingensamenstelling. In verhouding zijn het vooral witte kinderen en kinderen van hoogopgeleide ouders die privaat gefinancierde scholen bezoeken.71 Voor landen die binnen de publiek gefinancierde onderwijssector een onderscheid kennen tussen publiek en privaat bestuurde scholen, geldt in grove lijnen dat leerlingen op privaat bestuurde scholen over het algemeen hogeropgeleide ouders hebben. Een lastig punt bij onderzoek naar segregatie is de vraag: op welk niveau ga je kijken. Zo is denkbaar dat op lokaal niveau, waar scholen ook daadwerkelijk met elkaar concurreren, sprake is van segregatie tussen scholen. Dat zou in regio A kunnen leiden tot zwarte scholen onder het ene publiek-private arrangement en in regio B juist tot zwarte

69 70 71

Zie ook Janssens & Leeuw, 2001. Publiek-private arrangementen zijn ook van invloed op de verdeling van leerlingen met extra onderwijsbehoeften en ‘lastige leerlingen’ over scholen. We gaan daar hier niet verder op in (zie onder andere Evans & Lunt, 1994; Chambers & Parrish, 1998). Onder andere Dronkers & Robert, 2003.


41

scholen onder een ander publiek-privaat arrangement. Als we dan op lokaal niveau kijken is sprake van segregatie, maar op een hoger aggregatieniveau kan die segregatie als het ware uitmiddelen tussen publiek-private arrangementen. Recent Nederlands onderzoek naar witte en zwarte basisscholen houdt terdege rekening met dit probleem van aggregatieniveaus. Uit dat onderzoek blijkt dat zwarte kinderen in verhouding vaker te vinden zijn op publiek bestuurde (openbare) scholen.72 Daar moet direct aan worden toegevoegd dat de verschillen bínnen de sectoren aanzienlijk zijn; er zijn ook vele bijzondere scholen met overwegend allochtone leerlingen. Vooral dat laatste wijst op dynamieken op lokaal niveau. Vouchers Experimenten met vouchers voor speciale doelgroepen – kinderen uit etnische minderheidsgroepen en/of lagere sociale milieus – doen vermoeden dat deze programma’s tot een andere verdeling van leerlingen over scholen kunnen leiden, wat de segregatie tussen scholen kleiner kan maken.73 Onderzoek naar situaties waarin de vrije schoolkeuze voor álle ouders groter wordt, wijst op risico’s van groeiende etnische en sociaal-economische segregatie tussen scholen. Dat lijkt althans het geval voor landen als NieuwZeeland, Chili en Zweden.74 Voor Groot-Brittannië zijn de resultaten minder eenduidig.75 Charterscholen Wat is het effect van charterscholen op de verdeling van leerlingen over scholen? De resultaten van Amerikaans onderzoek zijn afhankelijk van de staten waar het onderzoek is gedaan. Dat is ook logisch omdat sommige staten charterscholen vooral hebben ingezet voor achterstandsscholen, terwijl andere charterscholen vooral ruimte voor nieuwkomers hebben geboden. In grootschalig onderzoek worden geen aanwijzingen gevonden dat de leerlingensamenstelling van charterscholen systematisch afwijkt van die op overige scholen.76 Wat deze onderzoeken wel laten zien is dat relatief weinig kinderen met ‘special needs’ naar een charterschool gaan. Kleinschalig onderzoek nuanceert deze uitkomsten op twee punten. Ten eerste wordt gewezen op impliciete selectiestrategieën zoals weloverwogen wervingscampagnes, verplichte inzet van ouders en het invullen van formulieren als voorwaarde voor toelating.77 Ten tweede wordt gewezen op segregatie bínnen de school doordat leerlingen op basis van hun prestatieniveau in groepen worden verdeeld.78 Emo’s Een grote zorg van sceptici van emo’s is dat de winstprikkel leerlingen uit achterstandsmilieus buiten de deur zal houden. Is dat zo? Op grond van het beschikbare onderzoek is niet met zekerheid te zeggen of arrangementen met private for-profitvormen van besturing effecten hebben op de verdeling van leerlingen over scholen. Een mogelijke indicatie zou Amerikaans onderzoek kunnen geven waarin leerlingenpopulaties van for-profitcharterscholen worden vergeleken met leerlingenpopulaties van non-profitcharterscholen. Dergelijk onderzoek is echter schaars. Uit een kleinschalige studie in één staat zou opgemaakt kunnen worden dat for-profitbesturen zich niet zozeer meer richten op de 72 73 74 75 76 77 78

Karsten, Roeleveld, Ledoux, Felix & Elshof, 2002. Carnoy 2001, Wylie 1998; Ladd, 2002. Nieuw-Zeeland: Lauder e.a., 1999; Fiske & Ladd, 2000; Chili: Hsieh & Urquiola, 2002; Zweden: Lundh & Hwang, 2003. Gorard & Fitz, 2000. Henig & Holyoke, 2003; Wong & Shen, 2000; Ross, 2003. Bulkley & Fisler, 2002. Wong & Shen, 2000.

42


‘bovenkant’ van de markt, maar hun aanbod voor de ‘onderkant’ van de markt versoberen. Dit geldt dan vooral voor leerlingen met ‘special needs’.79 Daarmee lijken de resultaten erop te wijzen dat non-profit- en for-profitvormen van private besturing niet wezenlijk van elkaar verschillen wat betreft de groepen leerlingen die zij bedienen. Dit zou dan in overeenstemming zijn met de economische theorie die voorspelt dat for-profitorganisaties de onderkant van de markt zullen blijven bedienen zolang daar voldoende rendement te behalen valt. Ervaringen in Engeland doen echter vermoeden dat deze voorstelling van zaken te simpel is. Zo bleken bedrijven zich toch niet te verbinden met scholen in achterstandswijken, ook als ze daar wel financieel rendement uit zouden halen.80 Al met al zijn de gevolgen van een winstprikkel voor het aanbod gericht op achterstandsgroepen in het onderwijs nog te weinig uitgekristalliseerd om eenduidige conclusies te trekken.

6.2

Compositie en concurrentie Gedetailleerder onderzoek naar achterliggende mechanismen die leiden tot toenemende segregatie tussen scholen, laat een tamelijk consistent beeld zien. Segregatie tussen scholen blijkt zelden of nooit de intentionele inzet van betrokkenen. Recent Nederlands onderzoek naar het ontstaan van witte en zwarte basisscholen illustreert nog eens hoe de fysieke infrastructuur, beschikbare huisvesting in wijken, ouders die kiezen en scholen die zich profileren, samen onbedoeld segregatie tussen scholen veroorzaken.81 Al eerder is opgemerkt dat processen aan zowel de vraag- als de aanbodkant van de onderwijsmarkt segregatie tussen scholen tot gevolg kunnen hebben en elkaar ook kunnen versterken. Aan de aanbodkant van de markt gaat het dan om de gedachte dat scholen vooral met elkaar concurreren op basis van de samenstelling van hun leerlingenpopulatie. In tegenstelling tot andere markten hebben aanbieders van onderwijs niet zozeer een comparatief voordeel als ze vernieuwend zijn, maar als ze erin slagen een gunstiger doelgroep te bedienen. Dit betekent overigens ook dat concurrentie tussen scholen niet zozeer tot innovatie van onderwijspraktijken leidt, maar eerder tot behoudender vormen van onderwijs.82 Aan de vraagkant valt op dat uit gedetailleerd onderzoek in heel verschillende contexten bij herhaling blijkt dat het met name witte ouders zijn die zwarte scholen mijden.83 Deels hiermee samenhangend blijkt ook dat het vooral hogeropgeleide ouders zijn die scholen mijden met veel leerlingen uit achterstandssituaties. Dit keuzegedrag van ouders lijkt tamelijk los te staan van schoolkenmerken als prestaties van de leerlingen, staat van onderhoud van de gebouwen en veronderstelde mate van veiligheid. Door verschillende auteurs is gewezen op de rationaliteit van ouders die bij hun schoolkeuze rekening houden met de samenstelling van de leerlingenpopulatie.84 Hierbij wordt dan vaak gewezen op zogeheten compositie-effecten: dat wil zeggen dat prestaties van leerlingen mede worden bepaald door de sociale en etnische samenstelling van de school, of specifieker

79 80 81 82 83 84

Lacireno-Paquet, Holyoke, Moser & Henig, 2002. Lissauer & Robinson, 2000. Karsten, Roeleveld, Ledoux, Felix & Elshof, 2002. Zie ook Lubienski, 2003. Onder andere Karsten e.a., 2002; Lauder e.a., 1999; Saporito, 2003. Onder andere Waslander, 1999; Fiske & Ladd, 2000; Hsieh & Urquiola, 2002; Lundh & Hwang, 2003.


43

nog de klas. In Nederlands onderzoek worden regelmatig indicaties gevonden dat ook in Nederland sprake is van compositie-effecten, zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs.85 In relatie tot etnische segregatie tussen scholen moet ook het zwarteschooleffect worden genoemd. Het zwarteschooleffect is een specifieke vorm van een compositie-effect, waarbij wordt verondersteld dat leerlingen slechter gaan presteren naarmate de school meer zwarte leerlingen heeft. Resultaten van recent empirisch onderzoek in het primair onderwijs laten zien dat inderdaad sprake is van een zwarteschooleffect, maar dat dit effect niet heel groot is.86 Het frappante is nu dat het zwarteschooleffect níet optreedt bij scholen die (nagenoeg) helemaal zwart zijn. Tesser verklaart dat door erop te wijzen dat de zwartste scholen langer ervaring hebben met de groep leerlingen die ze bedienen en kennelijk een adequate aanpak hebben gevonden. Dit zou dan tegelijkertijd kunnen verklaren dat het zwarteschooleffect ook voor de zwartste scholen wel optreedt voor taal, omdat de school een minder grote invloed heeft op de taalprestaties van deze leerlingen. Deze resultaten kunnen erop wijzen dat scholen zich – op termijn – aanpassen aan hun leerlingenpopulatie en daardoor effectiever onderwijs kunnen bieden. Amerikaans onderzoek naar de aanpassingsproblemen van charterscholen zou in dezelfde richting kunnen wijzen.87 Tot slot nog een korte opmerking over mogelijke effecten van segregatie op sociale cohesie. Het is van belang hier een onderscheid te maken tussen sociale cohesie binnen de school (microniveau), binnen de eigen etnische of sociaal-economische groep (mesoniveau) en op het macroniveau van de samenleving. Vooralsnog zijn er geen aanwijzingen dat de samenstelling van de leerlingenpopulatie van invloed is op de ervaren mate van sociale gemeenschap door leerlingen.88 Over de vragen op meso- en macroniveau is op basis van empirisch onderzoek weinig substantieels te zeggen.89

6.3

Conclusie Al met al moet de conclusie zijn dat publiek-private arrangementen inderdaad effecten hebben op de segregatie tussen scholen. Arrangementen met private financiering lijken aanleiding te geven tot segregatie op grond van sociaal-economische achtergrond en mede in het verlengde daarvan ook op grond van etniciteit. Verder lijken arrangementen met een combinatie van vrije schoolkeuze voor ouders en een zekere autonomie voor scholen samen te gaan met meer sociaal-economische en etnische segregatie tussen scholen. Bij de verdeling van leerlingen over scholen blijken zwarte en arme leerlingen relatief vaker de weg te vinden naar scholen die publiek worden bekostigd én bestuurd. Uit onderzoek is ook en bij herhaling gebleken dat segregatie tussen scholen gevolgen kan hebben voor de kwaliteit van het onderwijs. Vooral leerlingen uit lagere sociaaleconomische milieus lijken baat te hebben bij scholen die gemengd zijn samengesteld.

85

86 87 88 89

44

Voor het primaire onderwijs: Guldemond, 1994; Tesser, 2003; Driessen, Doesborgh, Ledoux, Van der Veen & Vergeer 2002; voor het voortgezet onderwijs: Veenstra 1999; Van der Wal 2004. We laten het economische onderzoek naar compositie-effecten hier verder buiten beschouwing. Tesser, 2003. Hanushek, Kain & Rivkin, 2002. Kassenberg, 2002. Zie ook Wesselingh, Dijkstra & Peschar, 2002.


7

Over de kunst van het jongleren

We begonnen deze bijdrage met de vraag, welke positieve en welke negatieve effecten gelijke bekostiging van openbare en bijzondere scholen heeft in het funderend onderwijs. Om aan te geven dat er meer is tussen publiek en privaat, hanteren we de term publiek-privaat arrangement. Daarmee bedoelen we een specifieke combinatie van publieke en private betrokkenheid bij de financiering en besturing van scholen. In Nederland bestaan op dit moment drie arrangementen naast elkaar: een kleine sector van privaat gefinancierd onderwijs, een grotere sector openbaar onderwijs en de grootste sector van het bijzonder onderwijs. In het voorgaande hebben we gezocht naar wat empirisch onderzoek ons kan vertellen over effecten van verschillende publiek-private arrangementen. Na omzwervingen langs verschillende landen en uitstapjes naar onder meer vouchers, charterscholen en emo’s kunnen we nu een aantal – zij het voorzichtige – conclusies trekken. Publiek-private arrangementen Privaat gefinancierde scholen trekken over het algemeen een specifieke groep leerlingen aan: zij zijn vaker wit en hun ouders zijn hoger opgeleid dan gemiddeld. Het is met name dit verschil in leerlingensamenstelling dat verantwoordelijk is voor gevonden verschillen in kwaliteit tussen privaat en publiek gefinancierde scholen. Eenmaal rekening gehouden met de leerlingensamenstelling verschillen de leerlingprestaties op taal en rekenen nauwelijks tussen privaat en publiek gefinancierde scholen. Waar het geld vandaan komt, lijkt dus weinig effect te hebben op wat scholen aan uitkomsten voor leerlingen realiseren. Twee kanttekeningen zijn hier op hun plaats. Ten eerste beperkt verreweg het meeste onderzoek zich tot leerlingprestaties op vakken als taal en rekenen. Daarom is niet uit te sluiten dat privaat gefinancierde scholen andere opbrengsten realiseren dan publiek gefinancierde scholen op terreinen die niet in het onderzoek zijn meegenomen. Een tweede kanttekening heeft te maken met wat er binnen de school gebeurt. Op grond van het onderzoek dat we hier hebben besproken is niet op te maken of de herkomst van het geld van invloed is op de dagelijkse gang van zaken in de school. Zo blijft bijvoorbeeld ook onduidelijk of, en zo ja welke invloed for-profitfinanciering heeft op het dagelijkse reilen en zeilen binnen de school. Te denken valt aan het schoolklimaat, de inhoud van het curriculum en extra-curriculaire activiteiten. Wat het onderzoek wel laat zien is dat financiering vooral in combinatie met andere factoren van invloed is op het onderwijs, bijvoorbeeld in combinatie met de bestuursvorm van de school. Onderzoek in verschillende landen en internationaal vergelijkend onderzoek wijzen namelijk opvallend consistent in de richting dat arrangementen met publieke financiering en private besturing tot hogere leerprestaties leiden dan andere arrangementen. Die conclusie houdt stand bij vergelijkingen met drie andere arrangementen: (1) publieke financiering en publieke besturing; (2) private financiering en private besturing; en (3) publieke financiering en private besturing door for-profitorganisaties. We moeten daarbij opmerken dat de vergelijking met het laatstgenoemde arrangement het minst


45

hard is: arrangementen met for-profitarrangementen komen het minste voor en daar is ook het minste onderzoek naar gedaan. De grote vraag is dan natuurlijk: wat maakt nu juist de combinatie van publieke financiering en private non-profitbesturing zo bijzonder? Onderzoek geeft geen duidelijk antwoord op deze vraag. Het meest waarschijnlijk is een verklaring waarbij de mate van autonomie voor scholen een rol speelt. Scholen met meer autonomie, zoals charterscholen in Amerika, lijken beter in staat om samenhang in de schoolorganisatie aan te brengen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de samenhang tussen financieel beleid, personeelsbeleid, het curriculum en andere onderwijsinhoudelijke aspecten. Verreweg het meeste onderzoek beperkt zich tot resultaten van leerlingen op rekenen en taal. Uiteraard zijn er nog andere criteria om publiek-private arrangementen te waarderen. Eén daarvan is tevredenheid van de ‘klanten’ van het onderwijs, in het geval van het funderend onderwijs vaak de ouders. Empirisch onderzoek laat consistent zien dat ouders schoolkeuze zeer op prijs stellen. Dat blijkt uit opinieonderzoeken, maar ook uit de tevredenheid van ouders met een zelfgekozen school. Ouders die bewust kiezen voor een school, zijn over het algemeen meer tevreden dan andere ouders. In sommige gevallen leidt de eigen keuze ook tot een – al dan niet verplichte – grotere betrokkenheid van ouders bij het onderwijs van hun kinderen. Bescheiden effecten Empirisch onderzoek naar publiek-private arrangementen laat ook zien dat systematische verschillen tussen het ene en het andere arrangement bescheiden zijn. Hier is een aantal redenen voor te geven. Om te beginnen zijn de verschillen tussen de arrangementen in theorie vaak groter dan in de praktijk. Zo zijn alle scholen in een land, ongeacht het arrangement, gehouden aan een aantal overeenkomstige regels, bijvoorbeeld rond examinering en eisen aan leerkrachten. Ook privaat gefinancierde scholen kunnen zich niet aan algemeen geldende regels onttrekken. Uit het buitenland komen aanwijzingen dat de publieke controle van privaat gefinancierde scholen blijvend toeneemt.90 Zo blijkt de beweging die in veel Westerse landen zichtbaar is naar meer autonomie voor publiek gefinancierde scholen, vaak samen te gaan met meer verantwoordingsplichten, die vervolgens ook gaan gelden voor privaat gefinancierde scholen. Een andere reden waarom verschillen tussen arrangementen in de praktijk vaak minder groot zijn dan in theorie, heeft te maken met de implementatie van beleid. Bij publiek-private arrangementen gaat het vooral om veranderingen in institutionele factoren. Wijzigingen in een institutionele context leiden niet automatisch of snel tot wijzigingen in gedrag. Gedrag is immers ook sterk cultureel bepaald. Of om het anders te zeggen: met de introductie van private financiering ontstaat nog geen ondernemerschap. Mede hierdoor voltrekt de introductie van een nieuw publiek-privaat arrangement voor scholen zich in de praktijk vaak in kleine stappen. Alleen al om die reden zijn daarvan, in ieder geval op korte termijn, geen grote effecten te verwachten. Ook in situaties van radicale beleidswijzigingen, zoals in Cleveland, blijkt de soep in de praktijk door allerlei omstandigheden en tegenkrachten vaak aanmerkelijk minder heet dan hij wordt opgediend.91 De onderwijshervormingen in Chili zijn wat dit betreft uitzonderlijk en mede mogelijk geweest doordat een militair dictatoriaal regime het beleid heeft ingevoerd.

90 91

46

Walford, 2000. Onder andere Hess & McGuinn, 2002.


Van een andere orde zijn redenen die verwijzen naar de beperkte vrijheidsgraden voor scholen. Mogelijk is het primaire onderwijsproces in zichzelf erg structurerend: iedere school heeft immers te maken met leerlingen die in een bepaalde tijd iets moeten leren onder begeleiding van een aantal volwassenen. De vrijheidsgraden voor scholen zijn hierdoor mogelijk gering. Een bijkomend structurerend effect kan zijn dat ons aller idee over hoe onderwijs er uitziet of wat een goede school is, nogal uniform is. Dat geldt uiteraard ook voor kiezende ouders, die met hun keuzegedrag vervolgens een behoudende invloed op onderwijsvernieuwingen kunnen uitoefenen.92 Concurrentie en compositie Onderzoek heeft ons ook iets te vertellen over onderlinge concurrentie tussen scholen. Het blijkt bij herhaling niet zozeer te gaan om de specifieke combinatie van publiek en privaat in het arrangement, maar om de vraag of er binnen een gegeven arrangement daadwerkelijk sprake is van concurrentie. Verder blijkt de mate van onderlinge concurrentie de meest cruciale factor te zijn. Concurrentie kan positieve effecten hebben voor leerlingprestaties en mogelijk ook voor de efficiëntie van het onderwijsstelsel, mits scholen ‘met mate’ onderling concurreren. De crux is natuurlijk: wat is met mate. Er lijkt een zekere drempelwaarde overschreden te moeten worden wil concurrentie tussen scholen ook effect hebben. Anders gezegd: scholen moeten wel echt concurrentie ervaren wil het effect kunnen hebben. Aan de andere kant kunnen, als er te veel onderlinge concurrentie is, positieve effecten teniet worden gedaan door negatieve effecten. Het kan aandacht, tijd en middelen verleggen van het primaire proces binnen de school naar het verbeteren van het imago naar buiten. Er zijn geen indicaties dat dit beter is voor leerlingen, wel dat het mogelijk ten koste gaat van aandacht en middelen voor leerlingen. Bij ‘te veel’ concurrentie bestaat bovendien het risico dat een leerlingenmarkt ontstaat waarbij niet de ouders kiezen voor een school, maar de scholen leerlingen selecteren. Dit brengt een risico met zich mee dat scholen concurreren op de samenstelling van hun leerlingenpopulatie, met als gevolg groeiende segregatie tussen scholen. Het gaat dan vooral om segregatie op grond van sociaal-economische en etnische achtergrond van leerlingen. Behalve dat segregatie tussen scholen om meer ideologische redenen ongewenst gevonden kan worden, bestaat ook het risico dat segregatie leidt tot daling van de onderwijskwaliteit. Ook in Nederlands onderzoek wordt bij herhaling gevonden dat de samenstelling van de leerlingenpopulatie van invloed is op de prestaties van leerlingen. Op macroniveau lijken de beste leerprestaties behaald te worden als scholen een mix van leerlingen uit lagere en hogere sociaal-economische milieus bedienen. Maar of deze keuzes ook op het microniveau van kiezende ouders te realiseren zijn, is zeer de vraag. Zweeds onderzoek wijst bijvoorbeeld uit dat verreweg de meeste ouders bang zijn dat vrije schoolkeuze tot meer segregatie en lagere onderwijskwaliteit zal leiden, maar dat al die ouders ook zelf een keuze maken die die angst reëel maakt.93 Compositie en publiek-private arrangementen Scholen met verschillende publiek-private arrangementen hebben vaak ook verschillende leerlingen. Het is daarom niet helemaal uit te sluiten dat verschillen die worden toegeschreven aan publiek-private arrangementen, geheel of gedeeltelijk het gevolg zijn van verschillen in leerlingenpopulaties. Weliswaar corrigeren de meeste onderzoekers voor verschillen in leerlingenpopulaties, maar het blijft de vraag of verschillende effecten 92 93

Zie ook Lubienski, 2003. Lundh & Hwang, 2002.


47

daarmee voldoende uit elkaar te halen zijn. Naast methodologische kwesties zijn er ook inhoudelijke redenen voor het mogelijk niet kunnen onderscheiden van compositie-effecten en effecten van specifieke publiek-private arrangementen. Zo is denkbaar dat organisatiekenmerken van een school direct en indirect samenhangen met de samenstelling van de leerlingenpopulatie. Als dat zo is, dan is empirisch bijna niet van elkaar te onderscheiden in welke mate organisatiekenmerken het gevolg zijn van het specifieke publiekprivate arrangement en in welke mate van de leerlingenpopulatie die wordt bediend. Kleinschalig empirisch onderzoek doet vermoeden dat gevolgen op organisatorisch gebied van publiek-private arrangementen inderdaad interfereren met organisatieprocessen die inherent zijn aan specifieke leerlingenpopulaties.94 Chileens onderzoek wijst op een soortgelijk verschijnsel. Daar bleken volledig publiek bestuurde scholen met veel achterstandsleerlingen betere leerlingprestaties te realiseren dan scholen met een vergelijkbare leerlingenpopulatie die publiek werden gefinancierd, maar privaat bestuurd. Tegelijkertijd bleek dat scholen met gunstiger leerlingenpopulaties juist effectiever zijn als ze wél privaat worden bestuurd.95 Deze uitkomsten verwijzen mogelijk naar een verschil in de aard van het netwerk rond de school en van de inzetbare hulpbronnen, in samenhang met de samenstelling van de leerlingenpopulatie. Zo is denkbaar dat scholen met veel achterstandsleerlingen weliswaar een beroep kunnen doen op ouders, maar voor andere dingen dan scholen met leerlingen waarvan de ouders hoger zijn opgeleid. Zo blijkt uit Amerikaans onderzoek onder charterscholen bijvoorbeeld dat scholen met veel achterstandsleerlingen ouders een bijdrage vragen in het schoonmaken en onderhouden van de school, terwijl charterscholen met ‘gunstiger’ leerlingenpopulaties ouders inzetten bij fondsenwerving.96 Scholen met veel achterstandsleerlingen kunnen wellicht bij een publiek bestuur andere hulpbronnen mobiliseren dan bij een privaat bestuur. Hoewel het beschikbare onderzoek daar geen uitsluitsel over geeft, bestaat de mogelijkheid dat effecten van publiek-private arrangementen wisselen met de samenstelling van de leerlingenpopulatie. Nederland: sterke en zwakke punten Na een rondgang langs internationaal empirisch onderzoek kunnen we een aantal sterke en zwakke punten van het Nederlandse stelsel van gelijke bekostiging noemen. Het Nederlandse stelsel scoort hoog op keuzevrijheid voor ouders. De publieke bekostiging van nagenoeg alle scholen in Nederland geeft ouders relatief veel mogelijkheden om zelf een school te kiezen. In die zin bevordert het stelsel de toegankelijkheid van scholen, zeker in verhouding met landen met een omvangrijke privaat gefinancierde sector. Het nagenoeg ontbreken van een privaat gefinancierde sector in Nederland heeft ook een dempende invloed op de mate van sociaal-economische segregatie tussen scholen. Het grootste risico van het huidige stelsel is dat het relatief veel ruimte biedt voor segregatie, in het bijzonder het ontstaan van zwarte en witte scholen. Dat de segregatie in Nederland toeneemt blijkt ook uit recent Nederlands onderzoek.97 Of deze toenemende segregatie van invloed is op sociale cohesie, is op grond van beschikbaar empirisch onderzoek niet te zeggen. Wel is duidelijk dat segregatie tussen scholen als gevolg van compositie-effecten een risico met zich meebrengt van negatieve effecten op de kwaliteit van het onderwijs. Uit internationaal onderzoek blijkt ook, dat het versterken van

94 95 96 97

48

Onder andere Thrupp, 1998. Hsieh & Urquiola, 2002. Ladd, 2002. Karsten e.a., 2002; Inspectie van het Onderwijs, 2004.


de variëteit van het aanbod aan scholen dempend kan werken op de segregatie tussen scholen. Het cruciale punt lijkt te zijn dat scholen met elkaar gaan concurreren op andere kenmerken dan de samenstelling van de leerlingenpopulatie.98 Onderwijs heeft zowel publieke als private opbrengsten. Bij publieke opbrengsten gaat het om effecten op het collectieve niveau van een samenleving en kunnen we denken aan stabiliteit en kwaliteit van de samenleving, functioneren van de democratie en economische groei. Bij private opbrengsten gaat het om voordelen voor individuele mensen, zoals kansen op de arbeidsmarkt, inkomen en het plezier te kunnen lezen, schrijven en rekenen. Dit betekent dat bij onderwijs altijd dilemma’s optreden bij de afweging tussen publieke en private belangen.99 Of zoals Levin en Belfield het zeggen: bij onderwijs is het altijd weer de vraag “… how to reconcile the private choices of families with the public requirements of education for democratic knowledge and values”.100 Een groot dilemma voor het Nederlandse onderwijs vinden we op het punt van kwaliteit en segregatie. Concurrentie tussen scholen kan positief uitwerken, maar te weinig concurrentie heeft geen zin en te veel concurrentie kan segregatie tussen scholen aanmoedigen en de kwaliteit van het onderwijs op macroniveau aantasten. Bovendien veronderstelt daadwerkelijke concurrentie tussen scholen een mate van overcapaciteit in het stelsel, en die gaat ten koste van de efficiëntie. Gemengde scholen wat betreft leerlingenpopulaties kunnen de kwaliteit van het onderwijs verbeteren, maar beperking van de vrije schoolkeuze van ouders kan juist aanzetten tot groei van de privaat gefinancierde sector. Daarmee kan de segregatie tussen privaat en publiek gefinancierd onderwijs toenemen, met mogelijke bijkomende effecten voor de onderwijskwaliteit. Het afwegen van individuele belangen zoals vrije schoolkeuze en collectieve belangen zoals kwaliteit op macroniveau, vereist kortom ware jongleerkunst van beleidsmakers.

98 99

100

Teelken, 2001; Waslander, 2001. De discussie over de relatieve betekenis van publieke en private opbrengsten is ook zichtbaar in de karakterisering van onderwijs als economisch goed. De aanduiding van onderwijs loopt uiteen van collectief goed, via quasi-collectief goed en gemengd goed naar een privaat goed met externe effecten. Levin & Belfield, 2003, p. 17.


49

Literatuur

Angrist, J.D., Bettinger, E., Bloom, E., King, E. & Kremer, M. (2001). Vouchers for private schooling in Colombia: evidence from a randomized natural experiment. National Bureau of Economic Research: Working Paper 8343. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via website van NBER, http: //www.nber.org/papers/w8343. Belfield, C.R. & Levin, H.M. (2002). The effects of competition between schools on educational outcomes: a review for the United States. Review of Educational Research, 72(2), 279-341. Blaug, M. (1985). Education vouchers. It all depends on what you mean. In J. LeGrand & R. Robinsons (eds.), Economics of privatisation. London: Weidenfeld & Nicholson. Bowe, R., Ball, S.J. & Gold, A. (1992). Reforming education and changing schools. London: Routledge. Boyd, W.L. & Kerchner, C.T. (eds.) (1988). The politics of excellence and choice in education. Philadelphia: The Falmer Press. Bulkley, K. & Fisler, J. (2002). A review of the research on charter schools. Pennsylvania: Consortium for Policy Research in Education. Bulmer, M. (1986). Social science and social policy. London: Allen & Unwin. Camilli, G. & Bulkley, K. (2001). Critique of “an evaluation of the florida A-plus accountability program”. Education Policy Analysis Archives, 9(7). Carnoy, M. (2001). School vouchers: examining the evidence. Washington: Economic Policy Institute. Geraadpleegd op 12 maart 2004 via de website van EPI, http://www.epinet.org/ content.cfm/studies_vouchers-full. Carnoy, M. & McEwan, P.J. (2001a). Privatization through vouchers in developing countries: the case of Chile and Colombia. In H.M. Levin (ed.) Privatizing education. Can the marketplace deliver choice, efficiency, equity, and sociale cohesion? (151-177). Boulder: Westview Press. Carnoy, M. & McEwan, P.J. (2001b). Does privatisation improve education? The case of Chile’s national voucher plan. Stanford: Stanford University School of Education. Geraadpleegd op 12 maart 2004 via de website van Standford University, http://www.stanford.edu/dept/ suse/ice/carnoy/chilepaper.pdf. Chambers, J. & Parrish, Th. B. (1998). Funding special education. Thousand Oaks: Corwin Press. Contreras, D. (2001). Evaluating a voucher system in Chile. Individual, family and school characteristics. Mimeo: Universidad de Chile/Yale University. Dee, T.S. (1998). Competition and the quality of public schools. Economics of Education Review, 17(4), 419-427. Donahue, J. (1989). The privatisation decision: public ends, private means. New York: Basic Books. Driessen, G., Doesborgh, J., Ledoux, G., Veen, I. van der & Vergeer, M. (2002). Sociale integratie in het primair onderwijs. Een studie naar de relatie tussen sociale, etnische, religieuze en cognitieve schoolcompositie en prestaties en welbevinden van verschillende groepen leerlingen. Analyse van het PRIMA cohort onderzoek, 3e meting. Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCOKohnstamm Instituut. Dronkers, J. (1995). The existence of parental choice in the Netherlands. Educational Policy, 9(3), 227-243.

50


Dronkers, J. & Robert, P. (2003). The effectiveness of public and private schools from a comparative perspective. Working paper. Geraadpleegd op 14 maart 2004, via website van Jaap Dronkers, http://www.iue.it/Personal/Dronkers/Welcome.html#_Hlk530500892. Dijkstra, A.B., Dronkers, J. & Hofman, R. (red.) (1997). Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en analyse. Groningen: Wolters-Noordhoff. Evans, J. & Lunt, I. (1994). Markets, competition and vulnerability. Some effects of recent legislation on children with special needs. London: The Tufnell Press. Evans, W. & Schwab, R. (1995). Finishing high school and starting college: do Catholic schools make a difference? Quarterly Journal of Economics, 110(4), 941–974. Finegold, D., McFarland, L. & Richardson, W. (1993). Something borrowed, something learned? The transatlantic market in education and training reform. Washington: The Brookings Institute. Fiske, E.B. & Ladd, H.F. (2000). When schools compete. A cautionary tale. Washington: Brookings Institution Press. Fitz, J. & Beers, B. (2001). Education management organizations and the privatization of public education: A cross-national comparison of the USA and the UK. National Center for the study of privatisation in education: Occasional Paper no. 22. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via website NCSPE, http://www.ncspe.org. General Accounting Office (2002). Public Schools. Washington DC: United States General Accounting Office. Gewirtz, S., Ball, S. & Bowe, R. (1995). Markets, choice and equity in education. Buckingham: Open University Press. Goldhaber, D.D. (1996). Public and private high schools: Is school choice an answer to the productivity problem? Economics of Education Review, 15(2), 93-109. Gorard, S. & Fitz, J. (2000). Investigating the determinants of segregation between schools. Research Papers in Education: Policy and Practice, 15(2), 115-132. Green, J.P. (2001). An evaluation of the Florida A-Plus accountability and school choice program. New York: Manhattan Institute for Policy Research, Center for Civic Innovation. Geraadpleegd op 25 maart 2004 via website Manhattan Institute for Policy Research, http: //www.manhattan-institute.org/html/cr_aplus.htm. Green, J.P., Peterson, P.E. & Du, J. (1998). School choice in Milwaukee: a randomised experiment. In P.E. Peterson & B.C. Hassel (eds.), Learning from school choice. Washington: Brookings Institution Press. Guldemond, H. (1994). Van de kikker en de vijver. Groepseffecten op individuele leerprestaties. Leuven/Apeldoorn: Garant. Handler, J.F. (1996). Down from bureaucracy. The ambiguity of privatization and empowerment. Princeton: Princeton University Press. Hanushek, E.A. (1994). Education Production Functions. In T. Husén & N. Postlethwaite (eds.), International Encyclopedia of Education, 2nd edition, volume 3 (1756-1762). Oxford: Pergamon. Hanushek, E.A., Kain, J.F. & Rivkin, S.G. (2002). The Impact of Charter Schools on Academic Achievement. Working paper. Geraadpleegd op 15 maart 2004 via website Hanushek, http: //edpro.stanford.edu/eah/eah.htm. Hanushek, E.A. (2003). The failure of input-based schooling policies. The Economic Journal, 113(485), 64-98. Henig, J.R. & Holyoke, T.T. (2003). The influence of founder type on charter school structures and operations. National Center for the Study of Privatization in Education: Occasional Paper no. 77. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via website NCSPE, http://www.ncspe.org. Hess, F., Maranto, R. & Milliman, S. (2001). Small districts in big trouble: how four Arizona school systems responded to charter competition. Teachers College Record, 103(6), 1102-1124.


51

Hess, F.M. & McGuinn, P.J. (2002). Muffled by the din: the competitive noneffects of the Cleveland voucher program. Teachers College Record, 104(4), 727-764. Hoxby, C.M. (1994). Does competition among public schools benefit students and tax payers? National Bureau of Economic Research, Working paper no. 4979. Geraadpleegd op 15 maart 2004 via website NBER, http://www.nber.org/papers/w4979. Hoxby, C.M. (1998). Analyzing school choice reforms that use America’s traditional forms of parental choice. In P.E. Peterson & B.C. Hassel (eds.), Learning from school choice (133-155). Washington: Brookings Institution Press. Hoxby, C.M. (2001). Does competition among public schools benefit students and tax payers? American Economic Review, 90(5), 1209-1238. Hsieh, C.T. & Urquiola, M. (2002). When schools compete, how do they compete ? An assessment of Chile’s nationwide school voucher program. National Center for the Study of Privatization in Education: Occasional Paper no. 43. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via website NCSPE, http://www.ncspe.org. Inspectie van het Onderwijs (2004). Onderwijsverslag 2002/2003. De Meern: Inspectie van het Onderwijs. Janssens, F.J.G. & Leeuw, F.L. (2001). Scholen maken verschil. Maar het ene verschil is het andere niet. Tweede onderwijslezing, 19 april 2001. De Meern: Inspectie van het Onderwijs. Kane, T.J. & Staiger, D.O. (2002). The promise and pitfalls of using imprecise school accountability measures. Journal of Economic Perspectives, 16 (4), 91-114. Karsten, S., Roeleveld, J., Ledoux, G., Felix, C. & Elshof, D. (2002). Schoolkeuze in een multi-etnische samenleving. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Kassenberg, A. (2002). Wat scholieren bindt. Sociale gemeenschap in scholen. Proefschrift Rijksuniversiteit Groningen. Amsterdam: Thesis Publishers. Krueger, A.B. & Zhu, P. (2002). Another look at the New York City school voucher experiment. Working Paper 9418. Cambridge: National Bureau of Economic Research. Geraadpleegd op 25 maart 2004 via de website van NBER, http://www.nber.org/papers/w9418. Lacireno-Paquet, N., Holyoke, T.T., Moser, M. & Henig, J.R. (2002). Creaming versus cropping: charter school enrolment practices in response to market incentives. Educational Evaluation and Policy Analysis, 24(2), 145-158. Ladd, H. (2002). School vouchers, a critical review. Journal of economic perspectives, 16(4), 3-24. Lauder, H., Hughes, D., Watson, S., Waslander, S., Thrupp, M., Strathdee, R., Simiyu, I., Dupuis, A., McGlinn, J. & Hamlin, J. (1999). Trading in futures. Why markets in education don’t work. Buckingham: Open University Press. Levaèiæ, R. (2001). An analysis of competition and its impact on secondary school examination performance in England. Nation Center for the Study of Privatization in Education. Occasional Paper nr. 34. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via website NCSPE, http:// www.ncspe.org. Levin, H. & Belfield, C.R. (2003). The marketplace in education. Nation Center for the Study of Privatization in Education. Occasional Paper nr. 86. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via website NCSPE, http://www.ncspe.org. Lissauer, R. & Robinson, P. (2000). A learning process. Public-private partnerships in Education. London: Institute for Public Policy Research. Lubienski, C. (2003). School competition and promotion: substantive and symbolic differentiation in local education markets. National Center for the Study of Privatization in Education. Occasional Paper nr. 80. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via website NCSPE, http:// www.ncspe.org. Lundh, S. & Hwang, S.J. (2003). School choice and its effects in Sweden. Kalmar: The Swedish National Agency for Education. Geraadpleegd op 10 april 2004 via de website van The Swedish National Agency for Education, http://www.skolverket.se/english/publ.shtml.

52


McEwan, P.J. (2000a). Comparing the effectiveness of public and private schools; a review of evidence and interpretations. National Center for the Study of Privatization in Education. Occasional paper nr. 3. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via de website van NCSPE, http: //www.ncspe.org. McEwan, P.J. (2000b). The potential impact of large-scale voucher programs. Review of Educational Research, 70(2), 103-149. McEwan, P.J. (2001). The effectiveness of public, catholic, and non-religious private schools in chile’s voucher system. Education Economics, 9(2), 103-128. Molnar, A., Wilson, G. & Allen, D. (2004). Profiles of for-profit education management companies 2003-2004. Education Policy Research Unit. Geraadpleegd op 20 maart 2004 via website EPRU, http://www.asu.edu/educ/epsl. Mayer, D.P., Peterson, P.E., Myers, D.E., Tuttle, C.C. & Howell, W.G. (2002). School choice in New York City after three years: an evaluation of the school choice scholarships program. Washington: Mathematica Policy Research Inc. Onderwijsraad (2001). Publiek en privaat. Mogelijkheden en gevolgen van private middelen in het publieke onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002). Rondom onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2004). Ruimte voor nieuwe aanbieders in het hoger onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Parry, T.R. (1997). Theory meets reality in the education voucher debate: Some evidence from Chile. Education Economics, 5(3), 307-331. Pawson, R. & Tilley, N. (1997). Realistic Evaluation. London: Sage. Plank, D.N & Sykes, G. (eds.) (2003). Choosing choice: school choice in international perspective. New York: Teachers College Press. Regt, A. de & Weenink, D. (2003). Investeren in je kinderen; over de keuze voor particulier onderwijs in Nederland. Amsterdam: Boom. Roeleveld, J., Jong, U. de & Koopman, P. (1990). De stabiliteit van schooleffecten. Tijdschrift voor Onderwijsresearch, 15(5), 301-316. Rouse, C. (1998). Private school vouchers and student achievement: evidence from the Milwaukee choice program. Quarterly journal of economics, 113(2), 553-602. Sander, W. (1996). Catholic grade schools and academic achievement. Journal of Human Resources, 31(3), 540-548. Saporito, S. (2003). Private choices, public consequences: magnet school choice and segregation by race and poverty. Social Problems, 50(2), 181-203. Sawhill, I.V. & Smith, S.L. (2000). Vouchers for elementary and secondary education. In C.E. Steuerle, V. Doorn Ooms, G. Peterson & R.D. Reischauer (eds.), Vouchers and the provision of public services. Washington: Brookings Institution Press. Schiefelbein, E. (1991). Restructuring education through economic competition: The case of Chile. Journal of Educational Administration, 29(4), 17-29. Scholtes, E. & Hopstaken, H. (2001). Buurtschool of McSchool? Over franchise in het onderwijs. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Schwarz, B. (2004). The paradox of choice. Why more is less. New York: HarperCollins Publishers. Stevans, L. K. & Sessions, D.N. (2000). Private/Public School Choice and Student Performance Revisited. Education Economics, 8(2), 169-184. Teelken, C. (1998). Market mechanisms in education, an international comparative study in the Netherlands, England and Scotland. Proefschrift: Universiteit van Amsterdam. Teelken, C. (2001). Verschijningsvormen van marktwerking in het funderend onderwijs: een internationale vergelijking. In M. van Dyck (red.), Onderwijs in de Markt. Den Haag: Onderwijsraad.


53

Tesser, P. (2003). Ontwikkelingen in de schoolloopbanen van leerlingen uit achterstandsgroepen. In W. Meijnen (red.), Onderwijsachterstanden in basisscholen. OOMO-reeks. Antwerpen/ Apeldoorn: Garant. Thomas, S., Sammons, P., Mortimore, P. & Smees, S. (1997). Stability and consistency in secondary schools’ effects on students’ GCSE outcomes over three years. School Effectiveness and School Improvement, 8(2), 169-197. Thrupp, M. (1998). The art of the possible: organizing and managing high and low socio-economic schools. Journal of Education Policy, 13(2), 197-219. Tokman-Ramos, A. (2002). Is private education better? Evidence from Chile. Central bank of Chile Working Papers, nr. 147. Geraadpleegd op 20 maart 2004 via de website van de Chileense Centrale Bank, http://www.bcentral.cl/estudios/dtbc/doctrab.htm. Vandenberghe, V. (2004). Private, private government-dependent and public schools. An international effectiveness analysis. Working paper. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via http: //econwpa.wustl.edu/eprints/pe/papers/0312/0312004.abs. Veenstra, R. (1999). Leerlingen-klassen-scholen. Prestaties en vorderingen van leerlingen in het voortgezet onderwijs. Amsterdam: Thela Thesis Publishers. Veld, R.J. In’t, Vijlder, F. de & Rinnooy Kan, A.H.G. (2000). Bij de les! Amsterdam: Max Geldens Stichting. Wal, M. van der (2004). Competencies to participate in life. Measurement and the impact of school. Proefschrift Rijksuniversiteit Groningen. Amsterdam: Thesis Publishers. Walford, G. (2000). Funding for private schools in England and The Netherlands: Can the piper call the tune? National Center for the Study of Privatization in Education. Occasional Paper no. 8. Geraadpleegd op 10 maart 2004 via website NCSPE, http://www.ncspe.org. Waslander, S. (1999). Koopmanschap en Burgerschap. Marktwerking in het onderwijs. Assen: Van Gorcum. Waslander, S. (2001). Marktwerking in het onderwijs; waar leidt het toe? In M. van Dyck (red.), Onderwijs in de Markt. Den Haag: Onderwijsraad. Waterreus, J.M. (2003). Lessons in Teacher Pay. Proefschrift, Universiteit van Amsterdam. Wesselingh, A., Dijkstra, A.B. & Peschar, J. (2002). Onderwijs in de civil society. Of: kan het onderwijs bijdragen aan de sociale cohesie? In Onderwijsraad, Rondom Onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Wieringen, F. van (2000). Besturing en management. In F. van Wieringen, J. Ax, P.N. Karstanje & J.C. Voogt, Organisatie van scholen (209-266). Leuven/Apeldoorn: Garant. Witte, J.F. (1993). The Milwaukee Parental Choice Program. In M.E. Rasell & R. Rothstein (eds.), School choice: examining the evidence. Washington: Brookings Institution Press. Witte, J.F. & Thorn, C.A. (1996). Who chooses? Voucher and interdistrict choice programs in Milwaukee. American Journal of Education, 104,186-217. Wong, K & Shen, F. (2000). Institutional effects of charter schools: competition, innovation and segregation. Washington DC: American Political Science Association. Wylie, C. (1998). Can vouchers deliver better education? A review of the literature, with special reference to New Zealand. Wellington: New Zealand Council for Educational Research.

54


Deregulering en autonomievergroting in relatie tot onderwijsvernieuwing en onderwijsopbrengsten

R. Maslowski J. Huisman

1

Inleiding

Het onderwijsbeleid in Nederland staat de laatste jaren in het teken van deregulering en autonomievergroting.101 Een eerste aanzet in deze richting werd halverwege de jaren tachtig gezet. Het beleid kreeg vervolgens een sterke impuls met het verschijnen van de HOAK-nota (Hoger Onderwijs, Autonomie en Kwaliteit), waarin een andere besturingswijze voor het hoger onderwijs wordt beschreven.102 Voor het primair en voortgezet onderwijs heeft het beleid van deregulering en autonomievergroting met name gestalte gekregen in het zogeheten Schevenings Beraad. In het akkoord dat door het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) met de koepelorganisaties in 1993 gesloten werd, wordt de richting uitgezet voor de decentralisatie van bevoegdheden naar lokale overheden en een verdergaande autonomievergroting voor scholen in het primair en voortgezet onderwijs. Waar het decentralisatiebeleid in de eerste helft van de jaren negentig vooral in dienst stond van de versterking van de lokale overheid in het onderwijsbeleid, verandert dit gaandeweg in een sterkere nadruk op de autonomievergroting van scholen. Deze verschuiving doet zich met name voor in het primair en voortgezet onderwijs. Met betrekking tot de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) en het hoger onderwijs heeft het beleid zich al vroeg gericht op de versterking van de instellingen en op het verminderen en vereenvoudigen van de regels voor de instellingen. Als gevolg hiervan heeft een groot deel van de veranderingen in deze sectoren zich reeds in de jaren negentig voltrokken, waar dit voor het voortgezet onderwijs en in nog sterkere mate voor het primair onderwijs voor een deel van meer recente datum is en voor een ander deel nog in ontwikkeling is. In deze bijdrage wordt ingegaan op het Nederlandse decentralisatiebeleid ten aanzien van de verschillende onderwijssectoren. Het accent ligt op de recente beleidsontwikkelingen, de mate van beleidsbenutting en geconstateerde effecten. Daarbij is een onderverdeling naar vijf domeinen gehanteerd: het onderwijskundig domein, het financieel en materieel domein, het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid, het bestuurlijk-organisatorisch domein en het buiten het onderwijs aangrijpend domein. Daarmee sluit deze bijdrage aan bij het eerdere advies Dereguleren met beleid103 en het bijbehorende werkdocument Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig.104 Deze bijdrage vult de beleidsbeschrijvingen in de genoemde rapporten aan met een beschrijving van het beleid in de laatste jaren. De analyse van effecten is toegespitst op de effectcriteria kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie. Voor de beleidsbeschrijving is primair gebruikgemaakt van documenten van het ministerie van OCW. Voor het onderzoek naar de (mogelijke) effecten is gebruikgemaakt van 101 102 103 104

56

Karstanje, Droog & Bakker, 2001; Van den Berg, 2000. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, 1985. Onderwijsraad, 2000. Van den Berg, 2000.


de onderwijsverslagen van de Inspectie, onderzoeksrapporten, artikelen verschenen in TH&MA, het Tijdschrift voor Onderwijsresearch en het Tijdschrift voor Hoger Onderwijs, en andere rapportages over evaluatie- en beleidsgericht onderzoek.


57

2

Primair en voortgezet onderwijs

In dit hoofdstuk wordt allereerst de stand van zaken ten aanzien van deregulering en autonomievergroting in het primair en voortgezet onderwijs besproken (paragraaf 2.1). Aansluitend wordt aangegeven in hoeverre de geboden beleidsruimte door scholen daadwerkelijk benut wordt en welke effecten hiervan bekend zijn (paragraaf 2.2). Tot slot wordt een korte samenvatting gegeven (paragraaf 2.3).

2.1

Stand van zaken ten aanzien van deregulering en autonomievergroting 2.1.1

Onderwijskundig domein

Op onderwijskundig terrein hebben met name scholen voor primair onderwijs in de afgelopen jaren meer autonomie gekregen. Voor een deel betrof het hierbij deregulering en vergroting van de beleidsruimte op terreinen die in de jaren negentig een inperking van de autonomie van scholen te zien gaven, zoals de invoering van de kerndoelen.105 Eenzelfde ontwikkeling is in het voortgezet onderwijs zichtbaar. De invoering van de basisvorming en de tweede fase in de jaren negentig betekende een onderwijskundige regulering, die met de (beoogde) invoering van een kerncurriculum weer enigszins gedereguleerd wordt. Klassenverkleining Met ingang van het schooljaar 1997-1998 ontvangen scholen in het basisonderwijs middelen voor het verkleinen van de groepen en het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs in de onderbouw. De invoering hiervan heeft een regulerend karakter. Daarnaast houdt de invoering van klassenverkleining een inperking van de autonomie van scholen in, doordat door de overheid werd vastgelegd dat scholen de groepsgrootte in de onderbouw dienen te verkleinen. Anderzijds kregen scholen zelf de mogelijkheid te bepalen op welke wijze zij dit wilden realiseren, bijvoorbeeld door het feitelijk verkleinen van de groepen, door het aanstellen van extra personeel in de groep of door extra personeel in de onderbouw in te zetten. Aangezien in de periode voorafgaande aan de invoering van het beleid van klassenverkleining door het ontbreken van middelen een dergelijke uitbreiding van personeel in de onderbouw niet of nauwelijks mogelijk was, is het in praktische zin echter aan te merken als een vergroting van de beleidsruimte van scholen. Met ingang van 1 augustus 2003 is de oormerking van de middelen voor groepsverkleining in de onderbouw losgelaten. De toewijzing geschiedt nog wel op grond van het aantal leerlingen in de onderbouw, waardoor indirect een stimulans zal blijven uitgaan om met name in deze bouw de middelen voor ‘extra handen in de klas’ aan te wenden, maar het staat scholen vrij de middelen (gedeeltelijk) ten behoeve van de bovenbouw in school te gebruiken. Het loslaten van de oormerking is daarmee als deregulerend ten 105

58

Vergelijk Hooge, 1998.


opzichte van de eerdere situatie te karakteriseren en houdt tevens een vergroting van de autonomie van de school in. Kerndoelen en kerncurriculum Begin 2001 is de Commissie Kerndoelen Onderwijs geïnstalleerd, onder voorzitterschap van Wijnen, om een voorstel te doen voor nieuwe kerndoelen voor het basisonderwijs. In haar rapport stelt de commissie concrete kerndoelen voor, die duidelijkheid geven over wat leerlingen aan het eind van de basisschool moeten hebben geleerd.106 Een kerndeel, met de voor alle scholen verplichte kerndoelen, beslaat ongeveer 70% van de lestijd. Daarnaast stelt de commissie een differentieel deel voor waarvoor scholen zelf een keuze uit aanvullende kerndoelen kunnen maken. Volgend op het advies van de commissie-Wijnen is het voornemen om per 1 augustus 2005 de nieuwe kerndoelen in te voeren. Het aantal kerndoelen wordt daarbij gehalveerd. Voor een deel zijn de nieuwe kerndoelen gedetailleerd geformuleerd, met name waar het basisvaardigheden betreft, terwijl andere juist globaal zijn omschreven, zoals voor kunstzinnige oriëntatie en het bewegingsonderwijs. Bij de globaal omschreven kerndoelen hebben scholen meer ruimte voor eigen invullingen dan bij de precies omschreven kerndoelen. Vergelijkbaar hiermee is het beleidsvoornemen om scholen voor voortgezet onderwijs meer ruimte te geven om op onderwijskundig terrein zelfstandig beleid te voeren. In het najaar van 2002 is de taakgroep Vernieuwing Basisvorming ingesteld, die tot taak heeft de bestaande kerndoelen te selecteren, te actualiseren en te (her)groeperen voor de 7 leerdomeinen van het voorgestelde kerncurriculum: Nederlands, Engels, wiskunde, mens en natuur, mens en maatschappij, kunst en cultuur, en bewegen en sport. In november 2003 heeft de taakgroep een tussenrapportage uitgebracht met daarin de contouren van de vernieuwde basisvorming. De taakgroep stelt dat scholen ruimte moeten krijgen om de kerndoelen verschillend uit te werken om recht te kunnen doen aan verschillen tussen leerlingen. Voorgesteld wordt het aantal kerndoelen terug te brengen van 280 naar 60. Naast het verplichte deel, het kerncurriculum, dat ongeveer tweederde van het nieuwe programma zal vormen, is het voornemen om de vernieuwde basisvorming voor eenderde uit een vrij deel te laten bestaan. Het vrije deel kan daarbij door de school gebruikt worden om dieper in te gaan op de kerndoelen, meer aandacht te besteden aan de Nederlandse taal of aan beroepsgerichte vakken, extra vakken te geven voor leerlingen die dat aankunnen, of uitdagende lesstof voor hoogbegaafde leerlingen aan te bieden. Daarmee zouden scholen ruimte krijgen om keuzes ten aanzien van de invulling hiervan te maken die aansluiten bij de leerlingenpopulatie op school. Het voornemen is het nieuwe programma per 1 augustus 2006 in te voeren. Naast de basisvorming wordt eveneens de tweede fase herzien, waarbij meer ruimte voor scholen in inhoud en onderwijsproces wordt beoogd. De invoering van de tweede fase betekende, evenals de invoering van de basisvorming, voor scholen een duidelijke regulering op onderwijskundig terrein. In de jaren na de invoering is reeds een aantal verlichtingsmaatregelen doorgevoerd, die de zwaarte van het programma enigszins inperkten. Aangezien deze tot een zekere onevenwichtigheid in de profielen leidden, is een aanzet gegeven tot een herstructurering van de tweede fase in de notitie Continuïteit 106

Commissie Kerndoelen Basisonderwijs, 2002.


59

en vernieuwing in de tweede fase havo/vwo 107, welke een vervolg heeft gekregen in de notitie Ruimte laten en keuzes bieden in de tweede fase havo en vwo.108 Onderdeel hiervan vormen de vergroting van de keuzeruimte in de profielen, het vervangen van deelvakken door volledige vakken en het beperken van de examenvoorschriften per vak. Dit moet per 1 augustus 2007 leiden tot een betere organiseerbaarheid van de profielen en meer keuzemogelijkheden voor scholen, alsmede ruimte om gebruik te maken van alternatieve werkvormen. Tevens wordt docenten meer ruimte geboden om eigen keuzes te maken in het vak dat zij doceren en wordt het aantal administratieve voorschriften waarmee zij te maken hebben ingeperkt. Daarmee wordt een deel van de regulering die gepaard ging met de invoering van de tweede fase weer teruggedraaid. Schooltijden Het voornemen is om scholen in het primair onderwijs, in samenspraak met ouders, meer vrijheid te geven om de schooltijd zelf in te vullen. Daarnaast is het voornemen de maximale onderwijstijd per dag van 5,5 uur af te schaffen. Dit houdt in dat scholen een grotere beleidsvrijheid krijgen waar het de verroostering van het aantal vrije middagen, het inplannen van extra vakantieweken of het terugbrengen van het totaal aantal lesdagen per jaar betreft. Om de lestijden te kunnen wijzigen dienen ouders in de medezeggenschapsraad met de door de school voorgestelde wijzigingen in te stemmen. Onderwijsachterstandenbeleid In maart 1998 vond de decentralisatie van het achterstandenbeleid naar gemeenten plaats. In het kader van de wettelijke regeling gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid dienden gemeenten een lokaal plan op te stellen, passend binnen het Landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 1998-2002. Na afloop van dit eerste landelijk beleidskader werd het Besluit landelijk beleidskader gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 2002-2006 van kracht. Inmiddels is het besluit genomen de gemeente niet langer een regiefunctie toe te kennen bij de bestrijding van onderwijsachterstanden, maar scholen hiervoor verantwoordelijk te maken. In dat kader worden de middelen die beschikbaar zijn voor het onderwijsachterstandenbeleid en de gewichtenregeling in één nieuwe regeling ondergebracht. De middelen hiervoor worden direct aan scholen uitgekeerd, waarbij scholen deze ter bestrijding van achterstanden naar eigen inzicht kunnen besteden. De administratieve last wordt op deze wijze voor scholen teruggebracht. De eis vervalt om tot een gemeentelijk onderwijsachterstandenplan te komen, evenals de verplichting om met de gemeente in een op overeenstemming gericht overleg overeenstemming over het plan te bereiken. Voor het jeugdbeleid behoudt de gemeente de verantwoordelijkheid. Daarnaast worden gemeenten verantwoordelijk voor de organisatie van de schakelfunctie, waaronder de schakelklassen. De uitvoering en verantwoordelijkheid voor de inhoud van het onderwijs in de schakelklassen ligt echter bij de scholen.

2.1.2

Materieel en financieel domein

Materiële kosten Met betrekking tot de materiële bekostiging van het primair onderwijs is in 1997 het Vereenvoudigd Londo van kracht geworden. De gespecificeerde basis die ten grondslag 107 108

60

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2002. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a.


lag aan de Londo-bekostiging werd daarbij voor een deel losgelaten. De vereenvoudiging van het Londo-stelsel heeft niet geleid tot een vergroting van de beleidsruimte van scholen. Het kan echter wel worden aangemerkt als een vorm van deregulering, gegeven de globalisering van de programma’s van eisen zoals deze onder het Londo-stelsel van kracht waren. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het hierbij gaat om een relatieve vorm van deregulering, afgezet tegen de regulering die halverwege de jaren tachtig plaatsvond als gevolg van het invoeren van het Londo-stelsel. De kosten voor de onderwijshuisvesting vallen buiten het Londo-stelsel. Met ingang van 1997 is de verantwoordelijkheid hiervoor overgedragen van het Rijk aan de gemeenten. Door het decentraliseren van de onderwijshuisvesting heeft de rijksoverheid invulling gegeven aan de deregulering van de bekostiging van het primair onderwijs. Dit heeft niet zozeer geleid tot autonomievergroting van scholen, hoewel in de wet wel de mogelijkheid wordt geboden tot ‘doordecentralisatie’ van middelen voor de onderwijshuisvesting. De verantwoordelijkheid voor de huisvesting komt dan (gedeeltelijk) te liggen bij het schoolbestuur, dat daarvoor een vergoeding van de gemeente ontvangt. In de praktijk wordt van deze mogelijkheid in de meeste gemeenten echter geen gebruik gemaakt, en waar dat wel het geval is wordt hieraan slechts (zeer) gedeeltelijk invulling gegeven.109 In het voortgezet onderwijs werd in 1993 het bsm (bekostigingsstelsel materieel) van kracht. De vergoeding die scholen voor voortgezet onderwijs ontvangen in het kader van bsm wordt, samen met de vergoeding voor personele kosten, sinds het schooljaar 1996-1997 uitgekeerd als lumpsum. Als gevolg hiervan kunnen schoolbesturen zelf beleid voeren ten aanzien van de besteding van middelen voor materiële kosten en zelfstandig een verdeling maken tussen materiële en personele kosten. Hoewel strikt genomen de invoering van het bsm als een vorm van regulering kan worden gezien, zal dit door de wijze van uitkering niet als zodanig door de schoolbesturen worden ervaren. Daarmee hangt samen dat de autonomie van scholen om beslissingen te nemen ten aanzien van de besteding van middelen voor materiële kosten, door de invoering van de lumpsum aanzienlijk vergroot is. Waar het de decentralisatie van de onderwijshuisvesting betreft is de situatie van scholen voor voortgezet onderwijs vergelijkbaar met die in het basisonderwijs. Een noemenswaardige ontwikkeling in dit verband is echter dat in het Hoofdlijnenakkoord 2003 is aangekondigd dat de schoolbudgetten zo veel mogelijk zullen worden gebundeld en gedecentraliseerd naar schoolbesturen. In dat kader wordt tevens een overheveling van budgetten voor huisvesting en onderhoud van gemeenten naar scholen voor voortgezet onderwijs overwogen. Met de overheveling van budgetten zou een einde gemaakt worden aan de scheiding tussen binnen- en buitenonderhoud van schoolgebouwen. Daarnaast zou hiermee de uitvoeringslast voor zowel gemeenten als schoolbesturen beperkt worden en een meer transparante regelgeving tot stand worden gebracht. Daarmee zou de beoogde overheveling bijdragen aan een verdergaande deregulering en autonomievergroting van scholen. De genoemde overheveling zal overigens niet betrekking hebben op de verantwoordelijkheid voor de nieuwbouw en uitbreiding van schoolgebouwen. Deze blijft bij de gemeenten liggen.

109

Van Wezel & Bal, 1999; Lubberman, Van der Kemp & Klein, 2001.


61

Personele kosten Voor de personele kosten in het primair onderwijs is sinds augustus 1992 het fbs (formatiebudgetsysteem) van kracht. Kern van het fbs is dat aan scholen een budget aan formatierekeneenheden wordt toegekend, waarvan de kosten op declaratiebasis worden vergoed. In 1993 werd in het Schevenings Beraad afgesproken om over te gaan op een systeem van lumpsumbekostiging voor materiële en personele kosten. Tot op heden is dit voornemen, door het opschuiven in de tijd van eerdere invoeringsdata, niet gerealiseerd. Gemikt wordt nu op een invoering van de systematiek van lumpsumbekostiging in het primair onderwijs per augustus 2006. De invoering zou een verdergaande deregulering en autonomievergroting van scholen in het primair onderwijs betekenen, die met de invoering van het fbs reeds voorzichtig is ingezet. Het voortgezet onderwijs kent in hoofdlijnen eenzelfde geschiedenis als het primair onderwijs, met dien verstande dat het in 1992 ingevoerde fbs per 1 augustus 1996 werd vervangen door een lumpsumfinanciering. De voor het primair onderwijs beoogde deregulering en autonomievergroting is in het voortgezet onderwijs derhalve reeds geëffectueerd. De lumpsumfinanciering stelt schoolbesturen in staat om zelf vast te stellen op welke wijze middelen worden ingezet voor het personeel op school, en te schuiven (als gevolg van de lumpsumuitkering voor materiële en personele kosten) tussen verschillende kostenposten.

2.1.3

Domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid

Primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden Ten aanzien van de primaire arbeidsvoorwaarden worden door de rijksoverheid afspraken gemaakt met de vakcentrales voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs. Deze afspraken, die worden aangeduid als de ‘CAO sector onderwijs’, hebben betrekking op de loonontwikkeling van onderwijspersoneel, mutaties in de algemene arbeidsduur, mutaties in de bovenwettelijke aanspraken met betrekking tot ziekte en werkloosheid en eventueel overige te bespreken arbeidsvoorwaarden.110 Geconstateerd kan worden dat ten aanzien van de primaire arbeidsvoorwaarden nog hoofdzakelijk een gecentraliseerde aanpak wordt voorgestaan. Wel bestaat het voornemen om de primaire arbeidsvoorwaarden voor het voortgezet onderwijs naar sectorniveau te decentraliseren. Dit zou in de komende jaren geëffectueerd moeten worden. Voorwaarde hiervoor is dat binnen de sector een samenstel van ‘checks and balances’ bestaat, dat garandeert dat op evenwichtige wijze met de belangen van alle betrokkenen – de overheid, werkgevers en werknemers, en ouders en leerlingen – rekening wordt gehouden. Dit zou een sterke deregulering ten aanzien van de primaire arbeidsvoorwaarden inhouden, alsmede een (collectieve) autonomievergroting van de schoolbesturen. Een meer decentrale aanpak van de primaire arbeidsvoorwaarden is daarnaast al voor de wachtgelden gerealiseerd door de instroomtoets die het Participatiefonds hanteert. Recentelijk heeft de minister voorgesteld, aansluitend bij het wetsvoorstel tot decentralisatie van de vervangingsuitgaven en de bovenwettelijke wachtgelduitgaven, ook de wettelijke wachtgelduitgaven in het voortgezet onderwijs te decentraliseren. Een dergelijke invoering zou een vergroting van de verantwoordelijkheid van schoolbesturen met betrekking tot arbeidsvoorwaarden betekenen.

110

62

Van Schoonhoven, 1999.


Met betrekking tot de secundaire arbeidsvoorwaarden geldt voor het primair onderwijs dat hiervoor nog het RPBO (Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel) van kracht is. Weliswaar hebben de minister en de decentrale sociale partners in mei 2002 een eerste aanzet gegeven tot decentralisatie van de secundaire arbeidsvoorwaarden door de verlofregeling uit het RPBO (hoofdstuk I-C) naar de CAO over te hevelen, maar tot op heden is het tot deze regeling beperkt gebleven. Het voornemen is om met ingang van augustus 2006, wanneer de invoering van de lumpsumfinanciering gepland staat, het huidige RPBO om te zetten naar een kaderbesluit en per die datum tevens de secundaire arbeidsvoorwaarden volledig te decentraliseren naar de sociale partners. Op dit moment is er echter nog nauwelijks sprake van autonomie in het primair onderwijs ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden en wordt het beleid inzake arbeidsvoorwaarden nog in sterke mate gekenmerkt door regulering. Ten aanzien van het voortgezet onderwijs heeft de decentralisatie van de secundaire arbeidsvoorwaarden per augustus 1996 reeds plaatsgevonden. Aanvankelijk werden de secundaire arbeidsvoorwaarden niet op het niveau van de afzonderlijke schoolbesturen bepaald, maar op sectorniveau in collectieve arbeidsovereenkomsten voor het gehele voortgezet onderwijs. Na de impasse in het overleg tussen de werkgevers- en werknemersorganisaties in 2001 heeft zich een verschuiving voorgedaan in de richting van CAO’s op instellingsniveau.111 Sinds augustus 2003 is er weer een sectorale CAO voor het voortgezet onderwijs van kracht. Personeelsbeleid In de CAO 1999-2000 en in het akkoord tussen de minister en de werkgevers zijn afspraken gemaakt over de invoering van integraal personeelsbeleid (ipb) in het onderwijs. De doelstelling van ipb is dat elke school uiterlijk in 2005 een integraal personeelsplan heeft opgesteld. Sinds het begin van de jaren negentig zijn aan scholen specifieke budgetten toegekend die (mede) bestemd waren voor de ontwikkeling van het personeelsbeleid. Met ingang van het schooljaar 2001-2002 zijn voor het primair onderwijs het moa-budget (managementondersteuning en arbeidsmarkt) en de budgetten voor nascholing en integraal personeelsbeleid geïntegreerd in het schoolbudget. Scholen hebben de vrijheid het budget naar eigen inzicht te besteden, voorzover het voor personele doeleinden wordt ingezet. Tevens bestaat de mogelijkheid het budget (gedeeltelijk) te reserveren. Daarmee is, na de eerste aanzet in 1993 met de toewijzing van een nascholingsbudget, door de jaren heen voor zowel het primair als het voortgezet onderwijs het budget voor personele doeleinden steeds verder verruimd, en door de lumpsumuitkering van het schoolbudget de zeggenschap van scholen over de besteding van het budget steeds verder toegenomen. Een andere ontwikkeling met betrekking tot het verruimen van de mogelijkheden om personeelsbeleid in het voortgezet onderwijs te voeren, heeft betrekking op het voornemen om de verplichte aansluiting bij het Vervangingsfonds op te heffen. Door deze verplichte aansluiting ongedaan te maken, zullen schoolbesturen in de toekomst meer mogelijkheden krijgen om hun personeels- en ziekteverzuimbeleid op hun eigen situatie af te stemmen. Daardoor wordt een stap gezet naar verdere deregulering en autonomievergroting van scholen. 111

Maslowski, 2002.


63

2.1.4

Bestuurlijk en organisatorisch domein

Verzelfstandiging openbaar onderwijs Een groot aantal gemeenten heeft in de afgelopen jaren het openbaar onderwijs verzelfstandigd. Bestuursvormen die daarbij worden gehanteerd zijn de bestuurscommissie, het openbaar lichaam, de openbare rechtspersoon, de stichting en het samenwerkingsbestuur. Gemeenten kiezen met name voor de twee laatstgenoemde vormen bij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Medezeggenschap De WMO (Wet Medezeggenschap Onderwijs) is in 1992 herzien, waarbij met name de rol van ouders sterker is aangezet. Het voornemen is de medezeggenschap de komende jaren aan te passen. Voor het primair onderwijs wordt een herziening van de WMO beoogd. De wet dient beter aan te sluiten bij de verantwoordelijksverdeling die de beoogde invoering van de lumpsum in het primair onderwijs met zich meebrengt, met name waar het de rol van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad betreft. Met betrekking tot het voortgezet onderwijs is nog onduidelijk of de WMO wordt aangepast, in plaats van de WMO de WOR (Wet op de ondernemingsraden) van kracht wordt, dan wel voor een vorm wordt gekozen waarin beide naast elkaar bestaan, waarbij de keuze voor de WMO of WOR bij het bevoegd gezag van de school wordt gelegd. Het uitgangspunt bij de aanpassing van de medezeggenschapstructuren is niet zozeer vergroting van de beleidsruimte voor scholen, maar het bieden van de nodige ‘checks and balances’ op decentraal niveau bij een terugtredende overheid. In die zin zullen de nodige waarborgen worden ingebouwd om de formele positie van de medezeggenschapsorganen en van de leraren en ouders (en in het voortgezet onderwijs de leerlingen) die hierin zitting hebben, in stand te houden of te verstevigen.

2.1.5

Domein van buiten het onderwijs aangrijpend beleid

Schoolbegeleiding Met het oog op de geplande overheveling van de specifieke uitkering voor schoolbegeleiding naar het Gemeentefonds per 1 januari 2002 is een evaluatie uitgevoerd naar het functioneren van de beleidsmaatregel.112 Mede op basis hiervan heeft de toenmalige staatssecretaris Adelmund aangegeven over te willen gaan naar vraagfinanciering van schoolbegeleiding, waarbij de middelen voor schoolbegeleiding rechtstreeks aan de scholen worden uitgekeerd.113 Met de VNG (Vereniging van Nederlandse Gemeenten), EDventure en de besturenraden is de overheid eind 2002 overeengekomen dat gestreefd wordt naar invoering van de vraagfinanciering schoolbegeleiding per 1 januari 2005. Daarbij wordt een overgangsperiode van drie jaar ingebouwd. Gedurende deze drie jaar zullen de scholen in afnemende mate verplicht zijn om hun begeleiding in te kopen bij de schoolbegeleidingsdienst waar zij bij aangesloten zijn. Vanaf januari 2008 zullen scholen vrij zijn in de besteding van de aan hen toegekende middelen. Onderwijstoezicht Met ingang van 1 september 2002 is de WOT (Wet op het onderwijstoezicht) in werking getreden.114 Kern van de nieuwe wet is dat het inspectietoezicht de vrijheid van onderwijs en de eigen verantwoordelijkheid van de onderwijsinstellingen voor hun onderwijs 112 113 114

64

Oelen & Klein, 2000. TK, 2000-2001, 27 400, VIII, 84. Stb. 2002-387.


in acht dient te nemen, waarbij instellingen niet méér belast worden dan voor een goede uitvoering van het toezicht nodig is en het toezicht er mede op gericht is te informeren over de kwaliteit en ontwikkelingen in de betreffende sector. Het toezicht van de Inspectie onder de WOT sluit daarmee aan op de eigen kwaliteitszorg door de onderwijsinstelling. De zelfevaluatie van de instelling vormt daarbij het uitgangspunt voor een inspectieonderzoek. Met de inwerkingtreding van de WOT is, in vergelijking tot de situatie daarvoor waarin het inspectietoezicht in globale zin in de afzonderlijke sectorwetten was vastgelegd, sprake van een regulering van het onderwijstoezicht. Dit geldt met name waar het de uitwerking van de wet in de vorm van toezichtskaders voor de verschillende onderwijssectoren betreft. Tegelijkertijd houdt de wet een autonomievergroting van de onderwijsinstellingen in, doordat het toezicht aansluit bij de door de school gekozen visie en ambities, voorzover de basiskwaliteit gegarandeerd is.

2.2

Beleidsbenutting en effecten 2.2.1


Ten aanzien van het beleid inzake klassenverkleining is door Doolaard, Annevelink, Bosker en Cremers-van Wees (2000) nagegaan op welke wijze binnen basisscholen invulling wordt gegeven aan de besluitvorming rond de formatie-inzet in de onderbouw. Hoewel een substantieel aantal scholen aangeeft dat aan de formatie-inzet onderwijskundig beleid ten grondslag ligt, blijkt bijna een derde van de scholen niet in staat aan te geven om welk beleid dit gaat of niet een dergelijk beleid te voeren. Wel blijken met name onderwijskundige overwegingen en het feitelijke aantal leerlingen het meest van invloed op de besluitvorming rond de formatie-inzet. Ook geeft het merendeel van de scholen aan de formatie in het volgende jaar op dezelfde wijze te gaan inzetten, hetgeen een indicatie is voor de doelbewustheid van het gevoerde beleid inzake klassenverkleining. Het beleidsvoerend vermogen en de beleidsbenutting lijken derhalve op het merendeel van de scholen voldoende gewaarborgd.115 In hoeverre scholen die een bewust beleid voeren ten aanzien van klassenverkleining beter onderwijs bieden en een grotere sociale cohesie weten te bewerkstelligen, is tot op heden niet onderzocht. Ten aanzien van de autonomievergroting van scholen inzake de herziene kerndoelen en het kerncurriculum geldt, dat deze veranderingen nog niet geëffectueerd zijn en dat bijgevolg nog niets over mogelijke effecten hiervan gezegd kan worden. Hetzelfde geldt voor de grotere autonomie van scholen bij de invulling van de schooltijden en het naar scholen te decentraliseren onderwijsachterstandenbeleid.

2.2.2


De beleidsruimte als gevolg van de invoering van het Londo-stelsel werd slechts ten dele benut.116 De beleidsbenutting was bovendien als relatief beleidsarm te karakteriseren.117 Keuzes die gemaakt werden leken vooral ingegeven door reeds bestaande praktijken en praktische argumenten. Na 1997 is het systeem vereenvoudigd. Er zijn geen gegevens bekend over mogelijke effecten hiervan. 115 116 117

Doolaard, Annevelink, Bosker & Cremers-van Wees, 2000. Majoor, 2000; Onderwijsraad, 2000. Majoor, 2000; Hooge, 1998.


65

Sinds enkele jaren wordt de decentralisatie van de onderwijshuisvesting onderzocht met behulp van de Monitor Decentralisatie Onderwijshuisvesting Po/Vo. Uit de verschillende onderzoeken komt het beeld naar voren dat dit naar tevredenheid van de gemeenten en de scholen verloopt. Ook is sprake van een goede beleidsbenutting door de gemeenten.118 Uit internationaal vergelijkend onderzoek op basis van gegevens van TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study) en van de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) bleek, dat scholen met zeggenschap over de samenstelling van het schoolbudget lagere gemiddelde wiskundeprestaties hadden.119 Maslowski en Witziers (in druk) vonden in hun analyse van PISA-gegevens (Program for Individual Student Assessment) echter geen indicatie voor een mogelijk verband tussen zeggenschap van scholen over budgetten en gemiddelde leerlingprestaties.

2.2.3

Arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid

Door Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt wordt sinds 2001 onderzoek gedaan naar de wijze waarop scholen het schoolbudget inzetten en voor welke doeleinden het budget wordt ingezet. Daarnaast wordt jaarlijks bekeken op welke wijze de besluitvorming rond de inzet van het budget binnen scholen plaatsvindt, welke effecten van de genomen beleidsvoering in scholen ten aanzien van het budget verwacht worden en welke knelpunten daarbij worden ervaren. Uit het meest recente onderzoek naar de inzet van het schoolbudget blijkt, dat op ongeveer driekwart van de scholen voor voortgezet onderwijs het toegekende budget volledig wordt ingezet.120 De scholen die delen van het budget reserveren, doen dit vooral omdat het besluitvormingsproces over de inzet nog niet is afgerond. In het primair onderwijs wordt vaker, namelijk op ruim de helft van de scholen, een deel van het budget gereserveerd. Van Bergen, Berndsen, Dekker en Faber (2003) geven aan, dat de directies in het primair onderwijs de verwachting hebben dat het budget met name effect heeft op de interne schoolorganisatie en het primaire proces van de school. Ten aanzien van het laatste wordt aangegeven dat vooral van de bestedingen voor nascholing, de extra inzet van onderwijsassistenten en het beter functioneren van de schoolorganisatie een positieve invloed op het geboden onderwijs wordt verwacht. In het voortgezet onderwijs worden vooral verbeterde arbeidsomstandigheden en een gerichter personeelsbeleid als effecten genoemd. Wößmann (2000) vond in zijn secundaire analyses op de TIMSS-gegevens dat scholen voor voortgezet onderwijs met meer autonomie op het terrein van personeelsbeleid ook betere gemiddelde leerprestaties kennen. In een recente analyse van de PISA-gegevens wordt een dergelijk verband echter niet aangetoond.121 Weliswaar blijken scholen met meer autonomie ten aanzien van personeelsbeleid betere leerlingprestaties te rapporteren, maar dit is nagenoeg geheel terug te voeren op de verschillen tussen deze scholen waar het de achtergrond van leerlingen betreft.

118 119 120 121

66

Lubberman, Bos & Klein, 2003. Wößmann, 2000. Van Bergen, Berndsen, Dekker & Faber, 2003. Maslowski & Witziers, in voorbereiding.


2.2.4


Smit, Van Ojen, Brink, Claessen en Van der Vegt (1997) onderzochten het functioneren van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden in het primair en voortgezet onderwijs. In vergelijking met de situatie van voor 1992 constateerden zij, dat de situatie rond medezeggenschap in het primair onderwijs op een aantal onderdelen beter geworden is. De informatieverstrekking vanuit de schoolleiding in de richting van de medezeggenschapsraad is duidelijk verbeterd. Waar het de houding van en de informatieverstrekking door het schoolbestuur betreft worden door de medezeggenschapsraden onder de WMO van 1992, evenals onder de wet die daarvoor van kracht was, nog steeds problemen ervaren. Aanpassing van de WMO in 1992 had met name tot doel de positie van het personeel en ouders te versterken. Waar het de positie van ouders betreft constateerden de onderzoekers dat ouders weliswaar hun positie niet als problematisch ervaren, maar dat hun invloed op de agenda en de besluitvorming duidelijk minder is dan de invloed waarover de personeelsgeleding beschikt. In het voortgezet onderwijs bleken de medezeggenschapsraden beter te functioneren dan in het basisonderwijs. De positie van ouders (en van leerlingen) is in het voortgezet onderwijs ook meer gelijkwaardig aan die van de personeelsgeleding, hoewel dit mede samen bleek te hangen met de wijze waarop de geledingenraad functioneert. Ten aanzien van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad constateren de onderzoekers dat deze, evenals in het basisonderwijs, vaak suboptimaal functioneert.

