RONDOM ONDERWIJS. studie

RONDOM ONDERWIJS studie

RONDOM

ONDERWIJS

Colofon

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, opgericht in 1919. De raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De raad gebruikt in zijn advisering verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige, economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkelingen in de praktijk van het onderwijs. Ook de internationale dimensie van educatie in Nederland heeft steeds de aandacht. De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van voorschoolse educatie tot aan postuniversitair onderwijs en bedrijfsopleidingen. De producten van de raad worden gepubliceerd in de vorm van adviezen, studies en verkenningen. Daarnaast initieert de raad seminars en website-discussies over onderwerpen die van belang zijn voor het onderwijsbeleid. De raad bestaat uit zestien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Studie Rondom onderwijs, uitgebracht aan de minister en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Nr. 20020446/685, december 2002. Uitgave van de Onderwijsraad, Den Haag, 2002 ISBN 90-801923-7-6

Bestellingen van publicaties: Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag email: [email protected] (070) 310 00 00 of via de website: www.onderwijsraad.nl Ontwerp en opmaak: Balyon Grafische Vormgeving bv Drukwerk: Drukkerij Artoos

© Onderwijsraad, Den Haag Alle rechten voorbehouden. All rights reserved.

RONDOM

ONDERWIJS

Onderwijsraad, Den Haag, november 2001

Ten geleide

Onderwijs vervult een belangrijke economische functie door leerlingen en studenten voor te bereiden op verschillende soorten beroepsuitoefening. In samenhang daarmee is onderwijs van belang door bij te dragen aan het sociaal functioneren van de maatschappij. Het lijkt er op dat deze sociale functie van het onderwijs meer op de voorgrond treedt dan enige jaren geleden. Is onze samenleving minder geïntegreerd, is de sociale samenhang geringer? En als dat zo is, ligt hier dan een urgentere en meer omvattende taak voor het onderwijs dan in perioden van relatieve sociale stabiliteit? Wat weten we eigenlijk over de feitelijke bijdragen die het onderwijs in dit opzicht levert?

Met behulp van welke begrippen praten we over deze bijdragen van het onderwijs? Het lijkt alsof we de kunde om een dergelijk gesprek te voeren enigszins zijn verleerd. Geven begrippen als burgerschap, gemeenschap, integratie en civil society voldoende houvast om een dergelijk gesprek weer op een goed geïnformeerd niveau te voeren?

De Onderwijsraad heeft onder de titel Samen Leren Leven een verkenning verricht naar deze vragen. Ter ondersteuning daarvan heeft de raad aan een aantal deskundigen vanuit verschillende disciplines zoals economie, sociologie, rechten en onderwijskunde gevraagd om ieder vanuit de eigen optiek een beschouwing te geven over de relatie tussen onderwijs en sociale samenhang. Deze bijdragen zijn in deze bundel Rondom Onderwijs bijeengebracht.

De raad heeft bij het schrijven van de verkenning dankbaar van deze bijdragen gebruik gemaakt.

Namens de Onderwijsraad, Prof. dr. A.M.L. van Wieringen Voorzitter

Inhoudsopgave

I

HET

ONDERWIJSSYSTEEM IN DE RELATIE TUSSEN RECHTSSTAAT EN CIVIL SOCIETY (P. DEN HOED EN C. SCHUYT)

11

1

Inleiding

12

2

Civil society en rechtsstaat als elkaars conditie

2.1 2.2

Rechtsstaat als conditie voor de civil society Civil society als conditie voor de rechtsstaat

13 13 14

3

Overlappingen tussen overheid en civil society

3.1 3.2 3.3

Schematische voorstelling Intensivering van overlappingen in de twintigste eeuw Factoren

17 17 18 19

4

Reguleren en Presteren

27

5

Ten slotte

30

Literatuur II

ONDERWIJS EN CIVIL SOCIETY (ANDRIES TJ. DE JONG NINA A. STEGERHOEK)

31

EN 33

1

Inleiding

34

2

‘Civil society’ - een positieve omschrijving

35

3

De civil society - bijdragen en besparingen

39

4

De civil society in Nederland - breed, vrijgevig en ideëel-gericht, en ook afstandelijk consumentgericht en geseculariseerd

49

5

Invloeden vanuit de school en het onderwijs op de civil society

54

6

Invloeden vanuit de civil society op de school en het onderwijs

61

7

Versterking van de wisselwerking tussen onderwijs en civil society

77

Literatuur

79

III

CIVIL

SOCIETY EN EDUCATIE: SOCIAAL WETENSCHAPPELIJKE STARTPUNTEN (D. KALB EN B. VAN STEENBERGEN)

81

1

Inleiding

82

2

Het begrip civil society

2.1 2.2 2.3

Een mondiaal ‘hoera begrip’ Het omstreden middenveld Beperkte ruil en veralgemeende ruil: civil society, vertrouwen en de persoon

84 85 89

3

Civil society en educatie

3.1 3.2 3.3 3.4

Pluralisme Onderwijs voor Civil Society? Citizenship Education De roep om autonomie, élan en professionaliteit

95 96 99 102 104

Literatuur IV

93

108

ONDERWIJS EN SOCIALE COHESIE: EEN ECONOMISCH PERSPECTIEF (WIM GROOT & HENRIËTTE MAASSEN VAN DEN BRINK)

115

1

Inleiding

116

2

Kanttekeningen bij het begrip ‘sociaal kapitaal’

119

3

Waarom is sociaal kapitaal waardevol?

121

4

De bijdrage van onderwijs aan versterking van het sociaal kapitaal

124

5

De economische waarde van sociaal kapitaal

127

6

Conclusie

130

Literatuur V

ONDERWIJS IN DE CIVIL SOCIETY OF: KAN HET ONDERWIJS BIJDRAGEN AAN DE SOCIALE (A. WESSELINGH, A.B. DIJKSTRA EN J. PESCHAR)

132

COHESIE? 135

1

Inleiding

136

2

Sociale integratie en de civil society

2.1 2.2 2.3 2.4

Over sociale integratie, maatschappelijke verandering en onderwijs Wat is sociale integratie? Over doelen en functies van onderwijs Integratie en doelen en functies van onderwijs

138 138 142 144 145

3

Onderwijs als middel tot sociale integratie?

3.1 3.2 3.3 3.4

Het beroep dat op de school wordt gedaan Vraagstuk 1: de spanning tussen integratie en andere functies Vraagstuk 2: het relatieve belang van onderwijs Vraagstuk 3: de duurzaamheid van effecten van onderwijs

4

Opbrengsten van onderwijs en sociale cohesie

4.1 4.2 4.3 4.4

Economisch integratie Sociale integratie Culturele integratie Burgerschap

152 152 154 156 157

5

Slot

162

Literatuur

163

VI

147 147 148 149 150

DE PEDAGOGISCHE TAAK VAN DE LEERKRACHT IN DE MODERNE SAMENLEVING (W. VEUGELERS)

171

1

Inleiding

172

2

Onderwijs en denominatie

174

3

De pedagogische taak van de docent

178

4

De pedagogische opdracht voor de overheid, de school en de leerkracht

180

Onderwijs en gemeenschap

185

5

Literatuur

188

Over de auteurs

191

Het onderwijssysteem in de relatie tussen rechtsstaat en civil society

P. den Hoed en C. Schuyt

Rondom onderwijs, Deel 1

11

1

Inleiding

Het Nederlandse onderwijssysteem maakt deel uit van de civil society. Tegelijk maakt het onderwijs ook deel uit van de rechtsstaat. Uit recent internationaal vergelijkend onderzoek (Burger en Dekker 2001) komt naar voren dat de Nederlandse civil society, vergeleken met die van veel andere westerse landen, vrij groot is. Dit komt mede door de manier waarop voorzieningen en met name onderwijs en zorg in ons land zijn georganiseerd in de vorm van gesubsidieerd particulier initiatief. Het gesubsidieerd particulier initiatief is in Nederland ook de klassieke aanduiding van de civil society. Maar behalve onderdeel van de civil society is het Nederlandse onderwijssysteem niet los te denken van zijn verankering in klassieke grondrechten, zoals het recht van vereniging, in de onderwijsvrijheid, en in het recht op onderwijs in internationale verdragen.

Als onderwijs deel uitmaakt zowel van de rechtsstaat als van de civil society rijst de vraag wat de verhouding tussen beide is. Het eerste antwoord op die vraag is dat de civil society een conditie is voor de rechtsstaat, zoals ook de rechtsstaat een conditie is voor de civil society. Het tweede is dat de rechtsstaat en de civil society elkaar overlappen en dat met name de organisatie van het Nederlandse onderwijs een uitdrukking is van die overlapping. Het derde is dat er een dynamisch evenwicht is tussen processen van reguleren en presteren van de zijde van overheid en civil society en dat dit evenwicht in de praktijk niet tot gelding komt als relaties niet systematisch worden onderhouden. Dan blijft het gevaar bestaan van een voortgaande bureaucratisering van de verhouding tussen overheid en civil society. Hiermee is ook de opzet van dit artikel gegeven. In de eerstvolgende paragraaf wordt ingegaan op de wederkerigheid van rechtsstaat en civil society. Daarna worden enkele factoren opgesomd die hebben bijgedragen aan intensivering van de overlappingen van civil society en rechtsstaat. Ten slotte wordt ingegaan op het dynamisch evenwicht tussen reguleren en presteren in de verhouding tussen overheid en civil society.

12

Onderwijsraad, december 2002

2

Civil society en rechtsstaat als elkaars conditie

Dat de rechtsstaat een conditie is voor de civil society spreekt min of meer voor zichzelf. Zo is de rechtsstaat aan de orde bij de maatschappelijk voorwaarden voor het bestaan van de civil society. Hierbij denke men aan vrijheidsrechten en de principes van zorgvuldig bestuur bij subsidiëring. Deze worden hierna kort toegelicht.

2.1

Rechtsstaat als conditie voor de civil society In de eerste plaats zijn er de klassieke grondrechten, zoals de vrijheid van godsdienst, van meningsuiting (drukpers) en vooral - voor het collectieve niveau - die van vereniging en vergadering. Alle drie de vrijheden hebben de civil society mede vormgegeven. De eerste, de vrijheid van godsdienst, omdat deze een scheiding tussen een privaat en publiek domein mogelijk maakte. De laatste, de vrijheid van vereniging en vergadering, omdat die het mogelijk maakte dat belangen, ook als die tegen het officiële beleid van de staat gekeerd waren, toch georganiseerd konden worden. De vrijheid van meningsuiting omdat die de uitwisseling en confrontatie van gevoelens tussen (groepen van) burgers en de staat mogelijk maakte en de vrije informatievoorziening zeker stelde. Veel landen kennen hiernaast ook een artikel dat de vrijheid van onderwijs regelt, mede omdat het onderwijs altijd vele individuele en collectieve belangen tegelijk heeft. Zo gebruiken ouders het onderwijs in hun zorgen gezagsfunctie bij hun kinderen. Leerlingen worden erdoor uitgerust voor hun toekomstige zelfstandigheid. De staat wil met het onderwijs de grondslagen van de staat en samenleving garanderen (vorming en kennisoverdracht van de ene generatie aan de andere). Bovendien heeft de werkgelegenheid baat bij het onderwijs, omdat bepaalde opleidingsniveaus zijn vereist. In Nederland is de behoefte erkend om op basis van zelforganisatie (van georganiseerde burgers) voorzieningen aan te bieden die de overheid (eventueel samen met anderen) subsidieert. De ‘afspraken’ hierover liggen vast in algemene regelingen. Die regelingen bevatten nadere staatsgaranties, zoals een algemene toegankelijkheid tot de afzonderlijke voorzieningen of tot het voorzieningensysteem als geheel, en een controle op deugdelijkheidsvereisten, zoals het opleidingsniveau van de leerkrachten. In de tweede plaats zijn de rechtsstatelijke principes van zorgvuldigheid bij subsidiëring van belang. De civil society op het gebied van onderwijs en welzijn wordt namelijk voor een overgroot deel gesubsidieerd door de overheid. Om te voorkomen dat via subsidiebepalingen weer wordt teruggehaald wat eerst via vrijheidsrechten is gegarandeerd, zijn er de bestuursbeginselen voor die subsidiëring. Enkele voorbeelden:


13

■

■

■ ■

De bemoeienis van de overheid met de inhoud van het werk blijft tot een wettelijk vastgesteld niveau en soms marginale toetsing beperkt. Er moet strikt de hand worden gehouden aan het beginsel van de rechtsgelijkheid (de ene actor mag niet worden voorgetrokken boven de andere). De regels zijn objectief vastgesteld en zijn openbaar meegedeeld. Niet de staat, maar bijvoorbeeld intermediairs en derden, zoals zelfstandige bestuursorganen worden betrokken bij de ontwikkeling van inhoudelijke programma’s (leerplannen, pedagogische methodes) die door de overheid worden gesubsidieerd.

Hoe meer het gaat om voorzieningensystemen op immaterieel terrein om de klassieke grondrechten van vrijheid van onderwijs, meningsuiting en godsdienst te realiseren, hoe meer deze voorwaarden lijken te gelden. Het brengt ook weer in herinnering dat de grondslag voor de verhouding tussen overheid en civil society in de achttiende eeuw is gelegd bij de scheiding van kerk en staat en de introductie van godsdienstvrijheid. Het geeft ook aan dat de rechtsstaat toch in de eerste plaats een garantie is tegen mogelijk eenzijdige machtsuitoefening door de staat. Voor de huidige tijd moet hierbij worden aangetekend dat, naarmate de publieke machtsuitoefening meer wordt gedecentraliseerd aan zelfstandige maatschappelijke instellingen, zoals scholen en universiteiten, het belangrijker wordt dat burgers ook bij deze instellingen waarborgen hebben tegen eenzijdige publieke machtsuitoefening. Dit geldt niet alleen voor instellingen afzonderlijk, maar ook voor het collectief van instellingen. Gezamenlijk zouden zij namelijk gedragsregels kunnen afspreken, waardoor bijvoorbeeld de toegang van nieuwkomers op hun ‘markten’ wordt belemmerd.

2.2

Civil society als conditie voor de rechtsstaat Niet alleen heeft de rechtsstaat functies voor de civil society, maar omgekeerd heeft de civil society ook functies voor de rechtsstaat, zeker als men een actief burgerschap ziet als belangrijke voorwaarde voor de instandhouding hiervan. Zo is de civil society een leerschool voor het burgerschap, voor belangenafwegingen, voor mobilisatie van burgers voor belangen en voor andere zaken die hen aan het hart gaan, en voor zelfbinding en commitment. Bij dit laatste kan men denken aan burgers die zich committeren aan gemeenschappelijke regels en projecten om bijvoorbeeld: ■ een eigen stempel te kunnen zetten op de realisatie van voorzieningen; ■ informaliteit en openheid van betrekkingen tussen burgers te behouden, die anders door overheidsinterventie verloren zouden kunnen gaan; ■ formele regelgeving voor te zijn en te voorkomen; of ■ overheidsregels juist uit te lokken door het goede voorbeeld te geven. Omdat de civil society een leerschool is voor de afweging van belangen, voor het geven van stem aan burgers en kanalisatie van bewegingen vanuit de basis, en voor zelfbinding en commitment, draagt zij ook bij aan het onderhoud van de common ground (Nord, 2001). Common ground is de ruimte die wordt gedeeld door verschillende participanten. Het is de informele rechtsorde die voorafgaat aan en gegeven is bij het nemen van gezamenlijke beslissingen van de deelnemers binnen de groepen en instellingen. Deze informele rechtsorde ligt besloten in de procedures en rituelen van de desbetreffende groepen die een gezamenlijke sfeer creëren. Die sfeer biedt compensatie voor

14


spanningen die in de omgang met elkaar kunnen ontstaan. Een goed onderhoud van het spel voorkomt verschillen van mening, openlijke conflicten, rivaliteiten en het eventueel overrulen van de minderheid. Die zouden er namelijk toe kunnen leiden dat verhoudingen definitief op het spel komen te staan (vgl. voor het belang van de ventielfunctie, Tops en Zouridis, 2001). Men blijft op elkaar en op coalities aangewezen. Met partijen waarmee men eerst niet wilde samenwerken, moet men later toch weer samenwerken, enzovoorts. Dit dwingt de partijen ertoe te blijven investeren in de onderlinge verstandhoudingen. De civil society is een oefenplaats of ‘school’, waarin burgers juist door de relatief kleine schaal van de maatschappelijke actoren een morele sensitiviteit kunnen ontwikkelen. Zij worden in de civil society gevormd. Zij doen daarin maatschappelijke ervaringskennis op. Bovendien kunnen zij daarin de informele spelregels voor het maatschappelijk verkeer aanleren. Ook het aanleren van de formele regels is van belang. Hierin ligt zelfs een expliciete relatie tussen rechtsstaat en basisonderwijs, zoals blijkt uit argumentaties over staatsfuncties op het gebied van het basisonderwijs. Om in een rechtsstaat gelijkwaardig te kunnen functioneren en om verantwoordelijk aan verkiezingen deel te kunnen nemen, moeten burgers immers op zijn minst Nederlands kunnen lezen en schrijven (anders kan men ook de wet niet kennen) en dienen zij enige kennis te hebben van de maatschappij waarin zij leven. De uitvoering van die functie berust echter deels bij de civil society (niet slechts bij de zelfstandige onderwijsinstellingen voor basisonderwijs, maar ook bij de instellingen die belast zijn met inburgering). Aan de genoemde educatieve functie kan in relatie tot de rechtsstaat nog worden toegevoegd dat in een kennisintensieve samenleving de civil society bovendien een initiërende en vernieuwende functie heeft. Door het toegenomen opleidingsniveau en de kennisintensivering kunnen nieuwe vormen van zelfregulering en zelforganisatie ontstaan. Voorbeelden zijn ‘de sociale vernieuwing’ in de jaren tachtig van de vorige eeuw en andere experimenten van aansluiting van overheidsregulering en maatschappelijke zelfregulering, zoals op het terrein van inburgering (duale structuur van overheid en bedrijfsleven). ‘Maatschappelijke ondernemers’ kunnen initiatieven nemen die de overheid (bijvoorbeeld vanuit de noodzaak van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid) niet kan nemen. Verschillende vormen van regulering tegelijkertijd kunnen hierbij fungeren als experimenten, die vervolgens onderling op hun werking kunnen worden vergeleken. Kortom, de civil society heeft functies voor de rechtsstaat (leerschool) en omgekeerd heeft de rechtsstaat functies voor de civil society (tegengaan van ongecontroleerde machtsuitoefening en het levend houden van de - collectieve - vrijheidsrechten door uitoefening van particulier initiatief in de praktijk). Meer in het algemeen kan men dan ook stellen dat de rechtsstaat en civil society staan voor processen die elkaars conditie vormen. Soms wordt de civil society echter voorgesteld als een aparte laag tussen de private sfeer aan de basis en de publieke sfeer aan de top van de maatschappij. Aan een dergelijk beeld zitten nadelen. Ten eerste kan dit beeld namelijk leiden tot de onjuiste indruk dat de civil society noch zou behoren tot de privaatrechtelijke sfeer, noch tot de publiekrechtelijke, maar er ergens tussenin zou hangen. Het is echter particulier initiatief en dus privaatrechtelijk. Een tweede nadeel van de genoemde metafoor ligt in wat men noemt de fallacy of misplaced concreteness: één bepaalde functie van actoren van de civil society, in dit geval bemiddeling tussen eisen van burgers en normen van de overheid,


15

wordt omgezet in een abstract theoretische indeling van de sociale werkelijkheid1. Zij behoren bij elkaar, zoals ook formele binding en vrijheid bij elkaar horen2.

1

In het denken over civil society en rechtsstaat wordt soms impliciet of expliciet uitgegaan van een tegenstelling tussen markt en staat, terwijl die grootheden elkaars condities vormen (Schuyt, 1998). Zo is de werking van de markt ondenkbaar zonder garanties van eigendomsrechten, beginselen van rechtsgelijkheid, de aanwezigheid van onafhankelijke rechters, enzovoorts. Anderzijds veronderstelt de rechtsstaat ook weer de aanwezigheid van de markt in de zin van een van open en vrije ruimte waarin burgers op basis van gelijkwaardigheid handelen.

2

Dit is niet een ontdekking van vandaag. Zo kan men die verbindingen al vinden bij Smith, De Tocqueville en Montesquieu. Montesquieu laat bijvoorbeeld vanuit een landenvergelijking zien hoe politiek-juridische systemen samenhangen met de gesteldheid en het karakter van de samenleving, waarin zij zijn ingebed; met name de Engelse maatschappij met de verdeling van verantwoordelijkheden over klassen in samenhang met een (verwante) scheiding van machten dient als voorbeeld. De Tocqueville geeft onder meer aan hoe de civil religion van vrije burgers die zich met elkaar associëren, het bredere kader vormt van de constitutie in de Nieuwe Wereld. Smith gaat in op de positieve relaties tussen civil society en ‘politiek-juridische regime’, waarbij hij de functie van de autonome sfeer van maatschappelijke handelen ziet in de vorming van morele sensitiviteit.

16


3

Overlappingen tussen overheid en civil society

3.1

Schematische voorstelling Het onderwijssysteem is met name gelokaliseerd op het gebied, waar civil society en rechtsstaat elkaar overlappen, tegen de achtergrond van de regels van de rechtsstaat waaraan beide gebonden zijn. In onderstaande figuur is de civil society het gebied waar de schijven van de overheid en van het particulier initiatief elkaar binnen het kader van de rechtsstaat overlappen.

De plaats van de civil society tussen particulier initiatief en overheid

Rechtstaat

Particulier initiatief

Overheid

De omvang van het gebied waar beide elkaar overlappen kan in de loop der tijd kleiner of groter zijn, al naar gelang het aantal publieke taken waarbij de overheid en maatschappelijke actoren een gezamenlijke ruimte delen (vgl. Crouch, 1986). Wordt de overlapping kleiner, dan kan dit zijn omdat maatschappelijke actoren hun publieke functies verliezen, of juist omgekeerd omdat de grondslag van het particulier initiatief wordt vervangen door een publiekrechtelijke fundering als overheidsdienst of overheidsbedrijf. Ook kan het om beide tegelijk gaan. Een voorbeeld hiervan is de arbeidsvoorziening, die onlangs is opgesplitst in een overheidsdeel (Centrum voor Werk en Inkomen, CWI) en een particulier deel (een privaat reïntegratiebedrijf). Ook bij publieke instellingen voor hoger beroepsonderwijs lijkt zich een dergelijke tendens voor te doen. De overlapping kan echter ook weer groter worden. Dit hangt voor een deel af van de maatschappelijke behoeften, institutionele voorkeuren binnen de politiek, financiële bronnen, initiatieven van burgers en lokale netwerken om zich met publieke zaken bezig te


17

houden, al dan niet voortkomend uit de wil om aan te sluiten bij de Nederlandse tradities op het gebied van de civil society3. Ook andere factoren kunnen van invloed zijn, zoals Europese grondrechten en initiatieven op het gebied van governance, die het delen van publieke ruimte tussen overheid en particulier initiatief kunnen stimuleren of juist afremmen (bijvoorbeeld subsidiariteitsprincipes). Tenslotte kunnen soms tussenvormen worden beproefd, waarbij het onduidelijk is of dit nu wel of niet een uitbreiding inhoudt van de civil society. Bijvoorbeeld bij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs op lokaal niveau, waarbij enerzijds het publiekrechtelijke karakter van de voorziening behouden blijft, maar anderzijds een bestuurlijke samenstelling en werkwijze mag worden gekozen die lijkt op die van private rechtspersonen (verenigingen en stichtingen), dat wil zeggen de bestuursvormen van het bijzonder onderwijs. Een andere factor die van invloed is op de omvang van de civil society ligt in het proces van functiesplitsing. Maatschappelijke actoren kunnen delen van hun taken afsplitsen en die afzonderlijk organiseren. Hierdoor kan het aantal maatschappelijke actoren met een publieke taak stijgen. Daarentegen kan het aantal ook weer dalen als vervolgens functies worden gecombineerd en instellingen fuseren. Ten slotte kan de kring van mee te tellen actoren in de loop der tijd groter of kleiner worden al naar gelang de verandering van de officiële indicatoren die worden gehanteerd om vast te stellen wie of wat wel of niet deel uitmaakt van de publieke ruimte.

3.2

Intensivering van overlappingen in de twintigste eeuw De overlapping tussen overheid en particulier initiatief is niet van de ene op de andere dag ontstaan. Zo was civil society eerst een kwestie van de samenleving zelf. Burgers (uit de politieke en leidinggevende klasse) organiseerden voorzieningen voor de eigen stand of voor andere maatschappelijke klassen. Daar had de staat geen actieve bemoeienis mee, anders dan op het niveau van handhaving van de Grondwet. Het begin van de actieve, meer inhoudelijke staatsbemoeienis ligt op politiek niveau, in de sfeer van de politieke partijen en politieke leiding van het land, naar aanleiding van de sociale en onderwijskwestie en de condities van crisis en oorlog. Rondom de Tweede Wereldoorlog zag men dat de overheid steeds meer uit zichzelf maatschappelijke initiatieven ging subsidiëren en kaders ging creëren voor overleg met maatschappelijke organisaties. De nadruk lag toen nog op de condities voor de inputzijde van de civil society. In de jaren zeventig van de vorige eeuw was dat ook nog het geval bij de bouw van de planningsystemen voor afstemming tussen overheid en civil society (bijvoorbeeld de Kaderwet welzijn). De laatste jaren ligt het accent meer op de controle aan de outputzijde, bij de prestaties van de instellingen, die vervolgens daarop worden aangesproken (door overheid en/of gebruikers).

3

Bedoeld worden de tradities uit de tijd van de republiek, zoals: a) het door strijd bevochten religieuze en maatschappelijke pluralisme (gegroeid uit binnenlandse en buitenlandse godsdienstconflicten, die eindigden in een bestand waarmee de verschillende groepen konden leven), dat nog wordt versterkt door het ontbreken van een levensbeschouwelijke groep die de absolute meerderheid heeft en vanuit die positie de vanzelfsprekende norm stelt voor het gedrag van de minderheden; b) het burgerlijke karakter van de Nederlandse samenleving door de relatief zwakke positie van de adel en de macht van de steden in het dominerende gewest Holland, waar de burgers vanuit hun verschillende functies zelf de maatschappelijke orde in stand moesten houden; en c) de traditie van zelforganisatie die al besloten lag in de waterschappen als oudste bestuursvorm en die ook waarneembaar was bij de kerkelijke organisatie: ‘als Nederlanders een probleem willen aanpakken stichten zij eerst een raad’ of in het geval van levensbeschouwelijke stromingen een nieuwe kerk onder eigen bewind en met een eigen voorganger of pastor.

18


Deze gang van zaken is aantoonbaar op vrijwel alle grote voorzieningengebieden waar particulier initiatief en overheid de publieke ruimte delen, of het nu gaat over onderwijsinstellingen, woningbouwcorporaties, zorg, welzijn of arbeidsvoorziening. Zo is de arbeidsvoorziening van onderop begonnen, bij ‘amateuristische’ armenzorginstellingen, werkloosheidskassen van vakverenigingen en initiatieven van werkgevers. In die beginfase was zij nog direct gekoppeld aan de inkomensvoorziening in de vorm van uitvoering van de fondsen en werkloosheidskassen. In een dergelijke combinatie eindigt zij nu voorlopig ook weer door een hernieuwde koppeling van arbeidsvoorziening aan sociale verzekeringen in de Centra voor Werk en Inkomen. In de tussenliggende periode ging zij eerst deels op in gemeentelijke arbeidsbeurzen, vervolgens werd een vergunningensysteem en een verbod op particuliere bemiddelingsbureaus (Arbeidsvoorzieningswet 1930) ingevoerd en werd de Arbvo volledig gecentraliseerd (1940). In de jaren zestig werd zij instrument van een actieve constructieve arbeidsmarktpolitiek en begonnen de voorbereidingen voor de decentralisatie van de arbeidsvoorziening als service-instituut (Arbeidsbureau Nieuwe stijl met jobcenters). Dit resulteerde uiteindelijk in een maatschappelijk bestuurlijke verzelfstandiging (1991). Voor de onderwijsinstellingen lijkt een deels analoge ontwikkeling te hebben plaatsgevonden. Een equivalent van de actieve arbeidsmarktpolitiek uit de jaren zestig is bijvoorbeeld de constructieve onderwijspolitiek uit de jaren zeventig. Een equivalent voor de decentralisatiepolitiek van de afgelopen decennia is de invoering van de autonome school, de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs en de uitbreiding van rol van gemeentebesturen voor het onderhoud van de sociale infrastructuur in hun gebied. Wel lijkt het erop dat: ■ in de laatste decennia de bestuurlijke ontwikkelingen voor het onderwijs vertraagd lijken te hebben plaatsgevonden, zeker vergeleken bij die van de nutsvoorzieningen; ■ de verzuiling (en ontzuiling) en de - constitutionele - geschiedenis er altijd een grotere rol heeft gespeeld dan op andere gebieden; ■ de invloed van de arbeidsverhoudingen (werkgevers en bonden) er groter is; ■ de centralisatie er groot is geweest en de inhoudelijk coördinerende rol van gemeenten voor de infrastructuur van voorzieningen relatief klein en beperkt tot achterstandsbeleid en integratiebeleid; en ■ de invoering van meer private elementen van sturing sterker is naarmate het funderend karakter van het onderwijs geringer is (dus het minst bij het basisonderwijs).

3.3

Factoren Kortom, de overlapping tussen particulier initiatief en overheid is er niet altijd geweest en is pas in de loop van de vorige eeuw ontstaan. Nadat het taboe op de staatsonthouding was opgeheven en de schoolstrijd was beslecht, heeft een aantal factoren een rol gespeeld bij de intensivering van de overlappingen, zoals: ■ de uitbreiding van de overheidsubsidiëring voor sociaal beleid; ■ de uitbreiding van regulering en van toezicht; ■ de invoering door de overheid van plannings- en verzelfstandigingstrategieën voor de gesubsidieerde sector; ■ de mondiger burgers;


19

■

de grotere rol van de bonden; de professionalisering, schaalvergroting en toenemende heterogeniteit van de civil society. Al die factoren worden hieronder kort toegelicht.

Uitbreiding overheidssubsidiëring De eerste factor is de uitbreiding van de overheidssubsidies voor flankerend sociaal beleid. Naast het klassieke gebied van overheidsfinanciering van het onderwijs - op basis van de vereveningsregeling - is er een aanvullend terrein van overheidssubsidiëring ontstaan op sociaal gebied, voor achterstandsleerlingen, voor leerlingen met leer- en opvoedingsproblemen, voor schoolbegeleiding, en voor na- en bijscholing van leerkrachten. De aandacht voor die sociale en sociaal-pedagogische onderwerpen is niet geheel nieuw en is deels ook voortgekomen uit particulier initiatief zoals het ontstaan van de residentiële opvoeding in de negentiende eeuw (Dekker, 1985). Een groot deel van de zorg en het onderwijs is begonnen als particulier initiatief en is pas onder invloed van de massaliteit van het gebruik van de voorzieningen steeds meer door de overheid gesubsidieerd. De grondslagen voor de subsidies gaan in een aantal gevallen terug tot de jaren dertig (en soms nog verder, zoals bij de financiering van het bijzonder onderwijs). Over een breed gebied van voorzieningen trad toen een eerste fase van centralisatie op. Zo zijn de woningcorporaties die in het begin van de vorige eeuw waren begonnen als particulier initiatief in de jaren dertig intern gecentraliseerd (op lokaal niveau). Ook de arbeidsvoorziening is toen gecentraliseerd (gemeentelijke arbeidsbeurzen). Tegelijk met de overheidssubsidiëring zijn de bedoelde voorzieningen in de jaren zeventig van de vorige eeuw binnen de invloedssfeer van de centrale overheid gekomen en zijn hun taken en bevoegdheden vastgelegd in wettelijke (planning)systemen. Hierdoor kreeg de overheid als handhaver van de wetten ook een medeverantwoordelijkheid voor de bevordering van de condities waardoor die instellingen in stand konden blijven. Om de individuele subsidieverstrekkingen minder willekeurig te maken heeft de overheid deze in toenemende mate gebonden aan voorwaarden. Er werden eisen gesteld aan de professionaliteit van de uitvoering en aan de schaalgrootte, waardoor vele kleine instellingen vaak opgingen in enkele grote corporaties. Ook kan die schaalvergroting op zichzelf hebben bijdragen aan een grotere mate van overlapping tussen de overheid en de maatschappelijke instellingen. Instellingen kunnen immers soms zo groot worden en zo’n maatschappelijke macht vertegenwoordigen tegenover overheidsorganisaties, dat de verhoudingen tussen beide soorten organisaties een intensiever en meer horizontaal karakter krijgen (inclusief toenemende confrontaties). Meer regulering en toezicht Een tweede hiermee samenhangende factor is de uitbreiding van de weten regelgeving en het staatstoezicht op voorheen autonome maatschappelijke actoren uit het onderwijs, de zorg en de woningbouw. In ruil hiervoor werd gegarandeerd dat de betrokken organisaties tijdig zouden worden gehoord in het proces van voorbereiding van wetten en bestuursmaatregelen. Zo zijn in de eerste helft van de vorige eeuw uitgebreide advies- en overlegstructuren ontstaan en zijn voor alle belangrijke gebieden tevens overheidsinspecties opgericht, die moesten controleren of de uitvoerders voldeden aan deugdelijkheidsvereisten (inputvariabelen). Door die uitruil van wetgeving en toezicht van bovenaf en advies van onderop zijn de institutionele relaties tussen de overheid en de civil society verveelvoudigd. Op sommige gebieden, zoals het onderwijs, zijn de relaties bovendien traditioneel sterk juridisch vormgegeven. Zo bevat artikel 23 van de Grondwet een bepaling over de bevoegdheid van de staat om toezicht te houden op de deugdelijkheid van

20


het onderwijs door de Onderwijsinspectie. Dit is een historisch compromis tussen enerzijds de handelingsvrijheid van burgers tot het oprichten en onderhouden van maatschappelijke structuren en anderzijds de verplichting voor de overheid om toezicht te houden op de deugdelijkheid van de uitvoering van de publieke taken. De Onderwijsinspectie is immers bij de uitvoering van haar taken gebonden aan strikte regels. Naast dit klassieke regelgeleide toezicht is er voorts op een toenemend aantal gebieden sprake van aanvullende en nieuwere beheersingsmechanismen en vormen van controle. Te denken valt aan de planprocedures, bijvoorbeeld bij het ‘plan van scholen’, als basis voor de financiering van de scholen (zijn er voldoende voorzieningen per gebied, worden gaten opgevuld, zijn de selectiecriteria goed toegepast en hoe wordt het plan geïmplementeerd?). Tevens is er door de invoering van contracten (bijvoorbeeld bij budgetfinanciering, lumpsumfinanciering) controle nodig op het nakomen van de subsidievoorwaarden door de maatschappelijke actoren. De manier waarop toezicht wordt gehouden kan in het contract zelf zijn opgenomen. Met de uitbreiding van het toezicht zijn ook de interbestuurlijke informatieverplichtingen voor maatschappelijke actoren ten opzichte van de overheid toegenomen. Dit geldt voor het administratief en financieel beheer, de evaluatie, de publicatie van openbare verslagen en openbare evaluatierapporten en dergelijke. Aldus is buiten het klassieke wettelijke systeem van toezicht en controle (en naast de bestaande bureaucratisering van de verhoudingen tussen overheid en civil society) een groot aantal nieuwe ‘beheersingssystemen’ ontstaan. Tevens zijn de advies- en overlegrelaties uitgebreid in de vorm van vooroverleg over de beleidsplannen van de instellingen. Daarnaast is het veld van toezichthouders deels verbreed, door de uitbreiding van het aantal actoren dat van opzij en van onderop hands-ontoezicht houdt, zoals verenigingen van gebruikers van de voorzieningen (ouderverenigingen, huurdersverenigingen, patiëntenverenigingen) en de Consumentenbond. Voorts is er nog het verschijnsel van de eigen verantwoordelijkheid (en integriteit) die mede is bekrachtigd in beroepsprotocollen (het gaat hier om nadruk op normatieve verantwoordelijkheid van binnenuit, tegenover de externe verantwoordingsmechanismen aan bijvoorbeeld formele toezichthouders). Er is kortom een grote verscheidenheid van controle en toezichtsrelaties ontstaan: vanuit de overheid, vanuit de gebruikers, meer juridisch, meer normatief of meer via de geldkoorden. Planning en verzelfstandiging Een derde factor die heeft bijgedragen aan de intensivering van de overlappingen betreft de opkomst van het denken in termen van planning en beleid voor de gesubsidieerde sector in de jaren zeventig van de vorige eeuw. Het denken in termen van planning en beleid heeft aan overheid en maatschappelijke instellingen een gemeenschappelijk platform geboden; zij deelden van nu af aan dezelfde taal en bestuurlijke gebruiken. Dit ging soms zover dat men sprak van beleidsfamilies die onderling concurreerden. De onderlinge competitie tussen de kolommen van departementen om middelen voor ‘hun’ maatschappelijke instellingen heeft die eenheid van departementen en civil society nog verder versterkt. Behalve door de competitie tussen de departementen van algemeen bestuur lijkt de verstrengeling tussen instellingen en overheid in die tijd voorts te zijn versterkt door de verwetenschappelijking van dit beleid. Zo zijn tegen die achtergrond uitgebreide planningsystemen ontwikkeld, onder meer voor het onderwijsbeleid (vgl. het constructief onderwijsbeleid), voor de arbeidsvoorziening (vgl. het actieve arbeidsmarktbeleid) en voor het welzijnsbeleid (Kaderwet welzijn). Het spreekt vanzelf dat de overheid in haar doelgerichte beleidsoriëntatie de instellingen nodig heeft om de doelen te bereiken die


21

zij zich heeft gesteld. Dit biedt de instellingen ook weer de mogelijkheden om de overheid aan te spreken op wat zij voor hen doet. De opkomst van dergelijke centrale beleidshuishoudingen is achteraf gezien een tussenstap geweest naar een verdere bestuurlijke decentralisatie en verzelfstandiging van beleid in de uitvoerende sfeer. Nadat in de jaren zeventig de nadruk had gelegen op centralisatie van beleidsvorming kwam in de jaren tachtig en negentig het accent te liggen op uitbesteding en overdracht van taken naar ofwel publiekrechtelijke ofwel privaatrechtelijke organen. De verantwoordelijkheid voor beleid kwam hierdoor tevens te berusten bij deze zelfstandige actoren. Tegelijk met de overdracht van met name beheersen beleidstaken naar ‘beneden’ ontstond er een onderhandelingshuishouding tussen de centrale overheid en de zelfstandige organisaties. Deze ontwikkelden een eigen strategie en pr-beleid. Juist de verzelfstandigingen bleken op te roepen tot een toenemende coördinatie en informatie-uitwisseling tussen departementen en instellingen. Als zelfstandige strategische actoren stonden zij tegenover en naast de overheid bij het delen van de publieke ruimte. De overheid als partij waarmee contacten werden onderhouden, gedroeg zich minder monolithisch. Ze viel uiteen in deelmarkten voor bijvoorbeeld beleidsvoorbereiding, uitvoering, toezicht, enzovoorts, terwijl hiernaast nieuwe functies ontstonden, zoals procesmanagement en dergelijke. Het verschijnsel van procesmanagement en van uitvoeringstrajecten (bijvoorbeeld voor de invoering van de tweede fase in het voortgezet onderwijs of voor inburgering) droeg bij aan de intensivering van de verhoudingen, omdat de overheid bij dergelijke werkzaamheden op velerlei manieren was aangewezen op de medewerking van (semi-)private instellingen. Ontzuiling en invloeden van buitenaf In het verlengde van bovenstaande processen kan worden gewezen op het wegvallen van de intermediaire structuren tussen overheid en ‘uitvoerende instellingen’, mede door de ontzuiling en de opheffing van koepelinstellingen. In de hoogtijdagen van de verzuiling hadden de maatschappelijke instellingen hun voormannen in het parlement en de regering. Zij waren betrokken bij de totstandkoming van wetgeving, die was bedoeld voor de regulering en subsidiëring van hun ‘eigen’ organisaties. De ontzuiling is ook een ander woord voor de verdwijning van die verbindingslijnen van de lokale instellingen in de richting van de overheid en in omgekeerde richting. Met de ontzuiling verdwenen tevens de koepelinstellingen die verschillende soorten voorzieningen op centraal niveau onder één koepel brachten, zodat zij met één mond konden spreken. Te denken valt aan de opheffing vanaf de jaren zeventig niet slechts van de Centrale Commissie voor Onderwijs Overleg (voor het overleg tussen de minister van Onderwijs en alle bij het onderwijs betrokken organisaties), maar ook van de Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn (NRMW) (de koepelorganisatie voor alle welzijnsinstellingen), en de Centrale Raad voor de Volksgezondheid (voor het overleg tussen de minister van Volksgezondheid en de diensten en instellingen op het gebied van de volksgezondheid). Behalve dat de koepelinstellingen die door de overheid gesubsidieerd werden, zijn weggevallen of vervangen door expertisecentra (vgl. NIZW), lijken de maatschappelijke instellingen voor hun inkomsten minder eenzijdig afhankelijk te zijn geworden van de centrale overheid. Dit is gebeurd langs drie lijnen. Ten eerste is een deel van de civil society gecommercialiseerd, met name de markt van de (hogere) beroepsopleidingen, sport, de kinderopvang en thuiszorg. Voorts is een groot deel van de verantwoordelijkheid voor de civil society opgedragen aan de gemeenten (bijvoorbeeld voor welzijnsbeleid en onderwijsachterstandsbeleid). Ten slotte zijn internationale invloeden groter geworden (vgl. de landen-

22


vergelijkingen door de OESO) en begint de invloed van de Europese Unie (EU) voelbaar te worden in de civil society. Hierbij moet worden opgemerkt dat de invloed van de EU op de private marktpartijen aanzienlijk groter is dan op de civil society en dat die invloed voor het onderwijs nog grotendeels is beperkt tot erkenningen van diploma’s. Dit verandert uiteraard naarmate meer elementen van marktwerking worden ingevoerd, aangezien de EU op dit punt een eigen juridisch en governance-systeem kent. Vooral de Europese invloed kan bijdragen aan een verdere intensivering van de overlappingen tussen overheidsactoren en maatschappelijke actoren. Donner (1998) heeft erop gewezen dat mede in het kader van het Europese subsidiariteitsprincipe er van de EU een belangrijke impuls uitgaat in de richting van een versterking van professionele juridische uitvoering los van het nationale politieke gezag. Tegelijkertijd blijft de staat voor de uitvoering wel aansprakelijk, dus los van elkaar en toch op elkaar aangewezen. Bovendien maakt de Europese eenwording het mogelijk dat door ‘maatschappelijke ondernemingen’ en burgers een beroep wordt gedaan op Europese grondrechten (bijvoorbeeld rechten voor gebruikers van voorzieningen) en Europese regels van marktordening en governance. In dit verband zijn uitspraken van het Hof van Justitie van belang, alsmede het recente Witboek over Europese Governance (Commissie EG 2001), dat mede op instigatie van Frankrijk tot stand is gekomen. Hierin wordt de wil tot uiting gebracht om op het niveau van de EU rekening te houden met specifieke kenmerken van bepaalde ‘markten’ en met de rol die maatschappelijke actoren op die terreinen spelen. In het Witboek wordt daarom ook getracht een evenwicht te bereiken tussen het respecteren van regelingsautonomie op maatschappelijk terrein en toepassing van economische basisregels. Van de Gronden (2001) geeft een overzicht van mogelijkheden die hiertoe inmiddels bestaan. Kortom, door de Europese regels wordt de overheid gedwongen meer onderscheid te maken tussen haar regelingsbevoegdheden en haar rol als uitvoerder in markten waar zij de ruimte deelt met particuliere actoren. Professionalisering en schaalvergroting Een vijfde factor die heeft bijgedragen aan de intensivering van de overlappingen tussen civil society en overheid betreft de professionalisering en schaalvergroting. Zo hebben onderwijsmanagers en remedial teachers zich ontwikkeld tot eigen maatschappelijke professionals die soms in directe onderhandelingsrelaties staan tot de centrale en lokale overheid. Bovendien heeft een reeks van factoren bijgedragen aan schaalvergroting bij de instellingen van de civil society: ■ Om subsidies te verkrijgen, is er behoefte aan professionalisering en nascholing en worden er eisen gesteld aan de schaalgrootte. ■ Om de (financiële) positie van de instellingen in de toekomst veilig te stellen, is er de praktische noodzaak om het financiële draagvlak te verbreden op het niveau van de individuele instellingen. ■ Naast de trend van massaliteit is er behoefte aan maatwerk. De professionaliseringstendenties hebben zich uitgestrekt tot formalisering van verenigingen en stichtingen, vooral die met enige (bijvoorbeeld tien of meer) personeelsleden4. 4

Er zijn meer dan tienduizend verenigingen en stichtingen, waaronder ook vele kleine. Telt men alleen de grotere dan waren er in het midden van de jaren negentig circa 5400 in dit kader relevante stichtingen en verenigingen met publieke taken met elk meer dan tien personen in dienst. Deze waren als volgt verdeeld: 2200 in de sector onderwijs, ongeveer 2700 in de zorg en 450 in de wereld van cultuur, sport en recreatie, vgl. Berg (1996). Hierbij zijn nog niet meegeteld de circa 700 woningbouwverenigingen, de talloze wijken buurtverenigingen, patiënten- en huurdersverenigingen, milieuverenigingen en stichtingen die zijn voortgekomen uit kerkelijk-maatschappelijk initiatief.


23

Zij hebben mede geleid tot veranderingen in de verhoudingen tussen verenigingsbesturen en de ledenvergaderingen (waaraan officieel verantwoording moet worden afgelegd en waar de primaire macht ligt) en bovendien tot differentiaties binnen verenigingsbesturen zelf. Hierdoor is de macht van de formeel verantwoordelijke bestuurders (‘bevoegd gezag’) mogelijk verschoven naar de dagelijkse leiding. Dit is bijvoorbeeld soms het geval bij schoolbesturen. Ook voorzieningen met een stichtingsvorm, zoals veel ziekenhuizen, verzorgingsinstellingen en onderwijsinstellingen, zijn mede onder invloed van professionalisering veranderd. Bij die instellingen hebben amateur-bestuurders plaats moeten maken voor permanente dagelijks besturen. Deze worden ondersteund door centrale administratieve apparaten. In de collectieve sector is besloten om te voorzien in raden van toezicht die naar analogie van de raden van commissarissen van vennootschappen beslissingen van het dagelijks bestuur moeten controleren. Die raden van toezicht bij stichtingen hebben, anders dan de raden van commissarissen bij BV’s, geen vanzelfsprekend forum om verantwoording aan af te leggen. (Wel kan er sprake zijn van financiële aansprakelijkheid. Zo kan in principe de rechter - Ondernemingskamer - op basis van het enquêterecht maatregelen nemen als wanbeleid wordt geconstateerd). De stichtingsvorm die vooral bedoeld is voor het beheren van vermogens en fondsen lijkt niet primair bedacht te zijn voor het beheer en de besturing van de vaak kolossale organisaties die zijn ontstaan uit het particulier initiatief van eertijds (Commissie Health Care Governance, 1999). Wat voorheen één functie was, is inmiddels gesplitst in bestuur, administratief beheer en toezicht. Een splitsing dus in drie afzonderlijke functies met elk hun afzonderlijke professionaliteit, waarbij tegelijk de ene functie meer publiekrechtelijk en de andere meer privaatrechtelijk kan worden vormgeven. De professionalisering heeft zich hierbij bovendien doorgezet op lagere niveaus van grote particuliere organisaties, naar afdelingen die strategische plannen moeten maken, zelf budgetten moeten beheren en een eigen humanresourcemanagement moeten voeren. Grotere rol van de bonden Een volgende factor die heeft bijgedragen aan de intensivering van de overlappingen is de toenemende rol van de werkgevers en werknemersorganisaties bij de besturing van het onderwijssysteem. De decentralisatie van bestuursverantwoordelijkheden die werd geconcretiseerd in onder meer het Scheveningsberaad (1993-1994) en de nota ‘De school op weg naar 2000’ (1988) heeft onbedoeld bijgedragen aan een bestuurlijk ‘vacuüm’ dat deels lijkt te zijn opgevuld door het overleg tussen werkgevers en werknemersorganisaties uit het onderwijs (voor de welzijnssector kan worden gewezen aan het belang van de werkgeversorganisatie op dit gebied, de VOG tegenwoordig MO Groep). Toenemende heterogeniteit De splitsing van functies heeft er samen met de veranderingen in de bevolkingssamenstelling en stijlen van uitoefening van de functies voor gezorgd dat een deel van de overzichtelijkheid van de sectoren uit de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw verloren is gegaan. Die splitsing heeft er ook voor gezorgd dat de civil society in haar concrete vormen ook meer dan tot nu toe heterogeen is geworden. De verschillen binnen de sectoren lijken dan soms ook groter dan die tussen de sectoren. Ook de praktijken van de instellingen zelf zijn veelzijdiger geworden door verschillen in methodes (bijvoorbeeld een katholieke Montessorischool naast een gewone katholieke school) en bestuursstijlen (meer hiërarchisch of meer onderhandelend). De nadruk op stijlen en praktijken is

24


tekenend voor de civil society in de huidige tijd. Zo omschrijft Wijffels (2001) de civil society als: de ‘niet strikte overheids- en niet strikte commerciële praktijken voor het dienen van algemene belangen en maatschappelijke dienstverlening’. Hiernaast is een deels nieuwe laag van civil society ontstaan ook buiten de ‘uitvoerende’ sfeer door nieuwe verschijnselen als consumentenorganisaties (ouderverenigingen, huurdersverenigingen en patiëntenverenigingen), actiegroepen en sociale bewegingen. Tegelijk zijn ook de relaties met de private sfeer uitgebreid, waarbij kan worden gedacht aan eigen bijdragen van de gebruikers (ouders) en commerciële dienstverlening door de instellingen als extra bron van inkomsten en - in Nederland anders dan in het Verenigd Koninkrijk nog sporadisch sponsorcontracten voor bijvoorbeeld computers in de klas. Mondiger burgers Een laatste factor die heeft bijgedragen aan de intensivering van de overlappingen is de toegenomen mondigheid van de burger (Van den Brink, 2002), die kwaliteit verwacht van de voorzieningen. Globaal gezegd worden voorzieningen en instellingen tot instrumenten voor burgers om hun individuele posities te verbeteren. Dit leidt er enerzijds toe dat de instellingen ook een eigen macht gaan vertegenwoordigen tegenover de overheid. Zij kunnen zich tegenover de overheid namelijk beroepen op de existentiële functies die zij vervullen voor de burgers in het land. Daarmee kunnen ze de overheid onder druk zetten. Anderzijds kan de overheid de maatschappelijke instellingen onder druk zetten, bijvoorbeeld met een beroep op de onvrede onder burgers over de kwaliteit van de voorzieningen en klachten hierover in de media en het parlement. De assertiviteit van burgers speelt tenslotte ook een rol bij het maatschappelijk streven naar meer democratische invloed op de civil society. Behalve dat een levendige civil society op zichzelf van belang wordt geacht voor de democratie (SCP 2000), moet deze immers ook weer onder democratische controle staan om die functie geloofwaardig te kunnen uitoefenen. In dit verband kunnen verschillende soorten van democratiseringsinvloed op de civil society worden onderscheiden. Ten eerste via de weg van de publieke opinie en de volksvertegenwoordiging die de minister ter verantwoording roept over wat er op uitvoerend niveau gebeurt (berichten in de media, Kamervragen). Naarmate de instellingen van het uitvoerend niveau zelfstandiger en de burgers assertiever worden, lijkt de minister bovendien meer ter verantwoording te worden geroepen over wat er in de uitvoering plaatsvindt. Ten tweede kan worden gewezen op de democratiseringsinvloed die vanuit de basis wordt uitgeoefend op de instellingen door de toegenomen aanspraken van gebruikers op kwaliteit en keuzevrijheid en invloed op beleid. Hieraan is bijvoorbeeld deels tegemoet gekomen door oprichting van medezeggenschapsraden bij onderwijsinstellingen. Op terreinen waar anders dan bij onderwijs geen keuzevrijheid bestond, is meer keuzevrijheid verschaft bij selectie van instellingen, bijvoorbeeld bij de vrije keuze van ziekenfonds (en waar die er in het onderwijs niet was, is die gecreëerd zoals bij de vrijheid om de identiteit van de instelling te bepalen) Meer keuzevrijheid is soms ook geboden op het niveau van het opener maken van de ‘markten’ van de instellingen zelf: bijvoorbeeld de grotere vrijheid voor scholen bij de selectie van ondersteunende diensten en verzorgingsinstellingen. Ten derde is er een meer flankerende vorm van democratisering ontstaan: de grotere openbaarheid en transparantie doordat gegevens over de kwaliteit van voorzieningen openbaar zijn geworden. In het uiterste geval kan een beroep op de rechter om die openbaarheid te verkrijgen uitkomst bieden. Zo werd de openbaarheid van Citoscores van de scholen pas verkregen na een geslaagd beroep op de Wet openbaarheid van bestuur bij de bestuursrechter. Als de instellingen


25

zelfstandiger zijn geworden, kan in openbaarheid en met een beroep op de rechter compensatie worden gevonden voor verlies van democratische invloed. Het zijn verschillende manieren om democratische invloed tot uiting te brengen en het zijn ook verschillende soorten van democratisering van de instellingen. De eerste vorm sluit meer aan bij de klassieke democratieopvatting van volkssoevereiniteit. De tweede soort past meer bij een consumentensoevereiniteit. De laatste sluit meer aan bij de meer rechtsstatelijke opvattingen van democratie met een nadruk op rechtsbescherming van burgers door inschakeling van de rechter en op compensatiemechanismen als openbaarheid en transparantie (vgl. Witteveen en Van Klink (2002) die een systeem van maatstaven voor rechtsstatelijkheid uitwerken, waaraan ook particuliere instellingen met publieke taken kunnen worden getoetst). Tjeenk Willink (2002) heeft er in dit verband onlangs op gewezen dat de eerder vermelde democratiseringsbeweging uit de jaren zeventig in Nederland zich niet zozeer richtte tegen de staat maar tegen de regenten die vooral het particulier initiatief bestierden; in die tijd werd dit ook wel aangeduid als de ‘mars door de instituties’. Een van de gevolgen van die mars is geweest dat er talrijke nieuwe vormen van civil society zijn ontstaan naast de klassieke vormen van vereniging en stichting. Te denken valt aan actiegroepen en op issues gerichte organisaties met een ad-hockarakter, waardoor het beeld van de civil society meer fluïde en verbrokkeld is geworden. Ook heeft de democratiseringsbeweging ertoe geleid dat de procedure van goedkeuring vooraf bij de oprichting van verenigingen en stichtingen enkele decennia geleden is opgeheven. Dit wil echter weer niet zeggen dat de overheidsbemoeienis is verminderd, want hiervoor in de plaats zijn vrij precieze regels gekomen voor de procedures van democratische verantwoording aan de ledenvergadering (van verenigingen) en zijn administratieve verplichtingen ingevoerd om de rekening op te stellen en goed te keuren. De genoemde mars door de instituties richtte zich - achteraf gezien - namelijk niet slechts tegen tekorten aan democratie (en tegen vermeende macht van een beperkte groep van bestuurders, die elkaar de baantjes zou toespelen), maar ook tegen tekorten aan bestuurlijke kwaliteit bij de amateur-bestuurders. Er ging dus eveneens een impuls vanuit tot professionalisering van de besturen, die hiervoor reeds aan de orde kwam.