2.2.5

Buiten het onderwijs aangrijpend beleid

Door Oelen en Klein (2000) is de decentralisatie van de schoolbegeleiding naar gemeenten onderzocht. Zij constateerden dat de decentralisatie van de schoolbegeleiding maar zeer beperkt door de gemeenten wordt aangewend in het kader van het lokaal onderwijsbeleid, en dat procedures ten aanzien van de inzet hiervan in een aantal gemeenten te wensen overlaten. Desalniettemin heeft bijna driekwart van de schoolbegeleidingsdiensten en iets meer dan de helft van de gemeenten het idee, dat de betrokkenheid van gemeenten bij de dienstverlening door de schoolbegeleidingsdiensten is vergroot. Tevens geven vier op de tien schoolbegeleidingsdiensten en een kwart van de gemeenten aan, dat door de decentralisatie van de schoolbegeleiding de dienstverlening verbeterd is. Geen enkele schoolbegeleidingsdienst en slechts een enkele gemeente meent, dat daardoor de dienstverlening verslechterd is.122 Voor een effect van de dienstverlening op kwaliteit, doelmatigheid, toegankelijkheid, keuzevrijheid en sociale cohesie binnen scholen zouden de primaire processen waarop de dienstverlening betrekking heeft, in ogenschouw moeten worden genomen. Met het oog op de gewenste vraagsturing van de schoolbegeleiding is dit in feite ook de juiste weg om de opbrengsten van de begeleiding in kaart te brengen. Scholen zullen in de toekomst op basis van de lumpsummiddelen ten behoeve van specifieke aandachtspunten, zoals het terugdringen van de achterstanden bij leerlingen op school, een aantal maatregelen nemen waarvan de dienstverlening door schoolbegeleidingsdiensten een onderdeel kan vormen. Bij het bepalen van het effect hiervan ligt een inhoudelijke evaluatie waarin de verschillende onderdelen in hun samenhang worden beschouwd, voor de hand en niet zozeer een actorgebonden evaluatie.

122

Oelen & Klein, 2000.


67

De effecten van de invoering van de WOT op het onderwijs zijn nog niet zichtbaar. Dit wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door de recente invoering van de wet. Weliswaar is de wet met ingang van september 2002 in werking getreden, maar de Inspectie houdt feitelijk pas vanaf april 2003 toezicht volgens de nieuwe wet. Recentelijk is door de AVS (Algemene Vereniging Schoolleiders, 2004) een peiling onder (bovenschoolse) directeuren gehouden naar hun mening en ervaringen met het toezicht door de Inspectie. De directeuren gaven daarbij aan, dat zij voldoende ruimte kregen voor eigen inbreng tijdens het schoolbezoek. Tevens werd aangegeven dat de manier waarop de Inspectie het onderzoek verrichtte, stimulerend was voor de kwaliteitszorg op school. Deze bevindingen zijn op zijn hoogst indicatief voor de wijze waarop scholen met hun veranderde rol omgaan, temeer daar de gegevens voor een deel nog op het ‘oude’ toezichtsmodel betrekking hebben. Over de effecten van het veranderd toezicht op de kwaliteit, doelmatigheid, toegankelijkheid, keuzevrijheid en sociale cohesie binnen scholen kan op dit moment nog geen uitspraak worden gedaan.

2.3

Samenvatting en conclusie De verschillende beleidsontwikkelingen sinds 2000 samen met de voorgenomen beleidsmaatregelen voor de komende jaren overziend, kan geconstateerd worden dat het beleid binnen elk van de domeinen wordt gekenmerkt door een verdergaande deregulering en autonomievergroting van scholen. In zijn studie Dereguleren met beleid constateerde de Onderwijsraad dat de beleidsruimte van scholen ten aanzien van het onderwijskundig domein van oudsher het grootst is, maar dat deze door de invoering van de kerndoelen in het primair onderwijs en van de basisvorming en de tweede fase in het voortgezet onderwijs in de jaren negentig minder is geworden. Door de beoogde veranderingen op onderwijskundig terrein wordt dit voor een deel weer teruggedraaid. De meest ingrijpende verandering vanuit het perspectief van autonomievergroting zal de invoering van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs zijn. De reden hiervoor is dat daardoor de beleidsvrijheid van scholen op materieel en financieel terrein aanzienlijk vergroot wordt en tegelijkertijd noodzakelijke voorwaarden worden geschapen om autonomievergroting op andere terreinen mogelijk te maken. Het meest duidelijk komt dit naar voren met betrekking tot het domein van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. Voor het voortgezet onderwijs geldt dat deze ‘slag’ al grotendeels gemaakt is en dat hier de afgelopen jaren nauwelijks iets gewijzigd is. De autonomie van scholen zal verder vergroot worden door het voornemen naar vraagfinanciering voor de schoolbegeleiding over te gaan en het onderwijsachterstandenbeleid naar scholen te decentraliseren. Over de effecten van deregulering en autonomievergroting op kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie is weinig empirisch onderzoek voorhanden. Daarbij komt dat het vaak moeilijk is bepaalde effecten (ten dele) op de

68


inzet van beleidsinstrumenten terug te voeren.123 De empirische gegevens hebben om die reden voornamelijk betrekking op de mate van beleidsbenutting en inschattingen van betrokkenen aangaande de effecten van bepaalde beleidsveranderingen. In het algemeen laat het beleidsgericht onderzoek zien dat de beleidsvrijheid op een groot aantal scholen voldoende benut wordt, maar dat dit zeker niet op alle scholen het geval is.

123

Onderwijsraad, 2000.


69

3

Bve-sector

Onderstaand wordt allereerst de stand van zaken ten aanzien van deregulering en autonomievergroting in de bve-sector besproken (paragraaf 3.1). Aansluitend wordt aangegeven in hoeverre de geboden beleidsruimte daadwerkelijk benut wordt en welke effecten hiervan bekend zijn (paragraaf 3.2). Tot slot wordt een korte samenvatting gegeven (paragraaf 3.3).

3.1



De WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs) heeft enerzijds tot doel dat iedere deelnemer in het bezit komt van een startkwalificatie, waarbij speciale aandacht uitgaat naar degenen die het onderwijs voortijdig dreigen te verlaten of door hun geringe opleidingsniveau kans maken uit het arbeidsproces te worden verstoten. De WEB streeft ernaar het behalen van een startkwalificatie te bereiken door instellingen de mogelijkheid te geven leerroutes te ontwerpen, die zo veel mogelijk op deze doelgroepen zijn toegesneden. Een tweede centrale doelstelling van de WEB betreft de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Met name de kwalificatiestructuur en de beroepspraktijkvorming zijn belangrijke instrumenten daarvoor. Kwalificatiestructuur Met ingang van 1 januari 1996, met de invoering van de WEB, is de zogeheten landelijke kwalificatiestructuur van kracht geworden. Het gaat hierbij om een geordend geheel van kwalificaties en deelkwalificaties, met daarbij bijbehorende diploma’s en certificaten waarvoor eindtermen door de overheid zijn vastgesteld. Uit de kwalificatie- en eindtermenstructuur zijn opleidingen en leerwegen af te leiden, maar de kwalificatiestructuur als zodanig is leerwegonafhankelijk. De onderwijsinstellingen hebben derhalve de ruimte de eindtermen naar eigen inzicht te vertalen in aan te bieden opleidingen. De systematiek van de kwalificatiestructuur beroepsonderwijs is voor alle bedrijfstakken uniform. Daarbij wordt een indeling in vier niveaus gehanteerd, te weten assistentopleiding, basisberoepsopleiding, vakopleiding en middenkaderopleiding. Uitwerking per arbeidsmarktsector dan wel beroepencategorie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven, de overheid en de onderwijsinstellingen. De KBB’s (Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven, voorheen de Landelijke Organen Beroepsonderwijs) fungeren daarbij als het platform waar voorstellen voor de inrichting van de kwalificatiestructuur worden gedaan. De regelingen voor het volwassenenonderwijs in de kwalificatiestructuur educatie zijn uitgewerkt in overeenstemming met de WVO (Wet op het voortgezet onderwijs). Voor het verdere educatieve veld heeft de overheid voor bepaalde vakken, te weten maatschap-

70


pelijke oriëntatie, Nederlands, Engels en rekenen, eindtermen vastgesteld op de kwalificatieniveaus 2 en 3. De instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor het vaststellen van de overige eindtermen voor educatie. De invoering van de kwalificatiestructuur betekent voor het beroepsonderwijs een verdergaande deregulering, die eerder met de SVM-operatie (Sectorvorming en Modernisering Beroepsonderwijs) al was ingezet. Tevens betekent het een vergroting van de autonomie van de instellingen, waarbij deze de verantwoordelijkheid voor de uitwerking van de kwalificatiestructuur gezamenlijk met andere partijen dragen. Waar het de educatie betreft betekende de kwalificatiestructuur ten dele deregulering, maar voor een ander deel regulering ten aanzien van het onderwijsaanbod. Beroepspraktijkvorming Een centraal aandachtspunt in de WEB is het versterken van de praktijkcomponent in het beroepsonderwijs. Dit is met name gerealiseerd door de beroepspraktijkvorming een prominente plaats in de opleidingen te geven. Dit geldt zowel voor de bol (beroepsopleidende leerweg) als voor de bbl (beroepsbegeleidende leerweg). Ten aanzien van de beroepspraktijkvorming is een taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen de KBB’s en de onderwijsinstellingen overeengekomen. De beroepspraktijkovereenkomst wordt afgesloten tussen drie partijen, te weten de leerling, de onderwijsinstelling en het bedrijf. Bij de bbl vindt daarbij een aparte controle van de praktijkplaats plaats in de vorm van een goedkeuring per overeenkomst door de kenniscentra. De AOC’s (Agrarische Opleidingen Centra) kennen naast de beroepspraktijkvorming het praktijkleren. AOC’s waren tot enkele jaren geleden verplicht voor het praktijkleren gebruik te maken van de Innovatie- en Praktijkcentra, die rechtstreeks door de minister van LNV (Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) bekostigd werden. Sinds vier jaar zijn deze middelen overgeheveld naar de opleidingencentra en is er sprake van vraagsturing in de richting van de Innovatie- en Praktijkcentra. Deze ontwikkeling past in het beleid van deregulering en autonomievergroting zoals dat ten aanzien van de ROC’s (Regionale Opleidingen Centra) gestalte heeft gekregen. Examinering Onder de WEB zijn de onderwijsinstellingen verantwoordelijk geworden voor de examens van de door hen verzorgde beroepsopleidingen. Teneinde kwaliteitsgaranties te kunnen geven voor de examens die binnen bve-instellingen worden afgenomen, is een systeem van externe legitimering geïntroduceerd. Exameninstellingen verzorgen de externe legitimering van ten minste de helft van de examens van deelkwalificaties die door de instellingen worden aangeboden. Het desbetreffende KBB kan aangeven voor welke deelkwalificaties die verplicht zijn voor het behalen van een diploma van een beroepsopleiding, externe legitimering nodig is. In overeenstemming met het advies van de stuurgroep-Deetman zal in 2004 een nieuwe examensystematiek worden ingevoerd. De nieuwe examensystematiek beoogt enerzijds de kwaliteit van de examens op een eenduidig gedefinieerd niveau te waarborgen, en anderzijds ruimte en stimulansen voor variëteit, vernieuwing en doelmatigheid van examens te behouden. In dat kader wordt per 1 augustus 2004 de externe kwaliteitsbewa-


71

king opgedragen aan één orgaan, het KCE (Kwaliteitscentrum Examinering). Dit betekent een re-regulering ten aanzien van de examinering in het beroepsonderwijs. Kwaliteitszorg De kwaliteitszorg neemt een centrale rol in, gegeven de nieuwe bestuurlijke relatie tussen de instellingen en de centrale overheid. De instellingen dragen met behulp van een systeem voor kwaliteitszorg zorg voor een regelmatige beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs. Zij doen dat zo veel mogelijk in samenwerking met andere instellingen en met inschakeling van onafhankelijke deskundigen. De voorschriften in de WEB ten aanzien van de kwaliteitszorg zijn beperkt en globaal van karakter. Er zijn geen voorschriften gegeven ten aanzien van de kwaliteitsbepalende kenmerken waarover de instellingen in ieder geval in hun verslag moeten rapporteren.

3.1.2


Het huidige stelsel van bekostiging voor het beroepsonderwijs dat in 2000 is ingevoerd, bestaat uit een exploitatievergoeding en een vergoeding voor de huisvesting. De exploitatievergoeding omvat een vergoeding voor voorbereidende en ondersteunende activiteiten die afzonderlijk worden vastgesteld, afhankelijk van het aantal deelnemers dat onderwijs op het niveau van de assistentopleiding en de basisberoepsopleiding volgt. De regelingen voor bekostiging van de educatie zijn complexer. Dat komt door het bestaan van afzonderlijke bekostigingssystemen voor educatie en inburgering van nieuwkomers en door het naijlen van oude bekostigingsregelingen voor vavo (voortgezet algemeen volwassenenonderwijs) en basiseducatie in de huidige (tweede) overgangsregeling. De bekostiging van de educatie en de inburgeringscursussen voor nieuwkomers lopen via de gemeente.

3.1.3


Arbeidsvoorwaarden Afspraken ten aanzien van de primaire arbeidsvoorwaarden werden tot voor kort voor het grootste deel, waar het de loonontwikkeling van onderwijspersoneel, arbeidsduur en bovenwettelijke aanspraken met betrekking tot ziekte en werkloosheid betreft, gemaakt in het overleg tussen rijksoverheid en vakcentrales. Met ingang van 1 februari 2003 is het arbeidsvoorwaardenoverleg voor de bve-sector volledig gedecentraliseerd. Uitzondering hierop vormen met name de pensioenregelingen die op centraal niveau worden overeengekomen voor overheid en onderwijs als geheel. De decentralisatie van de secundaire arbeidsvoorwaarden heeft in 1996 plaatsgevonden. Het RPBO is bij die gelegenheid vervangen door het Kaderbesluit rechtspositie bve. Binnen het raamwerk van dit kaderbesluit kunnen bve-instellingen rechtspositionele afspraken maken met de vakorganisaties. In de praktijk wordt daarbij door de betrokken instellingen gekozen voor een sectorbrede CAO. Personeelsbeleid Instellingen hebben een grote mate van vrijheid ten aanzien van het personeelsbeleid. Er zijn geen wettelijke regels over de minimale formatie, gegeven het aantal leerlingen. Daarnaast kunnen instellingen zelf bepalen welk soort functies ingezet worden, voor-

72


zover dit in overeenstemming is met het ingevoerde functiewaarderingssysteem. Doordat afspraken voor een belangrijk deel collectief in de CAO-onderhandelingen worden gemaakt, is de feitelijke autonomie echter beduidend geringer dan de formele autonomie van instellingen op dit terrein.124

3.1.4


Met de invoering van de WEB in 1996 is in de bve-sector een belangrijke stap gezet in de richting van een verdergaande deregulering. De WEB is een kaderwet die nauwelijks uitvoeringsregels kent en aanzienlijk meer ruimte biedt aan de instellingen voor het maken van autonome beleidskeuzes. Ten aanzien van het beroepsonderwijs beschikken de onderwijsinstellingen over een grote mate van autonomie. Daarbij wordt naar een bestel gestreefd waarin de partijen in een wederzijds systeem van ‘checks and balances’ komen tot een dynamische evenwicht. De aansturing van de educatie vindt plaats door de gemeenten. Gemeenten stellen de doelgroepen vast en kopen vervolgens het aanbod in bij onderwijsinstellingen. Met het oog op de versteviging van de interne positie van personeel en deelnemers in de instellingen is de medezeggenschap conform de WMO uit 1992 niet langer van kracht. De ongedeelde medezeggenschap onder de WMO werd, met het oog op een duidelijke scheiding in taken en bevoegdheden tussen de medezeggenschapsgeledingen, niet langer adequaat geacht voor de ontwikkeling van een professionele arbeidsorganisatie. In plaats van de WMO wordt voor de bve-sector de WOR van kracht.

3.2

Beleidsbenutting en effecten 3.2.1


Kwalificatiestructuur De Inspectie constateert dat het bve-onderwijs voor een belangrijk deel bijdraagt aan het verkrijgen van sociale cohesie, aan inburgering en aan integratie.125 Vooral via opleidingen op niveau-1 bereikt het beroepsonderwijs risicojongeren en kansarmen. Deze doelgroepen vergroten daardoor hun kansen om op niveau-2 een startkwalificatie te behalen of om een arbeidsplaats te verwerven. Wel constateert de InspectIe dat in tegenstelling tot 2002, waarin een forse groei van het aantal deelnemers op niveau-1 werd waargenomen, in 2003 sprake is van een stabilisatie van het aantal deelnemers. De achtergronden hiervoor zijn onduidelijk, maar mogelijk is het een indicatie voor een geringere instroom en daarmee een vermindering van de bijdrage die het beroepsonderwijs aan de integratie en cohesie levert.126 Tegelijkertijd geeft de Inspectie in het onderwijsjaarverslag over 2003 aan dat via de educatie – met Nederlands als tweede taal – zowel niet-Nederlandstaligen bereikt worden die al langere tijd in Nederland verblijven, als ook nieuwkomers via inburgeringscursussen. Tegelijkertijd blijkt uit onderzoek van Sanou, Doets en Visser (2002) naar het aanbod van educatie, dat de gemeenten de afgelopen jaren een grote prioriteit hebben gelegd bij het onderwijs in Nederlands als tweede taal, zowel voor nieuw- als voor oudkomers. Daardoor zijn mogelijk verdringingseffecten ontstaan voor het aanbod aan andere doelgroepen van de educatie zoals autochtone (functioneel) analfabeten, laagopgeleiden, licht verstandelijk gehandicapten, tweedekansers, allochtone vrouwen gericht 124 125 126

Van Dyck, 2000. Inspectie van het onderwijs, 2004. Inspectie van het onderwijs, 2004.


73

op zelfredzaamheid en ouderen. Dit zou een beperking van de toegankelijkheid tot educatieve voorzieningen voor deze doelgroepen betekenen. Waar het de aansluiting met de regionale arbeidsmarkt betreft, wijst eerder onderzoek uit dat de beschikbare vrije ruimte in de opleidingen, die eenvijfde van de opleidingen beslaat, nog onvoldoende door de instellingen wordt benut om afstemming met de arbeidsmarkt tot stand te brengen.127 Beroepspraktijkvorming In het onderwijsverslag over 2002 gaf de Inspectie aan dat de beroepspraktijkvorming bij eenderde van de instellingen nog een te zwakke basis vormde voor een adequate transfer tussen vaardigheden en theorie door de geringe integratie van beide componenten.128 De Inspectie constateert dat ten opzichte van 2002 een verbetering van de kwaliteit van de beroepspraktijkvorming merkbaar is.129 De voorbereiding van de deelnemer op de beroepspraktijkvorming vindt zorgvuldiger plaats. Ook trekt de opleiding doorgaans meer tijd uit voor de begeleiding. Bovendien beleggen ROC’s de organisatie en de begeleiding van de beroepspraktijkvorming in toenemende mate bij interne stagebureaus. Gespecialiseerde functionarissen onderhouden vandaaruit de contacten met de praktijkleerbedrijven. Kwaliteitszorg De Inspectie constateert dat de kwaliteitszorg in de bve-sector moeilijk van de grond komt. Het draagvlak voor kwaliteitszorg in de organisaties is nog beperkt.130 Genoemd in dit verband wordt met name het zelfcorrigerend vermogen in relatie tot kwaliteitszorg van instellingen en de wijze waarop instellingen vorm geven aan de uitvoering van wettelijke bepalingen inzake kwaliteitszorg.

3.2.2


Bekostigingsstelsel beroepsonderwijs Het Bekostigingsstelsel beroepsonderwijs dat in 2000 in werking is getreden, komt naar verwachting voldoende tegemoet aan de condities waaronder instellingen goed onderwijs kunnen verzorgen.131 De ROC’s verwachten dat de sterkere outputbekostiging tot meer diploma’s en minder uitval zal leiden. Wel vreest men selectie aan de poort bij een grotere nadruk op outputbekostiging dan in het Bekostigingsstelsel beroepsonderwijs 2000. Bekostigingsstelsel educatie De condities voor de instellingen om goed onderwijs te verzorgen worden door het Bekostigingsstelsel educatie niet eenduidig verbeterd. Sommige gemeenten kiezen ervoor hun educatiegelden uitsluitend te besteden aan Nederlands als tweede taal en aan de lagere kwalificatieniveaus. Als gevolg daarvan blijven er onvoldoende middelen over voor oudkomers, drop-outs uit het voortgezet onderwijs en autochtonen met een lage opleiding. Niet alle ROC’s slagen er nog langer in een breed aanbod in stand te houden.132 127 128 129 130 131 132

74

Stuurgroep Evaluatie WEB, 2001. Inspectie van het onderwijs, 2003. Inspectie van het onderwijs, 2004. Inspectie van het onderwijs, 2004. Karstanje, 2001. Karstanje, 2001.


3.2.3


De wijze waarop de centrale afspraken ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden door de instellingen worden ervaren, is in de evaluatie van de WEB nagegaan.133 De voornaamste conclusie van de onderzoekers is dat instellingen in de bve-sector in meerderheid niet voldoen aan de afspraken die in de CAO-bve zijn vastgelegd met betrekking tot (aspecten van) integraal personeelsbeleid. Uit de monitor integraal personeelsbeleid blijkt, dat een relatief groot aantal personeelsleden uit de medezeggenschapsraad kritisch staat tegenover de wijze waarop en het tempo waarin het integraal personeelsbeleid binnen hun instelling gestalte krijgt.134 Tevens geeft het middenmanagement aan, in meerderheid nog niet toegerust te zijn om integraal personeelsmanagement in te voeren. Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de situatie ten opzichte van de eerdere monitor in 2001 verbeterd is, en dat dit met name geldt voor instellingen die al langer bezig zijn met de implementatie van integraal personeelsbeleid. Instellingen blijken de CAO in het algemeen als belemmerend te ervaren. De instellingen geven aan dat het taakbeleid in de CAO’s te gedetailleerd is en hierin te veel is vastgelegd. In plaats van een instrument voor personeelsbeleid wordt het derhalve ervaren als een beperking om op instellingsniveau een personeelsbeleid vorm te geven. Daarnaast bestaan er problemen met de korte termijn van de CAO-afspraken. Karstanje (2001) concludeerde op basis hiervan dat de decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming nog onvoldoende functioneert. In het kader van de evaluatie van de WEB is tevens naar de benutting van de beleidsruimte ten aanzien van het personeelsbeleid gekeken.135 Daarbij bleek dat de instrumenten voor personeelsbeleid in de bve-sector niet systematisch toegepast worden. De helft van de instellingen bleek ten tijde van de evaluatie zelfs nauwelijks systematisch personeelsbeleid te voeren. Het onderdeel taakbeleid kwam nog het meest voor, namelijk in de helft van de instellingen. Functionerings- en beoordelingsgesprekken werden in slechts twee op de vijf instellingen op systematische wijze uitgevoerd. Meer dan de helft van de instellingen kende bovendien geen meerjaren-nascholingsplan. De onderzoekers concludeerden op basis hiervan dat strategisch personeelsbeleid in veel instellingen nog in een pril stadium verkeert.

3.3

Samenvatting en conclusie In de bve-sector hebben zich sinds 2000 geen grote veranderingen voorgedaan op het terrein van (de)regulering en autonomievergroting. Slechts met betrekking tot het bekostigingsstelsel voor het beroepsonderwijs is sprake van verdere deregulering, terwijl door het instellen van het Kwaliteitscentrum Examinering re-regulering plaatsvindt. Waar het de effecten van deregulering en autonomievergroting betreft, geldt dat er indicaties zijn dat met name de toegankelijkheid en sociale cohesie binnen de bve-sector verbeterd zijn sinds de invoering van de WEB. Tegelijkertijd is het moeilijk aan te geven in hoeverre deze aan de vergroting van de autonomie of aan de deregulering kunnen worden toegeschreven. Daarbij komt dat er voor het bekostigingsstelsel ook indicaties zijn dat dit tot een vermindering van de toegankelijkheid en keuzevrijheid zou kunnen leiden.

133 134 135

Karstanje, 2001. Van den Berg & Klein, 2003. Karstanje, 2001.


75

Duidelijk is wel dat de instellingen op een aantal terreinen, onder meer bij de variëteit aan opleidingen en het te voeren personeelsbeleid, nog onvoldoende gebruikmaken van de beleidsruimte die tot hun beschikking staat.

76


4

Hoger onderwijs

4.1



Samenwerking universiteit-hogeschool In het licht van de meerwaarde voor het onderwijsproces (vernieuwing, verwijzing van studenten, benutten van voorzieningen) wordt artikel 8.1 van de WHW (Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek) – aangaande samenwerking tussen hogescholen en universiteiten – aangepast. Dit artikel verwijst naar de mogelijkheid om een gemeenschappelijke regeling te treffen. De speelruimte voor instellingen wordt vergroot: hogescholen en universiteiten krijgen de mogelijkheid om een bestuurlijke fusie aan te gaan, op voorwaarde dat het inhoudelijke onderscheid tussen hbo- (hoger beroepsonderwijs) en wo-opleidingen (wetenschappelijk onderwijs) voorop blijft staan. Structuur hogeronderwijsstelsel De ondertekening van de Bologna-verklaring (1999) leidt tot de aanpassing van de structuur van het Nederlandse hoger onderwijs. De belangrijkste wijzigingen betreffen de invoering van bachelors en masters in het universitaire onderwijs en van bachelors in het hbo. Daarnaast wordt het bestaande arrangement met betrekking tot de externe kwaliteitszorg aangepast. Er wordt een nationaal orgaan ingesteld (NAO, Nederlandse Accreditatie Organisatie, later NVAO, Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie in oprichting) dat de bestaande opleidingen accrediteert en nieuwe opleidingen toetst. De NVAO stelt de accreditatie- en toetsingskaders vast en bepaalt eveneens welke organisaties in aanmerking komen om bestaande opleidingen te beoordelen. Hiermee verandert de rol van de VSNU (vereniging van Nederlandse universiteiten) en de HBO-raad van coördinator-organisator van het kwaliteitszorgstelsel naar een beoordelende instantie die dient te opereren binnen de kaders van de NVAO. In feite gaat het bij de verandering van de structuur en de invoering van accreditatie om een re-reguleringsoperatie, waarbij hooguit gesteld kan worden dat er op deelaspecten sprake is van regulering. Waar in het verleden de bufferorganisaties grotendeels door zelfregie de kwaliteitszorg regelden (met meta-evaluatie door de Inspectie van het Onderwijs), wordt deze nu aangestuurd door een door de Minister ingesteld orgaan, waarvan de leden benoemd worden door de Minister. Onderwijsaanbod Reeds in het ontwerp-HOOP 2000 (Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan) werd aangekondigd dat de ACO (Adviescommissie Onderwijsaanbod) zou worden afgeschaft. De ACO voerde vanaf 1993 een macrodoelmatigheidstoets voor nieuwe opleidingen uit. Op basis van een instellingsvoorstel gaf de ACO een positief of negatief advies. De minister nam een beslissing over de start van de nieuwe opleiding, waarbij het advies van de ACO zwaar woog.136 Vanaf de invoering van de bama-wetgeving (bachelor-master) zal de 136

Zie bijvoorbeeld Huisman & Jenniskens, 2001.


77

NVAO de toets op de nieuwe opleiding uitvoeren, waarbij kwaliteit van de opleiding het leidende principe is. Positieve beoordeling leidt tot voorlopige accreditatie. De overheid beslist echter over bekostiging van de opleiding (onder andere op doelmatigheidscriteria; onafhankelijk van accreditatie). De criteria en procedures lijken in sterke mate op criteria en procedures toegepast door de ACO. In die zin is er sprake van re-regulering. Een element van deregulering is de vereenvoudiging van de registratieprocedure van opleidingen. Onderwijsinnovatie Door het lumpsumkarakter van de bekostiging van het hoger onderwijs moet innovatie veelal gerealiseerd worden vanuit het totale budget voor de instelling. Dat neemt niet weg dat de overheid in het nabije verleden het instrument van specifieke stimulering heeft gehanteerd. Het Fonds voor Kwaliteit en Studeerbaarheid is een goed voorbeeld, evenals de Regeling stimulering grensoverschrijdende samenwerking hoger onderwijs 1997-2000. Van recente datum zijn bijvoorbeeld het DELTA-subsidieprogramma, waarbij instellingen beurzen kunnen verstrekken aan in het buitenland geworven betalende studenten uit Azië, en de specifieke stimulering van innovaties in de context van de invoering van de bamastructuur. Met betrekking tot dit laatste voorbeeld, heeft de minister middelen vrijgemaakt om sectorplannen (natuurwetenschappen, techniek, letteren, technische geneeskunde) alsmede initiatieven voor differentiatie in het opleidingenaanbod (aansluiting hbo, topmasters) te ondersteunen. Decentralisatie toelating In 1999 werd een experimenteel stelsel van toelating in het hoger onderwijs vastgesteld. Dit experiment hield in dat voor maximaal de helft van de numerus-fixus-opleidingsplaatsen de instelling zelf de studenten zou kunnen selecteren.

4.1.2


Voor de bekostiging van het hoger onderwijs en onderzoek, hanteerde de overheid in de jaren negentig het hobek- (hogeronderwijsbekostiging) en stabek-model (stabiele bekostiging). Deels moet de overstap naar deze modellen worden gezien als re-regulering (waarbij meer nadruk wordt gelegd op prestatieprikkels), deels is er ook sprake van deregulering: een belangrijke reden voor de verandering lag in de vereenvoudiging van de onderliggende modellen. In 2000 wordt het pbm (prestatiebekostigingsmodel) ingevoerd. Dit moet gezien worden als een vorm van re-regulering, met meer prestatieprikkels dan voorheen. Het model is met ingang van 2003 aangepast aan de bama-structuur.137 Voor het hbo is de bekostigingssystematiek in de afgelopen jaren niet veranderd.

4.1.3


De decentralisatie van arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid is gerealiseerd in 1999. De overheid stelt de financiële ruimte vast en laat de nadere invulling van het beleid over aan de instellingen. In die nadere invulling wordt een belangrijke rol gespeeld door de koepelorganisaties HBO-raad en VSNU. De universiteiten en hogescholen zijn in feite nu de werkgever van de werknemers en de HBO-raad en VSNU plegen overleg met de bonden over de kaders voor het beleid, leidend tot twee afzonderlijke CAO’s. De instellingen geven nadere invulling aan die kaders. De decentralisatie impliceert ook een verandering van status van de werknemer: er is nu sprake van een privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.138 137 138

78

Jongbloed & Salerno, 2003. De Weert, 2003.


4.1.4


Bestuursstructuur universiteiten De invoering van de MUB (Wet modernisering universitaire bestuursstructuur) was een duidelijk voorbeeld van deregulering. De instellingen krijgen meer autonomie om invulling te geven aan de structuur, organisatie en verantwoordelijkheidsrelaties binnen de universiteit. Planningscyclus Waar het HOOP vanaf 1988 tweejaarlijks verscheen, kondigde de minister in het HOOP 2000 aan dat dit document voortaan eens in de vier jaar zal verschijnen. Ook het karakter van de HOOP-cyclus is veranderd: van een communicatief naar een richtinggevend overheidsdocument.

4.1.5

Domein van buiten de onderwijsinstelling aangrijpend beleid

Studiefinanciering en collegegelden Het studiefinancieringsstelsel is geflexibiliseerd. De diplomatermijn wordt op tien jaar gesteld, hetgeen studenten de gelegenheid biedt om tijdelijk te stoppen met studeren of – in de bama-structuur – eerst een periode te gaan werken alvorens een masteropleiding te beginnen.139 Ook worden de voorwaarden om in aanmerking te komen voor studiefinanciering voor duale studenten verruimd. Reeds in 1996 werd het instellingen mogelijk gemaakt voor bepaalde typen studenten een hoger collegegeld te vragen. Het betreft hier deeltijdstudenten, extraneï, duale studenten en studenten met recht op minder dan dertien maanden studiefinanciering. Op dit moment wordt – zie het concept-HOOP 2004140 – een discussie gevoerd over (en voorstellen gedaan voor) het invoeren van collegegelddifferentiatie voor ‘reguliere’ studenten.

4.2

Beleidsbenutting en effecten Er is in de laatste jaren weinig gericht onderzoek verricht naar de effecten van deregulering en in die studies is vaak niet specifiek bestudeerd wat de effecten zijn op basis van de criteria kwaliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, keuzevrijheid en sociale cohesie. Uiteraard speelt de recente invoering van bepaalde vormen van deregulering ook een rol: de effecten zijn nog niet of nauwelijks meetbaar.

4.2.1


Onderwijsaanbod Er is op dit moment nog weinig ervaring opgedaan met accreditatie en de toets op de nieuwe opleidingen. De proefaccreditatie in het hbo wees uit dat de gehanteerde procedures en criteria erg arbeidsintensief waren.141 Hierbij zij vermeld dat de proefaccreditatie uitging van andere procedures en criteria dan die welke uiteindelijk geformaliseerd zijn in de WHW. Tot nog toe zijn een vijftal hbo-opleidingen geaccrediteerd (septemberoktober 2003) en een tiental nieuwe hbo-opleidingen (‘nurse practitioner’, ‘physician assistant’) getoetst (januari 2004). Een terugblik op de procedures met betrekking tot het planningsarrangement rond de CROHO-procedures (Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs) in het hbo in 2001 en 2002 () laat – met betrekking tot de doelmatig139 140 141

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 1999. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003b. Goedegebuure, Jeliazkova, Weusthof & Pothof, 2002.


79

heid (effectiviteit) – zien dat het proces deels inzichtelijker is geworden (instellingen hebben beter inzicht in de initiatieven in het gehele hbo), maar tegelijkertijd ook minder inzichtelijk: de beoordelingscriteria van betrokken partijen (waaronder het ministerie van OCW) waren ondoorzichtig.142 Wat de autonomievergroting en keuzevrijheid betreft zijn er tegengestelde ontwikkelingen. Aan de ene kant verruimt de zelfregie de mogelijkheden voor individuele instellingen tot strategisch handelen. Aan de andere kant zijn de instellingen tegelijkertijd meer gebonden aan de afspraken op het niveau van de gehele sector, onder regie van de HBO-raad. In termen van efficiëntie kan geconcludeerd worden dat het aantal doorgezette initiatieven voor nieuwe opleidingen sterk gedaald is en dat het aantal positieve ACO-oordelen sterk gestegen is (tot 80%). Aan de andere kant is de administratieve en bestuurslast gegroeid, hetgeen wijst op inefficiëntie. Decentrale toelating Uit de evaluatie blijkt dat het experiment voldoende draagvlak heeft. Niet alle instellingen hebben van de experimenteerruimte gebruik gemaakt en het maximaal mogelijke aantal plaatsen wordt niet geheel gevuld door decentrale selectie.143 In de evaluatie is het mogelijke effect op de toegankelijkheid niet expliciet meegenomen. Gezien de beperkte omvang en het recente karakter van het experiment kan hier ook nog weinig over gezegd worden. Uit de evaluatie blijkt wel dat, ter vergroting van de toelatingskans, scholieren in het voortgezet onderwijs extra activiteiten verrichten, maar dat deze nagenoeg geen effect hebben op de toelatingskans.

4.2.2


Decentralisatie arbeidsvoorwaarden De onderhandelende partijen zijn positief over de decentralisatie. De arbeidsvoorwaarden zijn beter af te stemmen op de wensen en behoeften in het hoger onderwijs. Instellingen bieden hun personeel vaak een flexibel voorwaardenpakket aan, waaruit het personeelslid een keuze kan maken.144 Door de decentralisatie is een aantal processen (sneller) op gang gekomen dan in het geval er nog sprake zou zijn van nationale regulering: als voorbeelden kunnen de ontwikkelingen met betrekking tot de functie-indeling in de universitaire bestel (universitair functie ordenen) en ontwikkelingen in het hbo (het aanstellen van lectoren) genoemd worden. Tegelijkertijd doet – in termen van doelmatigheid (effectiviteit) – zich een spanning voor tussen de niveaus waarop afspraken worden gemaakt. Waar het in het belang van het collectief relevant is om afspraken zo veel mogelijk op centraal niveau te maken, is het belang van de werknemer om het arbeidsvoorwaardenarrangement zo veel mogelijk af te stemmen op de individuele wensen.145 In deze context is het ook van belang dat een (te) ver doorgevoerde deregulering en decentralisatie negatieve effecten kan hebben op de doelmatigheid (efficiëntie): als iedere instelling zelfstandig invulling gaat geven aan het beleid, maar de uiteindelijk vormgeving weinig verschilt van andere instellingen, is er duidelijk sprake van inefficiëntie. Vooralsnog lijkt dit echter niet van toepassing op de Nederlandse situatie.

142 143 144 145

80

Asje van Dijk, Huurdeman & Petersen, 2001. Begeleidingscommissie decentrale toelating, 2003. De Weert, 2003. Zie ook Vredeveld & Janssen, 2000.


4.2.3


Bestuursstructuur Het implementatieonderzoek146 heeft aangegeven dat de overgang naar de MUB voor veel instellingen niet een erg grote verandering betekende: veel universiteiten evolueerden al in de richting van het MUB-model.147 De zelfevaluatie uit 2001 geeft aan, dat in algemene zin de bestuurlijke verhoudingen duidelijker zijn dan in de situatie voor 1998 en dat de integratie van management en beheer gewaardeerd wordt. Er zijn echter ook knelpunten geconstateerd met betrekking tot de transparantie van de verantwoordelijkheidsrelaties (de rol van managementteams, de rolverdeling tussen onderwijs- en onderzoeksdirecteur op het niveau van de faculteit) en de positie van de raden (lage opkomst verkiezingen, ondervertegenwoordiging van seniorstaf, gebrekkige communicatie en informatie richting raden). De zelfevaluatie is niet duidelijk met betrekking tot het vraagstuk van besluitvaardigheid en effectiviteit van besluitvorming.148 Onderzoek van De Boer (2003) geeft aan dat de doelmatigheid (effectiviteit) van de hervorming op het niveau van de hoogleraren beperkt is: tweederde van de bevraagde hoogleraren heeft een negatieve attitude jegens de bestuurshervorming en een groot deel schikt zich niet in de formele regels.

4.3

Samenvatting De meest opvallende recente ontwikkelingen met betrekking tot deregulering in het hoger onderwijs hebben betrekking op flexibilisering (studiefinanciering, bekostiging, decentrale toelating en selectie, bestuursstructuur, samenwerking tussen hogescholen en universiteiten). Daarnaast heeft er veel re-regulering plaatsgevonden in de context van de overgang naar de nieuwe studiestructuur (bama) en aanpalende beleidsterreinen (kwaliteitszorg, opleidingenaanbod). Vergeleken met de twee decennia voor de eeuwwisseling is er in de recente jaren maar in beperkte mate gedereguleerd. Dat kan op twee manieren geïnterpreteerd worden. Enerzijds als een teken dat de deregulering zijn grenzen heeft bereikt: er kan eenvoudigweg niet meer gedereguleerd worden. Anderzijds kan de interpretatie zijn dat de overheid niet verder wenst te dereguleren. Over de effecten in termen van toegankelijkheid, doelmatigheid (effectiviteit en efficiëntie), sociale cohesie, kwaliteit en keuzevrijheid zijn maar spaarzaam gegevens bekend. Er zijn enkele aanwijzingen dat deregulering her en der heeft bijgedragen aan een toename van de flexibiliteit (autonomievergroting leidt tot grotere effectiviteit). Deregulering kent echter ook een keerzijde: door decentralisatie en deregulering kunnen er meer bestuurslasten en kosten zijn voor de individuele instellingen, hetgeen zou kunnen wijzen op ondoelmatigheid. Ook moet in aanmerking worden genomen dat deregulering niet alleen invloed heeft op de organisatie als geheel (impact op de autonomie en flexibiliteit van de instelling) maar ook doorwerkt op de individuele medewerker, en dit kan – zoals de Onderwijsraad (2000) reeds aangaf – leiden tot een negatief oordeel over de decentralisatie en deregulering.

146 147 148

Commissie Datema, 1998. Zie ook De Boer, Denters & Goedegebuure, 2000. De Boer, 2002.


81

Wanneer het gaat over effecten mag niet onvermeld blijven dat in Nederland, evenals in andere hogeronderwijsstelsels, deregulering vaak samen gaat met het introduceren van elementen van marktwerking, hoewel daar in Nederland nog maar beperkte invulling aan is gegeven.149 Marktwerking (al dan niet gepaard gaand met kortingen op het budget voor het hoger onderwijs) kan bedoelde effecten van deregulering zodanig beïnvloeden, dat er geen sprake is van een toename van de effectiviteit en efficiëntie.

149

82

Huisman & Theisens, 2001.


Literatuur

Algemene Vereniging Schoolleiders (2004). Scholenpanel Kwaliteitszorg en Inspectie. Kadernieuws Extra, 8, februari 2004. Asje van Dijk, J.W., Huurdeman, M. & Petersen, Th.D. van (2001). Loslaten of vasthouden: Een evaluatie van zelfregie als planningsarrangement tussen overheid en markt bij de CROHO-procedures 2001-2003 voor bekostigde hogescholen. Amsterdam: Van de Bunt. Begeleidingscommissie decentrale toelating (2003). De juiste student op de juiste plaats – Eindrapportage. Berg, M. van den & Klein, T. (2003). Monitor integraal personeelsbeleid in de Bve-sector: tweede meting. Leiden: Research voor Beleid. Berg, M.J.M. van den (red.) (2000). Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig. Den Haag: Onderwijsraad. Bergen, C.T.A. van, Berndsen, F.E.M., Dekker, H.S. & Faber, C.F. (2003). Monitor decentrale budgetten 2002/2003: eindrapport. Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt. Boer, H. de, Denters, B. & Goedegebuure, L. (2000). Dutch disease or Dutch model: An evaluation of the pre-1998 system of democratic university government in the Netherlands. In R. Weissberg (ed.), Democracy and the Academy. Huntington: Nova Science publishers. Boer, H. de (2002). Trust, the essence of governance? In A. Amaral, G.A. Jones & B. Karseth (eds.), Governing higher education: National perspectives on institutional governance (43-62). Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Commissie Datema (1998). De kanteling van het universitaire bestuur. Zoetermeer: Klankbordgroep invoering MUB. Commissie Kerndoelen Basisonderwijs (2002). Verantwoording delen: herziening van de kerndoelen basisonderwijs met het oog op de beleidsruimte voor scholen. Doolaard, S., Annevelink, E., Bosker, R.J. & Cremers-van Wees, L.M.C.M. (2000). Organisatie en vormgeving van het onderwijs in de onderbouw: Formatie-inzet en differentiatie op microniveau na de eerste stap op weg naar verkleining van de groepsgrootte. Enschede: Universiteit Twente. Dyck, M.E. van (2000). Bve-sector. In M.J.M. van den Berg (Red.), Onderwijsbeleid sinds de jaren zeventig (67-128). Den Haag: Onderwijsraad. Goedegebuure, L.C.J., Jeliazkova, M.I., Weusthof, P.J.M. & Pothof, F.A.M. (2002). Alle begin is moeilijk. Evaluatie van de proefaccreditering HBO. Enschede: CHEPS. Hooge, E. (1998). Ruimte voor beleid: autonomievergroting en beleidsuitvoering door basisscholen. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Huisman, J. & Jenniskens, I. (2001). Nieuwe opleidingen in het HBO: Het reguleren van zelfregie. Tijdschrift voor Hoger Onderwijs, 18(4), 267-278. Huisman, J. & Theisens, H. (2001). Marktwerking in het hoger onderwijs. Beleid en Maatschappij, 28(3), 165-176. Inspectie van het onderwijs (2003). Onderwijsjaarverslag 2002. Utrecht: Inspectie van het onderwijs. Inspectie van het onderwijs (2004). Onderwijsjaarverslag 2003. Utrecht: Inspectie van het onderwijs. Jongbloed, B.W.A. & Salerno, C. (2003). De bekostiging van het universitair onderwijs en onderzoek in Nederland: Modellen, thema’s en trends (Achtergrondstudie voor de AWT). Enschede: CHEPS. Deregulering en autonomievergroting in relatie tot onderwijsvernieuwing en onderwijsopbrengsten

83

Karstanje, P. (red.) (2001). Zelfsturend stelsel, autonomie instellingen, kwaliteitszorg (Thema 6 Evaluatie WEB). Zoetermeer: Stuurgroep Evaluatie WEB. Karstanje, P., Droog, M. & Bakker, M. (2001). Effecten van deregulering, autonomie- en schaal-vergroting in het onderwijs: onderzoek naar dertig jaar wetshistorie inzake (de)regulering en de effecten van beleid op de autonomie van onderwijsinstellingen. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Leune, J.M.G. (1994). Onderwijskwaliteit en de autonomie van scholen. In B.P.M. Creemers (red.), Deregulering en de kwaliteit van het onderwijs (27-59). Groningen: RION. Lubberman, J., Bos, C. & Klein, T. (2003). Monitor decentralisatie onderwijshuisvesting PO/VO: vierde meting onder gemeenten. Leiden: Research voor Beleid. Lubberman, J., Kemp, S. van der & Klein, T. (2003). Decentralisatie onderwijshuisvesting: herhaalde enquête onder schoolbesturen. Leiden: Research voor Beleid. Majoor, D.J.M. (2000). Voortgang in autonomie: een studie naar de organisatorische gevolgen van financiële en personele beleidsbenutting in het basisonderwijs. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Maslowski, R. & Witziers, B. (in voorbereiding). The issue of school autonomy: patterns of functional decentralisation and the “public-private” debate: what do the PISA 2000 results tell us? In J. Scheerens & A.J. Visscher (eds.), School factors related to quality and equity. Parijs: OECD. Maslowski, R. (2002). Beleidstheorie van decentrale beleidsmaatregelen ten aanzien van het primair en voortgezet onderwijs. Paper gepresenteerd op de ODR’02, Antwerpen, België, 29-31 mei 2002. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999). Flexibele studiefinanciering: Een stelsel dat past. Den Haag: SDU. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002). Continuïteit en vernieuwing in de tweede fase havo/vwo. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003a). Ruimte laten en keuzes bieden in de tweede fase havo en vwo. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003b). Concept Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan 2004. Den Haag: SDU. Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen (1985). Hoger onderwijs, autonomie en kwaliteit. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen. Oelen, U.H. & Klein, A.S. (2000). Evaluatie decentralisatie schoolbegeleiding. Leiden: Research voor Beleid. Onderwijsraad (2000). Dereguleren met beleid: studie naar de effecten van deregulering en autonomievergroting. Den Haag: Onderwijsraad. Sanou, L., Doets, C. & Visser, K. (2002). Educatie in perspectief. Den Bosch: CINOP. Schoonhoven, R. van (1999). Behouden beleid: naar decentrale arbeidsvoorwaarden in het voortgezet onderwijs (proefschrift). Den Haag: Elsevier. Smit, F., Ojen, Q. van, Brink, M., Claessen, J. & Vegt, A.L. van der (1997). Werking van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992. Nijmegen: ITS. Stuurgroep Evaluatie WEB (2001). De WEB: van eenvoud naar evenwicht: eindrapport van de stuurgroep evaluatie WEB. Zoetermeer: Stuurgroep Evaluatie WEB. Vredeveld, J.M. & Janssen, B.G. (2000). Flexibele arbeidsvoorwaarden in nieuwe CAO 2000-2002. TH&MA 7,(5), 21-23. Weert, E. de (2003). The academic workplace in the Netherlands. Paper presented at the workshop “The attractiveness of the academic workplace in Europe”, Berlin, Germany, 11 april 2003. Wezel, S. van & Bal, J. (1999). Decentralisatie onderwijshuisvesting: enquête onder schoolbesturen. Leiden: Research voor Beleid. Wößmann, L. (2000). Institutions of the Education System and Student Performance: The International Evidence. Kieler Working Paper, July 20.

84



150

Een uitgebreide versie van deze bijdrage is verkrijgbaar bij de auteurs.

150

S. Karsten Ch. Felix

1

Inleiding

Veel westerse landen voeren, soms al meer dan vijfendertig jaar, een onderwijsbeleid dat specifiek gericht is op kinderen uit lage-inkomensgroepen. De belangrijkste drijfveer achter dit beleid is de overtuiging dat het onderwijs een belangrijk instrument is om de sociale mobiliteit van kansarme gezinnen en ook de integratie van minderheidsgroepen te bevorderen. Hoewel het geloof in het onderwijs als sleutel voor maatschappelijk succes en sociale integratie nog steeds weinig omstreden is, zorgen tegenvallende resultaten van diverse beleidsprogramma’s ervoor dat de effectiviteit van het gevoerde beleid keer op keer op de politieke agenda wordt geplaatst. Daarom is de vraag relevant: hoe kan het achterstanden- en integratiebeleid effectiever gemaakt worden. In hoofdstuk 2 zullen we door middel van een internationale vergelijking antwoord proberen te vinden op die vraag. Hoewel de meeste beleidsprogramma’s op dit terrein in de jaren zestig en zeventig gestart zijn met het doel ‘het speelveld gelijk te maken’ voor voornamelijk autochtone arbeiderskinderen, werd in de jaren tachtig en negentig de demografische verscheidenheid van de doelgroep door de immigratie totaal anders. Met name in de grote stedelijke gebieden in de Verenigde Staten en Europa groeit het aandeel migrantenkinderen nog steeds en deze groep zal in 2020 naar verwachting in veel grote Amerikaanse en Europese steden de meerderheid van de schoolbevolking uitmaken.151 Hoewel in Nederland voor migrantenkinderen aanvankelijk apart beleid ontwikkeld werd, werden hun onderwijsachterstanden niet principieel anders gedefinieerd dan die van autochtone kinderen en werd vooral geprobeerd om hun kwalificaties te verbeteren. Vanuit dit perspectief kan men van een geslaagde integratie spreken wanneer hun sociale en etnische herkomst niet meer systematisch van invloed is op het schoolsucces. Het onderwijs vervult echter ook een socialiserende functie, dat wil zeggen het heeft een rol in het bijbrengen van gewoonten, houdingen, normen en waarden. Traditionele immigratielanden zoals de Verenigde Staten hebben voor de ontwikkeling van de eigen nationale identiteit altijd veel nadruk gelegd op het overbrengen van een nationale set van normen en waarden in het onderwijs. In Nederland daarentegen heeft, vanwege de pacificatie aan het begin van de twintigste eeuw, de nadruk meer gelegen op de waarden en normen van de verschillende levensbeschouwelijke minderheden en minder op een gemeenschappelijke set.152 De verdergaande secularisering van de Nederlandse samenleving aan de ene kant en de groei van het aantal migranten met andere dan westerschristelijke religies aan de andere kant heeft het politieke compromis van de pacificatie weer in het centrum van de politieke discussie geplaatst. De vraag is nu of we de (vooral kwalificerende) benadering die de afgelopen decennia is gehanteerd moeten continueren. Of moeten we andere (meer socialiserende) wegen inslaan? Deze vraag zullen we proberen te beantwoorden in hoofdstuk 3, waar we de segregatieproblematiek bespreken. 151 152

86

Vernez, Krop & Rydell, 1999; Frankenberg, Lee & Orfield, 2003; Centraal Bureau voor de Statistiek, 2002. Dronkers & Meijnen, 1997.


2

Vergelijkende analyse van enkele buitenlandse benaderingen

Het is niet altijd en voor iedereen vanzelfsprekend dat het onderwijs zou moeten bijdragen aan de sociale mobiliteit binnen de maatschappij of dat het onderwijs vanuit rechtvaardigheidsoogpunt toegankelijker gemaakt moet worden voor de onderste lagen van de bevolking. Het idee van onderwijs naar stand is pas echt opgegeven na de Tweede Wereldoorlog. Nog steeds blijken veel mensen van mening te zijn dat het gelijkheidsbeginsel niet impliceert dat er extra geld en voorzieningen beschikbaar gesteld moeten worden voor mensen in een achterstandssituatie.153 Toch staat dit principe van extra steun voor kinderen uit lage-inkomensgroepen aan de basis van het achterstandenbeleid in Nederland en in veel andere landen. Zo wordt het grootste deel van de achterstandsmiddelen in Nederland, reeds meer dan 25 jaar, besteed in de vorm van de gewichtenformatie, die bestemd is voor 1.25-leerlingen (autochtone leerlingen met laagopgeleide ouders) en 1.90-leerlingen (leerlingen uit etnische minderheden met laagopgeleide ouders) in het primair onderwijs, en van zogenoemde cumi-gelden voor leerlingen uit culturele minderheden in het voorgezet onderwijs. Het idee van positieve discriminatie werd voor het eerst geïntroduceerd in de Verenigde Staten onder het eerste artikel (‘Title I’) van de ‘Elementary and Secondary Education Act’ uit 1965, die de hoeksteen vormde van de ‘strijd tegen de armoede’ onder president Johnson. Deze aanpak kreeg al snel daarna navolging in Engeland, Australië en Nederland, terwijl landen als Frankrijk, België, Portugal, Griekenland en ook Roemenië veel later volgden.154 Al deze programma’s vormen, zij het met soms belangrijke wijzigingen op onderdelen, nog steeds de kern van het beleid ter bestrijding van onderwijsachterstanden in veel westerse landen. Daarom staan we in paragraaf 2.1 wat langer stil bij de inrichting van en ervaringen met deze ‘klassieke’ programma’s. In de daaropvolgende paragrafen bespreken we andere programma’s en maatregelen.

2.1

Klassieke programma’s Met het ‘Title I’-programma, dat gericht is op minderheden en ‘armen’, nam de Amerikaanse federale overheid een actieve en coördinerende rol op zich in een traditioneel sterk versnipperd en gedecentraliseerd Amerikaans onderwijsbestel. Momenteel gaat zo’n tien miljard dollar jaarlijks naar onderwijsautoriteiten op decentraal niveau. Dit programma is bedoeld om de vaardigheden op het terrein van lezen, schrijven en rekenen te verbeteren van leerlingen die afkomstig zijn uit lage-inkomensgroepen en die op scholen zitten met hoge concentraties van dergelijke kinderen – in de praktijk komt dit vooral neer op Afrikaans-Amerikaanse en Latino-leerlingen in de grote steden. In de jaren negentig werden zo’n zes miljoen leerlingen bereikt. Dit is in 1999 opgelopen tot elf

153 154

Bronneman-Helmers, 1993. In Frankrijk werd dit idee aanvankelijk als ‘paternalistisch en simplistisch’ bestempeld en in strijd met de beginselen van gelijkheid (Meuret, 2000).


87

miljoen.155 Dit impliceert een vrij laag gemiddeld bedrag per leerling. Ondanks enkele nationale evaluaties die teleurstellende resultaten aan het licht brachten, is het programma herbekrachtigd in de ‘Improving America’s Schools Act’ uit 1994 en weer aangepast in de ‘No Child Left Behind Act’ uit 2002.156 De toewijzing van middelen gaat getrapt: van federale overheid naar staat en vervolgens naar scholen, veelal op basis van bevolkingssamenstelling en aantallen laagpresterende leerlingen. De scholen en districten zijn ten slotte vrij autonoom in de bestemming van de middelen. In de loop der tijd zijn op grond van het feit dat er ongewenste neveneffecten optraden en ook op grond van onderzoek enkele belangrijke wijzigingen doorgevoerd. In de eerste plaats zijn bepalingen ingevoerd om te zorgen dat districten en ook scholen de middelen ook echt inzetten voor het onderwijs aan achterstandsleerlingen. Deze bepalingen riepen echter een onbedoeld effect op: om aan te tonen dat het geld echt aan aanvullend onderwijs besteed werd, werden de leerlingen uit de klas gehaald (‘pull-out programs’) en door speciaal aangestelde klassenassistenten onderwezen. Deze aanpak ondervond later veel kritiek. In de tweede plaats werden scholen met een hoge concentratie achterstandskinderen vanaf 1988 aangemoedigd om een verbeterplan voor de hele school te ontwikkelen. In 1994 werd de drempel voor deze regeling verlaagd. Verder werd nog een ander onbedoeld effect uit het systeem gehaald: in het oude systeem werden in feite scholen gestraft als zij succesvol waren; in de nieuwe situatie vindt toewijzing plaats op inkomenspositie en niet op individuele prestaties van de leerlingen. Ten slotte is in de ‘No Child Left Behind Act’ uit 2002 de keuzeoptie van ouders en hun kinderen vergroot: de districten moeten ouders de gelegenheid geven en de bijbehorende middelen verschaffen om naar een betere school over te stappen als hun kinderen op een school zitten die blijvend onderpresteert. Wat leveren de verschillende evaluaties en onderzoeken naar de werking van dit programma nu op? • De eerste nationale evaluatie laat slechts lichte positieve effecten zien gedurende het schooljaar, die grotendeels weer teniet werden gedaan in de zomervakantie.157 Een andere studie constateert weliswaar dat de prestatiekloof (tussen arm en rijk, en tussen wit en zwart) vrijwel niet veranderd was door het programma, maar dat de resultaten van deelnemende leerlingen wel licht verbeterd waren ten opzichte van niet-deelnemende leerlingen met vergelijkbare kenmerken.158 Ook de meta-analyse van Borman & D’Agostino (1996) komt tot dezelfde conclusies. Het bezwaar van de meeste studies is dat de leerlingen uit lage-inkomensgroepen worden vergeleken met meer bevoorrechte leerlingen (daarmee wordt het reduceren van de prestatiekloof het enige doel van het programma). Volgens Puma e.a. (1997) en ook Van der Klaauw (2003) zou het veel relevanter zijn om na te gaan of de deelnemende leerlingen meer geleerd hebben door het programma dan zij geleerd zouden hebben zonder deelname. Dit is echter zonder experimentele opzet niet goed mogelijk. Vanuit een in vergelijking met de meeste evaluatiestudies betere onderzoeksaanpak (‘regressiondiscontinuity approach’159) komt Van der Klaauw (2003) op basis van gegevens uit het grootste schooldistrict van het land (New York) tot de conclusie dat leer155 156 157 158 159

88

Farkass & Hall, 2000. Carter, 1983; Puma e.a., 1997. Carter, 1983. Kennedy, Birman & Demaline, 1986. Het regressie-discontinuïteit design is een speciaal design dat tussen experimenteel en quasi-experimenteel valt. Toewijzing aan de experimentele groep of controlegroep gebeurt op basis van de score op variabele A. Iedereen die lager scoort dan A komt in de ene groep en iedereen die hoger scoort dan A komt in de andere groep.


•

•

•

lingen in ‘Title 1’ scholen niet beter presteren op lezen en rekenen dan leerlingen op nagenoeg vergelijkbare scholen zonder ‘Title I’ vergoedingen. Er zijn nog steeds aanwijzingen dat de scholen die ‘Title I’ vergoedingen ontvangen, minder andere lokale of staatsvergoedingen krijgen, waardoor het gemiddelde bedrag per leerling dat een school voor extra activiteiten krijgt nog geringer is.160 Dit hangt samen met een meer algemeen verschijnsel in het Amerikaanse bestel: de ongelijkheid in financiering tussen staten, binnen staten, binnen districten en zelfs binnen scholen.161 Na een uitvoerige analyse van de uitgaven in de schooldistricten van de grote steden komen Roza & Miles (2002) tot de vaststelling dat de uitgaven per leerling in scholen met een factor drie kunnen verschillen en dat basisscholen in gebieden met veel lage inkomens tussen 10% en 30% minder dollars per leerling ontvangen dan scholen in hetzelfde district met leerlingen uit hoge-inkomensgroepen. Met andere woorden: het extra geld van ‘Title 1’ betekent in het gunstige geval vaak meer een gelijkmakende factor dan een extraatje. Daarbij komt, zoals Farkas & Hall (2000) en ook Van der Klaauw (2003) opmerken, dat het extra geld sterk uitgesmeerd wordt over scholen (door verlaging van de drempels) en over de gehele school, en niet geconcentreerd ingezet wordt. Zo is door de verandering in de wetgeving in 1994 het aantal begunstigde leerlingen gestegen van 6 miljoen naar 11 miljoen in 1999 zonder substantiële verhoging van het totale budget. Een belangrijke reden voor de geringe resultaten van het programma is volgens verschillende onderzoekers dat het nog steeds gangbaar is om zwak presterende leerlingen uit de klas te halen (‘pull-out programs’).162 Zo laten de meest recente overzichtstudies zien dat 70% van de scholen nog op deze wijze werkt, terwijl het wettelijk niet meer toegestaan is.163 Grote nadelen van deze werkwijze zijn: het levert nauwelijks extra instructietijd op; het werkt stigmatiserend; het komt vaak neer op stampwerk; zwak presterende leerlingen missen andere vakken; het wordt vaak gegeven door minder professionele leraren; en er is ten slotte weinig afstemming met de eigen klassenleraar. Ten slotte laten overzichtsstudies zien dat schoolleiders vaak geen goed idee hebben hoe zij de extra activiteiten moeten inkaderen in de ontwikkeling van de school.164 Veel schoolleiders weten bijvoorbeeld niet dat zij door het district bestempeld zijn als ‘in need of improvement’. Slechts de helft van dergelijke scholen krijgt ook daadwerkelijk steun van het district. Ook aan de professionalisering van degenen die extra activiteiten uitvoeren (klassenassistenten en remedial teachers) schort nog het nodige.

Engeland volgde al in 1968 het Amerikaanse voorbeeld met het zogenoemde beleid van ‘educational priority areas’. Dit experiment, dat in vier gebieden (Liverpool, Birmingham, West Yorkshire en South-East London) van start ging en in 1972 eindigde, was een uitvloeisel van het spraakmakende Plowden Report uit 1967. Dat rapport pleitte voor de ontwikkeling van ‘community schools’ in alle gebieden, maar in het bijzonder in de ‘educational priority areas’. Een ‘community school’ werd gedefinieerd als een school “open beyond ordinary school hours for the use of children, their parents and, exceptionally, for other members of the community”.165 160 161 162 163 164 165

Gordon, 2002; Van der Klaauw, 2003. Rothstein, 2000. Jendryka, 1993; Millsap, Moss & Gemse, 1993; LeTendre, 1991; Farkas & Hall, 2000. Kirby, McCombs & Naftel, 2003; Kirby, McCombs, Naftel & Murray, 2003. Kirby, McCombs & Naftel, 2003; Kirby, McCombs, Naftel & Murray, 2003. Plowden, 1967, p.44.


89

De gebiedsgewijze aanpak maakte het voor scholen met relatief veel zwak presterende leerlingen mogelijk om meer leerkrachten aan te trekken. Ook werden er taalprogramma’s opgezet voor migranten en kwamen er adviescentra voor ouders. Verder wilde men de band tussen ouders en school aanhalen. Men pakte in die programma’s niet alleen de scholen aan, maar een hele regio. Uit de eerste evaluaties bleek dat bij de keuze van de regio’s niet steeds dezelfde criteria waren toegepast en dat ook de verdeling van de middelen niet steeds volgens dezelfde principes had plaatsgevonden.166 Wel kwam Halsey met iets positievere conclusies dan de Amerikaanse studies naar de werking van ‘Title I’ uit die tijd, maar zijn methodologische opzet was uitermate zwak. Het positieve effect werd door Halsey vooral toegeschreven aan de voorschoolse educatie in de gebieden. Latere studies leverden gemengde resultaten op.167 Ondanks zijn gematigd optimisme kwam het idee van positieve discriminatie in de jaren tachtig onder het premierschap van Thatcher ernstig onder druk en stierf de gebiedsgewijze aanpak een langzame dood. In de Education Act van 1996 werd onder de nieuwe Labour regering de mogelijkheid geschapen voor specifieke uitkeringen voor zwak presterende scholen en leerlingen uit lage-inkomensgroepen en minderheidsgroepen. Dit zogenoemde ‘Standards Fund’ bestaat uit 31 verschillende specifieke uitkeringen; sommige van deze uitkeringen zijn gericht op scholen die laag scoren op bepaalde testen; andere zijn gericht op doelgroepen, zoals etnische minderheden.168 De lokale autoriteiten moeten daarvoor een plan indienen bij het ministerie en zij moeten de verkregen gelden grotendeels doorsluizen naar de scholen (15% mag naar eigen inzicht door de lokale autoriteiten besteed worden). In 1997 werd vervolgens de gebiedsgewijze aanpak door de regering-Blair weer nieuw leven ingeblazen onder de benaming ‘Education Action Zones’. In de nota Excellence in Schools uit 1997 werden de zones geïntroduceerd als strategie voor het aanpakken van de cumulatie van problemen in bepaalde (vooral stedelijke) gebieden. De scholen in de zones moeten samenwerken met ouders, bedrijven en andere betrokkenen op lokaal niveau. Een zone omvat doorgaans 20 scholen, waarvan 2 of 3 voor secundair onderwijs, 16 of 17 voor basisonderwijs en 1 voor speciaal onderwijs. In deze gebieden moeten de lokale partners door een geïntegreerde aanpak zaken als spijbelen, jeugdcriminaliteit, zittenblijven en schooluitval trachten te verminderen. De problemen worden niet alleen via onderwijs aangepakt, maar ook via kinderopvang, gezondheidszorg, de sociale dienst en welzijnsinstellingen. Alleen vernieuwende activiteiten binnen de zones komen voor centrale bekostiging in aanmerking; activiteiten waarvoor specifieke uitkeringen uit het ‘Standards Fund’ worden verstrekt, vallen buiten de boot. Er zijn nu ongeveer 180 zones (met verschillende status en omvang). 10% van de Engelse scholen valt momenteel onder een zone, waarvan de looptijd nu gesteld is op 5 jaar. De eerste evaluatie van de Inspectie na 2 jaar leverde nog voornamelijk beschrijvende gegevens op.169 Volgens de Inspectie hebben de meeste zones nog maar een beperkt effect gehad. De ambities waren te hoog en de maatregelen te weinig specifiek. Wel hebben de zones de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden en het uitwisselen van ideeën tussen scholen bevorderd. Ook zijn er binnen enkele zones productieve contacten met het bedrijfsleven gelegd. 166 167 168 169

90

Halsey, 1972. Halsey, 1975. In Engeland worden kinderen van etnische minderheden gedefinieerd als degenen bij wie de voertaal thuis geen Engels is en van wie een van de ouders afkomstig is uit een land buiten de Commonwealth. Ofsted, 2003.


Een ander programma dat tegelijkertijd is gestart, ‘Excellence in Cities’ (EiC), lijkt op het eerste gezicht wat succesvoller te zijn.170 Dit programma is gericht op het verbeteren van het onderwijsniveau van scholen en het bevorderen van sociale integratie in de grote steden. In 1999 is gestart in zes grote stedelijke gebieden. In de beginfase richtte dit programma zich vooral op het voortgezet onderwijs, maar nu wordt het uitgebreid naar het primair onderwijs. De aanpak in dit programma omvat zeven elementen, waarvan het mentorensysteem en de oprichting van speciale ondersteuningseenheden (voor intensieve begeleiding van kinderen die door hun gedrag verstorend werken in de klas) vooral bedoeld zijn voor zwak presterende leerlingen. Het programma omvat daarnaast ook maatregelen voor de meest getalenteerde middelbare scholieren. Vooral het systeem van ‘Learning Mentors’ wordt door de Inspectie positief beoordeeld.171 Hierdoor worden scholen in staat gesteld de kwaliteit van de geboden ondersteuning aan de slecht presterende, ongeïnteresseerde of zwakke leerlingen te verbeteren. De meeste studies naar de ‘Education Action Zones’ en ‘Excellence in Cities’ zijn nog in uitvoering172 of sterk beschrijvend van aard. Een uitzondering is de studie van Machin, McNally & Meghir (2003), die vooral voor wat betreft wiskunde een positief effect van het ‘Excellence in Cities’ programma op de leerlingen aan de onderkant van de prestatieverdeling constateert. Het effect is groter bij jongens en bij leerlingen van scholen die de meeste EiCgelden ontvangen. Het beleid leidt ook tot een significante daling van het geautoriseerde verzuim, maar heeft geen effect op het ongeoorloofde verzuim. Toen Frankrijk in 1981 (in vergelijking met andere landen vrij laat) ook koos voor de oprichting van ‘zones d’éducation prioritaire’ (zep), betekende dit in dubbel opzicht een breuk met het verleden. In de eerste plaats werd voor het eerst in het Franse publieke bestel het principe van positieve discriminatie aanvaard. In de tweede plaats waren de zep’s een uitzondering op het verder sterk centralistische onderwijsbeleid in Frankrijk. Om als zep erkend te worden, moest de regio aan twee soorten criteria voldoen. In de eerste plaats was er een aantal interne criteria zoals het aantal niet-Franstalige leerlingen (een criterium dat al snel afgeschaft werd!), het percentage leerlingen met een forse achterstand aan het begin van het voortgezet onderwijs, en het aantal zittenblijvers en voortijdige schoolverlaters. In de tweede plaats waren er externe criteria die samenhingen met de sociaal-economische kenmerken van het gebied zoals het aantal werklozen en handarbeiders, het aantal gezinnen met een lage opleiding of een bijstandsuitkering en het aantal grote gezinnen. De gebieden moesten bovendien een projectplan indienen waaruit moest blijken dat leraren op verschillende niveaus, buitenschoolse partners en eventueel ouders bij het project betrokken zijn. Bij de werving van leerkrachten lette men op bijzondere capaciteiten en de leraren op ‘zeer lastige’ scholen werden ook beter betaald. Binnen de zep’s werden zowel compensatieprogramma’s (bevorderen van lezen en schrijven) als activeringsprogramma’s (aansluitend bij de leef- en ervaringswereld van zowel autochtone als allochtone jongeren) opgezet. In de loop der tijd is het beleid op enkele belangrijke punten, mede door de uitkomsten van enkele onderzoeken, aangepast. Omdat al vrij snel duidelijk werd dat de leerlingen in een zep in de eerste klas van het lager onderwijs (op zesjarige leeftijd) een gemiddeld lager niveau hadden dan leerlingen buiten een zep173, werd in de nieuwe wet van 1989

170 171 172 173

Ofsted, 2003. Ofsted, 2003. Stoney, West, Kendall & Mossis, 2000; Pye, 2003; Morris & Hegarty, 2002. Mingat, 1983.


91

(‘Loi d’orientation’) de voorschoolse educatie van kinderen op tweejarige leeftijd vergemakkelijkt. In 1990 werd het beleid weer aangescherpt: in elke zone werd de leiding versterkt, een overleg verplicht en de banden met de gemeenten aangehaald. Rond die tijd waren er in Frankrijk zo’n 550 zep’s. In 1999 werd het idee van een ‘réseau d’éducation prioritaire’ (rep) geïntroduceerd. Deze netwerken vormen de basiseenheden binnen een zone waarvan de schaal niet al te groot is (één ‘collège’, middelbare school, aan het hoofd), zodat de progressie veel beter gemonitord kan worden. Op dat moment participeerden zo’n 1,4 miljoen leerlingen in de gebieden (11,5% van het totaal aantal leerlingen in Frankrijk). Wat valt er op basis van onderzoek te zeggen over de resultaten tot nu toe? • De eerste evaluatie van het ministerie van Onderwijs in 1992 was ronduit teleurstellend: leerlingen binnen een zep behaalden lagere resultaten aan het einde van de lagere school en bij het begin van de middelbare school dan vergelijkbare leerlingen buiten een zep.174 Ook al hield men rekening met het feit dat de sociaal-economische omstandigheden binnen de zones veel ongunstiger waren dan daarbuiten, kwam dit gegeven toch als een schok. Wel bleek dat het aantal leerlingen met een grote achterstand aan het einde van de basisschool was gedaald, alsook het aantal leerlingen dat aan een korte beroepsopleiding begon. • Een rapport van twee inspecteurs in 1997175 leverde met de studies van Brizard (1995) en Meuret (1994) meer verfijnde informatie op. In de eerste plaats bleek dat veel ‘collèges’ binnen de zep’s hoge concentraties leerlingen uit lage-inkomensgroepen hadden en dat deze hoge concentraties de prestaties drukten. In de tweede plaats had de grootte van een zone een negatief effect op de prestaties. In de derde plaats lieten de zep’s met de hoogste concentraties leerlingen uit lage-inkomensgroepen (meer dan 60%) zeer uiteenlopende resultaten zien (verscherping van de verschillen tussen de best presterende en de slechtst presterende leerlingen). Opvallend waren ook de enorme prestatieverschillen tussen zones die aan elkaar grensden, waar eigenlijk geen goede verklaring voor was. Ten slotte rapporteerden de inspecteurs de eerste verschijnselen van ‘vlucht’ bij bepaalde middelbare scholen met een ‘slechte reputatie’. Op grond van het inspectierapport werd gepleit voor kleinere gebieden, een betere monitoring en een vergroting van de participatie van tweejarigen. • De studie van Meuret (1994) liet tevens zien dat de scholen binnen een zone aanzienlijk konden verschillen in effectiviteit. Zo bleek dat bijna eenderde van de ‘collèges’ binnen een zep voor wat betreft de aangeboden activiteiten nauwelijks verschilde van ‘collèges’ die niet in een zep lagen. Ten slotte toonde hij aan dat de houding tegenover school en andere leerlingen wel verbeterde bij leerlingen binnen een zep. • Een empirische studie over de periode 1982-1993 kwam tot drie belangrijke conclusies.176 In de eerste plaats profiteren de achterstandsleerlingen in directe zin nog weinig van de extra middelen: de groepsgrootte werd nauwelijks kleiner en de kwalificaties van de leraren bleven hetzelfde, ondanks de betere beloning. In de tweede plaats ging er een stigmatiserende werking uit van het beleid: scholen die onder een zep vielen werden meer gemeden door relatief beter presterende leerlingen dan voorheen. In de derde plaats waren er geen 174 175 176

92

Direction de l’évaluation et de la prospective, 1992. Moisan-Simon, 1997. Bénabou, Kramarz & Prost, z.j.


positieve effecten te signaleren waar het de prestaties van leerlingen betrof. De onderzoekers bepleitten daarom een meer gerichte en werkelijk experimentele aanpak. Pas in 1991 is Vlaanderen gestart met een coherent onderwijsvoorrangsbeleid voor scholen met aanzienlijke aantallen migrantenkinderen (ten minste twintig leerlingen of minstens 10% van het totaal aantal leerlingen). Vóór 1991 waren er wel drie afzonderlijke maatregelen voor migrantenkinderen, maar die waren vernietigend geëvalueerd als “weinig consistent, inhoudelijk bloedeloos, te veel gebaseerd op bereidwilligheid van docenten en leidend tot een sfeer van desillusie”.177 Anders dan het Nederlandse onderwijsvoorrangsbeleid uit die tijd was het Vlaamse specifiek gericht op migrantenkinderen.178 Scholen konden tijdelijk extra formatie (voor twee jaar) krijgen, mits zij een plan voor de besteding van de middelen lieten goedkeuren door het ministerie.179 Er waren vier verplichte pijlers voor het onderwijsvoorrangsbeleid: taalvaardigheidsonderwijs Nederlands, preventie en remediëring van leer- en ontwikkelingsproblemen, intercultureel onderwijs en vergroten van de betrokkenheid van de ouders. Voor kansarme (niet-migranten) kinderen én ook voor leerlingen met extra onderwijsbehoeften bestaat nog het programma zorgverbreding. In 1993 sloten in aanvulling op het onderwijsvoorrangsbeleid de vertegenwoordigers van de schoolbesturen met de minister een non-discriminatieverdrag. Dit was bedoeld om de structurele discriminatie in het onderwijssysteem van allochtone kinderen tegen te gaan. Het verdrag zette de scholen ertoe aan om een non-discriminatiecode uit te werken. Daarnaast moest er een actieve toelatingspolitiek op lokaal schoolniveau worden gevoerd om alle jongeren de vrije schoolkeuze te garanderen en de aanwezigheid van allochtone leerlingen in alle scholen en alle opleidingsrichtingen in een bepaalde regio door middel van overeenkomsten tussen scholen te bevorderen. In het basisonderwijs zijn in 28 gemeenten akkoorden gesloten en in het secundair onderwijs deden scholen in 18 gemeenten hetzelfde. Een evaluatie van het verdrag wees echter uit dat de oorspronkelijke doelstelling van het non-discriminatiebeleid niet gehaald werd en het beleid zelfs een averechts effect heeft gehad (er trad geen desegregatie op en de ‘witte’ scholen gebruikten het verdrag om anderstalige leerlingen buiten te houden).180 Daarom is er voor het schooljaar 2002-2003 een nieuw geïntegreerd gelijkekansenbeleid ontwikkeld (Gelijke onderwijskansen decreet). In de eerste plaats is er nu een principieel recht op inschrijving in de school van keuze. Voortaan moet een weigering tot inschrijving door de school gemotiveerd worden. In de tweede plaats zijn er nu lokale overlegplatforms waar scholen en lokale actoren zoals vertegenwoordigers van allochtone en (kans)arme autochtone gemeenschappen en van sociaal-economische partners in zitten. De scholen moeten verplicht deelnemen aan dit overleg. In de derde plaats zijn de bestaande maatregelen in één geïntegreerd ondersteuningsaanbod gebundeld. Scholen kunnen voor een periode van drie opeenvolgende schooljaren bijkomende ondersteuning krijgen indien de leerlingenpopulatie relatief veel leerlingen telt die beantwoorden aan een aantal criteria. De school moet, op basis van een omgevingsanalyse, bepalen welke concrete doelstellingen zij met de extra middelen wil nastreven, op welke wijze zij deze doelstellingen wil bereiken en op welke wijze zij zichzelf zal evalueren. 177 178 179 180

Verlot,1990. Hierbij gaat het om leerlingen waarvan de grootmoeder niet in België is geboren en niet de Belgische nationaliteit bezit en waarvan de moeder hoogstens tot het einde van het schooljaar waarin zij achttien jaar oud werd, onderwijs heeft gevolgd. De Witt & Van Petegem, 2000. Janssens, Kestelot & Verlot, 2000.


93

Het is nog te vroeg om het Gelijke onderwijskansen decreet uit 2002 te evalueren. Naar het onderwijsvoorrangsbeleid is wel, zij het weinig, onderzoek verricht. Enkele uitkomsten zijn: • Twee evaluatiestudies naar de implementatie concludeerden dat zowel de overheid als de scholen een ambivalente houding tegenover het beleid innamen.181 In het begin ging de overheid te veel uit van een top-downbenadering, maar nam hij tegelijkertijd onvoldoende structurele maatregelen om op lange termijn garanties te bieden. Op schoolniveau werd het beleid dientengevolge zeer zwak ingevoerd. Alleen het taalonderwijs (Nederlands als tweede taal) kwam enigszins uit de verf, maar de uitwerking van de andere componenten bleef te oppervlakkig. Veel schoolleiders bleken de extra uren vooral in te zetten bij de jongste en minst ervaren leerkrachten. De leraren hadden te weinig gezag om het gehele beleid voor de school te beïnvloeden. • De positie van de migrantenkinderen lijkt in termen van participatie en achterstand niet te verbeteren.182 Een echte effectenstudie is nog niet uitgevoerd.

2.2

Balans klassieke programma’s In het voorafgaande hebben we vier ‘klassieke programma’s’ beschreven die in meerdere of mindere mate overeenkomen met het Nederlandse achterstandenbeleid. Daarnaast zijn er ook andere landen (Australië, Portugal, Griekenland, Zweden, Duitsland en Roemenië) waar soortgelijke programma’s bestaan. Naast verschillen bestaan er opvallende overeenkomsten in aanpak en (gebrek aan) resultaten. In het hiernavolgende worden er enkele genoemd.

2.2.1

Keuze van begunstigden

Het blijkt weinig verschil in effectiviteit op te leveren of men nu de extra financiering direct doorsluist naar de scholen (Verenigde Staten, Vlaanderen en Nederland) of dat men zich vooral richt op een gebied (Engeland en Frankrijk). Het geld dat direct naar de scholen gaat kan versnipperd raken (over leerjaren, zoals in de Verenigde Staten), inefficiënt gebruikt worden (bijvoorbeeld in ‘pull-out’ programma’s) of besteed worden aan activiteiten waarvan de effectiviteit niet vaststaat. Het kan ook zijn dat scholen in zo’n deplorabele situatie verkeren dat zij zelf daar niet of nauwelijks op eigen kracht uit kunnen komen. Het kan ook zijn dat de extra financiering weinig toevoegt aan al bestaande projecten en (extra) bekostiging, of in omvang te weinig is om zoden aan de dijk te zetten.183 Bij een lokale aanpak blijkt de regievoering geen gemakkelijke opgave. Verantwoordelijkheidsverdeling, schaalgrootte en ook verkokering kunnen een belemmering betekenen voor een effectieve besteding. Hoewel er aanwijzingen zijn dat de buurt een zelfstandig effect uitoefent op schoolprestaties en andere gedrags- en emotionele uitkomsten184, wil dat nog niet zeggen dat de bestuurlijke schaal waarop de problemen aangepakt worden en de schaal waarop de problemen zich voordoen congruent zijn. Er zijn enige aanwijzingen (Engeland en Frankrijk) dat kleine eenheden beter functioneren dan grote. Tegenover het voordeel van een geconcentreerde aanpak staat het nadeel dat bij een gebiedsgewijze aanpak veel potentiële doelgroepleerlingen buiten de boot vallen.185 181 182 183 184 185

94

Vlaamse Onderwijsraad, 1995; Verhoeven & Doms, 1998. De Wit & Van Petegem, 2000. Zie bijvoorbeeld Leuven, Lindahl, Oosterbeek & Webbink, 2003b. Leventhal & Brooks-Gunn, 2000; Thompson, 2002; Dietz, 2002; Van der Klaauw & Van Ours, 2001. Tunstall & Lupton, 2003.


Opvallend is dat men in geen van de programma’s kiest voor directe financiering van de individuele leerlingen of hun ouders. Individuele indicatiestelling op basis van prestatieof andere toetsen is wel in enkele gevallen geprobeerd (bijvoorbeeld de Verenigde Staten), maar bleek ongewenste effecten op te roepen: scholen hadden dan baat bij slecht gemaakte toetsen. Farkas & Hall (2000) bespreken de mogelijkheden van een ‘portable entitlement’ (hetgeen grotendeels neerkomt op het Nederlandse systeem van schoolgebonden gewichten) en ‘full parental empowerment’. Het laatste komt neer op een persoonlijke rekening voor elk kind uit een lage-inkomensgroep, waarmee goedgekeurde uitgaven ter ondersteuning van het eigen kind bekostigd kunnen worden. Dit systeem zou bijvoorbeeld de mogelijkheid openen om het geld te besteden aan ‘tutor’programma’s na schooltijd door private aanbieders. De bepaling uit de ‘No Child Left Behind Act’, namelijk dat leerlingen de mogelijkheid krijgen om naar een andere school over te stappen als scholen onder de maat blijven presteren, gaat al aardig in de richting van ‘parental empowerment’.

2.2.2

De keuze van activiteiten

Het soort activiteiten blijkt evenmin veel te verschillen. Veelgenoemde activiteiten zijn vooren vroegschoolse programma’s, extra steun bij lezen, schrijven en rekenen, verschillende begeleidingsactiviteiten, programma’s ter voorkoming van voortijdig schoolverlaten en professionaliseringsactiviteiten. Amerikaanse scholen blijken, net als in Nederland eerder geconstateerd is186, de middelen vaak te gebruiken om de klassen te verkleinen.187 Verder blijken ze nog steeds laaggekwalificeerd hulppersoneel aan te trekken om leerlingen, vaak tijdens de reguliere lessen, apart te nemen voor bijspijkeractiviteiten. Ook in Frankrijk zijn er kritische geluiden te horen over de wijze waarop de middelen worden aangewend; bijvoorbeeld het op schoolniveau uitvoeren van een groot aantal projecten, die tezamen geen coherentie opleveren.188 Verder blijkt het in verschillende landen toch ook moeilijk om effectieve programma’s te ontwikkelen en/of uit te voeren die de basisvaardigheden van leerlingen uit kansarme gezinnen kunnen verbeteren. Een integrale aanpak die een verbinding legt tussen hetgeen op school geleerd wordt en buiten de school gedaan kan worden (in het gezin en andere instituties) wil ook niet overal goed lukken. Ten slotte is ook niet overal de verbinding van de grond gekomen tussen activiteiten die in de voorschoolse periode gestart zijn en het primair onderwijs, en die tussen primair en voortgezet onderwijs.

2.2.3

Evaluatie en verantwoording

Alle programma’s (ook de kleinschalige) zijn gestart zonder een experimentele opzet en met een vrij losse verantwoordingsstructuur. Het ontbreken van een experimentele opzet maakt het moeilijk om de vraag te beantwoorden wat de prestaties geweest zouden zijn zonder extra steun. Toch valt op dat de meeste programma’s van start zijn gegaan zonder duidelijke ijkpunten anders dan het overbruggen van de kloof tussen ‘arm’ en ‘rijk’ of ‘zwart’ en ‘wit’. De uitkomsten van de diverse evaluaties en zeker de grote verschillen tussen scholen die aan de programma’s hebben deelgenomen, hebben in een aantal landen de noodzaak van een nauwgezet systeem van monitoring op de voorgrond geplaatst: welke inzet levert welk resultaat. Voorts is ook de publieke verantwoording van het beleid een belangrijk punt van zorg geworden. Worden de juiste instanties of groepen geprikkeld? Zijn er ook onbedoelde effecten aan sommige prikkels verbonden? Zo wordt in bijna elk systeem de aanwezigheid van hoge concentraties van achterstandsleerlingen beloond. 186 187 188

Mulder, 1996. Vinovskis, 1999. Chauveau & Rogovas-Chauveau, 1997.


95

2.3

Voorschoolse en vroegschoolse programma’s Voorschoolse educatie is regelmatig in de geschiedenis een speerpunt geweest in de pogingen om de kinderen uit de werkende klasse te ondersteunen in hun ontwikkeling. Eerst ging het daarbij alleen om bewaarscholen voor kinderen van werkende ouders van lage afkomst; later werd rond 1900 onder invloed van belangrijke onderwijsvernieuwers gestreefd naar een stimulerende omgeving voor de armste kinderen. Rond 1960 kreeg het enthousiasme voor voorschoolse educatie in de Verenigde Staten een nieuwe impuls door het idee dat intelligentie niet vaststond, maar verbeterd kon worden door speciale programma’s.189 Daarom lanceerde de regering-Johnson tegelijk met het ‘Title I’ programma het programma ‘Head Start’. Het programma ‘Head Start’ werd in 1965 nogal haastig in de Verenigde Staten als een zomeractiviteit ingevoerd. Toen al snel duidelijk werd dat zo’n kort programma niet de gewenste resultaten opleverde, werd het omgezet in een programma voor een heel schooljaar. Het programma legde de nadruk op spel en conversatie, en richtte zich vooral op voorbereidend lezen door voorlezen en het benoemen van voorwerpen. Omdat het programma vooral bedoeld was voor arme gezinnen, was er ook een belangrijke component gezondheid en voeding. Een doel was ook om de ouders bij het programma te betrekken. Omdat de voorstanders het duidelijk wilden onderscheiden van schoolse programma’s, werden er aanvankelijk geen verbindingen gelegd met het tezelfdertijd gestarte ‘Title I’-programma. Daarom werd in 1997 door het Amerikaanse Congres het ‘Follow Through Program’ opgezet, als vervolg binnen het reguliere onderwijs. Hoewel het de bedoeling was dit nieuwe vroegschoolse programma goed te laten aansluiten op ‘Head Start’, kwam de coördinatie nooit goed van de grond. De rommelige start, de zwakke implementatie en de onduidelijke doelstellingen waren lange tijd kenmerkend voor het programma. De eerste evaluatie kwam tot de conclusie dat de vorderingen op het gebied van intelligentie zeer gering waren en de winst al snel ‘uitdoofde’.190 Hoewel de studie wel positief was over een aantal niet-cognitieve resultaten, was toch de toon van de kritiek in de politiek en de media negatief. Het programma werd weliswaar steeds voortgezet, maar kwam in de jaren zeventig en tachtig wel op een laag pitje te staan. In de jaren negentig kwam er echter weer een nieuwe impuls door de positieve resultaten van het ‘Perry Preschool Program’. Dit programma was veel kleiner van opzet en was rigoureuzer voor wat het begeleidende onderzoek betrof (longitudinaal en met een controlegroep). Verschillende studies naar het programma191 rapporteerden een gunstige opbrengst: significant betere schoolloopbanen, minder criminaliteit en betere inkomens voor de deelnemers aan het programma. Hoewel de onderzoekers daar minder de aandacht op vestigden, was het opvallend dat meisjes meer profiteerden van het programma dan jongens. Hoewel de vraag bleef bestaan of een dergelijk kleinschalig en lokaal experiment wel overdraagbaar was, voedde het wel weer de hoop dat voorschoolse programma’s meer konden betekenen voor achterstandskinderen dan de ‘klassieke programma’s’. Zo werd de financiering van het ‘Head Start’-programma weer uitgebreid en werden ‘Title I’ gelden in toenemende mate aangewend voor voorschoolse programma’s.192

189 190 191 192

96

Vinovskis, 1999. Westhinghouse Learning Corporation, 1969. Schweinhart & Weikart, 1980; Schweinhart, Barnas & Weikhart 1993. Farran & Son-Yarbrough, 2001.


Wat kan op basis van onderzoek gezegd worden over het effect van voorschoolse en vroegschoolse programma’s? • Een bekende review van 36 studies van Barnett (1995) liet zien dat sommige programma’s in de vroege schooljaren een behoorlijk positief effect hebben op intelligentie en ook daarna op prestaties, zittenblijven, verwijzing naar speciaal onderwijs en socialisatie. Over het algemeen treedt er wel enige uitdoving op, maar dat kan liggen aan de onderzoekdesigns. Tegen Barnett’s optimistische review zijn wel wat bedenkingen geuit. Hij zou studies genegeerd hebben die negatieve resultaten rapporteerden. Daar heeft hij tegen ingebracht dat dit allemaal studies betroffen met grote methodologische tekortkomingen.193 Een recente review met positieve resultaten van vooren vroegschoolse programma’s geeft Currie (2001). • De positieve opbrengsten gelden voor verschillende soorten programma’s en ook verschillende soorten doelgroepen. Wel is het zo dat hoe kleiner de kloof is tussen programma en thuisomgeving, des te groter is het effect, ongeacht uit welke omgeving het kind komt. Daarom achtte Barnett (1995) de kans groot dat de positieve effecten toenemen als de inkomenspositie van de ouders verbetert. Ook constateerde hij een groter effect bij meisjes dan bij jongens. • Barnett vond ook verschillen tussen modelprojecten en grootschaliger programma’s. Het feit dat de modelprojecten grotere positieve effecten laten zien, schreef hij toe aan de betere opzet. Slavin (1996), die bekend is geworden door zijn ‘Succes for all’ programma, bracht daartegen in dat niet alles gezet moet worden op voorschoolse programma’s. Volgens hem is intensieve training in de eerste drie leerjaren van het primair onderwijs even effectief als het meest effectieve voorschoolse programma. • In een meta-analyse van verschillende studies kwamen Leseman, Otter, Blok en Dekkers (1999) tot de conclusie dat de effectgrootte afhangt van het soort programma. De combinatie van centrumgerichte en gezinsgerichte programma’s levert meer op dan alleen een gezinsgericht programma. Wanneer ook de vaardigheden van de ouders door coaching verbeterd worden, dan levert dat in het cognitieve domein betere resultaten op. Andere programmakenmerken zoals instapleeftijd en duur en intensiteit van het programma konden niet gerelateerd worden aan positieve resultaten. Uit de internationale verkenning die voor het advies van de Onderwijsraad Spelenderwijs (2002) is uitgevoerd, kwam naar voren dat er in veel Europese landen wel verschillende voorzieningen voor het jonge kind zijn, maar dat deze voorzieningen niet altijd specifiek opgezet zijn voor de lagere-inkomensgroepen.194 Dat neemt niet weg dat er een groep van landen is die een zodanig hoog niveau van voorzieningen kent, dat kinderen uit de lage-inkomensgroepen er wel van profiteren. Dit zijn vooral de Scandinavische landen en Frankrijk. Naast Nederland zijn er ook andere landen die wel dergelijke specifieke programma’s opgezet hebben. Een voorbeeld is ‘Sure Start’, dat in Engeland is gestart als onderdeel van ‘Excellence in Cities’. Het programma is bedoeld voor kinderen onder de 5 jaar en heeft 4 centrale doelstellingen: het verbeteren van de sociale en emotionele ontwikkeling van kinderen; het verbeteren van de gezondheid; het verbeteren van het leren; en het versterken van het gezin en de gemeenschap. Voor elk van die doelstellingen zijn concrete indicatoren ontwikkeld. In april 2003 waren er zo’n 450 lokale programma’s van 193 194

Vinovskis, 1999. Zie ook Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1999.


97

start gegaan. De evaluatie is in handen van een consortium onder leiding van professor Melhuish van de Universiteit van Londen. Tot nu toe zijn slechts tussentijdse evaluaties verricht naar het implementatieproces.195

2.4

Overige maatregelen 2.4.1

Klassenverkleining

Een van de meest uitgesproken en tevens omstreden maatregelen in de jaren negentig was het streven naar klassenverkleining, vooral in de eerste klassen van het primair onderwijs. De Amerikaanse staat Californië heeft miljarden uitgegeven om de klassengrootte van dertig leerlingen terug te brengen naar twintig, en zo’n twintig andere staten hebben vergelijkbare maatregelen genomen. In Europa was Nederland een van de eerste landen die het Amerikaanse voorbeeld volgden. Terwijl in de jaren zestig en zeventig bijna geen enkele onderzoeker van mening was dat klassengrootte ertoe deed, werd in de jaren tachtig in de onderzoekerswereld het geluid ten gunste van klassenverkleining krachtiger.196 Toen in de jaren negentig de resultaten van het ‘STAR-project’ in de staat Tennessee bekend werden, sloeg de slinger duidelijk door naar de kant van de klassenverkleining. Desalniettemin bleven er in onderzoekskringen twijfels bestaan, zeker vanwege de kosteneffectiviteit van een dergelijke maatregel. Het ‘STAR-project’ had als grote voordeel dat het was opgezet als een experiment. Er vond een willekeurige (‘at random’) verdeling plaats van leerlingen en leraren in het basisonderwijs over 3 alternatieven: klassen met een omvang van 13-15 leerlingen; klassen van 22-25 leerlingen; en klassen met 22-25 leerlingen met een klassenassistent. Het experiment duurde 4 jaar en 5 jaar na afloop werd nog eens een vervolgstudie verricht. De resultaten waren positief: leerlingen in kleine klassen behaalden betere resultaten. De winst werd vooral gehaald in het eerste jaar; ieder extra jaar leidde tot een groter verschil met leerlingen in grotere klassen. De winst voor leerlingen uit lage-inkomensgroepen was groter. Ten slotte scoorden leerlingen uit kleinere klassen hoger op gestandaardiseerde toetsen en wilden zij vaker vervolgonderwijs volgen.197 Vanwege de hoge kosten van een substantiële klassenverkleining hebben verschillende onderzoekers geprobeerd een vergelijking te maken tussen de kosteneffectiviteit van klassenverkleining en van andere maatregelen (uitbreiding van aantal lesuren, scholing docenten, gebruik informatie- en communicatietechnologie, teambeloning en vergroting van concurrentie).198 De enorme kosten en ook de invoeringsproblemen hebben sommige staten in de Verenigde Staten ertoe gebracht om de klassenverkleining stapsgewijs, gedeeltelijk (alleen de eerste klassen) of zelfs alleen voor specifieke groepen in te voeren. Zo begon de staat Wisconsin met een experiment van verkleining van de groepsgrootte voor kansarme leerlingen. De resultaten daarvan waren gunstig, met name voor Afro-Amerikaanse jongens.199 Bezwaar van een dergelijke aanpak was, dat de politieke steun beduidend minder was dan wanneer alle leerlingen van de maatregel profiteerden (bijvoorbeeld in Californië).200 Al met al blijven bij klassenverkleining belangrijke vragen 195 196 197 198 199 200

98

Tunstill, Allnock, Meadows & McLeod, 2002. Glass, Cahen, Smith & Filby, 1982. Nye, Hedges & Konstantopoulos, 1999. Finn, 1998; Webbink & Hassink, 2001. Molnar e.a., 1999. Hacsi, 2002.


onbeantwoord. Wat is het verschil tussen een beperkte verkleining voor iedereen (bijvoorbeeld tot twintig leerlingen in Californië) en een forse verkleining voor een bepaalde groep (bijvoorbeeld tot vijftien zoals in Tennessee)? Eigenlijk weten we dat nog steeds niet goed. Een andere, nog nauwelijks beantwoorde vraag is welk verband er is tussen de kwaliteit van de instructie en klassengrootte. Is een goede leraar voor een grote klas effectiever dan een slechte leraar voor een kleine klas?

2.4.2

Structuur van het schooljaar en verlengde schooltijd

Heyns (1978 en 1987) was een van de eerste onderzoekers die implicaties van de indeling van het schooljaar en de vakanties voor de gelijkheid van kansen aan de orde stelde. Een meta-analyse toonde een opvallende overeenkomst tussen verschillende studies: de zomervakantie leidde tot een forse terugval in wiskundeprestaties en in mindere mate in taalprestaties van leerlingen uit lage-inkomensgroepen; hierbij maken etnische achtergrond en sekse geen verschil.201 De verklaring voor deze terugval is dat kinderen uit lage-inkomensgroepen blijkbaar thuis geen gelegenheid krijgen om typisch schoolse vaardigheden op te doen of op peil te houden. Vanwege deze uitkomsten en ook de resultaten van latere studies202 zijn er verschillende verbeteringsvoorstellen gedaan. Het eerste idee was om met name de lange zomertijd te overbruggen door de inrichting van zomerscholen. Entwisle, Alexander & Olson (2000) bespraken een aantal Amerikaanse voorbeelden. Zij wezen erop dat de (nog teleurstellende) resultaten verbeterd kunnen worden als er een betere timing is (vooral voor de eerste klassen), er een goede inhoud aan gegeven wordt (ook veel tijd inruimen voor fysieke activiteiten) en sterke docenten aangetrokken worden (meer coaches dan leraren om in korte tijd een stevige band op te kunnen bouwen). Verder is het volgens hen belangrijk dat zomerscholen niet de reputatie krijgen van bijspijkercursussen voor zwakke leerlingen. Een tweede idee is dat de jaarkalender moet worden aangepast. Dit komt erop neer dat er meer korte vakanties komen in de plaats van één lange zomervakantie. Ten slotte zijn er voorstellen gedaan om de schooltijd te verlengen en de leermogelijkheden te vergroten op een alternatieve manier. Dit heeft geresulteerd in verschillende initiatieven voor een verlengde schooldag en vormen van ‘personalized-learning schools’.203 Ook in andere landen is het effect van de omvang van de leertijd onderzocht. Zo onderzocht Lindahl (2001) het effect van de zomervakantie op Zweedse leerlingen. Hij kwam tot de conclusie dat wiskundevaardigheden inderdaad verloren gaan tijdens de vakantie, dat leerlingen van niet-Zweedse ouders relatief meer tijdens het schooljaar leren dan andere leerlingen, en dat de inkomenspositie geen effect heeft. Dit laatste kan volgens hem liggen aan het feit dat de verschillen in thuissituatie in Zweden minder scherp zijn dan in de Verenigde Staten en dat de groepsgrootte op scholen in buurten met veel niet-Zweedse leerlingen kleiner is dan in andere buurten. Toch kwam hij door een vergelijking met een eerdere studie204 tot het opvallende resultaat dat de verlenging van het schooljaar een groter effect sorteert dan klassenverkleining. Ook Leuven, Lindahl, Oosterbeek & Webbink (2003a) constateerden met een regressie-discontinuïteitsdesign dat een verlenging van het schooljaar een positief effect heeft. Een studie van Sharp (2000) in Engeland toonde slechts geringe positieve effecten, maar zij weet dit aan 201 202 203 204

Cooper, Nye, Charlton, Lindsay & Greathous, 1996; Cooper, Valentine, Charlton & Melson, 2003. Alexander, Entwisle & Olson, 2001. DiMartino, Clarke & Wolk, 2003. Lindahl, 2000.


99

de veel kortere zomervakanties in Engeland in vergelijking met de Verenigde Staten. Daarom is waarschijnlijk meer te verwachten van het Engelse initiatief om te komen tot ‘extended schools’. Dit initiatief, dat sterke gelijkenis vertoont met de eerdere ‘community schools’ en in 2001 gestart is, heeft al geresulteerd in zo’n 160 scholen.205 Het onderzoek naar de effecten vindt nog plaats.

2.4.3

Leraren

Hoewel vrijwel iedereen ervan overtuigd is dat leraren een cruciale factor vormen, is er op dit gebied betrekkelijk weinig geëxperimenteerd. Beleidsmaatregelen die daarvoor in aanmerking zouden kunnen komen zijn prestatieprikkels en/of specifieke beloning, scholing van en omscholing tot leraren, en ook monitoring van leraren. Canton & Webbink (2004) gaven een overzicht van studies naar gebruik van prestatieprikkels om de resultaten van onderwijs te verbeteren. Zij maakten daarbij een onderscheid tussen prikkels gerelateerd aan bekostiging van instellingen, aan het systeem van publieke verantwoording en aan de beloning van docenten. Het eerste (teambeloning) en het laatste (individuele beloning) zijn relevant voor het onderwerp van deze bijdrage. In het eerste geval kan de overheid directe invloed uitoefenen. Zo kunnen instellingen bij goed presteren extra financiële middelen van de overheid ontvangen, die (geheel of gedeeltelijk) worden doorgesluisd naar de docenten. In een aantal landen is met een vorm van teambeloning al ervaring opgedaan. Slechts in een paar gevallen zijn er ook evaluaties beschikbaar. Door Ladd (1999) is een evaluatie uitgevoerd van een teambeloningsprogramma dat in 1991 in Dallas is ingevoerd. Daarbij kreeg het personeel op de scholen die het hoogst scoorden op een effectiviteitsindex een financiële beloning. Uit de evaluatie bleek dat de slaagpercentages in Dallas zijn toegenomen in vergelijking met andere steden. Verder was de impact van het programma tussen etnische groepen verschillend: voor blanke en Latino-leerlingen werden de meest positieve resultaten gevonden; voor Afro-Amerikaanse leerlingen leek het programma geen gunstig effect op te leveren. Verder werd een belangrijke reductie van het aantal voortijdige schoolverlaters geconstateerd. Het is echter wel zo dat het verloop onder schooldirecteuren sterk toenam: blijkbaar loont het om een goed presterende schooldirecteur aan te trekken. Ten slotte is een kanttekening bij dit onderzoek dat de effecten al werden gevonden voordat het experiment goed en wel was uitgevoerd. Lavy (2002) onderzocht een experiment van teambeloning dat in 1995 in Israël werd ingevoerd om de schooluitval te verlagen en de leerprestaties te verbeteren. De best gerangschikte scholen kregen een bonus op basis van hun plaats op de ranglijst. Driekwart van het gewonnen bedrag werd rechtstreeks aan de leraren uitgekeerd. Een van de uitkomsten was dat de participerende scholen beter presteerden en dat hier ook het percentage voortijdige schoolverlaters daalde. Individuele prestatiebeloning is wat zeldzamer dan teambeloning. Daarom is het onderzoek naar deze mogelijkheid nog schaarser. Bezwaar van deze methode is dat, als er geen begrenzing is van de totale uitgaven, het een openeinderegeling wordt en dat de samenwerking binnen het team eronder kan lijden. Ook bij deze methode zijn enkele gunstige resultaten bekend. Eberts, Hollenbeck en Stone (2002) kwamen tot de conclusie dat de uitval van zwakkere leerlingen op scholen met prestatiebeloning weliswaar daalde, maar dat er wel een aantal onbedoelde effecten optrad (bijvoorbeeld manipulatie van 205

100

Kinder, Wilkin, White & Doherty, 2002.


de meting van aanwezigheid). Ook trad er geen verbetering op andere outputfactoren op. Een kort experiment in Israël liet ook zien dat de prestaties op sommige vakken verbeterden, maar geen leerwinst werd geboekt bij vakken waarop niet werd afgerekend.206 Samenvattend kunnen we stellen dat prestatieprikkels lijken te werken, maar dat wel allerlei bijwerkingen voorkomen moeten worden en dat het ook lastig is om tot objectieve metingen van prestatieverschillen te komen. Dit laatste euvel is dan ook vaak de reden geweest om oplossingen niet te zoeken in de introductie van prestatieprikkels, maar in de beloning van specifieke competenties en/of omstandigheden. Waterreus (2001) gaf in zijn overzicht van beloningssystemen in Duitsland, Frankrijk, Zweden, Engeland, Australië, Nieuw-Zeeland en de Verenigde Staten enkele voorbeelden. In Frankrijk werden de leraren in de zep’s beter beloond en werd hun werk daar betrokken in hun verdere loopbaanperspectief. Na een OESO-evaluatie (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, 1996) is de regering met voorstellen gekomen om de opleiding en het loopbaanperspectief van leraren in de zep’s nog meer te verbeteren.207 Ook in veel andere landen (bijvoorbeeld Engeland en de Verenigde Staten) is dit in een of andere vorm het geval. Het ontbreken van prikkels om de kwalitatief beste leraren voor de moeilijkste klassen te krijgen is een probleem dat al door meer onderzoekers is opgemerkt.208 Over het algemeen is het moeilijk om vast te stellen wat de kwaliteitsverschillen tussen leraren zijn, omdat iedere leraar moet voldoen aan dezelfde minimale bekwaamheidseisen. Daarom is er tot nu toe weinig onderzoek gedaan naar het verband tussen kwaliteitsverschillen tussen leraren en verschillen tussen scholen voor wat betreft de leerlingenpopulatie. In de Verenigde Staten zijn er wel onderzoeken gedaan naar de behaalde graad en het type school waarop leraren terechtkomen. Zo vonden Ballou & Podgursky (1999 en 2000) en Darling-Hammond (1999) significante verschillen tussen ‘high-poverty’ en andere scholen op dit punt. Deze indicator is echter omstreden. Daarom gebruikte Wayne (2002) als indicator voor kwaliteit van leraren of zij met zwakkere cijfers hun opleiding waren gestart en afkomstig waren van minder selectieve opleidingsinstituten (de wat zwakkere opleidingen in de Verenigde Staten). Hij vond zeer grote verschillen tussen scholen: in ‘high-poverty’-scholen werden opvallend meer leraren aangetroffen uit weinig selectieve opleidingsinstituten en met zwakke begincijfers. In dit verband zijn ook studies relevant die aantonen dat de mobiliteit van leraren samenhangt met kenmerken van de school.209 Hanushek, Kain & Rivkin (2003) toonden aan dat de mobiliteit van leraren in de Verenigde Staten sterker samenhangt met leerlingkenmerken, met name met etnische achtergrond en prestaties, dan met salarishoogte (hoewel salaris wel van bescheiden invloed is als rekening wordt gehouden met compenserende beloningen). Ten slotte is er nog een maatregel bekend die relevant is voor de rol van leraren in het achterstandenbeleid. Dat is het zogenoemde ‘Troops-to-Teachers’ programma, waarvan de focus in 2001 verlegd werd naar ‘high-need schools’ en ‘high-need districts’. Het programma hield in dat militairen die van baan wilden veranderen, financieel gesteund werden om leraar te worden. De kandidaten die meededen aan dit programma moesten dan voor drie jaar tekenen op een school met veel tekorten. 206 207 208 209

Lavy, 2002. Peignard & Van Zanten, 1998. Trannoy, 1999. Zie Karsten e.a., 2003.


101

2.5

Wat kunnen we uit internationaal vergelijkende gegevens halen? In een studie van het CPB (Centraal Planbureau, 2002) werd in de eerste plaats vastgesteld dat Nederland in vergelijking met het buitenland nog steeds een goedopgeleide (beroeps)bevolking heeft. Het aandeel van de beroepsbevolking met alleen lager onderwijs of minder is veel kleiner dan het gemiddelde in de OESO. Nu geeft een dergelijke vergelijking vooral inzicht in de hoeveelheid gevolgd onderwijs, maar geen inzicht in de kwaliteit van het geboden onderwijs. Om dat na te gaan gebruikte het CPB de uitkomsten van het IALS (International Adult Literacy Survey). In dat onderzoek werden de vaardigheden van werknemers gemeten door hun zogenoemde ‘literacy-skills’ te toetsen. De Nederlandse beroepsbevolking zonder startkwalificatie haalde relatief goede scores op deze test, alleen Duitsland scoorde nog beter. Ook bij de beroepsbevolking met startkwalificatie scoorde Nederland goed, alleen door Zweden werden nog betere resultaten gehaald. Terwijl in Nederland in vergelijking met de Verenigde Staten en Engeland een relatief groot deel van de beroepsbevolking een laag onderwijsniveau heeft, ligt het vaardigheidsniveau van deze groep duidelijk boven dat van die twee andere landen. Het feit dat de Nederlandse onderkant het beter doet dan andere Westerse landen is er mogelijk een aanwijzing voor dat het onderwijsachterstandenbeleid in Nederland succesvoller is dan vaak wordt gesuggereerd.210 Green, Preston & Sabates (2003) voerden een andere bewerking uit op de IALS-gegevens. Zij vergeleken de verdeling in ‘literacy-skills’ tussen leeftijdsgroepen (26-35-jarigen en 46-55-jarigen) en tussen landen. Als indicator voor niveau van ongelijkheid gebruikten zij de standaarddeviatie van de scores op niveau-3 (het niveau met minstens startkwalificatie). In de meeste landen, waaronder Nederland, was de verdeling van de vaardigheden minder ongelijk voor de jongste leeftijdsgroep dan voor de oudste. Dit zou kunnen betekenen dat de ongelijkheid in vaardigheidsniveau is afgenomen (uitzonderingen zijn Zweden, Duitsland en Zwitserland). Opvallend was echter wel dat het niveauverschil in Nederland, ook bij de jongste generatie, het grootst is in vergelijking met andere landen. Een andere mogelijkheid voor vergelijking biedt de OESO door middel van de zogenoemde PISA-gegevens (Programme for International Student Assessment), hoewel het vergelijken vrij moeilijk is vanwege de nogal verschillende definities van allochtonen die in de OESO-landen gehanteerd worden (nationaliteit, geboorteland, thuistaal). Wijnstra (2001) vergeleek de Nederlandse uitkomsten van internationaal vergelijkende toetsen door 1516-jarigen (einde leerplicht) op het gebied van begrijpend en studerend lezen, wiskunde en natuurwetenschappelijke vakken in het jaar 2000 met andere deelnemende landen. Uit zijn analyse kwam een aantal interessante resultaten naar voren. • Wat betreft de leesvaardigheid komen de allochtone leerlingen in Nederland gemiddeld iets boven de overeenkomstige gemiddelden in de OESO-landen uit. De verschillen met de ons omringende landen zijn ook niet bijzonder groot. In Frankrijk, Zweden en het Verenigd Koninkrijk liggen de gemiddelden op hetzelfde niveau als in Nederland of iets hoger; in deze landen zijn de verschillen met de autochtone leerlingen ook kleiner. De allochtone leerlingen in Duitsland, België, Luxemburg en Denemarken scoren gemiddeld lager dan in Nederland en de verschillen met de autochtone leerlingen zijn daar groter.

210

102

Centraal Planbureau, 2002.


•

•

Wat betreft wiskunde presteert de eerste generatie van allochtone leerlingen in Nederland boven het internationale gemiddelde voor deze categorie; zij scoren ook hoger dan de desbetreffende leerlingen in de ons omringende landen, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk. Leerlingen die thuis een andere taal spreken dan de schooltaal (of een streektaal), doen het internationaal vergeleken ook beter dan in alle landen om ons heen. Desalniettemin is het verschil met autochtone leerlingen groter dan in een aantal buurlanden, zoals het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Omgekeerd zijn de verschillen in België en Duitsland aanzienlijk groter. Wat betreft de natuurwetenschappelijke vakken presteert de eerste generatie van allochtone leerlingen in Nederland iets onder het internationale gemiddelde voor deze categorie. Vergeleken met de ons omringende landen zit Nederland ongeveer in het midden. Gemiddeld zijn de scores van deze categorie leerlingen hoger in het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Frankrijk. Leerlingen die thuis een andere taal gebruiken dan de schooltaal (of streektaal), scoren gemiddeld iets boven het internationale gemiddelde in de OESO-landen; zij doen het ook beter dan dezelfde categorie in alle landen om ons heen, met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk.

Samenvattend kunnen we stellen dat er geen eenduidig patroon uitrolt. Wel blijkt uit de internationale gegevens dat in alle landen de allochtone leerlingen nog steeds ver achterblijven bij de autochtone leerlingen. Net als in de meeste van de landen om ons heen is dit een duidelijk punt van zorg. Ook Gorard en Smith (2002) baseerden hun vergelijking van ongelijkheid in onderwijssystemen op de PISA-gegevens van 2000. Zij kwamen tot de conclusie dat de verschillen binnen een land in prestaties op leesvaardigheid van 15-16-jarigen sterk samenhangen met de mate van selectie in het voortgezet onderwijs op basis van prestaties (r = 0.61). Daaruit leidden zij af dat selectie, en niet sociale of etnische segregatie als zodanig, verantwoordelijk is voor de grootste verschillen in eindresultaten (tussen ‘arm’ en ‘rijk’ en tussen ‘autochtoon’ en ‘allochtoon’). In een comprehensief systeem zal er geografische en sociaal-economische segregatie zijn, maar deze segregatie is heel wat anders dan de openlijke selectie met verschillende schooltypen gebaseerd op eerder behaalde prestaties.


103

3

Integratie en segregatie: een kwestie van (meer) socialisatie?

In Nederland, en ook elders in Europa en de Verenigde Staten, is momenteel de vraag aan de orde of de socialisatiefunctie en de burgerschapsvorming weer een meer prominente plaats in het onderwijs moeten krijgen. Burgerschapsvorming veronderstelt immers dat ondanks verschillen in religie, etniciteit, sociale afkomst en ook politieke opvattingen de overgrote meerderheid van burgers een gemeenschappelijke set van waarden onderschrijft die hen in staat stellen elkaar te vertrouwen in de publieke sfeer. Hoewel het streven naar ‘civic integration’ in opkomst is, wordt in de Verenigde Staten wel de vraag gesteld of een gedeelde ‘civic identity’ nog wel gevormd kan worden, omdat de diversiteit te groot is geworden.211 Vanwege deze zorg neemt de laatste jaren het aantal wetenschappelijke publicaties over het belang van (politieke) socialisatie en burgerschapsvorming flink toe.212 Verder neemt ook het aantal studies toe dat aantoont dat armoede een belangrijk negatief effect heeft op pro-sociaal gedrag en ontwikkeling van burgerschapscompetenties.213 Ook het advies van de Onderwijsraad Onderwijs en burgerschap (2003) is uitdrukking van dezelfde zorg. In dit advies wordt op basis van het internationale en Nederlandse onderzoek geconcludeerd dat de impact van het onderwijs op de vorming tot volwaardige burgers beperkt is. Het is echter wel zo dat Nederland in vergelijking met Engeland, Frankrijk en de Verenigde Staten “een beetje uit de pas loopt als het gaat om burgerschapsvorming. In Nederland lijkt men wat huiverig om burgerschapsvorming expliciet op te nemen in het onderwijsprogramma. In landen als Engeland, Frankrijk en de Verenigde Staten is burgerschapsvorming een apart vak in het curriculum.” Een aspect dat in het advies weliswaar in de aanbevelingen aan de orde wordt gesteld (p. 68-70) maar onderzoeksmatig weinig is belicht, is de kwestie van gescheiden schoolgaan en de consequenties daarvan op de vorming van een gedeelde ‘civic identity’. Deze kwestie is in het verleden vooral bezien vanuit het perspectief van scheiding op basis van geloof en sociale klasse, maar is nu ook in Europa actueel geworden vanuit het perspectief van etnische scheiding.214 Daarbij is ook de relatie tussen religie en etniciteit aan de orde. Tot nu toe wordt daar verschillend op gereageerd: aan de ene kant zijn er staten (Duitsland, Engeland, Nederland en België) waar de niet-westerse religies van migranten dezelfde status krijgen als de gevestigde religies (inclusief het recht op ‘eigen scholen’) en aan de andere kant zijn er staten (Verenigde Staten en Frankrijk) waar alle religies zo veel mogelijk buiten de publieke sfeer worden gehouden. Daarom is het relevant naar een aantal buitenlandse situaties van etnische segregatie in het onderwijs te kijken en daarbij ook de positie van religieuze scholen te betrekken. Het Amerikaanse integratie- en desegregatiebeleid dat in de jaren zestig van de vorige eeuw tot ontwikkeling kwam, had vijf vrij ambitieuze doelstellingen.215 211 212 213 214 215

104

McDonnell, 2000. Bijvoorbeeld McDonnell, Timpane & Benjamin, 2000; Ravitch & Viteritti, 2001; Macedo, 2000. Lichter, Shanahan & Gardner, 1999. Karsten e.a., 2003. Kohn, 1996.


•

•

•

•

216 217 218 219 220 221 222 223

Het verwijderen van het stigma van gesegregeerde scholen. Het Hooggerechtshof was bij de zogenoemde ‘Brown decision’ in 1965 vooral van mening dat geïsoleerde scholen met hoge concentraties ‘minderheden’ een reputatie van inferieur onderwijs hadden, wat zou leiden tot verlaging van het gevoel van eigenwaarde van leerlingen. Onderzoek toonde echter later aan dat het gevoel van eigenwaarde voor Afro-Amerikanen en Latino’s geen groot probleem vormde en dat segregatie geen “clear-cut consistent impact on self esteem” heeft.216 Ook in Nederland is dit geconstateerd.217 Er is echter wel onderzoek bekend waaruit blijkt dat werkgevers over het algemeen bang zijn dat zwarte leerlingen afkomstig van overwegend zwarte middelbare scholen minder hebben geleerd dan zwarte studenten van gemengde of witte scholen, ook al hebben zij hetzelfde diploma.218 Het gelijktrekken van middelen en kansen. Dit was een van de meest fundamentele doelstellingen in de beginjaren van de desegregatiepolitiek. De door de zwarte bevolking bezochte gesegregeerde scholen werden overduidelijk achtergesteld wat gebouwen, leermiddelen en andere faciliteiten betreft. Onderzoek op dit gebied laat verschillende uitkomsten zien. Volgens Hawley (1992) was de kwaliteit van de gebouwen, leermiddelen en faciliteiten van scholen met veel minderheidsleerlingen duidelijk verbeterd. Andere studies echter kwamen tot de conclusie dat de financiering, de kwaliteit van leraren, het curriculumaanbod en andere faciliteiten nog steeds minder zijn voor zwarte scholen.219 Verschillende rechtszaken en ook compenserende beleidsmaatregelen hebben daar hier en daar verandering in gebracht. Een dergelijk verschil echter speelt in Nederland nauwelijks een rol. Het gelijktrekken van de resultaten. Hoewel dit aanvankelijk geen expliciete doelstelling was, is deze later wel als zodanig geformuleerd. Deze doelstelling gaat van de gedachte uit dat een hoge concentratie van zwak presterende kinderen en een weinig stimulerende omgeving (door cumulatie van problemen) een negatief effect hebben op de prestaties. Ook hier zijn de onderzoeksresultaten niet eenduidig: sommige studies bevestigen deze gedachte en andere studies vinden geen bevestiging.220 Een verklaring voor deze verschillende uitkomsten is wellicht de variatie in de wijze waarop en de mate waarin schooldistricten erin geslaagd zijn te desegregeren. De indruk bestaat dat vrijwillige desegregatieplannen een positiever resultaat opleveren dan de door rechtbanken verplicht gestelde plannen.221 Er zijn ook aanwijzingen dat districten die weliswaar de scholen meer gemengd maken, toch weer binnen scholen differentiëren en dat deze praktijk (‘tracking’222) de ongelijkheid in prestaties vergroot. Het vergemakkelijken van de toegang tot verschillende maatschappelijke instituties. Dit is de laatste decennia een belangrijk argument voor meer geïntegreerd onderwijs geworden. Door gescheiden schoolgaan zou de toegang tot de meeste maatschappelijke instituties, zoals arbeidsmarkt, politieke instellingen en ook huwelijksmarkt, belemmerd worden. Willen kinderen uit diverse minderheidsgroepen ‘profijtelijke’ interpersoonlijke netwerken opbouwen, dan is geïntegreerd schoolgaan een belangrijke voorwaarde. Schaars onderzoek toont de waarde daarvan, maar de bewijskracht is niet sterk.223

Schofield, 1995. Zie Karsten e.a., 2003. Crain, 1984. Crampton & Whithey, 1995; Guiton & Oakes, 1995. Voor een overzicht Schofield, 1995; recente voorbeelden zijn Rivkin, 2000; Hoxby, 2000. Schofield, 1995. Zie Oakes, 1995. Schofield, 1995; Wells, 1995.


105

•

Het bevorderen van onderling vertrouwen en een geïntegreerde samenleving. Hoewel ook deze doelstelling niet in de eerste argumentaties voor desegregatie genoemd werd, is dit momenteel een van de belangrijkste drijfveren voor het streven naar integratie geworden. Ook de groeiende diversiteit in de Verenigde Staten en de toename van etnische conflicten in de wereld heeft deze doelstelling op de voorgrond geplaatst. Het problematische van deze doelstelling is echter dat het onderzoek op dit gebied uitermate pover is en ook niet van overtuigende kwaliteit. Wat er aan onderzoek is gedaan, laat zien dat er een verband is tussen prestatieniveaus en interetnische vriendschapsrelaties.224 Dit duidt erop dat gemengde klassen en scholen alleen tot onderlinge contacten en respect leiden als de leerlingen een vergelijkbare begaafdheid bezitten.

Wanneer we de constitutionele redenen voor een desegregatiebeleid, voornamelijk vormgegeven in een spreidingsbeleid (‘bussing’) overzien, dan valt op dat die motieven de afgelopen decennia aan kracht hebben ingeboet. Alleen de niet-constitutionele motieven (toegang tot de maatschappelijke instellingen en bevordering van een geïntegreerde samenleving) worden tegenwoordig nog nagestreefd. Met deze verschuiving is ook de doelgroep van het beleid veranderd: in plaats van districten en scholen worden individuen verantwoordelijk gemaakt. Daarom is het niet verwonderlijk dat momenteel vrijwel alle grote schooldistricten (bijvoorbeeld Little Rock, Boston en Chicago) hun desegregatiebeleid hebben losgelaten225 en steeds meer politici hun hoop vestigen op meer keuzevrijheid voor ouders, gekoppeld aan een vouchersysteem voor met name kinderen uit minderheden en lage-inkomensgroepen. Dit laatste heeft hen echter aanvankelijk in botsing gebracht met de Amerikaanse grondwet, die een absolute scheiding tussen kerk en staat verordonneert. Inmiddels heeft het Hooggerechtshof toestemming verleend voor specifieke voucherprogramma’s, ook al betekent dit in de praktijk dat leerlingen voor op religie gebaseerde scholen kiezen. In Europa stonden tot voor kort twee radicaal verschillende benaderingen van integratie door middel van het onderwijs tegenover elkaar (Engeland en Frankrijk). Engeland staat model voor de multiculturele benadering, waarbij raciale en etnische verschillen als belangrijke en legitieme elementen van een maatschappij worden gezien, en waarbij gestreefd wordt naar het naast elkaar bestaan van verschillende groepen. Kenmerkend voor Engeland is dat de overheid in het geheel niet gebonden is aan een neutraliteitseis. Het Engelse onderwijsbestel kent bovendien verschillende beheersvormen, met uiteenlopende vormen van bekostiging en bijhorende regels ten aanzien van de organisatie van de school en de inhoud van het onderwijs.226 Scholen die niet door de overheid worden gefinancierd worden aangeduid als ‘independent’ (hieronder bevinden zich traditioneel de elitescholen met een hoog schoolgeld). Verder heeft Engeland pas sinds 1988 een nationaal curriculum (dat ook ‘civic education’ omvat), waarin ook bepaald werd dat het verplichte schoolgebed voortaan geheel of grotendeels van een “broadly Christian character” moest zijn. Inmiddels zijn er in Engeland meer dan zeventig moslimscholen, en ook talloze scholen voor sikhs en hindoes. Slechts vier van de moslimscholen worden door de overheid gefinancierd.227 Motieven voor de oprichting van moslimscholen zijn volgens Hewer (2001): 224 225 226 227

106

Grant, 1990; Schofield, 1995; zie voor Nederland Dors, 1987. Cook, 2003. Leenknegt, 2000. Walford, 2002; Hewer, 2001.


een ‘veilige’ omgeving voor meisjes; onderwijs gebaseerd op islamitische geloofsregels; een opleiding voor jongens om religieuze functies te vervullen; en recent ook, een verhoging van het prestatieniveau van islamitische leerlingen (vooral leerlingen afkomstig uit Pakistan en Bangladesh scoren onder het landelijke gemiddelde). De beslissing van de Labour-regering in 2001 om twee moslimscholen te financieren deed zo’n heftig debat losbarsten, dat het voornemen om de oprichting van meer religieuze scholen te steunen weer snel werd ingetrokken. De Labour-minister van Onderwijs verklaarde toen dat elke door de overheid gefinancierde religieuze school stappen moest ondernemen “to ensure that it would not be racially or culturally exclusive”.228 Naast dit debat over het al of niet steunen van religieuze scholen met concentraties minderheden, is in Engeland ook in ruimer verband het vraagstuk van sociaal-economische en etnische segregatie aan de orde. Dit vraagstuk is echter niet zozeer op de agenda gekomen vanwege de toenemende diversiteit, maar meer vanwege de ‘vermarkting’ van het onderwijs onder het bewind van Thatcher. De conservatieve regering introduceerde in de jaren negentig het idee van vrije schoolkeuze (daarvóór vond toewijzing door de lokale autoriteiten plaats) en openbaarmaking van prestatiegegevens van afzonderlijke scholen (‘league tables’), om zo de competitie tussen scholen te stimuleren.229 Deze hervorming van het onderwijs ontketende een debat tussen vooren tegenstanders, waarbij het vooral ging om de vraag of vrije schoolkeuze de scheiding naar sociaal-economische en etnische achtergrond zou vergroten. Vele onderzoeken die in opzet en resultaat verschilden volgden. Gorard, Taylor en Fitz (2003) gaven daarvan een overzicht en voerden zelf de meest omvattende studie uit. Zij kwamen tot de conclusie dat de sociaal-economische segregatie in het secundair onderwijs, die voorheen nauw samenhing met woonsegregatie, in de eerste zes jaar stelselmatig afgenomen is om vervolgens (na 1996) weer licht te stijgen. Eenzelfde patroon geldt voor de etnische segregatie. De examenresultaten in de door de overheid bekostigde sector zijn ten opzichte van de ‘independent sector’ verbeterd, maar het verband tussen sociale en etnische afkomst van leerlingen en examenresultaten is door de hervorming niet veranderd. Op lokaal niveau wordt het verschil in instroom nog steeds voor 50% verklaard door woonsegregatie, hoewel het beleid van vrije schoolkeuze de ‘ijzeren band’ tussen woonplek en school wat losser heeft gemaakt. Frankrijk wordt gekenmerkt door een overwegend publiek en centralistisch onderwijsbestel en het zogenoemde republikeinse model van integratie. Dit model, dat al meer dan een eeuw gehanteerd wordt, heeft vier belangrijke kenmerken: de nadruk ligt op de eigen cultuur, die een universalistisch karakter toegedicht wordt; aan het individu wordt een groter belang gehecht dan aan de groep; het Franse begrip van burgerschap wordt bepaald door rationele en politieke factoren; en aan de staatsinstellingen, met name het onderwijs, wordt een belangrijke rol toegekend bij de eenwording van de Franse natie.230 Migranten kunnen deel gaan uitmaken van de Franse natie als zij door middel van werk economisch en sociaal integreren, door het onderwijs zich assimileren aan de Franse cultuur, en door jarenlange inspanning zich de Franse nationaliteit en politieke rechten waardig tonen. De belangrijkste uitdaging voor dit republikeinse model kwam in het midden van de jaren zeventig gedurende de economische recessie. Tot die tijd vestigden de meeste migranten zich weliswaar in de grote stedelijke gebieden, maar werden zij door het Franse huisvestingsbeleid nog redelijk verspreid. In de jaren tachtig en negen228 229 230

Burtonwood, 2002. Woods, Bagley & Glatter, 1998. Schnapper, 1991.


107

tig veranderde dit patroon, omdat de Franse middenklasse steeds meer wegtrok uit de stedelijke periferie. Dit had ook zijn weerslag op het onderwijs. Omdat in Frankrijk nauwelijks vrije schoolkeuze bestaat, ontstonden de eerste vormen van segregatie: tussen scholen, binnen scholen (scheiding in de groepssamenstelling) en ‘vlucht’ naar het private (katholieke) onderwijs (dat wel degelijk door de Franse overheid gedeeltelijk gefinancierd wordt!).231 De eerst grote kwantitatieve studie naar de positie van migranten in Frankrijk liet zien dat de culturele assimilatie van vrij grote groepen migranten tot die tijd redelijk geslaagd was te noemen (het spreken van Frans thuis, keuze van huwelijkspartner en de afname van religieuze activiteiten) en dat ook de politieke assimilatie redelijk geslaagd was onder de tweede generatie migranten, maar dat de sociale mobiliteit duidelijk stokte.232 De studie liet echter ook zien dat de culturele assimilatie van de Zuidoost-Aziatische en zeker de Turkse migranten (respectievelijk 6,3% en 5,5% van alle migranten in 1994) had gefaald. Vooral de laatste groep bleef in alle opzichten in de marge van de Franse samenleving en paste zich in cultureel opzicht beslist niet aan. De stagnatie van de sociale mobiliteit voedde de kritiek op het republikeinse model in de jaren tachtig. Daarom werd in de jaren tachtig en zeker negentig het republikeinse model in het onderwijsbeleid steeds meer losgelaten, veelal ten gunste van de kwalificatiefunctie. Eerst leidde dit tot de introductie van het lokaal voorrangsbeleid (zep’s). Tevens werd het traditionele assimilatieperspectief versoepeld ten gunste van een ‘cultureel pluralisme’. Dit leidde tot de versterking van de, al langer bestaande, mogelijkheid om onderwijs in de eigen taal en cultuur te volgen (‘Langues et Cultures d’Origine courses’). Pas toen duidelijk werd dat met name dit onderwijs in eigen taal en cultuur een vehikel dreigde te worden om de beginselen van de islam over te brengen, kwam de kritiek op deze afwijking van het republikeinse model los.233 Deze kritiek werd verder gevoed door de uitbarsting van wettelijke conflicten en toegenomen media-aandacht voor het verschijnsel van het dragen van hoofddoekjes door islamitische meisjes.234 Zoals bekend mondde dit debat recent uit in wetgeving die het dragen van religieuze symbolen op openbare scholen verbiedt. De versoepeling van het op assimilatie gerichte beleid in de jaren negentig betekende ook dat het verschijnsel van etnische segregatie in het Franse onderwijs wat op de achtergrond kwam te staan. Alleen een kwalitatieve studie van Payet (1995) op twee middelbare scholen in al sterk gesegregeerde buurten toonde aan dat migrantenkinderen, vooral Noord-Afrikaanse jongens, steeds vaker terechtkwamen in een soort ‘afvalgroepen’ binnen scholen. Zo bleef naar buiten toe het beeld van ‘eenheidsonderwijs’ voor leerlingen van alle gezindten overeind. Latere studies bevestigden dit beeld en lieten ook zien dat ‘witte’ ouders en hogeropgeleide migranten om die reden gesegregeerde en ook gemengde buurten verlieten.235 Juist omdat er in Frankrijk nog steeds een sterke koppeling is tussen buurt en school en eigenlijk geen keuzevrijheid bestaat, is dit laatste de enige mogelijke ‘mijdingsstrategie’. Recent is daarom ook in Frankrijk de belangstelling voor etnische segregatie in het onderwijs toegenomen en komt nu een stroom van ook meer kwantitatieve studies naar het verschijnsel op gang.

231 232 233 234 235

108

Broccolicchi & Van Zanten, 1997 en 2000. Tribalat, 1995. Van Zanten, 1997; Lorcerie, 1994. Lorcerie, 1996. Broccolicchi & Van Zanten, 1997 en 2000.


4

Conclusies

Uit het overzicht van besproken maatregelen komt naar voren, dat in een reeks van landen vergelijkbare maatregelen als in Nederland worden genomen om de onderwijsloopbaan van leerlingen uit lage-inkomensgroepen en de integratie van migrantenkinderen te verbeteren. De zogenoemde klassieke programma’s van positieve discriminatie om te komen tot ‘een gelijk speelveld’ verschillen weliswaar in bestuurlijke aanpak en intensiteit, maar vertonen een grote gelijkenis in (de beperktheid van) hun resultaten. Momenteel bereidt Eurydice een overzicht van maatregelen van alle landen in de Europese Unie voor, waar wellicht nog meer gedetailleerde informatie over opzet en inrichting uit verkregen kan worden. Dat overzicht beschrijft, in tegenstelling tot deze bijdrage, geen onderzoeksresultaten. Dat is jammer, omdat er juist grote behoefte is aan informatie over het verband tussen opzet, uitvoeringscondities, aard van doelgroepen en de uitkomsten. Uit deze bijdrage zijn wel enkele grote lijnen te halen. • Uit sommige experimenten blijkt dat vooren vroegschoolse voorzieningen succesvol kunnen zijn. Dat vereist wel een goed doordacht programma en een goed bewaakte invoering. Grootschalige programma’s met een ‘losse’ inhoud die lokaal varieert zijn beduidend minder effectief. Het voordeel van vooren vroegschoolse voorzieningen lijkt te zijn dat zij redelijk kosteneffectief zijn en ook de mogelijkheid bieden om de arbeidsparticipatie van moeders te vergroten. Het is echter wel een dilemma of gekozen wordt voor een universele aanpak (zoals in Frankrijk) of voor specifieke voorzieningen voor lage-inkomensgroepen, met de mogelijkheid voor andere groepen om voorzieningen op de markt te kopen (zoals in de Verenigde Staten). • Een forse verkleining van de groepsgrootte in de eerste leerjaren, zo blijkt uit experimenten, heeft ook positieve effecten op de leerprestaties van achterstandsleerlingen. Het grote nadeel van deze maatregel is dat de investeringen enorm zijn en de kosteneffectiviteit dientengevolge laag. • Nadruk op de basisvakken en uitbreiding van de leertijd laat ook zwak positieve effecten zien. Hier kunnen een reeks van maatregelen aan verbonden worden: verlengde schooldag, andere jaarroostering en weekend-/vakantiescholen. • De gebiedsgewijze aanpak heeft alleen een meerwaarde als tegelijkertijd ook andere maatregelen in de buurt worden genomen, zoals aandacht voor goede en gemengde huisvesting, creatie van werk en goede naschoolse opvang. Ook inschakeling van het bedrijfsleven als partij is een benadering die nadere aandacht behoeft. • Enkele experimenten met beloningssystemen voor leraren lijken veelbelovend. In het algemeen geldt dat er tot nu toe te weinig aandacht is geweest voor het aanwerven en behouden van leraren die zeer competent zijn in het omgaan met grote verschillen tussen leerlingen en die ook op de hoogte zijn van de nieuwste inzichten in het onderwijzen van leerlingen met uiteenlopende leerproblemen en/of achterstanden. Achterstanden- en integratiebeleid

109

•

•

•

110

In het algemeen is een verbetering van de structuren van rekenschap (verantwoordelijkheidsverdeling en controle) een punt van toenemende zorg. Pas daarna kan er beter gezocht worden naar kosten, feitelijke uitvoering en effecten. Voorts is er nog weinig of niets bekend over de mogelijkheden (bijvoorbeeld financiële prikkels) om ouders en leerlingen uit lage-inkomensgroepen en van buitenlandse afkomst zelf meer verantwoordelijkheid te geven voor de schoolloopbaan van hun kinderen. Experimenten op dit gebied zouden wel eens zeer zinvol kunnen zijn. Ten slotte is, gegeven de toenemende diversiteit en ook scheiding van bevolkingsgroepen, meer aandacht nodig voor het ontwikkelen van een gemeenschappelijke set van normen en waarden in het onderwijs en voor het verbeteren van het onderling contact tussen bevolkingsgroepen.


Literatuur

Alexander, K.L., Entwisle, D.R. & Olson, L.S. (2001). School, Achievement, and Inequality: A Seasonal Perpective. Educational Evaluation and Policy Analysis, 23(2), 171-191. Ballou, D. & Podgursky, M. (1999). Reforming teacher preparation and licensing: What is the evidence. Teachers College Record. Ballou, D. & Podgursky, M. (2000). Reforming teacher preparation and licensing: Continuing the debate. Teachers College Record. Barnett, W.S. (1995). Long-Term Effects of Early Childhood Programs on Cognitive and School Outcomes. The Future of Childeren, 5(3), 25-50. Bénabou, R., Kramarz, F. & Prost, C. (z.j.). La mise en place des zones d’’education prioritaire: une evaluation empriique, 1982-1993. Unpublished manuscript, Princeton. Borman, G.D. & Agostino, J.V. d’ (1996). Title 1 and Student Achievement: A Meta-Analysis of Federal Evaluation Results. Educational Evaluation and Policy Analysis, 18(4), 309-326. Brizard, A. (1995). Comparaison des performances des élèves scolarisés en ZEP et hors ZEP. Education et formations, 41, 39-42. Broccolichi, S. & Zanten, A. van (1997). Espaces de concurrence et circuits de scolarisation. L’évitement des collèges publics d’un district de la banlieue parisienne. Les Annales de la Recherche Urbaine, 75, 5-17. Broccolichi, S. & Zanten, A. van (2000). School competition and pupil flight in the urban periphery. Journal of Educational Policy, 15(1), 51-60. Bronneman-Helmers, H.M. (1993). Opinies over onderwijs. Opvattingen van de bevolking en van opinieleiders over onderwijs(beleid). Rijswijk: SCP. Burtonwood, N. (2002). Political Philosophy and the lessons for Faith-based Schools. Educational Studies, 28(3), 239-252. Canton, E. & Webbink, D. (2004). Prestatieprikkels in het Nederlandse onderwijs. Den Haag: CPB. Carter, L.F. (1983). A Study of Compensatory and Elementary Education: The Sustaining Effects Study. Washington: Department of Education, Office of Program Evaluation. Centraal Bureau voor de Statistiek (2002). Allochtonen in Nederland. Voorburg: CBS. Chauveau ,G. & Rogovas-Chauveau, E. (1997). Equipes et stratégies éducatives dans les ZEP. In A. van Zanten (ed.), La scolarisation dans les milieux difficiles (177-190). Parijs: INRP. Cook, G. (2003). Resegregation is on the rise in the shadow of ‘Brown’. American School Board Journal, December, 12-14. Cooper, H., Nye, B., Charlton, K., Lindsay, J. & Greathous, S. (1996). The Effects of Summer Vacation on Achievement Test Scores: A Narrative and Meta-Analytic Review. Review of Educational Research, 66(3), 227-268. Cooper, H., Valentine, J.C., Charlton, K. & Melson, A. (2003). The Effects of Modified School Calendars on Student Achievement and on School and Community Attitudes. Review of Educational Research, 73(1), 1-52. Centraal Plan Bureau (2002). De pijlers onder de kenniseconomie. Den Haag: CPB. Crain, R. (1984). The quality of American high school graduates: What personnel officers say and do about it. Baltimore: John Hopkins University.


111

Crampton, F.E. & Whitney, T.N. (1995). Equity and funding of school facilities: Are states at risk? Denver: National Conference of State Legistatures. Crowder, K. & South, S.J. (2003). Neighborhood distress and school dropout: the variable significance of community context. Social Science Research, 32, 659-698. Currie (2001). Early Childhood Education Programs. Journal of Economic Perspectives, 15(2), 213238. Darling-Hammond, L. (1999). Reforming teacher preparation and licensing: Debating the evidence. Teachers College Record. Direction de l’évaluation et de la prospective (1992). Evaluation des ZEP. Parijs: circulaire van 7 december 1992. Department for Education and Employment (1997). Education action zones : an introduction. London: DfEE. Department of Education (1999). Promising results, continuing challenges. Washington DC: U.S. Department of Education. Dietz, R.D. (2002). The estimation of neighborhood effects in the social sciences: An interdisciplinary approach. Social Science Research, 31, 539-575. DiMartino, J., Clarke, J. & Wolk, D. (2003). Personalized learning. Lanham: The Scarecrow Press. Dors, H.G. (1987). Vriendschap en sociale relaties in multi-etnisch samengestelde schoolklassen. Lisse: Swets&Zeitlinger. Dronkers, J. & Meijnen, W.G. (1997). Zwarte en witte scholen: cohesie of uitsluiting? In K. Schuyt (red.), Het sociaal tekort (142-155). Amsterdam: Balie. Eberts, R., Hollenbeck, K. & Stone, J. (2002). Teacher performance incentives and student outcomes. Journal of Human Resources, 37(4), 913-927. Entwisle, D.R., Alexander, K.L. & Olson, L.S. (2000). Summer Learning And Home Environment. In R.D. Kahlenberg (ed.), A Notion At Risk (9-30). New York: The Century Foundation Press. Farkas, G. & Hall, L.S. (2000). Can Title I Attain Its Goal? In D. Ravitch (ed.), Brookings Papers on Education Policy: 2000 (59-123). Washington: Brookings Institution Press. Farran, D.C. & Son-Yarbrough, W. (2001). Title I funded preschools as developmental context for children’s play and verbal behaviors. Early Childhood Research Quarterly, 16, 245-262. Finn, J.D. (1998). Class Size and Students at Risk: What Is Known? What Is Next? Washington: Department of Education. Frankenberg, E., Lee, C. & Orfield, G. (2003). A Multiracial Society with Segregated Schools: Are We Losing the Dream? Cambridge, Mass.: Harvard University. Glass, G.V., Cahen, L.S., Smith, N.L. & Filby, N.N. (1982). School Class Size: Research and Policy. Beverly Hills: Sage Publications. Gorard, S. & Smith, E. (2002). What does PISA tell us about equity in education systems? Unpublished manuscript, Cardiff. Gorard, S., Taylor, C. & Fitz, J. (2003). Schools, Markets and Choice Policies. London: RoutledgeFalmer. Gordon, N. (2002). Do Federal Grants Boost School Spending? Evidence from Title I? Unpublished manuscript, San Diego, University of California. Grant, C.A. (1990). Desegregation, racial attitude, and intergroup contact: A discussion of change. Phi Delta Kappan, 72(1), 25-32. Green, A., Preston, J. & Sabates, R. (2003). Education, Equality and Social Cohesion: a distributional approach. Compare, 33(4), 453-470. Guiton, G. & Oakes, J. (1995). Opportunity to learn and conceptions of educational equality. Educational Evaluation and Policy Analysis, 17(3), 323-336. Hacsi, T.A. (2002). Children as pawns. The politics of educational reform. Cambridge & London: Harvard University Press.

112


Halsey, A.H. (1972). Education Priority Vol. 1. EPA Problems and policies. London. Halsey, A.H. (1975). Education Priority Vol. 4. The West Riding Project. London. Hanushek, E., Kain, J.F. & Rivkin, S.G. (2003). Why Public Schools Lose Teachers. Journal of Human Resources. Hawley, W.D.(1992). School desegregation. In M.C. Alkin (ed.), Encyclopedia of Educational Research, Sixth Edition (Vol. 1132-1139). New York: Macmillan Publishing. Hewer, C. (2001). Schools for Muslims. Oxford Review of Education, 27(4), 516 -527. Heyns, B. (1978). Summer learning and the effects of schooling. New York: Academic Press. Heyns, B. (1987). Schooling and cognitive development: Is there a season for learning. Child Development, 58, 1151-1160. Hoxby, C.M. (2000). Peer effects in the classroom: learning from gender and race variation. NBER Working Paper 7867. Janssens, M., Kesteloot, C. & Verlot, M. (2000). Evaluatie van het non-discriminatiebeleid. Gent Jendryka, B. (1993). Failing grade for federal aid. Policy review, 66(Fall), 77-81. Karsten, S. (1995). Concentratie en segregatie in het Nederlandse basisonderwijs. Pedagogisch tijdschrift, 20(1), 33-55. Karsten, S., Elshof, D., Felix, C., Ledoux, G., Meijnen, W., Roeleveld, J. & Schooten, E. van (2003). Onderwijssegregatie in Amsterdam. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Kennedy, M.M., Birman, B.F. & Demaline, R.E. (1986). The effectiveness of Chapter 1 Services. Washington: US Government Printing Office. Kinder, K., Wilkin, A., White, R. & Doherty, P. (2002). Extended School: Research in progress. Unpublished manuscript, Berkshire. Kirby, S.N., McCombs, J.S. & Naftel, S. (2003). A snapshot of Title I Schools Serving Migrant Students, 2000-01. Washington: Department of Education, Office of the Under Secretary. Kirby, S.N., McCombs, J.S. & Naftel, S. (2003). A snapshot of Title I Schools Serving Migrant Stidents, 2000-01. Washington: Department of Education, Office of the Under Secretary. Kirby, S.N., McCombs, J.S., Naftel, S. & Murray, S.E. (2003). A snapshot of Title I Schools, 2000-01. Washington: Department of Education, Office of Under Secretary. Klaauw, B. v.d. & Ours, J.C. van (2001). From Welfare to Work: Does the Neighborhood Matter? Amsterdam: Free University Amsterdam. Klaauw, W. v.d. (2003). Breaking the Link Between Poverty and Low Student Achievement: Does Title I Work? Unpublished manuscript, Chapel Hill, University of North Carolina. Kohn, L. (1996). Priority Shift: The fate of Mandatory Busing for School Desegregation in Seattle and the Nation. Seattle: University of Washington. Ladd, H.F. (1999). The Dallas school accountability and incentive program: An evaluation of its impact on student outcomes. Economics of Education Review, 18, 1-16. Lavy, V. (2000). Paying for performance: The effects of teachers’ financial incentives on students’ scholastic outcomes. Unpublished manuscript, Jerusalem. Lavy, V. (2002). Evaluating the effect of teachers’ group performance incentives on pupil achievement. Journal of Political Economy, 110(6), 1286-1317. Leenknegt, G.J. (2000). Een grondrecht in vele gedaanten; Over de wijze waarop in enkele Europese landen invulling wordt gegeven aan de vrijheid van onderwijs. In T. J. v. d. Ploeg, M.J. Jacobs, C.H.C. Overes, B. P. Vermeulen & H.E.S. Woldring (red.), De vrijheid van onderwijs, de ontwikkeling van een bijzonder grondrecht. Utrecht: Uitgeverij LEMMA BV. Leseman, P.P.M., Otter, M.E., Blok, H. & Deckers, P. (1999). Effecten van vooren vroegschoolse educatieve centrumprogramma’s; een aanvullende meta-analyse van studies gepubliceerd tussen 1985 en 1996. Nederlands Tijdschrift voor Opvoeding, Vorming en Onderwijs, 15, 2837. LeTendre, M.J. (1991). The Continuing Evolution of the Federal Role in Compensatory Eduducation. Educational Evaluation and Policy Analysis, 13(Winter), 328-334. Achterstanden- en integratiebeleid

113

Leuven, E., Lindahl, M., Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2003a). The effect of potential time in school on early test scores. Amsterdam: Department of Economics, University of Amsterdam. Leuven, E., Lindahl, M., Oosterbeek, H., & Webbink, D. (2003b). The effect of extra funding for disadvantaged students on achievement. Amsterdam: Department of Economics, University of Amsterdam. Leventhal, T. & Brooks-Gunn, J. (2000). The neigborhoods they live in: The effects of neighborhood on child and adolescent outcomes. Psychological Bulletin, 126(2), 309-337. Lichter, D.T., Shanahan, M.J. & Gardner, E.L. (1999). Becoming a Good Citizen? The Long-Term Consequences of Poverty and Family Instability During Childhood. Unpublished manuscript, New York. Lindahl, M. (2000). Home versus school learning: a new approach to estimating the effect of class size on achievement. Amsterdam: University of Amsterdam. Lindahl, M. (2001). Summer Learning and the Effect of Schooling: Evidence from Sweden. Amsterdam: University of Amsterdam. Lorcerie, F. (1994). L’Islam dans les cours de “langue et culture d’origine”. Revue Européenne des Migrations Internationales, 10(2), 5-39. Lorcerie, F. (1996). Laicité 1996: La République à l’école de l’immigration. Revue Francaise de pédagogie, 117, 53-86. Macedo, S. (2000). Diversity and distrust. Cambridge & London: Harvard University Press. Machin, S., McNally, S. & Meghir, C. (2003). Excellence in cities: Evaluation of an education policy in disadvantaged areas. Unpublished manuscript, London. McDonnell, L.M., Timpane, P.M. & Benjamin, R. (2000). Rediscovering the Democratic Purposes of Education. Lawrence: University Pres of Kansas. McDonnell, L.M. (2000). Defining democratic purposes. In L.M. McDonnell, P.M. Timpane & R. Benjamin (eds.), Rediscovering the Democratic Purposes of Education (1-18). Lawrence: University Press of Kansas. Meuret, D. (1994). L’efficacité de la politique des zones d’édcuation prioritaire dans les collèges. Revue Francaise de pédagogie, 109, 41-64. Meuret, D. (1998). Inégalités scolaires et environnement: ampleur et origine des inégalités sociales devant l’école. In P.Bouveau (ed.), Enseigner en ZEP, quelles perspectives pour quelles formations? (15-27). Nord-Pas de Calais: CRDP. Meuret, D. (2000). Les politiques de discrimination positive en France et à l’étranger. In A. van Zanten (ed.), L’école, l’état des savoirs. Parijs: La Découverte. Millsap, M.A., Moss, M., & Gamse, B. (1993). Chapter 1 in Public Schools. The Chapter 1 Implementation Study. Washington: Department of Education, Office of Policy and Planning. Mingat, A. (1983). Evaluation analytique d’une action ZEP au cours préparatoire. Cahiers de l’IREDU, 37. Moisan-Simon (1997). Evaluation des ZEP. Parijs: Circulaire no. 97-233. Molnar, A., Smith, P., Zahorik, J., Palmer, A., Halbach, A. & Ehrle, K.(1999). Evaluating the SAGE Program: A Pilot Program in Targeted Pupil-Teacher Reduction in Wisconsin. Educational Evaluation and Policy Analysis, 21(2), 165-177. Morris, M. & Hegarty, S. (2002). Excellence in cities Evaluation. Unpublished manuscript, Slough. Mulder, L. (1996). Meer voorrang, minder achterstand? Nijmegen/Ubbergen: ITS/Tandem Felix. Nye, B., Hedges, L.V. & Konstantopoulos (1999). The Long Term Effects of Small Classes: A FiveYear Follow-Up of the Tenesseee Class Size Experiment. Educational Evaluation and Policy Analysis, 21(2), 127-142. Oakes, J. (1995). Two cities’ tracking and within-school segregation. Teachers College Record, 96(4), 681-690.

114


Organisation for Economic Co-ordination and Development (1996). Review of National Policies for Education: France. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-ordination and Development (1999). Education Policy Analysis. Paris: OECD. Ofsted (2003). Excellence in Cities and Education action Zones: management and impact. London: Ofsted. Onderwijsraad (2002). Spelenderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003). Onderwijs en burgerschap. Den Haag: Onderwijsraad. Payet, J.P. (1995). Collèges de banlieue. Ethnographie d’un monde scolaire. Parijs: MéridiensKlincksieck Peignard, E. & Van Zanten, A. (1998). L’adaption des enseignements. Les Zones d’éducation prioritaires. Cahiers Francais, 285, 69-75. Plowden (1967). Children and their primary schools. London. Puma, M.P., e.a. (1997). Prospects: Final Report on Student Outcomes. Washington: Department of Education, Planning and Evaluation Service. Pye, D. (2003). Partnerships within Excellence in Cities Action Zones. Unpublished manuscript, London. Ravitch, D. & Viteritti, J.P. (2001). Making good citizens. Education and civil society. New Haven & London: Yale University Press. Rivkin, S.G. (2000). School Desgregation, Academic Attainment, and Earnings. The Journal of Human Resources, 35(2), 333-346. Rothstein, R. (2000). Equalizing Education. Resources on behalf of disadvantaged children. In R.D. Kahlenberg (ed.), A Notion at Risk (31-92). New York: The Century Foundation Press. Roza, M. & Hawley, K. (2002). Moving toward Equity in School Funding within Districts: A Comparison of Traditional Funding Policies and More Equitable Formulas. Providence: Brown University. Roza, M. & Miles, K.W. (2002). Moving toward Equity in School Funding within Districts: A Comparison of Traditional Funding Policies and More Equitable Formulas. Providence, RI: Brown University. Schnapper, D. (1991). La France de l’intégration. Sociologie de la nation en 1990. Paris: Gallimard. Schofield, J.W. (1995). Review of research on school desegregation’s impact on elementary and secondary students. In J.A. Banks & C.A. McGee-Banks (eds.), Handbook of Research on Multicultural Education. New York: Macmillan Publishing. Schweinhart, L.J. & Weikart, D.P. (1980). Young Children Grow Up: The effects of the Perry Preschool Program on Youths through Age 15. Ypsilanti, Michigan: The High/Scope Press. Schweinhart, L.J., Barnes, H.V. & Weikart, D.P. (1993). Significant Benefits: The High/Scope Perry Preschool Study through Age 27. Ypsilanti, Michigan: The High/Scope Press. Sharp, C. (2000). The Learning Benefits of Restructuring the School Year: What is the Evidence? Unpublished manuscript, Berkshire. Slavin, R. E. (1996). Research on cooperative learning and achievement: What we know, what we need to know. Contemporary Educational Psychology, 21(1), 43-69. Stoney, S., West, A., Kendall, L. & Morris, M. (2002). Excellence in Cities. Evaluation of Excellence in Cities: Overview of Interim Findings. Slough: NFER, LSE & IFS. Thompson, F.T. (2002). Student Achievement, Selected Environmental Charateristics, and Neighborhood Type. The Urban Review, 34(3), 277-292. Trannoy, A. (1999). L’égalisation des savoirs de base: l’éclairage des théories économiques de la responsabilité et des contrats. In D. Meuret (ed.), La justice du système éducatif (55-76). Paris/Bruxelles: De Boeck & Larcier. Tribalat, M. (1995). Faire France. Une enquête sur les immigrés et leurs enfants. Paris: La Découverte. Achterstanden- en integratiebeleid

115

Tunstall, R., Allnock, D., Meadows, P. & McLeod, A. (2002). National Evaluation. Early Experiences of Implementing Sure Start. Nottingham: DfES Publications. Tunstall, R. & Lupton, R. (2003). Is Targeting Deprived Areas an Effective Means to Reach Poor People? An assessment of one rationale for area-based funding programmes. London: Centre for Analysis of Social Exclusion, London School of Economics. Verhoeven, J.C. & Doms, K. (1998). Evaluatieonderzoek extra-begeleiding onderwijsvoorrangsbeleid. Leuven: KU Leuven. Verlot, M. (1990). Migranten in het basisonderwijs. Analyse van beleidsmaatregelen en experimenten. Leuven: HIVA. Vernez, G., Krop, R.A. & Rydell, C.P. (1999). Closing the Education Gap: Benefits and Costs. Santa Monica: Rand. Vinovskis, M.A. (1999). Do Federal Compensatory Education Programs Really Work? A Brief Historical Analysis of Title 1 and Head Start. American Journal of Education, 107, 187-209. Vlaamse onderwijsraad (1995). Onderwijsvoorrangsbeleid voor migranten. Brussel: VLOR. Walford, G. (2002). Classification and Framing of the Curriculum in Evangelical Christian and Muslim Schools in England and The Netherlands. Educational Studies, 28(4), 403-419. Wang, M., Wong, K.K. & Kim, J. R. (1999). A National Study of Title I Schoolwide Programs: A Synopsis of Interim Findings. Washington DC: Office of Educational Research and Improvement. Waterreus, I. (2001). Incentives in secondary education. Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum. Wayne, A.J. (2002). Teacher Inequality: New evidence on Disparities in Teachers’Academic Skills. Education Policy Analysis Archives, 10(30). Geraadpleegd via epaa.asu.edu/epaa. Webbink, D. & Hassink, W. (2001). Preventie van onderwijsachterstanden in de kenniseconomie. Den Haag: CPB. Wells, A.S. (1995). Reexamining social science research on school desegregation: long- versus short-term effects. Teachers College Record, 96(4), 691-706. Westinghouse Learning Corporation (1969). Impact of Head Start: Evaluation of the Effects of Head Start on Children’s Cognitive and Affective Development. Washington D.C.: Clearinghouse for Federal, Scientific, and Technical Information. Wijnstra, J. (2001). Bruikbare kennis en vaardigheden voor jonge mensen. Arnhem: CITO. Witt, K. de & Petegem, P. van (2000). Gelijke kansen in het Vlaamse onderwijs: het beleid inzake kansengelijkheid. Leuven: Garant. Woods, P.A., Bagley, C. & Glatter, R. (1998). School choice and competion: Markets in the public interest? London/New York: Routledge. Zanten, A. van (1997). Schooling Immigrants in France in the 1990s. Success or Failure of the Republican Model of Integration? Anstropology & Education Quarterly, 28(3), 351-374. Zigler, E. & Muenschow, S. (1992). Head Start: The Inside Story of America’s Most Succesful Educational Experiment. New York: Basic Books.

116


Het uitdagen van talent in onderwijs

P.J. van Eijl H. Wientjes M.V.C. Wolfensberger A. Pilot

“Één kwestie die Levelt na aan het hart ligt, is de verspilling van wetenschappelijk talent in Nederland. Niet alleen wordt op middelbare scholen het jonge talent onvoldoende ontdekt; het talent wordt ook onvoldoende aangesproken. In het vwo werken nauwelijks nog academisch gevormde leerkrachten. Ook het vrouwelijke wetenschappelijke talent haakt massaal af rond het tijdstip van de promotie. Levelt zou graag zien dat in Nederland hoogwaardige internationale onderzoekersopleidingen worden ingericht, waarvoor ook actief buitenlands talent kan worden aangetrokken. In zijn presidentsperiode zal hij hierover nauw contact onderhouden met zusterorganisaties NWO en VSNU.” prof.dr. W.J.M. Levelt, president Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, over talentontwikkeling. In: KNAW-klankbordgroep voortgezet onderwijs, 2003.

“We hebben het vandaag vooral over de voorbereiding van jonge mensen op de wereld van straks. Wat er dus moet gebeuren is dat de jongelui die jullie aan het opleiden zijn, ook in de plusprogramma’s, ons een volle slag in de maatschappelijke ontwikkeling verder helpen. De fouten van het verleden moeten zij kunnen oplossen, dat is de opdracht waar zij voor staan. Om met Einstein te spreken: “Je kunt problemen niet oplossen met dezelfde manier van denken die de problemen heeft veroorzaakt.” Het moet dus echt anders. Men dient een nieuw concept van maatschappelijke vooruitgang, van duurzame ontwikkeling te maken.” dr. H.H.F. Wijffels, voorzitter Sociaal-Economische Raad, op de studiedag van het Plusnetwerk, 4 december 2003 te Amsterdam. In: Wijffels & Wolfensberger, 2004.

118


1

Inleiding

De relevantie van talentontwikkeling in en buiten het onderwijs krijgt de afgelopen twintig jaar meer aandacht dan ooit, zowel binnen het onderwijs als daarbuiten.236 De motieven daarvoor zijn enerzijds de aandacht voor de ontwikkeling van de individuele leerling of student, anderzijds de behoeften van de samenleving. De kennismaatschappij en de kenniseconomie hebben belang bij een maximaal gebruik van vooral cognitief talent. Dat verklaart deels waarom er sinds ongeveer 1990 een sterk groeiende aandacht is voor ‘de bovenkant’ van de leerlingen- en studentenpopulatie. Verschillende activiteiten in het basis-, voortgezet en hoger onderwijs richten zich op het ontdekken en ontplooien van het potentiële talent. De vraag is of dit in voldoende mate en met voldoende kwaliteit gebeurt. De vraag die aan de basis ligt van deze notitie sluit hierop aan. De democratisering van het Nederlandse onderwijs heeft in het gevoerde beleid voortdurend aandacht voor toegankelijkheid en het voorkomen en opheffen van onderwijsachterstand (waaronder bestrijding van onderwijsuitval), maar anderzijds is ook de vraag naar aandacht voor de 10% aan de bovenkant van de leerlingenpopulatie gerechtvaardigd. Is het bestaande stelsel voldoende uitdagend voor talentvolle leerlingen en studenten? Bieden we die top voldoende kansen om te excelleren? Hoe worden zij uitgedaagd en kunnen zij beter worden uitgedaagd? In deze notitie presenteren we vooral feitenmateriaal over de stand van zaken in Nederland over het onderwijsaanbod aan (hoog)begaafden en getalenteerden. Daarbij ligt de nadruk op cognitieve talenten. Het advies van de Onderwijsraad Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? (2004) geeft belangrijke informatie over voorzieningen voor bijvoorbeeld kunstzinnig, muzikaal, sport- en ondernemerstalent. Naast de gegevens over het onderwijs in Nederland wordt een kort overzicht gegeven over opvallende ontwikkelingen in het buitenland. Conclusies naar aanleiding van de inventarisatie vormen de afsluiting van de notitie.