26


4

Reguleren en Presteren

In een rechtsstaat worden aan het openbaar bestuur en aan de uitvoering van publieke functies hoge eisen gesteld. Deze eisen hebben vaak een tegenstrijdig karakter. Burgers verwachten dat de overheid vele prestaties levert. Na de Tweede Wereldoorlog zijn de staatstaken geleidelijk steeds verder uitgebreid. De overheid werd, in het kader van de verzorgingsstaat, vooral een presterende overheid. Zij wilde effectief aan de vele belangen van burgers tegemoetkomen. Traditioneel behoren deze presterende functies op het terrein van voorzieningen in de Nederlandse rechtsstaat tot de civil society (een groot deel van de oorsprong van onderwijs en zorg ligt in de negentiende eeuw aldaar). Deze decentralisatie naar de civil society is in het afgelopen decennium uitgebreid. Men zou dan ook van en zekere terugkeer kunnen spreken, maar dan nu wel onder regie van de overheid, op basis van wetten en onder de dwang van de financiële omstandigheden van de overheid. Het gaat dan om de decentralisatie van taken voor met name woningbouw, arbeidsvoorziening, zorg en onderwijs. In dezelfde periode werd, in het kader van de rechtsstaat, de rechtsbescherming tegen het bestuur enorm uitgebreid. Met andere woorden: enerzijds heeft het bestuur inclusief het particulier initiatief met publieke taken, veel hooi op de vork genomen en verwachtingen gewekt voor het leveren van prestaties op veel gebieden, anderzijds is de overheid daarbij aan allerlei beperkingen onderhevig. De spanning tussen deze twee verwachtingspatronen is voor het openbaar bestuur altijd al aanwezig geweest, maar krijgt onder de nieuwe omstandigheden (onder meer individualisering en behoefte aan veiligheidsbeleid) en de uitbreiding van haar werkingssfeer tot maatschappelijke organisaties met publieke taken (zorg en onderwijs) een pregnantere betekenis. De presterende functies worden nu beoordeeld op effectiviteit, efficiency, flexibiliteit, snelheid van handelen, klantvriendelijkheid en afwezigheid van bureaucratische rompslomp, net zoals burgers die als klant van grote particuliere bedrijven gewend zijn. Het klassieke idee van hiërarchische overheidssturing van strikte en nauwkeurige wettelijke regels, mede uit te voeren door instellingen van overheid en civil society en onder centrale controle, komt steeds


27

minder overeen met de huidige, moderne eisen en gaat voorbij aan de feitelijke veranderingen in de sturingspraktijken door internationalisering, professionalisering, schaalvergroting, decentralisatie en de mondigheid van burgers. In sturingsprocessen zowel aan de kant van de overheid als aan die van het gesubsidieerde particulier initiatief met publieke taken, wordt naar uitwegen gezocht om aan de dubbele eisen te voldoen. De praktische onmogelijkheid om aan alle regels van de klassieke overheidssturing te blijven voldoen en alle regels volledig te controleren, leidt steeds tot verschillende vormen van ‘gedogen’. De bestuurlijke rechtshandhaving liet tekorten zien, die bijvoorbeeld verhevigd aan de oppervlakte kwamen bij de rampen in Enschede en Volendam. Een natuurlijke reactie op deze rampen was de controle op de uitvoering van regels te verscherpen. Een andere reactie was om elke vorm van gedogen te verbieden. De incidenten en de reacties beperken zich hierbij niet tot het gebied van veiligheidsbeleid, maar blijken ook hierbuiten aan de orde, bij de controle op de uitvoering van publiekrechtelijke taken. Om enkele mogelijke voorbeelden te geven: ■ Er blijken afspraken met instellingen te zijn te zijn gemaakt waarvan de minister niet op de hoogte was. ■ Scholen blijken hun geld te risicovol te hebben belegd. Te veel geld is opgegaan aan materiële en huisvestingszaken in plaats van aan de feitelijke verbetering van de uitvoering van de taken of omgekeerd. ■ Commerciële activiteiten blijken te zijn vermengd met publieke taakuitoefening of zijn onbedoeld gesubsidieerd. ■ De outputgegevens zijn vervuild of gemanipuleerd. ■ De financiële basis van een instelling van voortgezet onderwijs wordt zo onzeker, dat de kans dat zij failliet gaat niet meer is uit te sluiten. ■ De kwaliteitsmaatstaven blijken te zijn verlaagd in de concurrentie op leerlingen. De eerdergenoemde soorten van reacties van verscherping van regels en verbod op beleidsruimte bij het gebruik van regels (vgl. Bakker en Van Waarden, 1999) bevatten, hoewel begrijpelijk, niet altijd de juiste manier om lering te trekken uit de geconstateerde tekorten bij bestuurlijke rechtshandhaving en evenmin bij de publiekrechtelijke controle op de uitvoering van publieke taken door particuliere instellingen. De moderne eisen die aan het openbaar bestuur worden gesteld, vragen veeleer om een aangepaste manier van besturen en reguleren in combinatie met vormen van zelfregulering en zelfhandhaving, en gecomplementeerd met toezicht en rechterlijke toetsing. De vraag is of de overheid niet beter kan worden omgevormd tot een lerende overheid, en een beter presterende overheid die toch de rechtsstatelijke garanties eerbiedigt. Dit evenwicht tussen reguleren en presteren komt aan de orde in een recent WRR-rapport over de toekomst van de nationale rechtsstaat (WRR, 2002). In dit rapport waar de verhouding tussen reguleren en presteren wordt benaderd als een evenwichtsoefening, doet de raad voorstellen om te komen tot slimmere manieren van regelgeving en tot meer vrijheid voor uitvoerende instanties door meer vormen van zelfregulering en zelfhandhaving, waartoe dan wel weer de incentives moeten worden verbeterd (meer meta-toezicht; ‘dagwakersstaat’). Op deze en soortgelijke andere manieren moeten aldus ook oplossing worden gezocht voor de problemen in de verhoudingen van de overheid en de civil society. Het gaat dan om problemen die mede door de toenemende beleidsvervlechtingen van overheid en civil society worden uitgelokt of worden versterkt, zoals:

28


•

•

•

•

•

•

Het gevaar dat de beleidsvervlechtingen te veel een doel op zich gaan vormen, waardoor een ongeremde bureaucratisering optreedt van de civil society. In aansluiting hierop kan tevens worden gewezen op de stapeling van toezichtregels en toezichthouders, waardoor die soms te veel regels krijgen om uit te voeren en de onoverzichtelijkheid toeneemt (Van der Vlies, 2002). Ook kan worden opgemerkt dat verantwoordelijkheden tegelijk bij de overheid en bij de actoren van de civil society liggen, waardoor overheid en civil society bij vragen te veel naar elkaar kunnen verwijzen (de many-hands-problematiek). De verdere verzwakking van de maatschappelijke bindingen (maatschappelijke kaders waaruit de instellingen zijn voortgekomen en waaraan zij verantwoording moeten afleggen) terwijl juist hiervan veel werd verwacht bij de democratisering van de verenigingen in de jaren zeventig. Het feit dat klachten over het functioneren van de instellingen te automatisch leiden tot weer nieuwe interventies van de overheid. Onbedoeld werkt dit een nog grotere gerichtheid van de instellingen op het beleid van de overheid in de hand. De tekorten bij de transparantie. De rol van de gebruikers is bij veel voorzieningen belangrijker geworden, zonder dat de posities van die gebruikers voldoende zijn gewaarborgd (in de ene sector meer dan in de andere). Als presterende functies worden verschoven naar de uitvoerende sfeer van de civil society, mag immers worden verwacht dat de juridische positie van burgers ten opzichte van de instellingen wordt versterkt. Dit gebeurt deels wel en deels ook niet. Zo kunnen gebruikers van de diensten van maatschappelijke instellingen lang niet altijd beschikken over informatie over de kwaliteit van de instellingen (gebruikers van zorginstellingen hebben weinig inzicht in de kwaliteit van de instellingen) en over hun rechten en plichten en ontbreken soms bezwaar- en beroepsprocedures tegen het beleid van de instellingen. (Wel zijn op een aantal beleidsgebieden waaronder het onderwijs recent maatregelen genomen, zoals de invoering van klachtenregelingen en informatieverschaffing aan ouders en leerlingen over hun rechten en plichten). De positie van nieuwe intermediairs tussen de individuele burgers aan de ene kant en de instellingen aan de andere kant. Voorbeelden zijn intermediairs voor advies over de besteding van het individuele zorgbudget, maar ook ouderverenigingen, patiëntenverenigingen en bewonersverenigingen, zonder dat de rechtsbescherming van de burger tegen hun medebeslissingsmacht altijd even duidelijk is. Dit geldt ook voor intermediairs in het institutionele veld zelf: in hoeverre zijn de (grondwettelijke) vrijheden van de instellingen beschermd tegen bijvoorbeeld normstellings- en certificatie-instellingen? De problematiek van de verzekering van algemene toegankelijkheid van voorzieningen door particuliere instellingen met een publieke taak, bij een toenemende concurrentiedruk tussen de hierbij betrokken instellingen.

Kortom: behalve dat de civil society en de rechtsstaat elkaar overlappen en elkaars conditie vormen, heeft de overheid ook te maken met het evenwicht tussen reguleren en presteren en breidt die verhouding zich in toenemende mate uit tot de maatschappelijke organisaties die publieke taken uitoefenen.


29

5

Ten slotte

Het belang van de rechtsstaat is onomstreden. Dit belang neemt alleen maar toe in samenlevingen die qua religieuze en etnische samenstelling gemengder en heterogener worden en waarin waardepatronen van bevolkingsgroepen meer uiteen gaan lopen dan in homogene samenlevingen. De waarden van de rechtsstaat en de daaruit voortvloeiende normen en gedragsregels vormen de minimale binding van al die verschillende groepen aan elkaar. Zowel internationaal als nationaal neemt ook het belang en de waardering toe van de civil society - in Nederland is dat traditioneel het particulier initiatief - bijvoorbeeld als bindingen tussen burgers of als een strategie van burgers (Van de Donk, 2001; De Waal, 2000). In dit artikel is het belang aangegeven van een vitale civil society voor de vitaliteit van de rechtsstaat. De omgekeerde relatie is ook geaccentueerd: een vitale civil society veronderstelt een vitale rechtsstaat. Juist het tegenwicht vanuit de rechtsstaat, niet slechts van de zijde van de staatsorganen maar ook van de burgers, moet haar vitaal houden. Dit laatste is zeker actueel, nu een deel van de publieke presterende functies is verschoven naar de civil society. Er kan immers twijfel over bestaan of de civil society uit zichzelf tot voldoende noodzakelijke vernieuwing van zichzelf kan komen. Het ligt meer voor de hand te veronderstellen dat die tevens van buitenaf moeten komen, door de tegendruk vanuit de rechtsstaat (sancties en toezicht) en van de burgers als belanghebbenden (met eventueel beroep op de rechter). Als er meer horizontalisering en vervlechting optreedt in de verhoudingen tussen overheid en instellingen is belangrijk dat de formele verantwoordelijkheidsverdelingen en de hiërarchie duidelijk blijven en dat de verhoudingen van onderen open zijn en tegendruk kan worden georganiseerd. Hiërarchie blijft altijd op de achtergrond onontbeerlijk (‘shadow of hierarchy’). Met horizontalisering van de verhoudingen tussen civil society en rechtsstaat alleen komt men er niet, zoals de praktijk ook laat zien. Zo blijft op sommige gebieden de hiërarchie bestaan of treedt zelfs hernieuwde hiërarchisering op, bijvoorbeeld bij de sancties voor gemeenten bij onvoldoende uitvoering van de Bijstandswet. Ook de uitvoering van een toenemend ordenende functie van de overheid veronderstelt hiërarchie, terwijl voorts formele regulering nodig is om de informele regulering goed tot gelding te laten komen. Op die manier staan civil society en rechtsstaat met elkaar in verband, niet slechts op het terrein van het onderwijs, maar ook bij andere publieke voorzieningen.

30


Literatuur

Bakker, W. & Waarden, F. van. (1999). Ruimte rond regels; stijlen van beleidsuitvoering. Amsterdam: Boom Berg, H. (1996). “Private instellingen van publiek belang”. In: Openbaar bestuur, 3: p. 8-12. Brink, G.J.M. van den. (2002). Mondiger of moeilijker? Een studie naar de politieke habitus van hedendaagse burgers. WRR Voorstudies en Achtergronden nr. V115, Den Haag: Sdu Uitgevers. Burger, A. & Dekker P. (red.). (2001). Noch markt noch staat. De Nederlandse non-profitsector in vergelijkend perspectief. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Commissie Health Care Governance. (1999). Aanbevelingen voor goed bestuur, goed toezicht en adequate verantwoording. Rapport van de Commissie Health Care Governance, Soesterberg. Crouch, C. (1986). “Sharing public spaces: states and organized interests in Western Europe”. In: Hall, J. (1986). States and societies. p. 177-210. Oxford: Blackwell. Dekker, J.P.H. (1985). Straffen, redden en opvoeden; het ontstaan van de residentiële opvoeding in West-Europa, 1814 -1914, met bijzondere aandacht voor de Nederlandse Mettray. Assen: Van Gorcum. Donk, W.B.H.J. van de. (2001). De ontzieling voorbij. Tilburg (oratie). Donner, J.P.H. (1998). Staat in beweging, WRR Voorstudies V. 100. Den Haag: Sdu Uitgevers. Gronden, J.W. van de. (2001). “EG-recht en het maatschappelijk middenveld”. In: SEW 9. p. 302-313. Mentink, D. (1995). Openbaar onderwijs als kerntaak van overheidszorg. De ontstaansgeschiedenis van art. 23 lid 4 van de Grondwet en de bestuurlijke vormgeving van het openbaar onderwijs. Den Haag: SVO.


31

Nord, W.A. (2001). “Moral disagreement, moral education, common ground”. In: Ravitch, D. & Vitteri J.P. Making good citizens, education and civil society. New Haven/London: Yale University Press. Schuyt, C.J.M. (1998). “Politiek, staat, en samenleving: is een vernieuwing van hun onderlinge verhoudingen mogelijk?”. In: Socialisme en Democratie. 5. p. 213-218. Sociaal en Cultureel Planbureau. (2000). “Participatie Nederland in Europa”. In: Sociaal en cultureel rapport 2000. p. 129-161. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Tops, P.W. & Zouridis, S. (2001). “Een realistische kijk op gemeenteraden”. In: Bestuurswetenschappen 56. 1. p. 45-57. Vlies, I. van der. (2002). “Moeten toezichthouders normen stellen?”. In: Nederlands Juristenblad 25: 1185. Waal, S.P.M. de. (2000). “De vereniging als strategie van burgers”. In: Nieuwe strategieën voor het publieke domein. p. 143-162 Alphen aan den Rijn: Samsom. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2002). De toekomst van de nationale rechtsstaat, rapport nr. 63. Den Haag: Sdu Uitgevers. Witteveen, W. J. & Klink, B.M.J. van. (2002). De sociale rechtsstaat voorbij, WRR Voorstudies en Achtergronden, nr. V116. Den Haag: Sdu Uitgevers. Wijffels, H.H.F. (2001). Toespraak nieuwjaarsbijeenkomst Novib. Novib 23 januari 2001.

32


Onderwijs en civil society

Andries Tj. de Jong en Nina A. Stegerhoek


33

1

Inleiding

Wat kan de civil society voor het onderwijs betekenen, en wat kan het onderwijs voor de civil society betekenen? De Onderwijsraad heeft het adviesonderwerp “Civil society” opgenomen in zijn werkprogramma voor 2002 en 2003. In het kader van dit adviesonderwerp worden thans een verkenning en deze bundel studies uitgebracht. In deze studie wordt de relatie tussen onderwijs en civil society verkend. Hier wordt ‘onderwijs’ beperkt opgevat, te weten: het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs. Het begrip civil society wordt wel in het Nederlands vertaald als ‘burgermaatschappij’. ‘Burgersamenleving’ zou wellicht een betere vertaling zijn. Omdat deze termen geen van beide echt ingeburgerd zijn, wordt hier steeds ‘civil society’ gebruikt. De relatie tussen onderwijs en civil society wordt hier langs vijf lijnen uitgewerkt: ‘Civil society’- een positieve omschrijving. ■ De civil society - bijdragen en besparingen. ■ De civil society in Nederland - breed en vrijgevig en ideëel-gericht, en ook afstandelijk en consument-gericht en geseculariseerd. ■ Invloeden vanuit de school en het onderwijs op de civil society. ■ Invloeden vanuit de civil society op de school en het onderwijs. ■

Tot besluit worden enkele suggesties gedaan ter versterking van de wisselwerking tussen onderwijs en civil society.

■

Traditioneel zijn het onderwijsbestel en de civil society in Nederland sterk verweven, en de vraag is hoe zij elkaar nu en in de toekomst kunnen versterken. In paragraaf 7 wordt geconcludeerd dat meer inzicht nodig is in de manieren waarop de specifieke aard van het Nederlandse onderwijsbestel en de specifieke aard van de civil society in Nederland met elkaar sporen, respectievelijk elkaar in de weg zitten.

34


2

‘Civil society’ - een positieve omschrijving

Wat is de civil society? Beschouwingen over de civil society getuigen van verschillende invullingen en benaderingen van dit begrip. Bekende connotaties zijn: vrijwilligerswerk, en daden van filantropie. Andere zijn: de plaatselijke gemeenschap in actie, en de invloed van inwoners op stedelijke planning. Verder: het moeizame proces van democratisering van een staat, en het moeizame proces van wederopbouw na een burgeroorlog of een ramp. Weer andere betekenissen zijn: burgers die grenzen stellen aan de uitoefening van en het misbruik van politieke macht, die opkomen voor mensenrechten. En: burgers die zich over de grenzen heen (bijvoorbeeld in Europees verband) inzetten voor interstatelijke vraagstukken, zoals de zorg voor het milieu of de opvang van vluchtelingen. Dat er zoveel connotaties zijn, is een factor die ‘de civil society ter plaatse’ een dankbaar onderwerp maakt voor bestudering in andere landen. In China, Java, Iran, het Midden-Oosten, in landen in Afrika en landen in Europa - overal zijn er vrijwilligersorganisaties, verzetsbewegingen en plaatselijke initiatieven te vinden. In de literatuur zijn uiteenlopende benaderingen van de civil society te vinden. Van enkele benaderingen wordt hier een korte schets gegeven. Een eerste benadering gaat uit van het falen van andere deelsystemen van een maatschappij. De lacunes die van dit falen het gevolg zijn, moeten door actieve burgers worden opgevuld - de civil society als stopverf, als panacee voor maatschappelijke kwalen. Drie andere benaderingen zijn: de civil society als kwetsbaar regenwoud, als ongeschreven plicht, en als verdwijnend erfgoed. Vervolgens wordt een positieve omschrijving van het begrip civil society gegeven. De civil society als maatschappelijk panacee Waar het politieke systeem faalt en wankelt, kan het de civil society zijn die de kracht opbrengt om een politieke omwenteling tot stand te brengen en een meer democratisch systeem in stand te houden. Waar economische drijfveren geen uitkomst bieden, kan het de civil society zijn die de kracht opbrengt om vrijwillig het werk te doen dat gedaan moet worden, en die zo nodig permanente structuren voor hulpverlening op poten zet. Waar sociale structuren grote onrechtvaardigheid veroorzaken, kan het de civil society zijn die deze structuren met geweldloos verzet doorbreekt en een rechtvaardiger samenleving creëert. Waar de overheid onvoldoende collectieve maatregelen treft, kan het de civil society zijn die de nodige activiteiten organiseert, organisaties tot stand brengt, bestuurlijke en uitvoerende vaardigheden levert en financiële middelen doneert.


35

Deze optiek is waar en waardevol, maar bergt ook een gevaar in zich. Het gevaar is dat de civil society wordt gezien als maatschappelijk panacee. Een vrees die hiermee gepaard kan gaan, is voorspelbaar: wat te doen als de kraan van de overheidsbestedingen worden dichtgedraaid, en wij noodgedwongen terugvallen op de civil society - een civil society die dan te gerafeld en verweerd blijkt om als vangnet te kunnen dienen? Wat als dan blijkt dat er een maatschappij is waarin niemand naar de zorgbehoevende naaste omkijkt, niemand zich wil inzetten voor het ‘nut van het algemeen’, en de burger alleen oog heeft voor maximalisering van het eigen belang en comfort? De civil society als kwetsbaar regenwoud De notie van een civil society als waardevol en bedreigd tegelijk, is te vinden in het Sociaal en Cultureel Rapport 1996 (SCR p. 537) - “het idee van civil society als een waardevolle en bedreigde kern van de samenleving”. In deze perceptie komt de bedreiging van alle kanten (p. 538): van de kant van de kerken (!!), overheden, politieke partijen en bewegingen (!), non-profitinstellingen (!), ondernemingen, en sociaal-economische belangenorganisaties. Een andere bedreiging voor de civil society vormen primaire verbanden in de privé-sfeer, waarin de ‘deserterende’ civic actor zich terugtrekt! Uit tijdsbestedingsonderzoek blijkt wat deze teruggetrokken burger in de privé-sfeer doet: veel televisie kijken en weinig de krant lezen (SCR 1996, p. 549): “Uit de gegevens die de tijdsbestedingsonderzoeken van het SCP hebben opgeleverd, kan inderdaad worden opgemaakt dat naarmate de tijd die Nederlanders besteden aan televisie kijken toeneemt, de tijd die zij investeren in verschillende sociale contacten terugloopt. Mensen die veel televisie kijken trekken relatief weinig tijd uit voor het bezoeken van vrienden en kennissen, het thuis ontvangen van visite, gesprekken met huisgenoten, het voeren van correspondentie of telefoongesprekken. (...) Nederlanders die veel televisie kijken en weinig tijd vrijmaken voor kranten lezen leveren de minste vrijwilligers en zijn ook minder bereid tijd te steken in vrijwilligersactiviteiten.” In deze benadering lijkt de civil society te worden gezien als een soort kwetsbaar, bedreigd maatschappelijk regenwoud. Terwijl van dit regenwoud steeds minder overblijft, keren veel burgers zich van het probleem af - they simply don’t want to know. De civil society als ongeschreven plicht Een bekende stelling is dat collectivisering van zorg mensen minder zorgzaam maakt in de informele sfeer en minder actief als onbetaalde ‘mantelzorgers’. Het proces van collectivisering van solidariteit is niet gemakkelijk te keren, terug naar solidariteit binnen de wijdere familiekring, de buurt of de kerkelijke gemeenschap. Dit is niet verwonderlijk gezien de nadelen die kleven aan informele solidariteit. Denk aan nadelen als: inconsistentie van de geboden zorg, het risico van een weinig rechtvaardige verdeling van de lasten en de baten, het ontbreken van financiële waardering voor de zorgleverancier, de morele plicht voor de eigen middelen te delen met anderen uit de groep, de morele last van het bij een ander in de schuld staan, het gebrek aan keuzevrijheid voor de zorgbehoevende, en een mogelijk tekort aan competente groepsleden die bereid zijn te delen wat zij hebben.

36


In deze benadering - de verzorgingsstaat maakt burgers passief - heeft ‘civil society’ de betekenis van: een samenleving waar een ongeschreven maatschappelijke plicht tot dienstverlening geldt. Wie geen gehoor geeft aan de stille oproep tot maatschappelijke activiteit, verwaarloost een belangrijke burgerplicht. De civil society als verdwijnend erfgoed In deze benadering is de civil society een collectieve sociale verworvenheid die langzaam maar zeker aan individualisering en gezinsversplintering te gronde gaat. Het door voorgaande generaties opgebouwde social capital van onze samenleving, de waarde van de activiteiten die in de civil society plaatsvinden voor individuen en voor de gemeenschap velen onderschatten deze waarde, of brengen het niet op om er duurzaam een bijdrage aan te leveren. Toegenomen mobiliteit, kleinere gezinnen, verminderd kerkbezoek, een verminderd geloof in een ‘afrekening’ in positieve dan wel negatieve zin in het leven-na-dit-leven, dragen hieraan bij. Er is meer passief vermaak thuis, minder contact met vrienden, minder gezamenlijke informele activiteiten, minder betrokkenheid bij kerken, politieke partijen en vakbonden, minder schuldgevoel, en meer agressie - als gevolg van dergelijke tendensen is ons collectieve erfgoed in verval. Een positieve omschrijving: vrijwillige associaties en schenkingen De hier geschetste ietwat mistroostige benaderingen van de civil society sluiten goed aan bij angsten over het gedrag van anderen en aan anderen te stellen eisen. Zo kan men op het gebied van het onderwijs de vrees uitspreken dat een (verdere) afbrokkeling van de civil society de scholen verder onder druk zal zetten, en dat de leraren of de ouders meer werkprojecten voor leerlingen moeten organiseren. De druk komt van twee kanten: enerzijds staat de feitelijke betrokkenheid van burgers bij de school onder druk, anderzijds wordt de maatschappelijke roep krachtiger dat de school zich inzet voor burgerschapsbevordering. De conclusie ligt voor de hand dat iemand de kloof tussen wenselijke en feitelijke situatie zal moeten dichten. Wie moeten zich extra gaan inzetten: leraren, ouders, schoolleiders, gemeenten, bedrijven? Het Nederlandse onderwijsbestel biedt ruimte aan vele soorten vrijwillige inzet: deelname aan het schoolbestuur en de ouderraad, leesouders en ouders die toezicht houden tijdens de lunchpauze. Verder: de politieagent die les geeft over veilig verkeer, een fabrieksdirecteur die een klas uitnodigt voor een rondleiding, en mensen die zich inzetten voor de oprichting van een school. En vooral: leraren in hun hoedanigheid van front liners van de burgermaatschappij, als personen die in het kader van hun dagelijks werk leerlingen en ouders op weg helpen in hun maatschappelijk functioneren. Als men binnen vrijwilligerswerk een driedeling aanbrengt in onbetaalde arbeid, actief lidmaatschap en actief burgerschap, dan kunnen de hulp op school, de participatie in de oudercommissie en de participatie in het schoolbestuur bij ‘onbetaalde arbeid’ worden ingedeeld. Een andere wijze van indelen zou zijn om de ouderlijke schoolkeuze, de participatie in de oudercommissie, de participatie in het schoolbestuur en de hulp op school in te delen bij actief lidmaatschap - de school als vereniging. Hoe dan ook, de vrijwillige inzet op school, en de vrijwillige inzet in het algemeen, nemen in Nederland af, althans in kwantiteit (SCR, 2002, p. 241 v).


37

Hoe moet het verder met het onderwijssysteem als de vrijwillige inzet waartoe burgers bereid zijn, tekort schiet? Is het haalbaar om van leraren nog meer te gaan verwachten? Dient de inbreng vanuit de civil society op het onderwijs geheel of gedeeltelijk te worden vervangen door overheidsbemoeienis? Kunnen meer flexibele financieringssystematieken en beloningssystemen compensatie bieden? Laten we in paragraaf 3 eerst kijken waaruit de bijdrage aan de gemeenschap bestaat die actieve deelnemers aan de civil society leveren en naar de maatschappelijke besparingen die hun bijdrage oplevert. Hier zal een positieve omschrijving van het begrip civil society worden gehanteerd. Onder ‘civil society’ wordt hier verstaan: het geheel van vrijwillige associaties en activiteiten van burgers waarbij zij hun tijd, geld, energie of competentie schenken aan een private of publieke gemeenschap of aan de maatschappelijke participatie van anderen. Bijvoorbeeld actieve deelname aan organisaties als een sportvereniging, een organisatie voor natuurbehoud, een buurtcomité, een kerk, een schoolbestuur, een ouderraad, een politieke partij, een service club, een patiëntenvereniging, een hechte en hulpvaardige vriendenkring. Belangrijke ingrediënten zijn: de vrijwillige inzet, daadwerkelijke en duurzame face-to-face-participatie, en een gerichtheid op een gemeenschappelijk doel dat verder gaat dan puur eigenbelang. De civil society is niet per se een moreel hoogstaande samenleving, stelt Etzioni in The Monochrome Society (2001). Groeperingen binnen de civil society kunnen ook in zichzelf gekeerde, gesloten gemeenschappen zijn met minder morele doelstellingen. Het is een taak van de staat om de civil society in morele zin bij te sturen - we moeten streven naar een good society. Ook op andere terreinen bepleit Etzioni de toevoeging of versterking van een morele dimensie. Dit zou onder meer kunnen resulteren in het erkennen van stakeholdership - niet alleen de shareholders maar iedereen die substantieel aan een bedrijf bijdraagt, kan een moreel recht op een ‘stake’ in het bedrijf doen gelden - en in het introduceren van ‘beschamende’ sancties in de strafoplegging. De vraag is: wie bepaalt uiteindelijk de hogere geldende moraliteit? De staat? En op een hoger niveau de internationale gemeenschap? Hoe is een hoog moreel peil van de internationale gemeenschap te waarborgen? In dit verband bepleit Etzioni een morele interculturele dialoog. Daartoe is nodig (p. 242) : “that moral voices, especially when they truly reflect the people of a society that is raising them, be expressed cross-culturally.” Het gelijkmoedige (monochrome) karakter van de cultureel pluriforme Amerikaanse samenleving waarnaar Etzioni verwijst, reflecteert een door hem waargenomen maatschappijbreed gedeeld stelsel van moral virtues. Hiertoe behoren de Constitutie, democratie, verdraagzaamheid, een geloof in hard werken en spaarzaamheid, en een gedeelde verantwoordelijkheid voor het tot stand brengen van een goede samenleving (p. 36) kortom: the American creed, die algemeen wordt onderschreven en die het mogelijk heeft gemaakt om zoveel mensen van zoveel verschillende nationaliteiten te absorberen.

38


3

De civil society - bijdragen en besparingen

In de civil society levert de actieve participant een bijdrage aan een gemeenschap - een bijdrage die complexer is dan op het eerste gezicht lijkt. Van deze meervoudige bijdrage worden hier enkele aspecten beschreven. Vervolgens wordt een antwoord gegeven op de vraag naar het maatschappelijk nut van een civil society: waarom is het voor een maatschappij goed dat de samenleving een actieve civil society omvat? Een viervoudige bijdrage Waaruit bestaat de bijdrage die de participanten in de civil society leveren aan de associaties en organisaties waarvan zij deel uitmaken? De eerste bijdrage is dat burgers vrijwillig associaties aangaan en onderhouden, zodat de associaties duurzaam worden. Dit vergt voortdurend kleinere of grotere schenkingen van tijd, energie, competentie, en soms ook geld. Tegelijkertijd besteedt de burger als tweede bijdrage tijd, geld, energie of competentie die nodig is om het eigen leven zo in te richten dat geen negatieve sociale sancties worden toegepast, zoals ridiculisering, ostracisme of uitstoting. De burger aanvaardt een zekere mate van sociaal-culturele conditionering, en leeft min of meer naar de normen die in de betreffende groep of gemeenschap gelden. Conditionering komt onder meer tot stand door de werking van positieve en negatieve sociale sancties, inclusief de mogelijkheid dat vanuit de groep de associatie wordt beëindigd. Toegenomen mobiliteit, ontkerkelijking, toegenomen welvaart, toegenomen self-sufficiency en verbeterde home entertainment zijn enkele van de factoren die de invloed van dergelijke pressies op het gedrag van individuen hebben verminderd. Het individu heeft nu een grotere keuzevrijheid om een dergelijke ‘bijschavende’ sociale conditionering al dan niet op te zoeken en al dan niet te aanvaarden. De derde bijdrage die de participanten leveren, is: tijd, geld, energie en competentie voor een duurzame associatie of activiteit teneinde het doel te realiseren waarop de groep of gemeenschap is gericht. Zij leveren een concrete bijdrage bijvoorbeeld als voetbaltrainer of voorzitter, als vrijwilliger in een verpleeghuis of in een dierenasiel, als klaar-over bij de schooluitgang, als huisbezoeker in een geloofsgemeenschap, als organisator van een buurtfeest. Ten vierde levert de burger een bijdrage aan de reproductie van de burgerschapswaarden en -vaardigheden nodig voor een actieve civil society, door expliciete, en in ieder geval door impliciete, overdracht van deze waarden en vaardigheden op anderen. Eén van de


39

factoren die hierbij een rol kunnen spelen, is dat productieve samenwerking aanstekelijk werkt. Hoe dit in zijn werk kan gaan, is geschetst door Cooter (Law and Unified Social Theory, 1995). Hij stelt actoren die een verbrede, coöperatieve vorm van eigenbelang aan de dag leggen, tegenover actoren die een enge, zelfzuchtige vorm van eigenbelang kennen, en die bijvoorbeeld trachten snel een disproportioneel grote winst ‘binnen te halen’ ten koste van andere actoren. Coöperatieve participanten zijn bereid bepaalde onmiddellijke, grote, individuele voordelen op te geven teneinde een duurzame samenwerkingsrelatie op te bouwen waarin zij van tijd tot tijd meer bescheiden winsten behalen. Stel dat een aantal coöperatieve participanten op die manier samenwerken, en dat ook enkele puur zelfzuchtige actoren aan de samenwerking meedoen. De samenwerking verloopt voorspoedig en meer actoren gaan meedoen. Dan ontstaat er consensus: “Iedereen zou zich coöperatief moeten gedragen”. Ook de disproportioneel profiterende actoren ondersteunen deze normatieve consensus, ondanks het feit dat hun feitelijke gedrag niet aan deze norm voldoet. Coöperatie werkt aanstekelijk. Na verloop van tijd vindt een omslag plaats: sommige actoren internaliseren de coöperatieve houding als de geldende norm. Zij zien in de praktijk dat het positieve vruchten afwerpt. Zij dragen deze norm over op jongeren en op andere toetreders, en zij zijn bereid deze norm aan anderen op te leggen. Internalisering van een dergelijke norm (Cooter, p. 61); “creates subjective costs to non-co-operation that can shift the dominant strategy in a game from non-co-operation to co-operation.” Samenvattend kunnen wij stellen dat een sterke civil society tot stand komt door een voortdurende viervoudige bijdrage van velen: • het duurzaam participeren in vrijwillige associaties; • het aanvaarden van sociaal-culturele conditionering; • het doen van immateriële dan wel materiële schenkingen aan de associatie teneinde de doelstelling daarvan te realiseren; en het werken aan de reproductie van burgerschap. Bovendien zullen sommigen een innovatieve bijdrage leveren. Met de innovatie van de burgerschapswaarden en -vaardigheden die nodig zijn in een actieve civil society, wordt hun viervoudige bijdrage een 4+-bijdrage. Kwetsbaarheid Om de viervoudige bijdrage, die de actieve burger kenmerkt, aan de actieve civil society te leveren, is voortdurend inzet nodig, en in zekere zin ook moed,. De deelnemers aan de civil society geven in bepaalde opzichten meer dan zij nemen. Het meerdere vloeit in de gemeenschap, en binnen de gemeenschap naar hen aan wie het in de perceptie van de gemeenschap dient te worden gegund. De bijdragen die de individuele participanten leveren aan hun associaties en activiteiten, welke tezamen resulteren in een civil society, zijn geen leningen of investeringen in de zin dat een eventueel positief rendement van een individuele bijdrage naar de afzender terugkeert, of dat ingebrachte bijdrage weer naar de afzender terugkeert. Een deel van het te verwachten ‘rendement’ voor degenen die een actieve bijdrage leveren, is de satisfactie die

40


voor hen voortvloeit uit het bijdragen aan een zelfgekozen gemeenschap, de vaardigheden die zij ontwikkelen en toepassen, en de sociale contacten die zij binnen de gemeenschap genieten. Een ander deel van het ‘rendement’ is de overtuiging dat zij actief bijdragen tot een ‘betere wereld’, dat zij deel uitmaken van gemeenschappen waarbinnen het goed toeven is, en waarvan zij wellicht ook hulp zullen ontvangen mochten zij die nodig hebben. Hierin ligt de kwetsbaarheid van de civil society. Wat als je als actieve participant moe wordt en ontmoedigd raakt? Wat als ondanks de geleverde inspanningen er geen merkbaar ‘betere wereld’ ontstaat? Groepsgerichte charitas is nog wel op te brengen in een ondersteunende en inspirerende context, die het proces van voortdurende kleinere of grotere schenkingen van tijd, geld, energie of competentie voor een gemeenschappelijk doel, waardeert en aanmoedigt. Goed voorbeeld doet goed volgen en wie goed doet, goed ontmoet. Maar het is moeilijk om de voortdurende persoonlijk meervoudige inzet vol te houden in een context die te zeer met de geest van de civil society in strijd is. Herhaalde confrontatie met ‘ongestraft’ free-ridergedrag, met ‘zinloos’ destructief gedrag, met ‘asociaal’ low-trustgedrag, of ander gedrag dat mensen het plezier in goed burgerschap kan ontnemen, werkt ontmoedigend. Als in een samenleving met een grote culturele diversiteit, deze diversiteit zich uitstrekt tot de waarden en vaardigheden die nodig zijn voor een actieve civil society, dan is het risico van ontmoediging groot. Sommigen van degenen die de hierboven geschetste viervoudige bijdrage leveren, zullen ‘de moed opgeven’ als hun maatschappelijke context geleidelijk aan meer een low-trustkarakter krijgt - feitelijk of in hun perceptie. De civil society loopt vast als velen nemen en weinigen geven. Participatie wordt dan een uitputtingsslag. Vroeger of later zeggen de vrijwilliger en het bestuurslid: ik doe het niet meer, laat nu een ander het maar overnemen. En afhankelijk van de mate waarin de reproductie van de burgerschapswaarden en -vaardigheden nodig voor een civil society, is geslaagd, is er dan iemand met de vereiste competenties beschikbaar om ‘het over te nemen’, of niet. In een omgeving waar men liever neemt dan geeft, en waar velen handelen met wantrouwen in anderen en in instituties, brengen de actieve deelnemers het niet langer op om aan de civil society gestalte te geven, en hebben potentiële gegadigden geen zin om hun taken over te nemen. Culturele diversiteit hoeft geen negatieve uitwerking te hebben op een civil society, integendeel. Belangrijk is dat genoeg groeperingen binnen een gemeenschap willen en kunnen bijdragen aan gemeenschappelijke doelen, en dat voldoende mensen over de benodigde basisvaardigheden beschikken. Verder, dat er voldoende gevestigde praktijken (practices) en voldoende ervaren praktijkbeoefenaars zijn om binnen een high-trustmaatschappij met low-trustmedeburgers - autochtoon dan wel allochtoon - om te gaan. Voor organisaties en personen is het een opgave om enerzijds hun high-trustworthinesskarakter en gedrag en hun civil-societymotivatie en inzet te behouden in een context waarin dat niet overal de heersende norm lijkt, en anderzijds zich effectief te beschermen tegen oneigenlijk gebruik en oneigenlijke bejegening zonder daar al te veel energie in te hoeven steken. Immigratie is een factor die bijdraagt aan de culturele diversiteit van samenlevingen, ook van de Nederlandse samenleving. Sommige vormen van diversiteit zetten de sociale cohesie binnen een samenleving onder druk. Knack (“Book Review”, Public Choice, 2001, p. 395) belicht voor Amerika dit aspect van de discussie, een aspect dat ook op Nederland van toepassing lijkt:


41

“High immigration today may have more adverse impacts on social cohesion and trust than a century ago, as the “melting pot” is replaced by “celebrating diversity” and multiculturalism. Moreover, a sizeable share of immigration then was from regions of the world such as Scandinavia which surveys show to rank high in social trust, whereas the bulk of today’s immigration is from low-trust regions.” Het Sociaal en Cultureel Planbureau bevestigt in zekere zin een vergelijkbare ontwikkeling voor Nederland (Sociaal en Cultureel Rapport 2000, p. 55): “Van Nederland is bekend dat 17% van de bevolking in 1999 van buitenlandse herkomst (ofwel allochtoon) was, hetgeen in dit geval inhoudt dat een persoon zelf of tenminste één van zijn ouders in het buitenland geboren was. Een deel van deze allochtonen behoort tot de doelgroepen van het minderhedenbeleid en wordt in dat verband aangeduid met de term ‘etnische minderheden’. Het gaat om mensen die hun herkomst in een aantal weinig geïndustrialiseerde landen buiten Europa vinden, alsmede om Oost-Europese vestigers. Van de Nederlandse bevolking behoorde 10% tot de etnische minderheden.” Sommigen vrezen dat ‘multiculturalisme’ in de betekenis van het als gelijkwaardig aanvaarden van andere culturen waaronder die van personen afkomstig uit low-trustsamenlevingen, leidt tot een daling van het niveau van trust in Nederland. Deze vrees betreft niet alleen een daling van het gemiddelde niveau van trust met - bij wijze van spreken - enkele procenten. Deze vrees betreft ook een meer algemeen ‘de moed opgeven’ door actieve participanten in de civil society na herhaalde confrontatie met het handelen van lowtrustactoren - autochtoon of allochtoon. Vier maatschappelijke besparingen In welke opzichten heeft de maatschappij concreet baat bij een actieve civil society? Eén van de antwoorden die kan worden gegeven, is: een actieve civil society verhoogt het algemene niveau van burgerschapswaarden en -vaardigheden in de samenleving, en dit levert een besparing van maatschappelijke kosten op. Hier worden drie soorten kosten aangeduid: ■ kosten van toezicht; ■ verzekeringskosten, in ruime zin; en ■ kosten van reproductie van burgerschap. Voorts zijn er aanwijzingen voor een samenhang tussen een actieve civil society en ■ de resultaten die leerlingen op school behalen. Een maatschappij waarbinnen voldoende burgers bijdragen aan een actieve civil society en bijdragen aan een high trust society waar coöperativiteit en betrouwbaarheid heersen, brengt grote besparingen met zich mee voor die maatschappij en voor individuele deelnemers aan die maatschappij - besparingen van tijd, geld, energie en competentie. Besparingen in precies datgene wat degenen die bijdragen aan een actieve civil society vrijwillig schenken in hun activiteiten! Laten we kort naar enkele besparingen kijken. Besparing van toezichtskosten Een hoog algemeen niveau van ‘goed burgerschap’ bespaart toezichtskosten. Als werknemers, bestuurders en klanten een hoog niveau van coöperativiteit en betrouwbaarheid aan den dag leggen, dan functioneren organisaties beter en behoeven zij minder toezichtskosten te maken. Dit geldt voor ondernemingen, non-profitinstellingen, bureaucra-

42


tieën; de maatschappij als geheel functioneert beter. Als daarentegen een voldoende hoog niveau van burgerschap ontbreekt, dan wordt het functioneren van ondernemingen, instellingen en bureaucratieën een moeizame en kostbare, zo niet onmogelijke, aangelegenheid. De kosten van verificatie, controle, aanscherping van richtlijnen, inspectie, detectie, criminaliteitsbestrijding, corruptiebestrijding, rechtspraak, en oneigenlijk gebruik van collectieve voorzieningen leggen dan een loodzware druk op de netto resultaten en inkomens. De gedachte dat moderne samenlevingen niet goed kunnen opereren zonder een bepaald niveau van coöperativiteit en betrouwbaarheid, is treffend onder woorden gebracht door Cooter (1995). Hij presenteert het idee van een verbreed, tegenover een eng, economisch perspectief. Twee perspectieven die individuen kunnen hanteren bij het bepalen van hun optreden. Een moderne economie kan niet functioneren zonder de verinnerlijking van een verbrede opvatting van het eigenbelang in de context van de beroepsuitoefening, aldus Cooter. De reden is dat (p. 60): “When subordinates internalize occupational roles, they require less monitoring by superiors. Less monitoring lowers the transaction costs of contracting and managing hierarchies.” Er zijn vormen van gedrag die alleen kunnen worden verklaard als uitdrukkingen van een verbreed perspectief op eigenbelang, bijvoorbeeld een gewetensvolle beroepsuitoefening. Cooter geeft dit voorbeeld (p. 61): “For example, many lawyers pursue power and wealth through their profession. In addition, some people aspire to be ‘good lawyers’, meaning people whose work embodies the virtues of the legal profession. The virtues of the profession include both its ethical standards and its technical craft.” Een ander voorbeeld dat Cooter noemt (p. 62), is dat burgers hun stem uitbrengen om hun politieke voorkeur tot uitdrukking te brengen en niet om materieel voordeel te behalen. In het tijdschrift Public Choice zegt Knack (2001, p. 390) het zo: “From the Public Choice perspective, we tend to conclude that there is often “too much” cooperation, in the sense that observed levels of voting turnout, contributions to public television, etc. appear to defy the predictions of rational and self-interested behavior.” Terug naar Cooter. Als men de eigen optiek verbreedt, dan ontstaan er innerlijke conflicten tussen de enge en de verbrede optiek. Bijvoorbeeld de advocaat die worstelt met de keuze tussen op een dubieuze manier rijk worden en handelen als ‘goed advocaat’. Cooter schetst de keuze die men maakt in geval van een dergelijk innerlijk conflict zo (p. 62): “the actor chooses by drawing from a probability distribution over different orderings of the alternatives. One ordering might represent the thin self, the other might represent the thick self, and the probability distribution might be determined by the actor’s strength of will.”


43

Daarbij stelt hij een ‘thin self’ dat puur zelfzuchtig is, tegenover een ‘thick self’ dat rekening houdt met de belangen van de gemeenschap. Een hoog niveau van coöperativiteit en betrouwbaarheid bespaart niet alleen toezichtskosten voor organisaties, maar ook voor personen in hun dagelijks leven - zowel financiële als emotionele kosten. Putnam (2000, p. 135) duidt dergelijke kosten als volgt aan: “from worrying about whether you got back the right change from the clerk to double checking that you locked the car door (...).” De welhaast onopgemerkte stress van voortdurende oplettendheid en argwaan, en een verminderde efficiëntie van de maatschappij - dit zijn zwaarwegende kosten die voor een deel worden bespaard in een maatschappij die een actieve civil society kent. Besparing van verzekeringskosten Een actieve civil society bespaart verzekeringskosten. Laten we ervan uitgaan dat deelname aan bepaalde bestendige sociale contacten, verbanden en netwerken de participanten tot op zekere hoogte weerhoudt van sociaal onacceptabel gedrag, zoals misbruik van vertrouwen, woordbreuk, liegen, stelen, enzovoorts. Hun transactiepartners (zij die met dergelijke participanten te maken hebben) hebben hiervan profijt, zowel binnen als buiten de bedoelde sociale verbanden. Transactiepartner B ontleent zekerheden aan de bestendige sociale associaties van transactiepartner A, gezien de resulterende eerlijkheid en betrouwbaarheid van A. Zo heeft B profijt van de duurzame civil society inzet van A, of B nu eenzelfde soort inzet levert en eenzelfde soort disciplinering aanvaardt als A, of niet. Een geloofsovertuiging en de deelname aan een geloofsgemeenschap kunnen degenen die zich daardoor aangesproken en daarmee verbonden voelen, tot op zekere hoogte weerhouden van sociaal onacceptabel gedrag. Knack stelt daarover (2001, p. 394): “There is some evidence, however, that fewer people believe socially disapproved behavior will lead to punishment in an afterlife. The existence of such beliefs can build trust, as the mere knowledge that one’s social or business partner holds certain religious beliefs drastically reduces one’s expectation that the partner will cheat.” Dit vertrouwen, mits niet geschonden, leidt ertoe dat degenen die met dergelijke sociaal of religieus ‘ingekaderde’ personen te maken hebben, minder verzekeringskosten behoeven te maken. Putnam (2000, p. 136) wijst erop, dat de cruciale factor in dit verband betrouwbaarheid is, en niet zozeer het gestelde vertrouwen- niet zozeer trust, maar veeleer trustworthiness. Als een persoon een structurele keuze maakt om zich te bewegen binnen sociale en/of godsdienstige dan wel levensbeschouwelijke kaders die waarden en vaardigheden nodig voor een actieve civil society bevestigen, dan hebben diens transactiepartners daarvan veelal profijt. Deze persoon neemt bij voorbaat allerlei lasten op zich, die zich anders zou vertalen in verzekeringskosten voor diens transactiepartners: immateriële lasten in de vorm van de inzet die het kost om consistent, betrouwbaar en gewetensvol handelen, en materiële lasten in de vorm van ‘misgelopen’ voordeel van het nagelaten onacceptabele gedrag. Deze op zich genomen lasten maken deel uit van de inspanningen die nodig

44


zijn om duurzaam tot de sociale en/of religieuze dan wel levenschouwelijke gemeenschap te behoren. De transactiepartner behoeft minder verzekeringskosten te maken, omdat de duurzame sociale en/of religieuze dan wel levensbeschouwelijke verbondenheid van de ander dient als borg. Bij ‘verzekeringskosten’ valt niet alleen te denken aan kosten die verbonden zijn aan het afsluiten van een verzekeringsovereenkomst, zoals betalen van premie en voldoen aan de voorwaarden. Er valt ook te denken aan ‘verzekeringskosten’ als: het minder ondernemend zijn en het daardoor mislopen van winst, het in mindere mate nemen van risico’s, het natrekken van antecedenten, het betalen van juristen om uitvoerige contracten te ontwerpen, het eisen van betaling vooraf, het voortdurend alert zijn op tekenen van misbruik van de situatie door de ander, het snel ontstaan van irritaties, het snel het vertrouwen in de ander verliezen, en het langs elkaar heen praten bij gebrek aan een gemeenschappelijk referentiekader en een gemeenschappelijke vocabulaire. Het is duidelijk dat de financiële consequenties van een structureel vermoeden van onbetrouwbaarheid, waaronder winstderving en juridische kosten, aanzienlijk kunnen zijn. Betrouwbaarheid en coöperativiteit zijn gedragsvormen die ook grote juridische waarde hebben. Bijvoorbeeld in de vorm van de nadruk op redelijkheid en billijkheid in het contractenrecht (6: 2.1 BW): “Schuldeiser en schuldenaar zijn verplicht zich jegens elkaar te gedragen overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid.” Denk aan de ‘betamelijkheid’ bij de onrechtmatige daad (6: 162.2 BW): “Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht of een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.” De notie van zich gedragen als ‘goed burger’ klinkt ook door in de voorschriften “strekkende tot handhaving van de goede gang van zaken binnen de instelling” die het bevoegd gezag dient op te nemen in het leerlingenstatuut (24g.2 WVO). Verder valt te denken aan de moderne versie van de ‘goed huisvader’ - een hoofdverplichting van een huurder (7A: 1596 BW): “Om het gehuurde als een goed huurder te gebruiken (...)”. Als A zich als goed burger gedraagt, heeft ook B hiervan profijt, onder meer in de vorm van een kostenbesparing voor rechtsbijstand en rechtspraak. Kosten die burgers ten dele collectief, ten dele individueel dragen. Besparing van reproductiekosten Individuen zijn onder andere burger. Als burger nemen zij deel aan de publieke gemeenschap en bekleden zij publieke ambten. Als burgers - individueel en collectief - is het hun opdracht om voor reproductie van burgerschap te zorgen. Van Gunsteren wijst op het cruciale belang van reproductie van burgerschap (Van Gunsteren, 1992, p. 57): “Primaire taak van de republiek is het reproduceren van burgers, van autonome en oordeelkundige individuen die in de publieke sfeer hun stem laten horen. Deze taak is bij alle overheidshandelen in het geding. Elk overheidshandelen kan en mag op zijn effect op (de reproduktie van) burgerschap bekeken worden.”


45

Competentie is een onmisbaar onderdeel van burgerschap (p. 56): “Het gaat om een zinnig en verstandig gebruik van bevoegdheden en situaties. Een gebruik dat niet in voorschriften vastgelegd kan worden. Het gaat om competentie in de zin van verstandig, (vak)kundig en verantwoordelijk omgaan met bevoegdheden, situaties en machtsposities. Competentie is voor de uitoefening en reproduktie van burgerschap essentieel.” Wat als te weinig burgers er zin in hebben zorg te dragen voor de reproductie van burgerschapswaarden en -vaardigheden, of te weinig burgers daar de competentie toe hebben, of als om andere reden onvoldoende reproductie van burgerschap plaatsvindt? Ook onder gunstige omstandigheden kosten het uitoefenen en het reproduceren van burgerschap tijd, geld, energie en competentie. Als iedere generatie zorg draagt voor burgerschapsreproductie, voor overdracht van burgerschapswaarden en -vaardigheden op de volgende generatie en op de ‘nieuwkomers’ in de samenleving, dan wordt de voor de reproductie van burgerschap benodigde investering van energie en competentie over de generaties gespreid. Maar na iedere generatie die, om wat voor reden dan ook, onvoldoende burgerschapsreproductie tot stand brengt, stapelen de kosten voor volgende generatie(s) zich op. Hierboven, onder besparing van toezichtskosten en van verzekeringskosten, was het patroon: het resultaat van de inspanning van velen is groter dan de som der delen. Hier, onder besparing van reproductiekosten, is het patroon: wat opvolgende generaties hebben opgebouwd en overgedragen, kan in enkele generaties verloren gaan. En intussen is de wereld veranderd, zodat er niet alleen een achterstand in te halen is wat betreft reproductie, maar ook wat betreft innovatie van burgerschap. Wat voor burgerschap in ruimere zin geldt, geldt ook daarbinnen voor de waarden en vaardigheden die nodig zijn voor een actieve civil society. Een actieve civil society bespaart reproductiekosten in de zin dat een generatie die zorg draagt voor voldoende reproductie van de benodigde motivatie en competentie, geen hoog opgestapelde achterstallige ‘rekening’ van tijd, geld, energie en competentie achterlaat voor volgende generaties. Bevordering van leerlingprestaties Een actieve civil society genereert social capital, en social capital bevordert goede onderwijsprestaties, aldus Putnam (2000, p. 291). Hij hanteert een Social Capital Index, bestaande uit deze componenten: “measures of ■ community organizational life; ■ engagement in public affairs; ■ community volunteerism; ■ informal sociability; ■ social trust.” Voor de staten van Amerika laat Putnam een duidelijk, min of meer rechtstreeks verband zien tussen de Social Capital Index, en de Index of Educational Performance. Deze laatste index omvat de resultaten van gestandaardiseerde toetsen, en de mate waarin leerlingen aan het onderwijs blijven deelnemen (p. 299-302).

46


Voor het gevonden verband geeft hij een aantal tentatieve verklaringen: “First, where civic engagement in community affairs in general is high, teachers report higher levels of parental support and lower levels of student misbehavior, such as bringing weapons to school, engaging in physical violence, playing hooky, and being generally apathetic about education. (...) A second reason why students perform better in states with a high social capital may be that they spend less time watching TV.” Voor de relatie tussen social capital en de schoolprestaties van leerlingen stelt Putnam (p. 306): “The beneficial effects of social capital are not limited to deprived communities or to primary and secondary education. Indeed, precisely what many high-achieving suburban school districts have in abundance is social capital, which is educationally more important even than financial capital. Conversely, where social connectedness is lacking, schools work less well, no matter how affluent the community.” Een actieve civil society is van rechtstreeks nut voor het onderwijs, zo blijkt uit Putnams onderzoek. Dit geldt vooral voor de participatie door individuen in niet-geformaliseerde netwerken en contacten (p. 300): “Unexpectedly, the level of informal social capital in the state is a stronger predictor of student achievement than is the level of formal institutionalized social capital.” Het zijn vooral de directe persoonlijke betrokkenheid en interacties, ook binnen het gezin (p. 305), die een positief effect hebben op de schoolprestaties van leerlingen. In staten met een hoge Social Capital Index werd minder kindermishandeling aangetroffen. Putnam veronderstelt (p. 299): “Informal social networks help shield children from their parents’ worst moments.” Op het punt van het verband tussen social capital en de arbeidsparticipatie van vrouwen concludeert Putnam onder meer (p. 201): “Women working by choice are more involved with clubs, church, friends, home entertaining, and volunteering than are women who are working out of necessity. (...) full-time work inhibits a woman’s social involvement, both formal and informal.” Als een vrouw voltijd werkt uit financiële noodzaak, dan heeft dat een sterk negatief effect op haar actieve bijdrage op het social capital. Als de vrouw deeltijd werkt vanwege de arbeidssatisfactie, dan heeft dit juist een sterk positief effect. Dit spoort met aanwijzingen in Nederland dat bij de invloed van de arbeidsparticipatie van de moeder op de schoolprestaties van het kind, vooral de mate van tevredenheid van de moeder van belang is; de mate waarin zij tevreden is met haar al dan niet werken (BronnemanHelmers, 1999, p. 37). Een tevreden al dan niet werkende moeder, een gezin met warme interpersoonlijke en sociale contacten, dat civic engagement aan anderen en aan de gemeenschap ‘schenkt’ en


47

daardoor de gemeenschap rijker maakt aan social capital - dit lijken factoren te zijn die ervoor zorgen dat de kosten die de maatschappij voor onderwijs maakt, een hoger rendement hebben in termen van leerlingprestaties. Over het proces van ‘civic disengagement over the last two decades’ concludeert Putnam (p. 203), voor Amerika dat dit een algemeen verschijnsel is, zonder een centrale verklarende variabele: “The central exculpatory factor is that civic engagement and social connectedness have diminished almost equally for both women and men, working or not, married or single, financially stressed or financially comfortable.” Dergelijke bevindingen geven aanleiding tot bezorgdheid, voorzover civic disengagement, en daarbinnen vooral een gebrek aan informele associaties en activiteiten, een negatief effect heeft op de schoolprestaties van leerlingen, en voorzover deze ontwikkeling ook op Nederland van toepassing is. Zij nodigen uit tot het traceren van factoren in de samenleving en in het overheidsbeleid die dit negatieve effect kunnen compenseren. Onevenwichtigheid schenkingen en besparingen Eén van Putnams centrale stellingen is (p. 19): “(...) the core idea of social capital theory is that social networks have value.” De burgerschapswaarden en -vaardigheden die een actieve civil society mogelijk maken, hebben zowel sociale als economische waarde. Als wij even terugdenken aan de viervoudige schenking die het individu doet om bij te dragen aan een actieve civil society, en wij vergelijken deze met de bovengenoemde vier besparingen, dan wordt de onevenwichtigheid duidelijk: de afzender is vooral indirect de ontvanger. De viervoudige inzet - het duurzaam participeren in vrijwillige associaties, het aanvaarden van sociaal-culturele conditionering, het doen van immateriële dan wel materiële schenkingen aan de groep of gemeenschap teneinde de doelstellingen te realiseren, en het werken aan de reproductie van burgerschap, eventueel aangevuld met een innovatieve bijdrage - wordt gegenereerd door het individu. Maar de viervoudige besparing - van toezichtskosten, van verzekeringskosten, van reproductiekosten, en van onderwijskosten in de zin dat een actieve civil society bevorderlijk is voor de leerlingprestaties - komt voor een aanzienlijk deel ten goede aan anderen, aan het collectief, aan de samenleving als geheel. Degene die zich actief heeft ingezet, ontvangt vooral in indirecte zin terug. Aan welke civil-society-associaties en activiteiten schenken mensen in Nederland hun tijd, geld, energie of competentie? Voor welke belangen zetten zij zich in, en zijn dit gemeenschappelijke of meer algemene belangen? In de volgende paragraaf kijken wij naar de specifieke aard van de civil society in Nederland.

48


4

De civil society in Nederland - breed, vrijgevig en ideëel-gericht, en ook afstandelijk consumentgericht en geseculariseerd

In vergelijking met andere Europese landen kent Nederland een brede maar tamelijk afstandelijke civil society: maatschappelijke organisaties hebben veel leden, maar weinig actieve leden. In Nederland zijn relatief weinig burgers georganiseerd binnen kerken, politieke partijen of vakbonden. Maar tegelijkertijd bestaat er een omvangrijke sector van andere niet-gouvernementele organisaties (SCR 2000, p. 129-141 en 154). Vooral het aantal leden van consumentenorganisaties en het aantal georganiseerde voetballiefhebbers onder de bevolking is in Nederland relatief groot. Nederlanders hebben een opvallend grote bereidheid om zich aan te melden als lid of donateur van internationale hulporganisaties en milieuorganisaties - wat betreft de omvang van mensenrechtenorganisaties en organisaties gericht op internationale hulpverschaffing, alsook organisaties gericht op natuurbescherming en milieubeheer behoort Nederland tot de Europese top. Het SCR 2002 vat het beeld zo samen (p. 246): “De belangrijkste terreinen waarop de Nederlanders momenteel zijn georganiseerd, zijn kerk en godsdienst, internationale hulp en solidariteit, consumentenbelangen, en sport en recreatie. De organisaties die daarop actief zijn, kunnen gezamenlijk bogen op zo’n 22 miljoen leden en/of donateurs.” In Nederland kennen consumentenorganisaties voor vervoer en voor wonen, sportverenigingen, milieu-organisaties en vakbonden, een hoge lidmaatschapsgraad onder de bevolking van 18 jaar of ouder. Maar niet alle leden zijn daadwerkelijk actief. Hoge percentages actieve leden zijn vooral te vinden bij sportverenigingen, vrouwenverenigingen en buurtverenigingen (Sociale en Culturele Verkenningen 1999, p. 183).


49

Welke maatschappelijke organisaties groeien thans in aantal leden/donateurs, en welke krimpen? Het SCR 2002 stelt dat de krimpende organisaties overwegend stammen uit de periode van de verzuiling (voor de jaren ‘60), de groeiende organisaties uit de periode daarna. De sterkste groeiers zijn organisaties gericht op natuur en milieu, internationale hulp, gezondheidszorg, abortus of euthanasie. Onder de krimpers zijn politieke partijen, omroepen en vrouwenorganisaties oververtegenwoordigd (p. 248). Kijkend naar het buitenschoolse aanbod van culturele voorzieningen voor schoolgaande jeugd, dan valt op dat de meeste kinderen lid zijn van een bibliotheek. Binnen het buitenschoolse aanbod van voorzieningen hebben sport, bibliotheken en televisie het grootste bereik. Het computerbezit neemt sterk toe (Bronneman-Helmers, 1999, p. 41-44). Enerzijds een brede civil society, anderzijds afstandelijk Als we ervan uitgaan dat studies waaruit blijkt dat Amerika lijdt aan een afbrokkelende civil society, juist zijn (een veelgebruikte term in dit verband is ‘erosie’), dan dringt de vraag zich op in hoeverre een soortgelijke analyse op Nederland van toepassing is. De Sociale en Culturele Verkenningen 1999 van het Sociaal en Cultureel Planbureau bieden deze samenvattende conclusie over de sociale participatie in Nederland (p. 188): “Afgaande op globale trends en statistische samenhangen tussen eenvoudige indicatoren is er in Nederland weinig aan de hand; er is geen reden om zich door de Amerikaanse zorgen over een neergaande ontwikkeling in participatie en vertrouwen te laten leiden, laat staan door het beeld van elkaar versterkende en steeds verder uitbreidende processen van groeiend wantrouwen, toenemende onverschilligheid, desengagement en privatisering in alle maatschappelijke sferen, van burencontact tot Binnenhof.” Het vertrouwen in instituties is groot in Nederland, vergeleken met andere Europese landen (SCR 2000, p. 144 v, en SCR 2002, p. 225 v). Vooral het vertrouwen in vrijwilligersorganisaties en niet-overheidsinstellingen (‘NGO’s’ - zie ook SCV 1999, p. 194) is groot. Een bevinding uit de SCV 1999 (p. 187-188) is dat: “in Nederland helemaal geen sprake is van een algehele neergang op de indicatoren van participatie en vertrouwen. De sociale participatie en het sociale vertrouwen stijgen en waarschijnlijk is ook de deelname aan de politiek thans groter dan in de jaren zeventig.” Wat betreft de belangstelling in landen binnen de Europese Unie in de Europese politiek, komt het SCR 2000 aan het einde van het hoofdstuk over Participatie evenwel tot deze conclusie (p. 156): “Zonder de inspanning tot democratisering van de instituties en procedures van de EU tekort te willen doen en zonder de problemen te bagatelliseren van de integratie van de ‘civil society’ in de Europese besluitvorming, kan tot slot toch de verwachting worden uitgesproken dat een Europees volk als drager van een Europese democratie zich eerder zal ontwikkelen als volk van toeschouwers en supporters van Greenpeace versus Shell dan als aanhang van Europese politici en partijen.” Interessant is de tegenstelling die Knack (2001, p. 392) aangeeft in zijn bespreking van Putnams boek Bowling alone: een tegenstelling tussen het handelen van burgers, en hun kiesgedrag. De tegenstelling is deze. Enerzijds toont Putnam overtuigend aan dat het toe-

50


genomen televisiekijken - vaak alléén, want in huishoudens zijn meerdere toestellen aanwezig - samenhangt met een dalend civic engagement. Anderzijds stelt Knack dat de Amerikaanse burger nu volksvertegenwoordigers kiest die veel meer spenderen aan armoedebestrijding, kunst en cultuur dan veertig jaar geleden. Het beeld is er één van ‘Oké enerzijds, hoewel anderzijds’. In het SCR 2002 bevestigt dit beeld, op de volgende manier (p. 244). Enerzijds is de burger beter toegerust voor burgerarbeid, schept een afname van de introvertie van maatschappelijke organisaties ruimte voor overbruggende bindingen tussen groepen met verschillende culturen en leefstijlen, en betreden professionele organisaties het veld van de onbetaalde arbeid (bijvoorbeeld personeelsafdelingen die vrijwilligerswerk-projecten organiseren). Anderzijds wordt het verenigingsleven ‘ieler’, kennen succesvolle nieuwe organisaties veelal ‘papieren leden’, en wordt de betrokkenheid van vrijwilligers minder intensief en minder duurzaam. Het SCV 1999 geeft aan dat er enerzijds geen reden is voor grote bezorgdheid. Anderzijds is er dit vermoeden (p. 191): “De bevinding dat er nog steeds veel vrijwillige participatie is, maar dat deze vluchtiger en gefragmenteerder wordt met een tendens de politiek te vermijden, is waarschijnlijk ook voor ons land een goed uitgangspunt.” Deze bevindingen overziend, zou de civil society in Nederland te kenschetsen zijn als: een betrokkenheid die breed is en vrijgevig, maar ook afstandelijk en consumentgericht. Afstandelijkheid en reproductie van civil-societywaarden en vaardigheden Een ander kenmerk van de civil society in Nederland is dat zij in hoge mate geseculariseerd is. Tussen 1958 en 1995 nam het aantal personen dat lid is van een kerkgenootschap af van 75% tot 40%. Bij elke nieuwe generatie lag het tempo van ontkerkelijking hoger. Dit betekent overigens niet dat de Nederlander nergens meer in gelooft (Bronneman-Helmers, 1999, p. 34). De mate van secularisatie is in zoverre van belang, dat kerken in Europese landen belangrijke ontmoetingspunten zijn binnen de civil society. In dit verband stelt het SCR 2000 (p. 132-133): “De kans is aanzienlijk groter dat een Europeaan, van welke nationaliteit dan ook, kerklid is dan dat hij lid is van enige andere organisatie op het maatschappelijke middenveld. De kans is verder beduidend groter dat hij min of meer wekelijks samen met zijn geloofsgenoten bijeenkomt in een godsdienstige bijeenkomst of kerkdienst, dan dat hij met een dergelijke frequentie actief is in een andere organisatie. (...) Over het algemeen identificeren de leden van kerken zich ook sterker met hun kerk dan de leden van de meeste andere organisaties met hun organisatie. (...) In uiteenlopende landen is vastgesteld dat regelmatige kerkgangers actiever zijn in het vrijwilligerswerk (...).” Kijkend naar het percentage van de bevolking dat aangesloten is bij een kerk, komt Nederland binnen Europa onderaan met een percentage buitenkerkelijken van 60%. Wat betreft het institutioneel vertrouwen in ‘de kerk’ is het opvallend dat in de meeste andere Europese landen het oordeel over de kerk samengaat met het oordeel over politie,


51

leger en justitie, terwijl in Nederland het oordeel over de kerk samengaat met het oordeel over liefdadigheidsinstellingen en niet-overheidsinstellingen. In Nederland wordt de kerk meer gezien als een deel van de civil society dan als een deel van ‘het gezag’ (SCR 2000, p. 145, en opnieuw SCR 2002, p. 226). In het SCR 2002 - dat binnen vrijwilligerswerk onbetaalde arbeid, actief lidmaatschap en actief burgerschap onderscheidt - wordt gesteld dat regelmatige kerkgangers sterk zijn oververtegenwoordigd bij het actief lidmaatschap van verenigingen (p. 243). Stukje bij beetje wordt de civil society in Nederland in kaart gebracht, en komen verklarende factoren en nationale eigen-aardigheden scherper in beeld. Aangenomen dat de kenschets van de civil society in Nederland als: breed, maar tamelijk afstandelijk, ■ vrijgevig, maar tamelijk consumentgericht, en ■ ideëel-gericht, maar sterk geseculariseerd, ■

juist is, dan doet de volgende vraag zich voor. In hoeverre kunnen ‘afstandelijke’ lidmaatschappen van consumentgerichte organisaties en ingevulde acceptgiro’s voor goede doelen, de ‘warmte’ en het ‘bijschavende’ effect vervangen van informele associaties en activiteiten en van daadwerkelijke face-to-face-samenwerking om gemeenschappelijke doelstellingen te realiseren? Het nogal afstandelijke karakter van de civil society in Nederland lijkt met het oog op de toekomst geen neutraal gegeven. Het is waarschijnlijk dat van vormen van participatie die arm zijn aan face-to-face-contacten en -samenwerking, niet dezelfde conditionerende werking uitgaat als van intensieve vormen van samenwerking. Voorts komt de reproductie van actieve leden van een civil society onder meer tot stand door ‘de persoonlijke uitnodiging’, en daarvoor is het bevorderlijk dat men elkaar enigszins persoonlijk kent. Waarom kom je in actie als vrijwilliger, als participant in duurzame associaties in de sociaal-culturele sfeer? Velen zullen als antwoord geven: je wordt vrijwilliger omdat iemand jou persoonlijk uitnodigt om een bepaalde taak of functie op je te nemen. Bijvoorbeeld: de voorzitter van de wijkvereniging, een actief lid van je kerkgemeenschap, of een andere ouder ‘van school’ richt zich tot jou met een persoonlijke uitnodiging tot deelname of dienstbetoon. Putnam (p. 121) zegt het zo: “As fund-raisers and volunteer organizers know well, simply being asked to give is a powerful stimulus to volunteering and philantropy. When volunteers are asked how they happened to get involved in their particular activity, the most common answer is, “Someone asked me.” Het is duidelijk dat deze reproductiepraktijk bij uitstek gedijt in relatief kleinschalige omgevingen. Anderen zullen zeggen: je komt in actie omdat de situatie schreeuwt om actie, omdat de organisatie erom vraagt opgericht te worden, omdat je een nood ziet en je er iets aan kan doen, omdat je geconfronteerd wordt met een perceived unmet need die als het ware jou oproept tot actie. Je komt in actie omdat een persoon of een situatie ‘je roept’. En je blijft vrijwilliger, of je treedt later in een andere situatie weer als vrijwilliger op, omdat je er voldoening aan beleeft en er zingeving aan ontleent, omdat je er sociale contacten en goede herinnerin-

52


gen aan overhoudt. Putnam heeft het over een olievlekwerking: een ‘ripple effect’ (p. 121 v): “Organizational involvement seems to inculcate civic skills and a lifelong disposition towards altruism, for adult volunteers and givers are particularly distinguished by their civic involvement as youth. (...) Finally, careful studies have shown that (with other social and personality traits held constant) people who have received help are themselves more likely to help others, so that simple acts of kindness have a ripple effect.” Naast ‘jong geleerd, oud gedaan’, ‘vrijwillige inzet’, ‘habit-forming’ en ‘someone asked me’ noemt Putnam hier een nog andere vorm van reproductie van behulpzaamheid: ontvangers van hulp worden vaak zelf behulpzaam: ‘wie goed ontmoet, goed doet’. Bovendien vindt reproductie van waarden en vaardigheden die nodig zijn voor ‘goed burgerschap’ beroepshalve plaats - door de front liners van de burgermaatschappij. Veel van hen die werken in typische eerstelijnsberoepen, dragen in werktijd bij aan de dagelijkse inburgering van autochtonen en allochtonen en aan de maatschappelijke participatie van anderen. Hieronder valt veel meer dan de verplichte inburgeringscursus voor ‘nieuwkomers’. Ook het anderen wijzen op hun burgerplichten en -rechten in concrete, alledaagse situaties valt hieronder. Zo ook de hulpverlening aan anderen bij het bewaken van de eigen integriteit, en het trekken van grenzen zodat medeburgers met hun gedrag anderen geen verdriet of schade toebrengen. Onder degenen die in hun werk vaak dergelijke front-line-inspanningen verrichten, bevinden zich bijvoorbeeld: leraren, politieagenten, verpleegkundigen, fysiotherapeuten, huisartsen, sociaal werkers, geestelijken, ambtenaren die ‘aan de balie’ cliënten te woord staan, en inburgeringsdocenten. Zij helpen anderen op weg in hun maatschappelijk functioneren. Afhankelijk van de school, heeft de leraar in dit opzicht een zware tot zeer zware taak. Leraren die zozeer in de frontlinie van de civil society staan dat dit hun onderwijstaken ernstig verzwaart, verdienen in materiële en immateriële zin voor hun dubbelfunctie te worden gewaardeerd. Nu wij de specifieke aard van de civil society in Nederland enigszins hebben verkend, gaan wij nader in op de wisselwerking tussen school en onderwijs, en de civil society. In de volgende paragraaf nemen wij enkele invloeden vanuit de school en het onderwijs op de civil society in beschouwing. In paragraaf 6 kijken wij in omgekeerde richting, naar invloeden vanuit de civil society op de school en het onderwijs.


53

5

Invloeden vanuit de school en het onderwijs op de civil society

Het Nederlandse onderwijsbestel is op diverse manieren verankerd in de civil society, en dit biedt de civil society de gelegenheid om invloed uit te oefenen op de school en op het onderwijs. Tegelijkertijd vindt op school en in het onderwijs bevordering van burgerschap plaats. Burgerschapswaarden en -vaardigheden worden ten dele ‘op school’ ontwikkeld en bevestigd, waaronder waarden en vaardigheden die nodig zijn voor een actieve civil society. Voor een deel behoort de bijdrage van de scholen aan de bevordering van burgerschapswaarden en -vaardigheden tot de soevereine sfeer (de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs), voor een deel niet (bijvoorbeeld de wettelijke opdrachten van scholen). Hier kijken we naar enkele vormen van burgerschapsbevordering die plaatsvinden in het kader van de school en het onderwijs aan leerplichtige leerlingen. Enerzijds zijn er grote collectieve belangen gemoeid met het voorkomen dat grote groepen niet goed in staat zijn deel te nemen aan de Nederlandse maatschappij. Anderzijds wordt de ‘doceerbaarheid’ van sommige aspecten van burgerschap wel betwijfeld, gezien de machtsongelijkheid tussen leraar en leerling, en gezien het feit dat de school slechts een bescheiden bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling en bevestiging van burgerschapswaarden en -vaardigheden. Voorop staat dat de ontwikkeling en bevestiging van burgerschapswaarden en -vaardigheden bij leerlingen, waaronder de waarden en vaardigheden nodig voor een actieve civil society, op de eerste plaats de verantwoordelijkheid is van de ouders en opvoeders ‘thuis’. Door hun schoolkeuze geven de ouders, pleegouders of voogd als cliënten van het onderwijs aan welke rol zij daarin van de school verwachten. Daarnaast heeft de maatschappij als geheel belang bij een actieve civil society. De school en het onderwijs dat daar gegeven wordt, kunnen op verschillende manieren bijdragen aan de ontwikkeling en bevestiging van burgerschapswaarden en -vaardigheden, waaronder die nodig voor een actieve civil society. Ten eerste valt te denken aan het voorgeschreven curriculum (de kerndoelen). Verder aan het bevorderen van de betrokken-

54


heid van ouders bij de school en aan de voorbeeldwerking van de school als een opbouwende gemeenschap. Voorts valt te denken aan vrijwilligerswerk op school: leesouders, verkeersouders, bestuursleden, begeleiders bij excursies, enzovoorts. Zonder pretentie van volledigheid, zijn de volgende kaders te noemen waarbinnen ontwikkeling en bevestiging van burgerschapswaarden en -vaardigheden nodig voor een actieve civil society op school plaats kan vinden: ■ het wettelijk voorgeschreven curriculum (de wettelijke opdrachten); ■ de realisatie van de eigen missie van de school (de eigen opdrachten); ■ ervoor zorgen dat de leerlingen en de ouders de school als een opbouwende gemeenschap ervaren; ■ bevorderen dat ouders vrijwilligerswerk doen op school. Van een andere orde is deze taak van de school: ■ het signaleren van en het reageren op verwaarlozing van leerplichtverantwoordelijkheden en opvoedingsverantwoordelijkheden. Laten we deze kaders nader bezien. Het voorgeschreven curriculum Het geldende curriculum kent een aantal kerndoelen die elementen van burgerschap bevatten. Leerlingen krijgen in het kader van de betreffende vakken de gelegenheid om bepaalde burgerschapswaarden en -vaardigheden te ontwikkelen. Leraren krijgen de gelegenheid om hen hierin te begeleiden, onder meer door te laten blijken ‘waar zij zelf staan’. De voorgeschreven (kern)doelen zijn te vinden in de Bijlage “De kerndoelen basisonderwijs 1998” bij artikel 1 van het Besluit kerndoelen primair onderwijs 1998, behorende bij de Wet op het primair onderwijs 1998 (WPO), en in de Bijlage bij artikel 1 van het Besluit kerndoelen en adviesurentabel basisvorming 1998-2003, behorende bij de Wet op het voortgezet onderwijs 1963 (WVO). Wat in de voorgeschreven (kern)doelen lijkt bevorderlijk voor een actieve civil society? En wat lijkt te ontbreken? Het zou hier te veel ruimte in nemen om de geldende (kern)doelen van het basisonderwijs en de basisvorming te analyseren, met het oog op de instandhouding van een actieve civil society. Dat is een exercitie die een ieder voor zichzelf kan ondernemen en waarvan de conclusies wellicht voor iedereen anders luiden. Een dergelijke analyse kan bijvoorbeeld tot de volgende bevindingen leiden: ■ Bevorderlijk met het oog op de instandhouding van een actieve civil society: de aandacht in de geldende kerndoelen voor zelfkennis, goede omgangsvormen en zorg voor anderen, voor de multiculturele samenleving, en voor het reflecteren op de maatschappij en op de eigen bijdrage aan de maatschappij. ■ Ontbrekend met het oog op de instandhouding van een actieve civil society: in de (kern)doelen wordt weinig aandacht besteed aan het in het dagelijks leven participeren in organisatorisch opzicht, bijvoorbeeld gezamenlijk een activiteit opzetten, of samenwerken in teamverband. Verder wordt weinig aandacht besteed aan het schenken van tijd, geld, energie of competentie aan een private gemeenschap (sportclub, school, wijkvereniging) of een publieke gemeenschap of aan de maatschappelijke participatie van anderen - anders dan als ‘onbetaalde arbeid’.


55

Noch in de ene noch in de andere Bijlage figureert vrijwilligheid of vrijwilligerswerk met enige prominentie (wel onbetaalde arbeid en vrijetijdsbesteding), of de notie van burgers die gezamenlijk een activiteit organiseren, of zelfstandig iets ondernemen vertrouwend op gemaakte onderlinge afspraken. Het woord ‘burger’ komt verschillende keren voor in de kerndoelen voor Economie, in de betekenis van ‘met het oog op hun rol als burger’. Ten dele heeft ‘burger’ in dit verband de connotatie van ‘bewuste consument’. Welk mensbeeld, of welk burgerbeeld, zit er achter de voorgeschreven kerndoelen? Voor het national curriculum in Engeland is dit expliciet gemaakt (www.nc.uk.net) in een statement of values. Dit bestaat uit vier onderdelen, ieder in een aantal punten uitgewerkt. De onderdelen zijn: ■ The self: We value ourselves as unique human beings capable of spiritual, moral, intellectual and physical growth and development. ■ Relationships: We value others for themselves, not only for what they have or what they can do for us. We value relationships as fundamental to the development and fulfilment of ourselves and others, and to the good of the community. ■ Society: We value truth, freedom, justice, human rights, the rule of law and collective effort for the common good. In particular, we value families as sources of support for all their members, and as the basis of a society in which people care for others. ■ The environment: We value the environment, both natural and shaped by humanity, as the basis of life and a source of wonder and inspiration. ‘Citizenship’ is één van de vakken die op school wordt gegeven. De values gelden voor het gehele curriculum. Het formuleren van een dergelijke waardeverklaring is op zich al een boeiende exercitie. Voor de Nederlandse samenleving zou een enigszins vergelijkbaar handvest of handvat bijvoorbeeld de volgende elementen van het complexe begrip ‘burgerschap’ (relevant voor het basis- en voortgezet onderwijs) kunnen omvatten. Deze ‘bewakende’ elementen: ■ het bewaken van de eigen integriteit, waaronder de eigen gezondheid, en het vermogen om advies, hulp en zorg in te roepen; ■ het zich bewust zijn van de plichten en de rechten die men als burger in het dagelijks leven heeft, en het naleven daarvan; en ■ het zich onthouden van gedrag dat schadelijk is voor anderen of voor de maatschappij. Deze ‘creatieve’ elementen: het in het dagelijks leven participeren in economisch, sociaal, cultureel, administratief of organisatorisch opzicht; ■ het schenken van tijd, geld, energie of competentie aan een private gemeenschap (sportclub, school, wijkvereniging) of een publieke gemeenschap, of aan de maatschappelijke participatie van anderen; en ■ het reflecteren op de maatschappij en haar wijdere context, en op de eigen bijdrage aan de maatschappij. ■

In deze lijst hebben burgerschapswaarden en -vaardigheden die in een actieve civil society nodig zijn, een plaats. Zij zijn geenszins ‘verplicht’; reflectie is dat ook niet.

56


Iedereen zal voor zich tot een andere lijst komen, weer andere accenten leggen. De kracht van het Nederlandse onderwijsbestel is dat niet alleen in het kader van het nationaal curriculum, maar ook in richtings- en gemeentelijk verband kan worden nagedacht over de vraag welke elementen van burgerschap thuis horen in het basis- en voortgezet onderwijs, en voor elk element waar - in het voorgeschreven curriculum of in de autonome beleidsruimte van scholen. De eigen missie van de school (de eigen opdrachten) ■ In ‘HBS’ fungeerde ‘burger’ als categorale aanduiding. Nu is ‘school met veel aandacht voor goed burgerschap’ één van de denkbare manieren waarop een school voor primair of voortgezet onderwijs zich kan profileren. Bijvoorbeeld door: ■ gerichte aandacht te geven aan de ontwikkeling en bevestiging van burgerschapswaarden en -vaardigheden in en buiten het geldende curriculum, door gerichte aandacht te besteden aan de sfeer op school; ■ veel buitenschoolse activiteiten, door zich als betrouwbare en actieve ‘medeburger’ in te zetten voor de opbouw en het onderhoud van de buurt, door een ‘achterstands-missie’ op zich te nemen; of ■ intensief aandacht te besteden aan burgerschap in het licht van de godsdienst of levensovertuiging die deel uitmaakt van de grondslag van de school. De eigen opdrachten voor het onderwijs die het bevoegd gezag zich stellen (zie 12.2 WPO en 24.2 WVO), kunnen een bepaalde pedagogisch-didactische methodiek omvatten, bijvoorbeeld Dalton, Montessori of Jenaplan. Het uitnodigen van ouders om (hoge) vrijwillige ouderbijdragen te betalen, wordt door sommigen ook gezien als bevorderlijk voor de binding van de ouders en de leerlingen met de school als gemeenschap. De ouders zouden zich zo wellicht direct betrokken voelen bij de besteding van de gelden, en deze inkomsten kunnen worden besteed aan extracurriculaire activiteiten. Anderen zien dit juist als een negatieve, exclusieve ontwikkeling. De school als opbouwende gemeenschap Hopelijk leren de leerlingen, door op school te zijn, hoe een opbouwende gemeenschap functioneert. Hopelijk krijgen zij enige indruk van de werking van effectieve samenwerkings- en inspraakpraktijken (in de zin van practices), en behouden zij enige herinnering aan competente praktijkbeoefening door de schooldirectie en door de leraren. Hopelijk voelen allochtone leerlingen en ouders zich nadrukkelijk uitgenodigd bij te dragen tot de school als gemeenschap. Als relatief kleinschalige voorbeeldgemeenschap staat de school er geenszins alleen voor. Maar de school is voor jonge burgers in Nederland wel de enige universele voorbeeldgemeenschap, de enige universele leverancier van sociale integratie, naast wat televisie en wellicht het internet aan gemeenschapsleven bieden. Universeel betekent hier ‘een institutie waar in beginsel iedere jonge burger indringend mee te maken krijgt.’ De school als leverancier van social integratie is te meer van belang voor kinderen die hier nog nieuw zijn én voor kinderen die veel op zichzelf zijn aangewezen. Verder is de school ook voor ouders die minder intensief in de samenleving participeren, een veilige en vertrouwde plaats. Voorts zijn degenen die in een school werken, relatief goed opgeleid. Deze combinatie van factoren - de enige universele voorbeeld-gemeenschap voor


57

jongeren, vertrouwd voor ouders en met goed opgeleid personeel - maakt de school als opbouwende gemeenschap uniek in de samenleving. Of de sfeer op school goed is of minder goed, de leerling krijgt altijd een beeld van een gemeenschap mee, een beeld van de werking van een stukje civil society: een verzorgde of verwaarloosde omgeving, een schoon of vuil gebouw, veiligheid of agressie, opbouw of afbraak, betrokken of buitengesloten worden, interesse of onverschilligheid, bemoediging of afwijzing. Het is niet de inhoud van de schoolgids, maar het feitelijke pedagogisch klimaat dat de leerlingen vormt. Het is een positieve ontwikkeling dat meer aandacht wordt besteed aan handzame indicatoren die scholen kunnen gebruiken om het feitelijk pedagogisch klimaat op school te ‘meten’, althans zich daarvan een min of meer geobjectiveerd beeld te vormen. Vrijwilligerswerk op school Is de ouder die een kind als leerling inschrijft, daarmee gebruiker van een dienstverlenende organisatie, of een papieren lid van een vereniging, of een actief lid van een gemeenschap? Iedere ouder is vrij om hierin een keuze te maken. Ouders zijn vrij in de mate waarin zij zich beschikbaar stellen als leesouder, excursiebegeleider of lid van het schoolbestuur. Afgezien van hun rechten en plichten zoals die in de schoolgids vermeld zijn, zijn ouders en verzorgers vrij in de mate waarin zij hun kind actief ondersteunen bij het maken van huiswerk en bij het omgaan met de leraren en de andere leerlingen. Iedere school is min of meer vrij om ouders bij de feitelijke, dagelijkse gang van zaken op school te betrekken. Er gelden slechts enkele wettelijke regels en verplichtingen die een aanknopingspunt bieden, bijvoorbeeld in het kader van de medezeggenschap (de oudergeleding van de medezeggenschapsraden, zie 3.3 sub b WMO), en de wettelijke eis dat het bevoegd gezag de ouders in de gelegenheid stelt ondersteunende werkzaamheden voor de school en het onderwijs te verrichten (44 WPO en 166 WVO). Dienstverlening aan de school is vooral populair op de basisschool. In het voortgezet onderwijs komt dienstverlening door ouders veel minder voor (zie Bronneman-Helmers, p. 202). Een andere verbindingslijn tussen civil society en de school is participatie in het schoolbestuur. Wettelijke aanknopingspunten zijn bijvoorbeeld: de stichtingsvorm (1 WPO) omvat een bestuur; tenminste eenderde van de bestuursleden van een openbare school wordt benoemd op bindende voordracht van de ouders (zie 47.4 sub b WPO, en 42a.4 sub b en 168.4 sub b WVO). De wet geeft de medezeggenschapsraad instemmingsbevoegdheid bij een verandering van de onderwijskundige doelstellingen van de school, en bij de vaststelling of wijziging van het schoolplan of leerplan en de schoolgids (zie 6 WMO). Verder kunnen ouders aandringen op het instellen van een ouderraad, als de school die niet heeft, of daarin zitting nemen als de school die wel heeft. Voorts kunnen ouders zich aansluiten bij een ouder-organisatie. Signaleren van en reageren op verwaarlozing van leerplichtverantwoordelijkheden en opvoedingsverantwoordelijkheden Hierboven zijn verschillende manieren aangeduid waarop de school en het onderwijs een bijdrage kunnen leveren aan een actieve civil society. Kenmerkend voor de civil society in de definitie die hier wordt gehanteerd, is vrijwilligheid: het geheel van vrijwillige associaties en activiteiten van burgers waarbij zij tijd, geld, energie of competentie schenken aan een private of publieke gemeenschap, of aan de maatschappelijke participatie van

58


anderen. De relatie tussen de school en de ouders vangt aan met de ‘burgerwerking’ van de schoolkeuze. De keuze is vrij, althans binnen de opties die voorhanden zijn. Het maken van een keuze is evenwel verplicht. De Leerplichtwet 1969 legt beperkingen op aan het handelen van de burger die het ouderlijk gezag over een kind uitoefent dat de leerplichtige leeftijd heeft: op de (pleeg)ouder(s) rust in beginsel een inschrijfplicht, en op de (pleeg)ouder(s) en de leerling rusten plichten wat betreft het schoolbezoek. Van schoolverzuim zonder geldige reden geeft het hoofd van de school kennis aan de gemeente (aan burgemeester en wethouders, zie 21 Leerplichtwet 1969). Als blijkt dat een leerplichtige jongere niet als leerling is ingeschreven of verzuimt zonder geldige reden, stelt de leerplichtambtenaar vanwege burgemeester en wethouders een onderzoek in. Hij hoort de inschrijfplichtige personen, en tracht hen ertoe te bewegen hun verplichtingen na te komen. Als zij weigeren, dan zendt hij proces-verbaal van zijn bevindingen aan de officier van justitie (22 Leerplichtwet 1969). De wet legt beperkingen op aan het handelen van schoolpersoneel. Er gelden bijvoorbeeld specifieke beperkingen voor de zedelijkheid (‘ontucht met misbruik van gezag’, artikel 249 Wetboek van Strafrecht), en voor de vertrouwelijkheid (rondom de behandeling van klachten 14.8 WPO, en 24.b.8 en 143.8 WVO). Op de grensvlakken tussen onderwijs en jeugdzorg, en tussen onderwijs en justitie, heeft de school specifieke plichten en verantwoordelijkheden die te maken hebben met (vermoedens van) overschrijdingen van publiekrechtelijk of privaatrechtelijk getrokken grenzen. Dit kan een melding betekenen aan de gemeentelijke leerplichtambtenaren, of overleg met de vertrouwensinspecteur (zie 4a.1 en 5a WPO en 3.1 en 115a en 128a WVO), dan wel een melding aan een vertrouwensarts of aan de Raad voor de kinderbescherming of aan de jeugdzorg gefinancierd door VWS, of aangifte bij de politie (zie 4a.2 WPO en 3.2 WVO). In Engeland kent het jeugdbeschermingsrecht een door de gemeentelijke onderwijsdienst (local education authority) te verzoeken, en door de rechter uit te spreken, maatregel van onderwijs-ondertoezichtstelling (de education supervision order bedoeld in section 36 van de Children Act 1989). In het kader van deze maatregel krijgen het kind en de ouders aanwijzingen van een supervisor die werkt bij de gemeentelijke onderwijsdienst, om te verzekeren dat het kind “is properly educated”. Als het kind aanhoudend weigert om de aanwijzingen op te volgen, dan kan een onderzoek door de local authority (vergelijkbaar met de Raad voor de kinderbescherming) volgen om te zien of een gezagsbeperkende maatregel (vergelijkbaar met een ondertoezichtstelling met of zonder uithuisplaatsing) aangewezen is. In de ondersteunende sfeer valt te denken aan het concentreren van diensten hulpverlening rondom de school die op kinderen en opvoeding gericht is (de brede school), en aan de ouderpunten die in sommige gemeenten bestaan: ontmoetingsplaatsen voor ouders met schoolgaande kinderen. In Scholen onder druk wordt van de ouderpunten deze kenschets gegeven (p. 203): “Doel van al die activiteiten is via communicatie en cursussen duidelijk te maken dat ouders medeverantwoordelijk zijn voor onderwijs en opvoeding en dat het voor de schoolloopbaan van kinderen van belang is dat het opvoedingsklimaat thuis ondersteunend is voor de school. Het bereiken van ouders kost vaak veel moeite.”


59

De school is een gemeenschap waaraan vrijwel iedere leerplichtige jongere deelneemt. Als ouders betrokkenheid tonen bij het huiswerk maken en bij het naleven van de regels die op school gelden, en als zij hun kinderen begeleiden bij het plezier beleven aan de deelname aan de school als gemeenschap, dan leggen zij een basis niet alleen voor goede leerlingprestaties maar ook voor betrokkenheid van hun kinderen bij de civil society later.

60


6

Invloeden vanuit de civil society op de school en het onderwijs

Welke invloed heeft de civil society op de school, en hoe verhoudt deze zich tot de invloeden van de staat (wetgeving, circulaires, inspectie) en van de markt? Staat, markt en civil society - deze conceptuele driehoek rondom de school en het onderwijs fungeert als thema voor conferenties en publicaties. Het was de titel van een conferentie van de Comparative Education Society in Europe, gehouden in Nederland in 1998. Vervolgens verscheen de bundel Education Contested; Changing Relations between State, Market and Civil Society in Modern European Education (J. L. Peschar & M. van der Wal, 2000). Ook in het werkprogramma voor 2002-2003 van de Onderwijsraad is deze driehoek rondom de school en het onderwijs te vinden. Dit werkprogramma omvat de adviesonderwerpen ‘Deregulering’ en ‘Marktcoördinatie’ en ‘Civil society’. Men zou zich de driehoek zo voor kunnen stellen:

Staat

School en Onderwijs

Markt

Civil Society


61

Eén vraagstuk is, hoe staat, markt en civil society zich feitelijk tot de school verhouden. Een ander vraagstuk, mede van politieke en staatkundige aard, betreft de wenselijke verhoudingen: hoe dienen staat, markt en civil society zich tot de school te verhouden? Hier wordt voorgesteld het driehoeksmodel uit te breiden, door binnen ‘staat’ onderscheid te maken tussen enerzijds wettelijke voorschriften, op de naleving waarvan de inspectie toeziet (5.2 sub a WPO, en 115.1 en 128 WVO), en anderzijds gesubsidieerde activiteiten, waarvan de school al dan niet gebruik kan maken. De invloeden van nietdwingende beleidsmaatregelen en subsidieregelingen van rijk of gemeente worden hier ‘collectieve invloeden’ genoemd. Binnen ‘staat’ worden hier wettelijke voorschriften en collectieve invloeden onderscheiden. Een voorbeeld van het één is artikel 5.3 van de Wet op het primair onderwijs 1998 (zie ook 115.2-3 en 128.3 WVO): “De inspectie heeft steeds toegang tot de scholen. Het bevoegd gezag en het personeel van de school zijn gehouden aan de inspectie alle gevraagde inlichtingen te geven omtrent de school en het onderwijs.” Het bevoegd gezag heeft hierin geen keus. Een voorbeeld van het ander zijn de Citotoetsen in het basisonderwijs (in tegenstelling tot de basisvormingsfase van het voortgezet onderwijs, die verplicht met een toets wordt afgesloten, zie 28a WVO). Het Instituut voor toetsontwikkeling ontvangt rijkssubsidie, en een basisschool kan ervoor kiezen om de toets buiten de deur te houden. De keus om de inspectie buiten de deur te houden valt niet binnen de autonome ruimte van het bevoegd gezag van een school, de keus om geen gebruik te maken van de Citotoetsen voor het basisonderwijs wel. Vier soorten invloeden op de school Zo kunnen vier soorten invloeden op het handelen van het bevoegd gezag van een school worden onderscheiden: ■ één dwingende soort invloed: de wettelijke voorschriften; en drie soorten invloeden binnen de autonome ruimte, die als volgt te benoemen zijn: collectieve invloeden, vanuit een overheid, met een niet-dwingend karakter (zoals subsidieregelingen en gesubsidieerde faciliteiten vanwege het rijk of het gemeentebestuur, en tegenwoordig steeds vaker: invloeden vanuit gemeentelijk beleid op door het bevoegd gezag middels een convenant ‘afgestane’ stukjes autonome ruimte); ■ commerciële invloeden, vanuit de markt; en ■ conciviele invloeden, vanuit de civil society. ■

De conciviele invloeden zijn niet eenzijdig, maar tweezijdig. Enerzijds hebben de school en het onderwijs een hopelijk merkbare invloed ten goede invloed, op de civil society. Anderzijds beïnvloedt de civil society de school en het onderwijs - Dit gebeurt bijvoorbeeld door de schoolkeuze (de ‘burgerwerking’ in het onderwijs), de schoolstichting, en de eigen opdrachten van de school die mede tot stand komen onder invloed van de formele richting dan wel het openbare karakter van de school en/of mede voortvloeien uit een bepaalde pedagogisch-didactische methodiek.

62


Schematisch kunnen de vier soorten invloeden zo worden voorgesteld:

(ambtsvervulling)

wettelijke verplichtingen bijvoorbeeld: stichtingsnorm, opheffingsnorm, formatievoorschriften, inspectie en inlichtingen, schoolgids & -plan, kerndoelen of evt. eigen kerndoelen van bijzondere school, evt. gemeentelijke schoolwijken voor openbare scholen, enzovoort

subsidies

de autonome ruimte van het bevoegd gezag

civil society

markt

(verkiezingen)

De wettelijke voorschriften die gelden voor het primair en het voortgezet onderwijs, stellen grenzen aan de handelingsvrijheid van het bevoegd gezag. Waar geen dwingende wettelijke voorschriften gelden, begint de vrije beleidsruimte. De scheidslijn tussen wettelijke verplichtingen en de autonome ruimte voor het bevoegd gezag wordt door de wetgever getrokken, binnen het kader dat artikel 23 van de Grondwet biedt. De scheidslijn tussen handelen volgens de wettelijke verplichtingen en autonoom handelen, kan door de wetgever worden ‘opengesteld’. Een voorbeeld hiervan zijn de kerndoelen. Voor de school geldt de wettelijke eis dat zij tenminste bij haar onderwijsactiviteiten de geldende kerndoelen als aan het eind van het basisonderwijs te bereiken doelstellingen hanteert. Maar ook geeft de wet aan het bevoegd gezag van een bijzondere school de mogelijkheid om, in geval van dringende bedenkingen tegen de vastgestelde kerndoelen (voor het voortgezet onderwijs: dringend bezwaar), eigen, vervangende kerndoelen voor de school vast te stellen. Voorts geeft de wet aan het bevoegd gezag van


63

een bijzondere school de mogelijkheid om, in geval van dringende bedenkingen tegen de centraal vastgestelde opgaven voor de toets die de basisvorming afsluit, eigen, vervangende opgaven vast te stellen (28a.4 WVO). Op deze punten heeft de wetgever het voor de school mogelijk gemaakt om zelf over te stappen van ‘wettelijke verplichtingen’ naar ‘schoolautonomie’. Het ligt voor de hand dat eventuele eigen kerndoelen tot stand komen onder de werking van invloeden vanuit de civil society, die onder meer uitdrukking hebben gekregen in de formele richting van de bijzondere school en in de eigen opdrachten van de school. Door bij verkiezingen een stem uit te brengen, beïnvloedt de burger de samenstelling van de landelijke wetgever (regering en Staten-Generaal), en van het gemeentebestuur. Door ambtsvervulling kunnen individuele burgers enige invloed hebben op de inhoud van de wetgeving, op de inhoud van subsidieregelingen, en op de wijze waarop hieraan uitvoering wordt gegeven. Verkiezingen en ambtsvervulling zijn twee belangrijke verbindingslijnen in het bovenstaande schema. Zij vertegenwoordigen invloeden vanuit de civil society op het linkerveld (de wettelijke verplichtingen van de school), en op de collectieve beïnvloeding van autonome beslissingen van het bevoegd gezag met onder meer subsidieregelingen (waaronder gemeentelijk beleid). Tot zover deze korte schets van vier typen invloeden op het handelen van het bevoegd gezag van een school. Bewegende grenzen De grenzen tussen de vier soorten invloeden zijn niet statisch. Zij zijn aan discussie en verandering onderhevig en bewegen voortdurend. De invoering van wettelijke regels of het ter beschikking stellen van gesubsidieerde faciliteiten, hebben een sturende werking op de waarschijnlijkheid waarmee elk van de vier soorten invloeden feitelijk effect heeft op scholen. Het effect van de schoolkeuze als conciviele invloed op het handelen van het bevoegd gezag in het voortgezet onderwijs zal bijvoorbeeld gering zijn, op plaatsen waar door schaalvergrotingsbeleid er binnen een redelijke afstand van huis slechts één school voor voortgezet onderwijs beschikbaar is. En als door de wettelijke regels scholen nauwelijks beschikken over vrij besteedbare middelen, zal het effect van commerciële invloeden op het handelen van het bevoegd gezag van scholen gering zijn. Over de invloeden die uitgaan van ‘de markt’ heeft de Onderwijsraad in 2001 een drietal publicaties uitgebracht: de verkenning De markt meester? (2001), de studie Onderwijs in de markt (2001) en het advies Publiek en privaat (2001). Eén van de conclusies van de Onderwijsraad is dat bij het onderwijs aan leerplichtige leerlingen er eigenlijk geen sprake is van een ‘markt’ tussen ouders en scholen, gezien de leerplicht en gezien het gebrek aan overcapaciteit en gezien de beperkingen waaraan het oprichten van nieuwe scholen onderhevig is. Welk type invloed feitelijk sterk inwerkt op concrete beslissingen binnen de autonome ruimte, is aan het bevoegd gezag en aan het schoolmanagement. Afhankelijk van het beleid van de school kunnen dit vooral collectieve invloeden zijn (waaronder het onderwijsbeleid van het gemeentebestuur), of commerciële invloeden, of vooral conciviele invloeden (bijvoorbeeld vanuit de godsdienst of levensbeschouwing die deel uitmaakt van de grondslag van de school, of vanuit de pedagogisch-didactische methodiek die de school hanteert, of vanuit de schoolkeuze en voorkeuren van ouders), of een combinatie. Binnen de autonome ruimte kent iedere school een eigen, aan verandering onderhevige, ‘mix’ van invloeden.

64


Een ontwikkeling kan ook invloeden vanuit twee domeinen tegelijkertijd versterken. Als ouders aan een school een hoge ouderbijdragen betalen, dan kan dit leiden tot een grotere commerciële invloed op de school. Er is dan namelijk meer ruimte voor aankopen. Het kan ook tot een groter conciviele invloed leiden, omdat ouders het beleid van de school nauwlettender volgen. Donaties of schenking van goederen of diensten aan de school door bedrijven (bijvoorbeeld computers) kan de school open stellen voor commerciële invloeden, en helpen zich (bijvoorbeeld als ICT-school) te profileren in de civil society waar de schoolkeuze plaatsvindt. Van de ouderlijke schoolkeuze gaat niet zozeer een marktwerking uit op de school, maar veeleer een ‘burgerwerking’: een invloed vanuit de civil society. Het onderwijsbestel geeft ouders voor ieder leerplichtig kind een onzichtbare voucher, welke de ouders verplicht zijn bij een school ‘in te leveren’ (de inschrijving). Hierbij zijn zij vrij de school van hun voorkeur te kiezen. Na toepassing van een vermenigvuldigingsfactor voor onderwijsachterstanden, ruilt de school - tegen financiering - de ontvangen vouchers als het ware in bij het rijk. De gewichtenregeling zorgt ervoor dat sommige ouders een voucher met een grotere financiële waarde in handen hebben dan andere. Ouders gaan vrijwillig een associatie aan met de school van hun keuze. Die associatie is vrijwillig binnen het kader van de Leerplichtwet 1969, binnen de keuzemogelijkheden die binnen een redelijke afstand van huis beschikbaar zijn (de regeling voor vergoeding van de kosten van leerlingvervoer in aanmerking genomen), en binnen de beperkingen dat een eventueel gemeentelijk spreidingsbeleid (‘schoolwijken’) stelt. Tweerichtingsverkeer De collectieve invloed op het handelen van het bevoegd gezag van een school binnen de autonome sfeer is vooral éénrichtingsverkeer - in de richting van de school. Weliswaar zullen er vaak vormen van inspraak zijn, en zal er een zekere - wellicht geïnstitutionaliseerde - onderhandelingsruimte zijn voor de school die van een subsidieregeling gebruik wil maken. Maar de school is vooral ontvanger en geen ‘afzender’ van overheidsinvloed. Anders dan bij wettelijke verplichtingen, kan de school bij een subsidieregeling of gesubsidieerde faciliteiten er voor kiezen om er géén gebruik van te maken, en om geen ontvanger te zijn van de betreffende collectieve invloed. Ook de commerciële invloed op het handelen van het bevoegd gezag van een school binnen de autonome sfeer is vooral éénrichtingsverkeer - wederom naar de school toe. Weliswaar kunnen scholen gezamenlijk als inkoper optreden, of kan een overheidsorgaan of een instelling voor onderwijsverzorging als grootinkoper optreden. Maar ook dan zal de commerciële invloed op de school veelal groter zijn dan de invloed van de school op de commerciële aanbieders van diensten en goederen. De conciviele invloed is twéérichtingsverkeer, zij het met vertraging en verplaatsing. De school is zowel ontvanger als afzender, zowel consument als producent, van burgerzin en burgerlijke vaardigheden. Burgerzin komt de school binnen door onder meer: een door burgerzin gemotiveerde schoolkeuze, de inzet en competentie van leden van het schoolbestuur en van de schooldirectie, en de inzet en competentie van leraren die geinspireerd door hun burgerzin lesgeven of buitenschoolse activiteiten organiseren. Verder door de inzet en de competentie van leerlingen, door ouders en alle anderen die bijdragen aan een goede sfeer op school en door allen die bijdragen aan de overdracht thuis


65

en op straat en op het sportveld en op school van waarden en vaardigheden nodig voor een actieve civil society. Burgerschap ‘verlaat’ de school vooral in de vorm van ontwikkeling en bevestiging van burgerschapswaarden en -vaardigheden bij leerlingen die zij in hun latere leven zullen toepassen. Verder als ‘bijproduct’ in de vorm van ontwikkeling en bevestiging van burgerschapswaarden en -vaardigheden bij ouders. Kijkend naar het inkomende en het uitgaande burgerschap, ziet men (a) een vertraging in de tijd, en (b) een verplaatsing naar andere personen. De conciviele invloed vanuit de civil society op het handelen van het bevoegd gezag in de autonome ruimte maakt deel uit van een tweezijdige wisselwerking, waarbij de invloed vanuit de school op de civil society een vertraging en een verplaatsing laat zien. Het grootste deel van de scholen voor primair en voortgezet onderwijs in Nederland is vanuit de civil society opgericht: de bijzondere scholen. De onderwijswetgeving kent aan de civil society een duidelijke invloed toe op het onderwijssysteem, en biedt het bijzonder onderwijs onder voorwaarden volledige overheidsfinanciering. Daarmee neemt Nederland een bijzondere positie in ten opzichte van landen waar de overheidsfinanciering geheel of overwegend uitgaat naar staatsscholen. De wet laat het bevoegd gezag van een school een brede marge van vrijheid in de mate waarin de school zich feitelijk openstelt voor invloeden die samenhangen met de formele richting dan wel het openbare karakter van de school. Wat betreft de invloed van de ouders geeft de wet enkele globale verplichtingen, bijvoorbeeld de eis dat tenminste eenderde van de bestuursleden van een openbare school wordt benoemd op bindende voordracht van de ouders (zie 47.4 sub b WPO en 42a.4 sub b en 168.4 sub b WVO). Het bevoegd gezag heeft een grote mate van vrijheid wat betreft de feitelijke invloed van ouders op de dagelijkse gang van zaken binnen de school, en wat betreft de activiteiten van de school als ‘medeburger’ (bijvoorbeeld in de buurt) en als dienstverlenende instelling (bijvoorbeeld als aanbieder van naschoolse opvang) binnen de civil society. Ouders die het niet eens zijn met het beleid van de school waar zij hun kind hebben ingeschreven, kunnen ervoor kiezen to vote with their feet. Ook kunnen zij trachten met lichtere middelen het bevoegd gezag ertoe te bewegen het beleid van de school te veranderen. Weer een andere vorm van invloed vanuit de civil society is de bereidheid van ouders om tijd, geld, energie of competentie te schenken aan de school. Bijvoorbeeld door zitting te nemen in het bestuur, door ander vrijwilligerswerk te doen, enzovoorts. Ook ouderbijdragen kunnen gezien worden als schenkingen vanuit de civil society. Van zowel een geringe als een grote schenkingsbereidheid (materieel en immaterieel) kan een signaal uitgaan dat invloed heeft op het handelen van het bevoegd gezag. Ook de inschrijving kan worden gezien als een schenking vanuit de civil society aan die school de schenking van een onzichtbare voucher die de school bij het rijk inruilt voor financiering. Zoals gezegd vallen deze invloeden niet zozeer onder marktwerking, als wel onder burgerwerking - het zijn invloeden vanuit de civil society. Een beetje tweedeling Deels als gevolg van de schoolkeuze die wordt gemaakt, deels als gevolg van sociale segregatie in de huisvesting, tekent zich een licht toenemende sociale segregatie van scholen af. Kijkend naar basisscholen, en naar het opleidingsniveau van de ouders,

66


zijn enerzijds ‘elitescholen’, anderzijds ‘arbeidersscholen’ te onderkennen (zie Bronneman-Helmers, 1999, p. 65). Over de gehele linie bezien is deze segregatie momenteel niet extreem. Deze ‘middenmoot’ omvat tweederde van de scholen als men tot de middencategorie zowel scholen rekent waar geen sociale groep domineert, als scholen waar ouders met een mbo-opleiding domineren. Er gaapt soms een cultuurkloof tussen (de verwachtingen van de) ouders en (de verwachtingen van de) school, die als volgt treffend onder woorden is gebracht (BronnemanHelmers, 1999, p. 203). Ouders van allochtone herkomst: “zijn vaak onbekend met het Nederlandse onderwijssysteem en kijken in het algemeen ook anders aan tegen de taak van de school. In de verschillende landen van herkomst is de school een instituut waar men zijn kinderen volledig aan toevertrouwt; de gang van zaken op school is een zaak van deskundigen. In Nederland wordt daarentegen een duidelijke betrokkenheid van ouders bij de school en bij het onderwijs verwacht. De contacten tussen ouders en school laten daarom nogal eens te wensen over. Er is veel wederzijds onbegrip. Allochtone ouders hebben soms weinig respect voor de leerkrachten, en nog minder voor vrouwelijke leerkrachten. Leerkrachten vinden de allochtone ouders vaak agressief. Er is sprake van zowel non-communicatie als miscommunicatie.” Vooral in de vier grote steden is de concentratie allochtone leerlingen hoog. Het percentage leerlingen in het basisonderwijs dat deel uitmaakt van de allochtone doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid was in 1997 voor de vier grote steden 46%. Met inbegrip van de autochtone doelgroep kwam het percentage leerlingen in de vier grote steden dat tot de doelgroep van dit beleid behoort, op 63% (zie SCV 1999, p. 135). Het ‘exit-plaatje’ van het voortgezet onderwijs laat een zekere divergentie zien. Aan de ene kant nemen steeds meer leerlingen deel aan het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs. Aan de andere kant blijft het aantal leerlingen die extra zorg behoeven, stijgen. Aan de ene kant groeit op tertiair niveau het aantal deelnemers aan het hoger beroepsonderwijs sterk, terwijl de universiteiten licht groeien. Aan de andere kant zien we dat onder de jongeren tot 25 jaar het percentage ‘diploma-lozen’ landelijk 12% is. In de vier grote steden had van de jongeren tot 25 jaar in 1996 bijna een kwart (23%) geen diploma van het voortgezet onderwijs gehaald (SCV 1999, p. 135). Ongeveer een kwart van de leerlingen gaat zonder maatschappelijke startkwalificatie, dat is zonder tenminste een kwalificatie vergelijkbaar met een havo-diploma, ‘de wereld in’ (SCR 2000, p. 442, en opnieuw SCR 2002). Om te spreken van een hoog-laag-tweedeling zou overdreven zijn. Wel tekent zich een ‘iets minder druk bezet midden’ af. Dit is opmerkelijk voor wat typisch gezien wordt als een land met een maatschappijbrede middenklasse. Beide uitlopers van de ‘Gauss-curve’ raken drukker bevolkt. Vooral de kant waar er achterstanden zijn, wordt het drukker. Wie kan ‘tegenstuur’ tegen deze ontwikkelingen geven? Kan de civil society hier iets aan verbeteren? Of liever: kan de een gelukkige wisselwerking tussen overheid, onderwijs en civil society deze ontwikkelingen ombuigen? Activering van de civil society? In de samenleving lopen de visies op de civil society uiteen, en ook de visies op de wenselijkheid van invloeden vanuit de civil society op de school. Sommigen zijn principieel


67

van mening dat scholen beter zouden functioneren als zij alleen onder invloed stonden van wetgeving en overheidsbeleid (alleen wettelijke verplichtingen en collectieve invloeden). Volgens hen dient daarom alle uit de openbare middelen bekostigd onderwijs openbaar te zijn. Anderen zijn juist principieel van mening dat scholen beter zouden functioneren als zij sterker onder invloed stonden van de civil society in de zin van een godsdienstige of levensbeschouwelijke invloed. Met beide optieken zijn te combineren: een variëteit aan pedagogisch-didactische methodieken, en het voor- dan wel tegenstander zijn van door de school voorgestelde, forse ouderbijdragen. Daarnaast wordt er momenteel ook uit pragmatische overwegingen naar de civil society gekeken, namelijk als maatschappelijke reservetank waarop met recht een beroep kan worden gedaan wanneer het effect van veel overheidshandelen en enige marktinvloeden op het onderwijs tegenvalt. Maar om door middel van wetgeving of beleid de civil society tot actie aan te zetten, of tot meer actie of gerichte actie, is per definitie (‘het geheel van vrijwillige associaties’), en in de praktijk, niet eenvoudig. Eén van de redenen hiervoor is dat een organisatie of activiteit van particulier initiatief die structureel subsidie ontvangt, daarmee mogelijk aan autonomie, aan ‘bezieling’, aan enthousiaste vrijwillige inzet, inlevert. Het ‘georganiseerde particulier initiatief’ voegt zich voortaan naar subsidierichtlijnen van de rijks- of gemeentelijke overheid. In het bovenstaande schema verhuist het deels van het domein civil society naar het domein collectiviteit. Het verliest een deel van de ‘beleidsresistentie’ die vrijwillige actie voor een gemeenschap impliciet in zich bergt. Maar daarmee kan het ook een deel verliezen van de betrokkenheid bij en de identificatie met het gemeenschappelijk nagestreefde doel dat de participanten motiveert. Een tweede reden waarom overheidsactivering van de civil society niet eenvoudig is, is het onvoorspelbare karakter. De civil society is geen betrouwbaar beleidsinstrument om gericht en binnen een bepaalde termijn specifiek overheidsbeleid te realiseren. Per definitie is het een ongeleid beleidsprojectiel, qua richting en timing. Het voorbeeld van de ouderlijke schoolkeuze laat allerlei koersen zien: eerst ‘witte vlucht’, weg van scholen met een hoog percentage allochtone leerlingen, toen ‘grijze vlucht’ (hetzelfde als witte vlucht, maar dan door allochtone ouders. Sinds kort hier en daar ook ‘soberheidsvlucht’ in omgekeerde richting: weg van de sobere financiering per normleerling naar scholen die extra leraren kunnen aanstellen, omdat zij veel extra gewichtengelden ontvangen voor leerlingen met onderwijsachterstanden. Verder is er ‘smalle vlucht’ zichtbaar, weg van brede scholengemeenschappen naar kleinere havo-vwo-scholen (zie BronnemanHelmers 1999, p. 74, 196 en 199). Is de ‘smalle vlucht’ wellicht een teken van een zoeken naar een overzichtelijke onderwijscontext met een hoog burgerschapsgehalte - de smalle havo-vwo-school als eigentijdse HBS? Ouders zoeken het beste voor hun kind via de formele en informele informatie die hen ter beschikking staat. De optelsom van hun keuzen heeft effecten op het systeem. Een ‘zwarte’ school kan worden ervaren als een slechte school, ook al doet de school veel om de prestaties te optimaliseren. Witte en grijze vlucht versterkt de vorming van ‘zwarte scholen’ in een wijk. Extreme witte en grijze vlucht kan voor het systeem resulteren in ‘kapitaalvernietiging’ doordat op zich redelijk functionerende scholen onder de opheffingsgrens geraken.