236

Tannenbaum, 2000; Span, 2001.


119

2

Talent in het onderwijs

In deze notitie wordt uitgegaan van de 10% aan de bovenkant van de leerlingen- en studentenpopulatie. Dit begrip verdient een nadere toelichting. Het gaat hier om een groep die verschuift met de leeftijdsfase: de bovenste 10% van de totale (niet gedifferentieerde) basisschoolpopulatie bevat een minder groot deel cognitief getalenteerden dan de bovenste 10% van de (meer selecte) havoen vwo-populatie. En die bevat weer minder cognitief talent dan de bovenste 10% van de studenten in het hoger onderwijs (universitair én hoger beroepsonderwijs). In de meeste landen (Engeland is een uitzondering) zijn de onderwijsinterventies in het basis- en het voortgezet onderwijs vooral gericht op de groep die begaafd en hoogbegaafd genoemd wordt. Dat betreft die leerlingen die in ieder geval hoogintelligent zijn. (Hoog)begaafdheid houdt meer in dan (hoog)intelligent, maar intelligentie is wel de meest sterke indicator in dit verband: een (hoog)intelligente leerling is in potentie een (hoog)begaafde leerling. Van ‘begaafdheid’ wordt over het algemeen gesproken bij een score op IQ-tests van 120 tot 129 (6,9%), en van ‘hoogbegaafdheid’ bij een score van 130 en hoger (2,2%). De groep begaafden en hoogbegaafden komt dus nagenoeg overeen met de 10% aan de bovenkant van de leerlingen- en studentenpopulatie waar in deze notitie over gesproken wordt. Gezien de sorterende werking van de instroom in het voortgezet en hoger onderwijs is het aandeel (hoog)intelligenten binnen deze groepen aanzienlijk hoger dan in het basisonderwijs. Of de hoogintelligente leerling of student ook feitelijk tot de bovenste 10% behoort, is afhankelijk van zijn werkelijke ‘begaafde’ gedragingen. Die gedragingen hangen niet alleen samen met intelligentie. En intelligentie alleen blijkt onvoldoende voorspeller te zijn van succes.237 Persoonlijkheidskenmerken als doorzettingsvermogen, in staat zijn om te problematiseren, en creatief en oorspronkelijk kunnen denken worden genoemd als belangrijke factoren.238 Sternberg heeft daaraan toegevoegd: het vermogen om de intelligentie praktisch toepasbaar te maken, organisatievermogen en in zijn laatste publicatie ook (levens)wijsheid.239 Mönks (1988) toonde het belang aan van omgevingsfactoren zoals ouders, school en leeftijdsgenoten.

2.1

Verborgen talent Een deel van ‘de bovenste 10%’ is niet zichtbaar. Ook nu is er nog verborgen talent, zeker in het basis- en voortgezet onderwijs. De Nederlandse schoolpopulatie wordt niet systematisch onderzocht op cognitieve of andere excellentie. Onbekend is dus hoeveel potentieel niet onderkend wordt. Het vermoeden bestaat dat er met name onder meisjes en onder kinderen van een andere dan Nederlandse etnische afkomst verborgen talent is. Van meisjes is bekend dat zij zich gemakkelijk aanpassen, gewenst gedrag vertonen, en zichzelf als het ware ‘onzichtbaar’ maken.240 Cultuurgebonden kennis en preferenties

237 238 239 240

120

Terman, 1961: Terman & Oden, 1967; Oden, 1968. Reis & Renzulli, 1984. Sternberg, 1985, 1986, 2003. Zie bijvoorbeeld Kerr, 1997; 2000.


maken het voor kinderen van allochtone afkomst moeilijker dan voor autochtone kinderen om hun talent zichtbaar te maken in de uiteraard taal- en cultuurbepaalde omgeving waar ze opgeleid worden.241 Ten slotte blijft binnen de opleidingen in het hoger onderwijs met grote aantallen studenten talent gemakkelijk onopgemerkt en krijgt het daardoor niet de uitdaging die het behoeft. Een bijzondere groep met verborgen talent schuilt in de ‘onderpresteerders’. Er wordt daarbij verschil gemaakt tussen ‘relatieve‘ en ‘absolute’ onderpresteerders.242 De eerste groep presteert minder dan zij kan, maar levert wel voldoende prestaties om de schoolcarrière uiterlijk gezien probleemloos te laten verlopen. Deze leerlingen kunnen echter wel in de problemen komen als verveling gaat toeslaan. De ‘absolute onderpresteerder’ werkt niet alleen ver onder de maat van het eigen kunnen, maar ook onder het gemiddelde niveau van de leeftijdsgroep. Oorzaken van dit absoluut onderpresteren zijn vaak gelegen in de (school)omgeving van het kind, waarin diens speciale kwaliteiten niet onderkend worden en waarin daaraan niet wordt tegemoetgekomen. Deze groep baart extra zorgen. Vaak zijn deze kinderen niet alleen ongelukkig op school, maar komen zij ook in hun latere leven niet op een passende plek terecht. Hoe groot de groep onderpresterenden is, is nog nooit onderzocht. Over de situatie in het basisonderwijs is hierover geen informatie gevonden.243 Op scholen voor voortgezet onderwijs die zich profileren op (hoog)begaafdheid, blijkt dat van de totale groep instromende leerlingen zo’n 6 tot 8% onderpresterend is.244

2.2

Onderwijs is essentieel voor talentontwikkeling De opinie dat de (hoog)begaafde geen speciale aandacht in het onderwijs nodig heeft, lijkt ondersteund te worden door (voornamelijk Amerikaans) onderzoek naar hoogintelligente en (hoog)begaafde kinderen. Een groot aantal van hen lijkt geen problemen te hebben.245 Als leerling doen zij het behoorlijk op school, ze ontwikkelen zich leeftijdsadequaat, ze hebben geen buitensporig storend gedrag en maken een tevreden indruk. Toch is hier sprake van een – verborgen – probleem. Veel van deze kinderen krijgen onvoldoende de kans om hun potentieel te ontwikkelen. Zij laten voortdurend zien wat ze al kunnen, worden echter niet uitgedaagd om hun grenzen te verleggen. Recent onderzoek maakt onder meer het belang duidelijk van een passende begeleiding, ook in het onderwijs, zowel voor het persoonlijk welbevinden als voor het maatschappelijk functioneren.246 In een aantal gevallen levert een niet passende en dus ontwikkelingsonvriendelijke (school)context voor het (hoog)begaafde kind en zijn omgeving heel zichtbaar problemen op. De meest voorkomende zijn: discrepantie tussen cognitieve en sociaalemotionele ontwikkeling; sociale isolatie; negatief zelfbeeld; gedragsproblemen; onderpresteren; perfectionisme of faalangst; leerproblemen; voortijdig schoolverlaten; en motorische problemen.247 Het is duidelijk dat de groep waar het hier om gaat, aandacht behoeft. Verschillende scholen proberen via hun zorgsysteem iets aan deze problemen

241 242 243 244 245 246 247

Van den Boer, 2003. Van Gerven, 2000. Van Gerven, 2004, persoonlijke mededeling. Groensmit, 2004, persoonlijke mededeling. Zie ook Guldemond, Bosker, Kuyper en Van der Werf, 2003. Mönks & Mason, 2000; Gross, 2000; KNAW-klankbordgroep voor voortgezet onderwijs, 2003. Betts & Neihart, 1988; Gross, 1992; Mooij, 1991a, 1991b; Newland,1976.


121

te doen, maar de vereiste deskundigheid is niet altijd aanwezig of gemakkelijk bereikbaar.

2.3

Aandacht in het onderwijs voor ‘de bovenste 10%’ Al in het eerste decennium van de twintigste eeuw was er in de Verenigde Staten veel aandacht voor de plek van de (hoog)begaafde leerling in het onderwijs. Selectie en opleiding van (hoog)begaafden wordt daar (én in Israël) ervaren als letterlijk van levensbelang. Een pleidooi om verschillen in talent te onderkennen en te honoreren krijgt veel gehoor.248 Pas veel later werd dit in Europa even zo dringend verwoord door de Engelse onderwijspoliticus Barber (1997). Dit verschil van een kwart eeuw geeft duidelijk aan dat Europa op grote afstand Amerika volgt als het gaat om onderwijs aan (hoog)begaafde kinderen. In Nederland is er sinds 1984 (het congres Hoogbegaafden in de samenleving) groeiende aandacht voor de groep (hoog)begaafde leerlingen. Tot omstreeks 1995 was die groei voorzichtig; de afgelopen zeven jaar zijn er echter vele verschillende initiatieven genomen. Onderwijs aan de (hoog)begaafde leerling en student is momenteel een zeer dynamisch gebied. Een beschrijving van de stand van zaken kan slechts een momentopname zijn.

248

122

Tyler, 1974.


3

Basisonderwijs in Nederland

249

De kiem van het zogenaamd onderpresteren van kinderen ligt in het feit dat het onderwijs niet past bij hun vermogens en behoeften. Een kind dat voortdurend ondervraagd wordt verwerft niet alleen minder feitenkennis en minder ervaring met relevante leerstrategieën (immers, het “vliegt hem zomaar aan”), maar het leert bovendien niet zich in te spannen, door te zetten, de grenzen van het eigen vermogen te benaderen en te verleggen. Veel van deze kinderen komen daardoor in het voortgezet onderwijs in de problemen; andere leerlingen merken dat bij de overgang naar het wetenschappelijk onderwijs. Niet de minsten onder hen zakken steeds verder weg, letterlijk tot aan het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) en schoolverlaten toe. Persoonlijk en maatschappelijk welbevinden worden daarmee ernstig verstoord en de samenleving mist waardevolle bijdragen.250 Bij jonge kinderen is overigens voorzichtigheid geboden als het gaat om een karakterisering als (hoog)begaafdheid. Vaak ziet men dat kinderen op een of meer gebieden een ontwikkelingsvoorsprong hebben die na verloop van tijd verloren gaat – ze zijn dan weer door leeftijdsgenootjes ingehaald. Het is belangrijk om aan zo’n ontwikkelingsvoorsprong tegemoet te komen, maar tegelijk moet het kind niet vastgepind worden op een diagnose (hoog)begaafd. Dat laatste kan tot gevolg hebben dat er, ook als dat niet meer relevant is, hoge eisen gesteld worden waaraan het kind niet kan voldoen.251

3.1

Onderwijsinterventies intentioneel Voor de diagnostiek en de selectie van leerlingen die in aanmerking komen voor een specifiek onderwijsaanbod worden zeer verschillende instrumenten gebruikt en het beeld is divers. Toelating wordt gebaseerd op individuele psychologische tests, waarneming van docenten of aandringen van ouders. Om hier een betrouwbaar beeld van te schetsen zou te veel ruimte in deze notitie vereisen; de focus ligt hier op wát het onderwijs momenteel biedt aan deze leerlingen. Specifiek op (begeleiding van) het (hoog)begaafde kind gerichte maatregelen zijn: • ‘Compacten’ van de leerstof: het kind verwerkt de reguliere leerstof sneller dan de gemiddelde leerling en slaat stof over. Deze interventie wordt gevolgd door of gaat gepaard met: • Inzetten van extra materiaal. Daarbinnen is een onderscheid te maken tussen ‘nieuwe informatie’: verbreding van het kennisbestand van de leerling en ‘verrijkingsmateriaal’: verdieping van de kennis en aanspreken van de cognitieve mogelijkheden van het kind.

249 250 251

Zie de bijlage voor een overzicht van organisaties, netwerken en activiteiten ten behoeve van basis-, voortgezet en hoger onderwijs. Lapohr-Pluymakers & Span, 1994. Mooij, 1987; Span, 2001.


123

•

•

3.2

Organiseren van activiteiten met ontwikkelingsgelijken in de school (‘plusgroepen’, soms plusklas genoemd, niet te verwarren met de homogene brugklassen binnen het voortgezet onderwijs die ook plusklassen genoemd worden). Het gaat om activiteiten gedurende één dagdeel per week, tweewekelijks of per maand, soms door een docent of vrijwilligers begeleid. Overslaan van een klas, soms twee klassen, gevolgd door vervroegd instromen in het voortgezet onderwijs.

Onderwijsinterventies niet-intentioneel Naast de specifiek voor het (hoog)begaafde kind bestemde interventies zijn er ook meer algemene onderwijsvernieuwende activiteiten waar deze kinderen baat bij zullen hebben. Twee daarvan zijn de volgende. • Door de onderwijsbegeleidingsdienst in Zeeland is materiaal ontwikkeld gebaseerd op de theorie van meervoudige intelligentie van Gardner (1983, 1995). Een van de effecten van deze aanpak is dat het onderwijs meer open en flexibel is. Het begaafde kind kan daar baat bij hebben: het kan dan meer de eigen (diep)gang gaan. • Bij een landelijke inspanning om aandacht voor wetenschap en techniek te vergroten252 is sinds kort Jet-net (Jongeren- en technologienetwerk) actief. De doelgroep bevindt zich voornamelijk in het voortgezet onderwijs, maar sommige activiteiten stralen ook uit naar het basisonderwijs. Zo worden er lessen ontwikkeld over chemie die ook op de basisschool bruikbaar zijn, en is er een project waarin leerlingen uit de tweede fase een scheikundeles ontwikkelen en uitvoeren in groep acht van het basisonderwijs. Het vermoeden is gewettigd dat met name de meer begaafde kinderen hiervan profiteren.253

3.3

Scholen specifiek voor (hoog)begaafde kinderen Er is een klein aantal initiatieven (geweest) om voor begaafde kinderen speciale scholen voor basisonderwijs op te richten (Zoetermeer, Amsterdam, Veghel). Vaak stranden die door gebrek aan financiën of deskundigheid. Daarnaast is er een klein aantal privébasisscholen waar kinderen in kleine en qua leeftijd heterogene groepen onderwijs krijgen. Het uitgangspunt is daarbij de ontwikkelingsbehoefte van het kind, en het begaafde kind zal daar dus op het eigen cognitieve niveau en tempo kunnen werken. Ten slotte is er een groeiende groep ouders die zelf aan de eigen kinderen onderwijs geeft. Zij doen dat om verschillende redenen. Een ervan is dat hun begaafde kind binnen het reguliere onderwijs onvoldoende erkenning en gepast onderwijsaanbod krijgt.

3.4

Omvang, spreiding en kwaliteit van het aanbod Er kan niet met precisie gezegd worden hoeveel van de ruim zevenduizend basisscholen in Nederland hun (hoog)begaafde leerlingen passend onderwijs (proberen te) geven, en dus ook niet hoeveel leerlingen hiervan profiteren. Informatie over adviesaanvra-

252 253

124

Boezeman & Roebroeck, 2003; Diephuis, Roebroeck & Snijders, 2003. Jet-net, 2004.


gen en het bijwonen van congressen en scholingen van het Landelijk Informatiepunt (Hoog)begaafdheid Primair Onderwijs, het Consultancybureau Hoogbegaafdheid en het Adviesbureau Hoogbegaafde Leerlingen leiden tot de ‘calculated guess’ dat men op de helft van de Nederlandse scholen voor basisonderwijs in ieder geval bekend is met het fenomeen (hoog)begaafdheid, dat 10% van die scholen ook docenten ‘eropuit stuurt’ om hier meer van te weten te komen en dat in een deel van die scholen ook in de dagelijkse praktijk feitelijk iets gebeurt. Tot nu toe is er nauwelijks wetenschappelijk onderzoek gedaan naar effecten en kwaliteit van de verschillende onderwijsinterventies. Ook bij de onderwijsinspectie zijn geen op onderzoek gebaseerde gegevens beschikbaar.254 Er zijn indicaties af te leiden uit twee kleine onderzoeken. In een enquête van het Landelijk Informatiepunt (Hoog)begaafdheid Primair Onderwijs rapporteren scholen dat zij vaak onzeker zijn over de kwaliteit van de extra materialen, die lang niet altijd zo zijn dat de leerlingen er iets aan hebben, over de inhoud van de extra activiteiten van de ‘plusgroepen’ en de vrijblijvendheid ervan, en over de organisatie van de begeleiding van deze kinderen.255 De conclusies van een exploratief onderzoek van het Consultancybureau Hoogbegaafdheid onder 250 cursisten van een nascholingscursus voor basisschooldocenten zijn soortgelijk. Daar werden de volgende knelpunten geformuleerd. • Op het gebied van signalering en diagnostiek wordt onvoldoende gestructureerd en theoretisch onderbouwd geopereerd, wat betekent dat de selectie van leerlingen onbetrouwbaar is. • De manier waarop de leerlingen begeleid worden sluit niet aan op de leer- en persoonlijkheidskenmerken van deze leerlingen. • De scholen hebben niet een structureel en voldoende geëquipeerd beleid met betrekking tot deze leerlingen, waardoor uitvoering te veel op enkele individuen neerkomt en continuïteit niet in behoorlijke mate zeker gesteld is.256 Over de wenselijkheid van het overslaan van een of meer klassen en het vervroegd instromen in het voortgezet onderwijs wordt zeer verschillend gedacht. Vaak gaat het met deze kinderen binnen het voortgezet onderwijs niet goed; soms meteen al in de brugperiode en dan met name op sociaal-emotioneel gebied, soms ook in klas 3 en 4. De ooit behaalde voorsprong wordt tenietgedaan, leerlingen doubleren en het nettorendement is nihil, het welbevinden van de kinderen laag. Een onderzoek van de Universiteit Nijmegen concludeert genuanceerder dat het voor de betrokken kinderen zelf geen probleem is om zoveel sneller door de leerstof te gaan en dat het de schoolomgeving is waardoor het ‘fout’ gaat.257

3.5

Tussen basis- en voortgezet onderwijs Kinderen aan wie het onderwijs op de eigen basisschool niets meer te bieden heeft maar die nog niet naar het voortgezet onderwijs kunnen en nog een tijd ‘vast’ zitten, kunnen hun (intellectuele) energie niet botvieren. Sommige van hen komen daardoor in problemen en gaan zelf ook (gedrags)problemen vertonen. Er is een gering aantal locale initiatieven juist voor deze groep kinderen. Van twee scholen voor voortgezet onderwijs (een

254 255 256 257

Onderwijsinspectie, 2004, persoonlijke mededeling. Hulsbeek, 2004, persoonlijke mededeling. Van Gerven, 2003. Hoogeveen, Van Hell & Verhoeven, 2003.


125

in het oosten, een in het zuiden van het land) is bekend dat zij ‘masterclasses’ organiseren: een dag of middag gaan kinderen niet naar de basisschool maar naar het voortgezet onderwijs, waar speciaal voor hen ontwikkelde lessen op het gebied van wiskunde, filosofie, poëzie, literatuur en kunst gegeven worden door docenten uit het voortgezet onderwijs. In de regio Overijssel volgen (hoog)begaafde leerlingen van groep 8 speciaal voor hen ontwikkelde lessen binnen het voortgezet onderwijs over onderwerpen die buiten het gewone programma voor het voortgezet onderwijs liggen (Italiaans bijvoorbeeld), maar die wel door docenten uit het voortgezet onderwijs gegeven worden (het ‘plusproject’). De verwachting is dat door dergelijke activiteiten niet alleen de kinderen zich verder naar vermogen bekwamen, maar dat de erkenning van hun kwaliteiten en de uitdaging ervan bijdraagt aan hun psychische gezondheid.

126


4

Voortgezet onderwijs in Nederland

258

In het basisonderwijs zijn de leerlingen heterogeen gegroepeerd. In het voortgezet onderwijs vindt een zekere selectie plaats naar preferentie én naar cognitief talent: de keuze voor gymnasium of de plaatsing in een vwo- of havo/vwo-brugklas brengt met zich mee dat de groepen hier naar verhouding qua cognitief potentieel betrekkelijk homogeen zijn. Dat betekent ook dat er nominaal meer (hoog)begaafde leerlingen aangetroffen zullen worden in deze klassen en scholen en dat de vraag van ouders en leerlingen om passend onderwijs vaker en luider gesteld wordt. Zeker sinds er ook veel aandacht in de media is voor dit onderwerp, worden meer scholen geconfronteerd met deze vraag. Maar ook docenten en schoolleiding zoeken naar mogelijkheden om meer onderwijs op maat te geven. Naast concurrentieoverwegingen en overwegingen van maatschappelijk belang speelt ook oprechte betrokkenheid bij de leerlingen in deze ontwikkeling een belangrijke rol. Opvallend is dat twee duurzame initiatieven ontstaan zijn op de werkvloer en nog steeds in belangrijke mate vanuit die werkvloer gevoed worden. Het gaat om acht samenwerkende gymnasia en om de stichting van het (gestaag groeiende) netwerk Perdix; beide samenwerkingsverbanden functioneren inmiddels al een aantal jaren. Op ongeveer 550 scholen (scholengemeenschappen) volgen ongeveer 400.000 leerlingen havo- of vwo-onderwijs.259 Het is niet precies bekend hoeveel van deze leerlingen in aanraking komen met speciaal op (hoog)begaafdheid gericht onderwijs. Volgens opgave van het Landelijk Informatiepunt Hoogbegaafdheid Voortgezet Onderwijs waren er in 2003 90, thans (2004) 60 scholen betrokken bij 3 door het Informatiepunt georganiseerde regionale netwerken.260 Bij de Stichting Perdix zijn inmiddels 38 scholen aangesloten. Een aantal Perdix-scholen meldde zich ook voor een van de regionale netwerken. Een klein deel van de Perdix-scholen en van de regionale netwerkscholen biedt ook tweetalig vwo (tvwo) aan als antwoord op de vraag naar onderwijs van een zwaarder kaliber. In totaal zijn er momenteel tegen de 60 scholen voor tweetalig onderwijs. Daarnaast zijn er scholen die zich nergens bij aansluiten maar wel degelijk een aanbod (proberen te) ontwikkelen. Niet bekend is om hoeveel scholen dit gaat. Al deze cijfers overziend kan in een ‘calculated guess’ gesteld worden dat ongeveer 20-25% van alle scholen voor voortgezet onderwijs een beleid voert op het punt van (hoog)begaafdheid. Om hoeveel leerlingen het bij benadering gaat is daarmee nog onzeker: de scholen zijn zeer verschillend van omvang en ook is niet bekend hoeveel leerlingen binnen die scholen in feite gebruikmaken van het aanbod. Zo zijn er scholen die in de basisvorming speciale klassen vormen van leerlingen met een hoog cognitief potentieel, en dan gaat het om tussen de veertig en de negentig leerlingen per school in de

258 259 260

Zie de bijlage voor een overzicht van organisaties, netwerken en activiteiten ten behoeve van basis-, voortgezet en hoger onderwijs; zie ook Centraal Bureau voor de Statistiek, 2004. In deze notitie is om voor de hand liggende redenen niet het vmbo en mbo betrokken: daar zullen we relatief gezien weinig (hoog)begaafden aantreffen. Coördinator Landelijk Informatiepunt Hoogbegaafden Voortgezet Onderwijs, 2004, persoonlijke mededeling.


127

onderbouw. Op andere scholen wordt gedifferentieerd gewerkt in een heterogene klas of mag een enkele leerling een deel van het reguliere onderwijs vervangen voor een activiteit naar keuze; daar gaat het dan per school om misschien niet meer dan twintig leerlingen totaal. Zomin als bij het basisonderwijs is er in het voortgezet onderwijs onderzoek gedaan naar omvang, vorm en kwaliteit van dit onderwijsaanbod. Wel is in het jaar 2003 door het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) een kleine onderzoekssubsidie verschaft aan het CBO (Centrum voor Begaafdheidsonderzoek) en het ITS (Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen), beide verbonden aan de Universiteit Nijmegen. In dat onderzoek wordt gekeken naar wat succescondities voor verschillende onderwijsinterventies zijn. Gezien de omvang van de financiering kan dit onderzoek slechts beperkt zijn. Het is echter een stap op weg naar gefundeerde kennis over het onderwijs aan het (hoog)begaafde kind in Nederland.

4.1

Onderwijsinterventies intentioneel Voor de diagnostiek en de selectie van leerlingen die in aanmerking komen voor een specifiek onderwijsaanbod worden zeer verschillende instrumenten gebruikt en het beeld is divers. Toelating wordt gebaseerd op individuele psychologische tests, Citoscores, advies van onderwijskrachten, schoolvorderingenlijsten, leerhoudingsonderzoeken, instroomtesten door bijvoorbeeld het CBO of de PABU (Psychologisch Adviespraktijk Begaafden Utrecht), waarneming van docenten of aandringen van ouders. Om hier een betrouwbaar beeld van te schetsen zou te veel ruimte in deze notitie vereisen; de focus ligt hier op wát het onderwijs momenteel biedt aan deze leerlingen. Binnen de zeer diverse activiteiten die de verschillende scholen ontplooien om hun (hoog)begaafde leerlingen passend onderwijs te verschaffen, is een aantal hoofdstromingen te onderkennen. • De didactiek van compacten en verrijken. Kern van deze didactiek is dat de leerlingen aangesproken worden op het eigen denken werkniveau, dat hoger ligt dan het gemiddelde. De professionaliteit en expertise van de eigen docent binnen zijn discipline is essentieel.261 • De strategie van het verbreden van de kennisbasis: meer vakken, al dan niet binnen klassen- of schoolverband. Functioneren op het eigen cognitieve niveau is niet een uitdrukkelijke doelstelling van deze strategie, het gaat hier om het verbreden van de kennisbasis en om het behoud van motivatie. • De didactiek van de leerlijnen (Dalton), waar het erom gaat zowel aan elke leerling een passend tempo aan te bieden als hem te brengen tot toenemende zelfverantwoordelijkheid. • De strategie van tweetaligheid. Scholen bieden een groot deel van het curriculum aan in een andere dan de moedertaal (op dit moment is dat op één uitzondering na het Engels). De veronderstelling hierbij is dat leerlingen zich meer moeten inzetten en ook meer zullen leren dan in het reguliere voortgezet onderwijs, en dat daarmee in belangrijke mate tegemoetgekomen wordt aan het potentieel van de (hoog)begaafde leerling. Inmiddels is duidelijk dat de echt begaafde leerlingen niet voldoende hebben aan de uitdaging van de vreemde

261

128

Pluymakers & Span, 2001; Reis & Renzulli, 1984, 1992; Renzulli & Reis, 2000; Span, De Bruin-De Boer & Wijnekus, 2001.


•

taal: wiskunde blijft ‘te gemakkelijk’, aardrijkskunde of geschiedenis ‘te oppervlakkig’, ook als het in het Engels gegeven wordt. Steeds meer scholen voor tvwo gaan er dan ook toe over om aanvullend een van de drie andere aanpakken toe te passen. In de tweede fase wil een aantal scholen de (hoog)begaafde leerling iets anders of meer bieden dan op school voorhanden is. Deze scholen zoeken contact met nabijgelegen bedrijven of instellingen voor hoger onderwijs (hoger beroepsonderwijs en universiteit). Opzet is om een leerstage voor de leerlingen te organiseren of de mogelijkheid te geven colleges bij te wonen. Zie hiervoor ook paragraaf 4.2.

Scholen kiezen voor verschillende organisatievormen om hun aanbod voor de (hoog)begaafde leerling gestalte te geven. Er zijn heterogene klassen waar een of meer leerlingen werken aan verbreden of aan compacten en verrijken, er zijn betrekkelijk homogene klassen (plusklassen) waar met de hele klas verbreed of verrijkt wordt, en er zijn heterogene klassen waar iedere leerling de eigen leerlijn volgt.

4.2

Onderwijsinterventies niet-intentioneel (Hoog)begaafde leerlingen profiteren ook van niet specifiek voor hen geïnitieerde interventies die hen echter wel ‘als op het lijf geschreven’ zijn. De Stichting Weten startte in 2001 in opdracht van het ministerie van OCW met een proefproject adoptierelaties.262 Onderzoek naar de vraag of en zo ja hoe het beeld van scholieren over werken in de wetenschap en techniek te beïnvloeden is, leidde tot een aanpak waarin zowel universiteiten als bedrijven gaan samenwerken met scholen. Voor deze scholen is de term adoptiescholen in zwang geraakt. Op aanvraag van scholen ontwikkelen bedrijven of universitaire vakgroepen onderwijsonderdelen. • In Jet-net werken 8 bedrijven samen met scholen (onder begeleiding van onder andere de Stichting Weten) om het onderwijs in de bèta- en technische vakken in onder- en bovenbouw van het voortgezet onderwijs aantrekkelijker te maken. Ruim 75 scholen hebben zich in Jet-Net verbonden met deze 8 bedrijven. De informatie op de website van Jet-net laat bijvoorbeeld zien dat een plusklas binnen een bedrijf een dag scheikundige experimenten uitvoert.263 • 8 universiteiten doen iets soortgelijks. Hun activiteiten zijn eveneens gericht op de bèta- en technische vakken, de doelgroep is smaller: het gaat hier met name om de aansluiting tussen voortgezet en wetenschappelijk onderwijs. In deze opzet zijn circa 175 scholen voor voortgezet onderwijs betrokken. De vormen waarin de samenwerking gestalte krijgt zijn velerlei: ondersteuning bij profielwerkstukken; het bijwonen van hoorcolleges; het krijgen van gastcolleges; docentuitwisseling; bezoeken aan onderzoekscentra; vervullen van een leerlingonderzoeksplaats, enzovoort. Het zullen vermoedelijk vaak de (hoog)begaafde leerlingen zijn die van deze mogelijkheid gebruikmaken. Er is een soortgelijk initiatief voor samenwerking tussen scholen en hbo-instellingen (hoger beroepsonderwijs). Hierbij zijn 38 hogescholen betrokken. Uit de rapportage is niet duidelijk om hoeveel scholen voor voortgezet onderwijs het gaat. Naast voorlich-

262 263

Boezeman & Roebroeck, 2003; Diephuis, Roebroeck & Snijders, 2003. Jet-net, 2004.


129

tings- en afstemmingsactiviteiten en naast programmaondersteuning zijn er ook webclasses, gastdocentoptredens en mogelijkheden om alvast een aantal onderdelen van een hbo-programma te volgen.264 Van de laatstgenoemde zaken zullen naar alle waarschijnlijkheid ook de meer begaafde leerlingen profiteren.

4.3

Scholen specifiek voor (hoog)begaafde kinderen Sinds 1995 is er regelmatig een initiatief (van ouders en/of scholen) om een school speciaal voor (hoog)begaafde leerlingen op te richten. Twee van deze initiatieven resulteerden in een dergelijke school, maar deze zijn inmiddels weer opgeheven. Elders is het denken en voorbereiden (nog) niet tot een concretisering gekomen. Momenteel zijn er ontwikkelingen gaande naar een heel andere vorm van voortgezet onderwijs, bedoeld om leerlingen zo veel mogelijk onderwijs op maat te bieden (Slash 21, UniC, De Nieuwste School). Hoewel deze vernieuwingen niet specifiek bedoeld zijn voor (hoog)begaafde leerlingen, is duidelijk dat ook zij baat kunnen hebben bij een dergelijke op de individuele mogelijkheden gerichte aanpak. Uiteraard is nog niet duidelijk wat het effect en het rendement van deze onderwijsexperimenten zullen zijn.

4.4

Voorzieningen voor (hoog)begaafde leerlingen met leer- en/of gedragsproblemen Zoals alle kinderen doorlopen ook (hoog)begaafde kinderen alle fases van de ontwikkeling naar volwassenheid – en als alle kinderen staan ook zij bloot aan gebeurtenissen en omstandigheden die een negatieve uitwerking op hun (psychische) gezondheid kunnen hebben. Al te gemakkelijk worden problemen die deze leerlingen kunnen hebben toegeschreven aan de (hoog)begaafdheid. Toch is er een aantal aan de begaafdheid gerelateerde problemen waar scholen mee geconfronteerd worden. Onderpresteren is er een van: het kind presteert minder dan wat het kan. Voor sommige leerlingen is dat geen probleem, die zoeken en vinden hun ontplooiing elders. Maar waar het voor de leerling wel problemen oplevert (van ingekeerde depressiviteit tot expressieve gedragsproblemen), daar heeft de school wat te doen. • De groep van acht samenwerkende gymnasia heeft een methodiek ontwikkeld om deze leerlingen te begeleiden naar volwaardige deelname aan het onderwijsproces: het POP-project (Persoonlijk Ontwikkelings Plan).265 De Stichting Perdix heeft een cursusaanbod voor leerlingbegeleiders speciaal gericht op de (hoog)begaafde leerling met gedragsproblemen.266 • Een aantal scholen voor basis- en voortgezet onderwijs in Limburg werkt samen bij zowel de sociaal-emotionele als de vakinhoudelijke begeleiding van de (hoog)begaafde leerlingen; dit gebeurt binnen de scholen zelf en in het traject van de overgang van basis- naar voortgezet onderwijs. • Het Centrum voor Creatief Leren in Sterksel biedt opvang en begeleiding voor die leerlingen die wel heel letterlijk (tijdelijk) uitgeschoold en uitgeleerd zijn. Met hen wordt een traject doorlopen dat erop gericht is dat deze kinderen en jonge mensen weer zin in leren (en soms leven) krijgen, al dan niet op school.

264 265 266

130

Landelijk Informatie- en expertiseCentrum Aansluiting hbo, 2003. Groensmit & Van Mameren-Schoehuizen, 2001. Jongbloed, 1999.


•

4.5

Zorg en onderwijs worden hier verweven – met een overigens van de zorg duidelijk onderscheiden onderwijspoot. Momenteel worden hier 54 kinderen begeleid en er is een wachtlijst.267 Er is een groep (hoog)begaafde leerlingen die niet bereikt wordt door dergelijke voorzieningen. Het zijn de leerlingen die dermate grote problemen ervaren met de school en/of het onderwijs dat zij (soms tijdelijk) de school verlaten. Het gaat hier om landelijk een paar duizend ‘uitgeschoolden’ van basis- en voortgezet onderwijs, en aan te nemen is dat 5% tot 10% van die groep gevormd wordt door (hoog)begaafde leerlingen.268

Omvang, spreiding en kwaliteit van het aanbod Er is geen volledige inventarisatie van de scholen voor voortgezet onderwijs die op het gebied van (hoog)begaafdheid een aanbod hebben. Er is wel een indicatie over de spreiding – het lijkt erop dat leerlingen vooral terecht kunnen daar waar een hoge concentratie is van wetenschapsbeoefening en bedrijfsleven. Het Netwerk Scholen van de stichting Perdix bijvoorbeeld vertoont een concentratie in de provincie Utrecht en de Randstad, terwijl er in de rest van Nederland beduidend minder aanbod is. Een soortgelijk beeld is te zien in de spreiding van de 54 scholen waar tweetalig onderwijs wordt aangeboden: 0 in Friesland, 1 in de provincies Groningen, Drenthe, Flevoland en Zeeland, 4 in Limburg. Ook hier een concentratie in de Randstad en omgeving: in Utrecht, Zuid- en NoordHolland samen zijn er 25 scholen voor tweetalig voortgezet onderwijs. Naar de kwaliteit van het aanbod voor (hoog)begaafde leerlingen is geen wetenschappelijk onderzoek verricht. Praktijkervaringen geven aanleiding een aantal voorzichtige vermoedens te formuleren. • De initiatieven tot extracurriculaire activiteiten (door de school geïnitieerd en gefaciliteerd) verzanden vaak na een enthousiaste start en een redelijke voortgang van één of een paar jaar. Gebrek aan voldoende expertise ten behoeve van de projecten van de leerlingen kan daar debet aan zijn. Het gaat vaak om enthousiaste vrijwilligers uit het docentencorps, die echter na een aantal jaren om welke reden dan ook afhaken. Ontbreken van een ook in feite ondersteunend schoolbeleid is in een aantal andere situaties als oorzaak aan te merken. • De scholen die structureel een (hoog)begaafdenbeleid hebben, doen het goed. Structureel betekent hier dat het beleid verankerd is in de schoolorganisatie (organisatorisch, inhoudelijk, scholing van docenten) en in de schoolcontext (contacten met het basisonderwijs, met schooladviesdiensten, met hoger onderwijs en met bedrijfsleven in de regio). Deze scholen houden dit beleid nu al een aantal jaren vol en breiden de activiteiten voor (hoog)begaafde leerlingen ook uit. Uit rapportages blijkt dat zowel docenten als leerlingen er wel bij varen: arbeidssatisfactie en leerplezier nemen toe. Het leerrendement (voor leerlingen en docenten) is tot nu toe nog niet wetenschappelijk onderzocht.

267 268

Verkuyl, 2004, persoonlijke mededeling. Aantal en percentage gebaseerd op persoonlijke mededeling Mol, 2004.


131

4.6

Tussen voortgezet en hoger onderwijs De activiteiten van de Stichting Weten, Jet-net en het LICA (Landelijk Informatie- en expertiseCentrum Aansluiting hbo) vormen een brugfunctie tussen voortgezet en hoger onderwijs. Deze activiteiten zijn niet specifiek voor (hoog)begaafde leerlingen bestemd, maar zij profiteren er waarschijnlijk wel van. Uitdrukkelijk ten bate van (hoog)begaafde leerlingen zijn twee recente initiatieven van scholen voor voortgezet onderwijs en de Universiteit Leiden respectievelijk de Universiteit Utrecht. • In Leiden richtten zestien scholen voor voortgezet onderwijs in samenwerking met de Universiteit Leiden het Pre-University College op. Het college is bedoeld voor begaafde, gemotiveerde en ambitieuze leerlingen uit klas 5 en 6 van het vwo die naast hun reguliere schoolwerk meer uitdaging zoeken. Zij volgen een dag(deel) per week onderwijs aan de universiteit. Bij de start zijn de faculteiten Letteren, Wijsbegeerte, Godgeleerdheid en Wiskunde en Natuurwetenschappen betrokken. Dit project is een aanvulling op het bestaande LAPP-Topprogramma (Leiden Advanced Pre-university Programme for Topstudents). Dit is een onderwijsprogramma waarbij de scholier gedurende vier tot acht weken, twee uur per week, onderwijs volgt op een door hem of haar gekozen vakgebied. Het LAPP-Topprogramma is bedoeld voor een kleine groep van begaafde en/of extra gemotiveerde leerlingen en brengt disciplines onder de aandacht die niet of op een geheel andere manier op het vwo worden gedoceerd. De deelnemende leerling moet voldoende getalenteerd zijn om het extra lesaanbod en het niveau hiervan aan te kunnen. Daarom vindt vooraf een selectie plaats. • In Utrecht is een Junior College Utrecht in ontwikkeling in een samenwerking tussen een aantal scholen en de Universiteit Utrecht. In september 2004 is een programma gestart voor zeer getalenteerde en geïnteresseerde vwo-leerlingen die gekozen hebben voor een profiel natuur en gezondheid of een profiel natuur en techniek. Deze leerlingen gaan twee dagen per week naar de Universiteit Utrecht en volgen daar de bètavakken in een universitaire context. Het schoolexamen voor deze vakken wordt op de universiteit afgenomen, het centraal examen op de eigen school. Het is de bedoeling om in een later stadium een dergelijke opzet ook voor de alfa- en gammavakgebieden te realiseren.

132


5

Begaafden en het basis- en voortgezet onderwijs buiten Nederland

In vergelijking met een groot aantal andere landen op de wereld staat Nederland zeker niet op de laatste plaats voor wat betreft de aandacht voor het begaafde kind. In Rusland en China staat van oudsher het cognitieve talent hoog aangeschreven. In de westerse en westers georiënteerde landen was dat tot 1900 veel minder het geval, daarna begonnen in de Verenigde Staten de eerste ontwikkelingen. Op afstand volgden Canada, Australië en Nieuw-Zeeland. Bijna alle landen in Europa (ook Rusland en de voormalige Oostbloklanden) besteden enige aandacht aan (hoog)begaafdheid, in een variatie zoals die ook in Nederland te zien is. In Frankrijk, België, Zweden, Noorwegen en Denemarken is het aanbod minimaal, en gaat het bijna uitsluitend om het initiatief van een enkele school en/of particulier initiatief. Elders is de overheid meer betrokken bij inhoudelijk beleid en financiële facilitering. Vooral in Engeland en Duitsland is een naar verhouding uitgebreid aanbod en komen initiatieven van zowel de overheid als de instellingen. Finland heeft sinds 1990 meer aandacht voor de begaafde leerling. Ook in Spanje en Hongarije gebeurt de laatste jaren behoorlijk wat op dit gebied. Met Nederland staan deze landen bovenaan in Europa als het gaat om onderwijsaandacht voor talent.269 Ook in de overige werelddelen, zoals in Afrika, wordt begonnen met aandacht voor ontplooiing van cognitief talent. Het is echter duidelijk nog een allereerst begin. Maar daar waar betrekkelijk veel gebeurt, zoals Engeland, Duitsland en de Verenigde Staten, wordt nadrukkelijk aangegeven dat er nog bijzonder veel gedaan moet worden, zowel aan de algemene houding ten opzichte van begaafden als aan de ontwikkeling van passende onderwijsstrategieën en de scholing van docenten. Er zijn onvoldoende gegevens om een vergelijking te maken tussen verschillende landen op punten als het overheidsbeleid, de facilitering van dat beleid door de overheid (ook financieel), het deel van de reguliere middelen dat in de scholen besteed wordt aan de uitvoering van het beleid, de hoeveelheid leerlingen, de opbrengst, en de opleiding van docenten. Gezien de wél beschikbare gegevens is ervoor gekozen om met name enkele saillante ontwikkelingen te melden. Het beleid in Engeland is opmerkelijk. Daar heeft de overheid al vanaf 1980, maar vooral sinds 1995, grote aandacht voor het bereiken van ‘excellence’ door en in het onderwijs. Er is een structureel beleid, zowel inhoudelijk als financieel.270 Het doel is om de beeldvorming over (hoog)begaafdheid in positieve zin te veranderen en om het onderwijs de middelen te geven voor een passend aanbod. In een verfijning en toespitsing van eerdere activiteiten wordt sinds 2000 vanuit het Department of Education and Skills een strategie ontwikkeld en uitgevoerd die zich richt op twee (overlappende) doelgroepen:

269 270

Span, 2004, persoonlijke mededeling. Dracup, 2003.


133

•

•

de ‘relatieve’ populatie van de bovenste 5 tot 10% van de leerlingen van álle scholen; op alle scholen is er een groep van ‘meer dan gemiddeld presterenden’ of ‘de besten’, die een op maat toegesneden onderwijs moet krijgen; en de ‘absolute’ populatie: dat deel van de totale schoolpopulatie dat tot de bovenste 5 tot 10% behoort qua intelligentie.

Ook in Duitsland is relatief veel aandacht voor de (hoog)begaafde leerling, zij het dat het beeld divers is, omdat onderwijs onder de directe zeggenschap van de zeventien verschillende deelstaten valt. De landelijke overheid houdt zich ook uitdrukkelijk met deze groep bezig.271 Anders dan in Engeland en Nederland is er in Duitsland een (klein) aantal scholen speciaal voor intellectueel begaafde kinderen; de scholen in Rostock en Braunschweig zijn zeer bekend. Daar, en op twee recent gestarte speciale gymnasia, gaat het om verbreding en verdieping van het curriculum; bij een (klein) aantal andere scholen om versnelling. De federale overheid richt zich met name op het organiseren van landelijke competities (jaarlijks meer dan twintig, op verschillende terreinen) en van de prestigieuze zomerscholen (Deutsche Schüler Akademie). Voor landelijke activiteiten wordt jaarlijks zo’n 100 miljoen begroot. Ondanks het feit dat in de Verenigde Staten al sinds lang relatief veel aandacht aan (hoog)begaafde kinderen besteed wordt, is dat ook hier zeker niet vanzelfsprekend. In een overzicht over de situatie rond 2000 stelt Gallagher (2000) dat de onderwijspolitiek in Amerika een pendelbeweging vertoont tussen het principe van ‘equity’, gericht op de zwakkeren in de samenleving en onderwijs, en van ‘excellence’, met de nadruk op talent. Het onderwijsbeleid van de overheid voor de nieuwe eeuw, met als titel ‘No child left behind‘, heeft tot gevolg gehad dat de ruimte voor de excellente leerling in feite afnam, ook materieel. Ook diverse bezuinigingen beïnvloeden de aandacht voor de ‘gifted and talented’. Een recent begrotingsvoorstel schrapt bijvoorbeeld het nationale ‘Javits program’, een onderzoeks- en stimuleringsprogramma van circa tien miljoen dollar per jaar. In de New York Times (2 maart 2004) wordt melding gemaakt van bezuinigingen binnen verschillende staten van meer dan 50% tot 100% op de financiering van onderwijs aan deze groep.272 Anderzijds zijn er ook selectieve middelbare scholen met toelatingsexamens en een inhoudelijk specifiek aanbod, die zich richten op de top-5% van een regio. In New York City zijn zeven van dergelijke middelbare scholen. De scores op de ‘Specialized High Schools Admission Test’ of de resultaten van een auditie zijn hier bepalend voor toelating.

271 272

134

Bundesministerium für Bildung und Förschung, 1999; Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung, 2001. Schemo, 2004.


6

Hoger onderwijs in Nederland

273

De afgelopen tien jaar is er bij universiteiten de indruk ontstaan dat er in het onderwijs voor begaafde studenten te weinig uitdaging en aanmoediging is om talent in voldoende mate te ontwikkelen. Als antwoord daarop zijn er, vooral in het wetenschappelijk onderwijs,274 honoursprogramma’s ontwikkeld (ook wel verdiepingsvarianten, plusprogramma’s, ‘honours tracks’ of ‘excellente tracés’ genoemd). Dit zijn programma’s die als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat ze uitdagend en verzwarend onderwijs bieden aan studenten die meer willen en kunnen dan het reguliere programma hun biedt. In deze paragraaf richten we ons vooral op die onderwijsactiviteiten die expliciet zijn bedoeld voor talentontwikkeling.275 In 1993 werd het eerste programma gestart, in 2003 waren er 25 programma’s aan 10 verschillende universiteiten. Opvallend is de grote diversiteit in omvang, duur en positionering van de studie. Sinds de invoering van de bama-structuur (bachelor-master) in 2002 in het hoger onderwijs is er een wijziging aan de gang in de opzet en inpassing van honoursprogramma’s. Dit wordt onder andere zichtbaar in de introductie van nieuwe interdisciplinaire, universiteitsbrede honoursprogramma’s op enkele universiteiten en het stopzetten van een paar disciplinaire honoursprogramma’s op andere universiteiten. De universiteiten waar de invoering van de honoursprogramma’s samenhangt met die van de bama-structuur, kiezen gericht maar divers. De Universiteit van Amsterdam bijvoorbeeld richt zich met haar honoursprogramma op de bachelorstudenten; Delft koppelt haar ‘honours tracks’ aan de masteropleiding, niet door een topmaster aan te wijzen maar door haar excellente studenten extra studieonderdelen aan te bieden binnen de reguliere masteropleiding.276

6.1

Soorten honoursprogramma’s In de meeste faculteiten van universiteiten zijn er voor studenten geen honoursprogramma’s aanwezig. Waar een honours aangeboden wordt, ligt het deelnamepercentage tussen de 1-5%, met soms een uitschieter van 10%. Hierbij wordt opgemerkt dat maar een beperkt deel van de studenten dat qua cijfers in aanmerking komt voor het volgen van

273 274

275

276

Zie de bijlage voor een overzicht van organisaties, netwerken en activiteiten ten behoeve van basis-, voortgezet en hoger onderwijs. In het hbo zijn er voorzover bekend geen of zeer weinig plus- of honoursprogramma’s. Wel zijn er soms versnelde programma’s voor studenten met een vwo-opleiding en ook hebben veel opleidingen een apart programma ontworpen voor de schakeling van de hbo-bachelor naar een universitair masterprogramma. Daarnaast is de kunstsector van het hbo zeer vertrouwd met talentontwikkeling en selectie voor toelating tot de opleiding. De selectieprocedures, de begeleiding van studenten, de samenstelling van het docentencorps, de beoordelingswijzen en de organisatie van het onderwijs zijn doordrongen van en gericht op het ontwikkelen van talent. Dat levert enerzijds grote problemen op in de organisatie van onderwijsprocessen, de organisatie en financiering, anderzijds veel knowhow die waardevol kan zijn voor andere onderdelen van het hoger onderwijs die ook specifieke aandacht willen besteden aan het ontwikkelen van talent (Pilot en Peeters, 2004; De Ruiter, 2004). De honoursprogramma’s vertonen een grote variatie in opzet en organisatie om dit doel te bereiken. De nevendoelen die men zich stelt variëren: aantrekkingskracht voor (nieuwe) docenten en studenten, een bijdrage leveren aan de profilering van de opleiding en de instelling, en experimenteerruimte voor onderwijsvernieuwing ten behoeve van reguliere programma’s (Wolfensberger, Van Eijl, Cadée, Siesling & Pilot, 2003; Van Eijl, Faber, Jorissen & Pilot, 1999; Van Dam & De Klerk, 1998). Delftse Strategienota, 2002.


135

een honoursprogramma, zich hier daadwerkelijk voor opgeeft. Blijkbaar hebben veel van deze studenten ook nog andere prioriteiten en ambities. Honoursprogramma’s zijn ongeveer gelijk verspreid over de verschillende disciplines. Er kunnen vijf soorten honoursprogramma’s worden onderscheiden: de eerste twee (disciplinair en interdisciplinair) komen bovenop het reguliere programma; de volgende twee (multidisciplinair) zijn volwaardige, eigenstandige studies277; de vijfde is zowel disciplinair als interdisciplinair en komt bovenop het reguliere programma. • Veertien honoursprogramma’s zijn sterk verbonden aan een disciplinaire opleiding en bieden de deelnemers de mogelijkheid tot extra verdieping en verrijking bovenop hun reguliere programma. Dit soort programma’s wordt door de bijbehorende opleiding gefinancierd en georganiseerd. Vaak wordt er extra aandacht besteed aan (methoden voor) onderzoek. De deelname aan deze programma’s betreft enkele procenten van de totale populatie studenten van de desbetreffende opleidingen. In absolute aantallen gaat het om hooguit enkele tientallen studenten per opleiding. • Ook de vijf interdisciplinaire programma’s worden gevolgd naast het reguliere programma. Studenten kunnen zich daarin breder oriënteren dan in hun disciplinaire vakstudie. Deze programma’s worden georganiseerd en gefinancierd door het centrale niveau van een universiteit; dit gebeurt onder meer in Tilburg en Nijmegen. De deelname varieert sterk, van enkele tientallen tot enkele honderden studenten. In Nijmegen is de deelname het grootst: bijna driehonderd studenten, oftewel 2% van alle studenten van die universiteit. • Enkele bètafaculteiten bieden multidisciplinaire programma’s die bestaan uit twee verwante disciplines, bijvoorbeeld scheikunde en natuurkunde. Deze werden voorheen wel twinprogramma’s genoemd. In de nieuwe bacheloropleiding van de Universiteit Utrecht zijn deze programma’s omgezet in een ‘double major’. Enkele tientallen studenten nemen hieraan deel. • Er zijn twee overwegend multidisciplinaire, Engelstalige bachelorprogramma’s op honoursniveau voor een internationale doelgroep. Studenten volgen hier een ‘liberal arts and science’ bachelorstudie met toelatingsnormen, veel keuze en intensieve studie. Voor de organisatie van de studie is er een apart ‘college’, zoals bijvoorbeeld het University College Utrecht met een aparte campus waar de studenten wonen. Vergelijkbare ‘colleges’ zijn het University College Maastricht en de Roosevelt Academy te Middelburg. In dit type programma’s participeren honderden studenten. 4% (zeshonderd) van de studenten van de Universiteit Utrecht bijvoorbeeld volgt een studie aan het University College. • Een nieuwe variant wordt op de Universiteit van Amsterdam ontwikkeld: studenten volgen een disciplinair honoursdeel in de eigen faculteit gecombineerd met delen van een interdisciplinair, universiteitsbreed honoursprogramma.

6.2

Inhouden en werkvormen in de honoursprogramma’s De honoursprogramma’s verschillen qua vormgeving op aspecten als duur, studiejaar waarin men start, omvang, onderwijsvormen en toetsing. Ondanks alle verschillen in constructie en invulling komt een aantal kenmerken relatief vaak voor.278 Veel van deze

277 278

136

Van Eijl e.a., 2003. Wolfensberger e.a., 2003.


kenmerken zijn niet uniek Nederlands en vinden we ook elders terug (zie hoofdstuk 7). Inhoudelijk gezien gaat het niet om ‘meer van hetzelfde’ ten opzichte van reguliere programma’s, maar om ‘anders’: deels andere inhouden en deels andere werkvormen. Meestal wordt in de honoursprogramma’s met kleinschalige onderwijsvormen gewerkt, waar een actieve participatie en veel ‘peer-interaction’ gevraagd wordt. De programma’s bevatten relatief veel contextspecifieke onderwijskundige noviteiten, zowel inhoudelijk als didactisch. Ze zijn soms gericht op specialistische verdieping en soms op interdisciplinaire verbreding; dikwijls is er een link met onderzoek en bieden ze ook een context voor persoonlijke ontwikkeling. Honoursprogramma’s worden afgesloten met een testimonium, certificaat of aantekening op de bul of een speciaal diploma. Vaak bieden de programma’s geen ‘gewone’ studiepunten, maar ‘honoraire’ studiepunten die niet meetellen voor de reguliere verplichtingen. Er is sprake van selectie en voor de toelating gelden eisen met betrekking tot het cijfergemiddelde en de motivatie, die bijvoorbeeld tot uitdrukking moet komen in een sollicitatiebrief. Verder spelen ook de studievoortgang en een mentoradvies een rol.

6.3

Evaluatie van honoursprogramma’s De uitkomsten van verschillende evaluaties van honoursprogramma’s zijn bemoedigend: de studenten zijn gemotiveerd en ze kunnen veel aan.279 Ze zijn doorgaans zeer positief over het honoursonderwijs dat ze gehad hebben. De sfeer en de uitdaging spreken hen aan en ze komen veelal goed voorbereid naar de bijeenkomsten. Ze blijken niet alleen vak≠inhoudelijk meer te leren; de programma’s dragen ook bij aan academische vorming en persoonlijke ontwikkeling. Na afloop van een honoursprogramma waarderen veel studenten het behaald hebben van een honourstestimonium. Er is echter (nog) geen onderzoek naar het civiel effect van de testimonia die uitgereikt worden. Overigens is een andersoortig effect van honoursprogramma’s dat ze het reguliere programma blijken te stimuleren. Deze ‘uitstraling’ kan betrekking hebben op de cursusinhoud, de didactiek, het gebruik van educatieve instrumenten en de opzet van een heel programma. Het reguliere programma profiteert zo van de vernieuwingen in het honoursprogramma.280 Naast positieve uitkomsten van evaluaties worden er ook negatieve punten gemeld. Met name gaat het dan om de negatieve beeldvorming rond de selectie en toelatingsprocedures voor deze programma’s. Deze passen niet zo goed binnen de meer egalitair ingestelde Nederlandse maatschappij.281 Daarnaast lijken selectie voor cursussen op cijfergemiddelde en andere eisen haaks te staan op het Nederlandse stelsel van open onderwijs. Het vaststellen van selectiecriteria (bijvoorbeeld intelligentiescores en motivatie) is vaak een punt van discussie in het onderwijs.282 In de Amerikaanse onderwijskundige literatuur is er een discussie over het mogelijk elitaire karakter van honoursprogramma’s. Ook in Nederland is dit een punt van aandacht. Aan de ene kant is er vanuit studenten een zekere vraag naar profilerend en uitdagend onderwijs. Aan de andere kant hebben zij vaak moeite met het predikaat ‘excellent’, ‘hoogbegaafd’ of ‘getalenteerd’. Dat kan eerder stigmatiserend dan stimulerend werken. Presentatie van dit onderwijs naar studenten dient in de Nederlandse situatie waarschijnlijk meer inhoudelijk gemotiveerd te worden en meer te appelleren aan belangstelling dan aan de overweging om tot de ‘excellenten’ te horen.283

279 280 281 282 283

Van Eijl e.a., 1999; Wolfensberger, 1998; Wolfensberger e.a., 2003. Wolfensberger e.a., 2003. Keesen, 1998. Zie bijvoorbeeld Drenth, 2004. Zie ook Hofstede, 1995, p.119.


137

6.4

Andere manieren van talentontwikkeling Naast deelname aan honoursprogramma’s zijn er voor studenten in het hoger onderwijs tal van andere mogelijkheden om hun talenten te ontwikkelen. Ze kunnen bijvoorbeeld kiezen voor een opleiding die maximaal past bij hun interesse en capaciteiten, voor meer of minder vakken binnen een opleiding of voor extra vakken bovenop die opleiding. Daarnaast volgt een aanzienlijke groep studenten (10%) twee (of meer) studies tegelijkertijd. Deze ‘dubbelstudenten’ (inclusief studenten die een multidisciplinair honoursprogramma doen) blijken volgens Van den Berg, Hofman en Stoppelenburg (2001) een iets hoger cijfer bij het eindexamen vwo te hebben dan studenten die één opleiding doen. Een aantal favoriete combinaties komt voor zoals bijvoorbeeld rechten met economie, talen of letterkunde, of de combinatie geneeskunde met gezondheidswetenschappen. Onderwijsinstellingen bieden deze dubbelstudies meestal niet standaard aan in hun onderwijsaanbod, waardoor studenten soms roostertechnische problemen hebben bij het combineren. Studenten die twee opleidingen volgen, behalen een iets beter resultaat dan studenten die één opleiding doen. Het systeem van studiefinanciering leidt er echter toe dat weinig studenten met een tweede opleiding deze ook daadwerkelijk af kunnen maken.

138


7

Honoursprogramma’s in internationaal perspectief

Het voortouw bij de ontwikkeling van honoursprogramma’s ligt bij de Verenigde Staten: daar werd al in 1922 het eerste honoursprogramma gestart.284 Later volgden Canada en Australië en in de jaren negentig Nederland. In de Verenigde Staten is ook het meest ervaring opgedaan met honoursprogramma’s. Empirische gegevens uit het IALS (International Adult Literacy Survey, een onderzoek naar functionele geletterdheid) geven indicaties dat het onderwijs in Engeland en de Verenigde Staten tot een grotere variatie in functionele geletterdheid (ook onder hogeropgeleiden) leidt in vergelijking met de meeste andere landen. Die landen hebben bijvoorbeeld een kleine elite die beter scoort dan de Nederlandse top. De keerzijde van de grotere variatie is dat de Verenigde Staten en Engeland ook grotere groepen functioneel analfabeten kennen. Publicaties over honoursprogramma’s bevatten tal van herkenningspunten met de recente ontwikkelingen in Nederland op dit gebied. Eerst wordt hieronder ingegaan op de ontwikkelingen in de Verenigde Staten; daarna komen Australië, Canada en, zeer kort, Europa aan bod.285

7.1

Honoursprogramma’s in de Verenigde Staten Vormgeving en positionering De honoursprogramma’s zijn bedoeld voor ‘undergraduates’ en zijn dus gekoppeld aan de bachelorfase. Ze worden omschreven als een aantal afspraken en maatregelen om tegemoet te komen aan de behoeften van getalenteerde studenten op een manier die meer adequaat is dan wanneer het initiatief geheel aan geïnteresseerde studenten wordt overgelaten.286 Een honoursprogramma biedt activiteiten, veelal cursussen, als vervanging van (delen van) het reguliere programma en soms extra activiteiten buiten het reguliere onderwijsprogramma om (bijvoorbeeld congresbezoek, vrijwilligerswerk, internationale programma’s of individueel onderzoek).287 Een belangrijke stimulans voor de ontwikkeling van honoursprogramma’s in de Verenigde Staten is het in 1966 opgerichte NCHC (National Collegiate Honors Council). In 2004 waren ruim zevenhonderd universiteiten lid van dit Amerikaanse platform voor honoursonderwijs op universiteiten.288 De NCHC stelt dat er niet een vast model is voor honoursprogramma’s, maar dat er wel richtlijnen zijn gebaseerd op gemeenschappelijke kenmerken waaraan zo’n programma zou kunnen voldoen. Zo moet er een duidelijke relatie bestaan tussen de eindtermen van het honours-

284 285

286 287 288

Rinn & Plucker, 2004. Hierbij wordt opgemerkt dat het vanwege de ongelijksoortigheid van de onderwijssystemen en de onderwijsculturen moeilijk is om landen met elkaar te vergelijken. In een aantal landen bijvoorbeeld is er een vorm van toelatingsselectie voor opleidingen, is er een expliciete rangorde (‘ranking’) van universiteiten of ‘departments’ van universiteiten of zijn er financiële of andere drempels. Studenten kunnen afhankelijk van hun capaciteiten, ambities en financiële mogelijkheden proberen toegelaten te worden bij een opleiding/instelling van hun keuze. Daarnaast wordt in een aantal landen speciaal ontwikkeld onderwijs aangeboden voor studenten die meer kunnen en willen dan het reguliere programma biedt. Austin, 1988. Digby, 2002. Zie ook http://www nchchonors.org/, datum 19 april 2004.


139

programma en de reguliere studie. Ook is de samenhang tussen het honoursprogramma en de onderzoeksspecialisaties van de ‘departments’ belangrijk. De organisatorische inbedding, aandacht voor selectie en het betrekken van docenten en studenten worden ook als belangrijk gezien om binnen een instelling een traditie van bevordering van talent te garanderen. Op een groeiend aantal universiteiten is er een eigenstandig programma met eigen campusvoorzieningen in een ‘Honours College’. Honoursprogramma’s variëren per onderwijsinstelling.289 Het ene instituut legt bijvoorbeeld de nadruk op verbreding, het andere meer op verdieping. Sommige programma’s zijn disciplinair, velen zijn interdisciplinair. Een deel van het honouronderwijs is gekoppeld aan het ‘general education’ deel van de bachelor. Vaak kunnen studenten deelnemen aan het onderzoek van een ‘department’. Typerend voor het onderwijs zijn volgens Schuman (1995) kleinere klassen, nadruk op studentparticipatie, meer en moeilijker werk, talentvolle studenten en stimulerende docenten, en team- of groepsonderwijs. Ook is er meer nadruk op het werken met bronnenmateriaal, een interdisciplinair thema en individueel onderzoek. De bachelor in de Verenigde Staten kent een belangrijk ‘general education’ deel, en veel honoursprogramma’s profileren zich in dit deel van het onderwijs. Waar bijvoorbeeld in het reguliere onderwijs alleen wordt gesproken óver Socrates, Plato, Descartes, lezen de studenten in het honoursprogramma de oorspronkelijke teksten. Verder streeft het ene instituut ernaar om zo veel mogelijk studenten van een honoursprogramma te laten profiteren, terwijl een ander het behalen van een honourspredikaat juist als iets exceptioneels beschouwt en het exclusief wil houden. Er zijn universiteiten waar meerdere faculteiten een vrij autonoom programma hebben. Harvard University kent bijvoorbeeld 44 verschillende departementen en elk departement heeft zijn eigen eisen voor honours. Er zijn ook instellingen die een ‘university-wide’ programma aanbieden dwars door de faculteiten heen. Austin (1986) onderscheidt twee soorten honoursprogramma’s: ‘general honors’ in de eerste studiejaren en een individueel gericht ‘departmental honors’ in de latere studiejaren van de bachelor. Veel honoursprogramma’s onderscheiden zich door extra aandacht voor persoonlijk en academisch leiderschap. Ze zijn gericht op ‘risk–taking’. Ook hechten ze vaak belang aan internationale uitwisselingen (minder dan 1% van de studenten in de Verenigde Staten bezoekt een universiteit in het buitenland). Verder wisselt de financiering van de honoursprogramma’s per onderwijsinstelling. Op sommige instituten is er een volledig budget beschikbaar, kan de instelling docenten ervoor aantrekken, heeft het de mogelijkheid de kwaliteit van cursussen te controleren en kan het een interdisciplinair programma aanbieden. Op andere instellingen is het programma grotendeels afhankelijk van de goodwill van docenten, wat het programma kwetsbaar maakt.290 Toelating en selectie Onderwijsinstellingen met honoursprogramma’s nodigen actief potentiële kandidaten uit om bijvoorbeeld deel te nemen aan een zomercursus (die als een soort selectie-instrument fungeert) of vragen hen zich op basis van een bepaald gpa (grade point average) in te schrijven. Een hoog cijfergemiddelde is de meest gebruikte maatstaf voor toelating, direct gevolgd door resultaten op gestandaardiseerde testen, die vooral cognitieve vaardigheden testen en op nationaal niveau in selectie- en toelatingsprocedures worden

289 290

140

Groot Zevert, Van Eijl & Keesen, 1997. Austin, 1986.


gebruikt om het ‘academic achievement’ van een student te voorspellen. Overigens blijken toelatingsregelingen goedgekwalificeerde studenten soms af te remmen om toelating tot een honoursprogramma te vragen.291 Naast dit soort ingangseisen stellen sommige instituten ook grenzen aan het aantal honoursstudenten dat zij toelaten (5-8%). Naast het cijfergemiddelde wordt ook naar voortgang (tempo), participatie op het ‘college’, activiteiten in besturen en raden en naar academische houding gekeken. Soms wordt met een lager gpa als toelatingsnorm gestart, om veel studenten de kans te geven aan een honoursprogramma deel te nemen; vervolgens wordt dan per semester de norm iets verhoogd. De waarde van een gpa als selectiecriterium staat overigens ter discussie. Objectieve selectiecriteria als cijfergemiddelden en testscores meten vooral cognitieve vaardigheden en geven daarom te weinig inzicht in de academische potentie van studenten, omdat daarbij ook nog andere factoren en kwaliteiten een rol spelen dan alleen het intelligentieniveau. Jenkins-Friedman (1986) geeft verschillende onderzoeksvoorbeelden die dit bevestigen. In een studie naar kenmerken en achtergronden van succesvolle wetenschappers werden twee groepen van professionele wiskundigen vergeleken: een groep die bij collega’s zeer hoog stond aangeschreven en met bijzondere onderzoeksprestaties, en een controlegroep van minder hoog aangeschreven wiskundigen. Tussen deze twee groepen werden geen significante verschillen in score op een intelligentietest gevonden, maar wel verschillen in persoonlijke kwaliteiten die verband houden met ‘creatief gedrag’. Soortgelijke resultaten zijn gevonden in onderzoek naar scheikundigen, psychologen, wetenschappelijke onderzoekers, kunstenaars en architecten. Onderzoek in Nederland van Elshout (1985) wijst in dezelfde richting: beroemde onderzoekers hebben geen veel hoger IQ en haalden geen veel hogere schoolcijfers dan hun minder presterende collega’s. Talrijke studies laten zien dat er geen of nauwelijks correlatie bestaat tussen enerzijds cijfers van afgestudeerden en anderzijds het behalen van maatschappelijk succes.292 Talent zoals dat bij afgestudeerden in hun beroep naar voren komt, blijkt te berusten op de interactie tussen ‘above average ability’ (niet noodzakelijk ‘superior intellectual ability’), ‘creativity’ en ‘task commitment’.293 Al deze drie aspecten verdienen volgens de onderzoekers daarom, in deze volgorde van prioriteit, een eigen plaats in een selectieprocedure voor honoursprogramma’s. Deskundigen zijn het erover eens dat objectieve toelatingseisen (zoals een gpa) daarom geen valide graadmeters zijn voor het succesvol afronden van een honoursprogramma. Bredere selectieprocedures winnen dan ook steeds meer terrein. Overigens geeft maar een beperkt aantal studenten met een hoog gpa zich op voor een honoursprogramma. Opbrengsten Een honoursprogramma heeft verscheidene opbrengsten voor universiteiten en studenten.294

291 292 293 294

Shusok, 2003. McDonald & Gawkoski, 1979. Jenkins-Friedman en Renzulli, 1978. Austin, 1986; Shusok, 2003.


141

• •

•

•

•

7.2

Het is een instrument om getalenteerde studenten met een bijzondere motivatie te identificeren. Het schept voor deze studenten bijzondere academische kansen op het hoogste niveau, waardoor zij zich tot onafhankelijke, zelfstandige studenten (‘independent learners’) kunnen ontwikkelen. Uit een onderzoek van Shusok (2003) op een Amerikaanse universiteit bleek dat honoursstudenten na één jaar (het eerste studiejaar) hogere studieresultaten behaald hadden dan een vergelijkbare controlegroep. Van de honoursstudenten behaalden degenen die waren uitgenodigd om deel te nemen aan een honoursprogramma de beste resultaten. Honoursstudenten zien zichzelf als ‘speciaal’ en bijzonder gewaardeerd door de instelling. Het heeft een innovatief karakter, dat heel vaak zijn uitwerking op de rest van het instituut heeft. Geslaagde experimenten en ‘nieuwe’ vaardigheden die docenten zich eigen hebben gemaakt, kunnen ook in andere cursussen en programma’s gebruikt worden. Het kan bijdragen tot een beter imago van het instituut en na verloop van tijd, als het naamsbekendheid heeft gekregen, ook studenten met bijzondere academische mogelijkheden aantrekken. Het kan nieuwe fondsen aantrekken wanneer geldgevers zien dat hun bijdragen goed worden gebruikt.

Honoursprogramma’s elders Canada Elke provincie heeft een eigen onderwijssysteem waarbinnen elke school en universiteit een grote autonomie heeft. Honoursprogramma’s bestaan al vijftig jaar en staan goed bekend. Normaal gesproken duurt een ‘undergraduate’ programma drie jaar. Meestal betekent een honours een vierde (extra) jaar met een specialisatie en ook extra honourscursussen die zich kenmerken door kleinschaligheid (maximaal twintig studenten) en andere beoordelingsvormen. Ook volgen de honoursstudenten wel grootschaliger onderwijs maar zij moeten dan extra opdrachten doen die apart beoordeeld worden. De opzet, eindcriteria en missie van de diverse honoursprogramma’s wisselen per universiteit en per faculteit. Honoursstudenten krijgen allerlei voordelen: het verkrijgen van beurzen, het vinden van een goede vervolgopleiding, selectie voor een masteropleiding. De AUCC (Association of Universities and Colleges of Canada) en de meeste universiteiten verstrekken beurzen voor hoogpresterende studenten. Circa 5% van de studenten volgt een honoursprogramma.295 Een trend is het ontwikkelen van speciale universitaire programma’s die mikken op zeer gemotiveerde en zeer goede studenten waarbij academisch leiderschap, kennis en onderzoek sterk gekoppeld zijn.296 De inhoud is deels interdisciplinair en persoonlijke ontwikkeling krijgt naast specialisatie en onderzoek veel aandacht. Diverse programma’s zijn bètagericht. De toelating is selectief en streng (cijfers, motivatie, vrijwilligerswerk en sport).

295 296

142

Farr, 2000. Hubert, 2004, persoonlijke mededeling.


Australië In de bachelorfase kunnen studenten een vierde jaar doen of toevoegen (‘honours degree’ respectievelijk ‘honours year’); dit jaar bestaat uit cursussen en een onderzoeksproject (daarop ligt de nadruk). Een hoge beoordeling geeft een student een grote kans op beurzen en toelating tot de PhD-studie (Philosophical Doctor). Een ‘honours master’ omvat een substantieel onderzoeksdeel (door een selecte groep studenten gevolgd), terwijl de gebruikelijke ‘pass master’ voornamelijk cursussen omvat. Europa Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Zwitserland en België (Vlaanderen) kennen geen honoursprogramma’s, hoewel er incidentele initiatieven zijn om iets speciaals aan getalenteerden te bieden. Soms worden er apart beurzen verstrekt aan studenten voor bevordering van talent. In Duitsland gebeurt dit door universiteiten en de federale overheid. In het Verenigd Koninkrijk is er wel een expliciete rangorde (‘ranking’) van universiteiten en een systeem om departementen door middel van ‘sterren’ een kwaliteitskenmerk te geven. Dat geeft begaafde studenten specifieke informatie bij het kiezen van een opleiding die bij hun ambities past. In Duitsland hebben heel veel studies een numerus fixus en kunnen studenten deze studies alleen maar binnenkomen met een hoog gemiddeld eindexamencijfer van de middelbare school.


143

8

Conclusies

Uitgaande van de onderzoeksvragen genoemd in de inleiding komen we tot een aantal algemene conclusies die rechtstreeks op de vragen van deze notitie aansluiten, en een aantal specifieke conclusies. Daarbij moet bedacht worden dat de huidige inventarisatie in Nederland een momentopname is: de situatie verandert snel zowel binnen de onderwijssectoren als in de aansluiting tussen basisonderwijs en voortgezet onderwijs en tussen voortgezet onderwijs en het hoger onderwijs. Ook inhoud en vorm van extra onderwijsactiviteiten voor getalenteerden zijn voortdurend in ontwikkeling: onderwijs geven aan talent stimuleert blijkbaar tot voortdurende vernieuwing. De manier waarop dit extra onderwijs voor getalenteerden georganiseerd wordt is sterk situationeel bepaald en afhankelijk van het soort talent dat ontwikkeld wordt.

8.1

Algemene conclusies aansluitend op de onderzoeksvragen •

•

•

•

•

•

144

De overtuiging dat talentvolle leerlingen en studenten ‘vanzelf’ wel goed terechtkomen, wordt langzamerhand verlaten voor het inzicht dat ook zij passend onderwijs nodig hebben om hun volle potentieel aan te spreken en te ontwikkelen. De recente groei in het aantal instellingen dat speciaal onderwijs ontwikkelt voor de ‘bovenkant’ van de leerlingen- en studentenpopulatie, is een belangrijke aanwijzing dat het bestaande stelsel onvoldoende voorziet in de behoefte aan uitdagend onderwijs voor deze groep. Deze verkenning doet vermoeden dat de desbetreffende 10% nog onvoldoende bereikt wordt. Noch op alle scholen voor basis- en voortgezet onderwijs, noch op alle instellingen voor hoger onderwijs is er een aanbod van speciaal voor deze doelgroep ontwikkeld uitdagend onderwijs. Leerlingen en studenten worden op verschillende manieren uitgedaagd, zowel intentioneel als niet-intentioneel. In het basis- en voortgezet onderwijs is een belangrijke strategie ‘compacten en verrijken’, in het hoger onderwijs bestaan er aparte honoursprogramma’s die studenten naast en deels als vervanging van hun reguliere studie volgen. Daarnaast zijn er vooral in het hoger onderwijs veel mogelijkheden voor begaafde studenten om zich ook buiten het curriculum op verschillende manieren verder te ontwikkelen. Een aantal praktijkervaringen laat zien dat de extra uitdaging zeer gewaardeerd wordt door leerlingen en studenten en overigens ook door hun docenten. Onderzoek op dit gebied is schaars. Omvang, vormgeving en kwaliteit van het speciale aanbod binnen zowel basis-, voortgezet als hoger onderwijs zijn tot nu toe niet systematisch onderzocht en beschreven, net zo min als bekend is om welke aantallen scholieren en studenten het gaat. Een omvattend en gedegen beschrijvend onderzoek is nodig om het terrein goed in kaart te brengen.


8.2

Specifieke conclusies 1) Nog betrekkelijk weinig structureel inhoudelijk overheidsbeleid Het initiatief voor praktische onderwijsmaatregelen en beleidsvorming op dit gebied komt veelal van decentraal niveau. De centrale overheid formuleerde tot zeer recent geen structureel inhoudelijk beleid. In het nieuwste HOOP (Hoger Onderwijs en Onderzoeks Plan) van 2004 en in Koers VO wordt voor het eerst gepleit voor meer differentiatie ten gunste ook van (hoog)begaafde leerlingen en studenten. In het voortgezet onderwijs stimuleert het ministerie van OCW de ontwikkeling van een format voor een profielschool hoogbegaafdheid. Daarnaast is er centraal een (relatief gering) budget beschikbaar vanwaaruit startende initiatieven gesubsidieerd kunnen worden. Bovendien is er van overheidswege structureel een Landelijk Informatiepunt Hoogbegaafdheid voor basis- en voortgezet onderwijs ingericht. 2) Talentontwikkeling is internationaal in de aandacht In veel landen is er de laatste drie decennia een groeiende aandacht voor talentontwikkeling in zowel basis-, voortgezet als hoger onderwijs. Opvallend is de onderlinge overeenkomst in de (diversiteit van) aanpakken. Een groot verschil ligt binnen het hoger onderwijs: in tegenstelling tot de situatie in Nederland is er met name in het Verenigd Koninkrijk en in de Verenigde Staten sprake van een expliciete rangorde (‘ranking’) van de instellingen. 3) Inbedding onderwijs voor getalenteerden nodig voor continuïteit De organisatorische inbedding van onderwijs voor getalenteerden in onderwijsinstellingen is soms nog zwak, waardoor goede initiatieven na enkele jaren weer kunnen verdwijnen of marginaal worden. Het ware te onderzoeken of verankering van speciaal op getalenteerden gericht onderwijs in het curriculum, de onderwijsorganisatie en de context ervan bijdraagt aan een betere continuïteit van dit onderwijs. 4) Omvang en spreiding van speciaal ontwikkeld onderwijs voor talent is nog beperkt Het aantal scholen dat speciaal onderwijs aanbiedt is beperkt, het gaat om 10-20% van de basisscholen en 20-25% van de scholen met een vwo-aanbod. Het aantal leerlingen dat bereikt wordt varieert per schoolgrootte en per aanpak. Het gaat altijd om een gering percentage van de totale schoolpopulatie. Hooguit enkele procenten van het totale studentenaantal doet mee aan een van de 25 honoursprogramma’s die op universiteiten worden aangeboden. Het vermoeden is gewettigd dat voor meer studenten binnen meer studierichtingen een dergelijk aanbod relevant zou kunnen zijn. In het hbo zijn er nog geen of nauwelijks honoursprogramma’s. Wel is er met name in het kunstonderwijs speciale aandacht voor talentontwikkeling. 5) Prioriteiten verschuiven Investeringen in speciale programma’s moeten afgewogen worden tegen investeringen in het totale programma. Steeds vaker erkennen opleidingen de noodzaak voor onderwijs op maat, waarbij extra aandacht voor getalenteerden een belangrijk onderdeel van het totale aanbod is. Ook kan dit een ‘spin-off’ hebben voor het reguliere programma en kan het bijdragen aan de externe profilering van een instelling.


145

6) Opsporen en selecteren van talent nog onvoldoende ontwikkeld Er is in de dagelijkse onderwijspraktijk veel aandacht voor de vraag wie in aanmerking komen voor dit specifieke onderwijs. Er zijn in het voortgezet onderwijs scholen met een voorkeur om bij de selectie min of meer ‘impressionistisch’ te werk te gaan, maar er zijn er ook die individuele leerlingen of een hele groep laten testen. In het hoger onderwijs zijn cijfers, studievoortgang en motivatie belangrijke elementen in de toelatings- en selectieprocedures voor de honoursprogramma’s. Het onderling gewicht van deze factoren is in discussie. Er is nog te weinig evaluatieonderzoek gedaan om hier conclusies te trekken. Er ontbreekt een systematisch onderzoek naar de aanwezigheid van (hoog)begaafdheid binnen de totale leerlingen- en studentenpopulatie. Eventueel ‘verborgen talent’ blijft daardoor onzichtbaar en kan daardoor waarschijnlijk minder goed tot ontplooiing komen. 7) Onderzoek naar de effectiviteit van onderwijs aan cognitief talent is nodig Er is tot nu toe in Nederland weinig onderzoek gedaan naar het effect van extra onderwijsactiviteiten voor cognitief (hoog)begaafde leerlingen en studenten. Dit geldt voor zowel basis- en voortgezet als voor hoger onderwijs. Gezien de snelle ontwikkelingen zijn dieptestudies wenselijk, waarbij een bepaalde aanpak en het effect daarvan in zijn context nader onderzocht worden.

146


Literatuur

Austin, C.G. (1986). Orientation to Honors Education. In D.G. Friedman & R.C. Jenkins-Friedman (eds.), Fostering academic excellence through honors programs (5-16). San Francisco, JesseyBass. Austin, C.G. (1988). Report on Honors Programs at the University of Arizona, Arizona State University and Northern Arizona University. Phoenix: Arizona Board of Regents. Barber, M. (1997). The learning game. Arguments for an educational revolution. Londen: Indigo/ Cassell. Berg, M.N. van den, Hofman, W.H.A. & Stoppelenburg, C. (2001). Bollebozen in het hoger onderwijs Stimulansen en belemmeringen bij het volgen van twee opleidingen. Rotterdam: RISBO/EUR. Betts, G.T. & Neihart, M. (1988). Profiles of the gifted and talented. Gifted child quarterly, 32(2), 248-253. Boer, C.J.E.M. van den (2003). Als je begrijpt wat ik bedoel. Een zoektocht naar verklaringen voor achterblijvende prestaties van allochtone leerlingen in het wiskundeonderwijs. Utrecht: CDbeta press. Boezeman, A.A.M. & Roebroeck, L.L. (2003). Goed voorbeeld doet goed volgen. Succesvolle samenwerking tussen universiteit en voortgezet onderwijs. Amsterdam: Stichting Weten. Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (2001). Begabtenförderung. Ein Beitrag zur Förderung von Chancengleichheit in Schulen. Materialen zur Bildungsplanung und zur Forschungsförderung. Bonn: BLK. Bundesministerium für Bildung und Förschung (1999). Begabte Kinder finden und fördern. Bonn: BMBF. Centraal Bureau voor de Statistiek (2004). Website www.cbs.nl, geraadpleegd op 19 april 2004. Dam, K. van & Klerk, R. de (1998), Onderwijs op het grensvlak van wetenschappen. Tijdschrift voor Hoger Onderwijs en Management, 5(3), 29-33. Delftse Strategienota (2002). Honours Tracks aan de TU Delft. Diephuis, R., Roebroeck, L.L. & Snijders, H. (2003). Proefproject adoptierelaties. Samenvattende rapportage eerste fase. Amsterdam: Stichting Weten. Digby, J. (2002). Honors Programs and Colleges: The official Guide of the National Collegiate Honors Council Lawrenceville: Peterson’s. Dracup, T. (2003). Gifted education in the United Kingdom. Gifted Education International, 17(2), 112-119. Drenth, P.J.D. (2004). Selectie aan de poort werkt niet. NRC Handelsblad, 8 april 2004. Eijl, P.J. van, Faber, G., Jorissen, M.G.A. & Pilot, A. (1999). Een honoursprogramma in Nederland. Tijdschrift voor Hoger Onderwijs, 17, 274-288. Eijl, P.J. van, Wolfensberger, M.V.C., Cadee, M., Siesling, S., Schreve-Brinkman, E.J., Beer, W.M., Faber, G. & Pilot, A. (2003). Plusprogramma’s als proeftuin. Utrecht: IVLOS. Elshout, J.J. (1985). Een goed begin is het halve werk. In F.J. Mönks en P. Span (red.), Hoogbegaafden in de samenleving (201-210). Nijmegen: Dekker & van der Vegt. Farr, M. (2000). Brave new B.A. University Affairs, March, p.11-14. Friedman, P.G. & Jenkins-Friedman, R.C. (1986). Implications for Fostering Excellence. New Directions for Teaching and Learning, 25, 109-114.


147

Frietman, R., Groen, P. & Boer, G. de (2003). Scholingsaanbod (hoog)begaafdheid. Amersfoort: CPS. Gallagher, J.J. (2000). Changing paradigms for gifted education in the United States. In K.A. Heller, F.J. Mönks, R.J. Sternberg & R.F. Subotnik (eds.), International handbook of giftedness and talent (681- 694). Amsterdam, Elsevier. Gardner, H. (1983). Frames of mind. New York. Gardner, H. (1995). Reflections on multiple intelligences. Myths and messages. Phi Delta Kappa, 77(3), 200-203 en 206-209. Gerven, E. van (2000). Niet met je kop boven het maaiveld. Talent, 2(7), 23-25. Gerven, E. van (2003). Wat doen jullie op school aan hoogbegaafdheid? Onderzoek onder basisscholen over omgaan met hoogbegaafdheid. Talent, 5(7), 18-21. Groensmit, M.J.M.E. & Van Mameren-Schoehuizen, G.M.M. (2001). Het POP-project. Persoonlijk Ontwikkelingsplan. Begeleiding voor onderpresteerders. Nijmegen: Stedelijk Gymnasium. Groot Zevert, M.J.M., Eijl, P.J. van & Keesen, F.J.M. (1997). Oriëntatie op ‘Honors Programs’. Utrecht: IVLOS. Gross, M.U.M. (1992). The use of radical acceleration in case of extreme intellectual precocity. Gifted child quarterly, 36, 91-99. Gross, M.U.M. (2000). Issues in the cognitive development of exceptionally and profoundly gifted individuals. In K.A. Heller, F.J. Mönks, R.J. Sternberg & R.F. Subotnik (eds.), International handbook of giftedness and talent (179-193). Amsterdam: Elsevier. Guldemond, H., Bosker, R.J., Kuyper, H. & Werf, M.P.C. van der (2003). Hoogbegaafden in het voortgezet onderwijs. Groningen: GION. Hofstede, G. (1995). Allemaal andersdenkenden, omgaan met cultuurverschillen. Amsterdam: Contact. Hoogeveen, L., Hell, J. van & Verhoeven, L (2003). Jonge, versnelde, leerlingen in het voortgezet onderwijs. Geraadpleegd op 7 december 2004 via de website van het Centrum voor Begaafdheidsonderzoek, http://www.socsci.kun.nl/psy/cbo. Hulsbeek, M. & Boer, G. de (2001). (Hoog)begaafde leerlingen in het basisonderwijs en voortgezet onderwijs. Een inventarisatie van knelpunten. Enschede: SLO. Jenkins-Friedman, R.C. (1986). Identifying Honors Students. New Directions for Teaching and Learning, 25, 99-108. Jet-net (2004). Website www.jet-net.nl, geraadpleegd op 6 april 2004. Jongbloed, M.H.B. (1999). Begeleid zelfmanagement: een methodiek voor begeleiding van (hoog)begaafde leerlingen met gedragsproblemen door docenten uit het voortgezet onderwijs. In Ruimte voor leren. Congresbundel (93-96). Amersfoort: CPS. Keesen, F. (1998), All students are equal, but some students….Tijdschrift voor hoger onderwijs en management, 5(3), 17-21. Kerr, B.A. (1997). Smart girls: a new psychology of girls, women, and giftedness. Scottsdale, AZ: Gifted psychology press. Kerr, B.A. (2000). Guiding gifted girls and young women. In K.A. Heller, F.J. Mönks, R.J. Sternberg & R.F. Subotnik (eds), International handbook of giftedness and talent (649-658). Amsterdam: Elsevier. KNAW-klankbordgroep voortgezet onderwijs (2003). Ontwikkeling van talent in de tweede fase. Advies van de KNAW-klankbordgroep voortgezet onderwijs. Amsterdam: Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen. Lapohr-Pluymakers, M. & Span, P. (1994) Begeleiding van hoogbegaafde leerlingen in het voortgezet onderwijs. In Handboek leerlingbegeleiding, 23, 2112-1-17. Larsen, W.L. (1985). Honors Programs in Engineering: A Waiting Opportunity. Engineering Education, 76(2), 89-92.

148


Landelijk Informatie- en expertiseCentrum Aansluiting hbo (2003). Verslag van een quick scan van regionale samenwerkingsverbanden VO-HBO per november 2003. Een inventarisatie uitgevoerd in opdracht van de onderwijsinspectie. Enschede: LICA. McDonald, R.T. & Gawkoski, R.S. (1979). Predictive Value of SAT Scores and High School Achievement for Succes in a College Honors Program. Educational and Psychological Measurement, 39(2), 411-414. Mönks, F.J. (1988). De rol van de sociale omgeving in de ontwikkeling van het hoogbegaafde kind. In G. Kanselaar, J. van der Linden & A. Pennings (red.), Begaafdheid: Onderkenning en beïnvloeding (205-218). Mönks, F.J. & Mason, E.J. (2000). Development psychology and giftedness. In K.A. Heller, F.J. Mönks, R.J. Sternberg & R.F. Subotnik (eds.), International handbook of giftedness and talent (141-157). Amsterdam: Elsevier. Mooij, A.J. (1987) Interactional multi-level investigation into pupil behaviour, achievement, competence, and orientation in educational situations. Den Haag: Instituut voor Onderzoek van het Onderwijs. Mooij, T. (1991a). Schoolproblemen van hoogbegaafde kinderen. Richtlijnen voor passend onderwijs. Muiderberg: Coutinho. Mooij, T. (red). (1991b). Onderwijs aan hoogbegaafde kinderen. Muiderberg: Coutinho. National Collegiate Honors Council (2004). Website www.nchchonors.org, geraadpleegd op 19 april 2004. Newland, T.E. (1976). The gifted in socio-educational perspective. Englewood Cliffs, N.J: PrenticeHall. Oden, M.H. (1968). The fulfilment of promise: 40-year follow-up of the Terman gifted group. Genetic psychology monographs, 77, 3-93. Onderwijsraad (2004). Hoe kan onderwijs meer betekenen voor jongeren? Den Haag: Onderwijsraad. Organisation for Economic Co-ordination and Development (1998). Education at a Glance, OECD Indicators 1998. Parijs: OECD. Page, G.T. & Thomas, J.B. (1977). International Dictionary of Education. Londen: Kogan Page. Persson, R.S., Joswig, H. & Balogh, L. (2000). Gifted education in Europe: programs, practices and current research. In K.A. Heller, F.J. Mönks, R.J. Sternberg & R.F. Subotnik (eds), International handbook of giftedness and talent (703-734). Amsterdam: Elsevier. Pilot, A. & Peeters, C. (2004) De kunst van het kunstonderwijs? Tijdschrift voor Hoger Onderwijs & Management, 11(2). (in druk) Pluymakers, M. & Span, P. (2001) Onderwijs aan begaafde leerlingen in het VO. Compacten en Verrijken. Een methode om systematisch rekening te houden met begaafde leerlingen. Alphen aan de Rijn: Kluwer. Reis, S.M. & Renzulli, J.S. (1984). The secondary triad model. Niet gepubliceerd paper. Reis, S.M. & Renzulli, J.S. (1992). Using curriculum compacting to challenge the above-average. Educational Leadership, 50(2), 51-57. Renzulli, J.S. (1978). What Makes Giftedness? Reexamining a Definition. Phi Delta Kappa, 60(3), 180-184. Renzulli, J.S. & Reis, S.M. (2000). The schoolwide enrichment model. In K.A. Heller, F.J. Mönks, R.J. Sternberg & R.F. Subotnik (eds.), International handbook of giftedness and talent (367-382). Amsterdam: Elsevier. Rinn, A.N. & Plucker, J.A. (2004). We recruit them, but then what? The educational and psychological experiences of academically talented undergraduates. Bloomington, Indiana: Indiana University. Ruiter, F. de (2004). Enkele sombere doch hoopvolle gedachten voor het kunstonderwijs. Tijdschrift voor Hoger Onderwijs & Management, 11(2). (in druk). Het uitdagen van talent in onderwijs

149

Schemo, D.J. (2004). Schools, facing tight budgets, leave gifted programs behind. New York Times, 2 maart 2004. Schuman, S. (1995). Beginning in Honors, a Handbook. A publication of the National Collegiate Honors Council. Minneapolis: University of Minnesota. Shushok, F. (2003). Does honors add value to an undergraduate education? Paper voor de National Collegiate Honours Council 38th Annual Conference, Chicago, V.S., november 2003. Span, P. (2001). Korte historie van het onderzoek naar begaafdheid in Nederland. In P. Span, A.L. de Bruin-de Boer & M.C. Wijnekus, Het testen van begaafde kinderen. Suggesties voor diagnostiek en behandeling. Alphen aan de Rijn: Samsom. Span, P., De Bruin-De Boer, A.L. & Wijnekus, M.C. (2001) Het testen van begaafde kinderen. Suggesties voor diagnostiek en behandeling. Alphen aan de Rijn: Samsom. Sternberg, R.J. (1985). Human abilities: an information processing approach. New York: Freeman. Sternberg, R.J. (1986). Intelligence applied: understanding and increasing your intellectual skills. Londen: Harcourt Brace Jovanovitch. Sternberg, R.J. (2003). WICS as a model of giftedness. High ability studies, 14, 109-139. Tannebaum, A.J. (2000). A history of giftedness in school and society. In K.A. Heller, F.J. Mönks, R.J. Sternberg & R.F. Subotnik (eds.), International handbook of giftedness and talent (23-53). Amsterdam: Elsevier. Terman, L.M. (ed). (1961). The promise of youth. Genetic studies of genius, III. Stanford, California: Stanford University Press. Terman, L.M & Oden, M.H (1967). The gifted group at mid-life. Genetic studies of genius, V. Stanford, California: Stanford University Press. Tyler, L.E. (1974) Individual differences. New York: Appleton-Century. Wijffels, H. & Wolfensberger, M.V.C. (2004). Wat vraagt de samenleving van talent? Hoe universiteiten daar op in kunnen spelen. Thema, 11(1), 51-54. Wolfensberger, M.V.C. (1998). Het Excellent Tracé van Ruimtelijke Wetenschappen, voldoet het aan de eisen? In M. Geerdink & M. Wolfensberger, Nieuwsgierig naar de creaties van het ET? Verslagbundel Excellent Tracé 1997-1998. Utrecht: Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen, Universiteit Utrecht. Wolfensberger, M.V.C., Eijl, P.J. van, Cadée, M., Siesling, S. & Pilot, A. (2003). Plusprogramma’s, ook een strategie voor onderwijsvernieuwing. Thema, 5, 44-51. Wolfensberger, M.V.C., Eijl, P.J. van & Pilot, A. (2003). Universitaire honoursprogramma’s en hun innovatieve functie. Tijdschrift voor hoger onderwijs, 21(2), 85-102.

150


Informanten

Waar niet voor alle in deze notitie beschreven ontwikkelingen al (onderzoeks)literatuur voorhanden is, hebben de auteurs een aantal experts in het veld geraadpleegd. In de tekst is naar hun informatie verwezen als volgt: (naam, jaartal, persoonlijke mededeling). • E. van Gerven, directeur Consultancy Bureau Hoogbegaafdheid en hoofdredacteur Talent. Persoonlijke mededeling 23 februari 2004. • M.J.M.E. Groensmit, coördinator hoogbegaafden en onderpresteerdersproject Stedelijk Gymnasium Nijmegen, lid van de groep van acht samenwerkende gymnasia. Persoonlijke mededeling 9 maart 2004. • D. Hubert, Association of universities and colleges of Canada. Persoonlijke mededeling maart 2004. • P.J. Mol, coördinator regio Utrecht, Zuid-Holland en Flevoland van het Project Herstart. Persoonlijke mededeling 10 maart 2004. • P. Span, emeritus hoogleraar onderwijskunde Universiteit Utrecht, sinds 1988 in opdracht van het ministerie van OCW zich richtend op onderzoek en ontwikkeling op het gebied van hoogbegaafdheid en onderwijs. Persoonlijke mededeling 20 februari 2004. • Coördinatoren van het Landelijk Informatiepunt Hoogbegaafdheid: G. de Boer en M. Hulsbeek. Persoonlijke mededelingen 10, 18 en 20 februari 2004, 1 maart 2004 • De Onderwijsinspectie. Persoonlijke mededeling 23 februari 2004. • H. Verkuyl, pedagoog, onderwijskundige en lerarenopleider, staflid van Het Centrum voor Creatief Leren in Sterksel. Persoonlijke mededeling 9 maart 2004.


151

152


Bijlage 1 Organisaties, netwerken en activiteiten ten behoeve van basis-, voortgezet en hoger onderwijs

Bijlage 1

B.1-153

De feitelijke onderwijsuitvoering op de werkvloer wordt ondersteund door een groot aantal verschillende organisaties en initiatieven. Wij noemen hier de meest bekende. Instituten, stichtingen en individuele initiatieven die zich bezig houden met scholing van docenten basis- en voortgezet onderwijs: • De Stichting Perdix; • Voortgezet Onderwijs aan Hoogbegaafde Leerlingen (Universiteit Utrecht); • CBO (Centrum voor Begaafdheidsonderzoek, Universiteit Nijmegen); • CPS (Christelijk Pedagogisch Studiecentrum, Amersfoort); en • SLO (Stichting LeerplanOntwikkeling, Enschede). Private bijscholingsinstituten die veel en veelomvattende cursussen voor het basisonderwijs verzorgen zijn: • Consultancybureau Hoogbegaafdheid; en • Adviesbureau Hoogbegaafde kinderen in het Basisonderwijs (Frietman e.a., 2003). Verschillende schoolbegeleidingsdiensten waar zowel een aanbod ontwikkeld is en wordt op het gebied van diagnostiek als op dat van de didactische ondersteuning. Ook zij hebben een scholingsaanbod, variërend van een studiemiddag tot drie of vierdagdelen. Twee landelijke informatiepunten: de stichting Plato en het door de overheid ingestelde Landelijk Informatiepunt Hoogbegaafdheid, waarvan de afdeling voor het basisonderwijs ondergebracht is bij de SLO, die voor het voortgezet onderwijs bij het CPS. Bij het hoger onderwijs zijn er enkele centra voor research wetenschappelijk onderwijs die meewerken aan de ontwikkeling, evaluatie en het onderzoek naar honoursprogramma’s. Met name het Interfacultair Instituut voor lerarenopleiding, onderwijsontwikkeling en studievaardigheden (IVLOS) van de Universiteit Utrecht is daarin actief. Ontwikkeling van onderwijsmateriaal • Binnen de SLO wordt er zowel voor basisonderwijs als voor voortgezet onderwijs voor verschillende vakken (Nederlands, moderne vreemde talen, wiskunde) lesmateriaal ontwikkeld. • Binnen het netwerk van Perdix (momenteel bijna veertig scholen betrokken) stellen netwerkleden hun zelf ontwikkelde zogeheten verrijkingstaken (alle vakken en vakoverstijgend) aan elkaar ter beschikking. • Er is voor het basisonderwijs materiaal op de markt voor het ontwikkelen van strategisch inzicht, het oplossen van rekenproblemen, de ontwikkeling van wiskundig inzicht. Educatieve uitgevers maar ook bijvoorbeeld een vereniging van docenten wiskunde Pythagoras en de stichting Vierkant voor Wiskunde houden zich hiermee bezig. • Door het Freudenthalinstituut van de Universiteit Utrecht is een rekenprogramma voor (hoog)begaafde kinderen in het basisonderwijs ontwikkeld: Bolleboos. • Door het Centrum voor Bèta-didactiek van de Universiteit Utrecht is, in samenwerking met docenten uit het voortgezet onderwijs en SLO, een aantal experimentele modules ontwikkeld voor scheikunde; deze zijn niet specifiek voor (hoog)begaafde leerlingen bedoeld, maar voor deze groep zeer geschikt. • Verschillende (school)vakgebonden organisaties zoals Het Nationaal Bureau Moderne Vreemde Talen ontwikkelen digitaal te raadplegen onderwijsmateriaal,

B.1-154


•

de zogeheten webquests die niet uitdrukkelijk voor (hoog)begaafden bedoeld zijn maar wel uitstekend door hen te gebruiken zijn. Ontwikkeling van onderwijsmateriaal in het hoger onderwijs gebeurt gespreid. Docenten van de honoursprogramma’s ontwikkelen zelf hun materiaal en testen dat uit in de praktijk.

Netwerken • Een samenwerkingsverband van acht gymnasia die zich zowel bezighouden met de goedpresterende als met de zogeheten onderpresterende leerling. Een voortrekkersrol in deze groep speelt het Stedelijk Gymnasium in Nijmegen. • De netwerkscholen (voortgezet onderwijs) van het Perdix-netwerk (3 scholen in 1999, 38 scholen in 2004, het aantal neemt jaarlijks toe). • De regionale netwerken van scholen voor voortgezet onderwijs door het Landelijk Informatie Centrum Hoogbegaafdheid Voortgezet Onderwijs ingericht (in 2003 negentig deelnemende scholen, in 2004 ongeveer zestig; oorzaak van afname onbekend). • Voor het hoger onderwijs is er het Plusnetwerk, platform voor academische plusprogramma’s, waar informatie en ervaringen met honoursprogramma’s worden uitgewisseld. Zowel docenten, studenten als beleidsmakers van verschillende universiteiten nemen deel aan dit netwerk en één á twee keer per jaar worden landelijke themabijeenkomsten georganiseerd. Daarnaast inventariseert dit netwerk de ontwikkelingen op het gebied van honoursprogramma’s in het hoger onderwijs. Wedstrijden en Olympiades Jaarlijks worden er door overheidsinstellingen, universiteiten en/of particuliere stichtingen voor een aantal vakken wedstrijden georganiseerd. Daarnaast zijn er ook landelijk zogeheten Olympiades. Meedoen daaraan heeft een uitstraling binnen de scholen zowel wat betreft het aanzien van de begaafde leerlingen als wat betreft de inhoud van het onderwijs. Ook in het hoger onderwijs zijn, zij het in mindere mate, initiatieven op dit gebied. Zo heeft het Plusnetwerk afgelopen jaar een prijsvraag georganiseerd onder studenten voor het meest originele honoursprogramma. Hoogbegaafdheid en de (initiële) opleidingen voor docenten Binnen het verplichte curriculum van de pabo en de lerarenopleidingen voortgezet onderwijs wordt geen tot minimale aandacht besteed aan het onderwerp (hoog)begaafdheid. Er is wel een aanbod in keuzemodules, meestal samen met andere onderwerpen onder een overkoepelend thema als zorgverbreding, adaptief onderwijs of weer samen naar school. Aan het onderwerp (hoog)begaafdheid wordt dan maximaal een lesbijeenkomst gewijd. Er is een gering aantal pabo’s waar (hoog)begaafdheid onderwerp is van een hele keuzemodule – en daar kunnen dan wat uitgebreider onderwerpen als signaleren, pedagogische en didactische aanpak, relatie met ouders en geschikt leermateriaal aan bod komen. Bij de andere lerarenopleiding kan (hoog)begaafdheid als thema gekozen worden van de afsluitende verdiepingsopdracht.

Bijlage 1

B.1-155

Na de initiële opleiding kunnen docenten gebruikmaken van bijscholingstrajecten (zie hierboven). Niet bekend is hoeveel docenten zich, al dan niet binnen de initiële opleiding, op dit gebied bekwaamd hebben en wat inhoud en kwaliteit van de deskundigheid is van diegenen die dat doen/deden. In het hoger onderwijs is er geen formele training voor honoursonderwijs. Wel worden er studiedagen en andere bijeenkomsten waarbij de didactiek voor dit onderwijs ter sprake komt.

B.1-156


Zicht op een sluitende aanpak: een nieuwe fase in de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten

T. Eimers M. Roelofs

1

Inleiding

Voortijdig schoolverlaten is een hardnekkig maatschappelijk probleem dat reeds decennia beleidsaandacht vraagt en waarover al veel is gezegd en geschreven. Zowel in de wetenschappelijke analyse als in de ontwikkeling van een sluitende aanpak is veel kennis en ervaring opgedaan. Toch lukt het niet om een doorbraak te forceren in de uitvalbestrijding en blijft het probleem in de actualiteit. Een deel van de verklaring voor die hardnekkigheid ligt in de aard van het probleem zelf: voortijdig schoolverlaten is een uitermate complex verschijnsel, met oorzaken en gevolgen op verschillende niveaus. Zo ligt een deel van de problematiek in de wijze waarop de maatschappij het probleem waarneemt en beoordeelt. De socioloog Geert de Vries heeft in zijn dissertatie Het pedagogisch regiem. Groei en grenzen van de geschoolde samenleving (1993) overtuigend laten zien hoe het stellen van een norm als het ware uitval ‘creëert’. Wellicht zouden nieuwe visies op onderwijs (competentiegericht leren), op de plaats van het (initieel) onderwijs in de loopbaan en op de verhouding tussen binnen- en buitenschools het vraagstuk van voortijdig schoolverlaten in een ander licht kunnen plaatsen. Om enerzijds de traditie van de kennis over oorzaken en bestrijding van voortijdig schoolverlaten in beeld te krijgen en anderzijds oog te houden voor vernieuwing van visies en aanpakken, worden in deze bijdrage de volgende vijf vragen behandeld. Wat is het probleem? Hoe groot is het probleem? Wat zijn de oorzaken? Wat wordt er aan gedaan? Wat zijn belangrijke trends? Om deze vragen te beantwoorden zijn drie sporen gevolgd: • literatuurstudie en opzoeken van (kwantitatieve) gegevens; • raadplegen van enkele experts over belangrijke ontwikkelingen en trends; en • analyse en beschouwing van voorliggende informatie.

158


2

Definitie en maatschappelijke context

In 1991 verscheen de publicatie Zonder beroepskwalificatie uit het onderwijs297, een reviewstudie waarin onderzoekers voor het eerst een berekening maakten van het aantal voortijdige schoolverlaters aan de hand van een toen nieuw criterium, het al of niet beschikken over een startkwalificatie. De ministeries van Onderwijs en van Sociale Zaken wilden weten hoe groot het aantal voortijdige schoolverlaters zou zijn wanneer iedereen zonder enige beroepskwalificatie meegeteld zou worden. Een jaar eerder was het rapport van de Tijdelijke Adviescommissie Onderwijs Arbeidsmarkt, de commissie-Rauwenhoff, verschenen, waarin het behalen van ten minste een startkwalificatie voor de gehele (toekomstige) beroepsbevolking als een absolute prioriteit werd benoemd. Er was een nieuw ambitieniveau geboren. De vraag was echter hoe groot het probleem werd met deze ruimere definitie. De uitkomst van het onderzoek was verpletterend: volgens het nieuwe criterium kende Nederland 115.000 voortijdige schoolverlaters, ofwel 43% van de jaarlijkse uitstroom. Rekende men voordien nog alleen de ongediplomeerde schoolverlaters uit het voortgezet onderwijs tot de uitvallers, nu was in één klap het aantal voortijdige schoolverlaters meer dan verdrievoudigd. In het jaar 1993 verscheen de belangrijke beleidsnotitie Een goed voorbereide start.298 Deze notitie markeert een ommekeer in de benadering van het probleem voortijdig schoolverlaten. Er werd een ingrijpend andere aanpak voorgesteld en het nieuwe ijkpunt voor het beleid werd voor jaren vastgelegd: de startkwalificatie. Wijzer geworden door onder meer de studie uit 1991 scherpte men de definitie enigszins aan, waardoor in elk geval een deel van de genoemde 115.000 al weer uit de doelgroep verdween. De norm werd bepaald op het niveau van het aankomend vakmanschap (twee jaar met succes afgerond mbo, middelbaar beroepsonderwijs). Het havoen vwo-diploma werden gelijkwaardig gesteld aan een startkwalificatie. De definitie van voortijdig schoolverlaten is, zoals het voorbeeld hierboven laat zien, aan verandering onderhevig. Het verschijnsel dat jongeren, soms uit eigen keuze, soms door omstandigheden daartoe gebracht, besluiten te stoppen met onderwijs is van alle tijden. De mate waarin dit wordt beschouwd als een probleem verandert echter met het perspectief waarmee naar het verschijnsel wordt gekeken. Dekkers (2003) noemt een viertal benaderingen, te weten die van de overheid (leerplicht), het onderwijs (behalen diploma), de arbeidsmarkt (startkwalificatie) en de leerling zelf (individuele verwachtingen). Met enige voorzichtigheid kan ruwweg een indeling worden gemaakt in tijdsperiodes waarin telkens een ander perspectief dominant is.

297 298

Bock & Hövels, 1991. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, 1993.

Zicht op een sluitende aanpak

159

Schema 1: Indeling in tijdsperiodes Aspect

Maatschappelijke context

Jaren tachtig

Jaren negentig

Na 2000

Werkloosheid

Arbeidsmarkttekorten

Sociale cohesie

Jeugdwerkloosheid

Onderkwalificering

Integratie en veiligheid

Dominante actoren

Overheid en onderwijs

Overheid en sociale partners

Overheid en individu

IJkpunt

Diploma

Startkwalificatie

Individuele ontwikkeling en ‘inburgering’

Kader

Leerplicht

Kwalificatieplicht

Een leven lang leren

Maatschappelijk probleem vsv (voortijdig schoolverlaten)

Tot het begin van de jaren negentig stond het verschijnsel voortijdig schoolverlaten vooral in het teken van de grote jeugdwerkloosheid. Men vreesde voor een verloren generatie van jongeren, die na het verlaten van de school te maken zou krijgen met langdurige werkloosheid. Door jongeren beter te scholen hoopte men de individuele kansen op werkloosheid te verminderen. Bovendien zou langer schoolbezoek leiden tot een uitgestelde toetreding op de arbeidsmarkt. Het diploma gold als belangrijkste ijkpunt voor het bepalen van schooluitval, al stond het civiel effect van het diploma in tijden van grote werkloosheid stevig onder druk. In zijn dissertatie liet de socioloog De Vries (1993) overigens zien dat de toegenomen of veranderende aandacht voor schoolverzuim en -uitval weliswaar te verklaren waren uit maatschappelijke veranderingen, maar niet altijd in de zin van directe, causale verbanden. Zo liet hij zien dat in de jaren tachtig onder invloed van de jeugdwerkloosheid de aandacht voor het voortijdig schoolverlaten sterk toenam, terwijl het verschijnsel zelf in die periode juist afnam. In de jaren negentig kwam de ommekeer. De maatschappelijke context veranderde en in plaats van werkloosheid nam de zorg om tekorten aan gekwalificeerde arbeidskrachten toe. Jongeren liepen niet langer het risico zonder werk te komen, maar de economische ontwikkeling dreigde te stagneren wanneer het teruglopende aantal jongeren onvoldoende gekwalificeerd het onderwijs zou verlaten. Het mbo met haar traditioneel grote invloed van sociale partners kwam centraal te staan in het onderwijsbeleid. De startkwalificatie moest worden behaald in het mbo en het van oudsher niet onbelangrijke diploma van het lager beroepsonderwijs verloor (nog meer) aan waarde. Naast een door leeftijd begrensde leerplicht ontstond nu een – impliciete – veel verder reikende kwalificatieplicht, die allengs meer werd geformaliseerd (RMC-regeling, Regionale Meld- en Coördinatiefunctie).

160


Terwijl de geschetste trends uit de jaren tachtig en vooral negentig nog altijd de boventoon voeren in het beleid, in onderzoek en in het maatschappelijk debat inzake voortijdig schoolverlaten, tekent zich de laatste jaren een nieuw definitiekader af. Verschillende auteurs wijzen op een nieuw spanningsveld, namelijk dat tussen individuele en maatschappelijke verantwoordelijkheid.299 Aan de ene kant staat het individu centraal: individuele keuzevrijheid, individuele ontplooiing en individuele verantwoordelijkheid. De leerling, student, werknemer of burger wordt steeds meer zélf verantwoordelijk gesteld voor de invulling van zijn studie, zijn leerproces, zijn employability en zelfredzaamheid. De persoonlijke behoeften en mogelijkheden zijn daarbij leidend. Tegenover het centraal stellen van de individuele vrijheid staat een toenemende maatschappelijke onrust. Een onrust die tot uitdrukking komt in gevoelens van onzekerheid en onveiligheid en leidt tot een roep om nieuwe normen en waarden, veiligheid en sociale cohesie. In die maatschappelijke context verandert wederom de perceptie van het verschijnsel voortijdig schoolverlaten. Belangrijker dan het diploma of een bepaald kwalificatieniveau wordt nu de individuele ontwikkeling én de sociale ‘inburgering’. Daarbij is – althans in theorie, de praktijk is nog niet zover – niet langer één momentopname (eindexamen) of één levensfase (initieel onderwijs) bepalend, maar geldt als ijkpunt het zich duurzaam kunnen handhaven in de samenleving. Incidenten, zoals de moord op een leraar in een Haagse school, roepen het beeld op van falende opvoeding en onderwijs. Voortijdig schoolverlaten is niet langer een louter arbeidseconomisch vraagstuk. De dimensie van sociale integratie wint aan belang. De omschreven accentverschuiving impliceert niet dat de startkwalificatie als norm verdwijnt. Net zoals de startkwalificatie als norm naast het diploma is komen te staan, zo ontwikkelt het perspectief van sociale integratie zich naast de andere ijkpunten. In feite is er sprake van een gelaagde definitie van voortijdig schoolverlaten: • op het niveau van de afzonderlijke opleiding (opleidingsstakers); • op het niveau van de onderwijsinstelling (voortijdige schoolverlaters); • op het niveau van het onderwijssysteem (voortijdige onderwijsverlaters); • op het niveau van de arbeidsmarkt (ondergekwalificeerden); en • op het niveau van de samenleving (maatschappelijke drop-outs). De niveaus verwijzen naar een oplopende zwaarte van de problematiek. Jongeren die van opleiding of school wisselen, zijn voor de betreffende instelling weliswaar uitvallers, maar wanneer zij elders een startkwalificatie bereiken valt de schade nog mee. Wanneer zij echter geen duurzaam werk vinden of zelfs verzeild raken in criminaliteit of in een situatie van sociale uitsluiting, dan zijn de gevolgen veel ingrijpender. Onder invloed van de beschreven maatschappelijke veranderingen lijkt nu dat laatste criterium, het niveau van de samenleving, aan gewicht te winnen. Meer en meer is men geneigd om de strikte koppeling van het begrip voortijdig schoolverlaten aan de periode van initieel onderwijs te relativeren. Pleidooien voor vouchersystemen, het denken in termen van loopbanen en competentieontwikkeling en het later in de loopbaan erkennen van evc (elders verworven competenties) zijn daarvan een uitdrukking. Zoals beschreven is de definitie van het fenomeen voortijdig schoolverlaten in belangrijke mate contextgebonden. Veranderingen in de samenleving en daardoor in politiek en beleid leiden tot andere accenten. Soms is die invloed direct, zoals wanneer in 1993 de overheid een nieuwe norm en een nieuw ambitieniveau afspreekt met sociale partners 299

Brinkgreve, 2004; Boutellier, 2004; Eimers & Verhoef, 2004.


161

en onderwijsveld. Soms verloopt de invloed indirect, bijvoorbeeld door veranderingen in het onderwijsbestel. Zo hebben de opeenvolgende wijzigingen van het vroegere lager beroepsonderwijs enorme impact gehad op de aard en de waarde van het daarbij behorende diploma. In de literatuur wordt er vaak op gewezen dat de gekozen definitie van voortijdig schoolverlaten bepalend is voor de omvang van het probleem. Met een andere definitie kan – zoals we hiervoor lieten zien – plotseling de omvang van het probleem meer dan driemaal zo groot worden. Voor wetenschappers en beleidsmakers is dat lastig, omdat het moeilijk wordt om ontwikkelingen over een reeks van jaren zichtbaar te maken. Ook in internationale vergelijkingen leiden verschillende definities tot te veel verwarring.300 Zelfs binnen één definitie kan onduidelijkheid ontstaan wanneer de operationalisering van de definitie aan verandering onderhevig is. Zo werd de groep voortijdige schoolverlaters onder de startkwalificatiedefinitie aanvankelijk eerst kleiner door de uitval in leerjaar drie en vier van de drie- en vierjarige mbo-opleidingen niet mee te tellen en door de havoen vwo-gediplomeerden buiten beschouwing te laten. Later nam de groep juist weer toe, toen een groot deel van de deelnemers van het voortgezet speciaal onderwijs (met name het vso-lom, het voortgezet speciaal onderwijs voor leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen) en van het ivbo (individueel voorbereidend beroepsonderwijs) onder het startkwalificatieregiem werden gebracht. De definities die worden benut, ook in wetenschappelijk onderzoek, zijn vrijwel altijd geënt op een beleidsmatig ambitieniveau. Dekkers (2003) constateert dat in het Nederlandse onderzoek twee definities gangbaar zijn, namelijk die geënt op de leerplicht en die gebaseerd op de startkwalificatie. Deze definities drukken een wenselijke situatie uit, een bepaald ambitieniveau, en zijn daarom slechts beperkt geschikt om het fenomeen als zodanig te beschrijven. Zo legt de startkwalificatie de lat voor de leerling tamelijk hoog. Al direct na de introductie van het niveau was duidelijk dat voor een deel van de jongeren de startkwalificatie onbereikbaar zou blijven. Als onderwijspolitiek streven heeft de startkwalificatienorm het onderwijs een enorme impuls gegeven om meer uit de leerling te halen, met name voor de zogenaamd zwakkere leerlingen. Het gebruik van de norm als definitie echter kwalificeert groepen jongeren die buiten hun ‘schuld’ geen startkwalificatie behalen, als voortijdige schoolverlaters. Het heeft jaren geduurd voor er formeel erkende afsluitmogelijkheden werden gecreëerd onder het startkwalificatieniveau. Het praktijkonderwijs heeft een bijzondere status en slechts een beperkte toegang. De assistentopleidingen zijn uiterst moeizaam tot stand gekomen en leiden nog altijd een ambivalent bestaan op de grens van de kwalificatiestructuur. In zijn algemeenheid kenmerkt het deel van het onderwijsstelsel onder de startkwalificatie zich door een gebrek aan visie, samenhang en erkenning. Om begrijpelijke redenen is er veel aarzeling om de krachtige norm van de startkwalificatie voor een deel los te laten en een meer gedifferentieerd stelsel van afsluitniveaus toe te staan. Het belangrijkste argument om vast te houden aan de startkwalificatie is het empirische gegeven dat lageropgeleiden een grotere kans hebben op werkloosheid. Het ontbreekt echter aan gericht onderzoek naar de toegevoegde waarde van een startkwalificatie boven bijvoorbeeld het vroegere vbo-diploma (voorbereidend beroepsonderwijs) of het huidige vmbo-diploma (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) in termen 300

162

Vergelijk Dekkers, Eurz & Den Boer, 2000; Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003.


van kansen op de arbeidsmarkt gedurende de verdere loopbaan. Incidenteel onderzoek lijkt het belang van de initiële opleiding te relativeren. Zo stelt Diederen (1994) op grond van langlopend cohortonderzoek vast dat er voor ongediplomeerden geen extra kwetsbare positie op de arbeidsmarkt was gemeten in termen van duur of aantal perioden van werkloosheid. In recent gepubliceerd onderzoek komen Oosterbeek en Webbink (2004) tot de conclusie dat de verlenging van de leerplicht en de uitbreiding van de bestaande driejarige vbo-opleidingen naar vier jaar in 1975 geen positieve looneffecten heeft gehad op langere termijn. Beide onderzoeken lijken het belang van de initiële opleiding voor de latere loopbaan te relativeren en daarmee ook de potentiële invloed van maatregelen zoals verlenging van de leer- of kwalificatieplicht. Er is sprake van een tweeledig definitieprobleem. In de eerste plaats verandert de definitie als sociaal construct naarmate de maatschappelijke context verandert. In de tweede plaats is er een technisch definitieprobleem, waardoor het ondanks de veelheid aan onderzoeken nog altijd onduidelijk blijft hoe groot de omvang van het probleem is. Als norm is de startkwalificatie, hoewel onderhevig aan een zekere erosie, nog altijd een bruikbaar instrument. Als definitie voldoet de startkwalificatie feitelijk slechts zeer beperkt, omdat het geen kader biedt om de uitstroom uit het onderwijs zonder startkwalificatie adequaat te beschrijven. Vanuit sociologisch oogpunt zou er behoefte zijn aan een definitie – of liever een set van definities – waarmee het voortijdig schoolverlaten als maatschappelijk verschijnsel beschreven en bestudeerd kan worden. Eén van de centrale vragen in dat verband zou gericht moeten zijn op het (schijnbaar?) stabiele karakter van het fenomeen. Verschillende definities veranderen wel de boekhoudkundige omvang van het probleem, maar het fenomeen van uitval lijkt ondanks alle stelselwijzigingen, maatregelen en normstellingen opmerkelijk consistent.


163

3

Omvang en registratie

Hoe groot is het aantal voortijdige schoolverlaters in Nederland? Deze vraag blijkt, zoals aangegeven, niet zo gemakkelijk te beantwoorden. Verschillende onderzoeken naar de omvang van voortijdig schoolverlaten hanteren verschillende criteria en laten derhalve verschillende uitvalcijfers en percentages zien. Zo constateert het CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) in Jeugd 2003, cijfers en feiten dat bijna een kwart van de leerlingen die in 1993 met het voortgezet onderwijs startten, geen startkwalificatie behaalde. De OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) geeft aan dat ruim 20% van alle 20-24-jarigen in Nederland het onderwijs heeft verlaten zonder startkwalificatie. Volgens de gegevens van Eurostat blijkt in 2002 daarentegen 15% van de 18-24jarigen geen onderwijs te volgen en geen hoger secundair onderwijs te hebben behaald. Kortom, de cijfers lijken elkaar tegen te spreken. Een belangrijke oorzaak van deze uiteenlopende cijfers ligt, zoals aangegeven, in het gebruik van verschillende definities. Om een beeld te krijgen van de kwantitatieve dimensies van het verschijnsel voortijdig schoolverlaten presenteren we hierna een aantal cijfers. De RMC-registratie is opgezet en wettelijk verankerd om voortijdig schoolverlaten direct bij de bron, namelijk op basis van gegevens van de scholen, te meten. Uit de RMCanalyse blijkt dat er 70.508 nieuwe voortijdige schoolverlaters zijn geregistreerd in 2002.301 Het betreft hier 5,5% van het aantal ingeschreven leerlingen in het voortgezet onderwijs en het mbo op 1 oktober 2001 (1.218.143). Overigens hadden de RMC’s naast het aantal van 70.508 nieuwe voortijdige schoolverlaters ook nog 24.686 voortijdige schoolverlaters uit de voorgaande jaren in hun registratie. Tabel 1 laat zien hoe het voortijdig schoolverlaten zich de afgelopen jaren ontwikkeld heeft.

Tabel 1: Ontwikkeling in de omvang van de groep voortijdig schoolverlaters 1998 Aantal vsv-ers Percentage vsv-ers

1999

2000

2001

2002

41.200

39.400

39.900

47.100

70.500

3,3%

3,2%

3,2%

3,7%

5,5%

In tabel 1 komt naar voren dat het aantal voortijdige schoolverlaters in 2002 gestegen is met 23.400 jongeren. Een verklaring voor deze stijging ligt volgens de uitkomsten van de RMC-analyse 2002 in de verbeterde registratie, met name in de grote steden.302

301 302

164

Van Tilburg & Van Es, 2003. Ministerie Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a.


De grootste relatieve stijgingen van het aantal nieuwe voortijdige schoolverlaters worden toegeschreven aan de vier grootstedelijke regio’s. In de regio Utrecht is het aantal nieuwe voortijdige schoolverlaters gestegen met een factor 3,9. In Amsterdam bedroeg deze factor 10,8. In de regio Haaglanden had deze factor een waarde van 6,3 en in de regio Rijnmond is het aantal voortijdige schoolverlaters gestegen met een factor 2,5. Wanneer we kijken naar de absolute aantallen, dan blijkt dat het aantal voortijdige schoolverlaters in deze vier regio’s is toegenomen van 6.507 naar 29.035. De gepleegde inspanningen in drie van de vier grote steden om een verbeterde registratie tot stand te brengen, worden genoemd als belangrijke reden voor de stijging van het aantal schoolverlaters.303 Zo leidde een meer intensieve samenwerking tussen gemeenten, sociale diensten, CWI’s (Centra voor Werk en Inkomen) en RMC in Noord-Groningen binnen een jaar tot meer dan een verdubbeling van het aantal waargenomen voortijdige schoolverlaters (meer dan zevenhonderd in acht Noord-Groningse gemeenten).304 In de gegevens over voortijdig schoolverlaten wordt vaak een prioritaire groep jongeren onderscheiden. Het betreft hier jongeren die zonder startkwalificatie én zelfs zonder enig diploma van het voortgezet onderwijs uitvallen.

Tabel 2: Ontwikkeling in de omvang van de prioritaire groep voortijdige schoolverlaters

Aantal prioritaire vsv-ers Percentage prioritaire vsv-ers van het totaal aantal vsv-ers

1998

1999

2000

2001

2002

13.200

12.200

12.400

16.500

12.100

32%

31%

31%

35%

17%

In tabel 2 is te zien dat er in 2001 sprake is van een uitschieter, maar dat de omvang van de prioritaire groep zich in 2002 weer stabiliseert tussen de 12.000 en 13.000, net als in de jaren voor 2001.305 In 2002 is het percentage prioritaire voortijdige schoolverlaters een stuk lager dan voorgaande jaren. Dit heeft te maken met de toename van het totale aantal geregistreerde voortijdige schoolverlaters in 2002 (zie tabel 1). Van alle 70.508 leerlingen die in 2002 voortijdig de school hebben verlaten, bestaat 47% uit jongens en 42% uit meisjes. Hoewel in de beeldvorming voortijdig schoolverlaten onder jongens meer aandacht lijkt te krijgen is, net als in voorgaande jaren, voortijdig schoolverlaten nog steeds nauwelijks seksespecifiek.306

303 304 305 306

Van Tilburg & Ministerie van Ministerie van Van Tilburg &

Van Es, 2003. Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, 2004. Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a. Van Es, 2003.


165

Tabel 3: Het geslacht van de voortijdige schoolverlaters Aantal

Percentage

Jongens

33.333

47%

Meisjes

29.421

42%

7.754

11%

Geslacht onbekend

Wanneer we kijken naar de leeftijd van de jongeren, dan blijkt dat de meeste voortijdige schoolverlaters zeventien jaar of ouder zijn (71%). Dit heeft te maken met de leerplicht die eindigt aan het einde van het schooljaar waarin de jongere de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt. Een groot deel van de jongeren verlaat het onderwijs vrij snel na afloop van de volledige leerplicht.

Tabel 4: De leeftijd van de voortijdige schoolverlaters Aantal

Percentage

Vsv-ers jonger dan 16 jaar

7.551

11%

Vsv-ers met de leeftijd van 16 jaar

8.591

12%

49.931

71%

4.435

6%

Vsv-ers 17 jaar of ouder Leeftijd onbekend

Het aandeel van de nieuwe allochtone voortijdige schoolverlaters is gestegen met 8% ten opzichte van 2001. In 2002 waren er 22.177 voortijdige schoolverlaters van allochtone herkomst tegen een aantal van 47.078 autochtone voortijdige schoolverlaters (zie tabel 5). Het CBS concludeert in 2002 dat 21% van de Turkse jongens het onderwijs zonder diploma verlaat tegen 16% van de meisjes.307 Bij de Antilliaanse en Surinaamse leerlingen bedragen deze percentages respectievelijk 23 en 16%. Bij de Marokkaanse leerlingen is het verschil tussen jongens en meisjes het grootst. 29% van de Marokkaanse jongens verlaat het onderwijs zonder diploma tegen 13% van de Marokkaanse meisjes.

Tabel 5: De etniciteit van de voortijdige schoolverlaters Aantal

Percentage

Autochtone vsv-ers

47.078

67%

Allochtone vsv-ers

22.177

31%

Etniciteit onbekend

1.253

2%

307

Centraal Bureau voor de Statistiek, 2002a.

166


Wanneer we kijken naar de opleiding van de voortijdige schoolverlaters in tabel 6 blijkt dat het grootste gedeelte (33%) afkomstig is uit het mbo. Een iets kleiner deel (26%) is afkomstig uit het voortgezet onderwijs.

Tabel 6: De opleiding van de voortijdige schoolverlaters Aantal

Percentage

Afkomstig uit vo/svo

18.498

26%

Afkomstig uit het mbo

23.197

33%

Afkomstig uit volwasseneneducatie

1.662

2%

Afkomstig uit overig onderwijs

2.331

3%

24.820

35%

Afkomst onbekend

Omdat het overgrote deel van de voortijdige schoolverlaters afkomstig is uit de bvesector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) en het voortgezet onderwijs, zullen we wat nader ingaan op de richtingen binnen deze twee onderwijssoorten. Tabel 7 geeft de uitstroom uit het voltijd voortgezet onderwijs naar laatst gevolgde opleiding (2001) weer. Hierbij moet opgemerkt worden dat de leerlingen die uitstromen uit het voltijdonderwijs, wel hun opleiding kunnen vervolgen in het deeltijdonderwijs.

Tabel 7: Uitstroom uit voltijdonderwijs naar laatst gevolgde opleiding, 2001308 Mannen Brugjaren

Vrouwen

Totaal

6.700

4.000

10.700

900

400

1.300

1.900

1.200

3.100

Zonder diploma

7.300

4.600

12.000

Met diploma

9.700

10.100

19.800

Havo leerjaar 3 en hoger

Zonder diploma

3.700

3.600

7.200

Vwo leerjaar 3 en hoger

Zonder diploma

1.900

1.800

3.700

Speciaal voortgezet onderwijs Praktijkonderwijs

Vmbo leerjaar 3 en hoger

308

Centraal Bureau voor de Statistiek, 2004.


167

Tabel 7 laat zien dat een groot deel van de voortijdige schoolverlaters uitstroomt na het behalen van een vmbo-diploma (19.800). Met uitsluitend een vmbo-diploma beschikken leerlingen nog niet over een startkwalificatie. Daarnaast blijkt een groot deel het vmbo te verlaten zonder een diploma (12.000). Ook in de brugjaren heeft het voortgezet onderwijs te maken met een vrij hoge uitstroom (10.700).

Tabel 8: Uitstroom uit voltijdonderwijs naar laatst gevolgde opleiding, 2001309 Mannen

Beroepsopleidende leerweg

Beroepsbegeleidende leerweg

Vrouwen

Totaal

Zonder diploma

22.600

18.900

41.500

Met diploma

21.700

28.200

49.900

Zonder diploma

22.700

11.500

34.200

Met diploma

26.200

15.500

41.800

Het merendeel van de leerlingen die uitstromen uit het mbo, doet dat met een diploma. Deze leerlingen worden niet als voortijdige schoolverlaters gezien, omdat ze na het behalen van een diploma op bol- of bbl-niveau (respectievelijk beroepsopleidende en beroepsbegeleidende leerweg) beschikken over een startkwalificatie. Toch blijkt dat ook een groot deel uitstroomt zonder een diploma: 75.700. Verhoudingsgewijs (in relatie tot het totaal aantal leerlingen) verlaten meer bol-leerlingen dan bbl-leerlingen het onderwijs zonder diploma. Dit heeft wellicht te maken met de aantrekkingskracht van de arbeidsmarkt en/of een tekortschietende aansluiting tussen onderwijs en beroepspraktijk. De meeste leerlingen die een bol-opleiding staken en doorstromen naar een andere opleiding, kiezen daarbij dezelfde leerweg. Slechts een klein aantal leerlingen dat een bol-opleiding staakt, vervolgt dezelfde opleiding in de bbl. Dit heeft onder andere te maken met het gebrek aan een soepele overgang tussen beide soorten leerwegen.310 Niet alle 75.700 mbo-schoolverlaters zonder diploma zijn als voortijdige schoolverlater aan te merken. Om een beter beeld te krijgen is het nodig te differentiëren naar opleidingsniveau binnen het mbo. Opgemerkt moet echter worden dat over het algemeen de gemiddelde uitval bij bolopleidingen hoger is dan bij bbl-opleidingen, maar dat hierin een verschuiving plaatsvindt naarmate het opleidingsniveau hoger is. Bij de opleidingen op middenkaderniveau (niveau 4) is de voortijdige uitval opvallend hoger in de bbl dan in de bol (zie tabel 9). Een verklaring hiervoor is mogelijk de zwaarte van de combinatie werken en leren op dit niveau. Deelnemers die een bbl-opleiding volgen op niveau-4 werken meestal al een aantal jaren en volgen de opleiding vaak ’s avonds naast een volledige werkweek. De hogere uitval op dit niveau kan een gevolg zijn van de extra belasting waar de desbetreffende deelnemers mee te maken krijgen.311

309 310 311

168

Centraal Bureau voor de Statistiek, 2004. Inspectie van het Onderwijs, 2002. Inspectie van het Onderwijs, 2002.


Tabel 9: Het percentage opleidingsstakers per niveau naar leerweg (bol en bbl) 312 Kwalificatieniveau

Leerweg bol

Totaal bbl

Assistent

49

29

44

Basisberoep

52

26

33

Vakopleiding

30

21

27

Middenkader

34

49

37

Totaal

36

32

35

Van een kleine 40% van de leerlingen die hun bol-opleiding staken is bekend dat ze doorstromen naar een andere opleiding. Van de bbl-opleidingsstakers is dit ongeveer 15%. Van zowel de bol- als de bbl-opleidingsstakers stroomt ongeveer 15% de arbeidsmarkt op. Daarnaast is van ongeveer 45% van de bol-opleidingsstakers en van 70% van de bbl-opleidingsstakers de bestemming onbekend. Het is moeilijk een definitief oordeel te geven over de omvang van het voortijdig schoolverlaten in Nederland. De RMC-cijfers volgen het best de definitie van uitval volgens de startkwalificatienorm, maar de betrouwbaarheid van de cijfers is beperkt. De sterke toename van het aantal in 2002, door de onderzoekers toegewezen aan een verbeterde registratie, doet vermoeden dat het werkelijke aantal hoger ligt dan nu gerapporteerd. De cijfers van het CBS zijn veel consistenter, maar helaas niet geschikt om het aantal voortijdig schoolverlaters precies in beeld te brengen, voornamelijk omdat het zicht ontbreekt op de herstarters. De ongelijke grondslag voor de verschillende metingen (RMC, CBS, cohortonderzoeken) maakt het uitermate lastig de cijfers onderling te vergelijken of te combineren. Een andere analyse van de verschillende aanpakken zou meer zicht kunnen bieden op de mogelijkheden gegevens uit verschillende bronnen te combineren tot één, meer betrouwbaar beeld. Herplaatsingen In het kader van de RMC-regeling wordt geregistreerd hoeveel van de aangemelde voortijdige schoolverlaters worden herplaatst in een onderwijs- of arbeidstraject. In 2002 zijn 20.142 voortijdige schoolverlaters herplaatst. Van deze groep voortijdige schoolverlaters is van 15.897 jongeren bekend waar ze herplaatst zijn. In 2001 lag het aantal herplaatsingen nog 10% hoger. Dit heeft onder andere te maken met het hogere aantal geregistreerde voortijdige schoolverlaters. De aanwezige trajectbegeleiding is onvoldoende om het gestegen aantal voortijdige schoolverlaters begeleiding te kunnen bieden. Daarnaast worden wachtlijsten bij de jeugdzorg en problemen bij de tussentijdse instroom in het onderwijs genoemd als knelpunten wat betreft herplaatsingen.313

312 313

Opleidingsstakers zijn leerlingen die de opleiding verlaten zonder diploma, maar mogelijk wel met één of meer certificaten. Van Tilburg & Van Es, 2003.


169

Tabel 10: Bestemming van herplaatste voortijdige schoolverlaters in 2002 Aantal

Percentage

Aantal herplaatst naar vo/vso

1.964

10%

Aantal herplaatst naar bve

4.724

23%

516

3%

Aantal herplaatst naar overig onderwijs

1.924

10%

Aantal herplaatst richting WIW of werk

4.615

23%

899

4%

Aantal herplaatst naar een andere bestemming

1.255

6%

Bestemming van de herplaatsing onbekend

4.245

21%

Aantal herplaatst naar educatie

Aantal herplaatst naar opvang

In tabel 10 is te zien dat een groot gedeelte (46%) terug wordt geplaatst naar het onderwijs. Daarnaast wordt 23% van de jongeren herplaatst richting WIW (Wet inschakeling werkzoekenden) of werk. Slechts een klein gedeelte (4%) komt terecht in opvangmogelijkheden. Opmerkelijk is het hoge aantal herplaatsten waarvan de bestemming onbekend is. De RMC-regio’s die erin slagen om meer leerlingen te herplaatsen, richting onderwijs of arbeidsmarkt, geven aan dat dit met name te maken heeft met een bundeling van krachten in de regio, meer trajectbegeleiding, de beschikbaarheid van een loopbaanadviseur en een centrale RMC-organisatie.314 Vergelijking op Europees niveau De OESO (2003) stelde in 2002 vast dat ruim 20% van alle 20- tot 24-jarigen in Nederland het onderwijs heeft verlaten zonder afgeronde opleiding op hoger secundair niveau. Het hoger secundair niveau dat in de OESO-studies wordt gebruikt is het niveau 3 van de ISCED (Internationale Classificatie van Onderwijsprogramma’s). Voor Nederland worden de mbo-opleidingen op niveau 2, 3 en 4 daartoe gerekend, evenals het havoen vwo-diploma. Het begrip startkwalificatie blijkt niet zonder meer in te passen in de ISCED-systematiek. De Onderwijsraad (2003a) heeft eerder al gewezen op de voor Nederland ongunstige vergelijking vanwege het niet erkennen van het mbo-niveau-2 als opleiding op het hoger secundair niveau. Overigens beschouwt de raad deze problematiek als tijdelijk en oplosbaar. Uit onderzoek uitgevoerd onder coördinatie van het Max Goote Kenniscentrum (2004) komt naar voren dat de Nederlandse startkwalificatie in internationale vergelijking (programma’s, algemene vaardigheden, arbeidsmarktkansen) wel een adequate afsluiting zou zijn van het secundair onderwijs. Vooralsnog bestaat er een verschil van opvatting over de indeling van de Nederlandse startkwalificatie in de ISCED-systematiek. Dat verschil komt onder meer tot uitdrukking in de schatting van de omvang van het voortijdig schoolverlaten in internationale vergelijkingen. Zo is er spra314

170

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a.


ke van verschillende percentages, afhankelijk van de vraag of het startkwalificatieniveau als uitgangspunt wordt genomen. Internationaal gezien scoort Nederland met een percentage van ruim 20% voortijdige schoolverlaters volgens het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) “opmerkelijk slecht”.315 In de meeste OESO-landen is het aandeel voortijdige schoolverlaters veel kleiner dan in Nederland. In bijvoorbeeld Denemarken, Frankrijk en België volgt het overgrote deel van de 20- tot 24-jarigen nog onderwijs en van de groep die geen onderwijs meer volgt heeft een veel groter deel een startkwalificatie behaald. Ondanks de relatief slechtere positie van Nederland met betrekking tot voortijdig schoolverlaten, scoort Nederland in vergelijking met andere landen goed wat betreft het aandeel werklozen in deze risicogroep. In 2001 was slechts 5% van de voortijdige schoolverlaters in de leeftijd van 20-24 jaar werkloos, terwijl deze percentages in bijvoorbeeld Frankrijk (28%) en België (21%) een stuk hoger lagen. In Nederland heeft dus 95% van de voortijdige schoolverlaters een baan.316 De 20% uitval die wordt genoemd is evenwel gebaseerd op een andere dan de Nederlandse startkwalificatiedefinitie. Andere cijfers geven een iets minder negatief beeld over de Nederlandse uitval. Het CBS rapporteert jaarlijks aan Eurostat hoeveel jongeren niet meer op school zitten en geen startkwalificatie hebben behaald. In 2002 was dit 15%. Het gemiddelde van de EU (Europese Unie) is 18,9%. Nederland zit met 15% daaronder, maar blijkt toch slechter te presteren dan omringende landen (zie tabel 11).317

Tabel 11: Percentage 18- tot 24-jarigen dat geen onderwijs volgt en geen startkwalificatie heeft behaald. 1992

1993

1994

1995

Nederland België

18,1

17,4

16,1

15,1

Duitsland Frankrijk

17,2

16,4

Zweden Engeland

34,7

36,3

15,4

1996

1997

1998

17,6

16,0

15,5

12,9

12,7

14,5

13,3

12,9

15,2

14,1

7,5

6,8

32,3

V.S.

14,9

1999

2000

2001

2002

2003

16,2

15,5

15,3

15,0

15,0¹

15,2 ²

12,5

13,6

12,4

12,4¹

14,9

14,9

12,5

12,6

12,6¹

14,7

13,3

13,5

13,4

13,3²

6,9

7,7

10,5 ²

10,4

9,0²

19,7¹

18,3¹

17,6 ¹

17,7 ¹

16,7¹

12,3 ³

¹ Voorlopige waarde, ² ‘Break in series’, ³ Bron: Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2003.

Uit tabel 11 blijkt verder dat met name Zweden te maken heeft met een erg laag percentage voortijdige schoolverlaters. Engeland daarentegen scoort vrij hoog in vergelijking met de andere genoemde landen. 315 316 317

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a, p. 4. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003b. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003a.


171

Registratie Uit bovenstaande cijfers blijkt dat de registratie zeer problematisch is. Er zitten grote gaten in de informatie (geslacht, leeftijd, opleiding) en de gegevens die bekend zijn lijken niet erg betrouwbaar, gegeven de enorme stijging die optreedt wanneer de signalering wordt geïntensiveerd. De waarneming van het voortijdig schoolverlaten (en schoolverzuim gedurende de leerplichtperiode) berust op vier pijlers, namelijk de leerlingenregistratie van de onderwijsinstellingen, de leerplichtregistratie, de RMC-registratie en de registraties van sociale dienst en CWI. De leerplicht- en RMC-gegevens zijn afgeleid van de schoolgebonden registratie: scholen zijn wettelijk verplicht uitval en verzuim te melden. Wanneer scholen slecht melden, ontstaan gaten in de leerplicht- en RMC-registratie. Op dit moment vormt de melding het grootste struikelblok in de registratie. Leerplichtbureaus controleren daarom vaak ook zelf actief of leerplichtigen ingeschreven staan bij een onderwijsinstelling. Een controle op feitelijke onderwijsdeelname is dat doorgaans echter niet. Sociale diensten en CWI’s zijn in toenemende mate alert op voortijdige schoolverlaters onder hun cliënten. In de lijn van het Plan van aanpak jeugdwerkloosheid wordt hoge prioriteit gegeven aan jonge werklozen zonder startkwalificatie.318 Een grote groep jongeren zonder startkwalificatie blijft echter buiten het gezichtsveld van de sociale dienst of het CWI. Jongeren die werk vinden of anderszins niet van een uitkering afhankelijk zijn, komen niet voor in de registratie. Zo kunnen een aantal knelpunten worden geformuleerd met betrekking tot de registratie. • De waarneming, registratie en melding op scholen zijn, hoewel sterk verbeterd, nog altijd niet optimaal. In de leerplicht- en RMC-wetgeving is weliswaar precies omschreven wanneer gemeld moet worden, maar volledige melding wordt nog niet bereikt. Het mbo heeft daarbij nog een langere weg te gaan dan het voortgezet onderwijs. De Algemene Rekenkamer (2001) velde enige jaren geleden een hard oordeel en noemde de meldingen onvolledig en de registraties onbetrouwbaar. In 2003 constateert de staatssecretaris in haar brief aan de Tweede Kamer dat de RMC-registratie aanmerkelijk is verbeterd, mede ten gevolge van de RMC-wetgeving.319 • De organisatie van de leerplicht- en RMC-functie is nog niet op orde. Vooral binnen kleinere gemeenten blijkt de leerplichtfunctie zeer kwetsbaar. Men kampt met problemen rondom continuïteit, kwaliteit en capaciteit. De leerplichtregistratie en -zorg is gebonden aan de woonplaats van de jongeren. Veel kleinere gemeenten kennen geen eigen voortgezet onderwijs en zijn derhalve afhankelijk van meldingen door en contacten met scholen buiten hun eigen gebied. Een onderzoek in de regio Zuid-Holland-Zuid bracht de volgende knelpunten aan het licht met betrekking tot de leerplichtuitvoering: de formatie voor leerplicht per gemeente is vaak zeer beperkt; de leerplichtadministraties zijn vaak onvolledig en slecht toegankelijk en bruikbaar; de meldingsprocedures voor scholen zijn vaak onduidelijk; leerplichtambtenaren blijken zeer verschillende taakopvattingen te hebben; de partieel-leerplichtigen worden door een deel van de gemeenten buiten beschouwing gelaten; en tot slot is de afstemming en samenwerking tussen centrum- en regiogemeenten in één gebied niet altijd goed.320 Inmiddels lijkt een toenemend aantal gemeenten te kiezen voor regi318 319 320

172

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003c. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2003d. Eimers & Verhoef, 2000.


•

•

321 322 323

onale samenwerking op het gebied van leerplicht. Gemeenten onderkennen de problemen, maar kijken doorgaans met de nodige terughoudendheid naar verdergaande onderlinge samenwerking.321 De LVLA (Landelijke Vereniging van Leerplichtambtenaren) heeft in 2004 het initiatief genomen tot vorming van een landelijk platform voor regionale leerplichtbureaus. Vooralsnog zijn er in Nederland slechts enkele daadwerkelijk functionerende regionale bureaus (ongeveer vijf, plus een aantal in oprichting). Terwijl er behoefte is om jongeren gedurende hun hele schoolloopbaan te volgen, in elk geval totdat zij een startkwalificatie hebben behaald, is nog geen sprake van één doorlopende registratie. In feite is er een keten van betrokken instellingen en instanties waar de jongere langskomt. Pogingen om efficiënt informatie over te dragen verlopen vaak uiterst moeizaam. De oorzaken liggen in het ontbreken van een eenduidige identificatie, beperkingen vanuit privacyregelgeving en technische problemen. Het identificatieprobleem lijkt nu binnen afzienbare tijd opgelost te kunnen worden door de invoering van het zogenaamde onderwijsnummer. Iedereen die onderwijs volgt bij een door de overheid bekostigde instelling krijgt een uniek onderwijsnummer. Het nummer moet gegevensuitwisseling vereenvoudigen en verbeteren. In de Wet onderwijsnummer is geregeld welke instanties met welk doel de gegevens mogen gebruiken. De invoering van het onderwijsnummer is gestart in het voortgezet onderwijs en wordt later uitgebreid naar de overige onderwijssectoren. Medio 2003 is een eerste proef afgerond. Van de 513 scholen doorstonden 114 scholen de eerste test met succes, 303 scholen moesten tot nadere aanpassing komen en 156 bleken in het geheel geen gegevens te hebben aangeleverd.322 Voor een belangrijk deel zijn het technische problemen die een sluitende registratie in de weg staan. Paradoxaal genoeg hebben de enorme mogelijkheden van de nu beschikbare informatie- en communicatietechnologie de problemen ten dele vergroot. Gevoed door de technische mogelijkheden – en niet zelden gedreven door commerciële belangen – is lang achter het ideaal van het ene geautomatiseerde registratiesysteem aangejaagd: één registratiesysteem dat gegevens uit verschillende bronnen koppelt, dat informatie kan leveren per individu of per groep, dat zowel voor de uitvoeringspraktijk als voor beleidsdoelen geschikt is en dat bovendien gebruiksvriendelijk en betrouwbaar is. De zoektocht naar het perfecte, omvattende systeem heeft veel teleurstelling en frustratie gebracht.323 De technische moeilijkheden blijken uitermate hardnekkig. De grote softwareleveranciers op dit gebied kampen nog met aanzienlijke problemen, met name waar het gaat om het opzetten van systemen voor samenwerkingsverbanden van gemeenten. De regelgeving en procedures rondom de aansluiting van leerplicht- en RMC-administraties op het netwerk van gemeentelijke basisadministraties is niet afgestemd op regionale samenwerking. Bovendien is er meer in het algemeen vaak onduidelijkheid rondom de beperkingen en mogelijkheden op het gebied van privacy. Inmiddels lijken de ambities en verwachtingen rondom de geautomatiseerde gegevensverwerking – en mogelijk ook ten aanzien van het onderwijsnummer – meer realistisch en zoekt men primair naar een technische oplossing die het primaire proces van uitvalbestrijding faciliteert. Eimers en Verhoef (2000) spreken in dit verband van een ‘functionele benadering’, waarin de registratiesystemen meer probleem-

Verhoef & Eimers, 2001a, 2001b. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2002, 2003e. Eimers & Verhoef, 2000.


173

en doelgericht zijn en waarin meer pragmatisch naar een passende oplossing wordt gezocht. Gebrekkige registratie speelt beleidsmakers parten wanneer zij doelstellingen willen formuleren en de realisatie ervan willen controleren. Op een ander niveau hebben scholen, gemeenten en instanties in een regio ermee te maken wanneer blijkt dat honderden, soms duizenden voortijdige schoolverlaters buiten hun gezichtsveld blijven. Het organiseren van een sluitende registratie vergt enorme inspanning en veel geduld. Ontwikkelingen zoals de regionalisering van de leerplicht, het onderwijsnummer en een meer pragmatische benadering van het automatiseringsvraagstuk bieden zicht op verbetering. Belangrijker echter dan deze factoren lijkt de daadwerkelijke prioriteit die partijen, zoals scholen en gemeenten, geven aan het sluiten van het registratienet. Tal van initiatieven laten zien dat men probeert álle jongeren te volgen, met name op de risicovolle overgangsmomenten. Voorbeelden zijn de VO-ROC Screening in Utrecht, waar men alle jongeren volgt in de overgang van voortgezet onderwijs naar mbo, het eerder gememoreerde Waddenmodel (“Een echt sluitende aanpak”) in Noord-Groningen en Route 23 in Dordrecht (“Regie op werk, scholing en zorg”).324

324

174

Vergelijk Eimers, Derriks, Voncken, Tilborg & Van Es , 2003; Waddenmodel, 2004; Gemeente Dordrecht, 2004.


4

Oorzaken van voortijdig schoolverlaten

Er is veel bekend over de oorzaken van voortijdig schoolverlaten. Statistische analyses laten duidelijk zien welke factoren samenhangen met schooluitval. Het blijkt dat leerlingen die de school voortijdig verlaten relatief lager scoren op intelligentie- en prestatietoetsen.325 Zo zijn er onder meer statistische verbanden te constateren tussen uitval en leerlingkenmerken, zoals etniciteit, leeftijd en opleidingsniveau van de ouders. Doorgaans wordt er een onderscheid gemaakt tussen factoren die op verschillende niveaus een rol spelen. De Vries (1988) benoemt vijf niveaus. 1) De samenleving Op dit niveau wordt de invloed van de economische conjunctuur en de arbeidsmarkt op schooluitval geplaatst. De arbeidsmarkt wordt vaak aangemerkt als een ‘pull-factor’. Zeker in tijden van hoogconjunctuur zou de aantrekkingskracht van betaald werk tot hogere uitval leiden. 2) Het onderwijsstelsel Factoren op het niveau van de inrichting van het stelsel en het dominante onderwijsbeleid die samenhangen met uitval zijn onder meer: de leerwegen in het vmbo; de integratie van het vso (voortgezet speciaal onderwijs) in het vmbo; de wettelijke en organisatorische scheiding tussen vmbo en mbo; de duur van de leerplicht; en het startkwalificatiebeleid. Ook de wijze van bekostiging van het stelsel heeft mogelijke invloed op de omvang van het voortijdig schoolverlaten. Met vormen van outputbekostiging of gerichte financiële prikkels voor preventie wordt getracht scholen meer belang te geven bij het terugdringen van uitval.326 3) De school Hoewel begin jaren negentig de school werd aangemerkt als het brandpunt van de aanpak om schooluitval te bestrijden, is nog onvoldoende bekend hoe de school bijdraagt aan het ontstaan of voorkomen van uitval. Veel aandacht gaat uit naar de specifieke maatregelen die scholen nemen om verzuim en uitval te voorkomen, maar meer in het algemeen is minder bekend hoe de invloed van de school verloopt.327 Jungbluth (2003) stelde recent vast, op basis van onderzoek in het primair onderwijs, dat een deel van de kansenongelijkheid in het onderwijs voortkomt uit de wijze waarop de leerkrachten het aanbodniveau aanpassen aan veronderstelde capaciteiten van de leerling. Verschillen in effectiviteit tussen scholen zouden ten dele verklaard worden door de min of meer toevallige prestatiegerichtheid van leerkrachten.

325 326 327

Dekkers, 2003. Vergelijk Canton & Webbink, 2004. Dekkers, 2003.


175

Andere intermediërende factoren op schoolniveau zijn bijvoorbeeld het schoolklimaat328 en de begeleiding van leerlingen.329 De Onderwijsinspectie (2002) kon in haar onderzoek in het mbo geen verschil in uitval vaststellen tussen verschillende instellingen. 4) Het ouderlijk milieu Het meeste onderzoek naar schoolprestaties, verzuim en uitval richt zich op dit niveau. Traditioneel is er veel onderzoek gedaan naar de samenhang tussen sociale (klassen)ongelijkheid en onderwijskansen. Nog altijd blijkt – althans statistisch gezien – het opleidingsniveau van de ouders een belangrijke voorspeller van voortijdig schoolverlaten. Het opleidingsniveau van de ouders hangt weer nauw samen met bijvoorbeeld gezinssamenstelling, etniciteit en schoolkeuze van de kinderen. Rademacker en Rodax (1999) constateren dat de laatste jaren de aandacht voor sociale klasse als verklaring voor ongelijkheid in onderwijskansen en -prestaties sterk is afgenomen. Zij spreken van een taboe, zowel in het wetenschappelijk onderzoek als in het beleid. Op grond van onderzoek in Duitsland stellen zij echter vast dat er geen reden is om aan te nemen dat sociale ongelijkheid als verklarende factor aan belang heeft ingeboet. Weliswaar is de onderwijsdeelname vanaf de jaren zestig sterk gestegen, maar de verschillen tussen de sociale klassen wat betreft niveau van onderwijs zijn daarmee niet kleiner geworden.330 Recent is de aandacht voor etniciteit als verklarende factor van lagere onderwijsprestaties gegroeid. Allochtonen presteren gemiddeld op tal van punten minder dan vergelijkbare autochtone onderwijsdeelnemers: zij kiezen vaker voor vmbo, stromen minder vaak door naar hoger onderwijs, presteren gemiddeld lager en vallen vaker uit.331 De redenen waarom allochtone jongeren vaker uitvallen zijn divers. In de eerste plaats is er een sterke samenhang tussen opleidingsniveau van de ouders en etniciteit. De uitval onder Turkse jongens bijvoorbeeld is relatief hoger dan die onder autochtone jongens. Vergeleken echter met autochtone jongens uit eenzelfde sociaal milieu (opleidingsniveau ouders) is er geen verschil meer tussen de uitvalpercentages. Sociaal milieu alleen verklaart echter niet de hogere uitval onder allochtonen. Ander factoren zoals het wel of niet in Nederland geboren zijn, etnische herkomst of geslacht spelen ook een rol.332 Een punt van discussie in het huidige debat is de kwestie van segregatie in het onderwijs. De concentratie van allochtone leerlingen in met name de grote steden leidt tot zogenaamde zwarte scholen. Deze segregatie zou een verklaring zijn voor de achterblijvende schoolprestaties van allochtone leerlingen. Jungbluth (2002, 2003) wijst die suggestie op grond van onderzoeksgegevens van de hand en stelt dat segregatie niet gelijk staat aan kansenongelijkheid. Hij verklaart de kansenongelijkheid nadrukkelijk uit sociale klassenverschillen en betoogt dat het einde van de segregatie slechts weinig zal bijdragen aan de verbetering van de onderwijsprestaties van allochtone kinderen. 5) Het individu Individueel-psychologische factoren hebben een aantoonbaar effect op het maximale onderwijsniveau dat wordt bereikt. Het meest evident bepalend is het intelligentieniveau als individueel kenmerk. Uit praktijkervaringen is bekend dat aspecten als motivatie, gevoel voor eigenwaarde en zelfvertrouwen een cruciale rol spelen in het succesvol afronden van een onderwijstraject. Direct is echter ook duidelijk dat er een sterke 328 329 329 330 331 332

176

De Vries, 1993. Portengen & Dekkers, 1998. Portengen & Dekkers, 1998. Vergelijk ook Jungbluth, 2001. Centraal Bureau voor de Statistiek, 2002. De Wit en Dekkers, 1996.333


samenhang bestaat tussen met name sociaal milieu en individuele kenmerken als motivatie en zelfvertrouwen. Typerend voor de hiervoor benoemde factoren op de verschillende niveaus is dat zij vrijwel allemaal berusten op statistische analyses. In feite is elke factor van invloed op de kans om het onderwijs voortijdig te verlaten. In sommige gevallen is het evident dat factoren elkaar beïnvloeden of mogelijk zelfs verklaren, maar allerminst staat vast hoe precies de relaties tussen factoren zijn. In de eerste plaats is dat een wetenschappelijk vraagstuk. Het ontbreekt aan een samenhangend causaal model. School en ouderlijk milieu zijn de meest dominante factoren, maar hoe de causale verbanden er uitzien is nauwelijks bekend. Het onderzoek concentreert zich bovendien vaak op een of twee van de genoemde vijf niveaus. Het ontbreken van een verklarend model voor de oorzaken van voortijdig schoolverlaten heeft vergaande gevolgen voor de bestrijding ervan. Dat uit zich enerzijds in de uiterst beperkte mogelijkheden om effecten van maatregelen te meten (in het bijzonder van preventieve maatregelen333) en anderzijds in een fragmentering van de aanpak van het probleem als geheel. Er wordt veel gedaan, maar de inhoudelijke samenhang ontbreekt vaak. In de tweede plaats heeft het ontbreken van een causaal model een meer politieke dimensie. Behalve door wetenschappelijke vragen wordt het debat over en het onderzoek naar verklaringen ook gekleurd door de maatschappelijke context. Dat speelt, zoals we zagen, op het niveau van de definitie, maar evenzeer op het niveau van de verklarende factoren. Afhankelijk van de maatschappelijke context treden factoren als sociale klassenongelijkheid, etnische verschillen, sekseverschillen en gezinssamenstelling meer of minder op de voorgrond. Er is evenwel nog een andere, meer fundamentele tekortkoming in de hierboven weergegeven benadering. Kenmerken als etniciteit, sociale klasse en schoolklimaat verklaren niet waarom binnen een bepaalde categorie de ene leerling wel en de andere niet uitvalt. De focus op bepaalde kenmerken wekt soms de indruk dat het probleem van voortijdig schoolverlaten één op één samenvalt met een bepaalde categorie. Weliswaar verlaten tweemaal zo veel allochtonen als autochtonen het onderwijs zonder startkwalificatie, maar ook van de allochtone jongeren behaalt de meerderheid een startkwalificatie. Het percentage ongediplomeerde schoolverlaters is veruit het hoogst onder Marokkanen, namelijk 14,7%; meer dan tweemaal zo hoog als onder Turken en meer dan zesmaal hoger dan onder autochtonen.334 Cijfers die terecht zorgen baren en de aandacht vestigen op de doelgroep van Marokkanen in het voortgezet onderwijs. Het cijfer impliceert echter ook dat 85,3% van de Marokkanen wél een diploma behaalt. Het is vaak een complex van factoren dat bepaalt waarom een individu wel of niet voortijdig stopt met onderwijs. De laatste jaren is de aandacht steeds meer verschoven naar de cruciale vraag waarom binnen een bepaalde risicocategorie individuele verschillen optreden. Die ontwikkeling heeft geleid tot enkele wezenlijke veranderingen in de wijze waarop naar de oorzaken van voortijdig schoolverlaten wordt gekeken en in de wijze waarop het probleem wordt aangepakt. De eerste ontwikkeling is dat steeds meer de categoriale benadering van het probleem is losgelaten. Beleid en maatregelen gericht op categorieën, veelal bepaald door één 333 334

Vergelijk Van den Dool, Babeliowsky, Voncken & Geul, 1988. De Wit & Dekkers, 1996.