68


Overheidsbeleid kan kaders bieden voor activiteiten vanuit de civil society, en kan die activiteiten eventueel ondersteunen door bijvoorbeeld inspectierapportages openbaar te maken. Ook kan de overheid compensatie organiseren voor wat de civil society ongedaan laat of slecht doet. Maar de omstandigheid dat het overheidsbeleid faalt om een beoogde compensatie tot stand te brengen, maakt de civil society nog niet tot een geschikt ‘beleidsinstrument’ om gericht op dat punt ‘in te zetten’. ‘Een druk bestaan’ is een derde reden waarom overheidsactivering van de civil society voor het onderwijs niet eenvoudig is. Door nieuwe communicatietechnieken, door de hogere productiviteit die van velen wordt geëist, door een toegenomen aantal keuzevrijheden bij de tijdsbesteding en door de toenemende verstopping van wegen, zal men vaak ‘onderweg’ zijn en haast hebben. Tussen ontbijt en voordeur bekijkt men even de mail. Men zet, in de auto onderweg naar het werk, kinderen af bij school. Veel burgers zijn gespannen en ongeduldig. Rust in het leven vereist een bewuste keuze, die velen (tijdelijk) niet willen of kunnen maken. Dit betekent niet dat de burger minder betrokken is bij de vele activiteiten die op één dag moeten worden verricht, maar wel dat goede toegankelijkheid en snelle respons belangrijke ingrediënten zijn van het dagelijks leven. De burger-onderweg wil bankieren thuis, telefoneren in de auto, stemmen in de supermarkt, en géén dagelijks terugkerende verkeersopstoppingen voor het schoolhek, geen rij wachtenden op een ouderavond, geen ondoorzichtige systemen, geen verplichte aanwezigheid, geen moeizame vergaderingen, en véél betrouwbare kinderopvang in en buiten schooltijd. Een vierde reden waarom overheidsactivering van de civil society voor het onderwijs niet eenvoudig is, is dat het een grondige kennis van de civil society in Nederland vergt. Niet alleen ieder land, maar daarbinnen ook iedere streek en iedere buurt, heeft in zekere zin een eigen civil society met eigen kenmerken. Iedere gemeente met ‘probleemscholen’ zal zich een beeld moeten vormen van het karakter van de civil society ter plekke. Langzamerhand begint over de civil society in Nederland meer bekend te worden, en het is te hopen dat de belangstelling voor de aard en omvang van de civil society, lokaal én nationaal én value-gericht, toeneemt. De vraag is niet alleen ‘hebben we hier met de civil society te maken?’, maar ook ‘welke specifieke karakteristieken heeft de civil society waarmee we in dit geval te maken hebben?’. Passen het onderwijssysteem en de civil society in Nederland bij elkaar? Als het juist is om aan de civil society in Nederland deze kenmerken toe te schrijven: een betrokkenheid die breed is maar tamelijk afstandelijk, altruïstisch-vrijgevig maar tamelijk consumentgericht, en ideëelgericht maar sterk geseculariseerd, dan lijken deze kenmerken ook te gelden in de relatie met de school en het onderwijs. De bereidheid om ruimhartig en afstandelijk geld te geven, is terug te vinden in de politieke en maatschappelijke steun voor de ‘gewichtenregeling’ voor de categorieën onderwijsachterstanden, en bij die ouders die bereid zijn hoge ouderbijdragen te betalen. De schoolkeuze kan worden gezien als ware het een consumentenhandeling, met productvergelijking op nabijheid, kwaliteit en (vrijwillige) prijs. Bij de schoolkeuze op kwaliteit weegt ‘de sfeer’ op school zwaar, en dit draagt bij tot een loyaliteit aan het bijzonder onderwijs in een overwegend geseculariseerde samenleving. Voorts past in dit beeld, met een sterke gerichtheid op de eigen hoedanigheid van consument en op de eigen aspiraties in ideële zin, dat ouders op dit moment betrekkelijk weinig invloed hebben op de


69

dagelijkse gang van zaken op school. Als zij meer invloed zouden hebben, zou het voor scholen moeilijk zijn om met alle verschillende wensen van de ouders rekening te houden (Bronneman-Helmers, 1999, p. 211-212). De hier in zeer globale termen geschetste relatie tussen school en civil society is vrij consistent. Deze relatie kan echter ontsporen. Zo is het systeem op een vèrgaande ouderlijke desinteresse niet ingesteld. Het systeem is ook niet ingesteld op een sterke concentratie van onderwijsachterstanden, vanwege de daardoor opgeroepen ‘burgerwerking’ van de schoolkeuze, zeker niet in combinatie met een ‘werknemersmarkt’ voor leraren. Het systeem past bij een brede maar vrij afstandelijke civil society waarin de leraar voor een deel de taak heeft gekregen om bij leerlingen de waarden en vaardigheden te ontwikkelen die nodig zijn voor een actieve civil society. Maar bij een sterke concentratie van onderwijsachterstanden kan de leraar met recht het gevoel hebben er wat betreft die taak ‘alleen voor te staan’. Deze leraar oefent twee beroepen tegelijkertijd uit: leraar en inburgeringsdocent. Hierboven zijn vier redenen aangegeven waarom ‘de civil society’ zich niet goed leent als beleidsinstrument dat kan worden ingezet daar waar de nadelen van het onderwijssysteem en het onderwijsbeleid zich manifesteren: ■ een mogelijk verlies van ‘bezieling’ als de vrijwillige activiteit onder een subsidieregeling komt te vallen; ■ de civil society is geen betrouwbaar ‘instrument’; ■ de burger heeft het druk; en ■ ieder land en iedere buurt heeft in zekere zin een eigen civil society met eigen kenmerken. Hoe kan de betrokkenheid van de civil society bij het onderwijs en de school toch worden versterkt? Het is het Nederlandse onderwijsbestel zelf waar goede aanknopingspunten liggen voor positieve invloeden vanuit de civil society op de school en op het onderwijs. Het onderwijsbestel als integratie-instrument Het Nederlandse onderwijsstelsel biedt op unieke wijze ruimte aan een pluriforme inbreng vanuit de civil society in het onderwijs. Autochtone en relatief nieuwkomende minderheidsgroepen hebben de mogelijkheid om scholen van eigen richting te stichten, en het onderwijs binnen de geldende wettelijke kaders naar eigen inzicht in te richten. Hierbij wordt één en ander in beginsel voor 100% door de overheid bekostigd. In Nederland is dit integratiestelsel zo ingeburgerd, dat we nauwelijks bij de waarde van dit stuk constitutioneel verankerde erfgoed stilstaan. We hebben zelfs grote moeite het te zien, in deze tijd waarin velen goed betaald worden om werkbare beleidsvoorstellen voor de integratie van minderheden in onze samenleving te bedenken. Uiteraard is er in een bestel met vrijheden ook de kans dat er oneigenlijk gebruik van gelden en faciliteiten wordt gemaakt. Daarvoor is er onder meer het toeziend oog vanuit de formele richting van de school dan wel de gemeente, het toezicht door de inspectie, en de mogelijkheid om de wettelijke regels te evalueren en aan te scherpen. Dit doet evenwel geen afbreuk aan de waarde van het stelsel op zich. Uiteraard wekt de beslotenheid dat het stelsel voor bijzondere scholen in beginsel kent, vragen op. Het bevoegd gezag van een bijzondere school laat leerlingen toe, en kan daaraan in beginsel voorwaarden verbinden die samenhangen met de richting van de school. Tegenstanders van

70


die beslotenheid van het bijzonder onderwijs wijzen op de overheidsfinanciering als argument om scholen de mogelijkheid van niet-toelating van een leerling te ontnemen. Voorstanders wijzen - wellicht in andere termen - op de civil-societyschenkingen waartoe een bijzondere school uitnodigt: institutioneel vertrouwen, loyaliteit, de motiverende werking van een gezamenlijke ‘missie’, een bereidheid van personeelsleden om zich extra in te zetten, een (werk)sfeer waarvoor men uit vrije wil heeft gekozen en waarin men zich thuis voelt. De ruimte voor deze en dergelijke schenkingen is er evenzeer voor hen die een ‘openbare levensovertuiging’ aanhangen. Een inclusief-systeem In vele opzichten is het Nederlandse onderwijssysteem een inclusief-systeem, omdat: ■ het gelijk bekostigt, inspecteert, en beoordeelt; ■ het zorg biedt aan leerlingen die extra (al dan niet speciale) zorg nodig hebben; ■ het bijstand biedt aan leerlingen met onderwijsachterstanden; ■ het de school ondersteunt (met landelijke onderwijsondersteunende activiteiten, met gemeentelijke schoolbegeleidingsdiensten, met middelen voor schoolbegeleiding en leerplanontwikkeling voor scholen voor voortgezet onderwijs, met een geoormerkt bedrag per formatieplaats voor nascholing van het personeel); en ■ het in beginsel een gemeenschappelijke basis biedt aan alle leerlingen tot aan het einde van de basisvorming. Bovendien is het bestel inclusief, omdat: ouders een school kunnen kiezen van een richting, dan wel met het openbare karakter, waarmee zij zich verbonden voelen; ■ het richtingsbegrip een ‘open’ karakter heeft, en aan een scala van richtingen ruimte biedt; ■ toelating niet afhankelijk mag worden gesteld van een geldelijke bijdrage, of van rechtmatig verblijf; er zijn geen toelatingsexamens; voor weg te sturen leerlingen wordt in beginsel een andere school gezocht; en er is een ‘terughoudende’ regeling voor vrijstelling van de inschrijf- en schoolbezoekplicht; ■ een openbare school toelating van een leerling niet mag weigeren op grond van godsdienst of levensbeschouwing, en openbaar onderwijs wordt gegeven met eerbiediging van ieders godsdienst of levensbeschouwing; en ■ een bijzondere school een leerling niet mag weigeren op grond van de godsdienst of levensbeschouwing als er binnen een redelijke afstand van de woning geen gelegenheid bestaat tot het volgen van openbaar onderwijs. ■

Het systeem bekostigt gelijk: bijzonder en openbaar onderwijs wordt op gelijke voet bekostigd uit de openbare kas. Dit principe is ook van toepassing op uitgaven die de gemeente doet (142 v WPO en 96 v en 249 v WVO). In dit opzicht is de ‘concurrentie-positie’ van bijzondere en openbare scholen in beginsel gelijk. Als aan bepaalde voorwaarden is voldaan, kunnen ouders van het gemeentebestuur een vergoeding krijgen voor de vervoerskosten van een leerling (zie 4 WPO en 127 WVO). De vergoedingsregeling die de gemeenteraad vaststelt, mag geen onderscheid maken tussen openbaar en bijzonder onderwijs. De vergoedingsregeling bevordert de vrije schoolkeuze. Het systeem inspecteert gelijk: de inspectie van het onderwijs houdt door het hele land toezicht, en de inspectie heeft vrije toegang tot alle scholen voor primair en voortgezet onderwijs die door de rijksoverheid bekostigd worden. Thuisonderwijs is mogelijk, zij het dat de wettelijke voorwaarden een gegrond beroep erop niet gemakkelijk maken (zie de Leerplichtwet 1969).


71

Het systeem beoordeelt gelijk: de exameneisen zijn wettelijk vastgesteld, de schriftelijke examenopgaven worden nationaal vastgesteld, en er is een nationaal testsysteem - de Citotoets - waar scholen gebruik van kunnen maken (en moeten maken bij de afsluiting van de basisvormingsfase van het voortgezet onderwijs, zie 28a WVO). Bij gelijke examenprestatie zijn de examenresultaten in beginsel voor iedereen gelijk. Er worden geen correcties op de feitelijke examenresultaten aangebracht op grond van de etnische of sociale achtergrond van de leerling, en er worden in verband daarmee geen ‘onverdiende’ diploma’s uitgereikt. Het systeem biedt zorg voor leerlingen die extra (al dan niet speciale) zorg nodig hebben. In het kader van het primair en het voorgezet onderwijs wordt aan leerlingen die extra pedagogische of didactische zorg nodig hebben, deze zorg waar mogelijk gegeven op een basisschool dan wel een school voor voortgezet onderwijs. In andere gevallen - voor kinderen die overwegend een orthopedagogische of een orthodidactische benadering nodig hebben - wordt de extra zorg gegeven op een speciale school voor basisonderwijs, dan wel in de vorm van leerwegondersteunend onderwijs voor mavo, vbo en vmbo “ten behoeve van de leerling voor wie vaststaat dat een orthopedagogische en orthodidactische benadering is geboden met het oog op het afsluiten van het onderwijs in een van deze leerwegen” (10e.1 WVO), of in de vorm van praktijkonderwijs voor leerlingen voor wie vaststaat dat een orthopedagogische en orthodidactische benadering is geboden, en dat het volgen van het onderwijs in een van de leerwegen al dan niet met leerwegondersteunend onderwijs niet leidt tot het behalen van een diploma of een getuigschrift vmbo (zie 10f.2 WVO), of op een school voor voortgezet speciaal onderwijs (126 WVO). Scholen voorzien in een voortgangsregistratie ten behoeve van leerlingen die extra zorg behoeven (8.6 WPO). Voorts zijn er scholen en instellingen voor speciaal (voortgezet) onderwijs (voor meervoudig gehandicapte kinderen en voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen). Deze vallen onder de Wet op de expertisecentra 1998. Het onderwijssysteem in Nederland biedt bijstand in gevallen van een onderwijsachterstand. De Wet op het primair onderwijs 1998 definieert ‘onderwijsachterstanden’ zo: die negatieve effecten op de leer- en ontwikkelingsmogelijkheden van leerlingen, die het gevolg zijn van sociale, economische en culturele omstandigheden. De rijksuitkering aan scholen in verband met onderwijsachterstanden (120-121 WPO) is een uitkering per leerling. De hoogte van de uitkering per leerling aan de school is afhankelijk van de categorie waartoe de leerling behoort (de gewichten). Voor een allochtone leerling is de extra uitkering 0,9 keer het reguliere bedrag per leerling dat de school van het rijk ontvangt, bovenop het reguliere bedrag. Verder kunnen scholen de ‘aanvullende vergoeding’ inzetten voor zover deze bestemd is voor het bestrijden van onderwijsachterstanden. Het gemeentebestuur verstrekt in het kader van het gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid (zie 166 WPO en 118b WVO) middelen aan scholen en instellingen. Het systeem ondersteunt de school. De rijksoverheid subsidieert enkele categorieën landelijke onderwijsondersteunende activiteiten - kerntaken van het Instituut voor toetsontwikkeling (CITO), het Instituut voor leerplanontwikkeling (SLO), de drie LPC’s en het CINOP (zie de Wet subsidiëring landelijke onderwijsondersteunende activiteiten 1997). Gemeenten zijn wettelijk verplicht om, al dan niet in samenwerking, zorg te dragen voor de instandhouding van een schoolbegeleidingsdienst (179 WPO). Voorts ontvangen scho-

72


len van het rijk jaarlijks een geoormerkt bedrag per formatieplaats ten behoeve van de nascholing van het personeel (129-131 WPO). Het openbare karakter van het richtingsbegrip draagt ook bij tot het inclusieve karakter van het onderwijssysteem. Het begrip ‘richting’ biedt aan vele godsdiensten en levensbeschouwingen ruimte (Bronneman-Helmers, 1999, p. 190): “Naast het rooms-katholieke, protestants-christelijke en algemeen bijzondere onderwijs zijn er inmiddels ongeveer twintig kleinere, van overheidswege erkende richtingen.” Kenmerkend voor een algemeen-bijzondere school ten opzichte van andere bijzondere scholen is dat de grondslag van de school niet door een specifieke godsdienst of levensovertuiging wordt bepaald. Kenmerkend voor een algemeen-bijzondere school ten opzichte van openbare scholen is dat de school een privaatrechtelijke beheersstructuur kent. Een openbare school wordt in stand gehouden door één of meer gemeenten (het bevoegd gezag is burgemeester en wethouders), of door een openbare rechtspersoon dan wel een stichting als een gemeenteraad daartoe heeft besloten, of het is een samenwerkingsschool (een of meer openbare en een of meer bijzondere scholen) in stand gehouden door een stichting. Verder is kenmerkend voor een algemeen-bijzondere school ten opzichte van openbare scholen, dat een algemeen-bijzondere school niet wettelijk gehouden is om onderwijs te geven met eerbiediging van ieders godsdienst of levensbeschouwing (zie 46.3 WPO). Het systeem biedt een gemeenschappelijke basis aan in beginsel alle leerlingen. Voor het primair onderwijs en voor de basisvormingsfase van het voortgezet onderwijs gelden wettelijk voorgeschreven kerndoelen. Zo wordt bevorderd dat aan alle leerlingen een gemeenschappelijke basis wordt geboden voor hun maatschappelijk functioneren. Deze basis omvat zowel kennis en inzicht van vakinhoudelijke aard, als oriëntaties en vaardigheden van meer algemene, communicatie- en maatschappij-gerichte aard. De huidige vormgeving van de basisvorming staat ter discussie, het principe van een brede gemeenschappelijke basis voor alle leerlingen niet. Dit principe draagt bij tot het inclusieve karakter van het onderwijs. Voor Nederlanders is dit alles min of meer vanzelfsprekend - één en ander behoeft weinig betoog. Maar het zou ook heel anders kunnen. Bijvoorbeeld een systeem dat bevordering naar de volgende groep en uitreiking van diploma’s op grond van etnische of sociale kenmerken van de leerling kent, met als voorspelbare gevolgen selectieve diploma-inflatie en aantasting van de geloofwaardigheid van het onderwijssysteem. Of een systeem waarin alleen staatsscholen door de overheid worden gefinancierd. In landen die een dergelijk systeem kennen, kiezen sommige ouders ervoor om ‘dubbel te betalen’. Zij betalen belasting en spenderen daarnaast aanzienlijke bedragen aan onderwijs op een - veelal denominatieve - privé-school. Vraagtekens bij de inclusiviteit In de praktijk zijn er bij het inclusieve karakter van het onderwijssysteem wel kanttekeningen te plaatsen. Bijvoorbeeld dat in de praktijk het aantal opties voor de schoolkeuze beperkt is door een geringe ‘schooldichtheid’. Dit is met name het geval in het voortgezet onderwijs buiten de grote steden. Een andere kanttekening betreft de geringe ‘zichtbaarheid’ van de uiteenlopende kwaliteitsaspecten waarop ouders hun keuze willen base-


73

ren, variërend van de veiligheid op school tot de naschoolse opvang. Verder wordt het beeld van inclusiviteit enigszins aangetast door de financiële last die de schoolopleiding in de praktijk voor ouders kan betekenen: kosten voor boeken en ander lesmateriaal, kosten voor optional extras zoals excursies en vakantieweken, de vrijwillige ouderbijdrage, en het lesgeld vanaf zestien jaar (zie Bronneman-Helmers, 1999, p. 205, en de Lesen cursusgeldwet 1987). Daartegenover staat dat er een inkomensafhankelijke wettelijke regeling is waarop ouders een beroep kunnen doen voor een gehele of gedeeltelijke tegemoetkoming in de schoolkosten (de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten 2001). Andere redenen waarom bij het inclusieve karakter van het onderwijssysteem wel kanttekeningen worden geplaatst, zijn de selectiemechanismen. Eén daarvan betreft de toelating tot de havo-vwo-stroom binnen een school voor voortgezet onderwijs. De beslissing hiertoe wordt genomen door de directeur van de school, op basis van twee informatiebronnen: het onderwijskundig rapport dat de directeur opstelt als de leerling de basisschool verlaat (zie 42 WPO), en een tweede informatiebron, bijvoorbeeld een Cito-eindtoets afgenomen op de basisschool. Het bevoegd gezag geeft de leerlingen aan het eind van het tweede leerjaar van het voortgezet onderwijs een advies over het door hen verder te volgen onderwijs (28a lid 5 WVO). Een ander selectiemechanisme bestaat uit de indicatiestellingen. Bijvoorbeeld de indicatie die de permanente commissie leerlingenzorg stelt voor toelating tot een speciale school voor basisonderwijs respectievelijk het leerwegondersteunend onderwijs, (23 WPO en 10h.4 WVO), dan wel de indicatie die de commissie van onderzoek stelt voor een school voor voortgezet speciaal onderwijs (126 WVO, voor moeilijk lerende kinderen en kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden). Verder is er een regionale verwijzingscommissie voor de toelating tot het praktijkonderwijs (10g WVO). Met de vaststelling van schoolwijken kan een gemeenteraad een vorm van ‘geografische selectie’ tot stand brengen. Het gemeentebestuur heeft de bevoegdheid om het grondgebied van de gemeente in schoolwijken te verdelen, in het belang van een doelmatige spreiding van de leerlingen over de openbare scholen. Ouders kunnen aangeven dat zij toelating van hun kind tot een school in een andere schoolwijk wensen (65 WPO). Weer een ander selectiemechanisme kan in beginsel worden toegepast door het bevoegd gezag van een bijzondere school. Het kan een leerling weigeren met verwijzing naar de godsdienst of levensbeschouwing. De mogelijkheid tot ‘parochiale selectie’ behoort tot de autonome handelingsruimte van het bevoegd gezag van bijzondere scholen. Van geheel andere aard is een impliciet selectiemechanisme dat samenhangt met de feitelijke schoolkeuze die ouders hebben, gezien factoren als de wachtlijsten die sommige scholen hanteren, en de bereidheid en competentie van ouders om de juiste informatie te vergaren en deze informatie in hun keuzeproces te verwerken. Kinderen van alerte, goed geïnformeerde ouders die zich tijdig van de juiste informatie voorzien en tijdig de geëigende stappen ondernemen, zullen - in het algemeen gesproken - een grotere kans maken om op een goed presterende school terecht te komen. Dit selectiemechanisme lijkt te worden versterkt door de aard van de informatie die aan ouders wordt verstrekt. Deze is vooral schriftelijk, in het Nederlands gesteld, en soms onvolledig gezien wat de ouders willen weten. Ouders willen kwalitatieve informatie over

74


de sfeer op school en de leerlingbegeleiding, terwijl de verstrekte informatie vooral kwantitatieve gegevens bevat, over zittenblijven, voortijdige uitval en slagen voor het eindexamen (SCR 2000, p. 460). Van de ouders vergt het een vrij hoog niveau van burgerlijke competentie om de verstrekte informatie tot zich te nemen (zie BronnemanHelmers, 1999, p. 195-200), aanvullende informatie te vergaren, eventuele verkennende gesprekken te voeren, selectiecriteria vast te stellen, en een keuze te maken. en dat allemaal op tijd om hun kind in te schrijven op een goed presterende school. Voorts zou als kanttekening bij het inclusieve karakter van ons onderwijssysteem het volgende te noemen zijn: de huidige hoofdproblemen waar het systeem mee kampt, werken feitelijk ongelijk uit. De feitelijke probleemdruk op scholen, als het ware, is niet ‘inclusief’ verdeeld. Bekende hoofdproblemen in het onderwijs (zie bijvoorbeeld het SCR 2000, p. 29) zijn: de lerarentekorten, de lesuitval, de sobere financiering, de bureaucratische last voor scholen, leerlingen met onderwijsachterstanden, de taalachterstanden op ‘zwarte scholen’, de risico’s voor de sociale cohesie die gelegen zijn in een segregatie in ‘zwarte’ en ‘witte’ scholen, en de risico’s voor de sociale cohesie die gelegen zijn in een doorgeschoten schaalvergroting. Enkele van deze problemen drukken relatief zwaar op scholen in wijken met hoge concentraties etnische minderheden, en worden niet overal afdoende gecompenseerd door de extra inkomsten voor de school uit onder meer de gewichtengelden. Wellicht zijn er ook andere systematische zwaartepunten. Dergelijke zwaartepunten in de feitelijke verdeling van hoofdproblemen verzwakken het inclusieve karakter van ons onderwijssysteem. Ondanks deze en andere kanttekeningen is het Nederlandse onderwijsbestel als ‘inclusief’ te karakteriseren. Het is ertoe ontworpen dat cultureel diverse groepen in de samenleving kunnen integreren en op voet van gelijkheid kunnen participeren. Nu het maatschappelijk klimaat in sommige opzichten een graadje killer is geworden, onder meer als gevolg van een meer afstandelijk geworden civil society en immigratie van personen uit low-trustsamenlevingen, en nu de school fungeert als de enige universele leverancier van sociale integratie voor jonge burgers, blijkt de wisselwerking tussen civil society en de school en het onderwijs een duidelijke aantrekkingskracht te hebben als bron van oplossingen voor moeilijk oplosbare problemen in het onderwijs. Er is in Nederland in toenemende mate belangstelling voor de thematiek ‘burgerschap’ en daarbinnen voor ‘onderwijs en burgerschap’ en voor de civil society. Bijvoorbeeld de aandacht voor de civil society in de publicaties van het Sociaal en Cultureel Planbureau, onder meer in het hoofdstukken Participatie in het SCR 1996 en in het ‘Europese’ SCR 2000 en in het ‘quartaire’ SCR 2002, en aan SCP-publicaties als Zekere banden; Social cohesie, leefbaarheid en veiligheid (2002) en Particulier initiatief en publiek belang (2002). Voorts valt te denken aan Mores Leren; De overdracht van normen en waarden in het onderwijs (2001), het advies Etniciteit, binding en burgerschap (2001) van de Raad voor het openbaar bestuur, en het advies Aansprekend burgerschap (2000) van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. En verder terug in de tijd bijvoorbeeld het onderzoeksverslag De pedagogische praktijk in het openbaar onderwijs (1996, gepubliceerd door het SCO-Kohnstamm Instituut, Universiteit van Amsterdam). Een aanzet tot de huidige discussie werd tien jaar geleden gegeven met De pedagogische opdracht van het onderwijs; Een uitnodiging tot gezamenlijke actie (J.M.M. Ritzen, 1992), en het advies Eigentijds burgerschap (1992) van de Wetenschappelijke Raad voor het


75

Regeringsbeleid, met als voorstudie Burgerschap in praktijken (H.R. van Gunsteren en P. den Hoed, 1992). Het inzicht in de complexe relatie tussen burgerschap, onderwijs en civil society groeit. Hoe kan de relatie tussen onderwijs en civil society in de Nederlandse situatie worden versterkt?

76


7

Versterking van de wisselwerking tussen onderwijs en civil society

Onderwijs en civil society - wat kunnen zij in Nederland voor elkaar betekenen? Wat kunnen zij in gebieden met extra onderwijsproblemen voor elkaar betekenen? De vraag is duidelijk. De context ook: een integratie- en participatie-bevorderend onderwijsstelsel bij uitstek, en een civil society waarvan de kenmerken zich geleidelijk aan beginnen af te tekenen. Het wordt tijd voor enkele suggesties. Kerndoelen met meer civil society De ontwikkeling en bevestiging van burgerschapswaarden en -vaardigheden bij leerlingen, waaronder die welke nodig zijn voor een actieve civil society, is op de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de ouders en opvoeders ‘thuis’. Ouders geven door hun schoolkeuze en door hun feitelijke gedrag aan welke rol zij daarin van de school verwachten. Het lijkt erop dat een aanzienlijk deel van de ouders dit aspect van de opvoeding in toenemende mate willen delegeren aan de school waar hun kind is ingeschreven, en ook aan het schoolsysteem als geheel. Dit blijkt uit de niet al te grote feitelijke betrokkenheid van ouders bij de dagelijkse gang van zaken op school, en het tamelijk afstandelijke en consumentgerichte karakter van de civil society in Nederland. Thans is in de kerndoelen weinig te vinden dat de overdracht van dergelijke waarden en vaardigheden waarborgt. De kerndoelen gaan in op de ontwikkeling van leerling als staatsburger, als consument, als verzorgende, als vrijetijdsbesteder en als verkeersdeelnemer, maar de gerichte aandacht voor burgerschapswaarden en -vaardigheden nodig in een actieve civil society is beperkt. De maatschappij als geheel heeft concreet baat bij een actieve civil society. Op dit punt is er ruimte voor de wetgever om de overdracht van waarden en vaardigheden zoals die in de civil society plaatsvindt, aan te vullen. De landelijke onderwijsondersteunende centra en instellingen en de onderwijskoepels zijn aangewezen organisaties om wensen die leven binnen de civil society te peilen en te vertalen naar het onderwijs aan leerplichtige leerlingen, en om gerichte adviezen uit te brengen aan bewindspersonen, scholen en gemeentebesturen. Gemeentebesturen voor hun civil society Het onderwijs loopt vast bij totale ouderlijke desinteresse, bij een te groot gebrek aan ouderlijke ondersteuning van leerlingen in het huiswerk maken en in opvolgen van de gedragsregels die op school gelden, en bij een miskenning van de beperkte mate van disciplinering die scholen willen en kunnen leveren. Het Nederlandse onderwijssysteem kent daarin als het ware een ondergrens. Het is aan gemeentebesturen om deze ondergrens


77

voor hun gemeente en voor wijken daarbinnen in kaart te brengen, en streefniveaus voor de samenwerking tussen scholen en ouders vast te stellen in de vorm van benchmarks. Verder is het aan gemeentebesturen om met het oog op een strategie voor het begeleiden van de relatie tussen ouders en leerlingen en scholen, goede praktijken (best practices) te inventariseren voor het omgaan met extra onderwijsproblemen. Het aan de orde stellen van - in de Nederlandse context - schoolondermijnend gedrag van ouders en leerlingen past in het kader van gemeentelijk sociaal en educatief beleid, waaronder de inburgeringstrajecten. Door ‘brede’ scholen en gemeentelijke ‘ouderpunten’ kan de drempel voor ouders worden verlaagd om zich te informeren over manieren waarop zij de schoolloopbaan van hun kinderen en hun maatschappelijk functioneren kunnen bevorderen, en over manieren waarop zij aan constructief contact met de school en de leraren kunnen bijdragen. Gemeenten werken in toenemende mate aan het tot stand brengen van een doorgaand sociaal-educatief traject van 0 tot 18 jaar dat bestaat uit samenhangende educatie-, gezondheidszorg- en welzijnsactiviteiten. Scholen zouden uit bijvoorbeeld gemeentelijke subsidie of de ‘gewichtengelden’ kundige burgerschapsbegeleiders kunnen aanstellen om ouders en leerlingen op eigen verzoek te begeleiden. Door aan beide kanten te werken, vanuit het educatief beleid èn vanuit het sociaal beleid, kan de wisselwerking tussen onderwijs en civil society positief uitwerken voor scholen en gezinnen. Een dubbelfunctie voor leraren? In een tamelijk afstandelijke civil society krijgt de leraar in de praktijk al snel een verzwaarde rol bij het overdragen van burgerschapswaarden en -vaardigheden op autochtone en allochtone leerlingen. Als niemand anders zich aangesproken voelt, rust het op de leraar om extra tijd, geld, energie en competentie op te brengen om de maatschappelijke participatie van de leerlingen en soms ook van hun ouders te bevorderen, en om aan de school als gemeenschap gestalte te geven. Afhankelijk van de omstandigheden speelt de leraar zo een zware dubbelrol. Aan de hand van de feitelijke aard en zwaarte van de belasting als leraar en als niet-erkende inburgerings- en burgerschapsdocent moet worden bezien waar de balans dient te worden hersteld. Onderzoek en discussie Het inzicht in de feitelijke wisselwerking tussen de civil society en het onderwijs in Nederland neemt geleidelijk toe. Denkbare aandachtspunten voor verder onderzoek en discussie zijn: ■ de wisselwerking tussen school, onderwijs en de civil society, in gebieden waar zich extra onderwijsproblemen voordoen; ■ het institutioneel vertrouwen in de leraar en in de school (in het overzicht ‘Vertrouwen in instituties in 2001’ (SCR 2002, p. 225) bijvoorbeeld, komt ‘de school’ bijvoorbeeld niet voor, wel bijvoorbeeld ‘de kerk’ en ‘niet-overheidsinstellingen’); ■ de feitelijke ruimte voor leraren om op scholen waar dat nodig is een grotere civil-societydimensie in hun werk op te nemen; en ■ het peilen van de maatschappelijke consensus over de elementen van burgerschap die thuis horen in het basis- en voortgezet onderwijs, om te zien of en hoe de geldende kerndoelen en eindtermen in dit opzicht aanvulling behoeven

78


Literatuur

Bronneman-Helmers, H.M. (1999). Scholen onder druk; Op zoek naar de taak van de school in een veranderende samenleving. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Cooter, R. (1995). “Law and Unified Social Theory”. In: Galligan, D.J. (ed.). Socio-Legal Studies in Context: The Oxford Centre Past and Present (p. 50-67). Oxford: Basil Blackwell Ltd. Etzioni, A. (2001). The Monochrome Society. Princeton and Oxford: Princeton University Press Gunsteren, H.R. van (1992). “Vier concepties van burgerschap.” In: Simonis, J.B.D., Hemerijck, A.C. & Lehning, P.B. (red.). De Staat van de Burger: beschouwingen over Hedendaags Burgerschap. Jaarboek Beleid en Maatschappij 1991. Meppel: Boom. Knack, S. (2001). Book Review Public Choice. Vol. 108, Nos. 3-4, September 2001 (p. 390-395). Putnam, R.D. (2000). Bowling alone: The collapse and revival of American community. New York: Simon and Schuster. Sociaal en Cultureel Planbureau (1996). Sociaal en Cultureel Rapport 1996. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Sociaal en Cultureel Planbureau (2000). Sociaal en Cultureel Rapport 2000; Nederland in Europa. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Sociaal en Cultureel Planbureau (2002). Sociaal en Cultureel Rapport 2002; De kwaliteit van de quartaire sector. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Sociaal en Cultureel Planbureau (1999). Sociale en Culturele Verkenningen 1999. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. http://www.nc.uk.net


79

80


Civil society en educatie: sociaal-wetenschappelijke startpunten De auteurs zijn dank verschuldigd aan prof. dr. Hans Adriaansens voor zijn bereidheid in een vroeg stadium van gedachten te wisselen. Aan Wies Steur zijn zij dank verschuldigd voor haar efficiënte en vindingrijke onderzoeksondersteuning.

D. Kalb en B. van Steenbergen


81

1

Inleiding

Het Nederlandse onderwijsonderzoek is een veld gedomineerd door specialisten. Wij zijn dat nadrukkelijk niet. Eerder werk van elk van ons, hoewel zeer verschillend, gaat echter wel over onderwerpen die raken aan het thema civil society. We hebben de vraag van de Onderwijsraad naar een bijdrage over de betekenis van het begrip civil society voor het onderwijsbeleid dan ook ruim opgevat. Deze bijdrage is dus een verkenning, in de meest letterlijke zin van het woord. We besteden ruim aandacht aan het concept zelf, wat het kan betekenen, wat het doet, in welke contexten het opkomt. Vervolgens bespreken we vier kwesties uit het hedendaagse onderwijsveld waarop het betrekking heeft. Onze bijdrage benadrukt dat civil society onderdeel is van de fundamentele mythes van de Westerse beschaving en dat het steeds wordt aangeroepen vanuit een besef in een temporele stroomversnelling te zijn geraakt. Het geeft uitdrukking aan het gevoel dat: ■ staten en bestaande instituties hun legitimatie aan het verliezen zijn; ■ markten de heersende inbedding in instituties ontgroeid zijn; ■ de private sfeer cultureel tekort schiet; en ■ moderne subjecten en moraliteiten aan een grondig onderzoek moeten worden onderworpen. Het appèl aan civil society omvat dus fundamentele kwesties van morele, sociale, politieke en economische orde in een vluchtige tijd die zichzelf vooral begrijpt door voorvoegsels als ‘post’ of ‘neo’. Het is een oproep tot constructieve zelforganisatie en zelfexpressie van de burgerij in een tijd waarin bestaande representaties (zowel de woorden als de organen) verdacht toeschijnen. We onderscheiden een enger en een breder begrip van civil society. Het engere begrip benadrukt het voluntarisme van de poging opnieuw greep te krijgen op instituties die kennelijk van de burgerij vervreemd zijn en omgekeerd. Het bredere begrip bestrijkt de overlappingen tussen de vrijwillige praktijken en de staat, de markt en de private sfeer. Die overlappingen komen in drie systematische varianten: de liberale, de traditionalistische en de ‘expansief democratische’. Civil society is dus geen homogeen object, integendeel het is een omstreden project waarbij de botsende normatieve argumentaties ontleend zijn aan minstens deze drie tradities van democratische inrichting in Europa. Vervolgens onderwerpen we vier thema’s aan een inspectie door de

82


caleidoscopische bril van civil- society-theorie. Naast het overeenstemmende moment van voluntarisme en lokaal initiatief impliceert dat dus ook stevige deliberatie, rivaliteit en het zoeken naar mogelijke allianties. De vier omstreden kwesties zijn cultureel pluralisme; de bijdrage van het onderwijs aan een versterking van de maatschappelijke cohesie; burgerschapseducatie; de autonomie van de onderwijssector en het élan en de professionaliteit van onderwijsgevenden.


83

2

Het begrip civil society

Het begrip civil society heeft om te beginnen drie meer algemene kenmerken. Het is een ‘hoera’ begrip, het is een containerbegrip, en inhoudelijk is het omstreden. Deze eigenschappen hangen nauw met elkaar samen. In relatie tot het onderwijs doen zij enerzijds de vraag rijzen of het begrip wel bruikbaar is in een concrete beleidscontext. Anderzijds maken zij juist inzichtelijk waarom het begrip nu juist deze belangstelling kan genereren. Voordat we op de mogelijke relatie met onderwijsbeleid in het nieuwe millennium kunnen ingaan, zullen we deze dubbele fix moeten verduidelijken. Wat ook direct verheldering behoeft is dat in de Nederlandse literatuur een onvertaald Engels begrip gebruikt wordt. Het gaat dan vooral om het bijvoeglijk naamwoord ‘civil’. Een vertaling hiervan in ‘burgerlijk’ heeft onvermijdelijk een dubbele betekenis. Het Nederlandse begrip ‘burger’ verwijst namelijk zowel naar ‘citoyen/citizen ‘ als naar ‘bourgeois ‘, maar het gaat hier heel nadrukkelijk alleen om het eerste. Ook het Duits kent een dergelijk probleem van vertaling. Het is dan ook opvallend dat sommige auteurs die zich met dit vraagstuk hebben bezig gehouden wel voor de directe vertaling ‘Bürgergesellschaft’ kiezen (Dahrendorf, 1993) terwijl anderen ‘Zivilgesellschaft’ hanteren (Habermas, 1990), en het volledig engelse ‘civil society’ ook in dat taalgebied gebruikt wordt (Michalski, 1991). Paul Dekker merkt terecht op dat halve vertalingen als civiele maatschappij ook niet bevredigend zijn omdat dat een irrelevante tegenstelling oproept zoals niet-militair of niet-kerkelijk. (Dekker, 1994, 19). Ook andere verwante of zelfs schijnbaar synonieme begrippen als vrijwillig initiatief, publiek domein, non-profitsector en zeker ook het in ons land wellicht meest gebruikte concept, ‘maatschappelijk midden- of tussenveld’, geven niet goed weer waarover civil society gaat. In de Nederlandse discussie wordt nogal veel aandacht besteed aan de enigszins formele en betrekkelijk waardeneutrale plaatsbepaling van de civil society tussen andere maatschappelijke domeinen. De civil society wordt dan gelokaliseerd tussen de werelden van de staat, de markt, en de privé sfeer (primaire verbanden). In die voorkeur spelen twee Nederlandse tradities waarschijnlijk een rol. Ten eerste de traditie van empirisme en operationalisme in de Nederlandse sociale wetenschappen, wellicht het best belichaamd in het werk van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP). Ten tweede de politiek theoretische traditie van de christen-democratie, waarin het begrip ‘maatschappelijk middenveld’ ooit gemunt is en tot strijdbegrip is gemaakt. ‘Maatschappelijk middenveld’ benadrukt wel-

84


haast grafisch de plaatsbepaling tussen de andere sferen. Verderop zullen we beargumenteren dat de waarde van het begrip civil society juist ligt in de verschillende maten en vormen van overlap tussen de civil society in engere zin en de andere domeinen. Dat maakt het begrip bruikbaarder voor comparatieve doeleinden en maakt het ook gevoelig voor de redenen waarom het nu juist een omstreden begrip is. De invloed van deze twee tradities in het Nederlandstalige vertoog laat ondertussen zien hoezeer het begrip steeds gevormd is door specifieke politieke tradities en nationale geschiedenissen. In andere landen spelen weer andere historische ervaringen, publieke herinneringen en politieke allianties een rol in zijn precieze waardebepaling. Wat nu juist opvalt in het huidige tijdsgewricht is hoezeer de hernieuwde aandacht voor het begrip een welhaast mondiaal, en zelfs mondialiserend, fenomeen is. Het maakt de betekenis er niet eenduidiger op, en het herinnert Nederlandse gebruikers eraan dat het begrip bepaald geen onomstreden empirische referent heeft.

2.1

Een mondiaal ‘hoera begrip’ De recente mondiale herontdekking van de (betekenis van de) civil society wordt enerzijds ingegeven door het groeiend bewustzijn dat door uitsluitend staat, markt en privésfeer te noemen het verhaal van wat de maatschappij als geheel inhoudt niet verteld is. Anderzijds wordt de herontdekking ingegeven door het besef dat de (ook cognitieve) overheersing door vertogen uit de staats-, private of marktsector de civil society bedreigt met uitholling. Het publieke gevoelen bestaat dat dit een uitdrukking vormt van, en een verdere impuls geeft aan, excessieve verstatelijking, bureaucratisering en commercialisering aan de ene kant, en terugtrekking van de burgerij in de gezinssfeer aan de andere kant. Een krachtige en autonome civil society zou een tegenwicht moeten bieden. Civil society is een ‘hoera-begrip’ dat nauwe verwantschap vertoont met het andere recente hoera-begrip ‘burgerschap’ dat in het laatste decennium van de vorige eeuw is opgekomen (Van Steenbergen, 1994). Kenmerkend voor een hoera-begrip is dat iedereen er vóór is (zij het dat er wel heel verschillende interpretaties aan gegeven worden), in tegenstelling tot een ander recent containerbegrip, namelijk ‘mondialisering’, dat veel meer aanleiding geeft tot vóór- en tegenstanders. (Kalb et. al, 2000) ‘Hoera-begrippen’ vormen altijd complexe mengvormen van normatieve, prescriptieve, beschrijvende en verklarende interessen. Het zijn dus noodzakelijkerwijs container begrippen die vragen om debat. Tegelijkertijd suggereren zij echter een grote mate van ‘oppervlakkige’ overeenstemming over wat er in menselijke samenlevingen op enig moment in de tijd ontbreekt en gerealiseerd dient te worden. Om dit inzichtelijk te maken zullen we ons kort met de geschiedenis van het begrip en de aandacht ervoor bezig moeten houden. Het doel daarvan is niet een precieze historische verantwoording, die is inmiddels al vaak genoeg door anderen gegeven en schiet de functie van dit verhaal voorbij. Het doel is veeleer een verkenning van de historische contexten waarin het begrip civil society opkwam en waarbinnen het soelaas leek te bieden1. Een beter begrip van contexten en functie levert inzicht in zijn pragmatische betekenissen.

1

Voor overzichten over geschiedenis van begrip en theorie zie bijvoorbeeld Cohen and Arato, 1995; Gellner 1996; Hall 1995; Janoski 1998; Seligman 1992. Goede antropologische kritieken op het Westerse karakter van het begrip zijn Comaroff and Comaroff, 1999; Hann and Dunn, 1996; Goody 1998.


85

Interessant is in dit verband dat de discussie over de civil society en daarmee samenhangend over burgerschap een geweldige impuls kreeg rond 1990 in Centraal- en OostEuropa maar ook in Engeland, nadat het begrip eigenlijk decennia lang onbesproken was gebleven. De Britse en Centraal-Europese impulsen waren echter in zekere zin tegengesteld. In Centraal-Europa hadden de dissidentenbewegingen in de loop van de jaren tachtig elkaar gevonden onder de noemer van een opkomende civil society tegen de autoritaire (Polen, Hongarije) en totalitaire (CZ, Oost-Duitsland) staat. In de strijd tegen de naar binnen gekeerde, repressieve, failliete en corrupte communistische partijstaat werd de civil society gepresenteerd als strategie zowel als doel. Men streefde niet zozeer naar een ouderwetse revolutie of gewelddadige omverwerping van de Sovietcliëntstaat maar veeleer naar een ‘zichzelf limiterende parallelle polis’ waarin authentieke verbanden tussen burgers konden ontstaan die geleidelijk hele bereiken van de samenleving uit de greep van de staat zouden losweken. Het ging ook in hoge mate over moraliteit: civil society zou van gecorrumpeerde Sovietonderdanen betrouwbare, eerlijke en autonome burgers kunnen maken. Burgers die in gelijkwaardige betrekkingen met elkaar gewetensvol de waarheid zouden leren spreken en verantwoordelijkheid zouden gaan afleggen voor het eigen en gezamenlijke lot. Politiek, samenleving, en het morele subject vloeiden zo in verschillende verhoudingen samen in het Centraal-Europese begrip van civil society (Cohen & Arato, 1995; Hann, 1996; Kalb, 2002). Vanaf 1989 (en eerder) kwam ‘de markt’ de protestbewegingen en dissidenten te hulp in een transitieproces richting de Westerse democratische marktmaatschappij. Zo ontstond een transitie-ideologie die een alliantie van markten met civiele samenlevingen aanbeval tegen de overheersende staat en de corrupte en passieve Homo Sovieticus. civil society kreeg binnen die context van transitie soms een meer strikt markt-liberale betekenis. Het werd door de nieuwe elites bijvoorbeeld ingezet tegen georganiseerde pressiegroepen die privileges of protectie van de liberaliserende staat verlangden, zoals vakbonden en boerenbewegingen. Het begrip stond hier voor eigen verantwoordelijkheid versus politiek paternalisme. In Centraal-Europa was civil society op en top een ‘hoera begrip’. Het stond groot geschreven op de banier van de anti-communistische revoluties van 1989, en het staat er in zekere zin nog steeds. De ‘natuurlijke’ verbinding met de markt uit de eerste helft van de jaren negentig is inmiddels wel ter discussie komen te staan. De discussie in Engeland in de late jaren tachtig kan eerder als defensief aangemerkt worden. Ze ontstond op het hoogtepunt van de regering Thatcher van wie de uitspraak bekend is: ‘there is no such thing as society’. Zij zag alleen individuen (markten), gezinnen en de staat. Wat Thatcher in feite bedoelde was dat ze geen civil society zag en ook niet wilde zien, want een onafhankelijke civil society van autonome burgers was haar als autoritair leider een doorn in het oog. Engeland was echter traditioneel het land met een krachtige civil society en een stevig burgerschap dat gebaseerd was op de drie bekende door Th. Marshall geformuleerde typen burgerrechten, namelijk de civiele, de politieke en de sociale (Marshall, 1976). Het leek erop dat de regering Thatcher niet alleen de sociale burgerrechten (verbonden met de verzorgingsstaat) wilde kortwieken, maar ook de politieke (de vakbonden, de Schotse minderheid, de Greater London Council) en zelfs de civiele (de autonomie van de BBC en de universiteiten bijvoorbeeld). De discussie in Engeland had dan ook eerder een defensief karakter in de zin van het willen behouden van een krachtige en onafhankelijke civil society en een dito burgerschap in weerwil van een autoritaire regering.

86


Na de val van de muur en temidden van de euforie over de mogelijke nieuwe wereldorde (George Bush sr.), het ‘einde van de geschiedenis’ (Fukyama) en de derde golf van democratisering in de wereld (Huntington) vloeiden deze twee ongelijke stromen samen in een internationale euforie over civil society. Civil society werd een codewoord voor transnationale organisaties (Wereldbank, OECD, et cetera) en donoren die staten in het Zuiden en Oosten wilden helpen democratiseren en liberaliseren. Het stond tot het midden van de jaren negentig ook voor afslanking van verstatelijkte verzorgingsarrangementen en overname ervan door filantropische of professionele verenigingen. Het stond tevens voor burgerparticipatie in het politieke domein, via vrijwillige verenigingen, politieke partijen en onafhankelijke media. Vanaf midden jaren negentig kreeg de staat geleidelijk aan weer een meer positieve rol toebedeeld in dit transnationale ‘beschavingsoffensief’. Civil society werd vooral gezien in termen van democratische participatie in bestuursprocessen en onafhankelijke professionele associaties die de staat van informatie en commentaar moesten voorzien en zo het democratische debat dienden te voeden. Evenals in CentraalEuropa had en heeft civil society in deze ‘ontvangende’ naties een sterke morele bijbetekenis. Het gaat om initiatief voor het publieke welzijn, het gaat om het dragen van individuele verantwoordelijkheid, het gaat om onomkoopbaarheid, eerlijkheid, de bereidheid tot mobiliteit, scholing en spontane wederzijdse ondersteuning. Veel meer dan alleen een politieke formule is de promotie van civil society in de wereld tegelijkertijd een campagne voor de verspreiding en bevestiging van het zelfbeeld van het Westerse subject. (Comaroff & Comaroff, 1999; Hann & Dunn, 1996) De groeiende intensiteit van deze wereldcampagne na 1989 kon echter niet verhullen dat in het Westen zelf toenemende twijfel ontstond over de civiele kwaliteiten van de eigen samenleving en de veronderstelde morele kracht van de Westerse persoon. Kwesties van werkloosheid, armoede en sociale cohesie kwamen sinds midden jaren tachtig op de agenda, en wilden er, ondanks enkele perioden van flinke economische groei, niet meer af. Ook bleek de inhoud van het concept zelf in toenemende mate omstreden, waarover later meer. John en Jean Comaroff merkten terecht op: “...the more that occidental ethicists reflected on civil society - the more convinced they were that it should be championed on a planetary scale - the less sure they became of what it actually is, and whether they do actually have it” (Comaroff and Comaroff, ibid: vii). In de “Call to Civil Society” van het Institute of American Values in 1998 werd de Amerikaanse natie op alarmerende toon toegesproken omdat zij ‘in hoog tempo haar morele en civiele resources aan het verbruiken zou zijn zonder ze opnieuw aan te vullen’ (ibid.; vert. DK). Dergelijke geluiden komen zeker niet alleen uit republikeins-religieuze hoek. Hardt stelt dat de Westerse wereld inmiddels eigenlijk een “post civil society” is, want wij leven, schrijft hij, “in an age incapable of producing the conditions of its possibility” (Hardt, 1995). Zelfs degenen voor wie civil society lange tijd een panacee was, raakten in de loop van de jaren negentig versomberd. Vaclav Havel, die misschien meer bijgedragen heeft aan de historische opleving van het begrip in de late twintigste eeuw dan wie ook, en wiens werk zich presenteerde als een routewijzer naar de civil society, klaagt inmiddels over een tijd die getekend wordt door een nieuw totalitarisme van consumptie, commercie en geld; een tijd waarin, vreest hij, het sociale leven haar doel heeft verloren (geparafraseerd uit Comaroff & Comaroff, 1999). De behoefte aan meer civil society is kennelijk groter dan ooit, terwijl de middelen haar te bereiken steeds minder onder handbereik lijken.


87

Civil society is een hoera-begrip. Er zijn geen auteurs die tegen de civil society argumenteren. Dat zou letterlijk onredelijk zijn. Men wil civil society bereiken, versterken, exporteren naar ‘barbaarse’ gebieden, een permanent onderdeel maken van bestuur (zie de hedendaagse ‘frenzy’ met ‘good governance’) en het overbrengen op nieuwe generaties. Of men betreurt juist dat de civil society ergens onderweg verloren is gegaan en voorspelt apocalyptische gevolgen. Civil society is een concept dat diep geworteld zit in de Europese verlichting, in de Westerse historische mythologie en haar heilsverwachtingen. Dat is zo sinds het door de Schotse verlichting, met name door Adam Ferguson, teruggrijpend op de klassieken, als alternatief gesteld werd tegenover de autoritaire heerschappij van het ancien regime, en vervolgens werd overgenomen door Franse filosofen als Montesquieu en Duitse denkers als Hegel. De inhoud van deze verlichtingsfilosofieën over civil society verschilt. De Schotse verlichting zag de civil society meer in rivaliteit met de staat dan de Franse of Duitse, waar de staat eerder gezien werd als een integraal onderdeel van de politieke zelforganisatie van de verlichte burgerij en als een essentieel instrument in de verspreiding van haar culturele stijl en verworvenheden. Ook Marx onderschreef later van ganser harte de waarde van civil society, maar wees in tegenstelling tot eerdere filosofen juist op de tegenstellingen die de burgerlijke economie veroorzaakte en die haar wijdere idealen vanzelf onbereikbaar maakten en daarom corrumpeerden (Cohen & Arato, 1995; Comaroff & Comaroff, 1999; Gellner, 1994). De fascinatie met de idee van civil society, als doel en middel van de Europese cultuur, in de ‘lange 19e eeuw’ zowel als in de late twintigste eeuw, suggereert een oorsprong in een vergelijkbare voedingsbodem. Die voedingsbodem is in zeer algemene zin een uitgesproken gevoel van transitie en versnelde sociale verandering. Een verandering in een richting die niet helemaal kenbaar of controleerbaar is, en die aangedreven wordt door krachten die niet helemaal overzichtelijk of beheersbaar zijn. Het aanroepen van civil society in deze context geeft uitdrukking aan het gevoel dat • staten en bestaande instituties hun legitimatie aan het verliezen zijn; • markten de heersende inbedding in instituties ontgroeid zijn; • de private sfeer cultureel tekort schiet; en • moderne subjecten en moraliteiten aan een grondig onderzoek moeten worden onderworpen. Het appèl aan civil society omvat dus fundamentele kwesties van morele, sociale, politieke en economische orde in een vluchtige tijd die zichzelf vooral begrijpt door voorvoegsels als ‘post’ of ‘neo’. Civil society behelst uiteindelijk niets meer en minder dan het aanroepen van het ‘kloppend hart’, zoals Van den Brink het mooi noemt, van de Westerse democratie (Brink, 1994): een oproep tot constructieve zelforganisatie en zelfexpressie in een tijd waarin alle bestaande representaties (zowel de woorden als de organen) verdacht toeschijnen. Dat de consequentie daarvan eerder expliciete onenigheid, verscheidenheid en pluralisering zou kunnen zijn dan een nieuwe consensus hoeft niemand te verbazen. In wezen verwijst civil society dus niet naar een empirische sector of een maatschappelijk domein, zoals de Nederlandse sociaal wetenschappelijke notie van het ‘middenveld’ verondersteld. Dat is doel en medium met elkaar verwarren. Civil society is uiteindelijk de motiverende sociale kracht, of beter krachten, die dat domein, en vervolgens andere domeinen, in beweging zet. Het is als het ware een zoektocht, naar nieuwe morele verbeeldingen van de Westerse (universeel geachte) droom van autonomie, redelijkheid en zelfbeschikking in nieuwe omstandigheden. Antropologen zouden zeggen dat de inmid-

88


dels mondiale dans rond civil society een teken is van rituele hyperactiviteit in een samenleving die in een temporele stroomversnelling is geraakt. Het is een poging tot bezwering, het ‘aanroepen van de geesten’, een tot orde roepen. Het is een oproep om de geschapen instituties, die zich van de civil society hebben vervreemd en waarvan de civil society is vervreemd, weer toe te eigenen. Civil society is uiteindelijk niets meer en minder dan de welhaast Prometheaanse claim dat het politiek-institutionele bouwwerk van de samenleving samenvalt met de zelf-organisatie, zelfbeelden en het redelijke autonomie streven van de vrijwillige gemeenschap van vrije burgers. Een Westerse utopie, maar wel een krachtige, hoopgevende en breed gedeelde.

2.2

Het omstreden middenveld Als we ons nu verplaatsen van de antropologie en geschiedenis naar de sociologie, ontdekken we opnieuw een reden waarom de traditionele Nederlandse notie van het maatschappelijk middenveld niet helemaal voldoet. De reden hebben we al kort aangestipt: het middenveld suggereert een ‘eigenstandig’ domein met een vanzelfsprekende en autonome kern terwijl het meest interessante van civil society nu juist haar variabele verbindingen met de andere sectoren (staat, markt, private sfeer) zijn. Laten we ons eerst op de Nederlandse discussie richten en vervolgens een alternatieve empirische conceptie van civil society voorstellen. Het werk van Dekker beroept zich op Habermas’ notie van civil society. Deze stelt: tot de civil society kunnen gerekend worden, de niet-verstatelijkte en niet-economische associaties op vrijwillige basis, die variëren van kerken, culturele verenigingen en academies via onafhankelijke media, sport- en vrije tijdsverenigingen, debat clubs, burgerforums en burger initiatieven tot beroepsverbanden, politieke partijen, vakbonden en alternatieve instellingen (Habermas, 1990, p. 46, geciteerd in Dekker, 1994, p. 74). Wat opvalt is de grote nadruk op vrijwilligheid. Vrijwilligheid speelt in de Nederlandse discussie steeds een buitengewoon grote rol. Het gaat om burgers die zich vrijwillig associëren; vrijwilligheid en de vrijwillige vereniging worden uitgeroepen tot het bepalend element van de civil society. De herleving van het begrip civil society staat bij ons daarom in het licht van de vermeende teloorgang van die vrijwillige associatie door commercialisering, professionalisering, verstatelijking en het zich terugtrekken op de egoterp, kortom de drie genoemde centrifugale tendenties. In verbinding daarmee wordt geconstateerd dat het verzuilde verenigingsleven verdwenen is, en dat, tot voor kort, de christen-democratie aan het afkalven was. Overigens dient hier benadrukt te worden dat het met die teloorgang van de vrijwilligheid in Nederland nogal meevalt, zeker in internationaal vergelijkend perspectief. Dekker en Van den Broek (1999, p. 69 ev.) hebben in dat verband het onderscheid gemaakt tussen landen met een actieve, een brede en een elitaire civil society. In het eerste type dat we vooral in Noord-Amerika aantreffen zijn velen lid van maatschappelijke organisaties en wordt door die leden ook veel vrijwilligerswerk gedaan. Het tweede type waar Zweden en Nederland typische voorbeelden van zijn, kent ook veel maatschappelijke organisaties met veel leden, maar daar zijn relatief minder leden ook werkelijk actief. Het derde type dat we met name in Frankrijk en Italië tegenkomen, kent weer relatief weinig maatschappelijke organisaties met ook weinig leden, maar daar staat tegenover dat die leden wel actief zijn. Het algemene beeld van Nederland is echter dat we in dit geheel een redelijke


89

toppositie innemen, achter De VS en Zweden, maar vóór de meeste andere Europese landen (Sociaal en Cultureel Rapport, 2000, p. 129 ev.). Het tweede uit het citaat van Habermas dat voor ons interessant is, is de selectie van associaties die hij noemt. Hij geeft weliswaar aan dat die opsomming verre van volledig is, maar de selectie laat zien wat hij kennelijk tot het hart van de civil society vindt behoren. Dat laat zich afleiden van het vrijwilligheidscriterium en doet recht aan wat we eerder het kloppende hart van de democratie noemden. Tot de civil society in engere zin behoren dan belangenorganisaties van niet-marktpartijen, sociale bewegingen en onafhankelijke non-profitorganisaties die zich in het publieke debat mengen (zie ook Koopmans, 1994). Publiek debat en vrijwilligheid zijn de formele kenmerken van de ‘pure’ civil society. Hier wordt echter een formele definitie in een substantieel jasje gegoten. Natuurlijk gaat civil society, zoals we eerder hebben laten zien, ondermeer om een poging het maatschappelijke debat te beïnvloeden, kritiek uit te oefenen en nieuwe inspiratie te vinden in de oude morele opdrachten van de verlichting. En natuurlijk dragen sociale bewegingen en not-for-profitbevlogenheid daar ipso facto aan bij. Maar wie zou een monopolie durven claimen op zulk engagement? Is er een enkele organisatievorm, een enkele empirische groep, institutie of actor waarin die poging exclusief en per definitie belichaamd wordt? Natuurlijk niet. Er zijn juist intensieve dwarsverbanden, netwerken en complexe communicatie-, mobilisatie- en organisatievormen voor nodig (political opportuntities). De staat noch de markt noch de private sfeer kunnen dan als het ware zelfgenoegzaam in hun respectievelijk hiërarchische, winstgedreven, en paternalistisch-consumptieve mode blijven opereren. Civil society is uiteindelijk meer een proces en een project dan een aanwijsbare actor met garantiecertificaat. Waarmee uiteraard niet ontkend wordt dat van sommige actoren, zoals sociale bewegingen, een meer initiërende rol te verwachten valt dan van andere. Maar ook zij opereren vanuit complexe dwarsverbanden met netwerken van staat, markt en de private sfeer en vinden zelden ‘pure’ inspiratie vanuit een ‘vrijzwevend’ middenveld. Vanuit de vraag naar de empirische kern van civil society is het voorts interessant dat politieke partijen een probleemgeval zijn. Politieke partijen nemen een tussenpositie in tussen de ‘zuivere’ civil society en de staat, waarmee ze via hun rol in de wetgeving en het bestuur vaak ten nauwste verbonden zijn. Anderzijds hebben zij als vrijwillige ledenorganisaties in principe een centrale rol in het publieke debat, wat hen inhoudelijk weer tot een kernelement van de civil society zou maken. Vooral partijen die zich als ‘bestuurdersvereniging’ gedragen, schieten in dat laatste aspect natuurlijk tekort. Het is meerdere malen geopperd dat de kiezersopstand van 15 mei 2002 in Nederland deels te verklaren viel uit het gelijkstellen van politiek met bestuur. Een tweede interessant tussengebied wordt gevormd door de media. In veel opzichten is hun positie vergelijkbaar met de politieke partijen, zij het dat ze zich niet primair in het gebied tussen civil society en de staat bevinden, maar in dat tussen civil society en de markt. Kranten en tijdschriften zijn aan de ene kant gewone ondernemingen, die aan de wetten van de markt zijn onderworpen, maar anderzijds spelen zij ook een grote rol in het publieke debat en maken zij in die hoedanigheid duidelijk deel uit van de civil society. De onafhankelijke positie van de media in Nederland lijkt relatief gunstig in vergelijking met sommige andere landen. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het

90


huidige Italië, wat onder Berlusconi welhaast een theaterstaat aan het worden is, maar ook tot de VS en Engeland, hecht de Nederlandse pers nogal aan het instituut van de redactionele onafhankelijkheid. Toch is dit ook bij ons een omstreden gebied waar de commercie een steeds grotere greep op lijkt te krijgen. Televisie en radio zijn inmiddels grotendeels commercieel en dat heeft onmiskenbare gevolgen voor de kwaliteit van hun bijdragen aan het publieke debat. Daarvan leggen de laatste verkiezingen opnieuw rekenschap af. Politieke lijsttrekkers werden in minstens één uitzending volledig ondergeschikt gemaakt aan de personalistische logica van de talkshow, en lieten dat ook willig over zich heen komen. Overigens zijn de media in Nederland ook in hoge mate verweven met het politieke veld, waarvan zij afhankelijk zijn voor hun nieuwsgaring. Journalisten en politici vormen vaak hechte netwerken met complexe ruilverhoudingen van dienst en wederdienst. Dat de aardverschuiving bij de recente verkiezingen nauwelijks voorvoeld en voorspeld was, is ook daaruit verklaarbaar. Kennelijk functioneert de civil society veel minder autonoom dan in een democratisch perspectief zou moeten. Civil society is meer een complex idee, een beweging, een project dat keer op keer opnieuw moet worden uitgevonden, dan een concreet aan te wijzen maatschappelijke sector. Maar als het dan toch empirisch moet worden beschreven, zijn de dwarsverbanden die civil society onderhoudt met wat het formeel niet is, de markt, de staat, de private sfeer, en de maten en vormen van die overlappingen, van groter gewicht dan enkel haar kleine pure kern. Het zijn die historische en variabele dwarsverbanden die haar dynamiek in hoge mate bepalen, waarop civil society reageert en die zij programmatisch wenst te beïnvloeden. In algemene zin zijn er vanuit dit ‘overlap’-perspectief drie typen van civil society aan te wijzen. De drie typen vallen samen met de drie grote ideologische stromingen van de moderniteit en worden empirisch gerepresenteerd door een drietal clusters van moderne staten. Deze regimes vertonen een aantoonbare mate van continuïteit in de Gestalt van hun institutionele structuur, democratisch systeem en civil society. De verankering in drie typen ideologieën en daarmee samenhangende burgerlijke staatsvormen maakt direct inzichtelijk waarom elke afzonderlijke versie van civil society omstreden is vanuit het perspectief van de andere twee stromen en hun vertakkingen en accentueringen. Het gaat om een liberale visie op civil society, een ‘traditionalistische’ en een sociaaldemocratische of ‘expansief democratische’ (Janoski, 1998; vgl. Dekker & Van den Broek, 1999). De staten die deze klassieke visies het best belichamen zijn zoals bekend de liberale VS, de corporatistische staten van Europa, met name België, Italië, Frankrijk en Oostenrijk, en de sociaal democratische staten in Scandinavië, met een uitloper naar Nederland en in zeker opzicht Duitsland. (Esping Andersen, 1990) Het liberale vertoog overheerst in de Westerse wereld en in de ‘internationale gemeenschap’ in zekere zin echter alle andere vertogen. Het schrijft een ‘pure’ maar niet al te zeer gepolitiseerde civil society voor met strikte scheidslijnen tussen civil society en de markt-, staats- en private sector. Liberale ideologieën verbinden zich als vanzelfsprekend met pluralistische visies op de samenleving en vinden dat de staat zich verre dient te houden van de samenstelling, werking en oriëntatie van vrijwillige associaties. Dus ook geen subsidie. Staten en bedrijven moeten zich uit het publieke domein houden, ofschoon vrijwillige en vrijblijvende sponsoring geen probleem gevonden wordt. En het publieke domein moet zichzelf beperken in haar claims in de richting van de politiek en het bedrijfsleven. civil society in deze visie gaat vooral over cultuur, wetenschap, religie, filantropie, socia-


91

le ondersteuning en vrije tijd en wordt gesteld in een vertoog over individualistische vrijheidsrechten. Traditionalistische ideologieën, zoals de christen-democratie, hebben altijd geargumenteerd voor de subsidiariteit van organisaties in de civil society. Het argument daarvoor bestond uit een combinatie van ‘soevereiniteit in eigen kring’ en ‘noblesse oblige’. Het eerste is in Nederland genoegzaam bekend; met name het laatste is interessant, want het suggereert dat culturele en religieuze elites een meerwaarde vormen voor de samenleving, daarom staatsondersteuning verdienen voor hun publieke leidende rol, en zo de voorwaarden helpen scheppen voor een betere samenleving. Religie, rentmeesterschap, een gezamenlijke god, deze ‘traditionalistische goederen’ zijn goed voor de organisatie van de samenleving op lange termijn en voor het zielenheil van haar leden. Markten noch staten kunnen het cement van de samenleving leveren. Daarvoor is een traditionalistische civil society nodig. Het ‘communitarisme’ in de hedendaagse politieke filosofie van ondermeer Amitai Etzioni (1993) is een gemoderniseerde versie hiervan, ofschoon er ook een meer expansief democratische en multiculturalistische variant te ontwaren valt die eerder aansluit bij het Europese groen-linkse vertoog, bijvoorbeeld in het werk van Walzer (1998). Een traditionalistische of communitaristische civil society zal daarom de marktsector en de private sector moeten organiseren via corporatistische en verzuilde arrangementen (het communitarisme is in dit opzicht minder specifiek dan de Europese traditionalismen, waarschijnlijk omdat het vooral ontwikkeld is in de liberale context van de Verenigde Staten). Traditionalistische regimes kennen een dichte overlap van civil society met de staat en de markt, en dat vooral ‘aan de top’. Aan de bodem van het systeem, de private huishoudens, legt zij meer sociale plichten op aan het individu dan rechten. Rechten worden eerder verleend aan families, maar dan vooral als deel van een status groep binnen het grotere hiërarchische geheel dat de samenleving in deze visie is. Sociaal democratische regimes (of beter: ‘expansive democracies’, zie Warren, 1992) keren het zwaartepunt in de overlap tussen civil society, markt, staat en private huishoudens om ten opzichte van traditionalistische configuraties. Private huishoudens en individuen worden in deze visie aangemoedigd zich vrijwillig te organiseren en aanspraken te maken op het bedrijfsleven en de staat. Die aanspraken worden idealiter vastgelegd in sociale rechten voor individuen en groepen (Marshall’s sociaal burgerschap), waar liberale of traditionele vertogen weinig ruimte voor laten. Sociale bewegingen zijn daarom een essentieel onderdeel van een ‘expansieve’ civil society, inclusief de intellectuelen, instituten, media, partijen, clubs en verbanden die mobilisering en emancipatie helpen faciliteren. De activiteiten van een expansieve civil society leiden vanzelf tot nieuwe overlappingen met de staat en de markt en houden zo een continue democratische pressie op de concentraties van staats- en marktmacht. Ofschoon het vertoog er een is van individuele en groepsrechten veronderstelt een expansieve civil society juist daarom ook hoge burgerschapsplichten. Deze drie vertogen over civil society botsen. Zij legitimeren fundamenteel verschillende vormen van civil society, zowel qua omvang, samenstelling, overlappingen met de andere sectoren en zwaartepunten. Zij vertonen ook verschillende visies op het subject, op de ‘essentie’ en het doel van het samenleven, en op de vereisten voor volwaardig lidmaatschap (burgerschap). Het kan interessant zijn voor de onderwijscontext daar even bij stil te staan. Deze visies op het ‘zelf’ en de samenleving zijn namelijk integrale onderdelen van de botsende theorieën over civil society, en hebben uiteenlopende gevolgen voor hoe

92


men binnen deze frameworks denkt over belangrijke zaken als sociale interactie, gemeenschap en vertrouwen. Het zijn kwesties die voor het onderwijs van groot belang zijn.

2.3

Beperkte ruil en veralgemeende ruil: civil society, vertrouwen en de persoon Laten we beginnen met het omstreden punt van rechten en plichten. Naast botsende visies op civil society liggen in de ‘expansieve’, traditionalistische en liberale verhalen ook fundamenteel verschillende concepties van burgerschap besloten, zoals boven al kort is aangegeven (zie met name Janoski, 1998). De verschillen kunnen gesteld worden in termen van rechten en plichten. De liberale burger kent bijvoorbeeld zeer weinig plichten, behalve trouw aan de grondwet (en in de VS aan ‘god’), en veel individuele rechten. De civil society wordt voorgesteld als volledig vrijwillig en beschrijft de voorwaarden die zij stelt voor participatie slechts als eigenbelang of altruïsme. Het werk van John Rawls is uiteraard de beste boekstaving van deze visie. De traditionalistische en ‘expansieve’ vertogen zijn een aanvulling en kritiek hierop, zonder overigens het liberale kader volledig te verlaten. In een traditionalistische conceptie maakt de burger verplicht deel uit van een gemeenschap die aan specifieke groepen (bijvoorbeeld arbeiders versus werkgevers, mannen versus vrouwen) ook specifieke verplichtingen oplegt. Men leeft niet voor zichzelf. De civiele gemeenschap is ook meer dan de som der delen en bestaat op basis van bekende, beleden en vooral gedeelde normen en waarden. Er wordt van de burger minstens een passief belijden van deze codex verwacht. Eigenbelang is hier een ondergeschikte categorie, evenals altruïsme, dat verkleed gaat als morele plicht. Het calculerende individu is een vloek in de kerk van het traditionalistisch burgerschap. De expansief democratische versie veronderstelt in vergelijking met het traditionalisme meer individuele en groepsrechten, maar legt uiteindelijk misschien wel de zwaarste plichten op aan haar burgers. De omvang en intensiteit van de civil society wordt in een expansieve visie sowieso al veel groter en dynamischer voorgesteld dan in de andere twee, maar er wordt ook nog eens verwacht dat burgers actief in dit grote en gedifferentieerde veld participeren. Dat vereist kwalificaties zoals taal, kennis, zelfrespect en erkenning van anderen; het verlangt ook de bereidheid belasting te betalen voor de publieke goederen die verlangd kunnen worden door een expansieve civil society. Het vraagt tijd, betrokkenheid en vaak zelfs enige bevlogenheid. Uiteindelijk is de sociaal democratische civil society er primair voor de ernst en niet voor het vermaak. Janoski (1998) maakt de interessante observatie dat de liberale gemeenschap toch vooral een gemeenschap is van korte en wisselende ‘exchanges’, van beperkte ruil. Het is een gemeenschap van mobiliteit, relatief weinig duurzame verbanden en een beperkt palet publieke goederen. Als zodanig is zij in veel hogere mate doordrongen van marktrationaliteiten en vertogen van individueel en onmiddellijk nut. What is in it for me? Beperkte ruil maakt transparantie van rechten en plichten, of beter kosten en baten, mogelijk. Men betaalt een individuele verzekering en weet wat men ervoor terug krijgt. Of men shopt elders. Het is een eenvoudige en transparante taal van kortlopend contractualisme, van individuele keuze, afrekenen en betalen. Het veronderstelt hooguit kortlopend en gelimi-


93

teerd vertrouwen in de publieke zaak en haar deelnemers, die beide toch vooral worden gezien als een potentieel risico op de weg van het ego. Traditionalistische en expansieve vertogen over gemeenschap vertonen daarentegen complexe en veralgemeende vormen van ruil, waarvan de individuele rekening slechts op zeer lange termijn kan worden opgemaakt (expansief) of helemaal nooit (traditioneel). Beide veronderstellen dus een hoge mate van vertrouwen in de publieke zaak en zijn allergisch voor free riders. In zulke regimes zal de taal van de markt (Wat koop ik ervoor? Wat krijg ik ervoor terug?) dan ook actief tot het eigenlijke domein van de markt beperkt moeten worden. Zowel door burgers zelf, door de civil society, als door de staat. Zo niet, dan worden rechten gekoloniseerd door het marktvertoog en komen plichten onmiddellijk in de uitverkoop terecht. Janoski stelt dat de sociale persoon in contexten van veralgemeende ruil ook een meer complexe persoon is dan in regimes van beperkte ruil. Loyaliteit, vertrouwen in de waarde van langetermijnverbintenissen, ‘belonging’ en ‘becoming’ in dit soort samenlevingen kunnen niet uitsluitend worden uitgedrukt in getalsmatige vergelijkingen met transparante uitwisseling van beheersbare factoren, maar zoeken juist naar inbedding van individuele nutsoverwegingen in complexe vocabulaires van ‘betekenis’. Als deze observaties van Janoski en anderen juist zijn, is het zeer de vraag of de ‘economistische’ (Polanyi) omgang met de publieke sector, zoals wij die de laatste decennia in Nederland en in mindere mate in de ons omringende landen hebben gekend, met haar fixatie op criteria van efficiëntie en effectiviteit, uiteindelijk verenigbaar is met de complexe en veralgemeende vormen van sociale ruil die ten grondslag liggen aan de Europese democratische regimes2. Onze punten kort resumerend, hebben wij benadrukt dat civil society een mondiaal hoera-begrip is dat het zelfbeeld van het Westerse subject als redelijke, autonome en mondige burger bejubelt, die in staat geacht wordt zichzelf te organiseren in een domein van vrijwillige openbaarheid om het politiek institutionele raamwerk dat eerdere generaties hebben nagelaten opnieuw toe te eigenen en toe te snijden op nieuwe eisen en omstandigheden. Wij hebben tevens gesteld dat het een omvattend begrip is dat nieuwe verbindingen legt tussen politiek, economie, sociale orde en subject en dat het daarvoor appelleert aan de oorspronkelijke bronnen van de morele verbeelding. Tenslotte hebben we benadrukt dat het een omstreden begrip is dat in het Westen minstens drie expliciete tradities van interpretatie, mobilisatie en sociale ordening heeft voortgebracht (liberalisme, traditionalisme, expansieve democratie) die ondanks fluctuaties in de tijd en verdelingen in de ruimte telkens weer de vehikels bleken te zijn voor het revitaliseren van de civil society in volgende ronden van sociale verandering in het Westen.

2

Zie de volgende twee klassieke teksten over de begrippen beperkte en algemene ruil: Ekeh, 1974; Sahlins, 1972

94


3

Civil society en educatie

De groeiende aandacht voor civil society in het onderwijsveld geeft kennelijk aan dat het door de staat gegeven regulatieve kader en de door de markt opgelegde dwang en dynamiek niet vanzelf leiden tot bevredigende uitkomsten. Zoals steeds in de Europese geschiedenis is civil society ook hier een noodkreet die knellende formele kaders bekritiseert en tegelijkertijd een dringend beroep doet op het zelforganiserende vermogen van de burgerij om opnieuw te rade te gaan bij de beschikbare bronnen van morele verbeelding om via democratische zelfhulp nieuwe en meer participatieve arrangementen tot stand te brengen. Voorzover wij dat als relatieve buitenstaanders in het onderwijsveld kunnen overzien zijn er minstens drie algemene en onderling verbonden redenen voor de interesse in civil society3. Ten eerste constateert men dat Westerse samenlevingen meer dan voorheen en zelfs in toenemende mate pluralistische maatschappijen geworden zijn die om gedifferentieerd onderwijs vragen, zowel qua stijl als qua inhoud. Ten tweede vreest men dat Westerse samenlevingen tekort schieten in het reproduceren van een sterke civil society, en hoopt men dat het onderwijs daarin kan helpen. In verband daarmee wordt erop gewezen dat de verbinding van culturele pluralisering met groeiende sociale ongelijkheid juist een versterkte civil society nodig heeft, omdat sociale interactie in een situatie van cultureel omheinde klasseverschillen sociale capaciteiten veronderstelt bij alle deelnemers die alleen maar door een dynamische en zelfreflexieve civil society kunnen worden voortgebracht. Onderwijs voor sociale cohesie, zo zou men dit punt kunnen samenvatten. Ten derde wordt geconstateerd dat het overheidsbeleid juist in de onderwijssector sterk in het teken heeft gestaan van efficiëntie, schaalvergroting en marktvorming en dat dit beleid heeft geleid tot een toenemend wantrouwen tussen ‘consumenten’, onderwijsinstellingen en de staat alsmede tussen onderwijsgevers en bestuurders. Verschillende auteurs wijzen erop dat dit wantrouwen inmiddels alarmerende proporties heeft aangenomen (zie vooral Wansink, 2001). Het heeft er alle schijn van dat het een rol heeft gespeeld in de onverwachte electorale turbulenties die de paarse politieke elite onlangs de kop heeft gekost.

3

De volgende teksten zijn bestudeerd: Dekker, 2001, 2002; Dronkers, Hofman, Dijkstra, 1997; Gronholm and Katus, 1999; Meyer and Boyd, 2001; Onderwijsraad, 2001a, 2001b; Peschar and Van der Wal, 2000; Ratich and Viteritti, 2001; Schuyt, 2001; Van Wieringen, 2002.


95

Welke antwoorden kan men vanuit de drie verschillende versies van civil society-denken op deze problemen formuleren? Ten eerste is er een algemeen en inmiddels bekend antwoord. Zoals in de mondiale campagne voor civil society en good governance, zal elke serieuze aandacht voor civil society in het onderwijs leiden tot meer autonomie voor scholen, meer lokale verbintenissen, lokaal initiatief met centrale ondersteuning, experiment, een mobilisering van local knowledge en lokale netwerken van ouders, alumni, docenten, verenigingen, stadsbestuurders en bedrijfsleven, en ten slotte tot een speurtocht naar ‘best practice’. Maar er zijn talloze meer specifieke antwoorden, waarbij de verschillende visies op civil society meer of minder zullen botsen en vroeger of later allianties met elkaar aan zullen moeten gaan. Een aantal van die antwoorden zullen we hier verkennen.

3.1

Pluralisme Civil society is van nature de plek waar pluralisme beschermd en onderhouden werd. Dit is een van de kernaspecten van de traditie, vooral ook in Nederland: pluralisme versus de homogeniserende staat. Vanuit een civil society optiek zou men met recht kunnen stellen dat het heersende rationalistische idee van onderwijs in het Westen tekort schiet (Meyer, 2001). Die constatering moet worden bezien tegen een dubbele achtergrond. Ten eerste die van de grote rol van de staat in de naoorlogse uitbouw van het onderwijs in Europa. Democratische overheden hebben gelijke kansen en zo gelijk mogelijke uitkomsten op zo hoog mogelijk niveau willen realiseren. De andere achtergrond is die van voortgaande pluralisering van de West-Europese bevolking, door interne differentiatie processen en groeiende sociale ongelijkheid, en door voortgaande immigratie sinds de jaren zestig, in toenemende mate ook uit niet-Europese gebieden. Tegen wil en dank zijn alle West Europese landen immigratielanden geworden, en dat zullen zij blijven. De kritiek op het rationalisme is niet onzinnig zolang men niet in het andere uiterste, cultureel relativisme en extreem multiculturalisme vervalt. Het gaat zoals altijd om compromissen en allianties, niet om pure principes. Dat het rationalisme inderdaad tekort schiet blijkt uit de grote aantallen afvallers waaronder leerlingen uit minderheidsgroepen overgerepresenteerd zijn. Zelfs vanuit een versmald utilitaristisch oogpunt, zo groot mogelijke instroom van hoog opgeleiden in de arbeidsmarkt, schiet het rationalisme dus tekort. Het rationalisme kan overigens alleen maar afgezwakt worden als Westerse overheden bereid zijn een significant kleinere rol te spelen in de inhoudelijke vaststelling van het curriculum en het bestuur van scholen. De staat zou dus zijn natuurlijke wantrouwen tegen de civil society moeten afleggen anders komt noch de netwerkschool, noch een gedifferentieerd curriculum tot stand. Een minimum pakket zou uiteraard door de staat moeten worden gegarandeerd en daarop zou ook moeten worden geïnspecteerd, maar daarbuiten zouden allerlei school-specifieke inhouden en vormen kunnen worden toegestaan en zelfs aangemoedigd. Hoever deze differentiatie zal reiken is een open vraag. Vallen de vakinhouden van geschiedenis, aardrijkskunde en maatschappijleer in het ‘vrije’ deel of komen zij deels of helemaal in het verplichte deel? Welke talen zullen worden gedoceerd? En in welke talen zal worden gesproken? Liberale en sociaal democratische versies van civil society hebben echter veel meer moeite met een verreikende multiculturele differentiatie van onderwijsinhouden en -vormen

96


dan communitaristische, zowel van de linkse (multiculturalistische; bijvoorbeeld in het werk van Walzer, 1998) als de rechtse (Europees traditionalistische en Etzioni) overtuiging. Liberale en sociaal-democratische visies gaan terug op het klassieke gedachtegoed van de verlichting, met zijn grote nadruk op abstracte en onpersoonlijke rationaliteit als middel tot cognitieve en sociale emancipatie, historisch vooral gericht tegen bijgeloof en traditionele onderdrukking. Beide weten daarom weinig raad met cultuurverschil, en zijn geneigd het uiteindelijk te verklaren uit achterlijkheid van tradities. De liberale en sociaaldemocratische civil society is een rationalistische en geseculariseerde, waar kennis en debat juist moeten leiden tot bestrijding van idolen. Etniciteit en religie zijn zulke idolen (de natie ligt wat ingewikkelder). Men is daarom tolerant voor mensen, want zij kunnen leren, maar minder geduldig met cultuur, want die houdt de rationele actor in haar greep, zo vreest men. Liberale visies op civil society zullen het onderwijsveld niettemin aanmoedigen om scholen sterker te verankeren in specifieke gemeenschappen van buurt, culturele afkomst of religie, maar zullen erop blijven hameren dat er behalve in de muzische vorming, het godsdienstonderwijs en de lichamelijke oefening een ‘verlicht’ en verplicht curriculum blijft bestaan. Zij zullen ook wijzen op het grote belang van integratie in een niet-cultuurspecifieke maar juist algemene arbeidsmarkt waar algemene eisen aan deelnemers zullen worden gesteld. Liberale civil-societyvisies zullen scholen aanmoedigen netwerken te organiseren van succesvolle alumni, om hen als voorbeelden via de school te verbinden met hun gemeenschappen van herkomst. Dit komt de verdere emancipatie van de leden van de gemeenschap (identificatie) ten goede en ook de goede naam van de school (concurrentie). Dezelfde netwerkinitiatieven zal men aanmoedigen richting het beroepsveld en het lokale verenigingsleven. Liberalen tonen zich van nature ook grote voorstanders van vrijwillige sponsoring door de private sector voor programma’s en projecten. Klassieke sociaal-democratische visies op civil society zijn dikwijls nog ongeduldiger dan liberale als het gaat om cultuurverschil. Groepsemancipatie is gebaat bij individuele afstand tot imams of andere traditionele gezagsdragers binnen parochiale culturele gemeenschappen. Individuele sociale stijging wordt in deze visie bevorderd door goed en voor iedereen toegankelijk algemeen onderwijs volgens het model van het rationalisme aan te bieden, niet door specifieke onderwijsvormen die zijn ingebed in de particuliere interessen van culturele of territoriale gemeenschappen. De sociaal-democratische civil society heeft zich daarom historisch nauw verbonden met een sterke staatsrol in het onderwijs, die garant moest staan voor niet alleen gelijke kansen, maar zo mogelijk ook gelijke uitkomsten. Integratie is iets dat in de ogen van sociaal-democraten eigenlijk alleen bij individuen gebeurt, gemeenschappen van herkomst zijn daarbij vooral een obstakel. De Nederlandse sociaal-democratie, met haar lange geschiedenis van strijd tegen de verzuiling, is in dit opzicht zelfs modernistischer dan vele van haar strijdbroeders over de grenzen. Hier ligt een probleem voor een sociaaldemocratische visie op de mogelijke betrekkingen tussen civil society en het onderwijs. Op dit punt scheidt zich een meer humanistisch-communitaristische richting af van het sociaal-democratische gedachtegoed, zoals bijvoorbeeld in het werk van Michael Walzer (bijvoorbeeld 1998). Dit emancipatoire communitarisme was echter al veel eerder aanwezig in het denken van talloze historische vernieuwers binnen het onderwijs en daarbuiten, zoals John Dewey, Maria Montessori en Norbert Elias, die het leren van rationele en logische processen niet tegen de culturele herkomst stelden maar er juist binnen. Een


97

zeer goede illustratie daarvan vormt het werk van de illustere antropoloog Clifford Geertz die moderniteit en rationalisme ziet als een leerproces met verschillende culturele en historische startpunten en continue compromissen (Geertz, 1968, 1973, 1998). Het gaat om de afstand die men aflegt en de verbindingen die men smeedt, als individu zowel als groep, en niet om het kopiëren van de ideale standaard van de dag, want dat leidt tot vernedering en (zelf)diskwalificatie. Volgens Geertz geldt dat evenzeer voor het Westen zelf, dat net zo goed talloze varianten van moderniteit en rationalisme in het dagelijks leven en de sociale orde herbergt en zich ook ontwikkelt via deels verschillende nationale en regionale paden. Frankrijk is Nederland niet, Noorwegen is de United States niet, enzovoort. Er bestaat dus geen absoluut rationalisme, slechts een veelvoud aan alledaagse praktijken. Deze kritische stroom, laten we hem multiculturele emancipatie noemen, is een continue onderstroom binnen het liberalisme en de sociaal-democratische visies op civil society, en vormt een belangrijke uitdaging voor de ‘expansief democratische’ traditie. Maar deze stroom is tot nu toe steeds overheerst geweest door de hardere modernismen binnen die richtingen die hechte coalities met de moderne centrale staat zijn aangegaan. De pluralisering van de Westerse samenlevingen dringt deze visie nu in zekere zin op aan de beleidsagenda; de introductie van noties van civil society helpt eveneens. Traditionalistische noties van civil society zijn mogelijk de sterkste pleitbezorgers van pluralistisch onderwijs. Enkele tradities binnen deze verzameling, zoals in Nederland de katholieke en de gereformeerde gemeenschappen, zijn zelfs ontstaan vanuit de schoolstrijd tegen moderniserende staten die in de negentiende eeuw via wetten en subsidiegezag over de schoolcurricula poogden te krijgen. Toch liggen hier oude vijandschappen op de loer. In hoeverre deze tradities van civil-societydenken zich bijvoorbeeld zullen lenen voor ondersteuning van de oude erfvijand, de islam, is nog onbeslist. In Duitsland en sinds kort ook in Nederland wordt discussie gevoerd over een ‘leidende nationale cultuur’ met wortels in de joods-christelijke traditie. Zo’n debat lijkt niet bevorderlijk voor multiculturele differentiatie in het onderwijs, ofschoon het uiteindelijk ook zou kunnen leiden tot de bepaling van een kerncurriculum waarnaast differentiatie kan worden toegestaan. Zo’n open uitkomst zou zeker worden bepleit door Amerikaanse communitaristen als Etzioni, inclusief een rol voor de respectievelijke religieuze functionarissen in het onderwijs. Vanuit modernistisch perspectief (sociaal-democratie en liberalisme) op civil society zou zo’n traditionalistische opening naar multicultureel onderwijs gemakkelijk te ver kunnen gaan. Dat zou met name het geval zijn wanneer binnen gemeenschappen traditionele statusdragers zoals imams, en via de imams bijvoorbeeld de Marokkaanse staat of conservatieve netwerken uit het Midden-Oosten, een statutaire rol zouden krijgen toebedeeld in de organisatie van school en onderwijs. Ook de multiculturele emancipatievisies zouden daar sterke kanttekeningen bij willen plaatsen omdat multicultureel onderwijs in deze conceptie niet zou mogen leiden tot de bestendiging van religieuze en paternalistische gezagsstructuren. Het gaat immers om emancipatie, maar dan wel via open en democratische lijnen. Dit is een interessant standpunt. Het stelt, met Habermas, dat civil society juist een sfeer is van vrije discussie en associatie, en dat dit domein niet behoort te worden gedomineerd door traditionele elites ten koste van bijvoorbeeld vrouwen. Een multiculturele visie waarin ook de liberalen en sociaal-democraten zich zouden kunnen herkennen, pleit daarom voor een sterke civiele component in het onderwijs. Een component die deelnemers juist gevoelig moet maken voor de kritische en democratische tradities die in elke wereldbeschaving voorhanden zijn (zie ook 3.3). Of dat een centraal aan-

98


gestuurde component zou moeten zijn of een die juist in continue dialoog tussen centrale regelgevers, subsidiegevers en lokale initiatieven aan de andere kant tot stand komt, is een open vraag. Liberalen zouden daarbovenop nog willen benadrukken dat geen enkel individu binnen de culturele gemeenschappen op welke manier dan ook gedwongen mag worden om voor het eigen gemeenschapsonderwijs te kiezen. Zij zullen hiervoor een beroep willen doen op de Grondwet, terwijl de traditionalisten deze formele vrijheid zouden kunnen omzeilen door middel van informele sociale controle; daarover zal men ongetwijfeld de degens gaan kruisen.

3.2

Onderwijs voor Civil Society? Is de civil society in verval en kan het onderwijs helpen het tij te keren? De eerste vraag is onvermijdelijk een subjectieve, alleen al omdat, zoals we hebben gezien, het civilsocietyconcept zelf door en door normatief en omstreden is. Het veronderstelt een actieve burgerij die zich argumentatief en rationeel bekommert om eigenbelang en openbaar belang en tolerant staat tegenover andersdenkenden. Een burger die bereid is een dialoog te voeren tussen antagonistische posities om met elkaar uiteindelijk zinvolle compromissen aan te gaan voor het algemeen nut. Een levenskrachtige civil society zou bovendien een verbinding moeten kunnen maken tussen de kosten en baten binnen het domein van de beperkte ruil op korte termijn en de rechten en plichten van veralgemeende ruil op lange termijn. Civil society behelst immers onvermijdelijk een alliantie tussen liberale, communitaristische, traditionalistische en ‘expansieve’ democraten behelst. Civil society is een utopie, de sociale werkelijkheid schiet in het licht ervan onvermijdelijk tekort. Toch zijn er serieuze indicatoren op basis waarvan we kunnen vaststellen dat zo’n civil society verder weg is dan zij ooit leek. We hoeven slechts te verwijzen naar de volgende punten: de toename van sociale ongelijkheid in vrijwel alle Westerse landen en in de wereld in het algemeen (Nederland is geen eiland) in de laatste twee decennia (Wilterdink, 2000), een omkering van een honderdjarige trend in de richting van toenemende nivellering; ■ de werkloosheid, die vooral laag opgeleiden en immigranten betreft; ■ de seculiere afname van politieke participatie, vooral onder de minder opgeleiden in alle Westerse landen (Castells, 1997); de accumulatie van problemen van sociale uitsluiting in de oude wijken en de naoorlogse sociale woningbouw; de problemen in het onderwijs in de grote steden en de burgerlijke vlucht naar blanke scholen; en ■ de verbreiding van het gevoel van een ‘clash of civilizations’ tussen ‘the west and the rest’ met 11 september 2001 als katalysator van voorheen sluipende processen. Het lijdt daarom geen twijfel dat zichzelf versterkende ontwikkelingen van sociale en culturele afsluiting zich al enkele decennia in het Westen aan het uitkristalliseren zijn en een toename van ‘incivility’ in het Westen veroorzaken. Incivility gaat daarbij om groeiende sociale sluiting (civil society is per definitie een open sfeer), groeiende conflictstof die gebrekkig verwoord en begrepen wordt, laat staan op open wijze wordt bediscussieerd, met als onvermijdelijk gevolg een afnemend publiek vermogen tot het sluiten van rationele compromissen in het algemeen belang.


99

Kan het onderwijs een bijdrage leveren aan het tegengaan van deze omineuze ontwikkeling? Zo ja, hoe? Schuyt heeft onlangs beweerd dat de school vooral een afspiegeling vormt van de wijdere samenleving en dat het daarom zinloos is om oplossingen van maatschappelijke problemen te verwachten van het onderwijs (Schuyt, 2001). De eerste observatie is strikt genomen correct. Het ligt zelfs voor de hand dat het onderwijs op talloze manieren bijdraagt aan de situatie van incivility. Het onderwijs is onvermijdelijk deel van het probleem. Toch is deze benadering wellicht te holistisch van methode en te cynisch qua politiek. Als het onderwijs deel van een probleem is, is het logischerwijze ook een deel van een oplossing, hoe klein dan ook. Een voorbeeld kan dit duidelijk maken. In de vergelijkende literatuur over stedelijke armoede is er altijd op gewezen dat in vergelijking met de Verenigde Staten, de Europese verzorgingsstaten, de Nederlandse voorop, voorlopig een stevige dam hebben opgeworpen tegen grootschalige stedelijke verpaupering (Wacquant, 1999). Een van de belangrijkste redenen daarvoor bleek centrale belastingheffing te zijn in verbinding met territoriale herverdeling van belastinginkomsten. In Nederland en Europa is geen enkel stadsdistrict aangewezen op eigen belastingheffing voor het instandhouden van haar publieke infrastructuur, waaronder scholen. In tegendeel, scholen in armere wijken met een hoog percentage allochtonen of laaggeschoolden ontvangen juist extra middelen uit de centrale pool. Het lijdt geen twijfel dat dit soort verzorgingsstaat arrangementen, die tot nog toe deel hebben uitgemaakt van een omvattende verdeelpolitiek gericht op gelijke kansen en zoveel mogelijk gelijke uitkomsten, cruciaal zijn geweest in het inperken van de incivility in vergelijking met de situatie elders. Zij zullen in de toekomst ook cruciaal blijven voor elke poging de perverse trends van richting te laten veranderen (zie ook voor het onderwijs: Meyer, 2001; Dijkstra en Dronkers, 2001). De functie voor het geheel van welke individuele sociale institutie dan ook is vrijwel altijd dubbelzinnig. Voor het beleid gaat het erom de positieve spiralen te identificeren en te versterken. In een klassieke studie heeft Coleman (1990) laten zien hoe de talloze bindingen tussen leerlingen, ouders, leraren en de school in een buurt een vorm van sociaal kapitaal genereren. Dat kapitaal is moeilijk meetbaar, maar zónder is het leren zelf, het opbouwen van zelfrespect, het leren deelnemen aan een wijdere democratische gemeenschap eigenlijk niet mogelijk. Zo’n analyse moedigt aan om verder te denken over de manieren waarop de notie van civil society het onderwijssysteem kan versterken in het creëren van sociaal kapitaal. In welke variant ook, civil society-theorie beveelt immers per definitie een verdichting aan van de banden tussen scholen, buurten, gemeenschappen, verenigingen en lokaal beroepsleven. civil society gaat over dynamische en duurzame netwerken contra hiërarchie of ogenblikkelijk winstbejag. Drie voorwaarden lijken aan zo’n verdichting verbonden. Ten eerste dienen dan wel de territoriale en sociale herverdelingen van middelen via de centrale verzorgingsstaat gegarandeerd te blijven, zodat buurten zelf ook vitale eenheden zullen blijven en scholen kunnen blijven rekenen op de noodzakelijke fondsen (Meyer, 2001). Ten tweede dient, alweer, de bestuursautonomie van scholen te worden vergroot en in verband daarmee de positie van het lerarencorps te worden versterkt (zie verderop). En ten derde, en dit is van doorslaggevend belang, zullen beleidsmakers, centraal en lokaal, moeten leren denken mét cultuur in plaats van ertégen, zoals in de vorige sectie beargumenteerd.

100


Sociaal kapitaal is namelijk geen cultureel neutrale grootheid. civil society betrekken bij het onderwijs kan, zoals we boven hebben gezien, meer ruimte betekenen voor cultureel pluralisme. We stelden ook dat in een situatie van cultureel omheinde klasseverschillen en -tegenstellingen het verschrikkelijk belangrijk wordt om cultuur serieus te nemen, niet als vaststaande factor (uw etniciteit is x plus y), maar als dynamisch leerproces met verschillende startpunten en talloze potentiële en gerealiseerde dwarsverbanden. Het gaat inderdaad om de interactie tussen gemeenschappelijke ontwikkeling als sociale groep, als groep in de school, en persoonlijke ontwikkeling van individuele leerlingen. Cultuur vormt zo een uitnodiging opnieuw kennis te nemen van de klassieke onderwijsvernieuwers zoals John Dewey. Dit democratisch educatieve gedachtegoed sluit het beste aan bij een multiculturele visie op civil society. In zo’n visie dient de school, zoals Dewey stelde, een democratisch leerproces te zijn. Experimenten zullen moeten worden aangemoedigd. Gezamenlijk projectonderwijs zal onvermijdelijk aan belang winnen. Discussie en reflectie zullen belangrijke bestanddelen van de methode zijn. Er zullen bijdragen van ouders, verenigingen, et cetera worden gevraagd, en informatietechnologie zal een toenemende rol spelen. Met name een multiculturele visie zal impliceren dat er globaal gedacht en lokaal gehandeld moet worden. Dat heeft ook gevolgen voor onderwijsinhouden en curriculakeuzes. Op deze manier kan het complexe syndroom van gebrekkig besproken en beperkt gekende culturele klassescheidingen in een formeel democratische wereld wellicht wat beter hanteerbaar worden. Dit is namelijk een paradox die ingrijpende gevolgen heeft voor de individuele persoon, de zelfreflectie, de morele afwegingen en de interactieve capaciteiten van iedereen. Scholen kunnen wel degelijk helpen ‘sociale rationaliteit’ als methode te versterken (maar dan zal paradoxaal genoeg juist de klassieke rationele school moeten worden teruggedrongen). Op die manier kan het onderwijs in onze ogen zeker een bijdrage leveren aan het bestrijden van incivility. Scholen kunnen meer dan nu het geval is een proeftuin van de democratie worden. Nog een enkel woord over de andere civil-societyvertogen. Voor de sociaal-democraten en de liberalen zal een dergelijke verandering en differentiëring van de school geen licht te verteren optie zijn. Daarvoor staan zij traditioneel te wantrouwend tegenover noties van cultuur. Hun klassieke gedachtegoed scheidt civic culture immers absoluut van ethno-national culture en ziet de eerste vooral als een overwinning op of een superieur alternatief voor de tweede4. Met de in de toekomst onvermijdelijk voortdurende buitenlands politieke engagementen op de Balkan, Afghanistan en elders, die in de media en de wijdere civil society bij voorkeur gepresenteerd worden als een continuering van dit oude conflict tussen fundamentele principes, is de kans klein dat de liberale en sociaal democratische vertogen van moderniteit versus traditie zich gemakkelijk zullen openen. Het traditionalistische civil-societyvertoog daarentegen zal mogelijk een meer genereuze houding ten opzichte van cultureel pluralisme innemen. Maar het is allerminst zeker of dit tot een verbinding met democratische civic culture zal leiden of juist eerder tot een meer naar binnen gekeerd cultureel parochialisme met oude statusdragers als de bewakers van cultureel correcte identiteiten. De multiculturele emancipatie-route zal daarom attent moeten zijn, en de sociaal-democraten en liberalen zullen zich moeten openen voor allianties.

4

Voor het onderscheid tussen civic en ethno national cultures zie de klassieke tekst van Kohn, 1967 (orig. 1944); voorts Geertz, 1998; Gellner, 1983; Smith, 1995; Kalb, 1999.


101

3.3

Citizenship Education Een andere wijze voor het onderwijs om bij te dragen aan een civiele samenleving is de verworvenheden, oorzaken, procedures en problemen van het moderne burgerschap zelf tot onderwerp van het verplichte curriculum te maken. Kan en moet het onderwijs zo’n bijdrage leveren? Die vraag is niet nieuw. In het WRR-rapport ‘Burgerschap in Praktijken’ (1992) wordt hier krachtig stelling tegen genomen. “De vraag of een curriculum voor burgerschap, met name staatsburgerschap kan worden geformuleerd kan in eerste instantie het beste met een krachtige ontkenning worden beantwoord” aldus dit WRR-rapport (p.277). Vervolgens wordt weliswaar enige nuance op deze uitspraak aangebracht, maar het beeld blijft toch hangen dat burgerschapsvorming in het onderwijs riekt naar ‘etatistische indoctrinatie’ (p.277). Tegen deze wat extreme opvatting is weliswaar verzet gerezen, onder andere door de onderwijskundige Klaassen, die in ‘Socialisatie en Moraal’ (1996) de vloer aanveegt met dit oordeel, maar dat neemt niet weg dat men in Nederland zeer huiverig is om iets als burgerschapsvorming expliciet op te nemen in het onderwijsprogramma. Wat dat betreft lijkt het erop dat Nederland enigszins uit de pas loopt met een aantal van de ons omringende landen, waar de laatste jaren juist met enthousiasme gewerkt wordt aan de invoering van burgerschapsprogramma’s op de scholen. Zo is er in Frankrijk sprake van een door de minister van onderwijs ingesteld hervormingsprogramma voor de ‘Lycées ‘, dat voor de eerste keer in de geschiedenis de invoering behelst (en wel in 1999) van een verplicht programma van ‘éducation civique, juridique et sociale’. Dit programma voor alle leerlingen van het Lycée tussen de 15 en 18 jaar bouwt voort op de ‘éducation civique’, die er al voor jongere leerlingen bestond. Vooral interessant is de motivatie die voor de invoering van dit nieuwe programma gegeven wordt. We hebben hier met een aantal maatschappelijke vragen en problemen te maken die men via het onderwijs wil aanpakken (oplossen is iets te ambitieus gesteld). Ze zijn deels typisch Frans, deels van meer algemene aard. Zo vindt men als motieven de behoefte aan het scheppen van een duidelijke identiteit in het licht van Frankrijks relaties met Europa, met de Francofone wereld, met de VS en met de door het Engels gedomineerde wereldeconomie en -cultuur. Verder zoekt men naar het herdefiniëren van het diepgewortelde republikeinse burgerschap in het licht van de culturele diversiteit van het moderne Frankrijk; de behoefte om iets te doen aan het geweld en de ‘incivility’ in de banlieux van de grote steden. Het gaat er dan vooral om de jongeren waarden, houdingen en vaardigheden bij te brengen die essentieel zijn voor hun toekomstige effectiviteit als werker, als burger en als mens (Tate, 2000, p. 69). Nog radicaler lijkt men in deze te werk te gaan in Engeland. Daar heeft de ‘Secretary of State’ een zware adviesgroep ingesteld met de niet mis te verstane naam: Advisoray Group on Education for Citizenship and the Teaching of Democracy in Schools. Het in 1998 door die Commissie uitgebrachte voorstel om te komen tot een nationaal onderwijsprogramma voor ‘citizenship education’ werd een jaar later grotendeels overgenomen door de minister in zijn ontwerp voor een nationaal (!) curriculum dat per september 2002 van start gaat. Wat vooral opvalt is dat deze voorstellen met betrekkelijk weinig weerstand zijn aangenomen; sterker nog: dat er sprake is van een zekere euforie. Zo merken Pearce en Hallgarten (2000) op dat het opvallend is dat met alle grote verschillen in opvattingen

102


tussen de vele auteurs van hun bundel, er één overweldigende consensus bestaat. Namelijk dat het voorstel van de regering dat burgerschapseducatie opgenomen moet worden in het nieuwe nationale curriculum een positieve stap is. Deze consensus bij zowel de beleidmakers als de uitvoerders is vooral verbazingwekkend omdat het hier om een radicaal voorstel gaat en omdat een vorm van citizenship education niet direct past in de Britse traditie. Kerr merkt hierover op: “The avoidance of any overt official government direction to schools concerning political socialization and citizenship education can almost be seen as a national trait. Such education has long been perceived as unbecoming, ‘unEnglish’ and vulgar’’. (Kerr 1999). Opmerkelijk is verder dat ook bij het grote publiek grote steun lijkt te bestaan voor een dergelijk onderwijsprogramma. Zo kwam uit een survey uit 1998 naar voren dat 95% van de respondenten het eens is met de stelling dat scholen kinderen moeten leren hoe een goed burger (citizen) te zijn (MORI 1998). Dit enthousiasme voor een onderwijshervorming in bovengenoemde richting is overigens onderdeel van het beleid van de nieuwe regering in Engeland om na de autoritaire Thatcher jaren te komen tot de vorming van een meer participatieve, ‘self-sustaining and genuinely democratic society’ (Crick 2000, p. 80). Twee andere hiermee samenhangende speerpunten van het beleid zijn dan het tegengaan van sociale uitsluiting (of positief geformuleerd te komen tot een meer ‘inclusive society’) en het omvormen van de mentaliteit van de Britten van die van onderdanen van de Kroon tot die van actieve burgers. Hiervoor is het nodig, zo heeft de voorzitter van die Adviesgroep over Burgerschap Bernard Crick de regering weten te overtuigen dat het onderwijs hervormd moet worden, omdat het onderwijs een belangrijk vehikel is om deze doelstellingen te realiseren. Dit heeft er onder andere toe geleid dat het genoemde education for citizenship -programma ook verplicht op scholen zal worden ingevoerd (Crick 2000, p. 80), waarbij wel erkend wordt dat het hier een noodzakelijke, zij het nietvoldoende voorwaarde betreft om die democratiseringsdoelstellingen te realiseren. Men kan zich afvragen of de bezwaren die er in Nederland bestaan tegen een dergelijk programma in Frankrijk en Engeland helemaal geen rol spelen. Om te beginnen lijkt het erop dat de angst voor indoctrinatie daar niet of nauwelijks lijkt te bestaan. Men vindt het juist dat aan scholen gevraagd wordt hierin een actieve rol te spelen. Het kan best zijn dat scholen enigszins overvraagd worden en overbelast zijn, maar dat is geen reden om in deze het takenpakket te verminderen. Van ‘core business’ voor scholen wil men kennelijk niets weten. Wel wordt benadrukt dat citizenship education alle mogelijke middelen moet krijgen om goed uitgevoerd te worden, want het gevaar ligt op de loer dat het de ‘spijbelperiode’ voor leerlingen van de 21ste eeuw wordt. (Pearce en Hallgarten 2000, p. 15) ‘Schools will embrace citizenship education with enthusiasm, if a little trepidation, but they will need practical support to do so effectively’ (idem). Van enige twijfel op dit punt valt weinig te bespeuren. Wat stelt men zich nu inhoudelijk voor van een dergelijk programma? Om te beginnen gaat het om het bijbrengen van een hoeveelheid kennis en een aantal vaardigheden. Vooral wat er op kennisgebied verwacht wordt is indrukwekkend te noemen. Eén van de doelstellingen luidt letterlijk: ‘Pupils show a comprehensive knowledge and understanding of those topical events which are studied, the rights, responsibilities of citizens, the role of the voluntary sector, forms


103

of government, the criminal justice, legal and economic systems, locally, nationally and internationally.’ (QCA 1999 31). Deze kennis wordt dan uitdrukkelijk getoetst door middel van een examen, dat extern wordt opgesteld en nagekeken, zo wordt er streng opgemerkt; dus geen schoolexamen. Men spreekt in dat verband wel over ‘political literacy’ een begrip dat breder is dan politieke kennis alleen. Civic Education is overigens slechts een stap in de richting van een meer op modern burgerschap gerichte omvorming van de scholen in Engeland. Scholen dienen zelf democratische instellingen te zijn of te worden, waar leerlingen in de schoolpraktijk leren wat democratisch burgerschap is, vindt men. Scholen dienen, om een veel gebruikte term uit de Engelse discussie te noemen: ‘listening schools’ te worden. In Engeland, waar een school nog altijd gebaseerd is op een hoge mate van eenrichtingsverkeer van de leraar naar de leerlingen, is deze gedachte nogal revolutionair. Bovendien, zo wordt gesteld, is citizenship education een zaak van de gehele schoolgemeenschap inclusief de ouders en niet alleen een zaak van de betrokken docenten. Ook hier wordt duidelijk gestreefd naar een meer in civil society ingebedde netwerkschool.

3.4

De roep om autonomie, élan en professionaliteit De interesse voor civil-societytheorie in het onderwijsveld is nauw verbonden met een sluimerend onbehagen over het overheidsbeleid in de laatste tien, vijftien jaar. Dat beleid, in Nederland en de ons omringende landen, is onderdeel geweest van een consolidering en aanpassing van de publieke sector waarbij kostenoverwegingen en efficiencymotieven de hoogste prioriteit waren. Schaalvergroting en marktwerking waren naast enkele inhoudelijke aanpassingen het beleidsinstrument bij uitstek. In het kader van dit paper hebben wij geen aanvullend onderzoek kunnen doen naar de precieze cijfers. Toch lijkt de publieke indruk correct dat in het Nederlandse onderwijs de scholen erg groot zijn, de klassen relatief omvangrijk, het aantal lesuren per docent hoog, het salaris van onderwijsgevenden laag, de scholing van docenten vergelijkenderwijs karig, hun publieke status gering. Het is ook bekend dat de ontwikkeling van de publieke uitgaven aan onderwijs (als de biggest ‘spending department’) bij lange na geen gelijke tred heeft gehouden met het nationaal inkomen. In een samenleving waar de private dienstverlening vijftien jaar lang de grote trekker van de werkgelegenheid is geweest, en waar private werkgevers substantieel hogere salarissen dan de overheid zijn gaan betalen voor hoger opgeleiden, en die hen veelal ook een aantrekkelijker werkklimaat en een meer gedifferentieerde loopbaan hebben kunnen aanbieden, kan dit niet anders dan een negatieve uitwerking hebben gehad op de kwaliteit en het élan van het onderwijs. Maar welke bijdragen kan civil-societytheorie leveren voor het formuleren van oplossingsrichtingen? Het Nederlandse onderwijs was toch altijd al een verzuild onderwijs met een grote inbreng van confessionele groepen uit de civil society? De Nederlandse civil society is toch nog steeds een internationale koploper na de VS en Zweden? Dekker (2001) laat echter zien dat hybrid governance in de non-profitsector ondanks alle oppervlakkige cijfers die het tegendeel suggereren in werkelijkheid in Nederland juist sterk is teruggedrongen. Vraagfinanciering voor marktvorming en regelgeving vanuit Den Haag hebben de meeste non-profitinstellingen getransformeerd tot grootschalige dienstverleners met

104


een zeer geringe bestuursinvloed of participatie van leden, werknemers en belanghebbenden. Zijn conclusie is dat er nog maar zeer weinig invloed door de civil society op deze instellingen wordt uitgeoefend. Ook al menen Dronkers, Hofman en Dijkstra (1997) dat bijzonder openbare scholen nog altijd beter bestuurd worden dan openbare, het neoliberale beleidskader heeft onverbiddelijk geleid tot een convergentie van profit, non-profit en overheidsinstellingen. Het zijn allemaal grootschalige bureaucratieën geworden. Schuyts oordeel (2001) is vernietigend: het onderwijs heeft zich laten opzadelen met een ‘versmalde utilitaristische’ opdracht, namelijk zo goedkoop mogelijk zoveel mogelijk gediplomeerden afleveren voor een door de profitinstellingen gedomineerde arbeidsmarkt. De combinatie van massalisering en individualisering acht hij funest voor het vermogen van scholen hun humanistische opdracht waar te maken. Scholen, schrijft hij, zijn toetsingsfabrieken geworden van individuele leerprestaties waar leerlingen beloond worden voor hun carrièrisme. Deze transformatie heeft serieuze gevolgen gehad voor de sociale relaties tussen de direct betrokkenen. Wansink (2001) beschrijft de grote mate van frustratie en achterdocht in de relatie tussen Haagse beleidsmakers, schooldirecties en onderwijzend personeel. Peschar (2000) concludeert dat de vormen van public auditing waarmee het onderwijs wordt geconfronteerd, zoals league tables, hit scores en comparative achievement indices, het publieke vertrouwen in het onderwijs geen goed doen. In het hoger onderwijs lijkt het groeiend vermogen van directies om nieuwe eye catching curricula aan te bieden en zo de concurrentie een stap voor te zijn op toenemende scepsis bij ouders en leerlingen te stuiten. De berichten over blanke schoolvlucht in Amsterdam, de continue stroom klachten over het onderwijs in de open-forumrubrieken van de dagbladen, de lijst onvervulbare vacatures in het lager en middelbaar onderwijs: wat er ook allemaal precies van waar is, zij weerspiegelen de omstandigheden in het onderwijs zoals die boven beschreven zijn. De observaties van Dekker, Schuyt en Peschar sluiten nauw aan bij civil-society-overwegingen. Vanuit civil-society-perspectief kunnen de volgende drie noodzakelijke vereisten voor het Nederlands onderwijsbestel worden geformuleerd: grotere bestuursautonomie, meer bevlogenheid en élan en grotere professionaliteit. Als onderwijsinstellingen zich weer nauwer moeten gaan verbinden met de civil society, en hun lokale en translokale netwerken moeten gaan koesteren, dan is grotere bestuursautonomie ten opzichte van Zoetermeer een sine qua non (zie ook Dronkers et.al. 1997). Lumpsumfinanciering heeft in dit opzicht kennelijk al meer ruimte geschapen in vergelijking met de eerdere geoormerkte financieringsvormen, maar de klacht over nieuwe stromen regelgeving vanuit het departement blijft klinken. Zoals al eerder is betoogd, gaat het hier echter niet alléén en niet voorál om financiële kwesties. Het gaat bovenal ook om de ruimte voor inhoudelijke differentiëring, pluralisering van vormen en contexten, de mogelijkheid actoren uit de civil society bij het schoolgebeuren te betrekken, curricula beter in te bedden in gemeenschappen, zowel qua stijl als qua inhoud. Meer élan is daarom geboden. Grotere inhoudelijke en bestuurlijke autonomie van scholen zou gepaard moeten gaan met grotere autonomie voor onderwijsgevenden. Autonomie om vakken in te vullen naar eigen inzichten, uiteraard in samenspraak met het bestuur en actoren uit de civil society. Autonomie ook in het creëren van projecten en


105

nieuwe projectvormen. Onderwijs is gebaat bij hechte banden tussen onderwijsgevers, leerlingen en ouders. Vanuit een civil society perspectief dienen besturen die banden te stimuleren. Ziet men elkaar wel genoeg? Kent men elkaar wel goed genoeg? Maar civilsociety-overwegingen leiden ook tot hardere punten: grote klassen, hoge teaching load, mega-scholen. Het zijn geen ideale situaties voor een gedreven onderwijs dat hoopt een bijdrage te kunnen leveren aan het verbeteren van de fragiele sociale cohesie van een plurale en ongelijke samenleving. Tenslotte de kwestie van de professionaliteit. Grootschaligheid en bureaucratie gaan hand in hand. Schuyt en anderen klagen over de kloof tussen professionals en bestuurders. Schaalvergroting heeft de bestuurlijke capaciteiten van onderwijsinstellingen sterk vergroot (zie ook Dekker, 2001), met name voor de marktvorming, maar heeft verzuimd (de WUB is misschien het beste voorbeeld) om de status van, inspraak door en coördinatie met de uitvoerende professionals in gelijke mate te versterken. Dat is een gevaarlijke scheefgroei. Civil-societytheorie benadrukt het grote belang van de publieke professies. Zij zijn er namelijk om publieke kennis te leveren in een situatie dat staten noch markten per definitie gedwongen zijn om onwetendheid af te leggen. “What a robust liberal democracy depends on”, schrijft Offe, “is this core of civil society, namely the twin phenomena of free association and the free exercise of professional practice” (Offe, 2001, p.9). Publieke professionals combineren cognitieve competentie en expertise met een ethos van publieke dienstverlening. De geleidelijke verslechtering in de arbeidsvoorwaarden voor onderwijsgevenden is een teken aan de wand. Niet alleen vanwege de zuigkracht van de private sector die de beste jonge rekruten aan zich zou weten te binden. Ook niet alleen vanwege de educatieve nadelen van grote scholen, grote klassen en talrijke lesuren. Dit zijn tevens macro-indicaties van de meer algemene verzwakking van hun professionele status in de alledaagse onderhandeling met het lokale management, dat omgekeerd juist niet alleen hogere salarissen is gaan verlangen maar ook steeds meer beleidsinstrumenten is gaan controleren. Alweer, dit is een terrein waarop wij in het kader van dit paper geen onderzoek hebben kunnen verrichten. Maar de literatuur die wij bestudeerd hebben, in samenhang met wat in de publieke opinie gebracht wordt en onze eigen waarnemingen in het academisch onderwijs, wijst niettemin op een grondige erosie van de professie als beschermd veld van zelfregulerende beroepsuitoefening. Civil society’s kunnen niet zonder de zelforganisatie van publieke professies. Meer élan in het onderwijs is waarschijnlijk niet realiseerbaar zonder een versterkte positie voor onderwijsgevenden, juist in de dagelijkse beroepspraktijk. Zonder een stevigere status vis à vis de besturen zal grotere bestuurlijke autonomie niet leiden tot grotere autonomie van onderwijzers, noch tot versterkte civil-society-inbedding van scholen. Dat leidt dan uitsluitend tot krachtiger ondernemersgedrag. Een deel van de auteurs die wij voor deze bijdrage hebben bestudeerd hanteren bewust een cultuur-kritische taal voor het beschrijven van de problemen van de onderwijssector. Er is consumentengedrag (Schuyt, 2001), er is ‘antinomianisme’ (Elshtain, 2001), er is carrièrisme, er is te weinig bevlogenheid. Civil society zou daarvoor oplossingen kunnen bieden. Civil society, zoals wij hebben gezien, is echter omstreden. De drie door ons onderscheiden versies van civil society (de liberale, de traditionalistische en de expansieve), produceren, zoals Janoski stelde, tevens verschillende vormen van sociale omgang, ‘sociale ruil’, en het democratische ‘zelf’. De belangrijkste verdienste van het civil society begrip is misschien wel dat het juist verschil, activisme, mobilisatie, debat, strijd en dialoog veronderstelt en omarmt. De oplossingen die het biedt zijn dus verre van kant en

106


klaar. Integendeel, op de korte termijn brengt het meer problemen dan oplossingen. Maar zo is het begin van elke therapie. De publieke agenda moet geopend.


107

Literatuur

Advisory Group on Citizenship (1998). Education for Citizenship and the Teaching of Democracy in Schools. London: Royal Society of Arts. Atkinson, W. (2000). “Are Schools ready for Citizenship Education?” In: Pearce, N. & Hallgarten, J. (eds.). (2000). Tomorrow’s Citizens. Critical Debates in Citizenship and Education. p.96-100. London: Institute for Public Policy Research. Brink, B. van den. (1994). “De Civil society als ‘Kloppend Hart’ van de Maatschappij: drie filosofische Visies.” In: Dekker, P. (red.) (1994). Civil Society en Vrijwilligerswerk 1. p.49-66. Rijswijk/Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau en VUGA. Castells, M. (1997). The Power of Identity. Oxford: Blackwell Cohen, J & Arato, A. (1995). Civil Society and Political Theory. Cambridge MA: MIT Press Coleman, J. (1990). Foundations of Social Theory. Cambridge MA: Harvard University Press Comaroff, J & Comaroff, J. (eds.). (1998). Civil Society and the Political Imagination in Africa. Chicago: Chicago University Press Crick, B. (2000). “The Citizenship Order for Schools”. In: Pearce, N. & Hallgarten, J. (eds.). (2000). Tomorrow’s Citizens. Critical Debates in Citizenship and Education. p.77-83. London: Institute for Public Policy Research. Dahrendorf, R. (1991). “Die gefährdete Civil Society”. In: Michalski, K. (Hrsg.). (1991) Europa und die Civil Society. Stuttgart: Klett-Cotta. p.247-263. Dahrendorf, R. (1993). ‘Die Zukunft der Buergergesellschaft.” In: Guggenberg, B & Hansen, K. (1993). Die Mitte. Opladen, Westdeutscher Verlag. Dekker, P. (red.). (1994). Civil Society en Vrijwilligerswerk 1. Rijswijk/Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau en VUGA.