177

kenmerk, zijn steeds meer op de achtergrond geraakt. Dat geldt bijvoorbeeld voor het onderwijsachterstandenbeleid en voor de vele doelgroepgerichte projecten. In plaats van een categoriale prevaleert nu een individuele benadering. Van de vijf genoemde oorzakenniveaus staat het laatste, dat van het individu, nu het meest in de belangstelling – althans wat betreft de ontwikkeling van de aanpak. In lijn met de individualisering in het onderwijs wordt in de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten meer en meer gezocht naar aanpakken en instrumenten die de mogelijkheden en deficiënties van de afzonderlijke persoon in kaart brengen. Individuele volgsystemen, persoonlijke trajectbegeleiding, multidisciplinaire diagnostiek en vormen van assessment zijn voorbeelden van dergelijke instrumenten. Meer dan voorheen staan dan ook de leermotivatie, -capaciteit en -prestaties centraal. Een tweede ontwikkeling sluit daarbij direct aan, namelijk de toegenomen aandacht voor de persoonlijke geschiedenis en context van de voortijdige schoolverlater. Al veel langer had men natuurlijk oog voor de complexiteit van oorzaken die leidden tot uitval van leerlingen. De ontwikkeling om problemen daarom multidisciplinair aan te pakken is sinds het midden van de jaren negentig in een versnelling geraakt. Meer recent is de nadruk die gelegd wordt op de gehele ontwikkelingslijn van het kind, met inbegrip van de voorgeschiedenis en het toekomstperspectief. De loopbaan van het individu komt centraal te staan en niet de ‘plaats van het ongeluk’. In de loopbaan van jonge mensen zijn de verschillende onderwijsinstellingen tussenstations die gepasseerd worden op weg naar een telkens verder weg gelegen doel. Vaak worden nu nog het probleem én de oplossing benoemd vanuit het perspectief van het tussenstation waar de jongere strandt. Het startkwalificatiebeleid heeft deze ontwikkelingen versterkt door als het ware een deur te openen naar een einddoel (voor het initieel onderwijs) dat buiten het voortgezet onderwijs ligt en dat – gezien de achterliggende motivatie – zelfs zijn wortels heeft buiten het onderwijs, in de arbeid. Afgezien van praktische, meer directe consequenties heeft het startkwalificatiebeleid geleid tot een versterking van het loopbaandenken. Voor scholen in het voortgezet onderwijs en het mbo heeft het interne rendement (diploma’s) aan belang verloren ten faveure van het externe rendement (maatschappelijke meerwaarde). Tegenwoordig wordt het initieel onderwijs geplaatst in een context van een leven lang leren en persoonlijke competentieontwikkeling. Voorbeelden van dit nieuwe perspectief zijn de vele initiatieven die lokaal en regionaal worden ontplooid om over de grens van vmbo en mbo heen doorlopende leer- en zorglijnen te creëren. Leerlingen die niet slagen in het vmbo worden doorgeleid naar een aansluitend traject in het mbo. De leer-werktrajecten in het vmbo zijn daarvan een landelijk geformaliseerde variant. Onder de vlag van de beroepskolom worden doorlopende paden gecreëerd in het vmbo, mbo en hbo.335 Het advies Onderweg in het beroepsonderwijs (2003b) van de Onderwijsraad drukt op veel punten uit hoezeer het blikveld voor het initieel onderwijs verbreed is. Zo spreekt de raad van onderwijs-leertrajecten en doorlopende leerlijnen. Het accent mag, aldus de raad, niet liggen op schoolse kennis en vaardigheden, maar op het vermogen om in de praktijk adequaat te handelen. Nog een stap verder gaan suggesties om de strikte afbakening van het initiële leerproces tot één bepaalde levensfase wat meer los te laten. Met name voor voortijdige schoolverlaters is dit van belang. Mede onder invloed van de eerder genoemde OESO-maatstaf 335

178

Vergelijk Boekhoud, 2001.


voor voortijdig schoolverlaten lijkt men geneigd om niet het moment van verlaten van het initieel onderwijs als finaal moment voor het bereiken van een startkwalificatie te beschouwen, maar het bereiken van de leeftijd van 23 jaar. In die optiek zou een voortijdige schoolverlater iemand zijn die op zijn drieëntwintigste nog geen startkwalificatie heeft. Een schoolverlater van 17 of 18 jaar oud heeft in die visie dus nog enkele jaren om alsnog een startkwalificatie te behalen. Ideeën over vouchersystemen, meer open (hernieuwde) instroom in het mbo, een modulair onderwijsaanbod en nieuwe combinaties van werken en leren worden – nu nog vooral lokaal – in de praktijk uitgeprobeerd. De oorzaken van voortijdig schoolverlaten worden steeds meer bij het individu gezocht. Dat past in een tijd waarin individuele verantwoordelijkheid en eigenheid hoog worden gewaardeerd. Het ontbreken van een samenhangend, causaal model voor de verklaring van voortijdig schoolverlaten wordt als het ware omzeild door te kiezen voor een op casuïstiek gerichte benadering. Die verschuiving past in een ontwikkeling van de laatste vijftien jaar, waarin het zoeken naar oorzaken is ‘vervangen’ door het zoeken naar oplossingen.


179

5

De aanpak van het voortijdig schoolverlaten

In de loop der jaren heeft de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten telkens andere accenten gekend: preventief of curatief, categoriaal of individueel, in het licht van emancipatie of van tekorten op de arbeidsmarkt. Zoals hierboven uiteengezet is de maatschappelijke context en meer bepaald het gevoerde beleid grotendeels bepalend voor de wijze waarop de aanpak wordt ingevuld. Daarnaast is er echter sprake van een voortdurende zoektocht naar werkzame oplossingen. Een zoektocht die nu geleidelijk de contouren lijkt op te leveren van een ‘sluitende aanpak’. De complexiteit van het verschijnsel voortijdig schoolverlaten, zowel op collectief als individueel niveau, leidt als vanzelf tot een zeer breed palet van aanpakken en maatregelen. In feite is dat palet sinds het midden van de jaren negentig steeds breder geworden. Tot het einde van de jaren tachtig leek voortijdig schoolverlaten – toen nog ongediplomeerd schoolverlaten – voornamelijk een zorg van het onderwijs zelf, met dien verstande dat de aanpak voornamelijk bestond uit het zo goed mogelijk opvangen van uitvallers en spijbelaars in speciale door de rijksoverheid bekostigde projecten en voorzieningen. Na het verschijnen van de nota Een goed voorbereide start in 1993 trad een scherpe omslag op. Elke afzonderlijke school werd nu zelf verantwoordelijk voor het voorkomen van uitval. Preventie werd het sleutelwoord en er werd radicaal gebroken met een reeks van curatieve voorzieningen, zoals de randgroepjongerenprojecten, de spijbelopvangprojecten, het vormingswerk en het oriënteren & schakelen in het mbo. De invloed van de nieuwe definitie (startkwalificatie) op de aanpak is hierboven al aan de orde geweest. Minstens zo relevant was de veranderde visie op de rol van de overheid in de bestrijding van uitval. De rijksoverheid koos vol overtuiging voor een vergaande decentralisatie: de school werd het inhoudelijk middelpunt van de aanpak en de gemeenten kregen een taak toegewezen in de regie. De decentralisatie paste in de overtuiging dat een ingewikkeld en hardnekkig maatschappelijk probleem als voortijdig schoolverlaten niet met landelijke beleidsmaatregelen, maar slechts door maatwerk en samenwerking op lokaal en regionaal niveau opgelost kon worden. De rijksoverheid stelde zich tot taak om doelen te stellen en om faciliterende kaders te creëren. Beide taken hebben onder meer geleid tot de RMC-wetgeving en tot aanscherping van de leerplicht, de toekenning van subsidiemiddelen aan de gemeenten (met name in het kader van het goa, het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid) en de prioritering van voortijdig schoolverlaten in het zogenaamde grotestedenbeleid. Verder heeft het algemene beleid om in het onderwijs meer vrijheid en verantwoordelijkheid bij de scholen zelf te leggen, bijgedragen aan de decentralisatie. De decentralisatie is, ook door de inbreng van gemeenten, vooral regionalisering geworden. Scholen werden – soms ook letterlijk, denk aan de samenwerkingsverbanden voortgezet onderwijs-vso – gedwongen samen te werken en allengs werden daarbij ook andere partijen betrokken. In belangrijke mate is vooral ook de jeugdzorg mede-probleemeigenaar geworden. De jeugdzorg heeft organisatorisch en beleidsinhoudelijk een wending

180


naar preventie en vroegtijdige interventie gemaakt. De kracht waarmee het startkwalificatiebeleid werd ingevoerd, heeft ertoe geleid dat nu de schoolloopbaan als vertrekpunt van de bemoeienis met (risico)jongeren wordt bezien. De intentie om de school tot middelpunt van de aanpak te maken is zeer succesvol geweest en leidt ertoe dat de jeugdzorg, maar ook de jeugdgezondheidszorg, het maatschappelijk werk en in mindere mate de politie, zich in grote mate organiseren rondom de school. Zo werd de aanpak in de voorbije jaren aanzienlijk verbreed: door de samenwerking tussen scholen en de betrokkenheid van gemeenten, jeugdzorg en anderen ontstonden er nieuwe initiatieven. De verbreding is nog niet ten einde. De samenwerking tussen primair en voortgezet onderwijs is volop in ontwikkeling en hetzelfde geldt voor de relatie tussen voortgezet onderwijs (vooral vmbo) en het mbo. In de lijn van het Plan van aanpak jeugdwerkloosheid (2003) lijkt nu een volgende slag gemaakt te worden naar meer intensieve samenwerking tussen onderwijs, RMC, sociale dienst, CWI en arbeidsmarktpartijen. Het ambitieuze plan voor het creëren van 10.000 leerbanen in het mkb (midden- en kleinbedrijf) is daarvan een voorbeeld.336 Het toegenomen besef van de complexiteit en individualiteit van het fenomeen voortijdig schoolverlaten heeft tot een verbreding en differentiatie van de aanpak geleid. De positieve effecten zijn evident: meer dan voorheen wordt gekeken naar de feitelijke problemen van een jongere en gezocht naar een op maat gesneden antwoord. Bij het vinden van dat antwoord wordt nu beter dan ooit gebruikgemaakt van de verschillende inhoudelijke deskundigheid en organisatorische mogelijkheden die de diverse disciplines meebrengen. Er is echter ook een keerzijde aan verbreding en differentiatie. Men heeft de diversiteit van de oorzaken en de verschillende niveaus daarbinnen onderkend en de aanpak overeenkomstig gedifferentieerd, maar het ontbreken van een samenhangend model voor oorzaken is óók terug te zien in de aanpak. Zoals de samenhang tussen oorzaken onduidelijk is of geheel ontbreekt, zo is ook de aanpak van het voortijdig schoolverlaten vaak fragmentarisch en onsamenhangend. Het fragmentarisch karakter komt op verschillende manieren tot uitdrukking. • De aanpakken kenmerken zich vaak door een experimenteel karakter. Men is zoekende en probeert uit wat werkt en wat niet. Daar komt bij dat er een zekere onrust en wellicht zelfs ongeduldigheid optreedt in het zoeken. Initiatieven hebben veelal een tijdelijk en projectmatig karakter en worden onvoldoende geëvalueerd. • Op beleidsmatig niveau lijkt een vergelijkbare ontwikkeling op te treden waar het gaat om de regionale regie. Het ingezette beleid om de gemeenten een belangrijke rol te geven in de regie wordt, voor het goed en wel geaard is, ontkracht door bezuinigingen en door verlegging van subsidielijnen richting de scholen. De doordecentralisering van de huisvestingsmiddelen, het wegvallen en verleggen van de goa-middelen en het teruglopen van algemene financiële armslag betekenen een verzwakking van de positie van de gemeenten. • De wil om maatwerk te leveren en de behoeften van leerlingen leidend te laten zijn, heeft geleid tot een rafelrand aan de onderkant van het onderwijsbestel.

336

Vergelijk MKB Leerbanen, 2004.


181

•

De tien jaar geleden ingezette beweging om speciale, curatieve voorzieningen te beperken en zo veel mogelijk zorgleerlingen op te vangen in het reguliere onderwijs is een belangrijke impuls geweest voor de verbetering van zorg in het onderwijs. Tegelijkertijd is het probleem van de ‘onderkant’ miskend en voor een deel zelfs genegeerd. Het gevolg daarvan is dat voorzieningen vaak in reactie op problemen en min of meer ad hoc zijn ontstaan. Dat geldt met name voor de leer-werktrajecten in het vmbo en voor de assistentopleidingen in het mbo. Samen met het praktijkonderwijs, het leerwegondersteunend onderwijs en de vele zogenaamde tussentrajecten vormen ze het aanbod voor jongeren die moeite hebben het niveau van de startkwalificatie te halen. Er is echter geen sprake van een omvattende visie op onderwijs en zorg voor deze omvangrijke groep jongeren. Het mbo en de sociale partners denken na over de toekomst van de assistentopleidingen. De komende lumpsumfinanciering voor het praktijkonderwijs noopt scholen tot een bezinning op hun toekomst. De leer-werktrajecten worden geëvalueerd. In de regio vormen scholen speciale zorglocaties. ROC’s werken met niveau-0-trajecten. Hoewel al deze onderwijsvoorzieningen betrekking hebben op doelgroepen die onderling grote overlap vertonen, is er geen sprake van regie of coördinatie. De regionalisering van de aanpak leidt tot verschillen tussen regio’s. Het blijft echter onduidelijk of die verschillen positief of negatief uitpakken. Positief is het wanneer maatwerk bij de specifieke regionale problemen wordt geleverd. Negatief is het wanneer jongeren in de ene regio wel op zorg, opvang en begeleiding kunnen rekenen en in de andere niet. Op onderdelen proberen organisaties als Sardes (RMC), Het Platform Beroepsonderwijs (beroepskolom) en Axis (techniekonderwijs) wel om onder meer via beschrijvingen van ‘good practices’ de uitwisseling tussen regio’s te bevorderen.

Een belangrijke vraag die nu beantwoord moet worden, is of de combinatie van verbreding en fragmentatie van de aanpak leidt tot vooruitgang in de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten. Voor een antwoord op die vragen kunnen we niet terecht bij de cijfers. De kwantitatieve gegevens laten geen spectaculaire vooruitgang zien, maar zijn naar alle waarschijnlijkheid dermate onbetrouwbaar dat vooralsnog uitspraken over effectiviteit van maatregelen niet gedaan kunnen worden. Het antwoord zal derhalve gevonden moeten worden in een ander criterium. De heilige graal van de bestrijding van voortijdig schoolverlaten is de sluitende aanpak: een geheel van voorzieningen, werkwijzen en maatregelen, waardoor elke (potentiële) vroegtijdige schoolverlater gesignaleerd wordt en bij het individu passende oplossingen kunnen worden gerealiseerd, zodanig dat iedereen die het vermogen daartoe heeft ook daadwerkelijk een startkwalificatie behaalt. De vraag naar vooruitgang van de aanpak voortijdig schoolverlaten is ook de vraag naar de mate waarin een daadwerkelijk sluitende aanpak naderbij komt. Er zijn signalen dat de periode van experimenteren en zoeken nu geleidelijk resultaten op gaat leveren en zich de contouren van een sluitende, of in elk geval meer samenhangende aanpak beginnen af te tekenen. Er zijn drie typen signalen die wijzen in de richting van een progressie: inhoudelijk kristalliseren zich bepaalde werkwijzen uit; er ontstaat een aantal structurele voorwaarden; en er lijkt sprake van een andere ambitie.

182


1) Inhoudelijke vooruitgang Op basis van onderzoek naar regionale opvangen preventieprojecten heeft Eimers (1995) een model voor een sluitende regionale aanpak geschetst. Het model geeft aan welke elementen de bouwstenen vormen van een samenhangende aanpak. • Allocatie: • signalering en melding; • diagnostiek en verwijzing; • case-management en trajectbegeleiding; en • registratie en monitoring. • Preventie en opvang: • preventie in de school; • opvang met als doel terug naar school; • opvang met als doel toeleiding naar werk; en • opvang en jeugdzorg. • Samenwerking en ontwikkeling: • coördinatie en samenwerking; • onderzoek en ontwikkeling; en • samenwerking stad en regio. In het rapport Kans van slagen constateren de auteurs op basis van onderzoek in tien regio’s dat op verschillende van de boven genoemde elementen zich een zekere standaard aan het ontwikkelen is.337 Het meest opvallend is de ontwikkeling op het gebied van de allocatie, het bijeenbrengen van vraag en aanbod. Eén van de belangrijkste ankerpunten in de huidige aanpak van het voortijdig schoolverlaten zijn de zogenaamde zorgteams. Deze teams, ook wel zorgadviesteams genoemd, bestaan uit vertegenwoordigers van de school en van instanties buiten de school, die gezamenlijk kijken naar de problemen van leerlingen en een passend plan van aanpak bedenken. Er is geen vaste samenstelling voor dit soort teams, maar veelal zijn daarin naast de school de jeugdzorg, de jeugdgezondheidszorg, het schoolmaatschappelijk werk en het leerplichtbureau vertegenwoordigd. De kracht van de teams ligt in de multidisciplinariteit, de schoolnabijheid en de directe link met voorzieningen buiten de school (jeugdzorg). Het instrument van het zorgteam, dat vooral een diagnostische functie heeft, past uitstekend in de ontwikkeling om het individu als maat voor de te kiezen aanpak te nemen. De multidisciplinaire diagnostiek maakt het mogelijk een individueel beeld van de problematiek te krijgen en een daarbij passend persoonlijk plan op te stellen. Het bijzondere is dat de teams overal in het land min of meer gelijktijdig zijn ontstaan, deels gevoed door bijvoorbeeld de veranderingen in de wetgeving voor de jeugdzorg, maar deels ook vanuit eenzelfde overal ervaren behoefte om tot een betere en vroegere diagnostiek te komen. Zo bezien vormen de teams een krachtige, van onderop ontstane ontwikkeling, die – ook vanwege het strategisch belang van de diagnostiekfunctie – een fundament kan vormen onder de gezamenlijke aanpak van het voortijdig schoolverlaten. Daarmee is niet gezegd dat de ontwikkeling op dit punt ten einde is. Inhoudelijk en organisatorisch wordt nog veel verbeterd en er is nog geen sprake van een volledig dekkend netwerk van teams over alle scholen (primair en voortgezet onderwijs en mbo). Wel neemt de belangstelling om dergelijke teams te vormen nog altijd toe.338

337 338

Eimers e.a., 2003. Zie onder meer Verhoef & Eimers, 2003.


183

Soortgelijke ontwikkelingen zijn zichtbaar als het gaat om andere onderdelen uit het model voor een sluitende aanpak. De trajectbegeleiding voor jongeren in de leeftijd van ongeveer 16-18 jaar, onder meer ontstaan uit de RMC-trajectbegeleiding, neemt een vaste plaats in van de aanpak. Eerder is al aangegeven dat ook op het punt van de registratie langzaam een zekere mate van standaardisering optreedt. 2) Structurele voorwaarden Wil zich een patroon ontwikkelen in de aanpak van het voortijdig schoolverlaten, dan moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Een meer structurele onderlinge betrokkenheid van partijen is daar een van. De verplichte samenwerkingsverbanden in het voortgezet onderwijs, die zeggenschap hebben over het zorgbudget dat scholen in de regio ontvangen, lijken zich steeds meer te ontwikkelen tot coördinatoren en regievoerders in de samenwerking tussen scholen en tussen onderwijs en derden. Er is nu een gezamenlijk aanspreekpunt voor het middelbaar onderwijs als het gaat om uitvalproblematiek. Aanvankelijk werden de samenwerkingsverbanden door de scholen vaak ervaren als een noodzakelijk kwaad. In toenemende mate winnen de verbanden echter aan gewicht, getuige ook de professionalisering die daarbij optreedt (professioneel management en staf, landelijk platform). Andere structurerende voorwaarden zijn de gegroeide regierol die gemeenten hebben opgepakt, de al eerder gememoreerde samenwerking tussen verschillende sectoren in het onderwijs en de structurele betrokkenheid van de jeugdzorg. De te verwachten verbetering van de registratie zal een verdere structurering tot gevolg hebben, zeker wanneer meer betrouwbare cijfers concrete doelstellingen en evaluaties mogelijk maken. 3) Andere ambitie Tot slot kan gewezen worden op een verandering in de ambitie bij de bestrijding van voortijdig schoolverlaten in de regio. Richtte de aandacht zich voorheen voornamelijk op specifieke risicogroepen, scholen met veel zorgleerlingen en tal van bijzondere projecten en voorzieningen, nu verschuift de aandacht naar een ander aspect: de mate waarin de aanpak dekkend en sluitend is. Men stelt zich niet langer tevreden met goede voorbeelden en aansprekende projecten, maar formuleert – vooralsnog voorzichtig – de ambitie om een minimaal niveau van (kwaliteit van) zorg te realiseren voor álle scholen en voor álle leerlingen. Daarbij gaat het niet alleen om de meest in het oog springende risicogroepen, maar ook om de minder problematische jongeren die geen startkwalificatie behalen. In het mbo valt ongeveer eenderde van de deelnemers uit zonder startkwalificatie. Binnen die groep is er een kern van jongeren met zware en complexe problematieken. Het merendeel echter haakt af om veel minder ingrijpende redenen, bijvoorbeeld vanwege de misfit tussen de eigen verwachtingen en de opleiding.339 Wil ook deze groep in beeld komen, dan moet de aanpak – feitelijk de gehele benadering – zich verbreden tot ook die leerlingen die niet opvallen door specifieke risicokenmerken. In Utrecht heeft men daarom gekozen voor het volgen van alle vmbo-schoolverlaters in hun overgang naar het mbo (VO-ROC Screening340). In veel plaatsen kiest men voor zorgteams op alle scholen, in plaats van alleen op de ‘probleemscholen’. Er lijkt sprake te zijn van een nieuwe ambitie. Een aantal beproefde en zinvol gebleken aanpakken moet worden verspreid, zodat een dekkend geheel ontstaat. 339 340

184

Vergelijk Onderwijsraad, 2003b. Zie Eimers e.a., 2003.


De nieuwe ambitie, andere structurele voorwaarden en meer inzicht in werkzame aanpakken leiden tot andere accenten in de benadering van het voortijdig schoolverlaten. De trend lijkt positief, omdat grotendeels van onderaf een aantal vaste patronen en elementen ontstaat en omdat er de belofte is van een meer samenhangende en duurzame groei naar een sluitende aanpak.


185

6

Voortijdig schoolverlaten in de toekomst

In het voorgaande hebben we het verschijnsel nadrukkelijk in een dynamisch perspectief gezet: definitie, beleid en aanpakken zijn in een bredere maatschappelijke context geplaatst. In dat licht hebben we gewezen op veranderingen in de wijze waarop naar voortijdig schoolverlaten wordt gekeken en een aantal ontwikkelingslijnen benoemd. In deze paragraaf staan we expliciet stil bij twee belangrijke trends waarmee het voortijdig schoolverlaten te maken heeft – een positieve en een wellicht minder positieve. Het nieuwe onderwijs In het onderwijs stelt zich een nieuw onderwijskundig paradigma op de voorgrond. Van het primair tot het hoger onderwijs werkt men aan vernieuwing van het onderwijsaanbod. Hoewel er niet één bepaald format bestaat voor de vernieuwing, zijn er wel gemeenschappelijke trekken. Constructivistische leertheorieën winnen aan belangstelling. In deze visie op leren wordt de leerling of student zelf medeverantwoordelijk voor zijn competentieontwikkeling. Het centrale begrip is competentie. Het staat voor een meer holistische benadering van leerling, leerproces en leerdoelen. Er wordt een belangrijke rol toegekend aan verwerving en toepassing van kennis en vaardigheden in de (beroeps)praktijk. Het competentiedenken is erop gericht voorwaarden te creëren voor maximale zelfontplooiing van het individu. De voorheen eenzijdige verantwoordelijkheid van de docent voor het leerproces verschuift: in het moderne studiehuis, open leercentrum of ‘skills lab’ heeft de student grote eigen verantwoordelijkheid. Vooralsnog komen de nieuwe ideeën vooral tot uiting in publicaties en experimenten. Of en in welke mate er daadwerkelijk sprake is van een brede vernieuwing zal nog moeten blijken. In potentie echter biedt het meer holistische mensbeeld van het competentiegerichte onderwijs nieuwe kansen voor kwetsbare groepen in het onderwijs en vergroot het voor anderen de toegangsmogelijkheden tot onderwijs. Meer dan voorheen immers kijkt men naar wat de jongere wél kan en aan mogelijkheden heeft en gaat het niet louter om het behalen van een diploma. De instrumenten die worden ontwikkeld (denk aan assessments, evc, portfolio en multidisciplinaire teams) zijn beter in staat zichtbaar te maken wat jongeren in hun mars hebben en waar zij behoefte aan hebben. Juist voor jongeren die niet goed tot hun recht komen in het reguliere onderwijssysteem kan dat een grote verbetering zijn. Een zeker risico schuilt in de gedrevenheid waarmee soms het nieuwe onderwijskundige paradigma wordt bepleit. Een onderwijsconcept gebaseerd op probleemgestuurd, zelfstandig leren lijkt niet voor alle categorieën leerlingen even geschikt. Sommigen vragen zich af of juist ‘zwakkere’ leerlingen niet behoefte hebben aan meer (voor)gestructureerde onderwijsvormen. Anderen uiten geen twijfel bij het onderwijsconcept, maar wel bij de geschiktheid van docenten om het toe te passen voor ‘zwakkere’ leerlingen. Hoe de discussie en de praktijk ook uitpakken voor de risicojongeren in het onderwijs, één ding staat vast: meer dan tevoren is de vraag naar uitvalbestrijding nu ook een

186


vraag naar goed onderwijs geworden. Door aspecten als de persoonlijke ontwikkeling, de loopbaan en het buitenschoolse expliciet in het onderwijsconcept op te nemen, schuiven onderwijs en zorg voor een groot deel ineen. In de opvang van voortijdige schoolverlaters was men al gewend om sterk geïndividualiseerde trajecten aan te bieden, lag het accent al op de ontwikkeling van motivatie en sociale competenties en had de arbeid al een groot aandeel in het leren. In zekere zin wordt de afstand tussen het ‘speciale’ onderwijs in opvangprojecten, leer-werkplaatsen en het praktijkonderwijs enerzijds en het reguliere onderwijs anderzijds kleiner. Het is de vraag hoe het gedachtegoed van een leven lang leren de problematiek van het voortijdig schoolverlaten verder zal beïnvloeden. Komt het tot een werkelijke doorbraak en verdwijnt de strikte scheiding tussen het initieel onderwijs en het leren gedurende de verdere loopbaan? In dat geval zal de definitie van voortijdig schoolverlaten opnieuw bijgesteld worden. De startkwalificatie, oorspronkelijk vooral een arbeidseconomisch criterium, zal zich omvormen tot een startniveau voor verdere persoonlijke ontwikkeling, niet alleen of vooral wat betreft arbeid, maar voor verschillende levenssferen. Nu al gaan stemmen op om de startkwalificatie meer nadrukkelijk in het teken van burgerschap te plaatsen. Het initieel onderwijs is verbonden aan een bepaalde levensfase. Voor een klein deel van de jongeren blijkt dat niet de meest gunstige tijd om onderwijs te volgen. Een herverdeling van onderwijsmogelijkheden over verschillende levensfasen kan nieuwe kansen creëren. Een voorbeeld zijn de tweedekansroutes die veel jongeren benutten om alsnog een diploma in het voortgezet onderwijs te behalen; denk aan de vavo-route (voortgezet algemeen volwassenenonderwijs) en het afstandonderwijs, waarvan veel ‘spijtoptanten’ gebruikmaken. Tussen al de veranderingsverschijnselen in het onderwijs zijn ontwikkelingen te signaleren die hoopvol stemmen voor de kansen van jongeren die moeilijk in het reguliere onderwijs passen. Tegelijkertijd is er ook twijfel, die voorkomt uit de duurzaamheid van maatschappelijke instituties zoals het diploma en maatschappelijke verschijnselen zoals de altijd maar voortdurende diplomarace in het onderwijs (hoe hoger, hoe beter). Twijfel is ook gerechtvaardigd als het gaat om het uithoudingsvermogen van de vernieuwers, afgezet tegen enerzijds de ambities en anderzijds de inertie van het onderwijssysteem als geheel (leerkrachten, directies, besturen, overheden, wetgeving). Meer fundamenteel is de vraag of de beoogde zelfstandigheid van jongeren daadwerkelijk het doel van de onderwijsvernieuwing kan zijn. Die vraag is des te urgenter voor de groep van potentiele voortijdige schoolverlaters. De paradox van de zelfstandigheid De definitie van wat voortijdig schoolverlaten is, ligt niet bij de betrokken jongere zelf. Het is een opgelegde maatschappelijke norm: leerplicht en kwalificatieplicht. De ‘plicht’ tot competentieontwikkeling is eerder toe- dan afgenomen en betreft niet alleen jongeren, maar ook werknemers (employability), uitkeringsgerechtigden en nieuwkomers (inburgering). De maatschappelijke norm dat leren goed is gaat samen met een sterk geloof in de kracht van het nieuwe onderwijsparadigma: het nieuwe leren is niet alleen beter omdat het aansluit bij behoeften van maatschappij en individu, het is ook aantrekkelijker omdat het biedt wat jongeren willen en dat is vooral eigen inbreng. Als de gewenste vernieuwing in het onderwijs zijn beslag krijgt, dan is het woord plicht niet meer op zijn plaats, want dan zal het onderwijs vraaggericht en flexibel inspelen op behoeften.


187

Maar wat als ondanks het aantrekkelijke, competentiegerichte onderwijs toch jongeren voortijdig afhaken? Wat te doen met niet-kunners en niet-willers die niet uit zichzelf ‘het goede’ doen? Oplossingen worden dan gezocht in meer autoriteit, structuur, dwang en discipline. Oplossingen die haaks lijken te staan op het fundament van het competentiegericht onderwijs, namelijk de zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid van de jongeren. Een illustratie van deze tegenstrijdigheid is de zogenaamde leerstraf die jongeren opgelegd krijgen die ernstig spijbelgedrag vertonen (vergelijk de basta-projecten in diverse regio’s). Leerstraf is een taakstraf die wordt opgelegd om de jongere zo mogelijk weer terug te leiden naar een onderwijstraject. Het idee van leren onder dwang is moeilijk te verenigen met het nieuwe onderwijsideaal, dat juist mikt op de intrinsieke motivatie van de leerling.341 Jongeren maken, deels uit eigen keuze, deels door omstandigheden daartoe gebracht, ‘verkeerde’ keuzes. Zij kiezen voor werk boven school, voor vrije tijd boven verplichtingen en soms zelfs voor subculturen die aan de rand van de samenleving staan. De maatschappelijk tolerantie voor afwijkende keuzes is kleiner geworden. Begrippen als veiligheid en normen en waarden wegen zwaar in het maatschappelijk debat, in het bijzonder waar het jongeren betreft. Sommigen zien het risico van een tweedeling in het onderwijs: competentiegericht onderwijs met veel vrijheden en eigen verantwoordelijkheid voor de willers en kunners; meer traditioneel onderwijs met veel structuur en discipline voor de niet-willers en niet-kunners. Het is een tegenstelling die nog scherper en schrijnender wordt, gezien het feit dat het niet alleen gaat om individuen, maar dat feitelijk omvangrijke, langs lijnen van sociale klasse en etniciteit samengestelde groepen dreigen af te haken. Ruwweg 20% van de jongeren heeft moeite zijn weg te vinden in het reguliere onderwijs. Jaarlijks raken enkele duizenden onder hen meer of minder ernstig in de problemen. Het onderwijs- en opvangaanbod voor deze groep is versnipperd en onduidelijk georganiseerd, maar kent wel een lange traditie van daadwerkelijke zorg. Hoewel de opvang van risicogroepen buiten of op de rand van het reguliere onderwijs vaak een reactief projectmatig karakter heeft, is er wel degelijk sprake van een zekere continuïteit en progressie in de werkwijze (zie hoofdstuk 5). Eén van de doorslaggevende ervaringen die men heeft opgedaan in de opvang van spijbelaars en uitvallers is de waarde van een warme aanpak.342 Daarmee wordt gedoeld op de intensieve, persoonlijke aandacht en begeleiding die voor deze jongeren onontbeerlijk is. Binnen het onderwijs is er altijd een stroom geweest – in het speciaal onderwijs, (i)vbo, mbo/educatie en in de vele opvangprojecten – die telkens reagerend op nieuwe problemen en probleemgroepen aangepaste onderwijsvormen kon aanbieden. Tegenwoordig gebeurt dat in toenemende mate met de medewerking van andere partijen zoals de jeugdzorg. In die verbreding ligt de mogelijkheid om voor de jongeren die niet ‘in het systeem passen’ een maatwerkoplossing te vinden. De laatste jaren lijkt er echter ook een zekere tegenstroom te ontstaan. De voortijdige schoolverlater is niet alleen meer slachtoffer van een falend onderwijssysteem of van maatschappelijke omstandigheden, hij is ook zelf verantwoordelijk. De toenemende betrokkenheid van justitie bij de leerplichthandhaving illustreert een voorzichtig veranderend klimaat. Wanneer straks het onderwijsnummer is ingevoerd, zal de ‘opsporing’ 341 342

Eimers, 2004. Eimers e.a., 2003.

188


van spijbelaars en voortijdige schoolverlaters nog nadrukkelijker ter hand worden genomen. Het accent lijkt te verschuiven van hulpverlenen naar regelhandhaving. In de maatschappij wordt op tal van vlakken het individu verantwoordelijk gesteld voor zijn eigen situatie, of het nu arbeid (werkloosheid, wao), opleiding of gezondheid (‘no-claimregeling’) betreft. De overheid schept voorwaarden en creëert mogelijkheden. Het is aan het individu die kansen te grijpen. Het beleid verschuift van ‘equal outcome’ naar ‘equal opportunity’: bij gelijke kansen is ongelijkheid tussen individuen een uitdrukking van verschillen in capaciteiten en motivatie. Het is aan de betrokkene zelf om verantwoordelijkheid te nemen en hij of zij is dan ook primair zélf verantwoordelijk als het mis gaat. De post-verzorgingsstaat is harder – en volgens sommigen heilzamer – voor de burger die afhankelijk raakt van zorg, hulp, uitkering of opvang. Hoe zal dit andere klimaat uitwerken voor de relatief beschermende aanpakken in de bestrijding van het voortijdig schoolverlaten? Treedt ook hier een zekere verharding op en krijgt de groep (potentiële) uitvallers te maken met meer dwang, straf en restricties? Zal uiteindelijk straks de uitvaller zelf de ‘schuld’ krijgen van zijn falen en de consequenties moeten dragen? Of blijft de zorgzame benadering overeind in de beschermende omgeving van het onderwijs? Lukt het om ideeën voor nieuwe onderwijsvormen toepasbaar te maken voor de ‘moeilijke’ groepen? Kiest men voor maatschappelijke verantwoordelijkheid voor het lot van individuele jongeren? Belangrijker nog is de vraag of het mogelijk is om een verbinding te realiseren tussen de verschillende benaderingen. Ervaringen in verschillende projecten (randgroepjongerenprojecten, Basta) suggereren dat een combinatie van aandacht, zorg én een zekere mate van dwang en structuur wellicht voor veel jongeren het juiste recept is. De open school In deze bijdrage is al verschillende malen gewezen op de toegenomen betrokkenheid van actoren buiten het onderwijs bij bestrijding van het voortijdig schoolverlaten. De lijst van belanghebbenden is lang en omvat onder meer de gemeente, de jeugdzorg, justitie en politie, het maatschappelijk werk, de jeugdgezondheidszorg en meer recent ook de sociale dienst, het CWI en het bedrijfsleven. De toenadering vanuit deze partijen gaat gelijk op met een grotere openheid van de scholen. Niet alleen wat betreft de uitvalbestrijding, maar over een breed front stellen scholen – voortgezet onderwijs en mbo – zich open voor contacten en samenwerking met anderen. Er zijn een aantal elkaar versterkende factoren aanwijsbaar die daarbij van invloed zijn. • Het hiervoor genoemde nieuwe leren legt grote nadruk op het zogenaamde probleemgestuurd leren en het leggen van verbindingen tussen de leerstof en de belevingswereld van de leerling. Vraagstukken en problemen ‘van buiten’ vormen in die opvatting een belangrijke input voor het leerproces. Naarmate de denkbeelden van het nieuwe leren aan kracht winnen, wordt ook de behoefte groter het leerproces in de school te verbinden met impliciete leerprocessen en -momenten buiten de school. • Er wordt tegenwoordig een groeiend belang gehecht aan het beroepsonderwijs, getuige de nadruk op de startkwalificatie en de programma’s gericht op versterking van de beroeps(opleidings)kolom. Eén van de gevolgen daarvan is een zwaarder accent op het buitenschools leren. Met name in het vmbo staat het buitenschools leren opnieuw in de aandacht. Zo worden de leer-werktrajecten,


189

•

nu alleen nog bedoeld voor specifieke doelgroepen, ook bekeken in het licht van de mogelijkheid om duale trajecten breder in te voeren in het vmbo. In het onderwijs is het besef groot dat men een deel van de eigen opdracht niet kan uitvoeren zonder samenwerking met derden te zoeken. Dat geldt in het bijzonder voor het probleem van het voortijdig schoolverlaten, maar meer in het algemeen ook voor het realiseren van onderwijs dat aansluit bij de behoeften van zowel leerlingen als maatschappelijke ‘stakeholders’, zoals het bedrijfsleven en de overheid. Het onderwijs is meer responsief geworden. Opvallend is dat het daarbij niet (alleen) gaat om relatief geïsoleerde programma-onderdelen met een maatschappelijke of buitenschoolse inhoud (projectlessen, stages), maar om een bredere op het gehele onderwijs betrekking hebbende ontwikkeling. Vooralsnog geldt ook hier dat er scholen en opleidingen zijn die vooroplopen en de trend bepalen. Voor potentiële voortijdige schoolverlaters is de toegenomen responsiviteit in verschillende opzichten goed nieuws. De responsiviteit komt tot uitdrukking in meer adaptieve programma’s (vergelijk de opleidingen op niveau-1 en daaronder in het mbo), in meer samenwerking met derden en in meer aandacht voor de verdere loopbaan van jonge mensen.

De drie gesignaleerde trends zijn zichtbaar in de praktijk van vandaag. De toekomst zal leren welke trend dominanter is en welke definitie van voortijdig schoolverlaten het komende decennium zal kenmerken. Dat is, zoals we lieten zien, in belangrijke mate een kwestie van keuzes maken.

190


Literatuur

Algemene Rekenkamer (2001). Begeleiding en herplaatsing van voortijdig schoolverlaters. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Bock, B. & Hövels, B. (1991). Zonder beroepskwalificatie uit het onderwijs. Deel 1: Een kwantitatief beeld van de groep voortijdige schoolverlaters. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Boekhoud, P. (2001). De doorstroomagenda in de praktijk. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Boutellier, H. (2004). Jeugd tussen vitaliteit en veiligheid. Profiel, 13(1), 21. Brinkgreve, C. (2004). Vroeg mondig, laat volwassen. Amsterdam: Augustus. Canton, E. & Webbink, D. (2004) Prestatieprikkels in het Nederlandse onderwijs. CPB Document 49. Centraal Bureau voor de Statistiek (2002a). Grote schooluitval bij Marokkaanse jongens. Voorburg/ Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. Centraal Bureau voor de Statistiek (2002b). Allochtonen in Nederland 2002. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. Centraal Bureau voor de Statistiek (2003). Jeugd 2003, cijfers en feiten. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. Centraal Bureau voor de Statistiek (2004). Statistisch jaarboek. Voorburg/Heerlen: Centraal Bureau voor de Statistiek. Dekkers, H. (red.) (2003). Onderwijskundig Lexicon, editie III: Voortijdig schoolverlaten. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Dekkers, H., Eurz, D. & Boer, P. den. (2000). Early school leaving from an international perspective. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Diederen, J. (1994). Opleidingsniveau en beroepsloopbaan. Over de effecten van initiële opleiding en additionele scholing op de beroepsloopbaan van lager opgeleiden. Den Haag. Dool, P. van den, Babeliowsky, M., Voncken, E. & Geul, T. (1988). Uit de school geklapt? Voortijdig schoolverlaten in het Rijnmondgebied 1982-1987. Rotterdam/Amsterdam: Stichting Contactcentrum Onderwijs Arbeid Rijndelta/Stichting Centrum voor Onderwijsonderzoek van de Universiteit van Amsterdam. Eimers, T. (1995). Een vangnet van strohalmen: Opvang- en preventieprojecten voor voortijdig schoolverlaters in regionaal perspectief. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Eimers, T. (2004). Veilig en verantwoordelijk. Profiel, 13(1), 25. Eimers, T. & Verhoef, M. (2000). Pionier in cijfers: Beleidsstudie naar knelpunten in de kwantitatieve monitoring in het voortijdig schoolverlaten. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Eimers, T., Derriks, M., Voncken, E., Tilborg, L. van & Es, W. van (2003). Kans van slagen. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Eimers, T. & Verhoef, M. (verschijnt in 2004). Sociale uitsluiting in de kennissamenleving. Den Bosch: Centrum voor Innovatie van Opleidingen/Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt.


191

Gemeente Dordrecht (2004). Plan van aanpak: Route 23. Dordrecht: Gemeente Dordrecht. Inspectie van het Onderwijs (2002). Voortijdig schoolverlaten in het middelbaar beroepsonderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Jungbluth, P. (2001). Nemen we allochtone ouders voldoende serieus? Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Jungbluth, P. (2002). Ongelijkheid op de basisschool: Omvang, samenhangen, gevolgen (samenvatting gastcolleges lerarenopleiding). Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Jungbluth, P. (2003). De ongelijke basisschool: Korte samenvatting onderzoek naar aanleiding van afronding onderzoeksrapport en presentaties op ORD 2003. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (2004). Sluitende aanpak jongeren naar startkwalificatie en werk: Met een diploma de arbeidsmarkt op. In Innovatie en kwaliteit publieke sector. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen (1993). Een goed voorbereide start. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002). Het onderwijsnummer in het voortgezet onderwijs: Algemene informatie over de wet onderwijsnummer voor scholen in het voortgezet onderwijs. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003a). Voortgangsrapportage RMC 2002. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003b). Onderwijsprofiel van Nederland: Samenvatting van de belangrijkste beelden voor Nederland uit Education at a Glance 2003, het onderwijs-indicatoren rapport van de OESO. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003c). Plan van aanpak jeugdwerkloosheid. Zoetermeer: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003d). Voortijdig schoolverlaten. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003e). Stand van zaken invoering onderwijsnummer in het voortgezet onderwijs. Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. MKB Leerbanen (2004). Website van MKB Leerbanen, geraadpleegd maart 2004, www.mkbleerbanen.nl. Onderwijsraad (2003a). Europese richtlijnen voor het Nederlands onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003b). Onderweg in het beroepsonderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Oosterbeek, H. & Webbink, D. (2004). Wage effects of an extra year of lower vocational education: Evidence from a simultaneous change of compulsory school leaving age and program length. Amsterdam: University of Amsterdam, Department of Economics. Organisation for Economic Co-operation and Development (2003). Education at a glance: OECD Indicators. Parijs: Organisation for Economic Co-operation and Development. Portengen, R. & Dekkers, H. (1998). Van drop-out tot ambachtswerker: Een dieptestudie onder zeer voortijdig schoolverlaters. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Rademacker, H. & Rodax, K. (1999). Social inequality and education in Germany. In B. Hövels, H. Rademacker & G. Westhoff (red.), Early school-leaving, qualifications and youth unemployement: Research and practice in Germany and in the Netherlands (proceedings of an international conference) (107-117). Delft: Eburon.

192


Tilburg, L. van & Es, W. van. (2003). De uitkomsten van de RMC analyse 2002. Amsterdam/ Utrecht: SCO-Kohnstamm Instituut/Sardes. Verhoef, M. & Eimers, T. (2001a). Regionalisering van de leerplicht: Een advies aan acht gemeenten in het Rijk van Nijmegen. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Verhoef, M. & Eimers, T. (2001b). Regionalisering van de leerplicht: Een advies aan de Drechtsteden. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen. Verhoef, M. & Eimers, T. (2003). Pionier in ontwikkeling. Nijmegen: Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt. Vries, G. de (1988). Schoolverzuim en schooluitval in het voortgezet onderwijs. Amsterdam: J.M. Meulenhoff B.V. Vries, G. de (1993). Het pedagogisch regiem: Groei en grenzen van de geschoolde samenleving. Amsterdam: J.M. Meulenhoff B.V. Waddenmodel (2004). Website Waddenmodel, geraadpleegd op 13 december 2004, www.waddenmodel.nl. Wit, W. de & Dekkers, H. (1996). Geen goed voorbereide start. Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen


193

Opvoedings- en opvangactiviteiten van scholen in het primair en voortgezet onderwijs: een inventarisatie van de stand van zaken met betrekking tot de relatie onderwijs-opvoeding-opvang in het Nederlandse onderwijs

F.C.G. Smit G.W.J.M. Driessen G.J. Vrieze

1

Inleiding

De discussie over de taak van de school en de taak van de ouders is niet uniek voor Nederland, maar wordt in een groot aantal andere landen gevoerd. Steeds gaat het daarbij om de vraag of het onderwijs zich moet beperken tot het overdragen van kennis en vaardigheden of dat er meer gerichte aandacht nodig is voor de pedagogische functie van het onderwijs; en vervolgens hoe daar dan vorm aan kan worden gegeven. In deze bijdrage over de relatie school-ouders wordt niet alleen naar schoolinterne factoren gekeken, maar ook naar de voor-, vroegen buitenschoolse situatie en naar de relatie tussen gezin en school in een veranderende samenleving. Meer specifiek gaat het om de verantwoordelijkheid van de ouders en de school ten aanzien van de opvoeding; maar ook om de betrokkenheid van andere socialiserende instanties en opvoedingscontexten, zoals de lokale gemeenschap. Veel praktische kwesties spelen daarbij een rol, bijvoorbeeld de inrichting van het onderwijs en de toerusting van scholen, de concrete invulling van de gezamenlijke verantwoordelijkheid, de versterking van de betrokkenheid van ouders bij de school en de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om school en gezin te beschouwen als partners in opvoeding. Voortvloeiend uit het voorafgaande luidt de centrale vraagstelling in deze studie als volgt. • Wat is de taak van de school en wat is de taak van de ouders? • Hoe verhouden onderwijs, opvoeding en opvang zich in een veranderende maatschappij tot elkaar? • Is een andere inrichting van het onderwijs en een betere toerusting van scholen op opvoeding en opvang noodzakelijk? Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn in februari en maart 2004 een tweetal deelonderzoeken uitgevoerd. In het eerste deelonderzoek is een literatuurstudie verricht naar de taken van school en ouders en de verhouding van onderwijs, opvoeding en opvang in een veranderende maatschappij. De landen waar met name de aandacht op is gericht zijn: Nederland, Vlaanderen, Duitsland, Engeland, Frankrijk, Zweden en de Verenigde Staten. In het tweede deelonderzoek is een survey (een e-mailenquête) gehouden onder internationale experts in Europa via het ERNAPE (European Research Network About Parents in Education) en het INET (International Network of Scholars), dat met name bestaat uit Amerikaanse onderzoekers en beleidsmedewerkers. Het survey had ten eerste tot doel een genuanceerd beeld te krijgen van discussies over de verhouding onderwijs, opvoeding en opvang in een aantal landen. Ten tweede wilden we een beeld schetsen van een alternatieve, noodzakelijk geachte inrichting van het onderwijs en een betere toerusting van scholen op opvoeding en opvang. In het survey zijn de volgende vragen voorgelegd. “What are at present the main topics in your country regarding the relations parents-schools-communities and child-care? Are there any bottlenecks and pitfalls in these relations? What are the solutions for these problems?” Er is gebruikgemaakt van een beknopte vragenlijst met open antwoordcategorieën. De ontvangen reacties

196


bestonden uit de beantwoording van de gestelde vragen, dikwijls nog aangevuld met relevante documentatie en verwijzing naar websites ter toelichting en onderbouwing. In de volgende paragrafen worden de vragen in deze studie vanuit een internationaal perspectief beantwoord. Deze bijdrage is als volgt opgebouwd. Eerst gaan we in op de taken van ouders en school, de samenwerking tussen beide in een veranderende tijd en ervaren barrières. Na deze uiteenzetting worden de ontwikkelingen in beeld gebracht. In het verlengde daarvan bespreken we de effecten zoals die zich voordoen. Vervolgens schetsen we een beeld van een alternatieve inrichting van het onderwijs en een betere toerusting van scholen op opvoeding en opvang. Deze bijdrage wordt afgesloten met een samenvatting en conclusies.

Opvoedings- en opvangactiviteiten van scholen in het primair en voortgezet onderwijs

197

2

Taken ouders en school

Ouders Ouders zijn in alle landen in West-Europa en de Verenigde Staten de eerstverantwoordelijken voor het levensonderhoud en de opvoeding van het kind. De overheid bemoeit zich niet met de inhoud van de opvoeding. In internationale verdragen als de Europese Verklaring van de Rechten van de Mens is het primaat van ouders vastgelegd bij de opvoeding en de keuze van het geschiktste onderwijs voor hun kinderen. Er wordt van uitgegaan dat ouders hun kinderen op school voorbereiden, ze begeleiden en opvoeden, en zorgen voor een pedagogisch klimaat ten gunste van het leerproces en van het gedrag van het kind op school.343 School De school vormt de verbindingsschakel naar de toekomstige arbeidsparticipatie en maatschappelijke deelname. Het onderwijs bereidt leerlingen voor op hun toekomst: in werk, privé-leven en maatschappij. De voorbereiding op arbeid als taak van het onderwijs is zeker wat betreft kennis en vaardigheden (‘kwalificaties’) in bijna alle landen weinig omstreden. De voorbereiding op het maatschappelijk functioneren is altijd als een taak van het onderwijs opgevat, maar heeft in de loop der jaren wisselende aandacht en een uiteenlopende invulling gekregen. De voorbereidingen op werk, privé-leven en maatschappij zijn analytisch wel te onderscheiden, maar in de onderwijspraktijk lopen deze domeinen door elkaar. Bovendien vindt er transfer plaats tussen de domeinen van kennis, vaardigheden en attitudes.344 In de West-Europese landen en de Verenigde Staten wordt doorgaans prioriteit gegeven aan de kwalificerende functie van het onderwijs: het voorbereiden op de arbeidsmarkt via kennisoverdracht en het behalen van diploma’s.345 Als reactie hierop is er de afgelopen jaren (weer) meer aandacht gekomen voor waarden en normen op school en voor de school als beroeps- en leefgemeenschap.346 Met name in de Verenigde Staten en Engeland richt het waardenvormend onderwijs zich niet alleen op kennis en vaardigheden, maar ook op het ontwikkelen van attitudes en meningen. Een centraal begrip hierbij is betrokkenheid (‘care’). Leerlingen moeten naast het verwerven van vaardigheden ook de bereidheid ontwikkelen om deze vaardigheden voor de samenleving in te zetten. Sociale betrokkenheid wordt bevorderd via een intensieve samenhang van binnen- en buitenschools leren.347 Van scholen wordt veelal verwacht dat zij in samenwerking met de lokale overheid ook een bijdrage leveren aan het functioneren van de voor-, vroegen buitenschoolse voorzieningen.

343 344 345 346 347

198

Bastiani & Wolfendale, 1996; Epstein, 2001; Van der Hoeven-van Doornum & Laemers, 2001; Macbeth e.a., 1984. Klaassen 1999; Klaassen & Smit, 2001; Veugelers & De Kat, 2001. Bronfenbrenner, 1979; Harkavy & Blank, 2002; MacBeath, 2003; Macbeth, 1995; Office for Standards in Education, 2000. Klaassen, 1996; Klaassen, Theunissen, Van Veen & Sleegers, 1998; Vrieze, Mok & Smit, 2003. Apple & Beane, 1996; O’Hair, McLaughlin & Reitzug, 2000.


In de Verenigde Staten is er een krachtige, wat nationalistische beweging om onderwijs te gebruiken om ‘Amerikanen’ op te voeden. Onderwijs is meer dan opleiding voor de arbeidsmarkt, het heeft ook een opvoedende taak. De Amerikaanse onderwijsfilosoof Dewey (1909, 1938) heeft de grondslag gelegd voor democratisch onderwijs: de school moet een bijdrage leveren om democratische burgers op te leiden. ‘Civics’ is dan op bijna alle scholen een verplicht vak. Ondanks de scherpe selectie in het Amerikaanse onderwijs is vorming een belangrijk doel. Ieder individu moet zich kunnen ontplooien. De Amerikaanse scholen zijn daardoor doordrenkt van opvoedende taken: het vormen van Amerikaanse burgers die zelfstandig hun eigen leven vorm kunnen geven en actief kunnen participeren in de samenleving (‘Democratic Education’). Scholen in West-Europa zijn veelal instellingen die primair kennis overdragen. Centrale toetsen en examens dwingen scholen kennisoverdracht centraal te stellen. In bijna alle landen is het prestatiedenken de afgelopen twintig jaar versterkt en zijn regelmatig onderwijsvernieuwingen ingevoerd, waardoor de socialiserende rol van scholen enigszins in de knel is gekomen. Er is innovatiemoeheid ten aanzien van de permanente druk op vernieuwing van bovenaf opgetreden. De ‘practitioners knowledge’ staat op dit moment centraal. Rechten en plichten van ouders Kernvraag in de verhouding tussen ouders en school (en andere sociale verbanden) is: wie is waarvoor bij opvoeding en onderwijs verantwoordelijk of zou dat moeten zijn. De European Parents’ Association, de koepel waarbij de meeste landelijke ouderorganisaties in Europa zijn aangesloten, onderscheidt de volgende rechten en plichten van ouders: • ouders hebben het recht op erkenning van hun primaire verantwoordelijkheid als opvoeders van hun kinderen; ouders hebben de plicht hun kinderen op een verantwoordelijke manier op te voeden en hen niet te verwaarlozen; • ouders hebben het recht op volledige toegang tot het formele onderwijssysteem voor hun kinderen op basis van behoeften, eigen waarden en talenten; ouders hebben de plicht zich als partners op te stellen ten aanzien van het onderwijs aan hun kinderen; • ouders hebben recht op alle informatie van onderwijsinstellingen die te maken heeft met hun kinderen; ouders hebben de plicht alle informatie aan de school te verstrekken die relevant is voor het verwerven van de onderwijsdoelen waar zij samen aan werken; • ouders hebben het recht een keuze te maken voor het onderwijs dat het dichtst staat bij hun overtuigingen en de waarden die zij hanteren bij het opvoeden van hun kinderen; ouders hebben de plicht om goed geïnformeerd te zijn en nauwgezette keuzes te maken omtrent het onderwijs dat hun kinderen moeten ontvangen; ouders hebben het recht om invloed uit te oefenen op het beleid van de school van hun kinderen; ouders hebben de plicht persoonlijk betrokken te zijn bij de school van hun kinderen als een noodzakelijk deel van de lokale gemeenschap; en • ouders en hun organisaties hebben het recht actief geraadpleegd te worden over het beleid van de bestuurders op elk niveau; ouders hebben de plicht op alle niveaus democratische ouderorganisaties op te zetten om hen te vertegenwoordigen en voor hun belangen op te komen.348

348

Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1997.


199

Een belangrijk element in de afstemming tussen activiteiten van de school en ouders is hoe leraren, ouders en leerlingen aankijken tegen de ‘opvoedende’ taak van de leraar en de ‘onderwijzende’ taak van de ouders.349 In Nederland en de overige onderzochte landen legt men, zoals gezegd, het primaat van de opvoedingsverantwoordelijkheid bij de ouders. De taakverdeling is veelal duidelijk. De school onderwijst, de ouders voeden op. Tussen allochtone en autochtone ouders zijn echter (grote) verschillen in de wijze waarop de opvoedingsverantwoordelijkheden worden ervaren.350 Studies van Driessen en Bezemer (1999), Onderwijsraad (2003), Pels (2000) en Smit, Driessen en Doesborgh (2004) laten zien dat de verantwoordelijkheid voor waarden en normen primair bij ouders en leerlingen wordt neergelegd. De intellectuele ontwikkeling wordt als een taak van de school gezien. De verantwoordelijkheid voor gedragsproblemen wordt door ouders veelal beschouwd als de verantwoordelijkheid van de school351, terwijl leraren deze verantwoordelijkheid voor problemen bij ouders neerleggen.352 In (bijna) alle onderzochte landen zijn de afgelopen twee decennia wettelijke maatregelen genomen die de positie van ouders beogen te versterken.353 Ouders hebben in Nederland sinds 1981 door de invoering van de WMO (Wet medezeggenschap onderwijs) een formele grondslag voor gereguleerde inspraak. Dat de WMO de geleding ouders in de medezeggenschapsraad een plaats toekende was mede op te vatten als een erkenning van hun opvoedkundige verantwoordelijkheid.354 In de VS heeft de PTA (National Parent-Teacher Association) in 1997 een statement opgesteld over rechten en plichten van ouders, inclusief het recht dat ouders als ‘full partners’ ook medezeggenschap dienen te hebben.

349 350 351 352 353 354

200

Cutler, 2000; Epstein, 1987; Henderson,1988; Onderwijsraad, 2003. Driessen, 2002, 2003; Driessen & Doesborgh, 2003a. Van Oord & Schieven, 2003; Vrieze, Tiebosch & Van Kessel, 2000. Krumm, 1994; Krumm & Weiss, 2000. Epstein, 2003; Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1997; Vermeulen & Smit, 1998. Akkermans, 1987.


3

Samenwerking tussen school en ouders in een veranderende tijd

Hoe verhouden onderwijs, opvoeding en opvang zich in een veranderende maatschappij tot elkaar? De laatste jaren zijn in de meeste onderzochte landen initiatieven ontwikkeld om het aanbod van onderwijs en opvang beter op elkaar af te stemmen en aanzetten te geven voor samenwerking tussen school, opvang, ouders en lokale gemeenschap.

3.1

Aanbod van educatie, zorg en opvang Met uitzondering van Frankrijk is er in geen enkel land een sluitend aanbod van educatie, zorg en opvang dat een integraal onderdeel uitmaakt van het basisonderwijs. De afgelopen decennia is er in de meeste West-Europese landen sprake van een sterk toegenomen belangstelling voor opvoedkundige en onderwijskundige activiteiten die worden ondernomen binnen voor-, vroegen buitenschoolse voorzieningen.355 Dit is een ontwikkeling die niet alleen voor Nederland geldt, maar evenzeer (en in de tijd eerder) voor bijvoorbeeld de Verenigde Staten356 en Engeland.357 Deze aandacht heeft te maken met een aantal ontwikkelingen.358 Allereerst is door de toegenomen arbeidsmarktparticipatie van vrouwen en veranderende gezinsstructuren grote behoefte ontstaan aan kinderopvang in kinderdagverblijven, peuterspeelzalen en buitenschoolse voorzieningen.359 Verder worden dergelijke activiteiten steeds meer gezien als een middel om kinderen en ouders in sociaal-economische achterstandssituaties beter voor te bereiden op en te betrekken bij de formele scholing in het onderwijs. Het gaat daarbij om preventie van cognitieve en sociaal-psychologische ontwikkelingsachterstanden.360 Daarnaast speelt de voortdurende immigratie een indringende rol; er doen zich problemen voor met betrekking tot de gehanteerde opvoedingsstijl, het ouderlijk onderwijsondersteunend gedrag en de linguïstische competenties van ouders en kind.361 Het besef is gegroeid dat deze achterstanden niet (alleen) door het onderwijs kunnen worden weggewerkt, maar dat ze al eerder en in samenhang moeten worden aangepakt. Hiermee is het accent verschoven van bestrijding naar preventie, waarbij onderlinge afstemming en een ononderbroken ontwikkeling kernbegrippen zijn. Voor-, vroegen buitenschoolse voorzieningen Onder de noemer voor- , vroegen buitenschools valt een uiteenlopend aanbod van voorzieningen en activiteiten; iedere categorie heeft haar eigen doelgroepen, doelstellingen en aanpak.362 Leseman (2002) maakt in dit verband een onderscheid naar maat-

355 356 357 358 359 360 361 362

Andrews & Slate, 2001; European Commission 2002; Lowe Vandell & Wolfe, 2000; Organisation for Economic Co-operation and Development, 2000a; 2000b; 2001a; Vedder, Bouwer & Pels, 1996. Currie, 2001; Currie & Neidel, 2003; Organisation for Economic Co-operation and Development, 2000b. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2000c. Voor een uitgebreid internationaal overzicht wordt verwezen naar Onderwijsraad (2002a) en een reeks publicaties van de OESO. Leseman, 2002; Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2000. Onderwijsraad, 1998; 2002a. Driessen, 2000. Pels, 2000. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 2000a, 2000b, 2000c.


201

schappelijke functie, namelijk opvang, onderwijs of een combinatie van beide. Voor Nederland kunnen worden genoemd: kinderopvang (in dagverblijven of bij gastouders), peuterspeelzalen, voorscholen (combinaties van peuterspeelzalen en kleutergroepen in het basisonderwijs), ouder-kindprogramma’s (centrumgericht zoals Piramide en Kaleidoscoop; gezinsgericht zoals Opstap opnieuw en Instapje) en opvang buiten de schooltijd (buitenschoolse opvang zoals brede school, vensterschool, openwijkschool). Veel van hetgeen in Nederland wordt gebruikt vindt zijn oorsprong in de Verenigde Staten, met name als het gaat om compensatie- en stimuleringsactiviteiten. Ook bijvoorbeeld in Duitsland is naar aanleiding van de slechte resultaten op PISA-tests, een internationale vergelijking van schoolprestaties door de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling), een beweging ontstaan om ‘Ganztagsschulen’ te ontwikkelen. Er worden diverse knelpunten gesignaleerd in het functioneren van voor-, vroegen buitenschoolse voorzieningen.363 Niet alleen is het aanbod zeer divers en sterk gefragmenteerd, maar ook zijn de voorzieningen vaak niet gebaseerd op de relevante cognitieve, talige en sociaal-emotionele ontwikkelingsdoelen. Hierdoor is er meestal geen sprake van een inhoudelijke afstemming tussen deze voorzieningen en de basisschool, en is een ononderbroken ontwikkelingslijn zelden gegarandeerd. Daarnaast is er een tekort aan plaatsen in kinderdagverblijven, waardoor selectief gebruik plaatsvindt en de doelgroep niet wordt bereikt; overigens neemt op dit moment ten gevolge van de economische recessie – werkloosheid, stijgende kosten – de behoefte weer af. Bepaalde voorzieningen sluiten niet goed aan bij de specifieke behoeften door beperkte openingstijden en etnisch-culturele verschillen in doelen en werkwijzen tussen gezin en centrum. Een laatste knelpunt is dat de voorzieningen niet altijd aan de kwaliteits- en professionaliteitseisen voldoen. Voor Nederland wordt wat kinderdagverblijven betreft zelfs een achteruitgang qua kwaliteit geconstateerd, met name op de gebieden taalervaringen en leeractiviteiten. Brede school Een centraal idee in de ontwikkeling van het concept brede school is dat de school bondgenoten nodig heeft om haar doelen te bereiken: in de eerste plaats de ouders, maar daarnaast een netwerk van voorzieningen en instanties die ieder vanuit de eigen functie een bijdrage kunnen leveren aan de ontwikkeling van kinderen. Het kan daarbij gaan om samenwerking met voorschoolse voorzieningen, met andere scholen, met hulpverleningsinstellingen, met opvangvoorzieningen, met gezondheidszorg of met instanties of projecten die zich richten op (bepaalde groepen) ouders. De ontwikkeling van brede scholen is rond 1995 in enkele gemeenten ingezet. Ruim de helft van de Nederlandse gemeenten werkte in 2003 aan de ontwikkeling van de brede school.364 Het programma van brede scholen is samengesteld uit de componenten onderwijs, opvang, zorg, sport en cultuur. Het accent ligt op activiteiten voor kinderen van vier tot twaalf jaar, maar daarnaast is er ook veel aanbod voor nul-vierjarigen en voor ouders. De opvang van vier- tot twaalfjarigen is vooral gericht op tussenschoolse opvang (overblijven) en na- en buitenschoolse opvang. In de meerderheid van de gemeenten bieden brede scholen deze vormen van opvang aan.365 Van Oenen en Wardekker (2001) plei363

364 365

202

Meijnen, Autar & Hoop 1996; Gevers-Deynoot-Schaub & Riksen-Walraven, 2002; De Goede & Reezigt, 2001; Hilhorst, Grubben & Van Maanen, 1999; Van der Kampen & Vosters, 2002; Onderwijsraad, 1998, 2002a; Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2002. Oberon, 2003. Emmelot & Van der Veen, 2003.


ten voor het overwinnen van de tegenstelling tussen de ‘cognitieve’ school en het ‘noncognitieve’ buitenschoolse leren. Opvoeding en onderwijs leiden beide tot ontwikkeling. De (ver)brede school lijkt de verbreding vooral op het terrein van de opvoeding te zoeken. En hoewel (ver)brede scholen samenwerking zoeken met allerlei instellingen, betekent dit niet dat er per se sprake is van een diepgaande samenwerking of van het verbinden van binnen- en buitenschools leren, zoals in de literatuur soms als (theoretisch) pluspunt van de brede school genoemd wordt.366 Er is op brede scholen in probleemwijken of met veel achterstandsleerlingen juist vaak behoefte aan het ontlasten van leraren. Wat dat betreft lijkt er binnen (ver)brede scholen sprake van twee tegengestelde stromen: samenwerken en integreren enerzijds en hulp van buiten binnenhalen om leraren te ontlasten anderzijds. Scholen kunnen met ouders als ‘bondgenoten’ gaan samenwerken. Daarnaast kunnen scholen een aanbod ontwikkelen voor ouders, zoals opvoedingsondersteuning en taalcursussen.367 Om de samenwerking tussen ouders en school te duiden worden verschillende termen gebruikt. Zo spreekt men over ouderbetrokkenheid, ouderparticipatie, school-gezinrelaties en educatief partnerschap.368

3.2

Educatief partnerschap Internationaal wordt steeds vaker het begrip ‘partnerschap’ gehanteerd als een bruikbaar concept om betekenisvolle samenwerkingsrelaties tussen scholen, opvang, ouders en de lokale gemeenschap vorm te geven.369 Partnerschap is dan op te vatten als een proces waarin de betrokkenen eropuit zijn elkaar wederzijds te ondersteunen en waarin ze proberen de eigen bijdrages zo veel mogelijk op elkaar af te stemmen, met als doel het leren, de motivatie en de ontwikkeling van leerlingen te bevorderen.370 Ouders en school als educatieve partners betekent tweerichtingsverkeer in de communicatiestromen. Enerzijds gaat het om meer betrokkenheid van ouders bij wat er in de school gebeurt, anderzijds gaat het ook om een meer gezinsgerichte versterking van oudervaardigheden door de school. Het zou een proces dienen te zijn waarin de partners eropuit zijn elkaars vaardigheden te versterken en wederzijds te ondersteunen, zodat de resultaten voor de leerlingen een verbetering betekenen.371 Om dit proces vorm te geven worden diverse activiteiten genoemd die weliswaar afzonderlijk vorm geven aan partnerschap tussen ouders en school, maar die sterk van elkaar verschillen. Zo worden activiteiten die uiteenlopen van het bieden van thuisondersteuning door scholen aan ouders, ondersteuning bij leeractiviteiten in de klas (bijvoorbeeld leesmoeders), ouderavonden, het verrichten van handen spandiensten door ouders op school (bijvoorbeeld bij vieringen) tot aan formele participatie van ouders in schoolbesturen en medezeggenschapsraden en het integraal aanbieden van diensten aan de lokale gemeenschap, allemaal geschaard onder partnerschap. Daarnaast bestaan er verschillende praktijken van samen-

366 367 368 369 370 371

Van Oenen & Wardekker, 2001. Emmelot & Van der Veen, 2003. Epstein, 2001; Macbeth, 1993; Smit, Moerel & Sleegers, 1999. Epstein, 2001; Melzer, Hannich & Olunczek, 1996; Montandon, 1997; Ravn, 2003. Davies & Johnson, 1996. Epstein, 2001.


203

werkingsverbanden van school en ouders die voortkomen uit de uiteenlopende wijzen waarop ouderbetrokkenheid wordt vormgegeven.372 In de meeste Europese landen verschaffen scholen informatie over de schoolactiviteiten en de vorderingen van de kinderen. Gemiddeld zijn er per jaar twee bijeenkomsten voor de groep waarin het kind zit.373 De bedoeling van dergelijke communicatie is doorgaans ouders op de hoogte te stellen van waar de kinderen mee bezig zijn en het uitwisselen van informatie over vorderingen, welbevinden, klachten en problemen. Ouders vinden dat ze doorgaans redelijk goed geïnformeerd zijn.374 Uit het survey blijkt dat de klacht van deskundigen is dat scholen doorgaans alleen informatie droppen in plaats van te communiceren over onderwerpen die ouders van belang vinden, dat de informatieverstrekking te veel gericht is op de doorsnee-ouder en dat men te weinig oog heeft voor groepen allochtone ouders en ouders met probleemkinderen. Over het algemeen hebben scholen in het buitenland, in tegenstelling tot scholen in Nederland, weinig aandacht voor het stimuleren van ouders om actief iets voor de school te doen.375 Feitelijke betrokkenheid van ouders bij onderwijs Internationaal gezien blijkt dat de betrokkenheid van ouders in het basisonderwijs veel groter is dan in het voortgezet onderwijs.376 In alle landen zegt het overgrote deel van de ouders een partnerschap met de leerkracht van belang te vinden. Ook bezoekt in bijna alle onderzochte landen de overgrote meerderheid van de ouders ouderavonden en rapportbesprekingen.377 Met name ouders in het basisonderwijs voelen zich mededeskundigen en kunnen als gevolg daarvan in hun ogen dan ook makkelijk naast leraren staan.378 Met betrekking tot het voortgezet onderwijs zien ouders de leraren primair als de professionele deskundigen en erkennen dat ook. Ouders vinden zichzelf niet deskundig om de kwaliteit van de leraren in het voortgezet onderwijs te beoordelen en gaan in hun denken uit van de expertise van de leerkracht.379 Ongeveer de helft van de ouders (met name moeders) met kinderen in het basisonderwijs in Nederland verricht activiteiten die aangemerkt kunnen worden als informele dienstverlening, terwijl maar 7% van de ouders in het voortgezet onderwijs dergelijke activiteiten verricht. Ook blijkt dat als ouders actief zijn in de school, ze dan op meerdere fronten (zowel informeel als formeel) actief zijn.380 In vergelijking met andere landen zijn in Nederland relatief veel ouders actief betrokken bij activiteiten op groepsen schoolniveau.381 Een selecte groep beter opgeleide autochtone ouders is doorgaans betrokken bij het bestuur en beleid van de scholen.382 Opmerkelijk is dat in Nederland bijna eentiende van de ouders nooit de school bezoekt, terwijl in de Verenigde Staten bijna eenderde van de ouders nooit gehoor geeft aan het verzoek om met de leerkracht van gedachten te wisselen. De andere landen zitten ertus372 373 374 375 376 377 378 379 380 381 382

204

Sleegers & Smit, 2003; Smit, Mensink, Doesborgh & Van Kessel, 2000. Bogdanowicz, 1994; Macbeth, 1989. Bogdanowicz, 1994; Epstein 2001; Macbeth, 1989; Smit, Driessen & Doesborgh, 2002. Epstein,1995a; Levin & Belfield, 2002. Bogdanowicz, 1994; Macbeth e.a., 1984; Vogels, 2002. Macbeth e.a., 1984; Organisation for Economic Co-operation and Development, 1997. Vogels, 2002. Montandon, 1997. Vogels, 2002. Crozier, 2000; Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1997; Ravn, 1994; Verhoeven, Devos, Staassen & Warmoes, 2003. Crozier, 2000; Davies, 2003; European Commission, 2002; Krumm, 1994; Smit, Van Ojen, Van der


senin.383 In Nederland wordt een onderscheid gemaakt tussen meer actieve en passieve ouders, of ‘enthousiaste’ en meer ‘zwijgzame’. ‘Silent’ ouders zijn ook in de internationale literatuur te vinden.384 De variatie in ouderbetrokkenheid lijkt samen te hangen met de sociaal-economische positie en etniciteit van ouders en de houding van de school ten aanzien van ouderbetrokkenheid.385 Allochtone ouders hebben doorgaans een marginale positie binnen de schoolorganisatie.386

383 384 385 386

Bogdanowicz, 1994; Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1997; Smit, Doesborgh & Van Kessel, 2001; U.S. Department of Education, 1998. Epstein, 2001; Sanders & Epstein, 1998; Veugelers & De Kat, 2001; Vogels, 2002. Vincent & Martin, 2002. Driessen, 2000; Smit & Driessen, 2002; Vogels, 2002.


205

4

Barrières in de samenwerking school-ouders

Er bestaan een aantal barrières in de praktijk die het realiseren van succesvolle en duurzame samenwerking tussen ouders en school bemoeilijken. Een eerste belangrijk knelpunt vormt hierbij de opvattingen die leraren hebben over hun rol als leerkracht. Uit kwalitatief onderzoek naar de ervaringen en emoties van leraren in het basis- en voortgezet onderwijs met ouders in Canada blijkt, dat communicatie tussen leraren en ouders moeizaam verloopt wanneer leraren zichzelf zien als een ‘expert’.387 Deze ‘leerkracht-alsexpert’-opvatting creëert veelal een hiërarchie van waarden, kennis en status die invloed heeft op de bereidheid van leraren om met ouders samen te werken. Als gevolg hiervan ervaren leraren positieve gevoelens en goede samenwerkingsrelaties met ouders die het eens zijn met hun professionele oordeel en eenzelfde opvatting hebben over wat goed is voor het kind. Problematischer wordt het als ouders het oordeel van leraren kritisch bevragen of, sterker nog, het er oneens mee zijn. Dit leidt bij leraren die zichzelf als een ‘expert’ zien tot allerlei negatieve gevoelens en tot grote weerstand en strijd. Verschillen in opvattingen tussen ouders en leraren over de professionaliteit van leraren kan zo dus de samenwerking bemoeilijken.388 In Frankrijk en Duitsland is minder dan bij de andere onderzochte landen een cultuur van ‘partnership’ te bespeuren. Leraren houden het liefst een ‘professionele’ afstand tot de ouders. De afhankelijkheid van ouders als ‘leveranciers’ van leerlingen wordt in deze landen door de leraren als problematisch ervaren. Leraren en ouders trekken soms gezamenlijk op, maar alleen zolang leraren daar profijt van hebben. Een ontwikkeling in veel landen is dat scholen projecten starten om de betrokkenheid van ouders te vergroten en dat scholen en ouders zich wel steeds meer als partners gaan opstellen.389 Cultuurverschillen tussen gezin en school, gebrek aan samenwerking en conflictueuze relaties gelden als potentiële risicofactoren voor de ouderbetrokkenheid bij opvoedingsen opvangactiviteiten. De sterk op de hogere sociaal-economische milieus gerichte opvattingen van leraren over de gewenste ouderlijke ondersteuning (ouder als ‘supporter’) en over onderwijs kunnen de communicatie en samenwerking met ouders in de weg staan.390 Zo hebben leraren en scholen de neiging om te vinden dat gezinnen die niet aan deze middenklasse-gezinsnorm voldoen, minder in staat zijn om hun kinderen goed op te voeden. Deze ouders worden dan ook niet altijd echt serieus genomen en worden bovendien als lastig ervaren als ze niet het opvoedingsgedrag laten zien dat leraren en scholen van belang achten voor kinderen (‘ouder als probleem’). Daarnaast hebben deze opvattingen tot gevolg dat leraren en scholen doorgaans weinig oog hebben voor andere cultureel- en milieuspecifieke definities van ouderbetrokkenheid. Daarbij komt dat er onder allochtone ouders sterke gevoelens van incompetentie leven, waarmee wei387 388 389 390

206

Lasky, 2001. Crozier, 2000; Cutler, 2000; David, 2003; Nuutinen, 2001; Todd & Higgins, 1998. Davies, 1999; Köhler, 1994; Melzer, 1987; Melzer, Hannich & Olunczek, 1996; Montandon, 1997; Montandon & Perrenoud,1998. Bakker, Stoep, Van der Heuvel & Bouts, 2002; Epstein 1995a; Hood, 2001; Jungbluth, 2002; Sanders & Epstein 1998; Van der Wolf & Beukering, 2001.


nig rekening wordt gehouden door de schoolleiding en leraren.391 Ook blijkt de beeldvorming van leraren over de betrokkenheid van ouders samen te hangen met de inschattingen van leraren over de sociaal-economische status van ouders en de te verwachten prestaties van leerlingen.392 Zoals al eerder aangegeven vinden ouders uit lagere sociaal-economische milieus en van allochtone afkomst het moeilijk om goed te communiceren met de school en hun zorgen bespreekbaar te maken. Ze voelen zich minder welkom en ervaren daardoor een zeer hoge drempel in het contact met school. Kortom: in de praktijk lijkt het idee van partnerschap, waarbij sprake is van een relatie die gebaseerd is op wederzijdse respect, vertrouwen en gedeelde belangen nog een ver ideaal.393 Voorgaande elementen worden samenhangend beschreven in matrix 1.

391 392 393

Smit, Driessen & Doesborgh, 2004. Jungbluth, 2003. Dunham & Varma, 1998; Eldering, 2002; Hermanns, 1998; Lahaye, Nimal & Couvreur, 2001; Onderwijsraad, 2003; Van der Wolf, 2003; Van Loggem & Autar, 2002.


207

Schema 1: Enige verschillen in de relatie ouders-school-gemeenschap tussen enkele landen Nederland

Vlaanderen

Duitsland

Taak school

Kennisoverdracht centraal: weinig aandacht sociale vaardigheden, waarden en normen.

Kennisgericht, disciplinering.

Kennisoverdracht en een traditie van aandacht voor ‘Bildung’.

Taak ouders

Kind opvoeden en ondersteunen bij onderwijs als partner van de leerkracht.

Kind opvoeden. Verantwoorde schoolkeuze maken.

Kind opvoeden. Ouders steeds meer als partner van school.

Via diverse gremia (bestuur, mr, ouderraad) invloed.

Inspraak is beperkt

Inspraak via klassenen schoolraad.

Taak gemeenschap

In de meeste grote steden projecten gericht op brede scholen.

Beperkt.

Beperkt. Enkele ‘Ganztagschulen’.

Onderwijs, opvoeding en opvang

Bijna overal aanbod van voorschoolse opvang, naschoolse opvang in opkomst.

Ruim aanbod voorschoolse opvang.


Feitelijk toerusting

Geen.

Geen.

Geen.

Wenselijke toerusting

Betere afstemming wensen belangen ouders en school.

Ouders meer medezeggenschap.

Open communicatie, ouders en school.

Competentieprofielen leraren.

208


Schema 1: Enige verschillen in de relatie ouders-school-gemeenschap tussen enkele landen (vervolg) Engeland

Frankrijk

Zweden

VS

Taak school

Kennisoverdracht.

Kennisoverdracht.

Naast de kernvakken veel aandacht voor sociale vaardigheden. Zelf innovaties ontwerpen en vormgeven.

School heeft naast kennisoverdracht ook een opvoedende taak, ‘civics’ is een examenvak.

Taak ouders

Kind opvoeden en verantwoorde schoolkeuze maken als consument.

Kind opvoeden. Ouders en school zijn gescheiden werelden.

Partnerschap ouders en school.

Scholen verwachten van ouders support om thuis een bijdrage te leveren aan schoolsucces.

Via schoolbestuur schoolbeleid mee bepalen.

Inspraak via klassenen schoolraad.

Via schoolbestuur schoolbeleid mee bepalen.

Via schoolbestuur invloed en via ‘charterschools’.

Taak gemeenschap

Beperkt, projectmatig.

Geen.

Scholen als gemeenschapshuis en opvang van kinderen.

Traditie scholen als ‘communities’ voor opvang en onderwijs.

Onderwijs, opvoeding en opvang


Groot aanbod voorschoolse opvang.

Redelijk groot aanbod vooren naschoolse opvang.

Groot aanbod voorschoolse opvang.

Feitelijk toerusting

Geen.

Geen.

Zelf beleid maken op school.

Beroepsstandaarden.

Wenselijke toerusting

Betere afstemmin wederzijdse verwachtingen ouders en school. Competentieprofielen leraren.

Meer samenwerking ouders en school.

Betere afstemming wensen belangen ouders en school.

Financiële ondersteuning projecten.