108


Dekker, P. & Broek A. van den. (1999). ‘Civil Societies in Noord Amerika en Europa.” In: Dekker, P. (red.). (1999). Vrijwilligerswerk vergeleken. Den Haag, SCP/VUGA. Dekker, P. (red.). (2001). Noch markt, noch staat: de Nederlandse non-profitsector in vergelijkend perspectief. Den Haag: SCP Dekker, P. (2002). Particulier initiatief en publiek belang: beschouwingen over de aard en toekomst van de Nederlandse non-profit sector. Den Haag: SCP Dijkstra, D., Drinkers, J. & Hofman, R. (red.). (1997). Verzuiling in het onderwijs.Zwolle: Wolters Noordhoff Dronkers, J., Hofman R. & Dijkstra, A. (1997). “Verzuiling onder druk?”, In: Dijkstra, D., Drinkers, J. & Hofman, R. (red.). (1997). Verzuiling in het onderwijs.Zwolle: Wolters Noordhoff Ekeh, P. (1974). Social Exchange Theory: The Two Traditions. Cambridge: Cambridge University Press Esping Andersen, G. (1990). Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton: Princeton University Press Etzioni, A. (1993). The Spirit of Community. New York: Crown Geertz, C. (1968). Islam Observed. Chicago: Chicago University Press Geertz, C. (1973). The Interpretation of Cultures. New York: Basic Books Geertz, C. (1998). “The World in Pieces” In: Focaal, Tijdschrift voor antropologie. nr. 32 p. 91-119 Gellner, E. (1983). Nations and Nationalism. Oxford: Basil Blackwell Gellner, E (1994). Conditions of Liberty: Civil Society and its Rivals. New York: Allan Lane/Penguin Goody, J. (1998). Food and Love: A Cultural History of East and West. London: Verso Gronholm, C. & Katus, J. (eds.). (1999). Issues of Education and Civil Society. Helsinki: Fonda Publishing


109

Gunsteren, H.R. van & Hoed, P. den (1992). Burgerschap in Praktijken. Den Haag: WRR.-SDU. Habermas, J. (1990). Strukturwandel der Öffentlichkeit. Frankfurt: Suhrkamp. (oorspr. 1962). Hall, J. (ed.). (1995). Civil Society: History, Theory, Comparison. Cambridge: Polity Press Hann, C & Dunn, E. (1996). Civil Society: Challenging Western Models. London: Routledge Hardt, M. (1995). “The Withering of Civil Society”. In: Social Text45, 14 (4): 27-44 Janoski, T. (1998). Citizenship and Civil Society: A Framework of Rights and Obligations in Liberal, Traditional, and Social Democratic Regimes. Cambridge: Cambridge University Press Kalb, D. (1999). “Identity Politics, Globalization and the National State”. In: European Societiesvol. 1 (2) p. 269-87 Kalb, D., Land, M. van der, Staring, R., Steenbergen, B. van & Wilterdink, N. (eds.). (2000). The Ends of Globalization: Bringing Society Back In. Lanham: Rowman and Littlefield Kalb, D. (2002). ‘Afterword: Globalism and Post-Socialist Prospects”. In: Hann, C. (ed.). Postsocialism: Ideals, Ideologies and Practices in Eurasia. London: Routledge Kerr, D. (1999). Re-examining Citizenship Education: the case of England. Slough. National foundation for Educational Research. Klaassen, C. (1996). Socialisatie en Moraal. Leuven, Apeldoorn: Garant. Kohn, H. (1967). The Idea of Nationalism. New York: Collier-MacMillan Koopmans, R. (1994). “Paal en Perk aan een Bezweringsformule: Naar een empirische Invulling van de Civil Society”. In: Dekker, P. (red.). (1994). Civil Society en Vrijwilligerswerk 1. p.283-311. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau en VUGA. Marshall, T.H. (1976). “Citizenship and social Class”. In: Marshall, T.H. (1976). Class, Citizenship and social Development. Westport: Greenwood Press.

110


Meyer, H.D & Boyd, W. L. (eds.). (2001). Education Between States, Markets and Civil Society: Comparative Perspectives. London: Lawrence Erlbaum Meyer, H.D. (2001). “Civil Society and Education - The Return of an Idea”, In: Meyer, H.D & Boyd, W. L. (eds.). (2001). Education Between States, Markets and Civil Society: Comparative Perspectives. London: Lawrence Erlbaum Michalski, K. (Hrsg.). 1991. Europa und die Civil Society. Stuttgart: Klett-Cotta. MORI. (1998). Public Attitudes towards Citizenship. Research commissioned by the Institute for Citizenship and Nat West. Offe, C. (2001). International Actors’ Role in the Strengthening of Civil Society of New Democracies. Paper for GFNA and FRIDE conference, Madrid. Onderwijsraad. (2001). De markt meester? Een verkenning naar marktwerking in het onderwijs. Den Haag: Onderwijsraad Onderwijsraad. (2001). Onderwijs in de markt. Den Haag: Onderwijsraad. Pearce, N. & Hallgarten, J. (eds.). (2000). Tomorrow’s Citizens. Critical Debates in Citizenship and Education. London: Institute for Public Policy Research. Peschar, J & Wal, M. van der. (eds.). (2000). Education Contested: Changing Relations between State, Market and Civil Society in Modern European Education. Lisse: Swets & Zeitlinger QCA/DfEE. (1999). The Review of the national Curriculum in England - the Secretary of State’s Proposals. London: Qualifications and Curriculum Authority. Ratich, D. & Viteritti, J. P. (eds.). (2001). Making Good Citizens: Education and Civil Society. New Haven: Yale University Press Sahlins, M. (1972). Stone Age Economics. Chicago: Aldine-Etherton Schuyt, K. (2001). Het onderbroken ritme: Opvoeding, onderwijs en sociale cohesie in een gefragmenteerde samenleving. Amsterdam: Vossius Pers


111

Sociaal en Cultureel Planbureau. (1996). Sociaal en Cultureel Rapport 1996. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. VUGA. Sociaal en Cultureel Planbureau. (1998). Sociaal en Cultureel Rapport. 25 Jaar sociale Verandering. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, Elsevier. Sociaal en Cultureel Planbureau. (2000). Sociaal en Cultureel Rapport 2000. Nederland in Europa. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Seligman, A. (1992). The Idea of Civil Society. Princeton: Princeton University Press Smith, A. (1995). Nations and Nationalism in a Global Era. Cambridge: Polity Press Steenbergen, B. van. (ed.). (1994). The Condition of Citizenship. London: Sage. Tate, N. (2000). “Citizenship Education in a liberal Democracy”. In: Pearce, N. & Hallgarten, J. (eds.). (2000). Tomorrow’s Citizens. Critical Debates in Citizenship and Education. p.64 - 73. London: Institute for Public Policy Research. Taylor, C. (1991). “Die Beschwoerung der Civil Society”. In: Michalski, K. (Hrsg.). (1991). Europa und die Civil Society. p.13-52. Stuttgart: Klett-Cotta. Wacquant, L. (1999). “Urban Marginality in the Coming Millennium”. In: Urban Studies, vol. 36, no. 10. p. 1639 - 47. Walzer, M. (1998). “The Civil Society Argument”. In: Shafir, G. (ed.). The Citizenship Debates: A Reader. p. 291-308. Minneapolis: University of Minnesota Press. Wansink, H. (2001). “Marktwerking tegen wil en dank”. In: Onderwijs in de markt. p. 298-312. Den Haag: Onderwijsraad. Warren, M. (1992). “Democratic Theory and Self Transformation”. In: American Political Science Review 86 (1) p. 8-23 Wieringen, A.M.L. van (2002). De beleidsagenda en de onderwijsagenda. Den Haag: Onderwijsraad.

112


Wilterdink, N. (2000). “The Internationalization of Capital and Trends in Income Inequality in Western Societies”. In: Kalb, D. e.a. (eds.). The Ends of Globalization. p. 187-202. Boulder: Rowman and Littlefield.


113

114


Onderwijs en sociale cohesie: een economisch perspectief

Wim Groot en Henriëtte Maassen van den Brink


115

1

Inleiding

Een van de hoofdstukken uit het veelbesproken boek Trust van de Amerikaanse politicoloog Francis Fukuyama is getiteld ‘American Society and the Crisis of Trust’. De crisis of trust vat kort en bondig samen hoe sociale wetenschappers en politicologen die zich met sociaal kapitaal en sociale cohesie bezighouden, tegen de veranderende maatschappij aankijken. Deze opvatting komt er op neer dat het sociaal kapitaal is gedeprecieerd, de sociale cohesie aan erosie onderhevig is, en het vertrouwen in de medemens onder druk staat. In veel van het werk van Francis Fukuyama en ook Robert Putnam is een zekere nostalgie naar vroeger te bespeuren. Vroeger, ja toen was alles anders en beter. Mensen vertrouwden elkaar, waren actief in maatschappelijke organisaties, deden aan vrijwilligerswerk, waren betrokken bij wat er in hun buurt gebeurde, et cetera. Het antwoord op de vraag of de sociale cohesie in de samenleving is verminderd, hangt enerzijds af van de vraag wat precies wordt verstaan onder sociaal kapitaal en sociale cohesie, anderzijds hangt dit af van het gekozen tijdsperspectief. Het eerste zal hieronder nog uitgebreid aan bod komen. De mediëvist Herman Pleij stelt dat de kans om doodgeslagen te worden in de middeleeuwen ongeveer honderdmaal groter was dan nu, terwijl men in die tijd zelfs duidend maal eerder slachtoffer werd van lichtere vormen van geweld (Pleij, 1999). Veiligheid en vertrouwen zijn twee belangrijke aspecten van sociaal kapitaal of sociale cohesie. Dit voorbeeld wekt in elk geval de suggestie dat over langere tijd bezien er eerder sprake is van een toename van het sociaal kapitaal en de sociale cohesie in de samenleving. Het voorbeeld geeft aan dat voor een oordeel over de verandering van de sociale cohesie het tijdsperspectief belangrijk is. Dit alles neemt niet weg dat de maatschappij de afgelopen vijftig jaar ingrijpend is veranderd. Door de individualisering en de toegenomen mobiliteit van personen zijn traditionele samenlevingsverbanden als gezin, familie en buurt in de afgelopen decennia minder belangrijk geworden. De duur van relaties is in veel gevallen bekort: echtscheidingen leiden tot verkorting van de huwelijksduur, hogere arbeidsmobiliteit leiden tot kortere duur van het dienstverband bij dezelfde werkgever, en hogere geografische mobiliteit leidt tot kortere verblijfsduur in dezelfde buurt. De duur van relaties draagt bij aan de mate van

116


formalisering. Kortdurende relaties zijn vaker formele relaties. Formele relaties kunnen bijvoorbeeld de vorm aannemen van een formeel contract. Langdurige relaties bieden meer mogelijkheden - door middel van het opbouwen van reputaties en vertrouwen - tot informalisering van gemaakte afspraken. Naarmate de samenleving meer individualiseert, neemt de belangstelling voor hetgeen mensen bindt en de waarde van onderlinge banden toe. Hierbij gaat het vooral om de vraag hoe informele en langdurige relaties tot stand komen en onderhouden worden. In het verlengde hiervan wordt vaak over de sociale cohesie in de samenleving gesproken. Het is in zekere zin paradoxaal dat de aandacht voor sociale cohesie mede wordt geïnspireerd door de individualisering van de samenleving. Sociale cohesie is een breed en diffuus begrip. Sociale cohesie kan worden opgevat als de mate waarin cultuur, normen en sociale structuren gedeeld worden in de samenleving. Sociale cohesie verwijst echter ook naar de mate waarin deze normen en cultuur het gedrag van individuele burgers bepalen. Tenslotte wordt sociale cohesie ook gevormd en instandgehouden door individuele burgers in de samenleving. Sociale cohesie heeft dus ook betrekking op de mate waarin individuele burgers door hun gedrag bijdragen aan (het instandhouden van) cultuur, normen en sociale structuren. In dit essay richten wij ons vooral op het laatste aspect van sociale cohesie. In deze laatste betekenis wordt sociale cohesie ook wel gelijkgesteld met het begrip sociaal kapitaal. Sociaal kapitaal wordt door Putnam (1993) gedefinieerd als “....features of social organization, such as trust, norms, and networks, that can improve the efficiency of society by facilitating coordinated actions” (p. 167). Fukuyama (1999) hanteert een definitie die meer de nadruk legt op het begrip gemeenschap (‘community’) als hij sociaal kapitaal omschrijft als “... a society’s stock of shared values....” En daar aan toevoegt dat “... true communities are bound together by the values, norms and experiences shared among their members. The deeper and more strongly held those common values are, the stronger the sense of community is” (Fukuyama 1999, p. 14 - 15). Dit wordt ook duidelijk uit de omschrijving van sociaal kapitaal die door de Wereldbank wordt gehanteerd: “Social capital refers to the institutions, and norms that shape the quality and quantity of a society’s social interactions.” (http://www.worldbank.org/ povery/scapital/). Woolcock (2000) geeft een iets andere definitie die meer de nadruk legt op collectieve actie: “Social capital refers to the norms and networks that facilitate collective action” (p. 5). In deze definitie is er nog weinig onderscheid tussen sociaal kapitaal en sociale cohesie. Wat deze definities duidelijk maken is dat sociaal kapitaal enerzijds verwijst naar eigenschappen van een individu (op een zelfde wijze als menselijk kapitaal), anderzijds verwijst het naar de structuur van de samenleving (sociale cohesie). De definitie die aan dit onderscheid het meest recht doet komt van Bourdieu (1986): “Social capital is an attribute of an individual in a social context. One can acquire social capital through purposeful actions and can transform social capital into conventional economic gains. The ability to do so, however, depends on the nature of the social obligations, connections, and networks available to you”. Deze definitie - nota bene van een socioloog - sluit het beste aan bij een economische interpretatie van sociaal kapitaal.


117

Aan sociaal kapitaal kunnen verschillende aspecten worden onderscheiden. Sociaal kapitaal heeft onder andere betrekking op het vertrouwen dat tussen mensen heerst, de mate van maatschappelijke participatie (lidmaatschap en activiteiten in groepen en organisaties), burgerschap, veiligheid en criminaliteit, et cetera. Vertrouwen is - naast maatschappelijke participatie (lidmaatschap van organisaties) - een van de meest belangrijke aspecten van sociaal kapitaal en sociale cohesie. Vertrouwen draagt bijvoorbeeld bij aan het gevoel van veiligheid, terwijl criminaliteit vertrouwen in de medemens kan ondermijnen. Maatschappelijke participatie kan zowel voorwaarde als gevolg zijn van vertrouwen in de medemens. Vertrouwen verwijst naar de bereidheid om de eigen welvaart te laten bepalen door beslissingen van anderen. De mate waarin de medemens wordt vertrouwd, bepaalt in belangrijke mate of de burger bereid is leningen te verstrekken of af te gaan op het advies en de handelingen van anderen. Arrow (1972) en Fukuyama (1995) argumenteren dat de mate waarin in een samenleving vertrouwen heerst een belangrijke determinant is van economisch succes. In de woorden van Fukuyama (1999): “All societies have some stock of social capital; the real differences among them concerns what might be called the “radius of trust” (Fukuyama 1999, p. 17). Het begrip ‘positive radius of trust’ is hetgeen economen opvatten als de positieve externe effecten van vertrouwen. Vertrouwen en maatschappelijke participatie (lidmaatschap van organisaties et cetera) zijn beide maatstaven van sociaal kapitaal. Beide zijn ook met elkaar verbonden: zonder vertrouwen geen samenwerking in organisaties, en samenwerking in groepen creëert vertrouwen. In dit essay wordt betoogd dat sociaal kapitaal een belangrijke economische waarde heeft. De Wereldbank formuleert dit aldus: “Increasing evidence shows that social cohesion is critical for societies to prosper economically and for development to be sustainable. Social capital is not just the sum of the institutions which underpin a society - it is the glue that holds them together” (http://www.worldbank.org/poverty/scapital/). In dit essay staan twee vragen centraal: wat is de economische waarde van sociale cohesie en wat kan vanuit een economisch perspectief worden gezegd over de bijdrage van onderwijs - of meer in het algemeen investeringen in menselijk kapitaal - aan de versterking van de sociale cohesie. Tot slot van deze inleiding moet nog worden opgemerkt dat de omvang van een essay beperkingen oplegt aan de extensie en de diepgang waarmee een breed begrip als sociaal kapitaal en sociale cohesie behandeld kan worden. Het streven is dan ook niet om een volledig en uitputtend overzicht te geven, maar om aan te geven dat sociale cohesie een duidelijke economische waarde heeft en bij uitstek een economische betekenis heeft. Onderwijs draagt bij aan de vorming van sociaal kapitaal en een deel van het rendement op onderwijs is een gevolg van het effect van onderwijs op sociaal kapitaal. Belangrijke en vanuit economisch oogpunt interessante onderwerpen - zoals bijvoorbeeld de vorming en ontwikkeling van normen, de rol van status en ongelijkheid, en de invloed van de fysieke infrastructuur - zullen daarom noodgedwongen buiten beschouwing blijven.

118


2

Kanttekeningen bij het begrip ‘sociaal kapitaal’

In de inleiding is getracht een deugdelijke en werkbare omschrijving van het begrip sociaal kapitaal te geven. Voordat wordt ingegaan op de rol van onderwijs bij de vorming van sociaal kapitaal, is het goed om enkele kanttekeningen bij sociaal kapitaal te plaatsen. Het begrip sociaal kapitaal is niet onomstreden. Volgens Solow (1999) is sociaal kapitaal “an attempt to gain conviction from a bad analogy”. Arrow (1999) vergelijkt sociaal kapitaal met fysiek en menselijk kapitaal. Hij betoogt dat fysiek kapitaal drie eigenschappen heeft: de extensie in tijd, doelbewust opoffering in het heden voor opbrengsten in de toekomst, en de mogelijkheid tot vervreemding. Bij sociaal kapitaal is vooral het laatste problematisch: sociaal kapitaal kan niet van de ene persoon naar de andere worden overgedragen, zoals dat bij menselijk kapitaal wel mogelijk is, bijvoorbeeld door instructie en kennisoverdracht. In veel gevallen veronderstelt sociaal kapitaal geen materiële opoffering. Sobel (2002) stelt dan ook voor een onderscheid te maken tussen sociaal kapitaal waarin daadwerkelijk wordt geïnvesteerd en waar een (materiële) opoffering voor nodig is en noties van sociaal kapitaal waarvoor dat niet is vereist. Zo kan men vertrouwen zien als een vorm van sociaal kapitaal waarvoor een opoffering is vereist (men schenkt vertrouwen om er in de toekomst iets voor terug te krijgen). Hetzelfde geldt voor bepaalde vormen van maatschappelijke participatie, zoals lidmaatschap van (maatschappelijke) organisaties. Een andere tekortkoming in de gedachtevorming rond sociaal kapitaal is het ontbreken van een causale theorie waarom het sociale kapitaal in de loop der tijd is veranderd of meer in het bijzonder - is gedaald. In veel van de empirische studies wordt gevonden dat jongere cohorten veel minder vertrouwen in de medemens hebben dan oudere cohorten. Glaeser e.a. (2000a) vinden bijvoorbeeld een verschil in de mate van vertrouwen van ruim 30% tussen mensen die geboren zijn voor 1914 en mensen die na 1959 zijn geboren. Dit is op het eerste gezicht vreemd, omdat tegelijkertijd wordt beweerd dat onderwijs bijdraagt aan vergroting van het sociale kapitaal en het opleidingsniveau van jongere cohorten veel hoger is dan dat van oudere cohorten. Overigens moet hier aan worden toegevoegd dat verschillen in vertrouwen tussen jongere en oudere cohorten niet noodzakelijkerwijs betekenen dat het sociale kapitaal over de tijd is gedaald. Het is mogelijk dat de mate van vertrouwen in de medemens verandert over de levenscyclus, terwijl het gemiddelde vertrouwen dat burgers in elkaar hebben gelijk blijft of zelfs toeneemt. Onder meer door Putnam (1995) is betoogd dat het sociale kapitaal in de afgelopen decennia is gedaald. Hij schrijft deze daling onder andere toe aan de opkomst van de televisie. Dit is een enigszins ad hoc verklaring op basis van een exogene gebeurtenis die niet wordt onderbouwd door een causale theorie gebaseerd op preferenties, individuele


119

restricties, gedrag van anderen en eigen gedrag in het verleden (voor een uitgebreidere discussie hierover, zie Durlauf 2002). Wat ontbreekt is een endogeen mechanisme voor de vorming van sociaal kapitaal. Een derde kritische kanttekening die bij sociaal kapitaal kan worden gemaakt betreft de waardering van sociaal kapitaal. In dit essay zal worden betoogd dat sociaal kapitaal een belangrijke economische waarde heeft. Door Putnam (2000) is er onder andere op gewezen dat sociaal kapitaal daarentegen ook kan leiden tot versterking van de druk tot conformistisch gedrag en middelmatigheid. Een aansprekend voorbeeld hiervan is dat segregatie van blanken en zwarten in het zuiden van de Verenigde Staten decennia lang in stand is gehouden door het sociale kapitaal dat rassenscheiding stimuleerde (zie Durlauf, 1999). Dit betekent dat in de analyse van de waarde van sociaal kapitaal aandacht moet worden geschonken aan de vraag of het gedrag dat door sociaal kapitaal wordt gestimuleerd sociaal wenselijk is of niet is. Uit het voorgaande blijkt dat het gebruik van het begrip ‘sociaal kapitaal’ niet onomstreden is. Ook de bijdrage van onderwijs aan de vorming van sociaal kapitaal is in sommige opzichten problematisch. Een eerste probleem ontstaat in de relatie met cultureel relativisme. Als sociaal kapitaal wordt omschreven als een verzameling van informele normen waarden die worden gedeeld door de leden van een groep, sluit dat multicultureel relativisme uit. Fukuyama wijst erop dat onderwijs tot een erosie van het gezin kan leiden en dat de vorming van sociaal kapitaal door het onderwijs strijdig kan zijn met idealen als multiculturele diversiviteit: “Schools in many instances are being asked to socialize children whose parents have failed to provide their offspring with adequate social capital and are not managing to keep up. In other instances, the public school system has actually decreased the stock of social capital by promoting innovations like bilingualism and multiculturalism, whose ostensible purpose of building the self-esteem of minority groups has the practical effect of erecting unnecessary cultural barriers between groups” (Fukuyama 1999, p. 259).

120


3

Waarom is sociaal kapitaal waardevol?

De economische waarde van vertrouwen is groot. Vertrouwen verlaagt de transactiekosten van economische activiteiten, bijvoorbeeld doordat aanbieders bereid zijn goederen te leveren voordat betaling plaatsvindt, of doordat producenten meer zekerheid hebben dat geleverde producten ook betaald worden. Welvaart is op vertrouwen gebaseerd. Verschillen in de mate waarin burgers elkaar vertrouwen vormen een verklaring voor welvaartsverschillen tussen landen. In West-Europa hebben burgers sinds de Renaissance hun belangen gebundeld in organisaties - gilden, bedrijven, verenigingen, vakbonden, steden, naties, et cetera - die een vanzelfsprekende band van vertrouwen hebben gecreëerd. Deze vertrouwensbasis zorgt er voor dat mensen bereid zijn risico’s te nemen (ik lever goederen vandaag en vertrouw er op dat jij volgende week betaalt). In Oost-Europa is deze vertrouwensbasis met de val van het communistische systeem grotendeels verdwenen. Bestaande instituties - de communistische partij, het staatsapparaat - zijn ontmanteld en er zijn niet altijd nieuwe instituties voor in de plaats gekomen die het vertrouwen van de burgers hebben. Een belangrijke rol hierbij speelt de politieke instabiliteit in veel Oost-Europese landen. Regeringen wisselen elkaar in snel tempo af en elke nieuwe regering begint met het ongedaan maken van de maatregelen die door de vorige regering zijn genomen. Naast de politieke instabiliteit vormt ook het ontbreken van een juridische infrastructuur een belangrijke obstakel voor de economische ontwikkeling. Veel landen in Oost-Europa en de voormalige Sovjet-Unie kennen bijvoorbeeld nog altijd niet een deugdelijke faillissementswetgeving. Hierdoor is het mogelijk dat bedrijven economisch actief blijven, terwijl ze eigenlijk niet meer aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen. Dit belemmert in hoge mate het opbouwen van vertrouwen: als er grote onzekerheid is of het bedrijf waarmee je zaken doet wel aan zijn verplichtingen kan voldoen, zal je niet snel bereid zijn om met het bedrijf in zee te gaan. Door deze onzekerheid over de betrouwbaarheid van bedrijven komen er minder transacties tot stand dan eigenlijk zou kunnen. Als er minder zaken wordt gedaan dan leidt dit tot daling van de economische ontwikkeling. Als mensen elkaar vertrouwen functioneren grote organisaties beter, werken overheden efficiënter, en hoeft minder middelen te worden besteed aan controle en repressie. Zo vinden Knack & Keefer (1997) dat een stijging van één standaard deviatie in de mate van vertrouwen in een land leidt tot een toename van de economische groei met meer dan de helft van één standaard deviatie.


121

Onderwijs - zo zal uit dit essay blijken - is een belangrijke bron van sociaal kapitaal. In de woorden van Fukuyama (1999): “One of the most important sources of social capital in contemporary societies is the educational system, which in most countries is provided by the state as a public good. Schools have traditionally not simply provided students with knowledge and skills; they have also sought to socialize them into certain cultural habits ultimately designed to make them better citizens” (Fukuyama 1999, p. 258). Volgens de Wereldbank draagt onderwijs op drie manieren bij aan de vorming van sociaal kapitaal: leerlingen en studenten praktiseren sociaal-kapitaalvaardigheden zoals participatie en reciprociteit, scholen vormen een forum voor gemeenschapsactiviteiten en door burgerschapskunde (‘civil education’) leren jongeren hoe ze verantwoordelijke burgers in de samenleving worden (http://www.worldbank.org/povery/scapital/). De positieve invloed van onderwijs op burgerschap is een van de externe effecten van onderwijs. Onderwijs heeft echter meerdere positieve externe effecten. In het algemeen kunnen twee vormen van externe effecten van onderwijs worden onderscheiden: ■ Een hoger opleidingsniveau maakt niet alleen de betrokkene zelf, maar ook anderen productiever. Dit komt tot uitdrukking in een positief sociaal rendement van onderwijs en in een positief effect van onderwijs op het groeipad van de economie; en ■ Een hoger opleidingsniveau heeft niet alleen een effect op het loon en de productiviteit, maar leidt ook op andere terreinen - zoals gezondheid, criminaliteit, burgerschap en sociale cohesie - tot hogere opbrengsten of lagere kosten voor het individu of de samenleving. Dit beschouwen we de externe effecten van onderwijs in engere zin. Het tweede aspect verwijst naar het economisch rendement van onderwijs dat het gevolg is van het effect op sociaal kapitaal. In dit essay zal daarom vooral worden ingegaan op deze vorm van externe effecten. Er kunnen verschillende redenen worden onderscheiden voor positieve externe effecten van onderwijs: ■ Human capital complementariteiten: een hoger opgeleide bevolking vergroot het rendement op onderwijs en andere vormen van human capital (bijvoorbeeld als gevolg van productiviteitswinsten doordat productie efficiënter georganiseerd kan worden als het gemiddelde opleidingsniveau hoger ligt); ■ Een hoger opgeleide bevolking leidt tot grotere technologische vooruitgang en een snellere adoptie van nieuwe technologieën; en ■ Investeringen in onderwijs heeft positieve spill-overeffecten op - bijvoorbeeld gezondheid, criminaliteit, burgerschap, sociale cohesie, et cetera. Deze spillovereffecten worden met name gerealiseerd door de normen en waarden die in het onderwijs worden overgebracht. Het onderscheid tussen verschillende vormen van externe effecten van onderwijs is relevant, omdat de omvang van deze externe effecten waarschijnlijk verschillen tussen hoger en lager opgeleiden. Zo mag worden verwacht dat een verhoging van het opleidingsniveau van lager opgeleiden een groter positief effect heeft op gezondheid en criminaliteit

122


dan voor hoger opgeleiden. Daarentegen heeft een toename van het opleidingsniveau van hoger opgeleiden waarschijnlijk meer effect op technologische vooruitgang. Men kan zich afvragen waarom er positieve externe effecten aan onderwijs verbonden zijn. Waarom leidt onderwijs bijvoorbeeld tot gezonder gedrag en minder criminaliteit? Hiervoor zijn twee verklaringen. De eerste is dat door scholing voorkeuren veranderen. Arrow (1997) betoogt dat scholing “imparts values by allegedly rewarding diligence, performance, conformity, cooperation and competition” (p. 15). Een andere verklaring is dat scholing leidt tot een lagere tijdsvoorkeur (Becker 1996). Dat wil zeggen dat scholing ertoe bijdraagt dat directe behoeftebevrediging vaker wordt uitgesteld en de relatieve voorkeur voor consumptie in het heden ten opzichte van consumptie in de toekomst vermindert. De omvang van de investering in onderwijs wordt - net als investeringen in fysiek - mede bepaald door de tijdsvoorkeur (of de disconterings- of rentevoet)1. Individuen met een hoge tijdsvoorkeur hebben een relatief grote voorkeur voor consumptie in het heden en zijn minder geneigd tot investering voor toekomstige consumptie. Individuen met een lage tijdsvoorkeur investeren daarentegen meer in scholing.

1

De tijdsvoorkeur geeft weer in hoeverre het individu bereid is om huidige kosten en baten te ruilen tegen baten en kosten in de toekomst. Voor welk bedrag is iemand bereid om 100 euro niet nu, maar pas over één jaar te ontvangen? Naarmate de tijdsvoorkeur hoger is, wordt meer gewicht toegekend aan consumptie in het heden dan aan consumptie in de toekomst. Naarmate de tijdsvoorkeur hoger is, is het bedrag dat iemand moet worden geboden om 100 euro niet nu maar over een jaar te ontvangen derhalve hoger.


123

4

De bijdrage van onderwijs aan versterking van het sociaal kapitaal

In deze paragraaf zal worden aangegeven wat bekend is over de bijdrage van onderwijs aan versterking van vertrouwen tussen individuele burgers, beperking van normafwijkend gedrag, versterking van solidariteit, en de integratie van (allochtone) bevolkingsgroepen in de samenleving. Hierbij wordt met name gekeken naar de determinanten van twee aspecten van sociaal kapitaal: vertrouwen en lidmaatschap van (maatschappelijke) organisaties. Glaeser 1. 2. 3.

e.a. (1999) stellen dat de bereidheid anderen te vertrouwen wordt bepaald door: de overtuiging over de betrouwbaarheid van anderen; voorkeuren voor anderen iets over te hebben; en de capaciteit om vertrouwen bij anderen te wekken.

Overtuigingen, altruïstische voorkeuren en de capaciteit vertrouwen te wekken worden alle in meer of mindere mate door onderwijs en opleiding bepaald. Glaeser e.a. (2000a) vinden dat hoger opgeleiden meer vertrouwen hebben in anderen dan lager opgeleiden. Naast opleiding wordt het vertrouwen in de medemens ook vergroot door leeftijd en inkomen. Verder hebben mannen, mensen die getrouwd zijn en personen met een sterke religieuze overtuiging meer vertrouwen in anderen. Glaeser e.a. (1999) vinden dat mensen met een academische opleiding 30% hogere kans hebben om ‘ja’ te zeggen op een vraag of anderen te vertrouwen zijn dan voortijdig schoolverlaters. Een cross-nationale vergelijking geeft aan dat in landen waar het gemiddeld opleidingsniveau hoger is, de mate van vertrouwen in de medemens groter is. In Glaeser e.a. (1999) wordt verder gevonden dat het opleidingsniveau van de ouders een positief effect heeft op de mate waarin kinderen anderen vertrouwen. Alesina & La Ferrara (2000) vinden dat de belangrijkste factoren die leiden tot minder vertrouwen zijn: ■ traumatische gebeurtenissen in het recente verleden; ■ behoren tot een groep die vindt dat ze gediscrimineerd wordt (allochtonen, vrouwen); ■ economisch niet succesvol zijn in termen van inkomen en opleiding; en ■ wonen in een buurt met veel verschillende bevolkingsgroepen of in een buurt met grote inkomensverschillen.

124


Belangrijk voor dit essay is dat ook in dit onderzoek wordt gevonden dat hoger opgeleiden meer vertrouwen hebben in hun medemens. Knack & Keefer (1997) verklaren de relaties tussen onderwijs en vertrouwen aldus: “education may strengthen trust and civic norms, for example, if ignorance breeds distrust, or if learning reduces uncertainty about the behavior of others, or if students are taught to behave cooperatively” (p. 1270). Glaeser e.a. (2000) geven twee mogelijke verklaringen voor het effect van opleiding op vertrouwen: • Hoger opgeleiden hebben vaker sociale contacten met andere hoog opgeleiden die, om de een of andere reden, betrouwbaarder zijn; en • Onderwijs creëert individueel sociaal kapitaal doordat het de sociale vaardigheden vergroot of doordat een hogere status de mogelijkheid vergroot om anderen te belonen (voor vertrouwen) of te straffen (als het vertrouwen wordt geschonden). Helliwell & Putnam (1999) onderzoeken welk van deze twee verklaringen geldig is. Daarvoor kijken ze naar het effect van het opleidingsniveau van het individu zelf en van het gemiddeld opleidingsniveau in de regio waar hij/zij woont, op de mate waarin het individu vertrouwen heeft in anderen. Zij vinden dat zowel het opleidingsniveau zelf als het gemiddeld opleidingsniveau in de omgeving een sterk positief effect hebben op vertrouwen in de medemens. Beide in Glaeser e.a. (2000a) genoemde verklaringen worden derhalve bevestigd. Wel vinden zij dat het effect van het gemiddeld opleidingsniveau in de omgeving bijna half zo groot is als het effect van het opleidingsniveau van de respondent zelf. Dit geeft aan dat de verklaring gebaseerd op interactie met andere hoog opgeleiden wat meer gewicht in de schaal legt. Deze conclusie wordt bevestigd in Glaeser e.a. (2000b) waarin wordt gevonden dat verschillen in sociaal kapitaal slechts voor een klein deel wordt verklaard door groepskenmerken. Individuele kenmerken zijn een belangrijker determinant van sociaal kapitaal. La Porta e.a. (1997) vinden dat niet alleen een hogere opleiding tot meer vertrouwen leidt, maar dat er ook een omgekeerd effect is: vertrouwen heeft een positieve invloed op onderwijsprestaties. Dit suggereert dat er een wederzijdse relatie is tussen onderwijs en sociaal kapitaal. Onderwijs vergroot sociaal kapitaal, wat tot uitdrukking komt in het feit dat hoger opgeleiden meer vertrouwen hebben in hun medemens. Omgekeerd leidt meer vertrouwen tot betere onderwijsprestaties. Empirisch bewijs voor een effect van sociaal kapitaal op onderwijs is ook op macro niveau te vinden. In Goldin & Katz (1999) worden verklaringen gezocht voor de expansie van het middelbaar onderwijs in de Verenigde Staten tussen 1910 en 1940. In 1910 had nog maar 9% van de jongeren een middelbare opleiding gevolgd, in 1935 was dit gestegen tot 35%. Zij vinden dat naast individuele factoren zoals het hoge individuele rendement op het volgen van onderwijs, ook sociale factoren een rol speelden. De homogeniteit van de gemeenschap (‘community’), de inkomens- en vermogensverdeling en de fragmentatie van sociale, etnische en religieuze groepen zijn van invloed geweest op de expansie van het middelbaar onderwijs: sociaal kapitaal stimuleerde de productie van menselijk kapitaal. De effecten daarvan zijn volgens de auteurs tot op de dag van vandaag merkbaar:


125

“The social capital assembled in the early part of this century, which apparantly helped to drive the high school movement, appears to survive today in some form and to contribute to human capital formation even today” (Goldin & Katz 1999, p. 719). Naast vertrouwen wordt sociaal kapitaal in de empirische literatuur veelal geoperationaliseerd door het aantal clubs of groepen (zoals kerkgenootschap, sportclub, vakbond, leesclub et cetera) waarvan men lid is. Glaeser e.a. (2000b) vinden een positieve relatie tussen opleidingsniveau en lidmaatschap van organisaties. Zij trekken hieruit de conclusie dat menselijk kapitaal en sociaal kapitaal complementen zijn: mensen die meer in menselijk kapitaal (onderwijs) investeren, investeren ook meer in sociaal kapitaal (lidmaatschap van organisaties). Andere uitkomsten uit dit onderzoek zijn: sociaal kapitaal (lidmaatschap van organisaties) neemt eerst toe met leeftijd en daarna weer af (evenals investeringen in menselijk kapitaal), een hogere geografische mobiliteit verkleint de investering in sociaal kapitaal, werknemers in beroepen waar sociale vaardigheden belangrijker zijn investeren meer in sociaal kapitaal, huiseigenaren investeren meer in buurt-specifiek sociaal kapitaal, fysieke afstand en reiskosten verkleinen sociale verbanden, en als gevolg van sociaal kapitaal complementariteiten varieert sociaal kapitaal sterk binnen ‘peer groups’.

126


5

De economische waarde van sociaal kapitaal

Menselijk kapitaal is gedefinieerd als alle eigenschappen en kenmerken die de productiviteit van mensen vergroten. In het licht van deze definitie is niet alleen onderwijs, maar ook sociaal kapitaal onderdeel van menselijk kapitaal. In de vorige paragraaf is gekeken naar het effect van onderwijs op sociaal kapitaal. In deze paragraaf staan het economisch rendement - de invloed op loon en arbeidsproductiviteit - van sociaal kapitaal centraal. Eerst zal kort worden aangegeven wat bekend is over de economische waarde van sociaal kapitaal. Hierbij zal onder andere onderzoek worden besproken waaruit blijkt dat landen waarin het onderlinge vertrouwen onder burgers groter is een hogere economische groei kennen. Vervolgens zal worden bekeken in hoeverre onderwijs de waarde van sociaal kapitaal vergroot. Hiervoor zal een overzicht worden gegeven aan de externe effecten van onderwijsinvesteringen. De productieve waarde van onderwijs is tweeledig. Ten eerste vergroot onderwijs de capaciteiten van werknemers, waardoor ze meer bereiken met de middelen (hun eigen inzet en andere productiefactoren) waarover ze de beschikking hebben. Ten tweede vergroot onderwijs de capaciteit van werknemers om informatie over kosten en productieve kenmerken van andere productiefactoren te vergaren en te interpreteren. Welch (1970) omschrijft het eerste effect als een ‘werknemer effect’ en het tweede als een ‘allocatieeffect’. Het is dit allocatie effect van onderwijs dat verwijst naar de bijdrage aan het sociale kapitaal van onderwijs. Het reële rendement van een jaar onderwijs bedraagt zo’n 6 tot 8%. Dat wil zeggen: een jaar onderwijs verhoogt het loon met gemiddeld 6-8% (Ashenfelter e.a., 1999 en Groot & Maassen van den Brink, 2000). Bowles e.a. (2001) berekenen dat een substantieel deel namelijk zo’n 80% - van het effect van onderwijs op het loon niet gerelateerd is aan de bijdrage van onderwijs aan het cognitief functioneren van werknemers. Als we deze bijdrage van onderwijs aan andere zaken dan het cognitief functioneren in zijn geheel zouden toeschrijven aan het sociaal kapitaal, zou dit betekenen dat het individueel rendement van onderwijs middels de bijdrage aan sociaal kapitaal 4-6% bedraagt.


127

Investeren in onderwijs levert zowel voordeel op voor de betrokkene zelf als voor de samenleving als geheel. Hierbij wordt meestal de nadruk gelegd op de financiële baten van onderwijs. De individuele financiële baten van onderwijs bestaan uit het beloningsverschil tussen hoger en lager opgeleiden, de geringere kans op werkloosheid en de grotere werkgelegenheidskansen van hoger opgeleiden. Voor individuen zijn er ook nietfinanciële baten. Zo zijn er aanwijzingen dat hoger opgeleiden betere keuzes maken over hun gezondheid: hoger opgeleiden leven langer en zijn - in vergelijking met lager opgeleiden - gezonder. Ook kinderen van hoger opgeleiden profiteren van de onderwijsinvesteringen van hun ouders: nog altijd is het opleidingsniveau van de ouders een belangrijke determinant van het opleidingsniveau en het maatschappelijk succes dat kinderen weten te bereiken. De samenleving als geheel - dat wil zeggen, anderen dan de direct betrokkenen - profiteert ook van onderwijsinvesteringen. Het nationaal inkomen en de belastingopbrengsten nemen toe als gevolg van het hogere inkomen dat door hoger opgeleiden wordt verdiend. Doordat hoger opgeleiden minder vaak werkloos en arbeidsongeschikt worden, brengen hoger opgeleiden minder kosten voor sociale zekerheid met zich mee. Hoger opgeleiden tonen zich verder in het algemeen meer verantwoordelijke burgers. Zo veroorzaken hoger opgeleiden minder vaak auto-ongelukken (Saffer & Grossman, 1987) en dragen ze vaker autogordels (Leigh 1990). Hoger opgeleiden nemen verder vaker deel aan het democratisch proces en zijn meer betrokken bij de samenleving. Glaeser e.a. (2000) vinden dat meer sociaal kapitaal - zoals sociale achtergrond, sociale vaardigheden en charisma - tot meer economisch succes leidt. Dit geeft aan dat het economisch rendement van sociaal kapitaal positief is. Helliwell & Putnam (1999) vinden dat zowel het opleidingsniveau van de respondent zelf als het gemiddeld opleidingsniveau in de omgeving een positieve invloed hebben op sociale participatie, zoals deelname aan het verenigingsleven (met uitzondering van lidmaatschap van een vakbond), werken aan een buurtproject, of het geven of deelnemen aan een diner. Investeren in onderwijs heeft verder positieve effecten op de volksgezondheid. Deze sociale baten zijn voor een belangrijk deel toe te schrijven aan het feit dat hoger opgeleiden minder roken dan lager opgeleiden. In 1999 rookte in Nederland 36% van de bevolking met een MAVO/LBO of lagere opleiding tegenover minder dan 27% van de bevolking met een HBO of universitaire opleiding. Ook overgewicht komt onder hoger opgeleiden veel minder vaak voor. In 2000 had 57% van de bevolking met alleen lager onderwijs en 50% van de bevolking met een MAVO/LBO opleiding last van overgewicht (QI index groter of gelijk aan 25) tegenover 33% van de bevolking met een HBO of universitaire opleiding2. Alleen in alcoholconsumptie onderscheiden hoger opgeleiden zich in negatieve zin: alcoholconsumptie neemt toe met het opleidingsniveau. Onder de bevolking met alleen lager onderwijs drinkt 72% wel eens alcohol, onder mensen met een MAVO/LBO opleiding is dit 83%, terwijl van de bevolking met een HBO of universitaire opleiding 92% wel eens alcohol drinkt (cijfers hebben betrekking op het jaar 1999). Binnen elke leeftijdsgroep zijn de kosten voor gezondheidszorg hoger voor rokers dan voor niet-rokers en hoger voor mensen met obesitas en overgewicht dan voor minder zonder gewichtsproblemen. Dit heeft tot gevolg dat - binnen elke leeftijdsgroep - de kosten voor de gezondheidszorg afnemen met het opleidingsniveau. Hierbij kan nog worden genoemd dat onderwijs een positieve invloed heeft op kwaliteit van leven of welzijn. In verschillende studies wordt gevonden dat hoger opgeleiden

2

Hierbij moet wel worden bedacht dat de kans op overgewicht toeneemt met de leeftijd. Aangezien het opleidingsniveau van de bevolking de afgelopen decennia is gestegen is een deel van het verschil in overgewicht toe te schrijven aan leeftijdsverschillen.

128


tevredener zijn met hun leven dan lager opgeleiden (zie Groot & Maassen van den Brink 2002b). Een andere belangrijk maatschappelijke opbrengst van onderwijs is dat hoger opgeleiden minder vaak crimineel gedrag vertonen. Tauchen & Witte (1994) vinden dat jongeren die werken of naar school gaan minder vaak crimineel gedrag vertonen. Lochner & Moretti (2001) berekenen voor de Verenigde Staten dat voor blanken een middelbare schoolopleiding de kans op een gevangenisstraf met 0.76 procentpunten doet dalen. Voor zwarten is dit zelfs 3.4 procentpunten. Zij berekenen dat het externe effect van onderwijs ongeveer 14-26% is van het private rendement van onderwijs. Dit wijst er op dat externe effecten als gevolg van minder criminaliteit een belangrijk deel van het sociale rendement van onderwijs in de Verenigde Staten vormen. Onderwijs heeft verder een belangrijke invloed op innovatie. Zo vinden Zucker, Darby & Brewer (1998) dat de snelheid waarmee en de locatie waarop nieuwe biotechnologische bedrijven zich vestigen vooral wordt verklaard door de aanwezigheid van onderzoekers die zich bezighouden met fundamenteel onderzoek gepubliceerd in internationale wetenschappelijke tijdschriften. Krueger & Lindahl (1998) betogen dat een expansie van het hoger onderwijs en een toename van het aantal hoger opgeleiden vooral tot externe effecten of spill-overeffecten in de vorm van grotere technologische vooruitgang en hogere productiviteit leiden. Expansie van lagere opleidingsniveaus levert vooral voordelen (externe effecten) in de vorm van minder criminaliteit en minder beroep op sociale zekerheidsuitkeringen (bijstand, werkloosheid, arbeidsongeschiktheid) op. Hoger opgeleiden maken lager opgeleiden productiever. In Moretti (1998, 2002) wordt gevonden dat in steden waar meer hoger opgeleiden wonen, de productiviteit van lager opgeleiden hoger is. Een toename van het aandeel werknemers met een universitaire opleiding met 1% leidt tot een 1 à 2% hoger loon voor lager opgeleiden. Ook het loon voor hoger opgeleiden zelf is hoger naarmate er meer hoger opgeleiden zijn. In Moretti (2002) wordt verder gevonden dat een toename van het aandeel universitair opgeleiden in een stad met één procentpunt het gemiddelde loon in die stad met 0.6-1.2% extra doet toenemen. Mogelijke redenen voor het externe effect van hoger opgeleiden zijn: ■ De aanwezigheid van hoger opgeleiden trekt meer hoogwaardige bedrijven aan, waardoor ook de productiviteit van lager opgeleiden wordt vergroot; ■ Lager opgeleiden leren van hoger opgeleiden. Verder kan de samenwerking tussen hoger en lager opgeleiden ertoe leiden dat lager opgeleiden productiever worden; en ■ Zoekexternaliteiten: hoger opgeleiden gaan efficiënter met informatie om en zijn ook beter in staat om informatie te vergaren en te verwerken. Hiervan profiteren ook lager opgeleiden.


129

6

Conclusie

Sociale cohesie verwijst enerzijds naar de mate waarin cultuur, normen en sociale structuren worden gedeeld in de samenleving en burgers zich in hun gedrag laten leiden deze normen en waarden. Anderzijds verwijst sociale cohesie naar de mate waarin individuele burgers bijdragen aan het instandhouden en ontwikkelen van cultuur, normen en sociale structuren. Het sociaal kapitaal heeft zowel betrekking op de sociale structuren als op de eigenschappen van individuen die sociale cohesie bepalen. In dit essay is een kritische beschouwing gegeven van het begrip sociaal kapitaal en zijn kanttekeningen geplaatst bij de opvatting dat het sociaal kapitaal erodeert. Daarnaast is een overzicht gegeven van het empirisch onderzoek naar de betekenis van onderwijs voor sociaal kapitaal en het economisch rendement van sociaal kapitaal. Op het eerste gezicht lijkt de relatie tussen onderwijs en sociaal kapitaal paradoxaal. De bekommernis om het sociaal kapitaal van de samenleving wordt vooral gevoed door de gedachte dat de sociale cohesie in de samenleving is verminderd. De maatschappelijke participatie en het burgerschap zijn door het toenemend individualisme in de knel gekomen, zo lijkt het. Tegelijkertijd blijkt niet alleen uit economisch onderzoek, maar ook uit studies van onderzoekers die een afname van sociale cohesie in de samenleving menen waar te nemen (zoals Putnam en Fukuyama), dat onderwijs een belangrijke positieve bijdrage levert aan het sociaal kapitaal. Hoger opgeleiden hebben meer vertrouwen in hun medemens en participeren vaker in maatschappelijke organisaties. Criminaliteit is lager onder hoger opgeleiden, terwijl hoger opgeleiden meer deelnemen aan het democratisch proces. Hieruit kan niet anders worden geconcludeerd dat een hoger opleidingsniveau in de samenleving bijdraagt een grotere sociale cohesie. In de afgelopen decennia is het opleidingsniveau van de bevolking toegenomen. Als onderwijs bijdraagt aan vergroting van het sociaal kapitaal, zou mogen worden verwacht dat de sociale cohesie in de samenleving is toegenomen. Waarom bestaat dan de indruk dat de sociale cohesie in de samenleving is verminderd? De oplossing van deze paradox ligt enerzijds in de omschrijving van sociale cohesie en sociaal kapitaal en anderzijds in de organisatie van het sociaal kapitaal. Sociaal kapitaal is een diffuus begrip met verschillende aspecten. Sociaal kapitaal verwijst onder meer naar de mate van vertrouwen in elkaar, naar gedeelde normen en waarden en naar maatschappelijke participatie. Deze aspecten van sociaal kapitaal hebben zich in de afgelopen decennia niet op dezelfde manier ontwikkeld. Als sociaal kapitaal wordt gezien als de mate waarin mensen elkaar vertrouwen, dan moet worden vastgesteld dat het

130


sociale kapitaal is toegenomen en onderwijs hieraan een positieve bijdrage levert. Dit verband is minder eenduidig bij de normen en waarden in de samenleving. Op sommige terreinen zijn de normen in de samenleving in de afgelopen jaren strenger geworden (denk bijvoorbeeld aan normen voor verschillen in behandeling van vrouwen en mannen, of normen over het gebruik van geweld), op andere terreinen zijn normen vrijer geworden. Ook hier is de relatie met onderwijs duidelijk aanwijsbaar. Geweld en criminaliteit komt onder hoger opgeleiden minder vaak voor. Door de toename van het opleidingsniveau zijn de normen op dit terrein strenger geworden. Onderwijs leert daarnaast burgers ook kritisch te zijn en zelfstandig te denken. Hoger opgeleiden zijn daardoor beter in staat om normen en waarden ter discussie te stellen. Dit betekent dat geregeld kritisch wordt bezien of normen en waarden nog langer houdbaar zijn. Critici menen dat nadruk op de waarde van het sociaal kapitaal zal leiden tot druk tot conformistisch gedrag, middelmatigheid en het uitsluiten van multicultureel relativisme en diversiteit. Deze opvatting staat haaks op de opbrengsten van onderwijs aan het sociaal kapitaal: het vormen van kritische, zelfstandige en mondige burgers. De toename van het menselijk kapitaal door onderwijs maakt burgers minder afhankelijk van anderen. Heel direct komt dit doordat hoger opgeleiden meer verdienen en minder vaak werkloos zijn en daardoor minder vaak financieel afhankelijk zijn van anderen. Indirect komt dit doordat een hoger opleidingsniveau burgers beter in staat stelt informatie en kennis te vergaren en te interpreteren. Ook dit maakt mensen minder afhankelijk van hulp van anderen. In deze zin draagt onderwijs bij aan een toenemend individualisme in de samenleving en afname van de participatie in maatschappelijke organisaties. Een concreet voorbeeld is het dalend vakbondslidmaatschap: hoger opgeleiden zijn beter in staat om hun belangen te verdedigen ten opzichte van hun werkgever en hebben daar minder dan lager opgeleiden hulp van een vakbond bij nodig. De geringere afhankelijkheid van anderen die het gevolg is van een hoger opleidingsniveau is positief te waarderen. De afname van deze maatschappelijke participatie - en daarmee de gepercipieerde afname van sociale cohesie - is dan ook niet zonder meer als een probleem te omschrijven. Een tweede verklaring voor de schijnbare afname van het sociaal kapitaal, ondanks de toename van het opleidingsniveau, is de veranderende organisatie van sociaal kapitaal. Door het toegenomen individualisme en de grotere mobiliteit zijn informele relaties vaak vervangen door formele relaties. Dit heeft soms ook geleid tot een economisering van relaties. Een hogere opleiding maakt formelere relaties aantrekkelijker: hoger opgeleiden hebben meer financiële mogelijkheden om formele relaties aan te gaan en weten ook beter hoe deze te organiseren. Ook deze ontwikkeling is niet bij voorbaat als negatief te kwalificeren. Een manier om naar deze ontwikkeling te kijken is te constateren dat de sociale cohesie minder is geworden: informele sociale structuren zijn vervangen door formele afspraken en contracten. Een andere manier van kijken is dat geformaliseerde contracten meer mogelijkheden bieden om de kwaliteit en de naleving van gemaakte afspraken te garanderen. Het verlies aan informele sociale structuren wordt op deze wijze gecompenseerd door andere maatschappelijk waardevolle opbrengsten. De vraag in de inleiding van dit betoog refereert aan de economische waarde van sociale cohesie en aan de bijdrage die onderwijs levert aan de versterking van sociale cohesie. Uit dit essay komt naar voren dat onderwijs bijdraagt aan vergroting van het sociaal kapitaal en dat het economisch rendement van sociaal kapitaal - zeker voor zover dit door onderwijs wordt ontwikkeld - groot is.


131

Literatuur

Alesina, A. & La Ferrara, W. (2000). The determinants of trust. NBER Working Paper 7621. Arrow, K. (1972). “Gifts and exchanges”. In: Philosophy and Public Affairs 1, p. 343-362. Arrow, K. (1999). “Observations on social capital”. In: Dasgupta, P. & Serageldin, I. (eds.). Social Capital: A Multifaceted Perspective. p. 3-5. Washington, The Worldbank. Ashenfelter, O., Harmon, C. & Oosterbeek, H. (1999) “A review of estimates of the schooling/earnings relationship, with tests for publication bias”. In: Labour Economics 6, p. 453-470 Bourdieu, P. (1986). “Froms of capital”. In: Richardson, J. (ed.). Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education. p. 241-260. Greenwood Press, Westport. Bowles, S., Gintis, H. & Osborne, M. (2001). “The determinants of earnings: a behavioral approach”. In: Journal of Economic Literature 39, p. 1137-1176. Durlauf, S. (1999). “The case against social capital”. In: Focus 20, p. 1- 4. Durlauf, S. (2002). “Bowling alone: a review essay”. In: Journal of Economic Behavior and Organization 47, p. 259-273. Fukuyama, F. (1995). Trust. Free Press: New York. Fukuyama, F. (1999). The Great Disruption: Human Nature And The Reconstitution of Social Order. Profile Books: London. Glaeser, E., Laibson, D., Scheinkman, J. & Soutter, C. (1999). What is social capital? The determinants of trust and antitrust. NBER Working Paper 7216. Glaeser, E., Laibson, D., Scheinkman, J. & Soutter, C. (2000a). “Measuring trust”. In: Quarterly Journal of Economics 115, p. 811-846.

132


Glaeser, E., Laibson, D. & Sacerdote, B. (2000b). The economic approach to social capital. NBER Working Paper 7728. Goldin, C. & Katz, L. (1999). “Human capital and social capital: the rise of secondary schooling in America, 1910-1940”. In: Journal of Interdisciplinary History 29, p. 683-723. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2000a). “Overeducation in the labor market: a meta-analysis”. In: Economics of Education Review 19, p. 149-158. Groot, W. & Maassen van den Brink, H. (2002). “Age and education differences in marriages and their effects on life satisfaction”. In: Journal of Happiness Studies 3, p. 153-165. Helliwell, J. & Putnam, R. (1999). Education and social capital. NBER Working Paper 7121. Knack, S. & Keefer, P. (1997). ‘Does social capital have an economic payoff? A cross-country investigation’. In: Quarterly Journal of Economics 112, p. 1251-1288. Krueger, A. & Lindahl, M. (1998). Education for growth in Sweden and the world. Working Paper #411. Industrial Relations Section, Princeton University. La Porta, R., Lopez-de-Silanes, F., Shleifer, A. & Vishny, R. (1997). “Trust in large organizations”. In: American Economic Review 87. p. 333-338. Leigh, J. (1990). “Schooling and the use of seat belts”. In: Southern Economic Journal. 57, p. 195-207. Lochner, l. & Moretti, E. (2001). The effect of education on crime: evidence from prison inmates, arrests and self-reports. NBER Working Paper 8605. Moretti, E. (1998). Social returns to education and human capital externalities: evidence from cities. Working Paper, Department of Economics. UC Berkely. Moretti, E. (2002). Estimating the social return to higher education: evidence from longitudinal and repeated cross-sectional data. NBER Working Paper 9108. Saffer, H. & Grossman, M. (1987). “Drinking age laws and highway mortality rates: causes and effects”. In: Economic Inquiry. 25, p. 417-430.


133

Tauchen, H. & Witte, A. (1994). Work and crime: an exploration using panel data. NBER Working Paper 4794. Pleij, H. (1999). Tegen de Barbarij. Amsterdam: Uitgeverij Prometheus. Putnam, R. (1993). Making Democracy Work. Princeton: Princeton University Press. Putnam, R. (1995). The case of missing social capital. mimeo. Putnam, R. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster. Sobel, J. (2002). “Can we trust social capital”. In: Journal of Economic Literature. 40, p. 139-154 Solow, R. (1999). “Notes on social capital and economic performance”. In: P. Dasgupta & Serageldin, I. (eds.). Social Capital: A Multifaceted Perspective. Washington: The Worldbank, p. 6-10. Welch, F. (1970). “Education in production”. In: Journal of Political Economy p. 35-59. Woolcock, M. (2000). The place of social capital in understanding social and economic outcome. The World Bank. Zucker, L., Darby, M. & Brewer, M. (1998). “Intellectual human capital and the birth of U.S. biotechnology enterprises”. In: American Economic Review 88, p. 290-306.

134


Onderwijs in de civil society Of: Kan het onderwijs bijdragen aan de sociale cohesie?