209

5

Ontwikkelingen in de relatie school-ouders

De verhouding tussen onderwijs, opvang en opvoeding is de laatste jaren in de meeste landen veranderd door de grotere zelfstandigheid van scholen, professionalisering van het leraarsberoep en het kwaliteitsbeleid dat scholen voeren.394 Op basis van de literatuurstudie en het survey kunnen de volgende ontwikkelingen worden gesignaleerd. • De ontwikkeling naar een ruimere schoolkeuze voor ouders. In het overheidsbeleid van de meeste Europese landen worden ouders in navolging van de Verenigde Staten en Engeland als consumenten benaderd. Het betreft hier in feite de introductie en invoering van het economisch marktmechanisme in het onderwijs. Ouders worden opgevat als klanten, die geheel naar eigen inzichten kunnen beslissen naar welke school ze hun kinderen sturen. Dit impliceert tevens de invoering van een oppervlakkige binding tussen consument en producent.395 Deze internationale discussie over vrije schoolkeuze is voor Nederlandse begrippen ook actueel in verband met de oprichting van islamitische basisscholen.396 • Er is een trend dat ouders en school bij de inschrijving van de leerling hun wederzijdse verwachtingen op papier zetten in een ‘home school contract’, dat zij vervolgens op gezette tijden bijstellen, afhankelijk van de ontwikkeling die de leerling doormaakt. In bijna alle landen in Europa en in de Verenigde Staten zijn in de afgelopen twintig jaar in onderwijswetten artikelen opgenomen over de relatie tussen ouders en school. In Engeland, Vlaanderen, Duitsland en Nederland zijn scholen gestart met ouders een overeenkomst of een contract te sluiten om wederzijdse verwachtingen en inspanningen vast te leggen. In Engeland is dit verplicht en stelt de overheid eisen aan zo’n contract.397 • Ouders worden steeds vaker als klanten of cliënten beschouwd die eisen kunnen stellen aan de producten van scholen, zoals dat al gangbaar was in de Verenigde Staten en Engeland. Zij krijgen in veel landen de middelen om eventueel de school via een klachtenregeling of een geschillencommissie ter verantwoording te roepen. • De wenselijkheid om ouders en ook de gemeenschap meer actief te betrekken bij bestuur, beheer en beleid van scholen en aan hen verantwoording af te leggen, neemt toe. Efficiency, transparantie en verantwoording afleggen zijn in de meeste landen de kernwoorden in de politieke arena. In de Verenigde Staten398, maar ook in Europa399 is er ruime aandacht voor het belang van sociale cohesie in het voortleven van een samenleving en de rol van burgers bij de lokale gemeenschap. Typerend voor de aanpak in de Verenigde Staten is het betrekken van het bedrijfsleven bij de talrijke initiatieven, “to prepare young people 394 395 396 397 398 399

210

Goldring & Sullivan, 1996: Ravn, 2003; Vincent, 1996. Bronneman-Helmers, 1999; Macbeth, 1995; Vincent, 1996. Driessen & Valkenberg, 2000. Crozier, 2000; Epstein 1995b; Hood, 2001; Laemers, 1999, 2002; Macbeth, 1993; Vincent, 1996. Davies, 2001; 2003; Putman, 2000. Europese Commissie, 2002.


to be responsible citizens and productive members of society”. Participatie van ouders op school vormt voor hun kinderen ook een voorbeeld van actief burgerschap.400 In Nederland vindt deze discussie plaats onder de noemer van burgerschapsvorming.401 Ouders kunnen in de Verenigde Staten en in West-Europa veelal actief participeren op groepsen schoolniveau en in het schoolbestuur. Het schoolbestuur heeft doorgaans een adviserende functie richting directie over het schoolbeleid. In Engeland heeft het schoolbestuur een doorslaggevende stem over het schoolbeleid. In Zweden is dat afhankelijk van welke bevoegdheden naar het bestuur zijn gedelegeerd door de gemeente. Daarnaast hebben ouders in de meeste landen mogelijkheden om via inspraakorganen hun stem te laten horen.402 Gelet op de gesignaleerde ontwikkelingen is het de vraag in hoeverre het bevorderen van de betrokkenheid van ouders ook effectief is. Daarover gaat het volgende hoofdstuk.

400 401 402

Sanders & Epstein,1998. Klaassen, 1996; Onderwijsraad, 2002b; Schuyt, 2001; Smit & Van Kuijk, 2004. Beattie, 1985; Bogdanowicz, 1994; European Commission, 2002; Eurydice, 1997; Macbeth e.a., 1984; Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1997; Smit, 2004; Verhoeven, Devos, Staassen & Warmoes, 2003.


211

6

Effecten

Wat zijn de effecten van initiatieven om het aanbod van onderwijs en opvang beter op elkaar af te stemmen en de samenwerking tussen school, opvang, ouders en lokale gemeenschap te optimaliseren? Vroeg-, vooren buitenschoolse voorzieningen Het functioneren van sommige voorzieningen is uitgebreid geëvalueerd, dat van andere nauwelijks. Voor de Nederlandse situatie zijn de resultaten in grote lijnen identiek met die uit het buitenland. Met betrekking tot kinderopvang blijkt uit sommige studies een positief effect op de cognitieve en sociale ontwikkeling van kinderen, hoewel een en ander sterk afhangt van de kwaliteit van het aanbod. Andere studies wijzen echter op negatieve samenhangen. Een mogelijke oorzaak hiervoor is dat het effect in belangrijke mate bepaald wordt door het verschil in aandacht en stimulering tussen de situatie thuis en die op het kinderdagverblijf.403 Wat betreft het bezoek van een peuterspeelzaal is nauwelijks onderzoek gedaan. Ook hier geldt dat de kwaliteit in termen van aanbod en staf bepalend lijkt voor het resultaat. Naar effecten van de verschillende ouder-kindprogramma’s zijn meerdere onderzoeken verricht, doorgaans kleinschalige studies met een experimenteel design, soms met een longitudinale opzet, waarbij een groep deelnemende kinderen wordt vergeleken met een controlegroep van niet-deelnemende kinderen. De resultaten van een reeks ouder-kindprogramma’s zijn teleurstellend. Zo vond Kohnstamm (1997) geen effecten van het programma Opstapje op een batterij van taal- en rekentests. Ook Klerx en Van Vught (1997) konden geen verschillen vinden die te maken hadden met deelname aan Opstap en Opstapje. De evaluatie van Opstap opnieuw wees op beperkte effecten, die echter verschillen naar toets en taalgroep.404 In een vervolgstudie liet Van Tuijl (2002) wel zien dat de gevonden effecten ook op de langere termijn bleven bestaan; er was geen sprake van ‘uitdoving’ (‘fade out’). Tesser en Iedema (2001) concluderen op basis van verschillende inventarisaties dat ouder-kindprogramma’s vooral positieve effecten hebben op de deelnemende ouders, maar dat er geen effecten zijn aangetoond op de cognitieve ontwikkeling van de kinderen. De evaluatie van de integrale programma’s Piramide en Kaleidoscoop, al dan niet uitgevoerd op voorscholen, wijst op enkele positieve effecten wat betreft de cognitieve en taalontwikkeling. Deze verschillen echter per toets en per programma; daarnaast is er sprake van ‘uitdoving’. Met betrekking tot de sociaal-emotionele ontwikkeling zijn er echter geen of nauwelijks effecten. Wat de voorscholen betreft wordt ook gewezen op gebrek aan ouderbetrokkenheid en -educatie.405 Bij dit alles dient bedacht te worden dat positieve resultaten alleen bereikt worden onder een samenspel van specifieke condities, met name wat betreft de duur en intensiteit, de inzet van begeleiders en staf en de doorgaande lijn na beëindiging van het programma, respectievelijk voorziening. In een recente, grootschalige studie van Driessen en Doesborgh (2003b) bleek dat er door onderscheiden sociaal-etnische 403 404 405

212

Onderwijsraad, 2002a. Van Tuijl, 2001. De Goede & Reezigt, 2001; De Jong-Heeringa & Reezigt, 2003; Schonewille, Kloprogge & Van der Leij, 2000; Veen, Roeleveld & Leseman, 2000.


groepen op uiteenlopende wijze gebruik werd gemaakt van de voorzieningen en er geen samenhangen zijn tussen het gebruik van de voorzieningen en de cognitieve en niet-cognitieve competenties van de kinderen. Deze gegevens stemmen overeen met buitenlandse bevindingen.406 Brede school Het functioneren van de brede school leidt doorgaans niet tot een verandering in de taakbesteding van leraren of tot een taakverzwaring. Toch ervaren sommige leraren de verlengde schooldag als taakverzwaring vanwege de verantwoordelijkheid voor orde en toezicht tijdens buitenschoolse activiteiten. Het thema ouders is doorgaans alleen een expliciet onderwerp binnen scholen met veel allochtone achterstandsleerlingen.407 Onbekend is wat de effecten zijn van de samenwerking van de brede school met ouders op het bereiken van haar doelen. Cognitief en sociaal functioneren van leerlingen Ouders mogelijkheden bieden om te participeren in het onderwijs van hun kinderen lijkt positieve invloed te hebben op de cognitieve ontwikkeling en prestaties van leerlingen.408 Ouderparticipatie wordt daarom ook beschouwd als een van de belangrijke componenten dan wel kenmerken van effectieve scholen.409 Naast effecten op de schoolse prestaties van kinderen zijn er in verschillende onderzoeken ook positieve effecten gevonden van ouderbetrokkenheid op het sociaal functioneren van leerlingen. Het gaat dan over aspecten als het gedrag van leerlingen, hun motivatie, sociale competenties, de relaties tussen leerkracht en leerling, en de relaties tussen leerlingen onderling.410 Bovenstaande resultaten hebben betrekking op internationale praktijken en ervaringen met ouderbetrokkenheid. De resultaten van een onderzoek in Nederland naar de relatie tussen diverse typen van ouderbetrokkenheid en leerlingprestaties laten echter zien dat met name op scholen met veel allochtone leerlingen veel extra inspanningen worden verricht op het gebied van ouderbetrokkenheid, dat leraren en ouders dat ook nuttig vinden, maar dat er geen directe effecten van al deze activiteiten zichtbaar zijn op de prestaties en het welbevinden van de leerlingen.411 Houding van ouders Naast bovenbesproken effecten op leerlingniveau laten studies die gericht zijn op het bevorderen van de betrokkenheid van ouders bij school ook zien dat er veranderingen optreden bij ouders. Ondersteuning van school bij het opvoedingsklimaat in het gezin kan leiden tot een positieve houding van ouders naar school en zelfs tot verandering van opvoedingsgedrag.412 Daarnaast zijn er ook positieve verbanden gevonden tussen ouderbetrokkenheid bij de school en de relatie met de gemeenschap.413 Zo blijkt dat ouderbetrokkenheid ook samenhangt met het functioneren van de schoolorganisatie en de lokale gemeenschap. Een grotere betrokkenheid van ouders bij school heeft een positieve invloed op het klimaat van de school en de gerichtheid van de school naar haar omgeving (meer openheid). 406 407 408 409 410 411 412 413

Zie ook Driessen, 2004. Emmelot & Van der Veen, 2003. Bakker, Stoep, Van der Heuvel & Bouts, 2002; Emmelot, Van Schooten & Timman 2001; Epstein, 2001; Gordon, 1979. Chrispeels, 1996; Epstein, 2001; Sanders & Epstein 1998; Scheerens & Bosker, 1997. Boethel, 2003; Henderson & Mapp, 2002; Jordan, Orozco & Averett, 2001. Smit, Driessen & Doesborgh, 2002. Jordan, Orozco & Averett, 2001. Boethel, 2003; Henderson & Mapp, 2002.


213

Gedifferentieerde effecten Hoewel bovenstaande resultaten aannemelijk maken dat ouderbetrokkenheid van invloed is op de cognitieve en sociale ontwikkeling van kinderen, blijft onduidelijk welke vormen van ouderbetrokkenheid nu precies effecten hebben op welke aspecten van de ontwikkeling van kinderen. Zo kan het heel goed zijn dat bepaalde ondersteuning van ouders aan hun kinderen bij het maken van huiswerk effectief is voor het leren lezen, maar veel minder of helemaal niet werkt voor het leren rekenen. Ook kan een bepaald soort ouderbetrokkenheid een positieve invloed hebben op de motivatie van een kind, maar in het geheel niet werken bij de verbetering van de sociale competentie. Ook kan het effect van de gehanteerde strategie van ouderbetrokkenheid afhangen van de leeftijd van het kind. Zo zou een meer gestructureerd systeem van het volgen van het huiswerk als ondersteuningsstrategie betere effecten kunnen laten zien bij jongere kinderen dan bij oudere kinderen (jong volwassenen). Over deze differentiële effecten van ouderbetrokkenheid op verschillende leerlinggerelateerde uitkomsten is echter nauwelijks iets bekend. Kortom: ondanks het feit dat er wel enig empirisch bewijs is voor het belang van ouderbetrokkenheid voor het leren van kinderen, is voorzichtigheid gewenst bij het trekken van algemene conclusies over de effecten van ouderbetrokkenheid op het leren en de ontwikkeling van kinderen.414 Samenwerking school en lokale gemeenschap Resultaten van onderzoek naar het functioneren van samenwerkingsprojecten in de Verenigde Staten, in Nederland en in andere Europese landen laten zien dat afstemming tussen ouders, school en gemeenschap in de afgelopen jaren haar vruchten afwerpt.415 De resultaten van de kwalitatieve analyses maken daarnaast ook duidelijk dat experimenten met ouderparticipatie kunnen variëren: het kan gaan om zaken als het stimuleren van een open relatie tussen ouders en school, actieve ouderen gemeenschapsparticipatie in het bestuur en beleid van de school, en sterke partnerschappen tussen school en de lokale gemeenschap.416 Ondanks de geboekte vooruitgang en de verschillen in ervaringen met ouderparticipatieprojecten is de pedagogische afstemming tussen school, gezin en gemeenschap op doorsneescholen nog verre van optimaal. Daarbij komt dat de communicatie tussen ouders, personeelsleden en gemeenschap over de afstemming van opvoeding en onderwijs problematisch verloopt en er onduidelijkheden zijn over elkaars verantwoordelijkheden.417 Deze resultaten sluiten aan bij resultaten van internationaal vergelijkend onderzoek, waaruit blijkt dat de positie van de ouders ten opzichte van de school in Nederland en in andere landen relatief zwak is en versterking behoeft om te kunnen spreken van gelijkwaardige partners in educatie.418 Veranderingscapaciteit van scholen en lokale gemeenschap Ouders hebben in veel landen zitting in het schoolbestuur, de schoolraad, de medezeggenschapsraad of klassenraden. De invloed van meer formele vormen van ouderparticipatie en samenwerking op het functioneren van scholen en lokale gemeenschappen kan heel groot zijn, maar is in de praktijk beperkt. Schoolteams hebben de neiging, veelal onder verwijzing naar hun professionaliteit en verworven expertise, zich af te schermen van ouders en zich zo te beschermen tegen een te grote invloed en betrokkenheid

414 415 416 417 418

214

Dyson & Robson, 1999; Millard, Taylor & Watson, 2000; Sleegers & Smit, 2003; Smit & Van Esch, 1996. Klaassen & Smit 2001. Davies, 2003; Epstein, 2001. Sleegers & Smit 2003; Smit, Driessen & Sleegers, 2001. Organisation for Economic Co-ordination and Development, 1997.


van ouders bij hun werk. Daarbij komt dat de samenwerking tussen school en ouders in Nederland en in het buitenland veelal gedefinieerd wordt vanuit het perspectief van de school. Zo kan ouderbetrokkenheid vanuit het perspectief van de school gezien worden als een instrument om een bijdrage te leveren aan de kwaliteit van de school. Een dergelijke waardering van ouderbetrokkenheid kan echter zelfs ten koste gaan van de doelen van ouders en de lokale gemeenschap. Ook in Nederland lijken scholen vooral een dergelijke eenzijdige instrumentele benadering te hebben als het gaat om het vormgeven van samenwerking tussen ouders en school. Zo staan scholen te veel met de rug naar de ouders en komt de medezeggenschap van ouders niet echt van de grond.419 Hoewel samenwerking tussen scholen en ouders een bijdrage kan leveren aan de verbetering van het cognitief en sociaal functioneren van kinderen, is er veelal sprake van een enigszins eenzijdige relatie tussen ouders en school. Internationaal blijkt dat de positie van de ouders ten opzichte van de school relatief zwak is en versterking behoeft om te kunnen spreken van gelijkwaardige partners in educatie. Met name geldt dit voor ouders uit lagere sociaal-economisch milieus en uit etnische minderheidsgroepen. Voor deze groep ouders, van kinderen die doorgaans ook slechter presteren en die gebaat zouden zijn bij goede samenwerking, lijkt de kloof tussen school en gezin groot te zijn. Ook de voorstanders van partnerschap erkennen dit gevaar van het blijvend voortbestaan van de kloof tussen gezin en school en maken zich hierover terecht zorgen. Om die reden pleiten ze ook voor partnerschap voor alle ouders, scholen en lokale gemeenschappen. Om dit te realiseren zijn er een aantal maatregelen voorgesteld, waarvan we er hier tot slot een aantal willen noemen.420

419 420

Bastiani & Wolfendale, 1996; Macbeth, 1995; Ravn, 1994; Sleegers & Smit, 1999; Smit e.a., 1997. Zie ook Epstein, 1995a, 1995b, 2001; Sanders & Epstein, 1998; Levin & Belfield, 2002; Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2001.


215

7

Een andere inrichting en betere toerusting van het onderwijs op opvoeding en opvang

Allereerst lijkt het van wezenlijk belang om ouders te ondersteunen bij het vormgeven en verbeteren van hun opvoedingspraktijk. Zoals hiervoor al aangegeven zijn er belangrijke verschillen in opvoedingsstijl en thuisomgeving die van invloed zijn op de ontwikkeling en het leren van kinderen. Uitgaande van de positieve werking van de schoolondersteunende opvoedingsomgeving voor de ontwikkeling van kinderen, stellen Levin en Belfield (2002) voor om een sociaal contract te sluiten tussen ouders en school. De gedachte daarachter is dat ouders en school elkaar verplichten tot het werkelijk veranderen van gezins- en schoolpraktijken door uitvoering van de afspraken die in het contract zijn gemaakt. Zij onderscheiden daarbij drie elkaar aanvullende strategieën die ingezet kunnen worden, te weten: informatieverstrekking (‘good practices’), gezinsassistentie (gezinshulp, vaardigheidstraining, enzovoort) en externe ondersteuning (werk, gezondheidszorg, voorschoolse educatie, ‘tutoring’, enzovoort). Het aangaan van een dergelijk (moreel) contractueel partnerschap tussen ouders en school is minder vrijblijvend voor beide partijen en is primair gericht op een integraal ondersteunen van ouders bij het vormgeven van een meer ‘schoolse’ omgeving in het gezin. Het succesvol aangaan en realiseren van educatief partnerschap veronderstelt dat de structuur van scholen verandert in de richting van een open systeem dat flexibel en responsief is voor externe ontwikkelingen. Dit veronderstelt een organisatie waarin sprake is van een open communicatie en dialoog tussen ouders, leraren en directie en waarin leraren en ouders zich als partners beschouwen die in goede onderlinge samenwerking vorm geven aan de doelen en inrichting van de school. Volgens Moore en Lasky (1999) ondervinden veel scholen moeilijkheden bij deze transformatie naar een dergelijke open organisatie. In de praktijk hebben leraren eerder de neiging, veelal onder verwijzing naar hun professionaliteit en verworven expertise, om zich af te schermen van ouders en zich zo te beschermen tegen een te grote invloed en betrokkenheid van ouders bij hun werk. Als ouders te veel betrokken raken bij het dagelijkse werk van leraren ontstaan er allerlei persoonlijke en professionele spanningen tussen ouders en leraren. Om deze spanningen op te lossen dienen leraren te beschikken over verschillende strategieën om met diverse ouders om te gaan, zich open te stellen voor ouders met verschillende sociaal-culturele achtergronden en open met hen te communiceren, en zinvolle positieve samenwerkingsrelaties met ouders te ontwikkelen.421 Hiervoor is het noodzakelijk dat leerkrachten en scholen op dit terrein nascholing en ondersteuning krijgen. Ook dient er bij lerarenopleidingen meer dan nu het geval is, aandacht besteed te worden aan het verkrijgen van kennis, inzicht en vaardigheden om goede samenwerkingsrelaties met groepen ouders met verschillende sociaal-culturele achtergronden te creëren en te onderhouden. Ook zal binnen scholen meer rekening gehouden moeten worden met de verschillende wensen en belangen die ouders hebben. De school zal zelf actief werk moeten maken van het verkrijgen van meer zicht op de belangen en wensen van ouders die door 421

216

Sleegers & Smit, 2003; Montandon & Perrenoud, 1998; Nuutinen, 2001.


ouders zelf doorgaans niet zo expliciet naar voren worden gebracht. De mate waarin deze inspanningen om ook de meer stilzwijgende (of minder betrokken) ouders te activeren zal slagen, hangt sterk af van de mate waarin scholen deze groepen ouders ook als een serieuze gesprekspartner beschouwen. Daarnaast zal ook een rol spelen in hoeverre de meer actief betrokken ouders bereid zijn om met allochtone en laagopgeleide ouders samen vorm te geven aan verschillende vormen van ouderbetrokkenheid. Wezenlijk is dat uitgegaan wordt van de erkenning van de diverse belangen en wensen. Deze erkenning dient de basis te vormen voor een op consensus gerichte dialoog. Op deze manier is het mogelijk om te komen tot een integrale en planmatige aanpak van ouderbetrokkenheid op schoolniveau. In een dergelijke situatie zal het inschakelingsperspectief, waarbij het inzetten van ouders voor handen spandiensten voor de school en het bieden van ondersteuning van ouders thuis ten behoeve van school centraal staat, zich meer kunnen ontwikkelen in de richting van een interactieperspectief, waarbij leerkrachten, ouders en school als gelijkwaardige partners bij onderwijs en opvoeding met elkaar van gedachten wisselen over de ontwikkelingsmogelijkheden van kinderen. In dit verband onderscheidt Epstein (2001) op grond van verschillende praktijkervaringen vijf stappen die van belang zijn voor het ontwikkelen van positieve samenwerkingsverbanden tussen ouders, school en de lokale gemeenschap. Deze vijf stappen zijn: • (1) creëer een actieteam waarin leerkrachten, ouders en lid van de schoolleiding zitting hebben en dat verantwoordelijk is voor de organisatie, implementatie en evaluatie van allerlei vormen van ouderbetrokkenheid; • (2) verzamel en verwerf voldoende financiële en sociale ondersteuning; • (3) identificeer duidelijke startmomenten waarbij de huidige en de gewenste praktijken alsook de doelen van partnerschap worden geëxpliciteerd; • (4) ontwikkel een driejarenplan waarin de doelen en een samenhangend programma van partnerschap staan beschreven en werk dit uit in een plan voor het eerste jaar; en • (5) maak een gezamenlijke planning waarbij het niet alleen gaat om het product van het planningsproces, maar tevens de aandacht uitgaat naar planning als gezamenlijke activiteit. Met behulp van bovenstaande maatregelen die betrekking hebben op activiteiten die gericht zijn op ouders, leerkrachten en scholen, zou de samenwerking tussen ouders, leerkrachten en school kunnen worden verbeterd zodat inderdaad alle kinderen er voordelen van hebben. Hopelijk verwordt zo partnerschap tussen scholen en ouders niet tot een retoriek waarmee de bestaande verschillen tussen maatschappelijke groepen worden gemaskeerd, maar kan het een effectieve strategie vormen voor het verminderen van die verschillen. Volgens de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2001) dient het van oorsprong Afrikaanse gezegde ‘it takes a village to raise a child’ een nieuwe, moderne inhoud te krijgen. Alle betrokkenen bij onderwijs en opvoeding zouden op een eigentijdse manier inhoud en betekenis dienen te geven aan ‘village’ principes, zoals wederkerigheid, gedeelde verantwoordelijkheid, vertrouwen, sociale binding en sociale controle. De gedachte daarachter is dat scholen niet als enige instantie aan de behoeften van kinderen kunnen voldoen, los van de gemeenschap waarin deze kinderen leven. Ouders en school vormen dan een belangrijk onderdeel van een netwerk dat rond de leerlingen is gesponnen. Bij haar taakuitoefening staat een school niet op zichzelf; ze maakt deel


217

uit van gemeenschappen en steun vanuit de gemeenschap(pen) is een conditie voor de bevordering van sociale controle op school. De idee van de’‘community schools’ is gebaseerd op een brede conceptualisering van de missie van scholen binnen de gemeenschap en de plaats van de gemeenschap in scholen.422 In deze benadering staat niet zozeer de school centraal, maar wordt de gemeenschap gezien als het centrum van leren en educatie. In de zogenaamde ‘community schools’’heeft deze benadering een uitwerking gekregen. Het doel is om de cultuur van de gemeenschap te verbinden met de cultuur van de school. In een ‘community school’ zijn de faciliteiten van de school voor alle leden van de gemeenschap toegankelijk, zijn schoolactiviteiten geïntegreerd met de activiteiten van de gemeenschap en komt het schoolcurriculum overeen met de brede waarden en behoeften van de gemeenschap. In een dergelijke benadering is de kloof tussen school en gemeenschap grotendeels overbrugd.423

422 423

218

Putman, 2000; Shirley, 1997. Burke & Picus, 2001; Denessen, Driessen, Smit & Sleegers, 2001.


8

Samenvatting en conclusies

Vraag 1: Wat is de taak van de school en wat is de taak van de ouders? Ouders zijn in alle landen in West-Europa en in de Verenigde Staten de eerstverantwoordelijken voor het levensonderhoud en de opvoeding van het kind. De school vormt de verbindingsschakel naar de toekomstige arbeidsparticipatie en maatschappelijke deelname. Een belangrijke element in de afstemming tussen gezin en school is hoe ouders, leerlingen en leraren aankijken tegen de ‘opvoedende’ taak van de leraar en de ‘onderwijzende’ taak van de ouders. De voorbereiding op werk, privé-leven en maatschappij zijn analytisch wel te onderscheiden, maar in de onderwijspraktijk lopen deze domeinen doorelkaar. Er vindt wederzijdse beïnvloeding plaats tussen de domeinen van kennis, vaardigheden en attitudes. Het onderwijs in Nederland heeft in vergelijking met het buitenland een gedifferentieerd onderwijsaanbod, voornamelijk gericht op kennisoverdracht en diploma’s en veel minder gericht op overdracht van gemeenschappelijk waarden en normen. Internationaal is er een trend dat de onderwijstaken van de school en de opvoedingstaken van de ouders steeds meer met elkaar verweven raken. Vraag 2: Hoe verhouden onderwijs, opvoeding en opvang zich in een veranderende maatschappij tot elkaar? Veranderende maatschappelijke verhoudingen (beide partners werken, immigratie) leiden ertoe dat er steeds meer overlap komt tussen de taak van ouders in de opvoeding en de onderwijstaak van de school. Dit heeft tot gevolg dat onderwijs, opvoeding en opvang steeds meer in elkaars verlengde komen te liggen. Het traditionele institutionele onderscheid tussen onderwijs, opvoeding en opvang komt daarmee meer onder druk te staan, vooral waar het gaat om vooren vroegschoolse voorzieningen en om het basisonderwijs. Onder de noemer voor-, vroegen buitenschools valt een uiteenlopend aanbod van voorzieningen. In de Verenigde Staten en in (bijna) alle Europese landen is het aanbod van voor-, vroegen buitenschoolse voorzieningen in de afgelopen jaren toegenomen. In Nederland is in tegenstelling tot Frankrijk geen sluitend aanbod van educatie, zorg en opvang dat een integraal onderdeel uitmaakt van het basisonderwijs. Hierdoor is er meestal geen sprake van een inhoudelijke afstemming tussen deze voorzieningen en de basisschool, en is een ononderbroken ontwikkelingslijn zelden gegarandeerd. Sociaaletnische groepen maken op uiteenlopende wijze gebruik van de voorzieningen. Er zijn geen samenhangen tussen het gebruik van de voorzieningen en de cognitieve en nietcognitieve competenties van de kinderen. De laatste jaren zijn in de meeste onderzochte landen initiatieven ontwikkeld om te komen tot een beter afgestemd aanbod van onderwijs en opvang en aanzetten te geven tot samenwerking tussen school, opvang, ouders en lokale gemeenschap. Ondanks positieve ervaringen met ouderparticipatieprojecten in de verschillende landen is de pedagogische afstemming tussen school, gezin en gemeenschap op doorsneescholen nog verre van optimaal. De positie van de ouders ten opzichte van de school is relatief zwak en behoeft versterking om te kunnen spreken van gelijkwaardige partners in educatie. Er is wel enig empirisch bewijs voor het belang van ouderbetrokkenheid voor het leren van kinderen, maar voorzichtigheid is gewenst bij het


219

trekken van algemene conclusies over de effecten van ouderbetrokkenheid op het leren en de ontwikkeling van kinderen. Vraag 3: Is een andere inrichting van het onderwijs en een betere toerusting van scholen op opvoeding en opvang noodzakelijk? Gezien de toenemende maatschappelijke behoefte aan integratie van onderwijs, opvoeding en opvang zou er een sluitend aanbod moeten komen van educatie, zorg en opvang. Scholen zouden een visie dienen te ontwikkelen op hoe onderwijs en opvoeding op elkaar af te stemmen en strategieën moeten bedenken om de dialoog tussen ouders, school, opvang en lokale gemeenschap (‘partnerschap’) te onderhouden en te verbeteren. Niet alleen een andere inrichting van het onderwijs is wenselijk, er zou ook een betere toerusting van betrokkenen (leraren en ouders) moeten komen om deze toenemende verwachtingen waar te kunnen maken. De professionalisering van de contacten tussen school, ouders, opvang en lokale gemeenschap zal jaarlijks tegen het licht moeten worden gehouden.

220


Literatuur

Akkermans, P (1987). Medezeggenschap van ouders en de invloed van de maatschappij. In Vrijheid van onderwijs, nu en morgen. Verslag van een studiedag van de Onderwijsraad op 3 juni 1986 ter gelegenheid van het afscheid van prof. dr. I.A. Diepenhorst als algemeen voorzitter van de Onderwijsraad (9-18). Zwolle: Tjeenk Willink. Andrews, S. & Slate, J. (2001). Prekindergarten programs: A review of the literature. Current Issues in Education, 4(5). Geraadpleegd op 15 december 2004 via http://cie.asu.edu/ volume4number5/. Apple, M. & Beane, J. (1996). Democratic Schools. Washington: Association for Supervision and Curriculum Development. Bakker, J., Stoep, W., Heuvel, W. van den & Bouts, L. (2002). Leerkrachtverwachtingen en de oordeelsvorming over ouderlijke betrokkenheid. Pedagogische Studiën, 79(5), 376-388. Bastiani, J. & Wolfendale, S. (eds.) (1996). Home-school work in Britain. Review, Reflection and Development. Londen: David Fulton Publishers. Beattie, N. (1985). Professional parents. Parent participation in four Western European countries. Londen: The Falmer Press. Berreth, D. & Berman S. (1997). The Moral Dimensions of Schools. Educational Leadership, 54(8), 24-27. Boethel, M. (2003). Diversity. School, family, & community connections. Annual synthesis 2003. Austin, TX: National Center for Family & Community Connections with Schools/Southwest Educational Development Laboratory. Bogdanowicz, M. (1994). Rapport général sur la participation des parents aux systèmes scolaires dans les douze pays de la Communauté Européenne. Brussel: Eurydice. Bronfenbrenner, U. (1979). The ecology of human behaviour. Cambridge, MA: Harvard University Press. Bronneman-Helmers, H. (1999). Scholen onder druk. Den Haag: SCP. Burke, A. & Picus, L. (2001). Developing community-empowered schools. Thousand Oaks, CA: Corwin Press. Chrispeels, J. (1996). Effective schools and home-school community partnerships roles: A framework for parental involvement. School Effectiveness and School Improvement, 7(4), 297-324. Crozier, G. (2000). Parents and schools – partners or protagonists? Oakhill: Trentham Books. Currie, J. (2001). Early Childhood Education Programs. Journal of Economic Perspectives, 15(2), 213-238. Currie, J. & Neidel, M. (2003). Getting inside the black box of Head Start quality: What matters and what doesn’t? Working Paper 10091. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Cutler, W. (2000). Parents and schools: the 150-year struggle for control in American education. Chicago: The University of Chicago. David, M. (2003). Minding the gaps between family, home and school: Pushy or pressurised mummies? In S. Castelli, M. Mendel & B. Ravn (eds.), School, family, and community partnership in a world of differences and changes (75-88). Gdansk: University of Gdansk.


221

Davies, D. & Johnson, V. (eds.) (1996). Crossing boundaries with action research: A multinational study of school-family-community collaboration. International Journal of Educational Research, 25(1), 75-105. Davies, D. (1999). Looking back, looking ahead: reflection on lessons over twenty-five years. In F. Smit, H. Moerel, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), Building bridges between home and school (5-12). Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. Davies, D. (2001). Can schools help to build a bridge tot a new democratic future. In F. Smit, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), A bridge to the future. Collaboration between parents, schools and community (5-10). Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. Davies, D. (2003). Beyond partnership: the need for independent citizen activism for school reform in the United States. In S. Castelli, M. Mendel & B. Ravn (eds.), School, family, and community partnership in a world of differences and changes (51-64) Gdansk: University of Gdansk. Denessen, E., Driessen, G., Smit, F. & Sleegers, P. (2001). Culture differences in education: Implications for parental involvement and educational policies. In F. Smit, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), A bridge to the future (55-66). Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. Dewey, J. (1909). Moral principles in education. Carbondale: Southern Illinois University Press. Dewey, J. (1938). Experience and education. Carbondale: Southern Illinois University Press. Driessen, G. (2000). The limits of educational policy and practice? The case of ethnic minority pupils in the Netherlands. Comparative Education, 36(1), 55-72. Driessen, G. (2002). Ethnicity, forms of capital, and educational achievement. International Review of Education, 47(6), 513-538. Driessen, G. (2003). Family and child characteristics, child-rearing factors, and cognitive competence of young children. Early Child Development and Care, 173(2/3), 323-339. Driessen, G. (in voorbereiding). A large-scale longitudinal study of the utilization and effects of early childhood education and care in the Netherlands. Early Child Development and Care. Driessen, G. & Bezemer, J. (1999). Islamitisch basisonderwijs. Schipperen tussen identiteit en kwaliteit? Nijmegen: ITS. Driessen, G. & Doesborgh, J. (2003a). Gezinsomstandigheden, opvoedingsfactoren, en cognitieve en niet-cognitieve competenties van jonge kinderen. Nijmegen: ITS. Driessen, G. & Doesborgh, J. (2003b). Voor- en Vroegschoolse Educatie en cognitieve en niet-cognitieve competenties van jonge kinderen. Nijmegen: ITS. Driessen, G. & Valkenberg, P. (2000). Islamic schools in the Netherlands: Compromising between identity and quality? British Journal of Religious Education, 23(1), 15-26. Dunham, J. & Varma, V. (1998). Stress in teachers. London: Whurr Publishers. Dyson, A. & Robson, E. (1999). School Inclusion: the evidence, a review of the UK literature on school-family-community links. York: Joseph Rowntree Foundation of National Youth Agency. Eldering, L. (2002). Cultuur en opvoeding. Interculturele pedagogiek vanuit ecologisch perspectief. Rotterdam: Lemniscaat. Emmelot, Y., Schooten, E. van & Timman, Y. (2001). Determinanten van succesvol NT2-onderwijs. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Emmelot, Y. & Veen, I. van der (2003). Brede basisscholen uitgelicht. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Epstein, J. (1987). Toward a theory of family-school connections: Teacher practices and parent involvement. In K. Hurrelmann, F. Kaufman & F. Losel (eds.), Social intervention: Potential and constraints (121-136). New York: Walter de Gruyter. Epstein, J. (1995a). School/family/community partnerships. Caring for the children we share. Phi Delta Kappan, 76(9), 701-712.

222


Epstein, J. (1995b). Perspectives and previews on research and policy for school, family, and community partnerships. In A. Booth & J. Dunn (eds.), Family-school links: How do they affect educational outcomes? Hillsdale, NJ: Lawrence Erlbaum Associates. Epstein, J. (2001). School, family and community partnerships. Preparing educators and improving schools. Boulder, CO: Westview Press. Epstein, J. (2003). No contest: Why preservice and inservice education are needed for effective programs of school, family and community partnerships. In S. Castelli, M. Mendel & B. Ravn (eds.), Family and community partnership in a world of differences and changes (190-208). Gdansk: University of Gdansk. Epstein, J. & Sanders, M. (2000). Connecting home, school, and community: New directions for social research. In M. Hallinan (ed.), Handbook of the Sociology of Education (285-306). New York: Kluwer Academic. European Commission (2002). Key data on education in Europe 2002. Brussel/Luxemburg: ECSCEC-EAEC. Europese Commissie (2002). Onderwijs en opleiding in Europa: Verschillende stelsels, dezelfde doelstellingen voor 2010. Brussel: Europese Commissie. Eurydice (1997). The role of parents in the education systems of Europe. Brussel/Luxemburg: ECSC-EC-EAEC. Fowler, C. & Klebs Corley, R. (1996). Linking families. Building community. Educational Leadership, 53(7), 24-26. Gevers Deynoot-Schaub, M. & Riksen-Walraven, M. (2002). Kwaliteit onder druk: De kwaliteit van opvang in Nederlandse kinderdagverblijven in 1995 en 2001. Pedagogiek, 22(2), 109-124. Goldring, E. & Sullivan, A. (1996). Beyond the boundaries: Principals, parents and communities shaping the school environment. In K. Leithwood e.a. (eds.), International Handbook of Educational Leadership and Administration (195-222). Dordrecht/New York: Kluwer Academic Publishers. Goede, D. de & Reezigt, G. (2001). Implementatie en effecten van de Voorschool in Amsterdam. Groningen: GION. Gordon, I. (1979). The effects of parent involvement in school. In R. Brandt (ed.), Partners: Parents and schools. Alexandria, VA: Association for Supervision and Curriculum Development. Harkavy, I. & Blank, M. (2002). Community schools: A vision of learning that goes beyond testing. Education week. Geraadpleegd op 15 december 2004 via http://www.iel.org/news/ edweek.html. Hartman, J., Kinkor, B., Wilson, S. & Payne, R. (1999). Connecting student achievement to teaching standards and family, school, community partnerships. In F. Smit, H. Moerel, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), Building bridges between home and school (81-84). Nijmegen/ Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. Henderson, A. (1988). Parents are a school’s best friends. Phi Delta Kappan, 70(2),148-153. Henderson, A. & Mapp, K. (2002). A new wave of evidence: The impact of school, family, and community connections on student achievement. Austin, TX: National Center for Family & Community Connections with Schools/Southwest Educational Development Laboratory. Hermanns, J. (1998). Family risk and family support: An analysis of concepts. In J. Hermanns & H. Leu (eds.), Family risks and family support. Theory, research and practice in Germany and in the Netherlands (9-39). Delft: Eburon. Hoeven-van Doornum, A. van der & Laemers, M. (2001). Opvoedingsverantwoordelijkheid van de school en privacy thuis. In Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Aansprekend opvoeden. Balanceren tussen steun en toezicht (119-178). Den Haag: RMO.


223

Hilhorst, N., Grubben, L. & Maanen, M. van (1999). Onderzoek gemeentelijk beleid en aanbod peuterspeelzaalwerk. Amsterdam: Van Dijk, Van Soomeren en Partners. Hood, S. (2001). Home-school agreements: a true partnerschip?. School Leadership & Management, 21(1), 7-17. Jong-Heeringa, J. de & Reezigt, G. (2003). De Haagse Voorschool op weg. Groningen: GION. Jordan, C., Orozco, E. & Averett, A. (2001). Emerging issues in school, family & community connections. Annual Synthesis 2001. Austin, TX: National Center for Family & Community Connections with Schools/Southwest Educational Development Laboratory. Jungbluth, P. (2002). Het onderwijsonderzoek naar allochtone ouders moet nodig eens nuchter en volwassen worden. In D. van Loggem & K. Autar (eds.), Ouders tussen opvoeding en onderwijs (145-166). Amsterdam: SPW. Jungbluth, P. (2003). De ongelijke basisschool. Nijmegen: ITS. Kampen, A. van der & Vosters, K. (2002). Verkenning VVE. Een nadere uitwerking van de drie beleidsopties over vooren vroegschoolse educatie in Grenzeloos leren. Utrecht: Sardes. Klaassen, C. (1996). Socialisatie en moraal. Onderwijs en waarden in een laatmoderne tijd. Leuven/Apeldoorn: Garant. Klaassen, C. (1999). De overdrager is dood – leve de begeleider-pedagoog. Over de pedagogische taak en beroepsidentiteit van de leraar en de veranderde condities van professionaliteit. In H. Kleyer & G. Vrieze (eds.), Onderwijzen als roeping. Het beroep van leraar ter discussie (139-176). Leuven/Apeldoorn: Garant. Klaassen, C. & Leeferink, H. (1998). Partners in opvoeding in het basisonderwijs. Ouders en docenten over de pedagogische opdracht en de afstemming tussen gezin en school. Assen: Van Gorcum. Klaassen, C., Theunissen, M., Veen, K. van & Sleegers, P. (1998). ‘Het is bijna je hoofdtaak’. Een Serie pedagogische portretten, motieven en praktijken van docenten in verband met de pedagogische opdracht van de school. Amsterdam/Nijmegen: UvA/KUN. Klaassen, C., Schouten C. & Leeferink, H. (1999). Werken aan de school als gemeenschap. Ontwerp voor een pedagogisch schoolbeleid voor scholen voor voortgezet onderwijs. Amsterdam/ Nijmegen: UvA/KUN. Klaassen, C. & Smit, F. (2001). Tussen gezin en school. Verschuivingen in opvoedingsdenken en opvoedingspraktijken. In Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Aansprekend opvoeden. Balanceren tussen steun en toezicht (179-258). Den Haag: RMO. Klerx, L. & Vught, D. van (1997). Een Opstap(je) naar meer. Effecten van Opstap en Opstapje in Tilburg. Tilburg: KUB. Kohnstamm, G. (1997). Dertig jaar onderzoek naar effecten van pogingen de cognitieve ontwikkeling van jonge kinderen te stimuleren. In G. Meijnen (ed.), Opvoeding, onderwijs en sociale integratie (145-163). Groningen: Wolters-Noordhoff. Köhler, H. (ed.) (1994). So kommen Eltern und Lehrer ins gespräch. Buxheim: Polygon. Krumm, V. (1994). Expectations about parents in education in Australia, Germany and Switzerland. In A. Macbeth & B. Ravn (eds.), Expectations about parents in education. European perspectives (14-24). Glasgow: University of Glasgow. Krumm, V. & Weiss, S. (2000). Ungerechte Lehrer: Zu einem Defizit in der Forschung über Gewalt und Schulen. Psychsozial, 23(1), 57-73. Laemers, M. (1999). Schoolkeuzevrijheid. Veranderingen in betekenis en reikwijdte. Ubbergen: Tamdem Felix. Laemers, M. (2002). Ontwikkelingen in de positie van ouders in het primair en voortgezet onderwijs. In D. Mentink (red.), Jaarboek onderwijsrecht 1997-2001 (51-63). Den Haag: Uitgave van het Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid.

224


Lahaye, W., Nimal, P. & Couvreur, P. (2001). Young people’s representations of school and family relationships in Belgium. In F. Smit, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), A bridge to the future. Collaboration between parents, schools and community (201-212). Nijmegen/ Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. Lasky, S. (2001). The cultural and emotional politics of teacher-parent interactions. Teaching and Teacher Education, 17(4), 403-415. Leseman, P. (2002). Early childhood education and care for children from low-income or minority backgrounds. Parijs: OECD. Levin, H. & Belfield, C. (2002). Families as contractual partners in education. Geraadpleegd op 15 december via http://www.ncspe.org/publications_files/965_OP44.pdf Loggem, D. van & Autar, K. (eds.)(2002). Ouders tussen opvoeding en onderwijs. Amsterdam: SPW. López, G., Scribner J. & Mahitivanichcha, K. (2001). Redefining parental involvement: Lessons from high-performing migrant-impacted schools. American Educational Research Journal, 38(2), 253-288. Lowe Vandell, D. & Wolfe, B. (2000). Child care quality: Does it matter and does it need to be improved? Geraadpleegd op 15 december 2004 via http://aspe.hhs.gov/hsp/ccquality00/ index.htm. Lueder, D. (1998). Creating partnerships with parents: An educator’s guide. Lancaster, PA: Technomic Publishing. MacBeath, J. (2003). Learning outside school. In S. Castelli, M. Mendel & B. Ravn (Eds.), School, family, and community partnership in a world of differences and changes (227-230). Gdansk: University of Gdansk. Macbeth, A. (1989). Effective parent-teacher relations. Oxford: Heinemann Education. Macbeth, A. (1993). Parental duties, obligations and rights. In F. Smit, W. van Esch & H. Walberg (eds.), Parental involvement in education (39-46). Nijmegen: ITS. Macbeth, A. (1995). Partnership between parents and teachers in education. In A. Macbeth, D. MacCreath & J. Aichison (eds.), Collaborate or compete? Educational partnerships in a market economy. London/Washington: The Falmer Press. Macbeth, A., Corner, T., Nisbet, S., Nisbet, A., Ryan, D. & Strachan, D. (1984). The child between: A report on school-family relations in the countries of the European Community. Commission of the European Communities, Studies Collection, Education Series, EEC. Brussels: European Commission. Majoribanks, K. (1979). Families and their learning environments: An empirical analysis. Londen: Routledge & Kegan Paul. Melzer, W. (1987). Familie und Schule als Lebenswelt. Forschungsbericht. Zur Innovation von Schule durch Elternpartizipation. Weinheim/München: Juventa Verlag. Melzer, W., Hannich, K. & Olunczek, B. (1996): Schulische Elternpartizipation in Ost- und Westdeutschland. Dresden: TU. Meijnen, G., Autar, K. & Hoop, P. (eds.)(1996). Verlengde schooldag, theorie en praktijk. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink. Millard, E., Taylor, C. & Watson, S. (2000). Books for babies means books for parents too: the benefits of situating the earliest stages of literacy in the framework of the wider community. Reading, 34(3), 130-133. Montandon, C. (1997). Les familles et l’ecole ou panacee? Genève: Université de Genève. Montandon, C. & Perrenoud, P. (eds.)(1998). Entre parents et enseignants, un dialogue impossible? Berne: Peter Lang. Moore, S. & Lasky, S. (1999). Parents involvement in education: models, strategies and contexts. In F. Smit, H. Moerel, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), Building bridges between home and school (13-19). Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut.


225

National League of Cities (2003). Improving public schools: Action kit for municipal leaders. Geraadpleegd op 15 december via http://www.nlc.org/content/Files/Improving%20PS%20Ac tion%20Kit.pdf. Nuutinen, P. (2001). Teachers, power relativism and partnership. In F. Smit, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), A bridge to the future. Collaboration between parents, schools and community (5-10). Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. Oberon (2003). Brede scholen in Nederland. Jaarbericht 2003. Utrecht: Oberon. Oenen, S. van & Wardekker, W. (2001). De breedte van het nieuwe leren: Over identiteitsontwikkeling en ervaringsaanbod. In S. van Oenen & F. Hajer (eds.), De school en het echte leven. Leren binnen en buiten school (17-36). Utrecht: NIZW. Office for Standards in Education (2000). Family learning, a survey of current practice. London: OFSTED. Organisation for Economic Co-ordination and Development (1997). Parents as partners in schooling. Parijs: Centre for Educational Research and Innovation. Organisation for Economic Co-ordination and Development (2000a). Early childhood education and care policy in the Netherlands. Background report to the OECD-project ‘Thematic review of early childhood education and care policy’. Den Haag: Ministry of Health, Welfare and Sport/Ministry of Education, Culture and Science. Organisation for Economic Co-ordination and Development (2000b). Early childhood education and care policy in the United States of America. OECD country note. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-ordination and Development (2000c). Early childhood education and care policy in the United Kingdom. OECD country note. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-ordination and Development (2001a). Starting strong. Early childhood education and care. Parijs: OECD. Organisation for Economic Co-ordination and Development (2001b). Education at a glance 2001. Parijs: OECD. O´Hair, M., McLaughlin, J. & Reitzug, U. (2000). Foundations of Democratic Education. Orlando, FL: Harcourt College Publishers, 2000. Onderwijsraad (1998). Voorschools en buitenschools. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002a). Spelenderwijs. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2002b). Samen leren leven. Den Haag: Onderwijsraad. Onderwijsraad (2003). Tel uit je zorgen. Den Haag: Onderwijsraad. Oord, L. van & Schieven, P. (2003). Onderwijsmeter 2003. Den Haag: Ministerie van OCW. Pels, T. (ed.) (2000). Opvoeding en integratie. Een vergelijkende studie van recente onderzoeken naar gezinsopvoeding en de pedagogische afstemming tot gezin en school. Assen: Van Gorcum. Putman, R. (2000) Bowling alone: The collapse and revival of American community. New York: Simon & Schuster. Ravn, B. (1994). Expectations about parents in education in Scandinavian countries. In A. Macbeth & Ravn, B. (eds.), Expectations about parents in education. European perspectives (68-78). Glasgow: University of Glasgow. Ravn, B. (2003). Cultural and political divergences in appoaches to cooperation between home, school and local society in Europe. In S. Castelli, M. Mendel & B. Ravn (eds.), School, family, and community partnership in a world of differences and changes (9-18) Gdansk: University of Gdansk. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2001). Aansprekend opvoeden. Balanceren tussen steun en toezicht. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling.

226


Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2002). Educatief centrum voor ouder en kind. Advies over vooren vroegschoolse educatie. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Sanders, M. & Epstein, J. (1998). School-family-community partnerships and educational change: International perspectives. In A. Hargreaves e.a. (eds.), International Handbook of Educational Change (482-502). New York/Dordrecht: Kluwer Academic Publishers. Scheerens, J. & Bosker, R. (1997). The foundations of educational effectiveness. Oxford: Elsevier Science. Schonewille, B., Kloprogge, J. & Leij, A. van der (2000). Kaleidoscoop en Piramide. Samenvattend eindrapport. Utrecht: Sardes. Schuyt, K. (2001), Het onderbroken ritme. Opvoeding, onderwijs en sociale cohesie in een gefragmenteerde samenleving. Kohnstamm lezing. Amsterdam: Vossiuspers AUP. Sergiovanni, T. (1992). Moral leadership getting to the heart of school improvement. San Francisco: Jossey Bass. Shirley, D. (1997). Community organizing for urban school reform. Austin, TX: University of Texas Press. Sleegers, P. & Smit, F. (1999). De relatie tussen school en ouders: Ervaringen met formele ouderparticipatie. In Handboek Schoolorganisatie en Onderwijsmanagement (7720-1 - 7720-24). Alphen aan den Rijn: Samsom/H.D. Tjeenk Willink. Sleegers, P. & Smit, F. (2003). Samenwerking tussen leraren en ouders: Variatie, opbrengsten en knelpunten. In Handboek Schoolorganisatie en Onderwijsmanagement (4300-1 - 4300-20). Alphen aan den Rijn: Samsom/H.D. Tjeenk Willink. Smit, F. (2004). Inzicht in de medezeggenschapsraad. Den Haag: Sdu. Smit, F. & Esch, W. van (1996). Current trends in the partnership between parents and schools in the Netherlands. In D. Davies & V. Johnson (eds.), Crossing boundaries with action research: A multinational study of school-family-community collaboration for the International Journal of Educational Research, 25(1), 67-73. Smit, F. & Kuijk, J. van (2004). Inspraak bij bovenschools beleid. Roeien met de riemen die je hebt. Nijmegen: ITS. Smit, F., Ojen, Q. van, Vegt, A. van der, Brink, M. & Claessen, J. (1997). Werking van de Wet Medezeggenschap Onderwijs 1992. Nijmegen/Ubbergen: ITS/Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt. Smit, F., Moerel, H. & Sleegers, P. (1999). Experiments with the role of parents in primary education in the Netherlands. In F. Smit, H. Moerel, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), Building bridges between home and school (37-42). Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. Smit, F., Mensink, J., Doesborgh, J. & Kessel, N. van (2000). Een extra klontje roomboter. Onderzoek naar de rol van ouders bij de levensbeschouwelijke identiteit op katholieke scholen, de houding van ouders ten opzichte van schoolbesturen en de behoefte aan bijscholing van alternatieve besturen van openbare scholen. Nijmegen: ITS. Smit, F., Doesborgh, J. & Kessel, N. van (2001). Ouderparticipatie: Een nieuw missie-statement? Onderzoek naar het functioneren van de relatie ouders en basisschool. Nijmegen: ITS. Smit, F., Driessen, G. & Sleegers, P. (2001). The relationships between parents of ethnic minority children, the schools and supporting institutions in the local community. Some ideas for the future. In F. Smit, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), A bridge to the future. Collaboration between parents, schools and community (255-258). Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCOKohnstamm Instituut. Smit, F. & Driessen, G. (2002). Allochtone ouders en de pedagogische functie van de basisschool. Nijmegen: ITS. Smit, F., Driessen, G. & Doesborgh, J. (2002). Ouders en educatieve voorzieningen. Nijmegen: ITS.


227

Smit, F., Driessen, G. & Doesborgh, J. (2004). Opvattingen van allochtone ouders over onderwijs: tussen wens en realiteit. Een inventarisatie van de verwachtingen en wensen van allochtone en autochtone ouders ten aanzien van de basisschool en educatieve activiteiten in Rotterdam. Nijmegen: ITS. Smylie, M., Conely, S. & Marks, H. (2002). Building leadership into the roles of teachers. In J. Murphy (ed.), The educational leadership challenge. Redefining leadership for the 21st century (162-188). Chicago: University of Chicago Press. Tesser, P. & Iedema, J. (2001). Rapportage Minderheden 2001. Deel I Vorderingen op school. Den Haag: SCP. Todd, E. & Higgins, S. (1998). Powerlessness in professional and parent partnerships. British Journal of Sociology of Education, 19(2), 227-236. Tuijl, C. van (2001). Effecten van Opstap Opnieuw. Effecten van een gezinsgericht stimuleringsprogramma bij Turkse en Marokkaanse leerlingen. Alkmaar: Extern Print. Tuijl, C. van (2002). Effecten van Opstap Opnieuw bij follow-up. Effecten van Opstap Opnieuw bij Turkse en Marokkaanse leerlingen op middellange termijn. Alkmaar: Extern Print. U.S. Department of Education (1998). Family involvement in education: A snapshot of out-of-school time. Washington, DC: the U.S. Department of Education and the GTE Foundation. Vedder, P., Bouwer, E. & Pels, T. (1996). Multicultural child care. Clevedon, England: Multilingual Matters. Veen, A., Roeleveld, J. & Leseman, P. (2000). Evaluatie van Kaleidoscoop en Piramide. Eindrapportage. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Vermeulen, B. & Smit, F. (1998). De veranderende positie van ouders in het primair en voortgezet onderwijs. Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid, mei, 27-37. Verhoeven, J., Devos, G., Staassen, K. & Warmoes, V. (2003). Ouders over scholen. Antwerpen: Garant. Veugelers, W. & Kat, E. de (2001). De pedagogische identiteit van de openbare en algemeen toegankelijke school, een verkenning van relevante elementen en procedures. Amsterdam: Instituut voor de Lerarenopleiding, UvA. Vincent, C. (1996). Parents and teachers: Power and participation. London and Bristol/Philadelphia: Falmer Press. Vincent, C. & Martin, J. (2002). Class, culture and agency: researching parental voice. Discourse: studies in the cultural politics of education, 23(1), 109-128. Vincent, C. & Tomlinson, S. (1997). Home-school relationships: The swarming of disciplinary mechanisms. British Educational Research Journal, 18(3), 361-379. Vogels, R. (2002). Ouders bij de les. Betrokkenheid van ouders bij de school van hun kind. Den Haag: SCP. Vrieze, G., Tiebosch, C. & Kessel, N. van (2000). De Onderwijsmeter 1999. Nijmegen: ITS. Vrieze, G., Mok, A. & Smit, F. (2003). Beroepscultuur en beroepsethiek in ROC’s. Een onderzoek bij Gilde Opleidingen en ROC Westerschelde. Nijmegen: ITS. Weerd, M. de & Vegt, A. van der (2001). Peuterspeelzaalwerk in Nederland: De huidige praktijk. Amsterdam: Regioplan Onderwijs en Arbeidsmarkt. Wolf, K. van der & Beukering, K. (2001). Working with challenging parents within the framework of inclusive education In F. Smit, K. van der Wolf & P. Sleegers (eds.), A bridge to the future. Collaboration between parents, schools and community (149-156). Nijmegen/Amsterdam: ITS/SCO-Kohnstamm Instituut. Wolf, K. van der (2003). Teacher stress, challenging parents and problem students. In S. Castelli, M. Mendel & B. Ravn (eds.), School, family, and community partnership in a world of differences and changes (135-146). Gdansk: University of Gdansk.

228


Nieuwe typen en instroom onderwijspersoneel

J. Imants K. van Veen 424

Deze studie is met de hulp van Anna in ’t Veld (student-assistent) en Edith Verbeet (tekstredactie) totstandgekomen.

424

1

Inleiding

De onderwijsarbeidsmarkt wordt doorgaans gekenschetst als een gesloten arbeidsmarkt met strenge toegangseisen en weinig mobiliteit. In de huidige tijd kenmerkt de onderwijsarbeidsmarkt zich ook door spanningen op basis van de vraag naar nieuwe leraren in verhouding tot de uitstroom van zittende leraren. De verwachting is dat het lerarentekort de komende jaren nog zal toenemen, waarbij de omvang voor het voortgezet onderwijs groter wordt geschat dan die voor het primair onderwijs: voor het primair onderwijs in 2004 en 2011 respectievelijk 1.479 en 3.603 fte’s (full-time equivalenten), voor het voortgezet onderwijs in 2004 en 2011 respectievelijk 3.859 en 10.547 fte’s.425 Voor een deel kan in deze vraag naar leraren worden voorzien door de instroom van nieuwe leraren uit de lerarenopleidingen. Daarnaast is er in de afgelopen jaren ook een beroep gedaan op de ‘stille reserve’ aan leraren. De instroom van deze groep herintreders is echter beperkt van omvang en eindig in tijd. Voorgaande is aanleiding geweest om beleidsmaatregelen te nemen die gericht zijn op het openen van de onderwijsarbeidsmarkt. Deze maatregelen zijn gericht op het stimuleren van functiedifferentiatie en nieuwe vormen van instroom in het onderwijs. Andere overwegingen om te pleiten voor een open onderwijsarbeidsmarkt hebben betrekking op de kwaliteit van het onderwijs. De veronderstelling is dat een toename van interne en externe mobiliteit de oriëntatie van het onderwijs op recente ontwikkelingen in maatschappij en beroep stimuleert. De onderwijsarbeidsmarkt ontwikkelt zich in de richting van meer openheid. Deels gaat het daarbij om het creëren van nieuwe functies. Door het instellen van functies voor onderwijsondersteunend personeel wordt het onderwijs meer dan voorheen toegankelijk voor personeel met een mbo-opleiding (middelbaar beroepsonderwijs). Door zich verder te scholen kan een deel van het onderwijsondersteunend personeel bovendien doorstromen naar een functie als leraar. Daarnaast gaat het om nieuwe mogelijkheden om in te stromen in het beroep van leraar. In de afgelopen jaren zijn mogelijkheden gecreëerd voor zij-instromers die reeds over een hogeronderwijskwalificatie beschikken om via aangepaste trajecten als leraar te gaan werken en de daartoe benodigde kwalificatie te verwerven. Tevens wordt ervaring opgedaan met projecten waarin vakmensen uit bedrijven als (deeltijd)leraar in het vmbo (voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs) gaan werken en langs die weg hun getuigschrift ontvangen. Het doel van deze studie is om ervaringen met nieuwe soorten instroom in het leraarsberoep en met nieuwe typen onderwijspersoneel in kaart te brengen en dilemma’s te benoemen, en om na te gaan hoe deze dilemma’s gerelateerd zijn aan criteria van kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid. Gegeven het onderwerp van deze studie denken we bij toegankelijkheid met name aan de onderwijsarbeidsmarkt voor nieuwkomers. De vragen voor deze studie zijn als volgt.

425

230

Sectorbestuur Onderwijsmarkt, 2003; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2002.


•

• •

Welke ontwikkelingen doen zich op de onderwijsarbeidsmarkt voor rond nieuwe typen onderwijspersoneel (in het bijzonder onderwijsondersteunend personeel) en nieuwe instroom van onderwijspersoneel (in het bijzonder zij-instromers)? Welke ervaringen en zorgen zijn er met betrekking tot zij-instromers en nieuw onderwijspersoneel? Welke dilemma’s kunnen uit voorgaande analyse worden afgeleid?

Om deze vragen te beantwoorden is er op vier manieren informatie verzameld.426 Ten eerste zijn onderzoeksrapporten en monitorgegevens over de recente ontwikkelingen op de onderwijsarbeidsmarkt verzameld en geanalyseerd. Ten tweede zijn relevante Nederlandse beleidsnotities en adviezen verzameld en geanalyseerd. Ten derde is kort nagegaan of zich in enkele andere landen vergelijkbare ontwikkelingen voordoen en welke lessen daaruit kunnen worden getrokken (Engeland en Wales, Frankrijk, Schotland, Verenigde Staten, Vlaanderen en Zweden). Ten vierde zijn via e-mail de meningen gepeild van schoolleiders van scholen die te maken hebben met zij-instromers en nieuwe typen van personeel, en de meningen van opleiders van zij-instromers en nieuwe typen onderwijspersoneel.427 Bij de analyse van de informatie staan twee aandachtspunten centraal: de feitelijke ontwikkelingen rond nieuwe functies en instroom en de ervaringen en zorgen rond deze nieuwe functies en instroom. In het nu volgende worden eerst de ontwikkelingen rond zij-instromers besproken en vervolgens de ontwikkelingen rond onderwijsondersteunend personeel. Hierbij komen de eerste en tweede vraag aan de orde. In het afsluitende deel wordt de derde vraag naar beleidsdilemma’s besproken voor zowel nieuwe functies als nieuwe instroom. De twee hoofdstukken over zij-instroom en nieuwe functies verschillen qua karakter. Het hoofdstuk over nieuwe functies is meer analytisch van aard. De reden daarvoor is dat beide onderwerpen een verschillende traditie kennen van beleid en onderzoek. Op het terrein van de onderwijsassistent wordt al langer beleid ontwikkeld en onderzoek uitgevoerd. De zij-instroom is een recenter onderwerp.

426 427

Ten behoeve van deze studie zijn drie zij-instromers geïnterviewd. De resultaten daarvan zijn niet opgenomen in deze bijdrage. De gesprekken hebben geholpen om een beter beeld te krijgen van het onderwerp. Zie bijlage 1: de meningspeiling.


231

2

Nieuwe instroom onderwijspersoneel

In dit hoofdstuk worden de ervaringen met en zorgen over de zij-instroom in het primair en voortgezet onderwijs beschreven. Begonnen wordt met recente ontwikkelingen te schetsen. Vervolgens wordt voor het basisonderwijs en voortgezet onderwijs afzonderlijk ingegaan op hoe de zij-instromers in het onderwijs worden ingezet (leerjaar en aanstelling), welke kwaliteit hun lesgeven heeft en over welke basiscompetenties en deficiënties zij beschikken, en wat hun specifieke inbreng en meerwaarde is voor de school. Daarna komen de verhouding tussen de opbrengsten voor de school en de inspanningen van de school, en neveneffecten van de inzet van zij-instromers aan de orde. Ten slotte wordt ingegaan op de waardering voor deze alternatieve toegangsweg tot het leraarsberoep.

2.1

Recente ontwikkelingen Procedure Met de invoering van de Interimwet zij-instroom leraren primair en voortgezet onderwijs in augustus 2000 is de mogelijkheid gecreëerd om leraar te worden zonder dat de reguliere lerarenopleiding is gevolgd. Dit was een van de maatregelen die door de overheid zijn genomen met het oog op het lerarentekort.428 Om als zij-instromer in het onderwijs werkzaam te zijn moet men beschikken over een getuigschrift hoger onderwijs dat voldoende betekenis heeft in relatie tot de te verrichten onderwijsactiviteit, en over relevante maatschappelijke of beroepservaring. Vervolgens vindt er een assessment plaats waarbij wordt vastgesteld of de kandidaat over voldoende competenties beschikt om direct in het beroep te kunnen starten. Op basis van dit assessment wordt een advies voor verdere scholing en begeleiding voor een periode van maximaal twee jaar uitgebracht. In een driepartijenoverleg maken school, lerarenopleider en zij-instromer nadere afspraken over dit scholings- en begeleidingstraject. Opbrengsten 2000-2002 en beschrijvende gegevens Vanaf 2000 tot eind 2002 zijn er ten behoeve van het primair onderwijs 1.387 en ten behoeve van het voortgezet onderwijs 549 geschiktheidsverklaringen verstrekt voor zij-instromers. Bijna al deze verklaringen hebben geleid tot een tijdelijke benoeming. Ongeveer 20% werd niet geschikt bevonden om direct in de beroepspraktijk (vooral het primair onderwijs) te worden ingezet.429 De gemiddelde leeftijd van de zij-instromer in het primair onderwijs is 34,5 jaar. 80% is vrouw; 78% heeft een hbo-opleiding (hoger beroepsonderwijs) en 22% een wo-opleiding (wetenschappelijk onderwijs). Ruim de helft heeft een hbo-getuigschrift in de sector onderwijs of de sector gedrag en maatschappij.430 Wat betreft het voortgezet onderwijs is de gemiddelde leeftijd van de zij-instromer 37 jaar. 58% is man; 69% heeft een hbo-opleiding, 29% een wo-opleiding en 2% een mbo-opleiding.431

428 429 430 431

232

Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt, 2003; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003. Inspectie van het Onderwijs, 2002, 2003. Inspectie van het Onderwijs, 2003. Inspectie van het Onderwijs, 2002.


Prognoses Voor 2003 en volgende jaren beoogt het ministerie 1.200 zij-instromers per jaar in te zetten (primair onderwijs: 800; voortgezet onderwijs: 200; beroepsonderwijs: 200).

2.2

Ervaringen en zorgen Er is tot nu toe weinig onderzoek voorhanden over ervaringen met en zorgen over zijinstromers in het onderwijs. De meest volledige onderzoeken zijn die van de Inspectie voor het Onderwijs uit 2002 en 2003.432 Naast deze onderzoeken maken we in dit hoofdstuk gebruik van resultaten uit onze meningspeiling van maart 2004.433

2.2.1

Ervaringen en zorgen in het primair onderwijs

Inzet in onderwijsleerproces Uit het onderzoek van de Inspectie434, dat betrekking heeft op 62 zij-instromers in het basisonderwijs, blijkt dat slechts de helft van de zij-instromers ingezet wordt in een enkelvoudige reguliere basisschoolgroep. 40% wordt ingezet in meerdere groepen en/of in combinatiegroepen, 13% is geplaatst in groep 8 of in een combinatiegroep 7/8. Bijna een kwart functioneert als invaller bij diverse groepen. Te veel zij-instromers worden niet of nauwelijks in staat gesteld om enigszins in de school- en klassituaties in te groeien. Deze situaties vond de Inspectie minder wenselijk. De data van onze meningspeiling lijken de observatie van de Inspectie te bevestigen: 4 van de 9 zij-instromers geven les in een combinatiegroep. Lesgeven: Basiscompetenties en deficiënties Uit het onderzoek van de Inspectie, waarbij 48 lessen zijn geobserveerd, blijkt dat de basiskwaliteiten van de zij-instromers met betrekking tot hun functioneren in de klas voldoende kunnen worden genoemd. Er is in voldoende mate sprake van “een ordelijke leeromgeving, van rust in de klas, veiligheidsaspecten worden in het oog gehouden, leerlingen worden respectvol behandeld, er wordt duidelijk uitleg gegeven over datgene wat in de les aan de orde is en er wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van concrete situaties en van toepassingsgerichte opdrachten.”435 Wat niet verwonderlijk is voor beginnende leerkrachten, volgens de Inspectie, is dat er relatief weinig aandacht is voor aspecten van ‘vernieuwende’ didactiek, zoals afwisseling in werkvormen, stimuleren van zelfstandig leren, stimuleren van het zelfvertrouwen van leerlingen, het recht doen aan verschillen tussen leerlingen en het expliciet gebruiken van strategieën ten behoeve van de ontwikkeling van het denken en leren van leerlingen. De Inspectie heeft ook 45 schoolleiders bevraagd, waarvan bijna 90% van mening is dat de zij-instromer op voldoende niveau lesgeeft, zeker als in aanmerking genomen wordt dat het om onervaren leraren gaat. Hierbij wordt vooral gewezen op onervarenheid op didactisch gebied, zoals het aanbrengen van structuur in de les. De gegevens uit onze meningspeiling bevestigen het beeld van het onderzoek van de Inspectie, maar laten ook andere geluiden horen. Er wordt opgemerkt dat de zij-instromers intensief begeleid moeten worden omdat het ze ontbreekt aan praktijkervaring en kennis op het gebied van klassenmanagement en vakinhoud. Dit zou ook te maken heb432 433 434 435

Inspectie van het Onderwijs, 2002, 2003. Zie bijlage 1: de meningspeiling. Inspectie van het Onderwijs, 2003. Inspectie van het Onderwijs, 2003, p. 62.


233

ben met de begeleiding van de pabo-opleiding, die hierin tekort zou schieten. Daarnaast zouden de zelfstandigheid en de behoefte aan begeleiding van zij-instromers in vergelijking met de reguliere pabo-student onterecht anders worden ingeschat. Ook aan paboopleiders die deze zij-instromers onderrichten, is de vraag gesteld naar de kwaliteit van de zij-instromers. Het merendeel geeft aan dat ze zij-instromers over het algemeen voldoende bekwaam vinden om op scholen te functioneren. Daarbij zou dit sterk afhankelijk zijn van de achtergrond van de zij-instromers (baan, opleiding), waarbij wordt opgemerkt dat zij-instromers met een sociaal-pedagogische vooropleiding het veelal goed doen. “In het algemeen moeten zij-instromers nog veel leren over het vak van leerkracht basisonderwijs. Dit uit zich ten dele in de pedagogische aanpak, maar meer nog in de vakinhouden. Ook het klassenmanagement is meestal een leerpunt. Maar: zij-instromers leren snel. Dankzij hard werken, goede coaching en opleiding blijken de meesten zich er goed staande te houden.” De kwaliteit van het functioneren zou ook sterk afhankelijk zijn van de begeleiding die de zij-instromer krijgt op de basisschool, waarin grote verschillen zouden bestaan. Wat hierbij opvalt is dat zowel basisschoolleiders als paboopleiders wijzen op de noodzaak van begeleiding van de zij-instromers, maar dat de schoolleiders aangeven dat de pabo-opleiding hierin tekortschiet, terwijl de pabo-opleiders aangeven dat de basisscholen dit beter zouden moeten oppakken. In het onderzoek van de Inspectie wordt aangegeven dat het opleidings- en begeleidingstraject op zowel pabo’s als basisscholen nog sterk verbeterd kan worden. Specifieke inbreng en meerwaarde Gevraagd naar de meerwaarde van de zij-instromers voor het basisonderwijs, verschillen basisschoolleiders en pabo-opleiders van mening. Bijna geen van de schoolleiders ziet een echte meerwaarde. “De meerwaarde zal vooral gelegen zijn in het feit dat zij de zakelijkheid van buiten het onderwijs meenemen. Hier ligt overigens (als het om benadering van kinderen gaat) meteen ook een mogelijk probleem.” Het merendeel van de pabo-opleiders daarentegen benadrukt vooral de frisse kijk die zij-instromers door hun ervaring elders kunnen hebben, die een door sommigen gesignaleerde verkokering in het basisonderwijs zou kunnen doorbreken. Zij-instromers zouden ook ‘extra bagage’ meebrengen in de vorm van relevante vooropleidingen als orthopedagogiek en dergelijke. Een meerwaarde zou ook zijn dat het veelal goedgekwalificeerde mensen zijn die op een hoger niveau kunnen functioneren en denken. Dat basisschoolleiders (nog) geen meerwaarde zien, zou kunnen samenhangen met de grote hoeveelheid inspanningen die het basisscholen lijkt te kosten (waarop nu zal worden ingegaan). Verhouding tussen opbrengsten en inspanningen De Inspectie concludeert in haar onderzoek dat het zij-instroomtraject in het primair onderwijs een realistische wijze is om in te treden in het leraarsberoep, waarbij als belangrijke voorwaarde wordt gesteld dat er sprake moet zijn van continue begeleiding in de school en vanuit de opleiding.436 De Inspectie doet in dit onderzoek geen uitspraak over de extra inspanningen die scholen hiervoor zouden moeten leveren en of dit doelmatig is. In onze meningspeiling geeft een groot aantal schoolleiders van basisscholen aan dat het werken met zij-instromers hun extra inspanningen kost. Deze inspanningen hebben vooral betrekking op de begeleiding. Deze begeleiding kan de vorm hebben van observaties in de klas, een dubbele bezetting in de groep, lesbezoeken van de directeur, opstellen van persoonlijke opleidingsplannen, het helpen bij oudergesprekken, gesprekken met de pabo en het van te voren wegnemen van zorg bij ouders. Daarnaast 436

234

Inspectie van het Onderwijs, 2003.


zien de meeste schoolleiders dat er extra inspanningen van henzelf worden gevraagd met betrekking tot het overdragen van schoolcultuur en werkklimaat en -ethos, en het omgaan met de zij-instromer (“de opstelling van de zij-instromer is eigenwijzer dan die van reguliere nieuwkomers”). Al deze inspanningen lijken vooral meer belastend te zijn naarmate de school kleiner is. Neveneffecten De Inspectie concludeert in haar onderzoek dat de zij-instroom bijna geen negatieve invloed heeft op het functioneren van het team in de school (slechts 10% van de schoolleiders meldt dat er problemen waren in het team rondom de salariëring van de zijinstromer). Ook in onze meningspeiling geeft het merendeel van schoolleiders aan geen spanningen te hebben gesignaleerd in het team. Een paar schoolleiders rapporteren spanningen veroorzaakt door de salariëring: het salaris van een zij-instromer is veel hoger dan dat van een beginnende leerkracht, terwijl eerstgenoemde veel ondersteuning nodig heeft. Waardering alternatieve toegangsweg In onze meningspeiling is ook de vraag gesteld of de schoolleiders en de pabo-opleiders de zij-instroom zien als een tijdelijke of structurele manier van werving van nieuwe leraren. De schoolleiders die het zij-instroomtraject als een structurele manier zien, stellen wel als voorwaarde (zoals hierboven ook al opgemerkt) dat de begeleiding van de pabo’s verbeterd zou moeten worden. De schoolleiders die het zij-instroomtraject als een tijdelijke maatregel wensen te zien, geven aan dat de begeleiding van zij-instromers te veel inspanning kost. Daarnaast wordt gewezen op het onbedoelde mogelijke effect dat het beroep als te gemakkelijk wordt gezien of als een laatste kans op een baan in tijden van maatschappelijke onzekerheid. De pabo-opleiders die het zij-instroomtraject als een structurele oplossing zien, refereren aan positieve effecten als de andere kwaliteiten die zij-instromers met zich meebrengen en de toename aan diversiteit in het onderwijs. Als voorwaarde wordt gesteld (zoals ook al eerder opgemerkt) dat basisscholen wel een duidelijker personeelsbeleid zouden moeten gaan voeren, gericht op de totale opleiding van hun personeel. De pabo-opleiders die het als een tijdelijke maatregel zien, zijn, net als de basisschoolleiders, van mening dat de begeleiding basisscholen te veel inspanningen kost.

2.2.2

Ervaringen en zorgen in het voortgezet onderwijs

Inzet in onderwijsleerproces Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat veel zij-instromers werkzaam zijn in het vmbo en in de leerjaren 2 en 3. De Inspectie vond dit een punt van aandacht vanuit het perspectief van kwaliteit van onderwijs en personeelszorg: “Het kan immers risicovol zijn dat beginnende zij-instromers van wie de kwaliteit van de lessen in pedagogisch en didactisch opzicht op dit moment nog enigszins achterblijft bij (...) [ervaren docenten], worden ingezet in klassen die over het algemeen als bewerkelijk worden ervaren.”437 De data uit onze meningspeiling lijken de observatie van de Inspectie te bevestigen: 79 van de 112 zij-instromers zijn werkzaam in het vmbo.438 Lesgeven: Basiscompetenties en deficiënties Uit het onderzoek van de Inspectie439, waarbij 86 lessen zijn geobserveerd, blijkt dat zijinstromers op eenzelfde niveau functioneren als leraren in opleiding. De zij-instromers 437 438 439

Inspectie van het Onderwijs, 2002, p. 9. Zie bijlage 1: de meningspeiling. Inspectie van het Onderwijs, 2002.


235

functioneren echter minder goed dan ervaren docenten als het gaat om het pedagogisch en didactisch handelen, het actief en zelfstandig leren en het efficiënt gebruiken van contacttijd. Hierbij tekent de Inspectie aan dat de meeste zij-instromers geobserveerd zijn in hun eerste jaar. Zij bevonden zich ook nog in een intensief scholingstraject. De Inspectie heeft ook 16 directies van 19 scholen bevraagd, waarvan driekwart van mening is dat de zij-instromer op voldoende niveau lesgeeft, in aanmerking nemend dat het om onervaren leraren gaat. Hierbij wordt vooral gewezen op onervarenheid op het gebied van didactische vaardigheden, zoals het aanbrengen van structuur in de les en het bieden van een duidelijke uitleg. De gegevens uit onze meningspeiling bevestigen het beeld van het onderzoek van de Inspectie, maar laten ook andere geluiden horen. De meeste schoolleiders geven aan dat ze de zij-instromer voldoende bekwaam vinden om op hun school te functioneren, waarbij wordt aangetekend dat de meeste zij-instromers vakinhoudelijk zeer bekwaam zijn, maar dat er vaak nog wel veel verbeterd moet worden op pedagogisch, didactisch en onderwijskundig gebied (klassenmanagement). De schoolleiders die van mening zijn dat de zij-instromers niet voldoende bekwaam zijn, verwijzen naar dezelfde aspecten die nog verbeterd moeten worden. De opleiders van de tweede- en eerstegraadsleraren in ons onderzoek bevestigen ook het beeld dat de meeste zij-instromers voldoende bekwaam zijn, mits ze goede begeleiding op school krijgen. De problemen die zij-instromers ervaren hebben volgens deze opleiders vooral betrekking op klassenmanagement en het vertalen van het vak naar leerlingen van 12 tot 16 jaar. Specifiek inbreng en meerwaarde Gevraagd naar de meerwaarde van de zij-instromers voor het voortgezet onderwijs, wordt door ongeveer de helft van de schoolleiders en door de opleiders van de lerarenopleidingen opgemerkt dat ze deze vooral zien in de frisse kijk die mensen van buiten het onderwijs met zich mee kunnen brengen. Hierbij wordt positief verwezen naar de manier van denken en handelen die eigen zou zijn aan het bedrijfsleven: “het broodnodige meer bedrijfsmatige denken binnen de schoolmuren” (terwijl in de meningspeiling over de meerwaarde voor het primair onderwijs schoolleiders zich hierover juist negatief uitlieten). In het onderzoek van de Inspectie komt dit geluid ook voor, waarbij eenderde van de directies van mening is dat de zij-instromer extra dimensies in het onderwijs inbrengt. De schoolleiders in onze meningspeiling die (nog) geen meerwaarde van de zij-instromers zien, wijzen erop dat de zij-instromers nog te veel bezig zijn met het wennen aan en leren van lesgeven en het zich inwerken in de organisatie. Verhouding tussen opbrengsten en inspanningen De Inspectie concludeert in haar onderzoek dat het zij-instroomtraject in het voortgezet onderwijs een realistische wijze is om in te treden in het lerarenberoep, waarbij als belangrijke voorwaarde wordt gesteld dat er sprake moet zijn van continue begeleiding. Over de extra inspanningen die de scholen hiervoor moeten leveren en of dit doelmatig is, doet de Inspectie geen expliciete uitspraken, al lijkt het gegeven dat bijna de helft aarzelt of ze opnieuw een zij-instromer zal aanstellen, aan te geven dat de zij-instromer voor een aantal scholen niet doelmatig is.440 Hierbij geeft men aan dat dit vooral te maken heeft met de te verbeteren relatie met de opleiding. In onze meningspeiling geeft het merendeel van de schoolleiders aan dat de zij-instroom veel extra inspanning kost.

440

236

Inspectie van het Onderwijs, 2002, p. 53.