A. Wesselingh, A.B. Dijkstra en J. Peschar


135

1

Inleiding

Elke samenleving wil een stabiele, coherente én dynamische samenleving zijn. Dat is een ideaal. Niet een suf of ingeslapen, maar evenmin een op hol geslagen maatschappij. Het ideaal ligt voor ons gevoel tussen hollen en stilstaan; in zo’n samenleving willen we wonen. Kennelijk spreekt een modus vivendi tussen uitersten het meest aan. Wie de recente verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen in bijvoorbeeld Frankrijk en Nederland doorneemt, ziet al snel dat rust en veiligheid hoog staan genoteerd en - naar wij inmiddels weten - ook hoog hebben gescoord. Het ontbreken van flagrante maatschappelijke tegenstellingen en sociale scheidslijnen is daarbij van groot belang, evenals een voldoende mate van homogeniteit onder de burgers en een stelsel van gemeenschappelijke basiswaarden die door iedereen worden onderschreven en gehandhaafd. Normatieve integratie dus, zoals zo’n toestand in een klassiek sociologisch begrip samengevat kan worden. Maar hoe zo’n toestand van integratie te bereiken? Welke instrumenten zijn er om sociale cohesie te realiseren? Doorgaans wordt bij het beantwoorden van die vragen al snel naar onderwijs verwezen. De gedachte dat onderwijs een belangrijk werktuig is om maatschappelijke samenhang en integratie te bevorderen, en een grote rol speelt bij de vorming van individuele en collectieve identiteiten heeft een lange en breed gedragen traditie. Onderwijs, zo is de heersende opvatting, heeft niet alleen de opdracht bij te dragen aan integratie en cohesie, maar kan dat ook. In deze bijdrage plaatsen we een aantal kanttekeningen bij de rol die aan onderwijs wordt toegedacht bij het realiseren van integratie en het tegengaan van de - al dan niet vermeende - erosie van de cohesie in de samenleving. Eerst gaan we in hoofdstuk 2 verder in op het begrip integratie en leggen we een relatie met de doelen en functies van onderwijs die daarmee in verband worden gebracht. Ook staan we stil bij de ontwikkelingen die aanleiding zijn voor de hernieuwde belangstelling voor de bijdrage van onderwijs aan maatschappelijke samenhang. Na zo de contouren van het speelveld te hebben getekend, plaatsen we in hoofdstuk 3 een aantal kanttekeningen bij de doorgaans als vanzelfsprekend aangenomen gedachte dat onderwijs er toe doet, of zou moeten doen, als het

136


om sociale cohesie gaat. In hoofdstuk 4 geven we vervolgens een overzicht van de kennis over de voor integratie en cohesie van belang zijnde opbrengsten van onderwijs die op basis van empirisch onderzoek beschikbaar is.


137

2

Sociale integratie en de civil society

2.1

Over sociale integratie, maatschappelijke verandering en onderwijs Sociale integratie en burgerschap Samenlevingen streven niet alleen naar een toestand van normatieve integratie, maar hebben nóg een ideaal: dat van de competente en autonome burger, die verantwoordelijkheid kan combineren met vrijheid, rechten weet aangevuld met plichten en die haar of zijn taak in de democratische samenleving kent. Deze en andere ideaaltypische kenmerken van de moderne kritische burger zijn in vele publicaties te vinden (o.a. Van Gunsteren, 1992). Er bestaat een samenhang tussen het type samenleving en de aard van het burgerschap. Een versplinterde, gefragmenteerde samenleving kent een diffuus of juist sterk gedifferentieerd burgerschap. Een noodzakelijke voorwaarde voor modern burgerschap is dus een voldoende mate van maatschappelijke integratie, ofwel van sociale cohesie. Die relatie bestaat ook omgekeerd: een cohesieve samenleving kan niet zonder competente burgers die die samenleving dragen. De kenmerken van individu en samenleving hebben dus alles met elkaar te maken. De vraag hoe die relatie er uitziet, hoe die te beïnvloeden is en, vooral, wat de rol van onderwijs daarbij is, snijdt echter een complexe kwestie aan. Een klassiek sociologisch vraagstuk1 Het gaat hier om een van de fundamentele vraagstukken van de sociologie, naast sociale verandering, sociale ongelijkheid en de vorming van een identiteit op individueel en collectief niveau. Klassieke sociologen hebben daarbij verschillende accenten gelegd. Hun benaderingen bieden nog steeds behartenswaardige inzichten. Karl Marx (1818-1883), bijvoorbeeld, legde grote nadruk op de maatschappelijke tegenstellingen, later gevolgd door de Duitse socioloog en econoom Max Weber (1864-1920) die vooral aandacht gaf aan het conflict in de samenleving als verklarend beginsel. Anderen, zoals Ferdinand Tönnies (1855-1936), bestudeerden het grondprobleem van de sociale integratie tegen de achtergrond van grote maatschappelijke moderniseringsprocessen: de overgang van ‘Gemeinschaft’ naar ‘ Gesellschaft’. Weer anderen, zoals Emile Durkheim (1858-1917), zagen de bedreiging van het maatschappelijk evenwicht vooral komen van de toenemende maatschappelijke differentiatie door met name arbeidsverdeling en de daarmee gepaard gaande vervaging van het stelsel van normen en waarden. Bij wijze van illustratie iets meer over deze klassieke Franse denker, die in het bereiken van sociale samenhang voor het onderwijs een belangrijke rol voorzag. Rond de vorige eeuwwisseling schreef hij het volgende: “Society can survive only if there exists among its members a sufficient degree of homogeneity; education perpetuates and reinforces this homogeneity by fixing in the child,

1

Zie Klaassen & Wesselingh (2001) voor een uitgebreidere versie.

138


from the beginning, the essential similarities that collective life demands.” (Durkheim, 1922/tr.1956 p. 70). Wil de samenleving voortbestaan, zo stelt Durkheim, dan dienen de leden betrekkelijk nauw met elkaar verbonden te blijven door middel van gemeenschappelijke idealen, collectieve ideeën en een gedeelde moraal. In een moderne samenleving met een grotere mate van specialisatie (organische solidariteit) is de sociale cohesie minder gebaseerd op het verkleinen van de individuele verschillen (mechanische solidariteit). Zij kent een ander bindmiddel dan de traditionele samenleving: de wederzijdse afhankelijkheid van elkaar. Dat creëert in de visie van Durkheim uiteindelijk de gewenste homogeniteit. Door opvoeding en onderwijs wordt deze homogeniteit in stand gehouden en voortdurend versterkt. Interessant is dat Durkheim op vele plaatsen pleit voor een nationale identiteit en zijn opvatting van burgerschap daarmee gelijk stelt: een collectieve variant. Die visie is duidelijk geïnspireerd door de crisis in de Franse samenleving na de catastrofe van de Frans-Duitse oorlog, la défaite, en de Dreyfuss-affaire. Vandaar ook de belangrijke rol die hij, naast die van de school, ziet weggelegd voor de staat bij opvoeding en onderwijs. In dit verband legt Durkheim de nadruk op de morele socialisatie. Daardoor leren mensen welke morele regels er zijn. Maar niet alleen regels en discipline zijn van belang, ook de gehechtheid aan de groep (solidariteit) en de ontwikkeling van een persoonlijke autonomie horen bij de morele opvoeding op school. Heel concreet geeft hij aanwijzingen voor wat er in de scholen zou dienen te gebeuren om de vitale waarden van moraliteit, groepsgeest en solidariteit te herstellen (bijvoorbeeld in 1925/tr.1961, passim). In het belang van de collectiviteit zonder welke het individu niet zichzelf kan zijn: “ L’individu, en voulant la société, veut lui-même” (1922/tr. 1956, p. 78). Natuurlijk zijn Durkheims ideeën, gebaseerd op de natiestaat van zijn tijd, voor een deel niet meer op de moderne samenleving van toepassing. Het hameren op homogeniteit en uniformiteit lijkt achterhaald in een sterk plurale samenleving. De strenge discipline die hij voorstaat, doet ouderwets aan. Maar in een aantal opzichten is zijn theorie over de moraal en de morele socialisatie nog steeds actueel. In het huidige debat over maatschappelijke integratie komen de spanningsvolle relaties die hij beschrijft, nog steeds in verschillende varianten voor. Zijn verwijzing naar wat tegenwoordig individualisering genoemd wordt, geeft aan dat het probleem van maatschappelijke integratie zowel een probleem is van autochtone als allochtone burgers. Bovendien wijst hij op de rol van de school als gemeenschap. Ook latere en inmiddels klassieke sociologen uit de twintigste eeuw, zoals de Amerikaanse functionalisten Talcott Parsons en Robert Merton, hechten grote waarde aan de normatieve integratie van de individuele leden van een samenleving, die zij zien als een noodzakelijke voorwaarde voor maatschappelijk evenwicht (Peschar & Wesselingh, 1995; Klaassen & Wesselingh, 2001). Maatschappelijke ontwikkelingen, sociale cohesie en onderwijs De hernieuwde aandacht voor het belang van maatschappelijke samenhang staat, net als in de tijd waarin Marx, Weber en Durkheim hun inzichten formuleerden, niet los van de soms ingrijpende veranderingen die zich in de samenleving voordoen. Analyses van de bijdragen die onderwijs aan bevordering van sociale cohesie zou moeten leveren, vertrekken dan ook vaak vanuit een taxatie van maatschappelijke verandering. Zo’n analyse


139

helpt de veranderingen die de samenleving doormaakt te bepalen, en de opgaven die dat aan het onderwijs stelt. In een verkenning van veranderingen die van invloed zijn op onderwijs, signaleren In ‘t Veld, De Bruijn en Lips (1996) bijvoorbeeld de toename van de variëteit van contexten, aandacht voor zingeving, acceptatie van ongelijkheden, individualisering, aandacht voor affectie en emotie, en maatschappelijke uitval als belangrijke ontwikkelingen. Een ander voorbeeld is de studie van Rinnooy Kan, In ‘t Veld en De Vijlder (2000) naar nieuwe bezieling in het onderwijs, waar het toenemende belang van de kenniseconomie een belangrijk uitgangspunt is. In hetzelfde jaar verscheen ook de verkenning van Donner e.a. (2000), die wijst op het belang van technische en economische veranderingen, onder meer doordat beperkingen van ruimte en tijd wegvallen door toegenomen technisch kunnen. Dit zou er toe leiden dat maatschappelijke organisatie steeds meer bijdraagt aan sociale scheiding in plaats van aan binding en cohesie. Het onderwijs zou een van de weinige plaatsen zijn waar maatschappelijke diversiteit nog zou voorkomen. Een inventarisatie van maatschappelijke problemen die de bindende taak van onderwijs doorkruisen geeft, tenslotte, ook Schuyt (2001). Deze wijst op individualisering en massificatie, op de scheiding tussen beheer en uitvoering, op de dominantie van op utiliteit gericht denken, op toenemende uitval en het ontstaan van een onderklasse, op de heterogenisering en fragmentatie van de samenleving, alsook op het grimmiger en diabolischer worden van de maatschappij. Hoewel niet zonder zin, blijven dergelijke schetsen van maatschappelijke ontwikkelingen en hun gevolgen voor maatschappelijke integratie en onderwijs een hachelijke onderneming. Sommige, nu duidelijke tendensen kunnen over enkele jaren zijn verdwenen, terwijl andere niet waren voorzien maar zich nu permanent aandienen. Het blijkt moeilijk om blijvende ontwikkelingen te onderscheiden van de waan van de dag. Bovendien reageert het onderwijsstelsel over het algemeen traag op maatschappelijke veranderingen en zijn de precieze gevolgen voor inhoud en vormgeving van het onderwijs vaak moeilijk te benoemen. Wie zich als profeet opstelt, past bescheidenheid. Toch zijn er bewegingen aanwijsbaar in de samenleving die gevolgen hebben voor de maatschappelijke integratie en waarvan het aannemelijk lijkt dat die ook het onderwijs, vroeger of later, niet onberoerd zullen laten. We hanteren enkele hoofdrubrieken (zie ook Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1986; Peschar & Wesselingh, 1995). Demografisch is er het fenomeen van de al jaren toenemende vergrijzing. Gecombineerd met de ontvolking van sommige plattelandsgebieden betekent dit leeglopende scholen en vermindering van het aantal scholen. Samen met door rendementsverhoging ingegeven schaalvergroting leidde dat door fusies en samenvoegingen tot grotere scholen. Nog belangrijker zijn de ontwikkelingen die zich rond arbeidsmigratie en gezinshereniging hebben voorgedaan. Nederland is een multiculturele samenleving geworden, al wil niet iedereen die conclusie trekken. De wetgever zei het al in artikel 6 van de Wet op het Basisonderwijs: “Het onderwijs gaat er mede van uit dat de leerlingen opgroeien in een multiculturele samenleving”. Etnische en culturele diversiteit van het eens zo cultureel uniforme domineesland Nederland gaat gepaard met spanningen, met racisme, met rechts extremisme en met criminaliteit, vooral onder allochtone jongeren. Een belangrijk gevolg is dat jonge mensen moeten worden voorbereid op het functioneren in een samenleving die wordt gekenmerkt door etnische verscheidenheid en culturele diversiteit: een nieuwe variant van burgerschap. Het is een zoeken naar een nieuwe balans tussen eenheid en verscheidenheid.

140


Op politiek gebied zien we wijzigingen optreden in tal van politieke stelsels, met name die in Oost-Europa van de afgelopen decennia. De Europese integratie vordert en zal ons plaatsen voor een nieuw type burger, de Europese burger, althans dat is de verwachting van velen. Daardoor verandert de betekenis van de natiestaat als samenbindende factor en eenheid waarbinnen onderwijssystemen hun vorm krijgen (De Vijlder, 1996). Een supranationale beweging die lijkt samen te gaan met een versterking van regionale identiteiten, en aan de vorming van collectieve identiteiten nog een dimensie toevoegt. Bovendien neemt de afstand tussen het politieke bedrijf en de burger de laatste jaren toe, met ondermeer het verlies aan vertrouwen in de overheid als gevolg. Dat uit zich in een lage opkomst bij de verkiezingen dan wel een sterk ‘afkeurend’ stemgedrag. Ook op economisch terrein verandert er veel: de groei van de dienstensector ten koste van de industriële en de agrarische sector, een verminderd aandeel van de beroepsbevolking in de totale populatie, wijzigingen in de aard en de kwaliteit van de arbeid en, niet in de laatste plaats, de globalisering van de productie. De voortschrijdende verschuiving naar kennis en informatie als voornaamste productiefactoren, en de toenemende omloopsnelheid en veroudering van kennis, maken opleiding en onderwijs niet alleen steeds belangrijker, maar vergroten ook de maatschappelijke scheidslijnen als gevolg van verschillen in onderwijsprestaties. Veruit de ingrijpendste veranderingen zien wij optreden op sociaal-cultureel terrein. Arbeid in het algemeen en het beroep in het bijzonder, lijkt een dubbele rol te spelen in het leven van mensen. Enerzijds vinden de meeste mensen, en ook jongeren, werken belangrijk en blijft arbeid in toenemende mate hét middel voor maatschappelijke participatie. Anderzijds neemt het aantal arbeidsuren af ten gunste van de vrije tijd. De standaardlevensloop - van huis, naar school, eerste baan, verloven, trouwen, zelfstandig wonen, kinderen, enzovoort - bestaat steeds minder. De verlenging van de jeugdfase in de levensloop is een feit, met duidelijke gevolgen voor het onderwijs. Bovendien moet het reguliere onderwijs zijn positie nadrukkelijk delen met andere instanties en media. Het doorbreken van de standaardlevensloop biedt bovendien nieuwe mogelijkheden om afwisselend te leren en te werken en op latere leeftijd nieuwe kennis te vergaren op een levendige markt van aanbieders van kennis. Socialisatie is overal en niet alleen in de school, als vanouds hét instituut en de ‘beschermde’ organisatie (verzekerd van de instroom van een leerplichtige cliëntèle en gefinancierd uit de algemene middelen) voor inlijving van nieuwkomers. Natuurlijk is er de toegenomen individualisering en daarnaast de afnemende betekenis van traditionele maatschappelijke instituties als kerken, politieke partijen of het verenigingsleven als bindende elementen. Deze opsomming is zeker niet volledig, maar dient als illustratie van de grote bewegingen in de samenleving die hun gevolgen hebben voor de sociale cohesie en voor het onderwijs. Onderwijs is geen statisch systeem, maar evenmin voortdurend in verandering. Het stelsel kent blijvende elementen, zoals bijvoorbeeld de individuele competitie en de blijvende selectie. Onderwijs ligt ook niet volledig aan banden van de maatschappij, maar kent een ‘relatieve autonomie’ met een aantal vrijheidsgraden om eigen accenten te zetten en doelen na te streven. Ook hier wordt naar evenwicht gezocht.


141

2.2

Wat is sociale integratie? Maatschappelijk integratie als spanningsveld Alvorens de implicaties van maatschappelijke verandering te betrekken op de relatie tussen onderwijs en het bevorderen van maatschappelijke samenhang, is het nuttig wat explicieter stil te staan bij de begrippen sociale integratie en cohesie. Immers, bij het overdenken van de gevolgen van maatschappelijke ontwikkelingen voor integratie doet zich de vraag voor wat we precies met dat begrip bedoelen. Dat zou aanleiding kunnen geven tot een terminologische discussie: duidt ‘cohesie’ eerder op het resultaat van een proces van integratie en bevat die laatste term elementen van zowel het effect als van het proces dat naar dit effect leidt? In het integratiedebat zien we verschillende posities. Er is die waarbij de nieuwkomer volledig opgaat in de ontvangende samenleving: assimilatie. Integratie is het best gediend bij volledige aanpassing aan de dominante maatschappij. De oorspronkelijke culturele oriëntaties worden vervangen door die van de ontvangende samenleving. Uiteindelijk zijn nieuwkomers als zodanig niet meer herkenbaar. Daartegenover staat de positie waarbij de immigrant zich volledig afsluit van de ontvangende samenleving door stringent vast te houden aan de meegebrachte tradities. Het behoud van de eigen cultuur staat hierbij voorop. Uiteindelijk bestaan naast elkaar groepen die verschillen qua (sub)cultuur met eigen instituties. De afgelopen jaren lag het accent vooral op het omgaan met pluraliteit (vgl. Procee, 1991). Uitgangspunt vormt daarbij de gedachte dat er sprake is van een pluraliteit aan culturen en dat het handhaven van een specifieke identiteit ook mogelijk moet zijn. In plaats van het schema van meerderheid-minderheidsgroepen wordt er in dit verband veelal op gewezen dat ook de meerderheid uit uiteenlopende subgroepen bestaat. Schuyt (2001, p.15) plaatst integratie - of sociale cohesie - in het midden tussen twee extremen: individualisering en massificatie. Sociale cohesie bestaat als er evenwicht is tussen mens en maatschappij, tussen orde en vrijheid. Het sociale leven heeft een dualistische grondslag: er is behoefte aan associatie, ergens deel van uit maken, maar ook aan zich onderscheiden van anderen (vgl. ‘distinction’, Bourdieu, 1984). Al met al bevindt maatschappelijke integratie zich zo op een continuüm tussen homogeniteit en pluraliteit, tussen uniformiteit en distinctie, tussen mechanische en organische solidariteit, tussen orde en conflict. In elk geval gaat het om een balans, een evenwicht tussen spanningsvolle tendensen. Integratie of cohesie is dan het resultaat van evenwichtig omgaan met uitersten. En vooral met pluraliteit in de multiculturele samenleving. Opvoeding en onderwijs moeten, zo is de wijdverbreide opvatting, helpen dit subtiele evenwicht te vinden en te hervinden. Modaliteiten van maatschappelijke integratie2 Een veelgebruikt onderscheid naar modaliteiten van integratie is dat naar de culturele en structurele vorm van integratie (Entzinger, 1984; Vermeulen & Penninx, 1994). Integratie kan ook op verschillende maatschappelijke domeinen plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld in de sferen van arbeid, onderwijs, huisvesting, cultuur, politiek, recht, religie en gezondheidszorg. Die zijn niet alle even belangrijk; in de onderzoeksliteratuur worden arbeid en onderwijs gezien als de belangrijkste. In de theoretische literatuur wordt dikwijls het culturele domein benadrukt. In het onderzoek ligt echter de nadruk op de sociaal-economische invalshoek. Uit de redelijk hoge correlatie van positie in school met het latere beroep

2

Met dank aan C.A.C. Klaassen.

142


blijkt dat arbeid en de voorbereiding daarop via onderwijs van doorslaggevende betekenis is voor iemands positie in de samenleving ongeacht diens etniciteit, ras of cultuur. Daarnaast kan integratie verschillende vormen aannemen. We maken een onderscheid tussen a. economische integratie, b. maatschappelijke integratie en c. culturele integratie. a.

Als eerste noemen we economische integratie: arbeidspositie, inkomen en sociale zekerheid, onderwijspositie en huisvesting. Naast de arbeidsparticipatie is ook het verkrijgen van een goede opleiding in dit verband relevant, want die is sterk medebepalend voor de maatschappelijke positie van mensen. Het genoten onderwijs is van belang voor de kansen op de arbeidsmarkt en daarmee voor het inkomen en de maatschappelijke positie. Uit onderzoek blijkt steeds weer dat allochtone kinderen in het onderwijs een achterstand hebben ten opzichte van autochtone leerlingen. Driessen (1990) laat bijvoorbeeld zien dat allochtone leerlingen slechtere schoolprestaties behalen, naar lagere vormen van voortgezet onderwijs gaan, vaker blijven zitten en dikwijls ouder zijn, vaker schoolverzuim vertonen en de school eerder zonder diploma verlaten. Ook tussen allochtone bevolkingsgroepen is sprake van substantiële verschillen (Veenman, 1996).

b.

Het contact met andere mensen - het ingebed zijn in sociale netwerken - is een modaliteit van maatschappelijke integratie. Karakteristiek voor uiteenzettingen over ‘een toestand van sociale cohesie’ is de aanwezigheid van coöperatieve sociale interactiepatronen. Met name deze modaliteit is geïnspireerd door Durkheim. Mechanische solidariteit gaat via een proces van individualisering door arbeidsverdeling over in organische solidariteit. Deze benadering vinden we ook terug in de figuratiesociologie (bijvoorbeeld De Swaan, 1989). Meer in het algemeen gaat het om participatie en inbedding in sociale netwerken, zoals familiale en vriendschapsverbanden, vrijetijdsverenigingen, formele en informele organisaties van het ontvangende land. In het algemeen zijn de hoeveelheid en aard van de sociale contacten van belang. Ook de dichtheid van de netwerken waarin men opgenomen is, en de heterogeniteit en het bereik ervan (bijvoorbeeld het aantal sociale lagen waarmee men contact heeft). De aard van de participatie in sociale verbanden kan formeel, verplicht of informeel en vrijwillig zijn. In sociologisch onderzoek naar deze integratiemodaliteit richt men de aandacht op de participatie aan maatschappelijke instituties (Vermeulen & Penninx, 1994; Engbersen & Gabriëls, 1995). De formele participatie in activiteiten van gezin, school en kerk zijn van belang, maar ook de deelname aan activiteiten in club- en groepsverband.

c.

Een derde modaliteit betreft de culturele integratie, en wel in twee vormen. Bij algemeen-culturele integratie gaat het om (het aanleren van) de taal van het ontvangende land, de dagelijkse omgangsvormen en gebruiken, de kennis van de instituties, en de geschiedenis. Bij normatieve integratie gaat het om waarden, normen en opvattingen die kenmerkend zijn voor het ontvangende land. Door collectief gedeelde waarden worden individuen geïntegreerd in de samenleving en worden de verschillende onderdelen van de samenleving bijeengehouden. Deze modaliteit, die evenals een groot deel van de klassieke sociologie de nadruk legt op de normatieve superstructuur voor het sociale handelen en de samenhang in de samenleving, is duidelijk gericht op socialisatie. Het gezin is


143

hierbij belangrijk, maar ook het onderwijs naast en in samenwerking met andere socialiserende instanties. Het gaat hier om ideaaltypen die in werkelijkheid in een mengvorm zullen voorkomen. De drie genoemde typen zijn op zichzelf niet geschikt om uitsluitend te kunnen dienen als verklaring voor wat we nu aantreffen in de samenleving. De verschillende modaliteiten hoeven niet gelijktijdig voor te komen of in dezelfde mate van belang te zijn voor het individu. Dit betekent dat er ook empirisch gezien meerdere patronen bestaan. We komen op deze drie vormen van integratie nog terug bij de bespreking van de opbrengsten van onderwijs. Maar eerst moet in een volgende paragraaf iets worden gezegd over de functies van het onderwijs, omdat zij verband houden met zowel de verschillende vormen van integratie als met de te meten opbrengsten.

2.3

Over doelen en functies van onderwijs Onderwijs is belangrijk, niet alleen voor een individu maar voor de hele samenleving. De betekenis van onderwijs is af te lezen uit de doelen die voor het onderwijs zijn geformuleerd (Ministerie van Onderwijs, 1989, p. 27): • Bijdragen aan de persoonsvorming van de leerlingen als deel van hun opvoeding; • Bijdragen aan de vorming in maatschappelijke en culturele zin, mede ter voorbereiding op toekomstig staatsburgerschap en verantwoordelijkheid; en • Bijdragen aan de voorbereiding op beroepsuitoefening en participatie op de arbeidsmarkt. Tot voor kort werden in Nederland aan deze, wel zeer algemeen geformuleerde, doelen geen nadere expliciete doelen vastgelegd. Er is kennelijk een grote mate van vrijheid om doelen na te streven en het onderwijs in te richten. Er kunnen natuurlijk ook impliciete doelen zijn, die niet duidelijk zijn geformuleerd maar wel worden nagestreefd in de praktijk. Onderwijs kan ook op een andere manier betekenis hebben dan is bedoeld door de staat, het ministerie of de leerkrachten. Sociologen spreken dan van de functies die het onderwijs kan hebben, al dan niet als officiële doelen geformuleerd. We spreken van functies als we willen aangeven wat het onderwijs ‘doet’, wat het teweegbrengt, welke gevolgen het heeft voor individu en samenleving. Anders gezegd (Leune, 1980, p. 15): “De gevolgen van onderwijs voor de wijze waarop mensen met elkaar samenleven”. Uiteraard is het van belang deze functies te analyseren om de werking van onderwijs te begrijpen. Een bruikbare invalshoek biedt dan het onderscheid tussen kwalificatie, differentiatie en integratie als de primaire functies van onderwijs (Peschar & Wesselingh, 1995). Kwalificatie. Leerlingen dienen kennis, vaardigheden en houdingen te worden bijgebracht om zich in de samenleving te handhaven en te ontwikkelen. We spreken van competenties of kwalificaties. Kwalificaties bevatten een breed spectrum van vaardigheden. De belangrijkste zijn die van de voorbereiding op het uitoefenen van een beroep. Daarbij zijn twee typen van belang. Technisch-instrumentele kwalificaties, de specifieke scholing voor een beroep en de daarbij behorende vaardigheden. Daarnaast de sociaal-normatieve kwalificaties, met name houdingen en eigenschappen die het werken onder bepaalde omstandigheden en samen met anderen mogelijk maken.

144


Differentiatie en selectie. Onderwijs bereidt mensen voor op verschillende posities in de samenleving. Door te differentiëren met behulp van selectie, worden leerlingen in verschillende mate gekwalificeerd. Selectie is een essentieel kenmerk van onderwijs: op verschillende momenten in de schoolloopbaan worden leerlingen geselecteerd voor een volgende fase in het onderwijs. De mate van differentiatie bepaalt de sterkte van de selectie. Integratie. Maar onderwijs is niet alleen ‘verdeel en heers’; er wordt ook gewerkt aan de integratie van jonge mensen in de samenleving. Onderwijs zorgt ervoor dat naast kennis ook - min of meer algemeen geldende - normen en waarden worden overgedragen die de inpassing in de samenleving vergemakkelijken. Deze gemeenschappelijke basis is een belangrijke voorwaarde voor maatschappelijke integratie en sociale cohesie, waardoor de continuïteit en de stabiliteit van de samenleving wordt bevorderd. Functies en hun verhouding De beide laatste hoofdfuncties leveren de meeste spanning op: een voortdurend zoeken naar een balans tussen differentiatie/selectie en integratie. Scheiden, sorteren, uit elkaar leggen is aan de ene kant een kenmerk van vrijwel alle onderwijs, maar tegelijkertijd moet de school zijn integrerende taak volbrengen: inpassen, aanpassen, verinnerlijken van basisnormen. Accentuering van de ene functie gaat altijd ten koste van de andere. Een dilemma dat al door Durkheim werd gezien. Onderwijs zag hij tegelijkertijd als ‘un et divers’, met als dubbele taak het ontwikkelen van de individuele persoonlijkheid en de maatschappelijke burger (1922/tr.1956, p.124).

2.4

Integratie en doelen en functies van onderwijs Het is niet toevallig dat er duidelijke - hoewel allerminst één op één - raakvlakken bestaan tussen de verschillende modaliteiten van integratie enerzijds en de doelen en functies van onderwijs anderzijds. Bij realisering van economische integratie wordt een grote rol toebedacht aan de wijze waarop het onderwijs zijn kwalificerende en selecterende functie verricht. De hulpbronnen waarover mensen beschikken en hun levenskansen in het verlengde daarvan, worden in belangrijke mate bepaald door de arbeidspositie in engere en de sociaal-economische positie in ruimere zin. De verwerving van competenties en kwalificaties in het onderwijs is daarvoor een belangrijke voorwaarde: onderwijs verschaft een ticket voor de arbeidsmarkt, die op toegang en rang van grote invloed is. De beroepsvoorbereidende doelstelling van onderwijs en de wijze waarop die door de uitoefening van de kwalificatie- en selectiefunctie in de praktijk gestalte krijgt, houdt dan ook nauw verband met de mate waarin en wijze waarop onderwijs bijdraagt aan economische integratie. Bij de bijdrage van onderwijs aan sociale integratie ligt in eerste instantie, maar niet alleen, een verbinding met de persoonsvormende doelen van onderwijs voor de hand. Niet alleen, want het behoeft geen toelichting dat van een strikte scheiding ten opzichte van maatschappelijke vorming geen sprake is. De rol die het onderwijs in dat verband kan spelen hangt opnieuw voor een belangrijk deel af van de wijze waarop de kwalificatie- (en selectie) functie wordt ingevuld. Vooral de verwerving van sociale en sociaal-normatieve competenties blijkt hierbij van belang. Hoewel veelal niet expliciet als zodanig op school onderwezen, lijkt onderwijs een grote rol te spelen bij de verwerving van vaardigheden die voor effectief sociaal functioneren belangrijk zijn. Men kan hierbij denken


145

aan kunnen samenwerken of hanteren van tegenstellingen en conflicten. Evenzo kan de rol die scholen kunnen spelen bij culturele en normatieve integratie gerelateerd worden aan de maatschappelijk en culturele doelen die aan het onderwijs zijn opgedragen. Met name, maar opnieuw niet uitsluitend, lijkt de manier waarop onderwijs zijn functie van integratie uitoefent van belang. Doorgaans wordt aangenomen dat de culturele en normatieve integratie van nieuwkomers in de samenleving en de bestendiging van de waarden waarop moderne liberale democratieën zijn gebaseerd, beter zal lukken, naarmate scholen er beter in slagen de gemeenschappelijke of maatschappelijk gewenste waarden en normen over te dragen. Al met al laat de voorafgaande beschrijving van de belangrijkste functies van het onderwijs zien dat er een overeenkomst bestaat tussen deze functies aan de ene kant en de hoofddoelen van onderwijs aan de andere: beroepsvoorbereiding, maatschappelijke voorbereiding en persoonsontwikkeling. In het verlengde daarvan vertonen ook de onderscheiden modaliteiten van maatschappelijke integratie - economisch, sociaal en cultureel - duidelijke raakvlakken met de functies van de school, én tegelijkertijd met de hoofddoelstellingen.

146


3

Onderwijs als middel tot sociale integratie?

3.1

Het beroep dat op de school wordt gedaan In bijdragen over het thema onderwijs en sociale integratie wordt meestal als vanzelfsprekend aangenomen dat onderwijs van invloed is op de cohesie in de samenleving. Ook de neiging maatschappelijk onwenselijke toestanden - of het nu gaat om verkeersonveiligheid, de vervuiling van ons natuurlijk leefmilieu of het gebruik van risicovolle genotsmiddelen - te vertalen in opdrachten aan de school (verkeerseducatie, milieu-educatie, gezond gedrag, enzovoort) komt vaak voor. De politiek doet daarbij - juist met het oog op sociale cohesie - een beroep op onderwijs als ‘het laatste gemeenschappelijke dat ons rest’ (Ritzen, 1997). Voordat we verder ingaan op de bijdrage van scholen aan sociale integratie, staan we in deze paragraaf uitgebreider stil bij deze al te gemakkelijke veronderstelling. We signaleren enkele broze plekken in de gedachte dát scholen ertoe (kunnen) doen als het om maatschappelijke cohesie gaat. In het licht van de in paragraaf 2.3 genoemde onderwijsdoelen, is het niet vreemd dat aan scholen een rol wordt toegedacht bij de ‘productie’ van sociale cohesie. Temeer niet omdat onderwijs vaak wordt gezien als hét instrument dat de samenleving kan inzetten om haar kennis en gebruiken, haar opvattingen, deugden en idealen, haar symbolen en beschaving - kortom, haar cultuur in de brede zin van het woord - over te dragen aan nieuwe generaties. Dat hangt samen met zowel het brede bereik van de school, als met de mogelijkheden van onderwijs voor sturing door beleid. Omdat alle kinderen tussen hun vierde en zestiende levensjaar verplicht zijn onderwijs te volgen, is de school - in principe - een zeer geschikt instituut voor cultuuroverdracht en beïnvloeding van de houdingen en gedragingen van nieuwe generaties. Zowel de lange periode - ruim tien jaar voltijds - als de condities die daarvoor geschapen zijn - systematisch georganiseerd en door goed opgeleide professionals verzorgd - zijn daarbij belangrijke factoren. In de tweede plaats is ook de mogelijkheid die onderwijs biedt voor centrale sturing van belang. De opzet van het onderwijsbestel en de publieke financiering stellen de overheid in staat doelen en praktijken te beïnvloeden. Onderwijs biedt, meer dan veel andere mechanismen, aangrijpingspunten voor het voeren van beleid. De gedachte van sturing klinkt versterkt door in de dominante instrumentele benadering van onderwijs, waarin de school wordt gezien als een middel om maatschappelijke doelen te realiseren. Dat zo’n visie overigens niet vanzelf spreekt werd onlangs nog weer eens betoogd door Schuyt (2001). Tegenover een instrumentele inzet van onderwijs - zoals de bevordering van maatschappelijke gelijkheid of voor de aanpak van integratieproblemen -, bepleit Schuyt een autonome rol voor de school. Ontplooiing en vorming zijn doelen in zichzelf, die het doen en laten van docenten en schoolleiders bepalen. Bovendien, zo waarschuwt hij, stellen dergelijke taken het onderwijs vaak voor bijkans onmogelijke opgaven. De opdracht


147

om maatschappelijke cohesie te bevorderen is daarvan een illustratie. Terwijl scholen moeten zorgen voor sociale integratie, manifesteert de sterk toegenomen pluraliteit in de samenleving zich bij uitstek binnen de school. Juist het onderwijs wordt direct geconfronteerd met de problemen die die heterogeniteit met zich brengt. “Als het in de samenleving regent, giet het in de school”, zoals Schuyt het kernachtig uitdrukt (ibidem, p. 22). Daarmee is nog een punt genoemd dat begrijpelijk maakt dat bij het versterken van sociale samenhang al snel aan scholen wordt gedacht. Het brede bereik van onderwijs leidt er toe dat maatschappelijke problemen in het onderwijs pregnant zichtbaar worden. Die seismografische functie van scholen (vgl. Breedveld e.a., 2002) maakt scholen het eerste maatschappelijke instituut waar de problemen van pluraliteit en fragmentatie zich in geconcentreerde vorm aandienen. Het maakt het onderwijs tot één van de belangrijke terreinen waarop de samenleving zich voor de opgave van integratie gesteld ziet. Het is dus niet onbegrijpelijk dat de aandacht - of hoop? - zich nadrukkelijk op onderwijs richt. Hiermee is echter niet gezegd dat onderwijs ook het geëigende aangrijpingspunt is, of dat het is toegerust om de sterk geheterogeniseerde samenleving van kleefkracht te voorzien. Is onderwijs het instrument dat met succes kan bijdragen om sociale samenhang in de plurale samenleving te bevorderen, of is het veeleer maatschappelijk onvermogen dat op de stoep van de school wordt neergelegd? We noemen drie vraagstukken, waaruit blijkt dat de versterking van cohesie met behulp van het onderwijs niet altijd effectief of zonder problemen is.

3.2

Vraagstuk 1: de spanning tussen integratie en andere functies Een eerste complicatie kwam in paragraaf 2.3 al kort aan de orde. Met differentiatie en selectie enerzijds en integratie anderzijds vervult onderwijs twee tegenstrijdige functies. De opdracht tot scheiden en binden tegelijk, beperkt onvermijdelijk de mogelijkheden voor integratie, afhankelijk van de grenzen die differentiatie en selectie trekken (cf. Peschar & Wesselingh, 1995). Dat die spanning het vermogen van scholen tot integratie onder grote druk kan zetten, is allerminst denkbeeldig, zoals ook de actuele situatie in het Nederlandse onderwijs laat zien. Een voorbeeld maakt dit duidelijk. Enerzijds wordt van scholen verwacht dat deze hun leerlingen optimale ontplooiingskansen geven en de onderwijskansen van achterstandsgroepen verbeteren. Anderzijds zien scholen zich geconfronteerd met het oprukken van systemen van publieke verantwoording van kwaliteit, die er toe leiden dat de kwaliteitsreputatie van de school in toenemende mate belangrijk wordt. Dat het streven naar een gunstige reputatie en het toelaten van grote groepen ‘moeilijke’ leerlingen de school gemakkelijk in een spagaat brengt, zal duidelijk zijn. Evenzo zet het streven naar efficiënte leerwegen met het oog op rendementsverbetering een rem op het stapelen van opleidingen of schoolloopbanen met al te veel omwegen. Als gevolg daarvan is de kans voor leerlingen uit de lagere milieugroepen kleiner geworden om door te dringen tot de bovenkant van het onderwijsgebouw (cf. Bronneman-Helmers, Herweijer & Vogels, 2002) en nemen de verschillen in onderwijskansen toe. Aan de inherente spanning tussen segregatie tegenover differentiatie en selectie kan een belangrijk inzicht worden ontleend voor de bijdrage die van onderwijs aan maatschappelijke cohesie te verwachten is. Elk beroep op de school dat versterking van integratie geïsoleerd opvat en voorbij gaat aan de andere taken die aan onderwijs zijn opgedragen, is weinig zinvol.

148


Onderwijsbeleid en -praktijk waarin nut en rendement domineren laten - naar het ons voorkomt - weinig ruimte voor rooskleurige verwachtingen over de rol die onderwijs kan spelen. Toch sluit dat niet uit dat de school onder een beter gesternte zeker een betekenisvolle bijdrage aan sociale integratie en cohesie zou kunnen leveren.

3.3

Vraagstuk 2: het relatieve belang van onderwijs Socialisering of sociale context? Zijn opvoeding en onderwijs relevante voorspellers voor de opvattingen en gedragingen van mensen en zijn die vervolgens van belang zijn voor de cohesie in de samenleving? Een dergelijke gedachtegang veronderstelt dat sprake is van een causale relatie tussen cohesie - een kenmerk op macroniveau - en individuele kenmerken die (tenminste ten dele) door onderwijs en opvoeding tot stand komen of te beïnvloeden zijn (voor een uitwerking van zo’n relatie zie Dijkstra, Van Oudenhoven & Peschar, 2000). Dit impliceert tenminste de volgende aannamen: ■ dat individuele vaardigheden, houdingen of oriëntaties van invloed zijn op de mate van maatschappelijke samenhang; ■ dat scholen van belang zijn bij het tot stand komen van dergelijke vaardigheden, houdingen of oriëntaties; en ■ dat deze in de loop van de tijd voldoende stabiel zijn om beïnvloeding daarvan via het onderwijs zinvol te maken. Indien aan één of meer van deze aannamen niet wordt voldaan, verliest inzet van onderwijs om sociale cohesie te bevorderen al bij voorbaat haar zin. Hoe plausibel is derhalve elk van deze aannamen? We bespreken dit vraagstuk vanuit twee concurrerende gezichtspunten: het socialeriserings- versus het sociale-contextmodel. Doet onderwijs er toe voor de overdracht van vaardigheden, houdingen en oriëntaties die de cohesie in de samenleving kunnen bevorderen? Beleidsmakers, maar ook ouders en scholen hebben daar doorgaans een uitgesproken mening over. In feite verwoorden zij perfect wat het socialiseringsmodel veronderstelt, namelijk processen van cultuuroverdracht tijdens de primaire en schoolse socialisering bepalen in hoge mate de uitrusting van jongeren om hun leven vorm te geven. Daarnaast zijn zij een belangrijk instrument bij de verwerving van competenties op allerlei terrein. Het is ook de overweging waarop het beroep op onderwijs om bij te dragen aan economische, sociale en culturele integratie is gebaseerd. Dit wordt in grote lijnen ondersteund door onderzoek. Zo komt het verloop van de adolescentieperiode in psychologische benaderingen als bepalend voor persoonlijkheidsontwikkeling naar voren (cf. Erikson, 1968; Kohlberg, 1969) en benadrukken sociologen de betekenis van de adolescentieperiode voor sociale integratie en maatschappelijke continuïteit (cf. Mannheim, 1952; Parsons, 1964). Een keur van onderzoek ondersteunt de invloed van deze formatieve periode voor persoonsvorming (voor overzichten van socialisatie-onderzoek zie o.a. Klaassen, 1991). Vanuit een geheel ander gedachtegoed - de rationele keuzetheorie - wordt juist het belang van actuele sociale condities waarin mensen verkeren benadrukt. Het gaat dan om de sociale context van een persoon en de mogelijkheden die deze ziet met kansen en beperkingen in de omgeving om te gaan. De sociale structuur is van invloed op de


149

‘kosten’ die realisering van de opties die beschikbaar zijn met zich brengen, en stuurt via min of meer rationele afwegingen van nut en kosten het handelen van mensen (cf. Wippler, 1978). Het gaat hier dus niet om waardeprioriteiten of gedragspatronen, maar om de keuzen die mensen maken binnen de restricties die de kansenstructuur hen oplegt. Het verschil tussen socialiserings- en rationele keuzetheorieën heeft grote gevolgen voor de kwestie van de betekenis van onderwijs voor sociale cohesie. Socialiseringsbenaderingen stellen cultuuroverdracht voorop. Zij zetten de schijnwerper op de adolescentieperiode als voorname fase waarin kennis en vaardigheden verworven worden en oriëntaties en attituden gevormd worden. Het doen en laten van mensen, ook waar dat verband houdt met maatschappelijke samenhang, is in deze benadering in belangrijke mate geïnternaliseerd en bij dat proces spelen opvoeding en onderwijs een belangrijke rol. Voor wat betreft de rol van onderwijs zal het accent in de laatste lijn in de rationele keuzebenadering, liggen op de verwerving van geschikte kwalificaties en vaardigheden in het hanteren van culturele en sociale hulpbronnen. Vanuit het socialiseringsperspectief moet de bijdrage van de school in eerste instantie bij de culturele en normatieve integratie worden gezocht. De sinds een aantal jaren opnieuw bepleite pedagogische opdracht van de school is daarvan het sprekende voorbeeld. Mechanisme? De tegenstelling tussen beide benaderingen vestigt de aandacht bovendien op een ander probleem waar ‘onderwijs als panacee’-benaderingen doorgaans aan voorbij lijken te gaan. Sociale cohesie, of het gebrek daaraan, is een kenmerk op macroniveau. De verwerving van vaardigheden, houdingen en oriëntaties door middel van het onderwijs richt zich echter op het individuele niveau. Op versterking van cohesie gerichte interventies door onderwijs veronderstellen dan ook inzicht in het mechanisme waarmee individuele houdingen of gedragingen leiden tot de op collectief niveau gewenste uitkomst. Kort samengevat komt de veelal impliciete aanname dat onderwijs een instrument is dat kan bijdragen aan versterking van de cohesie in de samenleving ons nogal eens als ongefundeerd optimistisch voor. Wil zo’n beroep op onderwijs zinvol zijn dan is het van belang inzicht te hebben in het belang van door socialisering geïnternaliseerde waarde- en gedragspatronen, in de wijze waarop individuele kenmerken van invloed zijn op maatschappelijke cohesie, alsook in de kenmerken (vaardigheden, houdingen, oriëntaties, et cetera) die er in dat verband toe doen.

3.4

Vraagstuk 3: de duurzaamheid van effecten van onderwijs Laten we aannemen dat een school inderdaad invloed uitoefent op houdingen en oriëntaties van leerlingen. Wat is dan de levensduur van de oriëntaties en attituden waarmee jongeren het onderwijs verlaten? Gaan die een leven lang mee: oriëntaties en overtuigingen die jongeren zich meer blijvend eigen maken? Is er sprake van een zekere mate van stabiliteit? Of zegt het denken en doen van jongeren bij het verlaten van de school nog weinig over hun opvattingen en gedrag later in het leven? Het antwoord op deze vragen is niet onbelangrijk. Als effecten van normatieve socialisering niet een beetje stabiel zijn, verdwijnt de basis om onderwijs in te zetten voor integratie. De vraag die ons in de derde plaats moet bezighouden is dan ook: wanneer nemen oriëntaties en attituden van mensen een meer ‘vaste’ vorm aan?

150


Een lastige kwestie, dat is duidelijk. Wie om zich heen kijkt, ziet de invloed van de ervaringen die jongeren in de jeugdfase opdoen, maar ook dat die ervaringen allerminst latere opvattingen determineren. Oriëntaties kunnen veranderen en doen dat ook. De beschikbare ruimte laat hier een uitvoerige behandeling van dit vraagstuk niet toe (voor een overzicht zie Dijkstra, 2002, p. 154-160). Voor het ontstaan van opvattingen en de stabiliteit daarvan gedurende de levensloop zijn verschillende verklaringen gegeven, waarvan de voornaamste onderzoeksresultaten hier kort worden aangeduid. De empirische reconstructie van zo’n beeld is overigens verre van eenvoudig, al was het maar omdat gegevens over de ontwikkeling van opvattingen van mensen tijdens de levensloop zeldzaam zijn. Een van de schaarse langlopende onderzoeken op dit terrein zijn de zogenoemde Bennington-studies (Newcomb, 1943; Newcomb, Koenig, Flacks & Warwick, 1967; Alwin et al., 1991). Uit deze studie blijkt dat circa 60% van de opvattingen van de Bennington schoolverlaters in 1984 kan worden verklaard uit de oriëntaties die deze vrouwen een halve eeuw eerder hadden bij het verlaten van het college. Een substantieel deel van de variantie heeft dus andere oorzaken, wat nog eens laat zien dat opvattingen van mensen niet simpel fixeren, om daarna min of meer ongevoelig voor verandering te zijn. Aan de andere kant blijken oriëntaties en attituden tegelijkertijd ook redelijk stabiel te zijn, zoals wordt onderstreept door de landmark-studie van Gadourek (1982; cf. 1998) die een minutieuze beschrijving geeft van sociale verandering in Nederland. Op basis van zijn studie concludeert Gadourek dat naarmate de stabiliteit in de vroege jaren groter is, de latere kans op verandering van normatieve patronen afneemt. Het antwoord op de vraag naar de stabiliteit van houdingen die voor sociale cohesie belangrijk zijn, ligt al met al tussen twee polen. Enerzijds relativeert het gegeven van ‘ontvankelijke jaren’ de bijdrage van schoolse invloeden: de waarden en oriëntaties van jongeren staan tot laat in de formatieve periode open voor verandering. Dat opvattingen na verloop van tijd min of meer stabiliseren onderstreept anderzijds de betekenis van de factoren die op die vorming van invloed zijn. De opvattingen waarmee jongeren tijdens de ontvankelijke jaren in contact komen, kunnen hun sporen nalaten in het vormingsproces van meer blijvende waarden, opvattingen en attituden. Waardevorming gedurende de schoolse periode kan dus een belangrijke functie hebben.


151

4

Opbrengsten van onderwijs en sociale cohesie

Na deze nuanceringen van de doorgaans als vanzelfsprekend beschouwde aannamen dat onderwijs van invloed is op integratie en sociale cohesie, komen we tenslotte toe aan de vraag wat in dat verband vanuit empirisch onderzoek over de opbrengsten van onderwijs gezegd kan worden. Daarbij hanteren we de in paragraaf 2 onderscheiden modaliteiten van integratie - economisch, sociaal en cultureel - als leidraad, en de functies van kwalificatie, selectie en integratie in het verlengde daarvan.

4.1

Economisch integratie Kwalificatie Kwalificatie is vanouds een hoofdtaak van het onderwijs: de voorbereiding op het arbeidsproces en de daarmee verbonden maatschappelijke positie. Dit is het onderwijs in zijn vertrouwde gedaante van leerinstituut en diplomaverstrekker. Deze kerntaak is het meest zichtbare deel van het schoolsysteem, vormt het officiële leerdomein en is onderworpen aan expliciete procedures van beoordeling, toetsing en selectie (Lenders & Wesselingh, 2000). Hoewel er altijd kritiek is geweest en zal zijn op deze functie van de school en vooral op de aansluiting tussen onderwijs en arbeid (“ach, meneer, ze kunnen tegenwoordig nog geen hamer vasthouden...”, zie ook Van Hoof & Dronkers, 1980), is deze taak het sterkst ontwikkeld. Er zijn dan ook grote belangen gemoeid met de beoordeling van de verworven competenties en kwalificaties. De vraag welke kwalificaties en competenties leerlingen en studenten worden aangeboden en waarom juist deze, verwijst naar de maatschappelijke betekenis van het curriculum en de samenstelling daarvan. Over de resultaten van onderwijs voor wat betreft de ‘hardere’ kwalificaties en opbrengsten op het cognitieve domein zijn we redelijk goed gedocumenteerd. Er is veel bekend over de effecten van de naar richting gesegmenteerde inrichting van het Nederlandse bestel. Onder invloed van het internationale debat over de effectiviteit van openbaar en bijzonder onderwijs kwam in de jaren tachtig ook in Nederland het onderzoek naar de invloed van de richting van de school op leerlingprestaties op gang. Hoewel dat onderzoek niet zonder beperkingen is, heeft het geleid tot bruikbare inzichten in verschillen in het kwalificatieniveau van leerlingen van scholen van uiteenlopende denominatie. De mate waarin leerlingen zich cognitieve kwalificaties hebben verworven, wordt daarbij veelal afgemeten aan (in het basisonderwijs) toetsscores, met name voor taal en rekenen, en het advies voor voortgezet onderwijs. Of het wordt afgemeten (in het voortgezet

152


onderwijs) aan variabelen zoals het bereikte schooltype, zittenblijven, het behalen van een diploma of het examenresultaat. Het beeld dat uit onderzoek naar voren komt laat zien dat er sprake is van samenhang tussen prestaties van leerlingen en de richting van de school. Het is niet systematisch en er kan niet van uniforme effecten gesproken worden. Niettemin worden duidelijke aanwijzingen gevonden voor een samenhang tussen richting en leerprestaties, ook nadat is gecontroleerd voor verschillen tussen leerlingen. Openbare scholen zijn daarbij wat vaker in het nadeel dan bijzondere scholen, en binnen het bijzonder onderwijs onderscheiden vooral katholieke scholen zich vaker door gunstige resultaten. Voor een uitvoerige weergave verwijzen we naar elders verschenen overzichten (Dijkstra, 1997; Dijkstra & Veenstra, 2000). Selectie Deelname aan het onderwijs staat open voor iedereen, ongeacht sociale herkomst, sekse of huidskleur. Dat neemt niet weg dat differentiatie en selectie niet gelijk uitpakken voor alle groepen in de samenleving. In de al genoemde studies van het SCP (Rapportage Minderheden 1999 en Bronneman-Helmers e.a., 2002) werd nog onlangs vastgesteld dat de vele onderwijsvernieuwingen van de afgelopen jaren niet hebben geleid tot betere kansen voor de kansarme kinderen, hoewel dat beslist een van de achterliggende doelstellingen was van de invoering van de basisvorming, het studiehuis, de schaalvergroting en het gemeentelijk achterstandenbeleid. Een oud en hardnekkig probleem, dat niet alleen sociale wetenschappers een vrijwel onuitputtelijk terrein voor onderzoek biedt, maar ook voor het beleid van grote betekenis is. Goed, efficiënt, toegankelijk en gespreid onderwijs is van belang voor het evenwichtig functioneren van de samenleving en dus voor de maatschappelijke integratie; nog afgezien van argumenten ontleend aan een rechtvaardige verdeling van onderwijs als maatschappelijk goed. Sommige wetenschappers vermoedden dat het hier ging om een diepgeworteld hardnekkig maatschappelijk probleem dat nauw samenhangt met de vormgeving van de kapitalistische samenleving. Die samenleving functioneert dankzij het bestaan van sociale verschillen en is niet gebaat bij een algemene gelijkheid en gelijkwaardigheid, niet op de werkplek en niet in het onderwijs. De school kan onder dergelijke omstandigheden maar in beperkte mate ontsnappen aan de maatschappelijk druk om leerlingen af te leveren met kwalificaties van verschillend niveau; zij moet selecteren en doet dat zo ‘eerlijk’ mogelijk. Maar van dat selectieproces profiteren de meest ‘schoolgeschikten’, in het bijzonder leerlingen uit de voor het schoolklimaat gunstiger sociale milieus. Welke milieus betere kansen op een mooie schoolcarrière bieden is door de onderwijssociologie ruim gedocumenteerd. Dat effect van de selectie door de school werd aangeduid met de term ‘reproductie’: de school levert een bijdrage aan het voortbestaan van maatschappelijke ongelijkheid. Dat gebeurt ‘achter de rug’ van goedwillende docenten, schoolleiders en beleidsmakers om, want hier is geen sprake van opzet. Hoewel minder prominent dan eerder het geval was, is dat debat nog steeds gaande, zeker in de onderwijssociologie. Het beleid om achterstanden te bestrijden, is intussen vastgelegd in wetten en regels en verplaatst naar de gemeenten in het kader van de terugtredende centrale overheid. De vraag blijft hoe effectief het beleid is en wat de resultaten zijn van ruim dertig jaar achterstandsbestrijding. Zeker, er zijn verbeteringen opgetreden. De selectie in het onderwijs vindt meer dan vroeger plaats op basis van meritocratische principes (zeg: intellectuele kwaliteiten) en minder op sociale status en herkomst. Meisjes hebben - heel verrassend - hun achterstanden in een snel tempo ingelopen. Deelnamecijfers aan het voortgezet onderwijs (vwo, havo) laten echter nog steeds


153

grote verschillen zien naar sociale herkomst en slechts een geringe verbetering. Vele onderzoekingen zijn uitgevoerd, met wisselend resultaat. Onlangs nog verscheen een proefschrift over de school- en beroepsloopbaan van een generatie Enschedese leerlingen die rond 1958 is geboren en zo’n 30 jaar later zijn opgespoord (Bros, 2001). De auteur concludeert dat naast een aanwijsbare emancipatiefunctie, de bevordering van individuele talenten ongeacht sociale herkomst of sekse, toch ook reproductieve elementen aanwijsbaar blijven. Een conclusie die dus geheel overeenkomt met de recente conclusie van het SCP. Onderwijs vervult kennelijk beide functies. De vraag is alleen onder invloed waarvan de balans doorslaat naar de ene of de andere kant. In het onderzoek naar de selectiefunctie van onderwijs is eveneens aandacht besteed aan de invloed van onderwijsverzuiling (een samenvatting in Dijkstra, 2000). Geconstateerd kan worden dat de richting van de school in een aantal gevallen van invloed blijkt op het verloop van selectieprocessen, zowel wat betreft sociale achtergrond als in enkele gevallen ook sekse. Voor een systematisch dempende dan wel versterkende invloed van richtingverschillen op selectie-effecten ontbreken echter de aanwijzingen. Over de betekenis van de richting van de school voor selectie naar etnische achtergrond, moet worden opgemerkt dat nog weinig empirisch onderzoek beschikbaar is.