De extra inspanningen hebben te maken met begeleiding, het opvangen van problemen en conflicten door mentoren en afdelingsleiders vanwege moeite met didactiek, pedagogiek en klassenmanagement, problemen met betrekking tot de opleiding, de andere cultuur die zij-instromers gewend zijn, en extra administratie rondom vergoedingen van de opleiding. Hierbij zijn zowel de begeleiders als de sectie, de schoolpedagoog, afdelingsleiders en de schoolleiding betrokken. De schoolleiders die opmerken geen extra inspanningen te leveren, geven aan dat hun school een ‘opleidingsschool’ is, wat inhoudt dat zij intensief samenwerken met een lerarenopleiding en een eigen begeleidingstraject hebben voor aanstaande en beginnende docenten. In dit traject worden de zij-instromers opgevangen, zonder dat dit extra inspanningen voor de school lijkt te kosten. Neveneffecten De Inspectie rapporteert in haar onderzoek dat de helft van de directies aangeeft dat het werken met zij-instromers nauwelijks gevolgen heeft gehad voor de verhoudingen in het team. Een kwart signaleerde bezwaren onder collega’s tegen de salarisinschaling en scepsis over de kwaliteiten van de zij-instromer. In onze meningspeiling wordt naast positieve gevolgen wat betreft inbreng en diversiteit ook het probleem van de salarisinschaling gesignaleerd: in sommige gevallen verdient de zij-instromer meer dan de begeleider. Daarnaast wordt de begeleiding door sommige collega’s ook als te belastend ervaren. Waardering alternatieve toegangsweg In onze meningspeiling is ook de vraag gesteld of de scholen en de opleidingen de zijinstroom zien als een tijdelijke of structurele manier van werving van nieuwe leraren. De meeste schoolleiders en opleiders van de lerarenopleidingen geven aan het graag als een structurele manier van werving te willen zien, waarbij door een aantal vooral gedacht wordt aan het vmbo. Er wordt wel aangegeven dat er goed gekeken moet worden naar het opleidingstraject, omdat dit nu nog niet optimaal lijkt te zijn. Deze zorg wordt ook gesignaleerd in het onderzoek van de Inspectie. Daarnaast wordt de zorg geuit dat te gemakkelijk gedacht zou worden dat een zij-instromer wel voor de klas kan staan. De door velen signaleerde problemen rondom klassenmanagement en (vak)didactiek geven aan dat opleiding en begeleiding van groot belang zijn. De schoolleiders en opleiders van de lerarenopleidingen die de zij-instroom als een tijdelijke maatregel willen zien, hechten veel waarde aan een grondige opleiding met stages, waardoor de beginnende docent met meer pedagogische, (vak)didactische en onderwijskundige kennis binnenkomt. Volgens deze schoolleiders kost het werk met zij-instromers nu te veel inspanning. Ook ervaren ze een gebrek aan steun van de opleiding (“er wordt te weinig maatwerk geleverd”) en te beperkte subsidie van de overheid.

2.3

Implicaties voor kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid Welke implicaties heeft de inschakeling van zij-instromers voor de kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid van het onderwijs? Uit de onderzoeken van de Inspectie en onze meningspeiling komt een divers beeld naar voren. Met inachtneming van het beperkte empirische materiaal kunnen voorzichtig de volgende conclusies worden getrokken.


237

Kwaliteit Zij-instromers lijken voor het merendeel voldoende te functioneren in de scholen, al komen zowel uit het primair als uit het voortgezet onderwijs én uit de opleidingen sterke geluiden dat de zij-instromer veel moet leren en moet worden begeleid met betrekking tot pedagogische, (vak)didactische en onderwijskundige aspecten. Deze conclusie lijkt aan te geven dat zij-instromen in het beroep van leraar een omslag is voor velen én een leerproces vergt. Wat betreft de specifieke inbreng en de meerwaarde van de zij-instroom valt op dat de schoolleiders van de basisscholen hierover weinig positief zijn, terwijl door een groot aantal scholen voor voortgezet onderwijs en lerarenopleidingen wel een meerwaarde wordt gezien. Met name de zogenaamde ‘zakelijkheid uit het bedrijfsleven’ die zijinstromers mee zouden brengen, wordt in het primair onderwijs als negatief gezien. Dit zou namelijk op gespannen voet staan met een goede pedagogische relatie met leerlingen. In het voortgezet onderwijs wordt genoemde zakelijkheid juist als een aanwinst gezien. Dat een groot deel van de schoolleiders in het basis- en voortgezet onderwijs aangeeft nog geen meerwaarde te zien, lijkt ook aan te geven dat het zij-instroomtraject nog in een beginstadium is. De gerapporteerde meerwaarde lijkt ook sterk samen te hangen met de grote inspanningen die het voor een aantal scholen kost. Hier wordt ook bij het bespreken van de doelmatigheid nog op teruggekomen. Veel zij-instromers lijken in het primair onderwijs te worden ingezet in combinatieklassen of in groep acht en, in het voortgezet onderwijs, in het vmbo en de leerjaren twee en drie. Dit zou erop kunnen wijzen dat de behoefte aan zij-instromers in het vmbo en de lagere leerjaren groter is dan in de andere schooltypen en leerjaren. Dat zij-instromers worden ingezet in de, zoals de Inspectie het typeerde, meer bewerkelijke klassen, kan er ook op wijzen dat ervaren docenten deze klassen liever vermijden en deze afschuiven op nieuwelingen. Deze laatste gedachte roept vraagtekens op bij het personeelsbeleid van scholen en bij de gevolgen voor de kwaliteit van het onderwijs. In dit kader is onderzoek uit de Verenigde Staten relevant, waar al langer met onbevoegde docenten wordt gewerkt. Daaruit blijkt dat op langere termijn veel van deze docenten terechtkomen op achterstandsscholen, die vanwege de onaantrekkelijke arbeidsomstandigheden weinig eisen aan het personeel kunnen stellen.441 Een vergelijkbaar effect zou in Nederland kunnen optreden in het geval van scholen die moeite hebben hun vacatures op te vullen, zoals scholen in problematische wijken van de Randstad of in kleinere plaatsen in plattelandsgebieden. Doelmatigheid Met betrekking tot de doelmatigheid komt het beeld naar voren dat zij-instromers een deel van het lerarentekort weten op te vangen en dat zij over het algemeen redelijk functioneren (in zoverre dit te verwachten is van onervaren docenten), maar dat het veel inspanning kost van scholen en opleidingen. Oftewel, er zal nog veel zorg moeten worden besteed aan het zij-instroomtraject door scholen, opleidingen en overheid. Wat de scholen betreft lijkt het van belang dat het accent vooral wordt gelegd op een goed begeleidingstraject in het kader van personeelsbeleid voor beginnende en ook ervaren docenten. Het gegeven dat de zogenaamde opleidingsscholen rapporteerden geen extra inspanningen te hoeven leveren, onderstreept het belang van een goede structuur voor

441

238

Ingersoll, 1999.


opleiden en begeleiden in scholen. Wat de opleidingen betreft zijn er tal van geluiden dat er nog veel verbeterd kan worden met betrekking tot maatwerk (in de vorm van individuele opleidingstrajecten) en de communicatie met scholen en het samen met hen opleiden. Het merendeel van de scholen geeft aan dat de zij-instroom weinig gevolgen heeft voor de verhoudingen binnen het team. Een minderheid lijkt moeite te hebben met de salariëring. Dit laatste hangt samen met de salariëring van docenten in het algemeen en de bijzondere maatregelen die soms genomen worden om specifieke zij-instromers voor het onderwijs te winnen. Toegankelijkheid Wat betreft de toegankelijkheid lijkt het erop dat de zij-instroom met name voor het voortgezet onderwijs een vernieuwende bijdrage levert, of op zijn minst als een verfrissende impuls wordt gezien. Er stroomt ten dele een ander soort docent binnen met een meer zakelijke gerichtheid, die over veel werken levenservaring beschikt. Dit beeld is echter niet eenduidig, want scholen rapporteren ook andere geluiden. Daarnaast wordt deze docent niet op elke school even hoog gewaardeerd. Vanuit het primair onderwijs komt juist het beeld naar voren dat men twijfelt of dit soort ‘meer zakelijke’ docent wel geschikt is voor het werken met jonge leerlingen. Over de waardering van de zij-instroom als alternatieve toegangsweg zijn de meningen verdeeld, al lijkt een meerderheid het zij-instroomtraject als een structurele manier te prefereren om leraren te werven en op te leiden. Punt van zorg hierbij is vooral de opleiding en begeleiding van zij-instromers.

2.4

Internationale vergelijking Bovengeschetst beeld heeft, zoals al opgemerkt, een voorlopig karakter omdat het zijinstroomtraject relatief jong is en er daardoor nog weinig onderzoek voorhanden is. Ervaringen uit andere landen lijken het beeld te bevestigen en geven ook aanvullende inzichten. Landen als Zweden, Engeland en de Verenigde Staten hanteren de inzet van zij-instromers, net als Nederland, om het lerarentekorten op te vangen.442 In al deze landen worden aan zij-instroomtrajecten specifieke voorwaarden gesteld om het beroep te beschermen en de kwaliteit te waarborgen. Deze voorwaarden hebben betrekking op de vereiste kwalificaties en op de arbeidsvoorwaarden als duur van het contract, salaris en ‘in-service’ opleiding.443 In Zweden maakt het zij-instroomtraject als een van de maatregelen om nieuwe docenten te werven, onderdeel uit van een grootschalig beleid om het beroep van docent aantrekkelijk te maken. Dit gebeurt vanuit de gedachte dat mensen alleen in het onderwijs willen werken en blijven werken als de school een ‘aantrekkelijke’ plek is om te werken. Een voorbeeld hiervan is het opstarten van mentorprojecten, waarbij nieuwe docenten elk een mentor krijgen en voldoende tijd wordt gecreeerd voor begeleiding en gesprekken over lesgeven.444 Ook in Engeland wordt een actief beleid gevoerd om het beroep aantrekkelijker te maken. Voorbeelden hiervan zijn het

442

443 444

Deze landen hebben al enige jaren ervaringen met het zij-instroomtraject, waarbij de Verenigde Staten de meeste ervaring heeft (Eurydice, 2002; Ingersoll, 1999; Waterreus, 2001). Over zij-instroomtrajecten in West-Europese landen zijn nauwelijks gegegevens te vinden vanwege het prille stadium van ontwikkeling (Eurydice, 2002), zoals Frankrijk (Cros & Obin,2003), Duitsland (Ministerium für Bilding Wissenschaft Forschung und Kultur, 2002) en Vlaanderen (Devos & Vanderheyden, 2002). Eurydice, 2002. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003.


239

‘Keeping in Touch’ programma, gericht op docenten die het beroep hebben verlaten; het ‘Fast Track’ programma, vergelijkbaar met het zij-instroomtraject in Nederland; en het ‘Teacher Advocate Scheme’, waarbij docenten campagnes ontwikkelen om het imago van het beroep te verbeteren.445 Daarnaast richt men zich ook op het financiële aspect: voor degenen die in het onderwijs gaan werken, worden beurzen en belastingvoordelen aangeboden en studieschulden kwijtgescholden.446 Ook in landen als Frankrijk, Zweden en Nieuw-Zeeland wordt gebruikgemaakt van dit soort financiële maatregelen.447 Zowel het voorbeeld van Zweden als Engeland laat zien dat er behoorlijk geïnvesteerd zal moeten worden in het aantrekkelijk maken en houden van het beroep. Kennelijk heeft de aantrekkelijkheid van het beroep ook in die landen geleden onder de berichten over een te hoge werkdruk, te grote klassen, te lage salarissen en te veel onrust door continue vernieuwingen.448 Dit laatste wordt bevestigd door onderzoek uit de Verenigde Staten waar, zoals opgemerkt, al vele jaren wordt gewerkt met zij-instromers. In dit Amerikaanse onderzoek449 wordt allereerst geconstateerd dat de lerarentekorten in de Verenigde Staten niet alleen zijn toegenomen door een toename van leerlingen, maar vooral door de hoge voortijdige uitstroom van docenten naar andere beroepen. Deze docenten zijn op zoek naar betere carrières of zijn ontevreden over hun beroep. Meer specifiek worden de volgende factoren genoemd: lage salarissen, onvoldoende ondersteuning door de schoolleiding, klassenmanagementproblemen en weinig invloed op het schoolbeleid. Het onderliggende probleem van het lerarentekort zou de lage status van het beroep als semi-professie zijn, waarvoor relatief weinig opleiding en expertise zou zijn vereist. Daartegenover wordt gesteld dat goedbetaalde, hooggewaardeerde beroepen die goede arbeidsvoorwaarden bieden, zelden problemen hebben met het aantrekken van nieuwe mensen. En als dit soort beroepen wel een tekort heeft, worden de instroomcriteria niet aangepast. Dit laatste zou namelijk afbreuk doen aan de status van het beroep. Dit Amerikaanse onderzoek sluit daarom af met de stelling dat er geen lerarentekorten zouden zijn als het beroep beschouwd zou worden als een hooggewaardeerd beroep dat veel expertise vereist. Maatregelen als zij-instroomtrajecten zouden daarom geen werkelijke oplossing bieden. Deze stelling lijkt relevant voor de Nederlandse situatie, waar aan de ene kant tal van pogingen worden ondernomen om het beroep aantrekkelijker te maken, maar waar aan de andere kant de hoge werkdruk en de continue stroom van vernieuwingen voor veel onrust bij docenten zorgt.450

2.5

Samenvatting In dit hoofdstuk komt het beeld naar voren dat zij-instromers in het primair en voortgezet onderzoek op voldoende niveau functioneren. Het werken met zij-instromers stelt echter wel veel eisen aan de opleiding en begeleiding. Het beperkt aantal opleidingsscholen in ons onderzoek die een interne structuur voor begeleiding en opleiding hebben, geeft aan dat zij-instromers relatief weinig inspanning kosten. De andere scholen geven aan dat de zij-instromers veel extra inspanning kosten, vooral op basisscholen,

445 446 447 448 449 450

240

Eurydice, 2002; Ross & Hutchings, 2003. Ross & Hutchings, 2003. Waterreus, 2001. Vergelijk de rapporten van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2001, en Onderwijsraad, 2003a. Ingersoll, 1999. Van Veen, 2003.


waardoor een aantal twijfelt aan de meerwaarde van het zij-instroomtraject. Een punt van zorg is de inzet van de zij-instromers in meer bewerkelijke klassen en schooltypen. De resultaten van dit hoofdstuk zijn gebaseerd op nog beperkt onderzoek en daarom moeten de conclusies met de nodige voorzichtigheid worden behandeld. Uit de internationale vergelijking komt naar voren dat de lerarentekorten sterk lijken samen te hangen met de aantrekkelijkheid van het beroep. In veel landen wordt daarom gepoogd het beroep aantrekkelijker te maken, waarbij het van belang is niet alleen aandacht te besteden aan opleiding en begeleiding, maar ook aan de werkomstandigheden in het onderwijs.


241

3

Nieuwe typen onderwijspersoneel

In dit hoofdstuk worden de ervaringen met en zorgen over de ontwikkelingen rond nieuwe typen onderwijspersoneel op een rij gezet. De aandacht wordt vooral gericht op onderwijsondersteunend personeel, en in het bijzonder de onderwijsassistent. Met name in de Verenigde Staten speelt de onderwijsassistent reeds geruime tijd een eigen rol in klassen en scholen. Daarnaast zijn functie- en taakdifferentiatie in Nederland sinds de jaren zeventig onderwerp van beleid en onderzoek. Daarom wordt eerst een schets gegeven van de opkomst van de onderwijsassistent in de Verenigde Staten en van de discussie over functie- en taakdifferentiatie in Nederland. Vervolgens worden recente ontwikkelingen rond onderwijsondersteunend personeel in Nederland geschetst. De ervaringen en zorgen rond de functie van onderwijsassistent worden geanalyseerd. Dit hoofdstuk sluit af met een bespreking van de implicaties van deze ervaringen en zorgen voor het onderwijsveld.

3.1

De voorgeschiedenis Het gegeven dat in Nederland de aandacht voor onderwijsondersteunend personeel, en in het bijzonder de onderwijsassistent, de afgelopen jaren sterk is toegenomen betekent niet dat het hier om een nieuw verschijnsel gaat. Met name in de Verenigde Staten wordt reeds geruime tijd met onderwijsassistenten (‘teacher aide’) gewerkt in scholen. Ook in Schotland wordt reeds langere tijd gewerkt met een ‘extra pair of hands’ in de klas. In 1972 zouden er 1.160 ‘classroom assistants’ werkzaam zijn in Schotse basisscholen.451 We richten ons hier op de Amerikaanse ervaringen, omdat deze ruimschoots zijn gedocumenteerd. Door Van Greevenbroek452 is de Amerikaanse literatuur tot halverwege de jaren zeventig op dit terrein samengevat. De eerste onderwijsassistenten zouden vanaf het midden van de jaren veertig in Amerikaanse scholen zijn aangesteld. Vooral na 1960 is hun aantal sterk toegenomen, en Van Greevenbroek verwijst naar een bron uit 1974 waarin wordt geschat dat op dat moment ongeveer 1,5 miljoen onderwijsassistenten werkzaam zijn op Amerikaanse scholen. In de Verenigde Staten hanteerde men in de besproken periode de volgende argumenten om met onderwijsassistenten te werken. • Een deel van het werk van leraren bestaat uit routinetaken en taken waarvoor geen speciale opleiding is vereist. Wanneer een assistent deze taken uitvoert kan de leraar zich richten op die taken waarvoor specialistische kennis is vereist. • In de jaren zestig verbeteren de salarissen van leraren, waardoor het economisch aantrekkelijk wordt om goedkopere onderwijsassistenten aan te stellen. • In de jaren zeventig is sprake van een toenemende roep om individualisering van het onderwijs. De daarmee gepaard gaande differentiatie maakt het werk in de klas complexer en veeleisender, waarbij de onderwijsassistent een deel van de taken op zich kan nemen.

451 452

242

Wilson, Schlapp, & Davidson, 2002 en 2003. Van Greevenbroek, 1980 en 1981.


Vanaf de jaren zeventig wordt de functie van onderwijsassistent opgenomen in meeromvattende modellen voor gedifferentieerde stafopbouw voor scholen, waarin naast leraren ook senior-leraren en leraar-specialisten worden onderscheiden. Deze modellen voor gedifferentieerde stafopbouw gaan samen met plannen voor carrièreladders, waarmee in de jaren zeventig en tachtig wisselende en vaak teleurstellende ervaringen zijn opgedaan.453 Ook heeft men deze modellen beschouwd als organisatiemodellen waarbinnen aan de vernieuwing van het onderwijs gestalte gegeven kan worden. Een verklaring voor de relatief vroege Amerikaanse belangstelling voor deze vorm van arbeidsdeling in scholen zou kunnen zijn dat de Verenigde Staten een lange traditie kennen van het toepassen van op Taylorisme gebaseerde ‘scientific management’ inzichten. Amerikaanse onderzoeksbevindingen over onderwijsassistenten uit die periode zijn volgens Van Greevenbroek dat veel werk door onderwijsassistenten kan worden uitgevoerd. Het gaat hierbij om administratieve en materiaalverzorgende taken en ook om op kleine groepen of individuele leerlingen gerichte begeleidende en controletaken. De gecoördineerde aanpak van het werk door leraar en onderwijsassistent vraagt om inspanningen om de taakverdeling te ontwikkelen, waarbij taakomschrijvingen en werkafspraken behulpzaam zijn. Het is voor leraren niet eenvoudig om te bepalen wat een onderwijsassistent moet doen, zeker als de onderwijsassistent wordt ingezet met de individualisering van het onderwijs als doel. Het werk van de onderwijsassistent wordt over het algemeen positief gewaardeerd. Leraren en onderwijsassistenten hebben een verschillende waarneming van de taken van onderwijsassistent. De onderwijsassistenten leggen een voorkeur aan de dag voor begeleiding van en instructie aan leerlingen, terwijl leraren dit werk verhoudingsgewijs in beperkte mate delegeren. Wanneer onderwijsassistenten vaak niet-routinematige taken uitvoeren, kan dit door de leraar als bedreigend worden ervaren. Van Greevenbroek heeft geen onderzoek gevonden waarin de relatie tussen de aanwezigheid van onderwijsassistenten en leerprestaties van leerlingen op overtuigende wijze werd aangetoond. Uit Schots onderzoek uit de jaren zeventig komt naar voren dat leraren naast de voordelen van de onderwijsassistent ook nadelen noemen, te weten de te grote betrokkenheid van de onderwijsassistent bij het lesgeven, met de beperkingen die dit met zich meebrengt voor de leraar in de eigen klas; en de tijd die nodig is voor voorbereiding en planning van het werk.454 Door Van Greevenbroek is ontwikkelonderzoek verricht naar de introductie van de onderwijsassistent in Nederlandse basisscholen. Zij vond geen scherpe verdeling van taken tussen leraren en onderwijsassistenten, maar bij de onderwijsassistenten lag het accent wel veel sterker op uitvoering van zogenaamde niet-professionele taken. Als verklaring hiervoor oppert zij dat leraren de taakdifferentiatie tussen henzelf en de onderwijsassistent eerder interpreteren als een verschil in verantwoordelijkheid dan als een strikte scheiding in taken op basis van professionaliteit. Voorzover onderwijsassistenten professionele taken uitvoeren gaat het vooral om tweede instructie en aanvullende opdrachten voor leerlingen (individueel of in groepsverband), zodat deze bij de ‘mainstream’ van de klas gehouden kunnen worden. De leraar ervaart de bijdrage van de onderwijsassistent als zinvol, maar daar staat de nieuwe en niet-eenvoudige taak van het superviseren van de onderwijsassistent tegenover.

453 454

Zie bijvoorbeeld: Imants 1994. Wilson e.a., 2003.


243

Het pleidooi van Van Greevenbroek om in Nederlandse basisscholen met onderwijsassistenten te gaan werken, heeft indertijd geen weerklank gevonden. In onderscheid daarmee kent Nederland wel een eigen traditie van beleids- en onderzoeksmatige aandacht voor taak- en functiedifferentiatie op scholen. In de jaren zeventig en tachtig is onderzoek erop gericht om inzicht te verschaffen in de taakbelasting van leraren, om vanuit dat inzicht beleidsmaatregelen te kunnen nemen.455 Aan deze onderzoeken naar en beleidsdiscussies over taakbelasting liggen uitgebreide taakanalyses ten grondslag. Aan het einde van de jaren tachtig ontstaat in Nederland belangstelling voor loopbaanontwikkeling in het onderwijs op basis van functiedifferentiatie in de vorm van carrièreladders.456 Deze discussies zijn vooral gericht op het creëren van doorgroeimogelijkheden voor leraren door het instellen van middenkader in scholen. Een voorbeeld van een operationalisatie van deze beleidslijn, waarbij een koppeling wordt gemaakt met de implementatie van innovatiebeleid, is de taakanalyse en -omschrijving van specialistische werkzaamheden voor ‘remedial teachers’, interne begeleiders en ambulante begeleiders in het primair onderwijs in het kader van Weer samen naar school.457 Geconcludeerd kan worden dat Nederland een zekere traditie kent van beleidsmatige aandacht voor vraagstukken van functie- en taakdifferentiatie in het onderwijs, waarbij het werken met voor de hele beroepsgroep geldig geachte functie- en taakanalyses als een typisch kenmerk van de Nederlandse aanpak kan worden beschouwd. De brede aandacht voor onderwijsassistenten is echter van recente datum.

3.2

Recente ontwikkelingen Recent ontwikkelen zich in Nederland allerlei vormen van functiedifferentiatie rond het onderwijsondersteunend personeel. Verschillende overwegingen spelen daarbij naast en door elkaar, zoals: • verminderen ziekteverzuim; • verlagen van de werkdruk voor leraren; • realiseren van maatwerk voor leerlingen; • vormgeven van zelfstandig leren (open leercentra, informatie- en communicatietechnologie); en • oplossen van de tekortenproblematiek. In de tweede helft van de jaren negentig is een project gestart waarbij verschillende condities zijn onderzocht om langdurige arbeidsongeschiktheid en ‘burn-out’ bij met name oudere leraren tegen te gaan. Eén van de condities was het beschikbaar stellen van extra ondersteunend personeel. De gedachte daarbij is dat dit ondersteunend personeel een deel van de taken uitvoert die niet tot de kerntaken van de leraar horen. De beschikbaarheid van onderwijsondersteunend personeel werd door veel leraren verkozen boven vermindering van de weektaak met 10%. Een relatie met afname van ziekteverzuim kon niet worden aangetoond.458 Uit recent onderzoek naar functiedifferentiatie in het onderwijs459 blijkt dat er in verschillende schooltypen een gevarieerde inzet plaatsvindt van onderwijsondersteunend personeel in het primaire proces. Ter illustratie volgen hier enige cijfers, die alle ontleend zijn

455 456 457 458 459

244

ITS, 1975; IVA, 1987; Smets,1982, 1983 en 1984. Algemene Bond voor Onderwijs Personeel, 1989; Commissie Toekomst Leraarschap, 1993. Procesmanagement WSNS, 1994. Prick, Van Kessel & Oranje, 2001. Vrieze, Houben & Van Kessel, 2003.


aan overzichten van het Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt.460 Uit deze tabellen blijkt dat de meest in het oog springende groei zich voordoet bij de onderwijsassistenten in het basisonderwijs. In het (voortgezet) speciaal onderwijs is er een grote groep onderwijsondersteunend personeel in de functie van klassenassistent. Hoewel deze groep in de afgelopen jaren een zekere groei vertoont, kan niet worden gesteld dat deze vorm van functiedifferentiatie het resultaat is van recente beleidsmaatregelen. In het voortgezet onderwijs komt de functie van technisch onderwijsassistent veel voor. Dit geldt met name voor scholengemeenschappen en minder voor het vmbo. In het vmbo bestaat behoefte aan meer technisch onderwijsassistenten. Ook voor deze groep geldt dat ze ondanks een lichte groei relatief stabiel van omvang is.

Tabel 1: Ontwikkelingen in omvang onderwijsondersteunend personeel 1998-2002: basisonderwijs 1998 Fte Onderwijsassistent Klassenassistent

1999

Mens

Fte

2000

Mens

Fte

2001

2002

Mens

Fte

Mens

Fte

Mens

348

760

460

936

719

1.334

1.137

1.977

1.914

3.259

47

87

47

86

62

115

100

179

104

203

4

10

13

30

21

40

Systeembeheerder

Bron: SBO Jaarboek, 2003; Fte=Fulltime equivalent; Mens=Aantal personen werkzaam in deze functie

Tabel 2: Ontwikkelingen in omvang onderwijsondersteunend personeel 1998-2002: voortgezet speciaal onderwijs 1998 Fte Onderwijsassistent Klassenassistent

1999

Mens

Fte

2000

Mens

Fte

2001

Mens

Fte

2002

Mens

Fte

Mens

20

28

40

58

104

145

161

235

290

409

1.935

2.627

2.106

2.902

2.229

3.108

2.371

3.317

2.552

3.593

1

15

17

29

21

31

Systeembeheerder

Bron: SBO Jaarboek, 2003; Fte=Fulltime equivalent; Mens=Aantal personen werkzaam in deze functie

460

Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt, 2003.


245

Tabel 3 : Ontwikkelingen in omvang onderwijsondersteunend personeel 2000 -2002: voortgezet onderwijs 1998 Fte

Mens

1999 Fte

Mens

2000 Fte

2001

Mens

Fte

2002

Mens

Fte

Mens

Klassenassistent

11

19

24

39

63

92

Lesassistent

50

78

73

114

176

303

1.450

1.681

1.595

1.875

1.643

1.957

262

429

336

546

371

603

400

444

526

582

566

614

Technisch onderwijsassistent Bibliotheekmedewerker Systeembeheerder

Bron: SBO-Jaarboek, 2003; Fte=Fulltime equivalent; Mens=Aantal personen werkzaam in deze functie

Voor de bve-sector (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) zijn deze gespecificeerde gegevens niet in het SBO-jaarboek 2003 opgenomen. Uit het eerder genoemde onderzoek naar functiedifferentiatie in het onderwijs kan worden opgemaakt dat een groot deel van de bve-instellingen een variëteit aan onderwijsondersteunend personeel inzet, zoals les- en onderwijsassistent, medewerker open leercentrum, technisch onderwijsassistent, instructeur en praktijkdocent, tutor en mediathecaris. Uit het eerdergenoemde onderzoek naar functiedifferentiatie komt naar voren, dat argumenten om onderwijsondersteunend personeel aan te stellen vaak betrekking hebben op de ontwikkeling van het onderwijs en de zorg voor leerlingen. Bij de ontwikkeling van onderwijs en zorg moet in het primair onderwijs gedacht worden aan ‘meer handen in de klas’ en zorg voor leerlingen, en in het voortgezet onderwijs en de bve-instellingen aan invoering van zelfstandig leren en werken met ict (informatie- en communicatietechnologie). Daarnaast worden het verminderen van werkdruk voor leraren en het verminderen van oneigenlijke taken nagestreefd. In het primair en voortgezet onderwijs worden beperkte formatie en het ontbreken van specifieke budgetten genoemd als argumenten om geen onderwijsondersteunend personeel aan te stellen. Op een meerderheid van scholen waar onderwijsondersteunend personeel werkzaam is, wordt scholing of begeleiding gegeven. Het is niet ongebruikelijk om onderwijsondersteunend personeel te stimuleren om een opleiding tot leraar te volgen; in voorkomende gevallen is voormalig ondersteunend personeel tot leraar benoemd in de school. Precieze aantallen over vervolgopleiding en doorstroming van onderwijsondersteunend personeel hebben we niet gevonden.

246


De huidige beleidsdiscussie spitst zich toe op onderwijsassistenten in het basisonderwijs, omdat zich daar de meest in het oog springende ontwikkeling voordoet. De onderwijsassistent ondersteunt de leraar met verschillende werkzaamheden in het primair proces, soms met een grote mate van zelfstandigheid, maar altijd onder verantwoordelijkheid van laatstgenoemde. Ten tijde van het verschijnen van de nota Maatwerk 3461 in 2001 constateert men dat het voor onderwijsassistenten in het basisonderwijs niet makkelijk is om een baan te vinden. Scholen zijn over het algemeen tevreden over de stagiaires van het ROC (Regionaal Opleidingen Centrum) die daar een opleiding tot onderwijsassistent volgen, maar zien geen perspectief in de aanstelling van de onderwijsassistent na het afstuderen. Signalen uit het veld geven aan dat deze beschrijving van de situatie in 2003-2004 nog altijd geldt.462 Als een belangrijke reden om geen onderwijsassistenten aan te stellen worden belemmeringen in de formatie en het personeelsbudget genoemd. Hieruit wordt afgeleid dat scholen de voorkeur geven aan het inzetten van hun middelen voor leraren. Scholen die overgaan tot het aanstellen van onderwijsassistenten, werven vaak in eigen kring. Zij kunnen ook onderwijsassistenten benoemen die geen opleiding aan het ROC hebben gevolgd, bijvoorbeeld voormalige hulpouders. Ook zijn er scholen die alleen die opgeleide onderwijsassistenten in dienst nemen die vervolgens willen doorstromen naar de functie van leraar. Voor een aantal onderwijsassistenten is deze optie aantrekkelijk, maar er zijn ook onderwijsassistenten die niet willen of kunnen doorstromen. De vraag naar onderwijsassistenten is niet groot, en scholen nemen hen beperkt in dienst. De belangstelling voor de opleiding leek enkele jaren terug toe te nemen. In 2001 is een aantal maatregelen genomen om scholen te stimuleren om onderwijsassistenten in dienst te nemen. Zoals de cijfers van het Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt laten zien, is het aantal onderwijsassistenten in het basisonderwijs in 2002 toegenomen ten opzichte van 2001, wat zou kunnen betekenen dat de maatregelen het bedoelde effect sorteren. Formeel zijn de functie van onderwijsassistent (schaal vier) en de daaronder liggende functie van klassenassistent (schaal drie) helder omschreven.463 Onder verantwoordelijkheid van de daartoe bevoegde instanties zijn per deelkwalificatie op gedetailleerd niveau eindtermen gedefinieerd.464 Deze deelkwalificaties betreffen de algemene professionaliteit, de pedagogische begeleiding, de begeleiding van onderwijsprocessen, de didactische ondersteuning en het functioneren in de school.465 Op papier maken deze functie- en taakanalyses en kwalificatiestructuur een heldere indruk. De praktijk wijst uit dat het ingroeien in de functie en het vinden van een uitgebalanceerd takenpakket in de school een zoekproces is, waarbij de uiteindelijke taken die worden uitgevoerd mede afhangen van de persoon van de onderwijsassistent en de desbetreffende leraar en van de school(leiding). Tijdens het eerdergenoemde ontwikkelonderzoek naar assistenten in de school is beschreven hoe de functie van assistent in de school een invulling krijgt. Daaruit blijkt dat ondersteunend personeel een onderscheid maakt tussen twee typen leraren, te weten zij die niet van routines willen afwijken en die niet willen dat er in hun keuken gekeken wordt en zij die het prettig vinden om anderen bij hun werk te betrekken. Op basis van hun eigen voorkeuren kunnen leraren onderscheiden worden in de groep die geen behoefte heeft aan het geven van uitleg en supervisie en de groep die stelt dat het ondersteunend personeel aan een wenk genoeg heeft en een positieve bij461 462 463 464 465

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2001. Van Dam, 2004. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003. Stichting OVDB, 1997. Wanneer het Wetsvoorstel beroepen in het onderwijs door de Eerste Kamer zal worden aangenomen, zullen er in de nabije toekomst bekwaamheidseisen worden opgesteld voor onderwijsondersteunend personeel, naast leraren en schoolleiders; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2004.


247

drage levert. Naar de waarnemingen van de onderzoekers spelen verschillen in schoolcultuur (open of gesloten) en verschillen in persoonlijke instelling van ondersteunend personeel (ondernemend of afwachtend) een rol bij de wijze waarop de invulling van de functie gestalte krijgt. Specifiek voor het basisonderwijs is dat gewezen wordt op het belang van een rooster voor toewijzing van de assistent aan leraren en op een goede aansturing door de schoolleiding. Het eerdergenoemde onderzoek naar functiedifferentiatie laat zien dat de inzet van de onderwijsassistent langzaam is toegenomen; het gaat om een groeien leerproces. Het begint met een kleine formatie om een leraar te ontlasten, bijvoorbeeld door in de klas met kleine groepjes of een individuele leerling te werken of door klassenverkleining. Leraren moeten leren om de onderwijsassistent doelgericht in te zetten. Het begint vaak als hulpje voor de leraar, en gaandeweg ontwikkelt de onderwijsassistent zich tot volwaardige kracht. De onderwijsassistent werkt vaak in meerdere klassen en voert ook administratieve taken uit. De onderwijsassistent zorgt ervoor dat zaken klaarstaan of worden opgeruimd. Op de meeste scholen waar reeds een onderwijsassistent werkt, krijgt deze ook scholing of begeleiding. Ook komt het voor dat leraren scholing of begeleiding krijgen om onderwijsassistenten te coachen en aan te sturen. Overwegingen om onderwijsassistenten de opleiding tot leraar te laten volgen zijn het bieden van een loopbaanperspectief en het instellen van een buffer voor dreigend tekort. Overwegingen om deze doorstroom niet te bevorderen zijn de inschatting van de capaciteiten van de onderwijsassistent en de tijd die dit de school kost.

3.3

Ervaringen en zorgen Over het directe effect van onderwijsondersteunend personeel op het leren van leerlingen kan op grond van de huidige informatie niet veel worden gezegd. In het primair onderwijs wordt een positieve uitwerking waargenomen op de mogelijkheden om verbeteringen in zorg en onderwijs gestalte te geven door aandacht voor zorgleerlingen en de mogelijkheid om in te spelen op verschillen tussen leerlingen. Een interessante observatie uit het ontwikkelingsonderzoek naar assistenten in de school is dat ondersteuners de neiging vertonen schoolregels strikter toepassen dan de leraren, wat door leerlingen als positief ervaren wordt. Een zorg bij onderwijsassistenten is of het niveau van de onderwijsassistent voor rekenen en taal voldoende is, zodat zij inhoudelijk en didactisch vaardig zijn om kinderen bij het rekenen en het verwerven van taal adequaat te begeleiden.466 Ondersteuners waaronder onderwijsassistenten ontlenen met name voldoening aan het werk met leerlingen. Een eenzijdige focus op routinetaken wordt als negatief ervaren. De werkdruk voor onderwijsassistenten kan hoog oplopen door een onduidelijke organisatie van het werk, toedeling aan te veel verschillende klassen en te hoge verwachtingen over de breedheid van het takenpakket. Voor leraren geldt dat de werkdruk niet zozeer afneemt, maar eerder van karakter verandert. Het overnemen van routinetaken door de onderwijsassistent en diens bijdrage aan het werk met leerlingen in de klas zorgen voor verlichting. Daar staat de noodzaak tot

466

248

Keijzer & Fase, 2004.


planning, coaching en supervisie van het werk van de onderwijsassistent tegenover. De verandering in het karakter van het werk kan voor leraren een bijdrage leveren aan toename van plezier in het werk, maar dit geldt niet voor alle leraren. Veel hangt in dit verband ook af van de door de leraar waargenomen kwaliteiten van de onderwijsassistent. Toename van plezier in het werk kan samengaan met een taaklast die als minder zwaar ervaren wordt. Wanneer in een basisschool de formatie voor onderwijsassistentie toeneemt, krijgt de onderwijsassistent met meerdere leraren te maken en neemt de noodzaak tot coördinatie van een doelmatige inzet toe. De inzet van de onderwijsassistent wordt hiermee een teamverantwoordelijkheid. Voor de schoolleider is het van belang om daar toezicht op te houden. In scholen voor primair onderwijs waar onderwijsassistenten werkzaam zijn worden positieve effecten waargenomen op de tevredenheid van leraren en op hun ervaren taaklast. De onderwijsassistent wordt ervaren als een verrijking van het team. De mogelijkheden om lesuitval tegen te gaan nemen toe. De school wordt een aantrekkelijker plaats voor leraren om in te werken. Effecten op afname van het ziekteverzuim door leraren konden niet worden aangetoond. De ontwikkelingen rond het beroep en de opleiding wijzen deels in positieve richting (groei beroepsgroep en positieve ervaringen scholen en collega’s), maar ze geven ook aanleiding tot zorg. Dit betreft met name de beperkte bereidheid van scholen om onderwijsassistenten aan te stellen. Daarnaast is er sprake van onvolkomenheden in de aansluiting tussen de opleiding voor de schaal-3-functie en de schaal-4-functie; een extra complicatie daarbij is dat schaal-4-functies wel toegang geven tot een hbo-opleiding maar schaal-3-functies niet. De uitkomsten van onze meningspeiling komen overeen met voorgaand overzicht van ervaringen en zorgen. Schoolleiders van basisscholen waar onderwijsassistenten werken, vinden de onderwijsassistent meestal voldoende bekwaam om op school goed te kunnen functioneren, waarbij van persoon tot persoon wel verschillen gesignaleerd worden, mede in relatie tot de mbo- of hbo-achtergrond van de assistent. Het werken met onderwijsassistenten kost de school extra inspanning op de terreinen coaching en begeleiding, organisatie en personeelsbeleid, scholing voor de onderwijsassistent en contacten met ouders. De vraag welke meerwaarde de onderwijsassistent heeft, wordt een enkele maal negatief beantwoord omdat de school de onderwijsassistent duur vindt. Echter, in het overgrote merendeel van de gevallen wordt meerwaarde waargenomen in termen van ruimte voor de leraar voor professionele taken in diverse varianten. Gewaarschuwd wordt voor het neerleggen van te veel huishoudelijke taken bij de onderwijsassistent, omdat deze daarvoor geen waardering krijgt. Er worden geen negatieve gevolgen gerapporteerd voor de verhoudingen met collega’s. De onderwijsassistent wordt gezien als een volwaardige collega, en zelfs wordt gemeld dat de sfeer erop vooruit is gegaan. Voor de schoolleiding zelf betekent de onderwijsassistent niet zozeer een andere aanpak, maar wel een vernieuwde visie op de inzet van formatie en op de organisatie van het werk. Belangrijk is om te voorkomen dat de onderwijsassistent overvraagd wordt en om daarbij voor ogen te houden dat de onderwijsassistent geen leraar is. Opleiders van onderwijsassistenten aan ROC’s wijzen onder andere op de grote doorstroom van onderwijsassistenten naar de pabo, zonder cijfers te noemen. Bij de specifieke kwaliteiten worden met name vaardigheden op het gebied van klassenmanagement


249

en het begeleiden van leerlingen genoemd. Sommigen benadrukken de extra aandacht voor taal en rekenen bij de opleiding voor schaal-4-functies. De vraag naar de meerwaarde van onderwijsassistenten wordt door opleiders in lijn met voorgaande informatie beantwoord. Sommigen wijzen wel op de problemen die basisscholen hebben met het organiseren van het werk van de onderwijsassistent, waardoor de mogelijke meerwaarde slechts ten dele wordt gerealiseerd. Opleiders zijn doorgaans overtuigd van de positieve uitwerking op de kwaliteit van het onderwijs in scholen, met als argumenten onder andere: geïndividualiseerd onderwijs met aandacht voor individuele en groepjes leerlingen; opvang van probleemleerlingen; verandering van werkvormen; continuïteit van onderwijs (deze hangt niet meer af van goedwillende ouders); vermindering van werkdruk en efficiënt gebruik van kwaliteiten; terugdringen lesuitval; en een ontspannen sfeer in de klas.

3.4

Implicaties voor kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid Een eerste constatering is dat de mate waarin binnen Nederlandse basisscholen onderwijsassistenten worden aangesteld voor verbetering vatbaar is. Via de instroom van onderwijsassistenten in het lerarenberoep kan een bijdrage worden geleverd aan het opvangen van de tekorten op de onderwijsarbeidsmarkt. Een algemeen beeld in Nederland en daarbuiten is dat de inzet van onderwijsassistent op velerlei wijzen bijdraagt aan de verbetering van onderwijs en zorg voor leerlingen. Ook wordt de positieve bijdrage van de onderwijsassistent aan het klimaat in de klas en de omgang met leerlingen genoemd. Directe relaties met leerresultaten van leerlingen zijn niet vastgesteld. De waardering van de invloed van de onderwijsassistent op het verlagen van de werkdruk voor leraren is wisselend. Sommigen vinden dat de taakbelasting afneemt. Uit het Schotse onderzoek komt naar voren dat de winst voor de leraar niet zozeer zit in verlaging van de taakbelasting, maar eerder in het gegeven dat taken die anders blijven liggen nu wel uitgevoerd kunnen worden. Regelmatig wordt geconstateerd dat de mogelijkheid tot verdeling van taken samengaat met de druk van nieuwe taken voor leraren. Hierbij gaat het met name om coachende en superviserende taken. In het Schotse onderzoek spreekt men in dit verband van de noodzaak tot planning en afstemming, waarvoor slechts beperkt tijd en middelen voorhanden zijn.467 Uit onderzoek in Engeland komt bovendien naar voren dat de complexiteit en onvoorspelbaarheid van het werk van leraar met zich meebrengt dat veel ‘on-the-spot-adaptation’ noodzakelijk is, waardoor het werk vooraf moeilijk te plannen valt.468 Deze verschuiving van taken van de leraar in coachende, organiserende en superviserende richting wordt regelmatig als positief en tegelijk als ingewikkeld beoordeeld. Voor de onderwijsassistenten is het werk doorgaans bevredigend, met de kanttekening dat een balans tussen routinetaken en op leerlingen gerichte taken van belang is. Het vinden van deze balans is voor leraren een moeilijke afweging.469 Voorgaande betekent dat een strikte scheiding tussen taken voor de leraar en voor de onderwijsassistent op basis van een functie- en taakanalyse niet realiseerbaar en wenselijk is. Er doet zich een discrepantie voor tussen ontwerp en werkelijkheid. Dit laat onverlet dat deze functie- en taakanalyses bij beleidsvoorbereiding en -evaluatie een zinvolle rol kunnen spelen. In het Schotse onderzoek wordt daarnaast ook gerapporteerd over het moeilijk kunnen combineren van de inzet van de onderwijsassistent binnen de

467 468 469

250

Wilson e.a., 2002 en 2003. Neill, 2002. Wilson e.a.. 2003.


klas en op schoolniveau. Schoolleiders willen dat de onderwijsassistent taken voor meerdere klassen en voor de school uitvoert. Dit leidt tot situaties waarin een leraar voor de eigen klas activiteiten plant, die vervolgens niet uitgevoerd kunnen worden doordat de onderwijsassistent elders is ingezet. Kort samengevat luidt de conclusie dat de functie van onderwijsassistent in potentie een positieve bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van het onderwijs en het werk van leraren. Van deze mogelijkheid wordt momenteel op beperkte schaal gebruikgemaakt. In Nederland en andere landen komt over een periode van meerdere decennia het consistente beeld naar voren dat zowel op het niveau van de leraar als op het niveau van de school en de schoolleiding de inzet van onderwijsassistenten om extra nieuwe inspanningen vraagt. Zoals gezegd krijgt de leraar nieuwe taken op het terrein van coaching en supervisie. De samenwerking met de onderwijsassistent vraagt ook om inspanningen om planning en afstemming te realiseren. Op het niveau van de school moeten deze zaken goed geregeld zijn. Van belang is bijvoorbeeld een rooster voor de toewijzing van de onderwijsassistent aan verschillende klassen en helderheid over de bijdrage van de onderwijsassistent aan schooltaken. In dit verband kunnen voorbeelden van hoe functies in de dagelijkse schoolpraktijk met uiteenlopende taken worden ingevuld, een stimulerende rol vervullen. De complexiteit en onvoorspelbaarheid echter van het werk met leerlingen en de verhouding tussen specifieke belangen van leraren en schoolleiding stellen beperkingen aan de mogelijkheden om alles vooraf vast te leggen en om een strikte scheiding aan te brengen tussen de taken van de leraar en de onderwijsassistent. Een onvoldoende organisatie van deze zaken leidt ertoe dat de onderwijsassistent overvraagd wordt of louter opgezadeld wordt met routinetaken en administratieve klussen. Wanneer binnen de school te weinig inspanning wordt geleverd om een heldere organisatie tot stand te brengen, is het risico aanwezig dat mogelijke voordelen van de onderwijsassistent omslaan in ervaren nadelen. De openheid van de schoolcultuur speelt hierbij een belangrijke rol. Daarnaast gaat het ook om beschikbare tijd. Uit het Schotse onderzoek komt naar voren dat planning en afstemming zelden ingeroosterd zijn en voor een groot deel moeten plaatsvinden tijdens het werk met de leerlingen. Leraren en onderwijsassistenten ontwikkelen in die situatie vormen van ‘stenocommunicatie’ door middel van geschreven berichtjes en ‘hap-snap-overleg’. Bij beide partijen in Schotland wordt veel ontevredenheid waargenomen over de communicatie, omdat deze gehaast is en diepgang mist. Voor de Nederlandse situatie geldt dat zo lang scholen slechts op beperkte schaal overgaan tot het aanstellen van binnen ROC’s opgeleide onderwijsassistenten, de doelmatigheid van deze opleidingsinspanningen ter discussie kan worden gesteld. Voor een flink aantal onderwijsassistenten is de opleiding in dat geval een min of meer noodgedwongen eerste stap voor de doorstroming naar de lerarenopleiding. Niet alle onderwijsassistenten beschikken in dat opzicht over de gewenste competenties. De betekenis van een scala aan bevindingen op het terrein van doelmatigheid is, dat niet volstaan kan worden met een positieve waardering van de bijdrage van de onderwijsassistent aan het onderwijs en het werk van leraren. Aandacht is ook nodig voor de verhouding tussen genoemde opbrengsten en de inspanningen die nodig zijn om deze opbrengsten te realiseren, ofwel voor de doelmatigheid van de inzet van de onderwijsassistent. Binnen de Nederlandse situatie openen de functie en opleiding van onderwijsassistent de onderwijsarbeidsmarkt voor nieuwe groepen personeel. Daarbij gaat het om onderwijsassistenten met een mbo-opleiding en om onderwijsassistenten die daarvoor reeds bij de school bekend waren, zoals hulpouders. De toegankelijkheid van de onderwijsNieuwe typen en instroom onderwijspersoneel

251

arbeidsmarkt neemt daardoor toe. In Engeland en Schotland worden grote inspanningen geleverd bij de werving van onderwijsassistenten. In Engeland en Wales wilde men rond 2000 met het oog op het lerarentekort twee keer zo veel nieuwe onderwijsassistenten aanstellen als leraren.470 In Schotland was de inzet om in 2002 5.000 onderwijsassistenten aan het werk te hebben in basisscholen, zodat in deze scholen op 15 leerlingen 1 volwassene werkzaam zou zijn. In september 2001 waren er in totaal 4.400 onderwijsassistenten aangesteld op een totaal van 3.900 fte’s.471 In deze landen worden de onderwijsassistenten vooral gerekruteerd uit groepen ouders die reeds op een of andere wijze actief bij de school betrokken zijn, bijvoorbeeld hulpouders of pleinwachten. Een effect daarvan is bijvoorbeeld dat minderheden ondervertegenwoordigd zijn in de groep onderwijsassistenten. De vraag is of dit een wenselijke situatie is. In Nederland is er een opleiding op mbo-niveau voor onderwijsassistenten, die een aanzienlijke groep jonge studenten aantrekt en diplomeert. Uit deze groep krijgt slechts een beperkt deel een aanstelling als onderwijsassistent in basisscholen. De toegankelijkheid van het onderwijs voor nieuwe groepen personeel wordt verder vergroot wanneer de doorstroom van onderwijsassistenten naar het leraarsberoep gestalte krijgt. Hierbij moet gedifferentieerd kunnen worden naar onderwijsassistenten die daartoe over voldoende competenties beschikken. In Schotland wil ongeveer een kwart van de onderwijsassistenten binnen een periode van drie tot vijf jaar doorgroeien naar een opleiding tot leraar. Een volgend aspect van toegankelijkheid is de toedeling van taken aan onderwijsassistenten. Er is eerder sprake van een beperking van de toegankelijkheid wanneer onderwijsassistenten wel worden toegelaten in scholen, maar binnen de school vervolgens vooral vervelende taken toegeschoven krijgen of overvraagd worden, en daarbij stuiten op de grenzen van een gesloten cultuur. In het algemeen kan worden geconcludeerd dat de toegankelijkheid van de onderwijsarbeidsmarkt in de hand wordt gewerkt door een schoolorganisatie en -cultuur waarin gemikt wordt op teamwerk van leraren en onderwijsassistenten.

3.5

Samenvatting Binnen het onderwijsondersteunend personeel vormen de onderwijsassistenten in het basisonderwijs de laatste jaren een snelgroeiende groep. Deze onderwijsassistenten dragen op verschillende manieren bij aan de verbetering van het onderwijs en de zorg voor leerlingen. Wanneer leraren met onderwijsassistenten samenwerken is voor hen eerder sprake van een verschuiving dan van een verlichting van taken. De taakverdeling tussen onderwijsassistenten en leraren brengt problemen met zich op het terrein van supervisie, planning en afstemming. Gerichte maatregelen in de organisatie van de school zijn nodig om de onderwijsassistent ook daadwerkelijk de gewenste opbrengst te laten realiseren. De onderwijsarbeidsmarkt wordt door de onderwijsassistent toegankelijk voor nieuwe werknemers. Daar staat tegenover dat de doorstroming van op mbo-niveau opgeleide onderwijsassistenten naar een functie in basisscholen nog niet optimaal verloopt. In het buitenland wordt gewezen op het verschijnsel dat de wijze van werving een ondervertegenwoordiging van minderheden onder onderwijsassistenten in de hand werkt.

470 471

252

Neill, 2002. Wilson e.a., 2002 en 2003.


4

Beleidsdilemma’s

In dit hoofdstuk worden twee dilemma’s benoemd bij de hiervoor beschreven ontwikkelingen rond zij-instroom en onderwijsassistent. Het eerste dilemma heeft betrekking op de vraag of de ontwikkelingen vooral gestalte moeten krijgen vanuit het onderwijsveld zelf of vanuit een open arbeidsmarkt (binnenof buitenschools). Dit dilemma komt tot uitdrukking bij de waarneming door leraren, schoolleiders en opleiders van onderwijsassistenten en zij-instromers, de werving van onderwijsassistenten en zij-instromers en de toewijzing van klassen en taken aan deze werknemers. Als positief kenmerk van zij-instromers wordt tamelijk algemeen gesignaleerd dat ze een vernieuwende en verfrissende inbreng hebben in scholen. Dit geldt sterker voor het voortgezet onderwijs dan voor het basisonderwijs. Daar staat tegenover dat er ook een behoorlijke consensus bestaat rond de ervaring dat zij-instromers bij de pedagogisch-didactische aspecten van het leraarschap nog veel te leren hebben. Tegelijk wordt de kwaliteit in twijfel getrokken van de begeleiding en opleiding die momenteel geboden wordt door de opleidingen en binnen de scholen. Dit betekent dat er wel een genuanceerd beeld bestaat over de sterke en minder sterke punten van zij-instromers, maar dat scholen en opleidingen er nog niet voldoende in slagen om op deze sterke en minder sterke punten in te spelen. Voor de werving van onderwijsassistent in het basisonderwijs geldt dat nieuwe groepen werknemers voor het onderwijs worden aangeboord door middel van de opleidingen binnen ROC’s. Tegelijk wordt geconstateerd dat Nederlandse basisscholen veel minder dan mogelijk is jonge mensen uit deze groep een aanstelling geven als onderwijsassistent. Daarnaast stellen Nederlandse basisscholen ook onderwijsassistenten aan die daarvóór reeds op andere wijze bij de school bekend waren. Uit Britse onderzoeken blijkt dat werving van onderwijsassistenten uit deze groep kandidaten gebruikelijk is en dat vertegenwoordigers uit minderheidsgroepen daarbij beperkt aan bod komen. Dit betekent dat de feitelijke gang van zaken bij de werving van onderwijsassistenten minder open is dan op het eerste gezicht wordt gesuggereerd. Een derde uitdrukking van het dilemma binnen- en buitenschools dient zich aan bij de toewijzing van klassen aan zij-instromers en de verdeling van taken over onderwijsassistenten en leraren in scholen. Voor zij-instromers geldt dat het niet ongebruikelijk is om deze nieuwe en onervaren leraren voor relatief moeilijke klassen te plaatsen. Op korte termijn is het risico dat de zij-instromers zich niet volwaardig tot leraar kunnen ontwikkelen en dat ze na enige tijd teleurgesteld het beroep verlaten. Op langere termijn is het risico dat leraren uit deze groep geplaatst worden in scholen die door zittende collega’s als onaantrekkelijk worden ervaren, bijvoorbeeld achterstandsscholen in grote steden.472 Bij de toedeling van taken aan onderwijsassistenten dient zich een vergelijkbaar probleem aan. Door een overdaad aan routinetaken en administratieve klussen aan onderwijsassistenten toe te delen, kan het werk voor zittende leraren aantrekkelijker worden gemaakt. Voor onderwijsassistenten wordt het werk daardoor juist onaantrekkelijk. Het toedelen van moeilijke klassen en onaantrekkelijke taken aan nieuwkomers dreigt de geslotenheid 472

Zie ook Verloop, 2003.


253

van het werk in het onderwijs in stand te houden, terwijl ogenschijnlijk wordt meegewerkt aan een meer open benadering van het werk. Over het geheel genomen geeft dit dilemma aanleiding om te spreken van een selectieve openheid van de onderwijsarbeidsmarkt voor nieuwe groepen. Een belangrijke bijdrage aan het lerarentekort wordt geleverd door de vroegtijdige uitstroom uit het beroep. Het openstellen van de onderwijsarbeidsmarkt door nieuwe instroom in het beroep en door nieuwe functies met lagere instapeisen zet relatief weinig zoden aan de dijk, wanneer vanuit deze nieuwe groepen werknemers velen na korte tijd uitstromen vanwege de selectieve openheid. Aangezien het hier om relatief nieuwe groepen werknemers gaat, is het op dit moment niet goed mogelijk om stevige uitspraken te doen. De bedoeling is om een mogelijk risico te signaleren. Het tweede dilemma betreft de vraag of de ontwikkelingen moeten bijdragen aan continuïteit of verandering van het werk in scholen. De toegespitste vraag is hoe de instandhouding van het relatief eenvoudige karakter van zowel de functieopbouw van het beroep als de structuur van de school zich verhoudt tot vernieuwing in organisatie en beroep in de richting van toenemende complexiteit. Een in het oog springend dilemma bij zowel zij-instromers als onderwijsassistenten is het volgende. Aan de ene kant is het doel van nieuwe instroom en functies in scholen de optimalisering van de uitvoering van allerlei lopende taken. Aan de andere kant brengen nieuwe instroom en functies allerlei extra taken met zich mee die voordien niet hoefden te worden uitgevoerd. Voorbeelden van extra taken zijn het binnenschools opleiden en begeleiden van zij-instromers, en de supervisie en coaching van onderwijsassistenten. Deze ontwikkelingen stellen hogere eisen dan voorheen aan de organisatie van het werk in de school in termen van planning en afstemming. In organisatietermen betekent het voorgaande dat de nagestreefde opbrengsten van differentiatie samengaan met investeringen in termen van coördinatie. Een punt van aandacht is dan hoe de balans uitvalt tussen de realiseerbare baten in termen van gedifferentieerd werk en de noodzakelijke investeringen in termen van afstemming, planning, coaching en supervisie. Een tweede aspect van het dilemma betreft het complexer worden van de organisatie van de school. Auteurs als Hargreaves en Sykes473 wijzen erop dat de ontwikkeling van de school tot een moderne arbeidsorganisatie of een ‘professional community’ deel uitmaakt van de ontwikkeling van een ‘new professionalism’ voor leraren. Tegelijk moet worden geconstateerd dat risico’s van bureaucratisering van de school en verstarring van het werk op de loer liggen. Een veel voorkomende reactie op toenemende complexiteit binnen en buiten het onderwijs is immers verdergaande arbeidsdeling met bijkomende hiërarchische structuren en gedetailleerde regelgeving. Hierbij komt dat de toestroom van zij-instromers de indruk kan wekken dat onder druk van de omstandigheden kwaliteitseisen vervagen en dat het diploma van een leraar relatief makkelijk behaald kan worden. In tegenstelling tot verdergaande professionalisering ligt in dat geval het risico van deprofessionalisering van het werk van de leraar op de loer. Een derde aspect van het dilemma dient zich aan vanuit de institutionele benadering van het werk van leraren. Binnen deze benadering is het complexer worden van het beroep van leraar door taken op het terrein van coördinatie, mentoring en het werken met nieuwe kennis, een belangrijke stap om dit vak meer status te geven, zeker wanneer deze ontwikkeling samengaat met hogere eisen aan de opleiding tot leraar.474 Dergelijke ontwikkelingen zijn echter ook problematisch, omdat de geïnstitutionaliseerde verhoudingen binnen en tussen de beroepen worden verstoord. De leraar komt steeds meer op het terrein dat traditioneel tot het domein van de schoollei473 474

254

Hargreaves, 1994; Sykes, 1999. Rowan, 1994.


ding behoort. Voor het nieuwe beroep van de onderwijsassistent geldt dat deze het traditionele domein van de leraar betreedt. Het is een open vraag wat de effecten van deze vernieuwingen in de institutionele verhoudingen binnen en tussen beroepen zijn in een werkveld dat lange tijd door continuïteit is gekenmerkt. Zeker is dat deze problemen van organisatorische en institutionele aard niet geheel en al met gedetailleerde functie- en taakanalyses en goed doordachte kwalificatiestructuren te ondervangen zijn; in de praktijk krijgt het werk doorgaans een andere invulling dan in het ontwerp was voorzien. Een vraag die in dit verband kan worden gesteld is hoe verstandig het is om het aantal beroepen in het onderwijsveld de komende jaren uit te breiden.475 Er zijn vele mogelijkheden om binnen de bestaande beroepen betekenisvolle functie- en taakdifferentiatie verder tot ontwikkeling te brengen. Het stimuleren van de ontwikkeling van op de doelen van scholen toegespitste, specifieke vormen van functie- en taakdifferentiatie, met een grote inbreng vanuit de scholen en de leraren zelf476, zet wellicht meer zoden aan de dijk. Voorgaande dilemma’s raken aan een discussie over professionalisering en lerarenopleiding die in de Verenigde Staten reeds langer wordt gevoerd. Sommigen nemen de positie in dat het beroep door de in gang gezette ontwikkelingen devalueert. Anderen verkondigen het standpunt dat de ontwikkelingen goed zijn omdat het open karakter van het beroep wordt bevorderd. Een analyse van deze discussie levert een onderscheid op in twee elementaire posities.477 In de eerste positie wordt de professionalisering van het werk van leraren en de lerarenopleiding benadrukt. Gepleit wordt voor een consistente benadering van de opleiding van leraren op nationaal niveau. Deze benadering moet zijn gebaseerd op hoge standaarden voor de opleiding en voor de diplomering van leraren. In de tweede positie staat een deregulering van de lerarenopleiding centraal. Het monopolie op het opleiden van leraren voor de professie moet worden doorbroken. De vereisten van door overheidsinstanties verstrekte licenties zijn onnodige horden die veelbelovende jonge mensen afhouden van het leraarschap. Gepleit wordt voor alternatieve routes naar het leraarsberoep, en voor ‘high stakes tests’ als bewaker van de toegang tot het beroep. Onderzoek biedt geen uitsluitsel over de vraag welk van deze posities nu het sterkst onderbouwd is.478 Wel kan geconstateerd worden dat het adequaat functioneren binnen de beroepen van onderwijsondersteuner, leraar en schoolleider om leerprocessen vraagt waarbij continue begeleiding, opleiding en reflectie van groot belang zijn; leerprocessen waarvan de resultaten uiteindelijk in het leren van leerlingen tot uitdrukking moeten komen. De vraag blijft vooralsnog open via welke weg dit het beste tot stand gebracht kan worden.

475 476 477 478

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 2003. Fenstermacher, 2002; Furlong, 2002. Cochran-Smith & Fries, 2001. Cochran-Smith, 2003; Darling-Hammond, 2000; Zeichner & Schulte, 2001.


255

Literatuur

Aa, R. van der, Koene, R., Vogelaar, I. & Vossen, I. (2002). Vaklieden voor de klas: evaluatie van de pilot “Vakmensen als vakleraar in het vmbo” in Rotterdam. Rotterdam: Ecorys. Amse, M. & Doelder, K. de (2002). Een onderwijsassistent in de klas: goed idee!? ’s-Hertogenbosch: KPC-groep. Algemene Bond van Onderwijs Personeel (1989). De bedrijvige school. Amsterdam: Meulenhoff. Cochran-Smith, M. & Fries, M. (2001). Sticks, stones, and ideology: the discourse of reform in teacher education. Educational Researcher, 30(8), 3-15. Cochran-Smith, M. (2003). Teaching quality matters. Journal of Teacher Education, 54, 95-98. Commissie toekomst leraarschap (1993). Het gedroomde koninkrijk: de toekomst van het leraarschap. Culemborg: Schoolpers. Cros, F. & Obin, J. (2003). Attirer, Former et Retenir des Enseignants de Qualite. Parijs: OECD. Devos, G. & Vanderheyden, K. (2002). Aantrekken, Ontwikkelen en Behouden van Leerkrachten. Leuven/Gent: Vlerick management school. Dam, N. van (2004). Geen werk voor onderwijsassistenten: gratis meiden zijn wél gewild. Het Onderwijsblad, 4, 16-21. Eurydice (2002). The teaching professional in Europe: profiles, trends and concerns. Brussel: Eurydice European Unit. Fenstermacher, G. (2002). Reconsidering the teacher education reform debate: a commentary on Cochran-Smith and Fries. Educational Researcher, 31(6), 20-22. Furlong (2002). Ideology and reform in teacher education in England; some reflections on Cochran-Smith and Fries. Educational Researcher, 31(6), 23-25. Greevenbroek, A. van (1980). Onderwijsassistent en taakdifferentiatie. Universiteit Leiden: Academisch proefschrift. Greevenbroek, A. van (1981). Onderwijsassistent en taakdifferentiatie. Den Haag: Staatsuitgeverij. Hargreaves, D. (1994). The new professionalism: the synthesis of professional and institutional development. Teaching and Teacher Education, 10, 423-438. Imants, J. (1994). Taakdifferentiatie en motivatie van leraren. In B. Creemers e.a. (red.), Handboek schoolorganisatie en onderwijsmanagement. Alphen a/d Rijn: Samsom. Ingersoll, R.M. (1999). The problem of underqualified teachers in American secondary schools. Educational Researcher, 28(2), 26-37. Inspectie van het onderwijs (2001). Opleiden voor de school: eerste evaluatie van Educatief Partnerschap. Utrecht: Inspectie van het onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2002). Evaluatie van het zij-instroomtraject in het voortgezet onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2003). Evaluatie van het zij-instroomtraject in het primair onderwijs. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. ITS (1975). Functies en taken van onderwijsgevenden. Nijmegen: ITS. IVA (1987). Leraar en taakbelasting. Tilburg: IVA. Keijzer, R. & Fase, A. (2004). Gecijferdheid voor onderwijsassistenten. VELON tijdschrift voor lerarenopleiders, 25(1), 30-36.

256


Kuijk, J. van & Bergen, K. van (2000). Hoe onbekend is het onderwijsondersteunend personeel? Nijmegen/Amsterdam: ITS/Regioplan. Lubberman, J. & Klein, T. (2002). Zij-instroom in het beroep: Evaluatie van het eerste jaar: 20002001. Leiden: Research voor beleid. Meesters, M. (2003). Attracting, developing and retaining effective teachers. Haarlem: BMO. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (1999). Maatwerk voor morgen; het perspectief van een open onderwijsarbeidsmarkt. Zoetermeer: Ministerie van OCenW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2001a). Maatwerk 2; vervolg nota over een open onderwijsarbeidsmarkt. Zoetermeer: Ministerie van OCenW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2001b). Maatwerk 3 voortgangsreportage. Zoetermeer: Ministerie van OCenW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003). Werken in het onderwijs 2003. Zoetermeer: Ministerie van OCenW. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2004). Beroepen in het onderwijs: gewijzigd voorstel van wet. Den Haag: Ministerie van OCenW. Ministerium fur Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur des Landes Schleswig-Holstein (2002). Schule. (Juli-August 8). Kiel: Ministerium fur BWFK. Neill, S. (2002). Teaching Assistants. Warwick: University of Warwick, Teacher research and development unit. Organisation for Economic Co-ordination and Development (2002). The teaching workforce concerns and policy challenges. Parijs: OECD. Onderwijsraad (2003a). Een kwalificatiestructuur voor het onderwijs. Den Haag. Onderwijsraad (2003b). Een voorwerp van aanhoudende zorg. Den Haag. Onderwijsraad (2003c). Tel uit je zorgen. Den Haag. Prick, L., Kessel, N. van & Oranje, A. (2001). Assistenten in de school; ervaringen uit de praktijk van het project Professionalisering Takenpakket Leraren. Amsterdam/Nijmegen: Intervu/ITS. Procesmanagement WSNS (1994). Profiel en perspectief. ’s-Hertogenbosch: Procesmanagement WSNS. Regeringskansliet (2003). Attracting, Developing and Retaining Effective Teachers. Stockholm: Regeringskansliet. Roelofs, W. (2003). Authentiek opleiden in scholen. Den Bosch: KPC-Groep. Ross, A. & Hutchings, M. (2003). Attracting, developing and retaining effective teachers in the United Kindom of Great Britain and Northern Ireland. London: London Metropolitan University, Institute for policy studies in education. Rowan, B. (1994). Comparing teachers’ work with work in other occupations: notes on the professional status of teaching. Educational researcher, 23(6), 4-17. Rueda, R. & Monzó, D. (2001). Apprenticeship for teaching: professional development issues surrounding the collaborative relationship between teachers and paraeducators. Teaching and Teacher Education, 18, 503-521. Scottish Executive Education Department (2002). Classroom Assistants; Key Issues from the National Evaluation. Edinburgh. Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (2001a). Jaarboek 2001: onderwijsarbeidsmarkt in beeld. Den Haag: SBO. Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (2001b). Potentiële zij-instromers in het onderwijs: studie naar het reële aanbod van potentiële zij-instromers. Den Haag: SBO. Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (2002). Jaarboek 2002: onderwijsarbeidsmarkt in beeld. Den Haag: SBO. Sectorbestuur Onderwijsarbeidsmarkt (2003). Jaarboek 2003: onderwijsarbeidsmarkt in beeld. Den Haag: SBO.


257

Smets, P. (1982). Het verdeelde lerarenwerk. In J. Giesbers & J. Leune (red.), Ontwikkelingen in de organisatie van scholen. Lisse: Swets & Zeitlinger. Smets, P. (1983). Werk verdelen op school. Nijmegen: ITS. Smets, P. (1984). Arbeidsverdeling of differentiatie in het onderwijs. In B. Creemers e.a. (red.), Handboek schoolorganisatie en onderwijsmanagement. Alphen a/d Rijn: Samsom. Stichting OVDB (1997). Eindtermendocument Onderwijsassistent. Bunnik: OVDB. Stijnen, P.J.J. (2003). Leraar worden:’under constuction’? Over lerarentekorten en afstandsonderwijs voor de opleiding tot leraar. Maastricht: Open Universiteit. Sykes, G. (1999). The “new” professionalism in education: an appraisal. In J. Murphy & K. Louis (eds.), Handbook of research on educational administration. San Francisco: Jossey-Bass. Veen, K. van (2003). Teachers’emotions in a context of reforms. Nijmegen: Instituut voor Leraar en School. Verloop, N. (2003). De leraar. In N. Verloop & J. Lowyck (red.), Onderwijskunde. Groningen: Wolters-Noordhoff. Vrieze, G., Houben, L. & Kessel, N. van (2003). Functiedifferentiatie in het onderwijs; verdiepingsstudie aandachtsgroepenmonitor 2003. ITS: Nijmegen. Waterreus, J. (2001). Incentives in secondary education: an international comparison. Amsterdam: Max Groote Kenniscentrum. Weems, L. (2003). Representations of substitute teachers and the paradoxes of professionalism. Journal of Teacher Education, 54, 254-265. Wilson, V., Schlapp, U. & Davidson, J. (2002). Classroom assistants: key issues from the national evaluation. Edinburgh: Scottish Executive Education Department. Wilson, V., Schlapp, U. & Davidson, J. (2003). An ‘extra pair of hands’? Educational Management and Administration, 31, 189-205. Zeichner, M. & Schulte, A. (2001). What we know and don’t know from peer-reviewed research about alternative teacher certification programs. Journal of Teacher Education, 52, 266-282.

258


Bijlage 1 Meningspeiling

Ten behoeve van dit rapport is een meningspeiling uitgevoerd onder scholen voor basisonderwijs en voor voortgezet onderwijs, ROC’s, pabo’s en eerste- en tweedegraadslerarenopleidingen. Vanwege de beperkte tijd waarin dit rapport moest worden aangeleverd, is ervoor gekozen de scholen via e-mail te benaderen. Hierdoor konden de onderzoekers scholen sneller benaderen en konden scholen sneller reageren. De e-mailadressen zijn via internet verzameld. In totaal zijn er 243 basisscholen en 238 scholen voor het voortgezet onderwijs aangeschreven, verdeeld per provincie. Daarnaast zijn er 65 ROC’s, 33 pabo’s en 10 eerste- en tweedegraadslerarenopleidingen benaderd. Van deze scholen was niet van te voren bekend of zij met zij-instroom of onderwijsassistenten werken. Op 25 februari zijn de e-mails verstuurd. Op 12 maart waren er in totaal 90 reacties. De reacties waren als volgt verdeeld (per schooltype, regio en aantallen zij-instromers en onderwijsassistenten):

Aantal

Regio

Zij-instroom

Primair onderwijs

23

West Zuid Oost Noord

Voortgezet onderwijs

37

West 14 Zuid 13 Oost 7 Onbekend 3

ROC

13

West Zuid Oost Onbekend

3 3 2 2

Pabo

14

West Zuid Oost Noord Onbekend

2 2 6 1 3

Op dit moment leiden zij in totaal 398 zij-instromers op

Eerste- en tweede-graads lerarenopleiding

3

West Oost Onbekend

1 1 1

Op dit moment leiden zij in totaal 60 zij-instromers op

Onderwijsraad, januari 2005 B.1-260 260

9 7 3 4

9 zij-instromers, verdeeld over: • 3 in groep 1-2 • 1 in groep 4 • 2 in groep 5 • 1 in groep 6-8 • 2 onbekend

Onderwijsassistent 38 onderwijs-assistenten, verdeeld over: • 10 in groep 1-2 • 2 in groep 3 • 1 in groep 4 • 25 onbekend

112 zij-instromers, verdeeld over: • 79 in vmbo; • 15 havo-vwo; • 18 onbekend. Op dit moment leiden zij in totaal 1.037 onderwijsassistenten op

Overzicht van vragen die per e-mail aan de scholen zijn gesteld. Vragen over zij-instromers, gesteld aan scholen voor primair en voortgezet onderwijs: • Vooraf: hoeveel zij-instromers werken er op uw school? • (primair onderwijs) En in welke groep zijn zij werkzaam? • (voortgezet onderwijs) In welk schooltype (vmbo, havo of vwo) en in welk jaar? • Vindt u de zij-instromer voldoende bekwaam om op uw school goed te kunnen functioneren (bijvoorbeeld met betrekking tot pedagogische, vakinhoudelijke of klassenmanagement aspecten, enzovoort)? • Welke extra inspanningen kost het de school om met een zij-instromer te werken in vergelijking met een regulier afgestudeerde leerkracht/docent? • Wat is de meerwaarde van de zij-instromer voor uw school? Brengt de zij-instromer waardevolle, nieuwe gezichtspunten binnen in de school? • Welke gevolgen heeft het werken met een zij-instromer voor de verhoudingen met de collega’s? • Vergt het werken met zij-instromers een andere aanpak voor de schoolleiding? • Ziet u de zij-instroom als een middel om tijdelijk de spanningen in de arbeidsmarkt op te vangen of als een structurele manier om nieuwe leraren te werven en op te leiden? Vragen over onderwijsassistent, gesteld aan scholen voor primair onderwijs: • Vooraf: hoeveel onderwijsassistenten werken er op uw school? En in welke groep zijn zij werkzaam? • Vindt u de onderwijsassistent voldoende bekwaam om op uw school goed te kunnen functioneren (bijvoorbeeld met betrekking tot pedagogische, vakinhoudelijke of organisatorische aspecten, enzovoort)? • Welke extra inspanningen kost het de school om met een onderwijsassistent te werken? • Wat is de meerwaarde van de onderwijsassistent voor uw school? Geeft de aanwezigheid van de onderwijsassistent meer ruimte aan de leerkracht om zich op haar of zijn professionele taken te concentreren? • Welke gevolgen heeft het werken met een onderwijsassistent voor de verhoudingen met de collega’s? • Vergt het werken met onderwijsassistenten een andere aanpak voor de schoolleiding? Vragen over zij-instromers, gesteld aan pabo’s en tweede- en eerstegraads lerarenopleidingen: • Vooraf: hoeveel zij-instromers leidt u per jaar op? • Vindt u zij-instromers voldoende bekwaam om op scholen goed te kunnen functioneren (bijvoorbeeld met betrekking tot pedagogische, vakinhoudelijke of klassenmanagement aspecten, enzovoort)? • Wat is de meerwaarde van de zij-instromers voor het onderwijs? Brengen zijinstromers waardevolle, nieuwe gezichtspunten binnen in de school? • Ziet u de zij-instroom als een middel om tijdelijk de spanningen in de arbeidsmarkt op te vangen of als een structurele manier om nieuwe leraren te werven en op te leiden?

Bijlage 1

B.1-261

•

Wat is naar uw mening het effect van de zij-instroom op de kwaliteit van het onderwijs in de scholen?

Vragen over onderwijsassistenten, gesteld aan ROC’s: • Vooraf: hoeveel onderwijsassistenten leidt u per jaar op? • Vindt u onderwijsassistenten voldoende bekwaam om op scholen goed te kunnen functioneren (bijvoorbeeld met betrekking tot pedagogische, vakinhoudelijke of klassenmanagement aspecten, enzovoort)? • Wat is de meerwaarde van de onderwijsassistenten voor het onderwijs? Geeft de aanwezigheid van de onderwijsassistent meer ruimte aan de leerkracht om zich op haar of zijn professionele taken te concentreren? • Wat is naar uw mening het effect van de onderwijsassistenten op de kwaliteit van het onderwijs in de scholen?


Bijlage 1 Afkortingen

ALL AOC AUCC AVS bama bbl bbp bol bsm bve CBO CBS CPB CPS CROHO CWI EiC emo ERNAPE EU evc fbs fte goa gpa hbo hmo HOAK hobek HOOP IALS ict INET ipb ISCED ITS ivbo IVLOS KBB KCE KNAW LAPP-top LICA LNV LOB lom LVLA lwoo

Adult Literacy and Lifeskills Survey Agrarisch Opleidingen Centrum Association of Universities and Colleges of Canada Algemene Vereniging Schoolleiders bachelor-master beroepsbegeleidende leerweg bruto binnenlands product beroepsopleidende leerweg bekostigingsstelsel materieel beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Centrum voor Begaafdheidsonderzoek Centraal Bureau voor de Statistiek Centraal Planbureau Christelijk Pedagogisch Studiecentrum Centraal Register Opleidingen Hoger Onderwijs Centrum voor Werk en Inkomen Excellence in Cities educational management organisation European Research Network About Parents in Education Europese Unie elders verworven competenties formatiebudgetsysteem full-time equivalenten gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid grade point average hoger beroepsonderwijs health management organisation Hoger Onderwijs, Autonomie en Kwaliteit hogeronderwijsbekostiging Hoger Onderwijs en Onderzoek Plan International Adult Literacy Survey informatie- en communicatietechnologie International Network of Scholars integraal personeelsbeleid International Standard Classification of Education Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen individueel voorbereidend beroepsonderwijs Interfacultair Instituut voor lerarenopleiding, onderwijsontwikkeling en studievaardigheden Kenniscentrum Beroepsonderwijs Bedrijfsleven Kwaliteitscentrum Examinering Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen Leiden Advanced Pre-university Programme for Topstudents Landelijk Informatie- en expertiseCentrum Aansluiting hbo Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Landelijke Organen Beroepsonderwijs leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen Landelijke Vereniging van Leerplichtambtenaren leerwegondersteunend onderwijs


moa mbo mkb mlk MUB NCHC NT2 NVAO NWO OESO OCW PABU pbm PISA POP PTA rep RMC RMO ROC RPBO SER SLO stabek svm TIMSS tvwo vavo vbo vmbo VNG vso-lom vo VSNU WEB WHW WIW WMO wo WOR WOT WMO WPO WRR WUB WVO zep

managementondersteuning en arbeidsmarkt middelbaar beroepsonderwijs midden- en kleinbedrijf moeilijk lerende kinderen Wet modernisering universitaire bestuursorganisatie National Collegiate Honours Council Nederlands als tweede taal Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Psychologisch Adviespraktijk Begaafden Utrecht prestatiebekostigingsmodel Program for Individual Student Assessment Persoonlijk Ontwikkelings Plan National Parent-Teacher Association réseau d’éducation prioritaire Regionale Meld- en Coördinatiefunctie Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling Regionaal Opleidingen Centrum Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel Sociaal-Economische Raad Stichting Leerplanontwikkeling stabiele bekostiging sectorvorming en modernisering beroepsonderwijs Trends in International Mathematics and Science Study tweetalig vwo voortgezet algemeen volwassenenonderwijs voorbereidend beroepsonderwijs voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs Vereniging van Nederlandse Gemeenten voortgezet speciaal onderwijs voor leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen voortgezet onderwijs Vereniging van Nederlandse universiteiten Wet educatie en beroepsonderwijs Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek Wet inschakeling werkzoekenden Wet medezeggenschap onderwijs wetenschappelijk onderwijs Wet op de ondernemingsraden Wet op het onderwijstoezicht Wet medezeggenschap onderwijs Wet op het primair onderwijs Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid Wet op het universitair bestuur Wet op het voortgezet onderwijs zone d’éducation prioritaire

Bijlage 1

B.1-265

B.1-266

ONDERWIJS IN THEMA S. studie

Recommend Documents