4.2

Sociale integratie Hoewel onderwijsonderzoek veel kennis heeft opgeleverd over ondermeer de effectiviteit van scholen en de inrichting van het bestel, stonden daarbij vooral de opbrengsten op het cognitieve domein voorop. Zowel het onderzoek naar de verdeling van onderwijskansen als dat naar schooleffectiviteit, richtte zich overwegend op leerprestaties voor onderdelen van het kerncurriculum, het bereikte onderwijsniveau, het behalen van een diploma of vertraging en uitval. Over de opbrengsten buiten het kerncurriculum is echter veel minder bekend en pas sinds een aantal jaren is voor andere opbrengsten van onderwijs meer aandacht gekomen. Opnieuw speelt daarbij ook de ontwikkeling van indicatoren een rol om onderwijssystemen internationaal te vergelijking. Indicatoren die zich na de aanvankelijke focus op leergebieden als taal en wiskunde (cf. Elley, 1994; Mullis, 1997) uitbreiden naar domeinen als burgerschap of vaardigheid tot samenwerken. Zo kan onder meer van onderzoek naar cross-curriculaire competenties een belangrijke bijdrage worden verwacht aan het inzicht in onderwijsopbrengsten buiten het kerncurriculum. Crosscurriculaire competentie is een begrip dat verwijst naar het geheel van de kennis, houdingen en vaardigheden dat nodig is om in uiteenlopende levenssferen een waardevol leven te kunnen leiden. Onder de vlag van de Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) in Parijs is aan het begin van de jaren negentig een programma gestart om indicatoren op het gebied van het onderwijs te ontwikkelen. In 1992 werd de eerste van een reeks succesvolle rapporten over de internationale onderwijsconfiguratie gepubliceerd (Education at a Glance). Nauw daaraan gelieerd is het grootschalige internationale onderzoeksprogramma naar onderwijsprestaties van vijftienjarige leerlingen; het zogenoemde “Programme for International Student Assessment” (PISA). In aanleg werd hier vooral gekeken naar de prestaties op drie traditionele vakken: wiskunde, natuurwetenschappen en taalverwerving. Daarbij valt op dat deze drie vakken - hoe relevant ook - maar een beperkt deel dekken van wat men aan competenties op school kan verwerven. Er zijn

154


meer vakken, maar - belangrijker - er worden op school ook andere competenties op een vaak impliciete manier verworven. Zo wordt de kennis over de eigen samenleving niet uitsluitend binnen één schoolvak als maatschappijleer aangeboden, maar ook bij geschiedenis, economie en literatuur. Een algemene vaardigheid als het oplossen van problemen heeft niet uitsluitend een wiskundige of natuurkundige kant. Die competentie heeft ook te maken met gestructureerd denken en logistiek, zaken die niet binnen één bepaald vak worden aangeboden. En motivatie of zelfvertrouwen dat nodig is om je in de samenleving staande te houden wordt al helemaal niet in een bepaald vak ‘behandeld’: die verwerf je ‘tussen de regels van het curriculum door’. Dergelijke vaardigheden hebben we hiervoor al aangeduid als cross-curriculaire competenties (CCC’s). Informatie over deze CCC’s is - naast die over bovengenoemde prestaties - nodig om een completer beeld te krijgen van de competenties van leerlingen en studenten. Op basis van een haalbaarheidsstudie (OECD, 1997) is een viertal CCC’s onderscheiden, te weten: Kennis van de eigen samenleving (Civics), Problemen oplossen (Problem Solving), Oordeel en evaluatie van eigen handelen (Self-concept) en Communiceren met anderen (Communication). Inmiddels is de OECD op grote schaal gaan werken aan het ontwikkelen van instrumenten om deze CCC’s op een internationaal niveau te kunnen meten. Als eerste prioriteit werd het domein ‘self concept en evaluation’ de hoogste prioriteit gegeven en uitgebreid tot Self-Regulated Learning (Zie Baumert, Fend, O’Neil & Peschar ,1998; Peschar, Veenstra, Molenaar, e.a.,1999) De instrumenten om ‘zelf regulerend leren’ te meten zijn vooral gericht op het zelfbeeld van de leerling over zijn/haar leercompetenties. Gelet op de noodzaak van ‘levenslang leren’ is dit zeker geen onbelangrijke competentie voor de leerlingen van nu en de burgers van de toekomst Met het oog op de eerder genoemde doelstelling van persoonlijke ontwikkeling en burgerschapsvorming zijn het zelfbeeld en zelfkennis bij sociale relaties, communicatie, democratische vaardigheden en attitudes minstens zo belangrijk. Met deze internationale ontwikkelprioriteit in het domein van kennis over de samenleving (ook wel aangeduid als civics) komen deze laatstgenoemde competenties aan de orde. De recente IEA CivicsStudy (Torney, e.a., 1999) levert relevante informatie en instrumenten op voor het OECD indicatorenprogramma op het terrein van civics, voor de volgende PISA-cyclus van 2003. Enkele Nationale Studies In het kader van de Nederlandse Basisvorming werden ook maten ontwikkeld om vast te stellen in welke mate leerlingen in staat zijn alledaagse problemen op te lossen, de zogenoemde Algemene Vaardigheden Basisvorming (ALVABAVO). De instrumenten blijken te voldoen, maar kennen wel een hoge correlatie met schoolprestaties (.82) (Meijer & Elshout-Mohr, 1999). Deze overlap lijkt in belangrijke mate te worden veroorzaakt, doordat de vaardigheden een grote cognitieve component bevatten. In een onderzoek naar cross-curriculaire competenties onder jongeren in Nederland in het kader van het NWO-programma Sociale Cohesie, Maatschappelijke Participatie, Binding en Betrokkenheid (PBB), staan de vaardigheden voor een waardevol persoonlijk en sociaal leven centraal (Van der Wal & Peschar, 1999). In dit onderzoek ligt de nadruk op burgerschap en zelfbeeld, gemeten bij vijftien- en zeventienjarige leerlingen. De achterliggende gedachte bij dit onderzoek is om na te gaan of de genoemde competenties samenhangen met de kenmerken voor sociale cohesie, zoals die in het programma worden onderscheiden.


155

De constatering dat over het succes van Nederlandse scholen bij de overdracht van sociale competenties nog weinig kennis bestaat, geldt in dat verband zeker voor het inzicht in de rol van de onderwijsverzuiling. Dit is opmerkelijk want juist het domein van persoonsvorming en de verwerving van dit type kwalificaties ligt dicht aan tegen de primaire doelstellingen van onderwijs dat op basis van levensbeschouwelijke verscheidenheid is georganiseerd. De resultaten van dit onderzoek zijn bovendien weinig eenduidig. Onderzoek naar het oordeel van leerlingen over hun welbevinden, wijst enerzijds niet op effecten van richting. Van Marwijk Kooy (1984) constateerde dat er zich in de schoolbeleving van leerlingen op scholen van verschillende signatuur geen grote verschillen voordoen. Ook uit een grootschalige analyse over circa 33000 leerlingen in het basisonderwijs blijkt geen duidelijke samenhang tussen het welbevinden van leerlingen en de richting van de school (Jungbluth, Peetsma & Roeleveld, 1996). Daarentegen laat een andere studie wél een effect zien van de richting van de school. Zowel voor leerlingen op algemeen-bijzondere als op katholieke scholen worden hogere scores gerapporteerd dan binnen de openbare en protestants-christelijke sector (Hofman, 1994; Knuver, 1994). Het behoeft weinig betoog dat over de invloed van denominatieve verscheidenheid op het verwerven van sociaal-normatieve competenties nauwelijks generaliseerbare, empirisch onderbouwde uitspraken gedaan kunnen worden. Grotendeels ontbreekt er namelijk onderzoek en de studies die wel beschikbaar zijn, hebben een beperkte reikwijdte.

4.3

Culturele integratie Speelt het onderwijs een belangrijke rol bij de overdracht van bestaande cultuurinhouden aan nieuwe generaties en werkt dit door bij de integratie van nieuwkomers in de samenleving? Hiervoor werd al gewezen op het belang van de overdracht van sociaal-normatieve competenties als voorname doelstelling van verzuild onderwijs. Ook de vraag naar de effecten van verzuild onderwijs op de wijze waarop de integratiefunctie invulling krijgt, betreft een terrein dat voor de onderwijsverzuiling bij uitstek relevant is. Om doelen van waardeoverdracht te realiseren, gaat het om socialisatievelden die raken aan het centrale motief voor een op levensbeschouwelijke verscheidenheid gebaseerd scholenbestel (cf. Billiet, 1977; Dijkstra, Dronkers & Hofman, 1997). Ook de verschuiving van religieuze socialisering naar meer algemene levensbeschouwelijke vorming en waardeontwikkeling (cf. Vreeburg, 1993) laat de relevantie van levensbeschouwelijke en normatieve pluraliteit als de primaire legitimatie van het verzuilde onderwijssysteem onverlet. Wie echter denkt dat er gedetailleerd inzicht bestaat in de mate waarin dergelijke doelen ook worden gerealiseerd, wordt teleurgesteld. Onderzoek op dit terrein is schaars en ook studies waaruit indirect kennis over de effecten van verzuild onderwijs op de overdracht van waarden, houdingen en opinies kan worden afgeleid, zijn beperkt. Navolgend overzicht geeft een indruk van het onderzoek dat in Nederland is uitgevoerd (zie ook Vreeburg, 1997). Een van de interessante onderzoeksvragen is de mate waarin scholen doelen op godsdienstig terrein realiseren. Een aanwijzing dat van zo’n invloed sprake zou kunnen zijn, valt te ontlenen aan een analyse van levensloopdata van een doorsnee van Nederlanders (De Graaf, Need & Ultee, 1999). Voor respondenten die protestants-christelijk onderwijs hebben gevolgd wordt een kleinere kans op kerkverlating gerapporteerd, nadat op de invloed van kenmerken als opleiding, leeftijd en kerkelijkheid van de ouders is gecontroleerd. Voor rooms-katholiek onderwijs wordt zo’n effect niet gevonden. Faber (1970) rap-

156


porteert resultaten van een studie naar ontkerkelijking in Nederland, waaruit een verband blijkt tussen de actuele belangstelling voor geloofszaken en het gevolgd hebben van godsdienstonderwijs. Een onderzoek naar de levensbeschouwing van alumni van de Vrije Universiteit liet echter geen effecten zien van de aandacht die op de middelbare school aan godsdienstige zaken werd geschonken op de betrokkenheid bij kerk en geloof een aantal jaren later (Stoffels & Dekker, 1987). In Vlaanderen uitgevoerd onderzoek ondersteunt de gedachte dat de denominatie van de school effecten heeft op godsdienstige houdingen, opvattingen of gedragingen (Heyveart, 1987). Wanneer de vraag naar effecten van richting tot het ruimere terrein van waardeoverdracht wordt uitgebreid, is nauwelijks meer informatie beschikbaar. Op basis van gegevens van havo- en vwo-leerlingen werd de invloed van denominatie op politieke houdingen onderzocht, onder meer voor autoritarisme, etnocentrisme en politieke participatie. De aanvankelijke verschillen tussen denominaties blijken echter grotendeels weg te vallen wanneer ook de religieuze, sociale en etnische verschillen tussen de leerlingenpopulaties in het beeld worden betrokken. Wel blijkt sprake van een effect van het volgen van confessioneel onderwijs op politieke interesse (Wittebrood, 1995). Indien echter opnieuw Vlaanderen als reliëf wordt gekozen, komt naar voren dat van de richting van de school op het terrein van waardeoverdracht wellicht geen al te grote invloed moeten worden verwacht (Elchardus, Kavadias & Siongers, 1999). Een onder Nederlandse jongeren uitgevoerde studie naar de effecten van de richting van de basisonderwijs op latere politieke en sociale oriëntaties, suggereert daarentegen wel effecten van richting (Braster, 1999). Ook wanneer de cirkel wijder getrokken wordt en we ook gedragingen in het beeld betrekken, verandert het beeld weinig: over effecten van onderwijsverzuiling kan weinig met zekerheid worden gezegd. Vreeburg & Dronkers (1995) onderzochten onder meer allerlei aspecten van het uitgavenpatroon (waaronder risicovolle gedragingen) en het patroon van tijdsbesteding, maar substantiële relaties met richting werden niet gevonden. We kunnen constateren dat empirisch onderzoek enige aanwijzingen oplevert voor effecten van de levensbeschouwelijke richting van de school op waarden, attituden en gedrag. Maar tegelijkertijd zijn de verrichte studies ontoereikend om meer generaliserende uitspraken te kunnen doen over de aard, richting of sterkte van dergelijke effecten. De conclusie moet luiden dat niet kan worden uitgesloten dat richting een relevante factor zou kunnen blijken voor de wijze waarop de integratiefunctie van onderwijs gestalte krijgt, maar er zijn ook aanwijzingen voor een tegengestelde verwachting. Er kan dus vooralsnog geen antwoord gegeven worden op de vraag in hoeverre verzuild onderwijs daadwerkelijk effecten heeft op waardeoverdracht en of een op levensbeschouwelijke verscheidenheid georganiseerd scholenbestel samengaat met differentiële socialisatieprocessen.

4.4

Burgerschap Het voorgaande onderstreept nog eens dat het in het onderwijs ook gaat om opvoeding en vorming: om het aankweken van houdingen en attitudes die minder openstaan voor toetsing en beoordeling naar vaste maatstaven. We treffen deze activiteiten in de school aan binnen het lesprogramma en daarbuiten. De school is ook een opvoedingsinstituut en draagt daarmee bij aan zijn integratieve functie. Al met al is vooralsnog dus moeilijk


157

te zeggen hoe die er vanaf komt. Er is weinig empirisch onderzoek, maar wel veel debat. In dat verband gaan er stemmen op die zeggen dat de opvoedende taak van de school dient te worden versterkt en het onderwijs, na een periode van verwaarlozing, een nadrukkelijke rol zou moeten spelen bij burgerschapsvorming, als expliciete uitdrukking van de waardeoverdracht in het onderwijs. Een belangrijk, maar omstreden begrip Burgerschap is een wat onduidelijk en omstreden begrip (vgl. o.a. Rupp, 1996). De meeste mensen hebben er een vage voorstelling bij. Het is lange tijd uit de mode geweest om over burgerschap te spreken vanwege de associaties die de term opriep met de achttiende eeuw, met patriotten, adel en gewone burgers. Niet meer van deze tijd dus. Dat is nu wel anders: we zien een opvallende herleving van het begrip in het politieke spraakgebruik en daarbuiten. Er verschijnen veel publicaties over burgerschap. Van nieuwkomers wordt verwacht dat zij ‘inburgeren’. Bewindslieden spreken zorgelijk over een gebrek aan ‘burgerzin’, zonder overigens duidelijk te maken wat zij daar precies mee bedoelen. Het belang van opvoeding tot burgerschap is zonder meer duidelijk: goed burgerschap wordt gezien als functioneel voor de sociale cohesie en als een ideaal dat kan helpen maatschappelijke problemen, zoals non-participatie en sociale uitsluiting, op te lossen (Turner, 1990). Waar gaat het om? In wezen om de deelname aan het openbare leven (dat is meer dan alleen de politieke sector), de verdeling van rechten en plichten daarbij en om de voor die deelname benodigde competenties en betrokkenheid. In de klassieke betekenis zijn burgers die (en in principe alle) leden van de samenleving die het recht hebben bij toerbeurt zelf te regeren en geregeerd te worden. Tot ver in de twintigste eeuw zijn daarbij aanvankelijk door een kleine elite en later door steeds grotere groepen - steeds meer rechten verworven: achtereenvolgens civiele, politieke en sociale rechten (Marshall, 1950). Dat resulteert uiteindelijk in de traditionele republikeinse opvatting van burgerschap, waarin altijd het idee is terug te vinden van actieve deelname aan het openbare leven ter bevordering (en eventueel ter verdediging) van het algemene belang. Deze ‘democratisering’ van burgerschap naar alle burgers is nauw verbonden met de opkomst van de natiestaat. Frankrijk is met haar republiek daarvan het meest sprekende historische voorbeeld. Burgerschap past in een democratische samenleving waarin goedgeïnformeerde burgers in staat zijn actief deel te nemen aan het debat over politiek, economie en cultuur en hun keuzen kunnen beargumenteren. Burgerschap tussen fragmentering en consensus Eens te meer staat in de discussie het klassieke burgerschapsideaal onder druk. Vooral de identificatie van de burger met de eigen natie, de eigen zuil, de eigen politieke partij moet het ontgelden. Is dat nog wel een nastrevenswaardig ideaal of betreft het een ouderwets en achterhaald concept? In de huidige, post-industriële samenleving met zijn marktgerichtheid, de individualisering, de slijtage van de oude instituties en de afbraak van de verzorgingsstaat, past het oude burgerschapsideaal niet langer. Zeker niet nu de natiestaat - plechtanker van de klassieke notie van burgerschap - in zijn nadagen verkeert. Van feministische zijde is er bovendien kritiek op de overwegend masculiene invulling van het begrip (Gordon, 1992). Een betwist concept dus, waarover de opvattingen uiteenlopen van optimisme over een nieuw (Europees?) burgerschap (Heater, 1990 bijvoorbeeld) tot sarcasme over een versleten begrip (Carr, 1991; Wexler, 1990), historisch achterhaald, theoretisch omstreden en verwarrend voor het beleid. Of kan het ons toch

158


verder brengen? Duidelijk is dat burgerschap de verhouding betreft tussen de staat en zijn burgers en de verwachtingen van beide kanten. Soms voelen burgers zich onvoldoende beschermd door een staatsapparaat dat voor hen onvoldoende toegankelijk is. Dan weer klaagt de overheid over politieke desinteresse en over berekenend gedrag van de burger. Maar burgerschap is geen passieve, toegekende status, een bundel van ooit verworven rechten (Dahrendorf, 1988); burgerschap vraagt ook om actieve deelname en het nakomen van plichten. Het is meer dan een formele status én het is in beweging, het verandert in de historische context. Onderwijs en burgerschap; de rol van de school De school draagt niet alleen kennis over, maar heeft ook een opvoedende taak, zoals we hiervoor al hebben gesteld. Niemand die deze uitspraak zal betwisten: de school onderwijst, maar voedt ook op. De vraag is alleen in welke verhouding (vgl. Lenders & Wesselingh, 2000). Opvallend is dat de afgelopen jaren het debat over de opvoedende taken van de school - een debat dat overigens al in de Griekse oudheid werd gevoerd weer een opleving kent. Aanleiding is vaak het geconstateerde gebrek aan moraal of fatsoen, normvervaging en overtreding van de basisregels door velen in de samenleving. Anderen wijzen op de grote maatschappelijke veranderingen (zie hiervoor). Maar ook het onderwijs zelf geeft aanleiding tot het hernemen van de discussie over haar opvoedende taken. De overheid stoot steeds meer taken af in de sfeer van het onderwijs, dus meer autonomie voor de scholen en meer markt. Schaalvergroting, verzakelijking, ‘afgerekend’ worden op bedrijfsresultaten, een rangordening naar kwaliteit, het is er nu allemaal. De kwalificerende, meer ‘harde’ vakken krijgen bij dit alles meer aandacht dan de ‘franje’ van de opvoedende taak. Maar diezelfde overheid klaagt over calculerende burgers en over normvervaging en wijst vervolgens naar de school als instelling waarvan de redding moet komen (Ritzen, 1997). De school als het reparatie-atelier van de samenleving? Bovendien worden vele ingrijpende onderwijskundige vernieuwingen doorgevoerd die nieuwe visies met zich brengen op de opvoedende taak van de school. Vanwege het hoge tempo daarvan en de soms smalle basis brengen zij veel onrust en onzekerheid in het onderwijs. Scholen nemen dan ook een afwachtende houding aan. Verwachtingen van de school Opvoeding tot burgerschap. Wat zijn de mogelijkheden in een onderwijsstelsel waarin effectiviteit, kwaliteit, management en markt steeds belangrijker worden? Van de school wordt veel verwacht. Het is gebruik geworden om maatschappelijke problemen te vertalen in opdrachten aan de school om daar wat aan te doen. Iedereen kent de voorbeelden: informatietechnologie, computerkunde, natuur en milieu, seksuele opvoeding, verkeersopvoeding enzovoort. Al die verwachtingen, vaak gepresenteerd als dwingend, kunnen nooit allemaal een plaats krijgen in het al overvolle curriculum zonder dat andere - ook belangrijke zaken - van het leerplan verdwijnen, zoals klassieke talen en enkele moderne talen al is overkomen. Bovendien is niet alles wat lerenswaard is in een curriculum op te nemen; het gaat niet om overdracht van kennis maar om opvoeden. Lea Dasberg: “Opvoeden gebeurt niet door middel van bepaalde vakken, maar door middel van alle vakken en het gebeurt zelfs al voordat enige les begonnen is”. We zeiden het al: onderwijs en opvoeding zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De school dient alle functies adequate aandacht te schenken en niet een eenzijdige aandacht aan een van de drie genoemde onder verwaarlozing van de beide andere.


159

In ieder geval dient de school door haar integratiefunctie een stevige basis te leggen voor wat (met een lelijke term) een ‘democratische startkwalificatie’ zou kunnen heten: een bundel van politieke en sociale vaardigheden die het mogelijk maakt om als democratisch burger te functioneren. Kunnen omgaan met de onvermijdelijke pluraliteit in de samenleving en het kunnen omgaan met conflicten. Het tegengaan van onderdrukking (non-repressie) en van discriminatie (uitsluiting) zijn daarvoor twee belangrijke principes. Wat kan de school concreet doen? Het klinkt allemaal vanzelfsprekend. Maar wie kijkt wat er daadwerkelijk in de scholen gebeurt op dit terrein, vraagt zich af of de mogelijkheden van de school optimaal worden benut. In het voorafgaande kwam naar voren dat over de opbrengsten van scholen als het om de overdracht van waarden gaat, maar weinig empirische kennis beschikbaar is. Onderzoek laat verder zien dat jongeren zich over het algemeen weinig druk maken over maatschappelijke instituties en over hun toekomstige rol als actief burger. Zelfontplooiing, vooruit komen, genieten van het leven, dat zijn op korte termijn de belangrijkste na te streven waarden voor allochtone én autochtone jongeren. Oriëntatie op maatschappelijke participatie is van weinig belang in hun ogen. Burgerschapsvorming in het leerplan Een interessante case biedt het vak maatschappijleer. In de basisvorming bestaat het vak niet. In de kerndoelen van geschiedenis, staatsinrichting, aardrijkskunde en economie komen weliswaar elementen van maatschappijleer voor, maar dat is ook alles. Maatschappijleer was een verplicht vak (80 uur) voor alle havo- en vwo-leerlingen. Er is geen voorgeschreven programma, wel zijn er basisthema’s als cultuuroverdracht, sociale verschillen, politieke visies en politieke besluitvorming. Het is bekend dat leerlingen weinig animo vertonen voor een vak dat niet meetelt voor het examen. De mogelijkheid om maatschappijleer te kiezen als eindexamenvak wordt sinds 1990 door een klein percentage leerlingen gebruikt. Het aanbod bestaat uit vier tot zes uur extra lessen naast de twee al verplichte uren. Scholen zijn tot dit aanbod niet verplicht. In het algemeen gedeelte van het geprofileerde voortgezet onderwijs krijgen havo en vwo elk voor een aantal uren maatschappijleer (havo 160 uur) en geschiedenis (vwo: 200 uur voor beiden). Daarna komt maatschappijleer alleen nog maar voor als keuzevak in het profiel ‘Cultuur en Maatschappij’, althans tot augustus 1999. Dan is het afgelopen met het zelfstandige vak en komt alleen nog maar de combinatie met geschiedenis voor. Dat betekent het einde van maatschappijleer in het gemeenschappelijk deel en zelfs in de profielen waarin het woord ‘maatschappij’ voorkomt! Maatschappijleer is weliswaar niet het enige instrument van burgerschapsvorming, zoals hierna zal blijken, maar het vak heeft een eigen professionele status die de laatste jaren steviger is geworden. Een alternatief is er trouwens niet, niet in de onwaarschijnlijke combinatie geschiedenis/maatschappijleer en niet in de noodsprong filosofie (vgl. De Swaan, 1997). Recent zijn overigens ‘reddingsacties’ gestart op landelijk niveau om het vak te behouden. Over de praktijk van burgerschapsvorming in het onderwijs kunnen we kort zijn. Er is weinig over bekend, maar het vermoeden lijkt gerechtvaardigd dat er in de scholen niet veel meer dan het hoogstnoodzakelijke gebeurt. Dat geldt voor het officiële curriculum. In schoolklimaat en schoolpraktijken Dat zal ook gelden voor de sfeer, het klimaat in de school en voor de schoolpraktijken die zich buiten het lesprogramma afspelen, al weten we daar vrijwel niets van. Scholen verschillen in de manier waarop ze zijn georganiseerd en in de wijze waarop zij afspra-

160


ken, regels en dergelijke hanteren, in en buiten de klas. Scholen kunnen hun leerlingen in staat stellen burgerschap te oefenen in extra-curriculaire activiteiten en schoolpraktijken (De Winter, 1995; Rupp & Wesselingh, 1996; Wesselingh 1998). Meer dan enig andere instantie is de school daarvoor de aangewezen plaats. Drie elementen zijn van belang: het overdragen van kennis van en vertrouwdheid met democratische beginselen en hun historische achtergronden; het ontwikkelen van intellectuele en praktische vaardigheden die nodig zijn voor actieve participatie; en tenslotte een appreciatie van democratische waarden en beginselen die een bereidheid tot participatie creëren, een attitude van burgerzin. “Civic virtue must be lived, not just studied”, aldus de National Council for Social Studies in de VS. Of, in de woorden van Larry Saha: “In school, a person becomes a future citizen by learning to act like one” (1995, p. 2).


161

5

Slot

In deze bijdrage is ingegaan op de vraag in hoeverre het onderwijs - of de school - in staat is bij te dragen aan sociale cohesie. Dit bleek een van de centrale leerstellingen in de sociologie te zijn, op basis waarvan hoge verwachtingen zijn ontstaan. Niettemin blijkt uit een overzicht van beschikbare inzichten en onderzoeksresultaten dat deze verwachtingen te hoog zijn gesteld. Er worden inderdaad gedurende de schoolperiode relevante waarden en oriëntaties overgedragen aan leerlingen. Maar de effecten zijn beperkt of tegenstrijdig en niet levenslang beklijvend. Ook blijkt dat veel - soms heel redelijke - veronderstellingen nooit grondig empirisch zijn onderzocht, iets dat overigens op dit terrein niet altijd even gemakkelijk is. Verder blijkt dat de hoofdveronderstelling nauwelijks empirisch hard te maken is: wanneer leerlingen en volwassenen voldoende gemeenschappelijke waardeoriëntaties en gedragingen hebben, zal er een toestand van sociale cohesie ontstaan. Over de relatie tussen dergelijke individuele opvattingen enerzijds en maatschappelijke condities anderzijds is gewoon te weinig bekend. In een dergelijke situatie kan men van de school niet verwachten dat zij al datgene ’repareert’ wat op het persoonlijke of maatschappelijke niveau nog niet is gerealiseerd. Hoewel voor een andere context bedoeld, kan men Basil Bernstein (1970) nazeggen: “Education cannot compensate for society”.

162


Literatuur

Alwin, D.F., Cohen, R.L. & Newcomb, T.M. (1991). Political Attitudes over the Life Span. The Bennington Women after Fifty Years. Madison: The University of Wisconsin Press. Baumert, J., Fend, H., O’Neil, H. & Peschar, J.L. (1998). Prepared for Life-Long Learning. Frame of Reference for the Measurement of SelfRegulated Learning as a Cross-Curricular Competency (CCC) in the PISA Project. Paris: OECD. Bernstein, B. (1970). “Education cannot compensate for society”. In: New Society. 15. p. 344-347. Billiet, J. (1977). Secularisering en verzuiling in het onderwijs. Leuven: Universitaire Pers. Bourdieu, P. (1984). Distinction. A social critique of the judgement of taste. London: Routledge. Braster, J.F.A. (1999). De behoefte aan openbaar onderwijs. Paper voor het Colloquium Onderwijs in Nederland: tussen zuil en markt. Amsterdam. Breedveld, K., Bronneman-Helmers, R., Dagevos, J., Haan, J.de, Hoff, S., Keuzenkamp, S., Kwekkeboom, R., Timmermans, J. & Zeijl, E. (2002). “Sociale cohesie binnen een aantal maatschappelijke sectoren”. In: Hart, J. de. (red.). Zekere banden. Sociale cohesie, leefbaarheid en veiligheid. p. 75-183. Den Haag: SCP. Bronneman-Helmers, H.M., Herweijer, L.J. & Vogels, H.M.G. (2002). Voortgezet onderwijs in de jaren negentig. Den Haag: SCP. Bros, L. (2001). Reproductie of Emancipatie? Loopbanen van de Enschedese schoolgeneratie 1964. Leuven/Apeldoorn: Garant/ OOMO-reeeks. Carr, W. (1991). “Education for citizenship”. In: Britisch Journal of Educational Studies. 39, 4, p. 373-385. Dahrendorf, R. (1988). Burgerschap, het nieuwe vraagstuk. Zesde Van der Leeuw lezing. Amsterdam: De Volkskrant.


163

Dijkstra, A.B. (1997). “Onderwijskansen en richting van de school”. In: Dijkstra, A.B. , Dronkers, J. & Hofman, R. (red.). Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en analyse. p. 144-184. Groningen: Wolters-Noordhoff. Dijkstra, A.B., Dronkers, J. & Hofman, R.H (red.)(1997). Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en analyse. Groningen: WoltersNoordhoff Dijkstra, A.B. (2000). “Opbrengsten van onderwijsvrijheid. Over de effecten van verzuild onderwijs”. In: Ploeg, T.J. van der, e.a. (Red.). De vrijheid van onderwijs, de ontwikkeling van een bijzonder grondrecht. p. 243-259. Utrecht: Lemma. Dijkstra, A.B., Oudenhoven, J.P. van & Peschar, J.L. (2000). “Competenties als sleutel? Op zoek naar aangrijpingspunten voor bevordering van cohesie”. In: Sociale Interventie, 9, 2, p. 4-10. Dijkstra, A.B. & Veenstra, D.R. (2000). Academic achievement in public and private schools in the Netherlands. Effects of governance on outcomes of schooling in past and present. Paper presented to the ISA-RC04 Midterm Conference on Outcomes and Governance of Schooling. University of Groningen, July 5-7. Driessen, G. (1990). “Sociaal milieu en etnische herkomst als verklaring voor verschillen in onderwijspositie”. In: Pedagogisch Tijdschrift. 15 p. 349-357. Durkheim, E. (1922). Education et sociologie. Paris: Alcan. (tr.1956 by S.D. Fox, Education and Sociology, Chicago: Free Press). Durkheim, E. (1925). L’Education morale.Paris: Alcan. (tr.1961 by E.K. Wilson and H. Schnurer, Moral Education, New York: Free Press). Durkheim, E. (1950). Leçons de sociologie: physique des moeurs et du droit.Paris: Alcan. (tr. 1957 by C. Brookfield, Professional Ethics and Civic Morals, with a new preface by B.S. Turner in 1992. London and New York: Routledge). Durkheim, E. (1897[1951]). Suicide. A Study in Sociology. New York: The Free Press. Elchardus, M., Kavadias, D. & Siongers, J. (1999). “Instroom of school? De invloed van scholen en andere socialisatievelden op de houdingen van leerlingen”. In: Mens en Maatschappij. 74.

164


Elley, W.B. (Ed.). The IEA Study of Reading Literacy. Oxford: Pergamon 1994. Engbersen, G. & Gabriëls, R. (1995). “Voorbij segregatie en assimilatie”. In: Engbersen, G. & Gabriëls, R. (red.). Sferen van integratie. Naar een gedifferentieerd allochtonenbeleid. Amsterdam/Meppel: Boom. Entzinger, H. (1984). Het minderhedenbeleid. Dilemma’s voor de overheid in Nederland en zes andere migratielanden in Europa. Amsterdam/Meppel: Boom. Erikson, E.H. (1968). Identity, youth and crisis. New York: Norton. Faber, H. e.a. (1970). Ontkerkelijking en buitenkerkelijkheid in Nederland tot 1960. Assen: Van Gorcum. Gadourek, I. (1982). Social change as redefinition of roles. A study of Structural and Causal Relationships in the Netherlands of the ‘Seventies’. Assen: Van Gorcum. Gordon, Tuula (1992). “Citizens and Others: gender, democracy and education”. In: International Studies in Sociology of Education. Vol. 2, nr. 1. p. 43-56. Graaf, N.D. de & Graaf, P. de. (1996). “De invloed van socialisatie op leefstijlen: tellen restricties uit het verleden ook mee?” In: Ganzeboom, H. & Lindenberg, S. (red.). Verklarend Sociologie. Opstellen voor Reinhard Wippler. p. 329-341. Amsterdam: Thesis Publishers. Graaf, N.D. de, Need, A. & Ultee, W. (1999). Levensloop en kerkverlating. Paper voor de Marktdag Sociologie, Utrecht. Gunsteren, H.R. van (1992). Eigentijds Burgerschap. Publicatie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Den Haag: SdU. Heater, D. (1990). Citizenship. The civic ideal in world history, politics and Education. Londen: Longman. Heyveart, P. (1987). “Differentiele socialisatie-effecten tussen het openbaar en vrij onderwijs”. In: Tijdschrift voor Sociologie, 8. Hofman, R.H. (1994). Algemeen bijzondere schoolbesturen en hun basisscholen. Groningen: GION. Hoof, J.J. van & Dronkers, J. (1980). Onderwijs en arbeidsmarkt. Deventer: Van Loghem Slaterus.


165

Inglehart, R. (1977). The Silent Revolution: Changing Values and Political Styles Among Western Publics. Princeton, NJ: Princeton University Press. Jungbluth, P., Peetsma, T. & Roeleveld, J. (1996). Leerlingprestaties en leerlinggedrag in het primair onderwijs. Ubbergen: Tandem-Felix. Klaassen, C. (red.) (1991). Jeugd als sociaal fenomeen. Identiteit, socialisatie en jeugdcultuur in theorie en onderzoek. Leuven: Acco. Klaassen, Cees & Anton Wesselingh (2001). Maatschappelijke integratie. De sociologische visie op sociale cohesie en onderwijs. Nijmegen: Sectie Onderwijs en Opvoeding KUN. Knuver, J.W.M. (1993). De relatie tussen klas- en schoolkenmerken en het affectief functioneren van leerlingen. Groningen: RION. Kohlberg, L. (1969). “Stage and sequence: The cognitive-developmental approach to socialization.” In: Goslin, D. (ed.). Handbook of socialization theory and research.Chicago: Rand McNally. Lenders, J. & Wesselingh, A. (2000). “Over deugden, moraal en onderwijs”. In: Zande, I van der. (red.). Deugt de jeugd? Normen en waarden in gezin, school en politiek. Maarsen: Elsevier/De Tijdstroom. Leune, J.M.G. (1980). Wat is onderwijssociologie? Deventer: Van Loghem Slaterus. Mannheim, K. (1952). “The problem of generations”. In: Mannheim, K. Essays on the sociology of knowledge.London: Routledge. Marshall, T.H. (1950). “Citizenship and social class”. Herdukt in: Marshall, T.H. (1963). Sociology at the crossroads. London: Heinemann. Marwijk Kooy-Von Baumhauer, L. van. (1984). Scholen verschillen. Groningen: Wolters-Noordhoff. Meijer, J & Elshout-Mohr, M. (1999). Validering van AlvaBavo, een toets voor algemene vaardigheden in de Basisvorming (Validation of AlvaBavo, a test to assess cross-curricular skills of students of 14-16 years of age). Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappan (1989). Rijkdom van het onvoltooide. Zoetermeer: Min. van O. en W.

166


Mullis, I.V.S., e.a. (1997). Mathematics Achievement in the Primary School Years. Chestnut Hill MA: TIMMS International Study Center. Newcomb, T.M. (1943). Personality and Social Change. Attitude Formation in a Student Community. New York: Dryden Press. Newcomb, T.M., Koenig, K.E., Flacks, R. & Warwick, D.P. (1967). Persistence and Change: Bennington College and Its Students After Twenty-five Years. New York: John Wiley. OECD (1992 ff.). Education at a Glance. Paris: OECD. OECD (1997). Prepared for Life? How to Measure Cross-Curricular Competencies. (Bilingual). Paris: OECD. (Authors Jules L. Peschar & Sietske Waslander) Parsons, T. (1951). The social system. New York: The Free Press. Parsons, T. (1964). “Youth in the context of American society”. In: Parsons, T. Social structure and personality. New York. Peschar, J.L. & Wesselingh, A.A. (1995). Onderwijssociologie. Groningen: Wolters-Noordhoff. Peschar, J.L., Veenstra, D.R. , Molenaar I.W. with Boomsma, A., Huisman, M. & Wal, M. van der. (1999). Self-Regulated Learning as a Cross-Curricular Competency. The Construction of Instruments in 22 Countries for the PISA Main Study 2000. Paris/Washington, DC: OECD/ American Institutes of Research (AIR), Procee, H. (1991). Over de grenzen van culturen. Voorbij universalisme en relativisme. Meppel: Boom. Sociaal en Cultureel Planbureau. (1999) Rapportage Minderheden 1999: positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Rinnooy Kan, A.H.G., Veld, R.J. in ‘t, Vijlder, F. de (2000). Bij de les! z.p.: Max Geldens Stichting voor Maatschappelijke Vernieuwing. Ritzen, J.M.M. (1997). “Onderwijs: bindende kracht bij uitstek”. In: Uitleg, 23, p. 14-17.


167

Rupp, J.C.C. (1996). “De strijd om de definitie van het begrip burgerschap”. In: Kleijer, H. & Tillekens, G. (red.). Burgerschap zonder moraal. Een sociologische kijk op de verantwoordelijke burger.Leuven/Apeldoorn: Garant. Rupp, J.C.C. & Wesselingh, A.A. (1996). Burgerschap, onderwijs en de publieke sfeer. De meting van schoolpraktijken ter bepaling van de invloed op de politieke participatie van jongeren. Nijmegen: Vakgroep Onderwijskunde. Saha, L.J. (1995). Civic knowledge, democratic values and political activism: schooling and the making of citizens. Paper presented to the ISA,RC-04 conference in Jerusalem, 27-29 december 1995. Schuyt, K. (2001). Het onderbroken ritme. Opvoeding, onderwijs en sociale cohesie in een gefragmenteerde samenleving. Kohnstammlezing. Amsterdam: Vossiuspers AUP. Stoffels, H.C. & Dekker, G. (1987). Geloven van huis uit? Kampen: Kok. Swaan, A. de. (1989). Zorg en de staat. Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd. Amsterdam: Bert Bakker. Swaan, A. de. (1997). “Beter weten”. In: NRC Handelsblad. 24 mei 1997. Torney-Purta, J, J. Schwille & Amadeo, J-A. (1999). Civic Education across Countries: Twenty-four case studies from the IEA Civic Education Project. IEA, Amsterdam. Turner, B.S. (1990). “Outline of a theory of citizenship”. In: Sociology Vol. 24, nr. 2, p.189-217. Veenman, J. (1996). Participatie in pespectief; ontwikkelingen in de sociaal-economische positie van zes allochtonengroepen in Nederland. Houten e.a.: Bohn, Stafleu, Van Loghem/Vermand. Veld, R. in ‘t, Bruijn, H. de, Lips, M. (1996). Toekomsten voor het funderend onderwijsbeleid. Den Haag: OcenW. Vermeulen, H. & Penninx, R. (red.). (1994). Het democratisch ongeduld: de emancipatie en integratie van zes doelgroepen van het minderhedenbeleid. Amsterdam: Het Spinhuis.

168


Vijlder, F. de (1996). Natiestaat en onderwijs. Een essay over de erosie van de band tussen onderwijssystemen en Westerse natiestaten. ‘s-Gravenhage: Vuga. Vreeburg, B., Dronkers, J. (1995). Effecten van denominatie op tijdsbesteding en uitgavenpatronen van scholieren in het voortgezet onderwijs. Paper voor de Onderwijsresearchdagen, Groningen. Vreeburg, B. (1997). “Religieuze socialisatie en onderwijsverzuiling”. In: Dijkstra, Dronkers & Hofman (Red). Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en analyse (185-225). Groningen: Wolters-Noordhoff. Wal, M. van der. & Peschar, J.L. (1999). Development of Cross-Curricular Competencies in Adolescance. Lopend N.W.O.-onderzoek Vakgroep Sociologie. ICS, Rijksuniversiteit Groningen. Wesselingh, A.A. (1998). De school als oefenplaats voor burgerschap. Pre-advies voor de PROO van NWO. Nijmegen: Vakgroep Onderwijskunde KUN. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1986). Basisvorming in het onderwijs. Den Haag: Staatsuitgeverij. Wexler, Ph. (1990). “Citizenship in the semiotic society”. In: Turner, B.F. (ed.). Theories of Modernity and Postmodernity. London: Sage. Winter, M. de. (1995). Kinderen als medeburgers. Lochem: De Tijdstroom. Wippler, R. (1978). “The structural-individualistic approach in Dutch sociology: toward an explanatory social science”. In: The Netherlands Journal of Sociology. 14, p. 135-155.


169

170


De pedagogische taak van de leerkracht in de moderne samenleving

W. Veugelers


171

1

Inleiding

De relatie tussen het onderwijs en de maatschappij is tweezijdig. Het onderwijs maakt deel uit van de maatschappij waardoor de maatschappij invloed uitoefent op de inhoud, de organisatie en de werkwijze van het onderwijs. Die invloed vindt plaats op verschillende niveaus. Op het macroniveau via de onderwijspolitiek, op het mesoniveau via de gemeenschap waar de school deel van uit maakt, en op het microniveau via de leerlingen en hun ouders. Op al deze niveaus worden verwachtingen voor het onderwijs geformuleerd. Het niveau van de onderwijspolitiek is wat betreft doelen en verwachtingen, zeker formeel gezien, vrij helder. Het mesoniveau, de gemeenschap of de ‘civil society’, manifesteert zich in het onderwijs via verschillende lijnen. In het Nederlandse onderwijs is de lijn van de verzuiling in het onderwijs zeer relevant. De verzuiling verbindt onderwijs en samenleving via de denominatie en via het op de zuil gebaseerde schoolbestuur. Een andere, meer horizontale lijn is de binding in de lokale gemeenschap. De school maakt deel uit van een netwerk van instituties, een netwerk waarin de relatie school-gemeenschap genest is. Via diverse vaak informele gremia formuleren mensen en groepen hun wensen voor de school en creëren zij soms voor de school buitenschoolse leeromgevingen. Op het microniveau zijn het de leerlingen en hun ouders die hun interesses én hun sociaal en cultureel kapitaal in de school brengen. De samenhang tussen het meso- en het microniveau kan groot zijn, maar zij kan ook breuken vertonen. Omgekeerd oefent de school invloed uit op de maatschappij door de kennis, de vaardigheden en de waarden en normen die zij de leerlingen bijbrengt. Door de socialiserende en kwalificerende functie van het onderwijs voorziet de school de maatschappij van toekomstige burgers: jongeren die kunnen functioneren op het macroniveau van de politiek, het mesoniveau van de arbeidswereld en de gemeenschap, en het microniveau van de eigen persoonlijke relaties. De school wordt beïnvloed door de maatschappij en de school beïnvloedt de maatschappij. Tussen deze processen is een sterke wisselwerking. De pedagogische taak van de school is een uitdrukking van de relatie tussen onderwijs en maatschappij. Zij geeft aan wat de maatschappij ziet als de bijdrage van het onderwijs aan de opvoeding van jongeren: het voorbereiden van jongeren op hun maatschappelijke participatie. Interessant hierbij is de vraag naar de verhouding tussen de overheid, de maatschappij (de civil society), de school (de docenten) en de ouders en leerlingen. In dit

172


artikel analyseren we deze vragen en maken daarbij veelvuldig gebruik van eigen onderzoek naar de pedagogische opdracht van het onderwijs, onder andere uitgevoerd in het kader van het kortlopend onderwijsonderzoek. We gaan eerst in op de relatie tussen onderwijs en denominatie, vervolgens specifieker op de pedagogische taak van de leerkracht, en we eindigen met de relatie tussen onderwijs en gemeenschap.


173

2

Onderwijs en denominatie

Vroeger had het onderwijs een voor velen herkenbare opvoedende taak. De pedagogische boodschap van het katholieke en protestants-christelijke onderwijs was misschien wel niet heel concreet uitgewerkt, maar voor de betrokkenen was hij helder, consistent en richtinggevend. Wie tot de eigen levensbeschouwelijke gemeenschap behoorde, stond vast: er bestonden nog geen varianten van katholiek-zijn. De begrippen ‘RK’ en ‘PC’ stonden nog garant voor eenduidigheid in inhoud en kwaliteit. Het openbare onderwijs werkte niet vanuit een levensbeschouwing, het was ‘neutraal’, maar ook hier was een pedagogische opdracht aan de orde. Het openbaar onderwijs maakte deel uit van het beschavingsoffensief van de overheid en was gericht op het aanpassen van jongeren aan de maatschappij. In schril contrast met deze traditionele duidelijkheid staat de moderne uitwerking van de pedagogische opdracht van het onderwijs. Uit recent onderzoek naar de pedagogische opdracht van havo en vwo blijkt dat scholen van verschillende denominaties nauwelijks van elkaar verschillen wat betreft de invulling van de pedagogische opdracht. Verschillen zijn er alleen voor het vak godsdienst/levensbeschouwelijke vorming en voor godsdienstige activiteiten als vieringen en dagopeningen (Veugelers & De Kat, 2000). Voor de invulling van de andere schoolvakken, de pedagogisch-didactische aanpak van de docent en de schoolcultuur zijn er geen verschillen tussen scholen die samenhangen met de denominatie van de school. Een vergelijkbaar onderscheid tussen strikt levensbeschouwelijke activiteiten en andere curricula in de school vonden we ook in het middelbaar beroepsonderwijs (Veugelers & Zwaans, 2002). De onderwijsvisie van de school daarentegen blijkt wel van invloed te zijn op de invulling van de pedagogische taak. Havo/vwo-scholen met een vormingsgerichte en op sociaal leren georiënteerde visie geven een andere uitwerking aan de pedagogische opdracht dan scholen met een traditionele klassikale onderwijsvisie of een visie die gericht is op zelfstandig werken en leren. De scholen binnen een bepaalde levensbeschouwelijke richting verschillen onderling sterker in pedagogische doelen en praktijken dan de scholen van verschillende denominaties. De pedagogische invulling van het onderwijs blijkt dus minder exclusief en dwingend verbonden te zijn geraakt met de levensbeschouwing van

174


de school. De pedagogische boodschap van de denominatie is gevarieerder geworden. Afgezien van de direct levensbeschouwelijke activiteiten wordt de ‘levensbeschouwelijke boodschap’ geassocieerd met begrippen als sfeer en omgangsvormen. De pedagogische taak is daardoor tegelijkertijd afwezig en aanwezig. Afwezig vooral in formeel opzicht, aanwezig in informele zin. Volgens onderzoekers als Brint en Elchardes is juist wat vroeger het ‘verborgen curriculum’ werd genoemd effectief in het socialiseren van jongeren. Zij plaatsen vraagtekens bij de effectiviteit van meer expliciete vormen van waardevormend onderwijs. In een recente Amerikaanse overzichtstudie laten Solomon e.a. (2001) zien dat bij een brede en integratieve aanpak van waardevormend onderwijs wel positieve resultaten mogelijk zijn. Zij wijzen met name op hun eigen Child Development Project. Bovendien dragen docenten op allerlei wijzen waarden uit in hun curriculum, in hun voorbeeldfunctie en in hun omgangsvormen (Gudmundsdottir, 1990; Hansen, 2002). Het is het normatief beeld dat leerlingen in het onderwijs krijgen aangereikt, en waartoe zij zich dienen te verhouden. Relatie levensbeschouwing en pedagogisch handelen docenten In een recent onderzoek in het protestants-christelijk middelbaar beroepsonderwijs hebben we docenten bevraagd op de invloed van de protestants-christelijke levensbeschouwing op hun pedagogisch handelen en de rol van de identiteit van de school hierbij (Veugelers & Zwaans, 2002). Deze relatie tussen levensbeschouwing en het curriculum en het pedagogisch handelen zien we met name bij het vak godsdienst/levensbeschouwing, bij dagopeningen en bij vieringen. Bij de niet-expliciet levensbeschouwelijke activiteiten is de relatie met de protestantschristelijke identiteit vrijwel totaal afwezig. Hij verschijnt een enkele keer ten tonele wanneer in het welzijnswerk of in de gezondheidszorg levensbeschouwelijke rituelen ter sprake komen, en wanneer er cliënten of patiënten uit andere culturen bij betrokken zijn. In de niet op levensbeschouwelijke basis georganiseerde sectoren van de economie en de techniek is deze relatie er in het geheel niet. De wijze waarop docenten praten over de relatie tussen de protestants-christelijke levensbeschouwing en hun pedagogisch handelen is in termen van inspiratie. Zij zien de levensbeschouwing niet als een inhoudelijk doel van scholing, maar wel als een bron van motivatie. Natuurlijk ontlenen de docenten aan de protestants-christelijke levensbeschouwing een aantal waarden die zij belangrijk vinden, maar deze waarden zijn ook in andere levensbeschouwingen terug te vinden, zij het soms in net iets andere connotaties. Het lijkt erop dat de protestants-christelijke levensbeschouwing tegelijkertijd aanwezig en afwezig is. Een zelfde paradox is terug te vinden in wat de docenten zeggen over het schoolbeleid. De school heeft de protestants-christelijke identiteit en vindt dat deze terug te vinden moet zijn in de onderwijspraktijk. Maar het schoolbeleid is, afgezien van de direct levensbeschouwelijke activiteiten als het vak godsdienst/levensbeschouwing, de dagopeningen en de vieringen, niet concreet uitgewerkt. Deze paradox, op zowel het niveau van het beleid als van de individuele docent, lijkt te worden veroorzaakt doordat de identiteit tegelijkertijd als inspiratie (motivatie) en als inhoudelijke richtsnoer moet dienen. Dit inhoudelijke richtsnoer functioneert wel op het niveau van de genoemde expliciete


175

levensbeschouwelijke activiteiten, maar is vrijwel afwezig op het niveau van de andere vakken en het pedagogisch handelen. De motivatie om aandacht te besteden aan waarden en normen en aan de identiteitsontwikkeling van leerlingen wordt bij een aantal docenten daadwerkelijk ontleend aan de protestants-christelijke levensbeschouwing. Het motiveert deze docenten om in hun lessen samen met de leerlingen/deelnemers na te denken over waarden en normen en over hun normatief en sociaal handelen in praktijken. De docenten willen daarbij het moreel redeneren en handelen van leerlingen verbeteren. Zij willen leerlingen behulpzaam zijn bij zingevingsprocessen en het ontwikkelen van hun eigen persoonlijk geconstrueerde en beleefde levensbeschouwing. Docenten dragen daarbij geen waarden over in de gezamenlijke dialoog over waarden, maar zij ontlenen zelf veel waardeconnotaties aan hun protestantschristelijk levensbeschouwing. Het is hun bijdrage aan het spel van betekenisverlening. Een diversiteit in de relatie denominatie en onderwijs Het probleem met de doorwerking van de identiteit van de school, in dit onderzoek de protestants-christelijke identiteit, ligt met name in de niet-direct levensbeschouwelijke activiteiten; in de praktijk misschien wel 90% van de onderwijstijd. De school zal volgens ons een duidelijke keuze moeten maken. De onderstaande alternatieven zijn mogelijk. In de praktijk zijn vaak mengvormen zichtbaar, maar we zetten de alternatieven als model neer, voorzien van een label: 1. Onderwijs op levensbeschouwelijke basis Er wordt serieus werk gemaakt van het implementeren van de levensbeschouwelijke identiteit in het curriculum en in het pedagogisch handelen van docenten. De leerstof wordt aangepast en docenten worden gecoacht en helpen elkaar door intervisie bij het handelen vanuit de levensbeschouwelijke identiteit. Het levensbeschouwelijke karakter is manifest aanwezig in het hele onderwijs. 2. Levensbeschouwelijk onderwijs en waardevormend onderwijs De school erkent dat de levensbeschouwelijke identiteit in strikte zin zich beperkt tot de levensbeschouwelijke activiteiten. Voor de andere curriculumonderdelen en het pedagogisch handelen van docenten stimuleert de school waardevormend onderwijs. Docenten werken aan het verbeteren van het morele redeneren en handelen van de deelnemers en bevorderen de actieve participatie en betrokkenheid van de deelnemers in de school, de arbeidswereld en de samenleving. De deelnemers worden daarbij uitgedaagd om een dialoog met elkaar aan te gaan. De docent, als een van de deelnemers aan deze dialogen, werkt vanuit de eigen levensbeschouwing. 3. Levensbeschouwelijk onderwijs De levensbeschouwelijke identiteit van de school beperkt zich tot de strikt levensbeschouwelijke activiteiten. De rest van het curriculum en het pedagogisch handelen wordt als waardevrij beschouwd, en heeft vanuit de identiteit van de school geen aandacht. Het zal duidelijk zijn dat in onze optiek het onderwijs nooit als waardevrij kan worden beschouwd. Een keuze voor dit alternatief is in feite een ontkenning van de eigen pedagogische praktijk. Alternatief 2, ‘Levensbeschouwelijk onderwijs en waardevormend onderwijs’, heeft onze voorkeur. Het doet recht aan onze theoretische opvattingen (Veugelers, 2000; Veugelers

176


et al., 2002). Maar in het verzuilde onderwijssysteem in Nederland is ook een keuze voor alternatief 1, ‘Onderwijs op levensbeschouwelijke basis’, mogelijk. Nog belangrijker dan deze persoonlijke voorkeur is de mogelijke praktijkrelevantie van het model ‘levensbeschouwelijk onderwijs en waardevormend onderwijs’ voor de scholen en meer in het algemeen voor de relatie tussen levensbeschouwing en onderwijs. De kern van dit model is dat voor het pedagogisch handelen en het curriculum een onderscheid wordt gemaakt tussen de expliciet levensbeschouwelijke activiteiten en waardevormend onderwijs. De docent is hierbij een van de participanten aan de dialoog over waarden en normen. De leerlingen worden uitgedaagd te werken aan hun eigen zingeving en identiteitsontwikkeling. Natuurlijk realiseren we ons dat de grens tussen wel- en niet-levensbeschouwelijke activiteiten in de praktijk niet zo scherp valt te trekken. De voorgestane scheiding kan echter de reflectie op de praktijk verbeteren en het schoolbeleid helderder maken. Elke vorm van onderwijs op levensbeschouwelijke grondslag zal een duidelijke keuze moeten maken: ‘Onderwijs op levensbeschouwelijke basis’ (alternatief 1) of ‘Levensbeschouwelijk onderwijs en waardevormend onderwijs (alternatief 2). In de wijze waarop de docenten in ons onderzoek in het protestants-christelijke onderwijs spraken over het schoolbeleid en de schoolvisie leek het dat op het niveau van de visie en beleid alternatief 1 (protestants-christelijk onderwijs) het dominante model was. De praktijk zoals de docenten die beschreven en wij deze observeerden lag nog het dichtst bij alternatief 2. Deze discrepantie tussen beleid en praktijk is tegelijkertijd oorzaak en gevolg van het feit dat het schoolbeleid niet goed is uitgewerkt, dat de praktijk zo divers is, en de docenten soms zoeken naar het vertoog waarin zij hun praktijk moeten beschrijven. De relatie tussen denominatie en onderwijs dient zowel door scholen, levensbeschouwelijke organisaties als door besturenorganisaties opnieuw te worden doordacht.


177

3

De pedagogische taak van de docent

Wat betekent de verminderde sturende invloed van de denominatie voor de pedagogische taak van de docent? Voorheen deelden docent en leerlingen dezelfde levensbeschouwelijke visie. Nu is de boodschap onduidelijker en kan ook de relatie van de docent tot de levensbeschouwing er een zijn van gedogen. De docent werkt ogenschijnlijk nauwelijks meer vanuit een levensbeschouwing, maar trekt zich terug op het eigen vakgebied: de docent is kennismanager geworden. De docent draagt een vak uit, niet een levensbeschouwing. Veel docenten hebben geen pedagogisch verhaal meer. Ze praten over hun vak vooral in technisch-instrumentele termen. Natuurlijk reageren docenten nog steeds op in hun ogen niet-aanvaardbaar gedrag van leerlingen, maar docenten werken minder dan vroeger expliciet aan de pedagogische opdracht. Docenten geven bovendien aan dat ze door hun overvolle programma’s geen tijd hebben om veel aandacht te besteden aan morele en sociale opvoedingsdoelen (Veugelers & De Kat, 2000). Voor de disciplinering van leerlingen gaat dit argument overigens niet op. Discipline bijbrengen is voor docenten een voorwaarde voor het eigenlijke leerproces en het kunnen functioneren in de school als gemeenschap. Het expliciet en bewust pedagogisch handelen van docenten beperkt zich in veel gevallen tot reactief gedrag. Het is een tamelijk passief reageren op wat zich in de school afspeelt, in plaats van het uitdragen van een bepaalde visie op het leven. Een visie geïnspireerd door de levensbeschouwing, het politieke gezichtspunt of meer filosofische noties over het ‘goede leven’. Ritzen heeft als minister van Onderwijs de pedagogische opdracht van de docent weer op de agenda geplaatst, en pedagogen en onderwijskundigen zijn bezig de pedagogische opdracht theoretisch en praktisch te onderbouwen (De Bekker, Miedema & Wardekker, 1998; Valstar & Veugelers, 1998). Intussen hebben de docenten zelf het er maar moeilijk mee. De pedagogische opdracht maakt niet op een natuurlijke wijze deel uit van hun beroepsidentiteit, en ze zijn geneigd het onderwerp te vermijden. Veel docenten, maar vooral ook veel onderwijsondersteuners, hebben zich het jargon eigen gemaakt van de moderne kennismanager en veranderingsdeskundige. Het denken en praten over pedagogische idealen is verdwenen uit het vertoog van veel docenten. Het normatieve karakter van de pedagogische professionaliteit van docenten wordt zowel in de praktijktheorie van docenten als in de onderwijskunde onderbelicht.

178


Leerlingen over de pedagogische rol van de docent Wat vinden de leerlingen van deze passieve pedagogische houding van hun docenten? Aan de ene kant vinden ze het prima: ze worden minder dan ze uit overlevering kennen, lastiggevallen met waarden en normen, en krijgen alle mogelijkheden om met docenten te onderhandelen en docenten tegen elkaar uit te spelen. Maar toen we in een onderzoek aan leerlingen vroegen wat volgens hen kenmerken zijn van de ideale leraar en in hoeverre hun leerkrachten daaraan voldoen, kregen we ook andere antwoorden (Veugelers & De Kat, 1999). Veel leerlingen zijn van mening dat de leerkrachten een moreel voorbeeld moeten zijn: ze moeten eerlijk zijn, hun betrokkenheid bij leerlingen tonen, en vooral moeten ze laten zien hoe zij zelf moreel redeneren, oordelen en handelen. Leerlingen willen graag dat leerkrachten daarbij verschillende perspectieven laten zien, maar ook aangeven wat zij zelf als docent en als persoon belangrijk vinden. Leerlingen willen een dergelijke pedagogische praktijk niet omdat ze zo graag hebben dat docenten zich met hun ontwikkeling bemoeien, maar omdat ze serieus willen worden genomen, en met elkaar en met de leerkrachten willen praten over persoonlijke en maatschappelijke thema’s. Verandering van pedagogische verhoudingen: van overdracht naar onderhandeling en zelfsturing Levensbeschouwingen en ideologieën hebben de laatste tientallen jaren aan consistentie en eenduidigheid ingeboet. Waartoe moet worden opgevoed is minder strak omschreven, en ook de inspiratie tot het opvoeden is minder duidelijk terug te voeren op levensbeschouwing en ideologie. Niet alleen de grote theorieën en levensbeschouwingen hebben aan samenhang en betekenis ingeboet, ook de dagelijkse omgangsvormen. Kleding, taalgebruik, de manier van omgang met elkaar en culturele uitingen krijgen veel meer verschillende en vaak ook persoonlijke invullingen. Alom wordt bovendien steeds meer waarde gehecht aan zelfstandig denken en zelfontplooiing. Zelfsturing is het nieuwe concept waarmee de ontwikkelingsrichting van jongeren wordt aangeduid (Dieleman & Van der Lans 1999). Het onderwijs moet jongeren daarop voorbereiden. Zoals overal in de samenleving wordt het ook op school steeds moeilijker om eisen te stellen aan het gedrag van personen. Vaak vinden er eindeloze onderhandelingen tussen leerkrachten en leerlingen plaats over de concrete operationalisering van omgangsvormen. Als bijvoorbeeld het dragen van een pet op school verboden is, proberen de leerlingen allerlei ‘hoofddeksels’ te dragen en te beargumenteren dat het geen pet is. Er zijn scholen die leerlingen actief proberen te betrekken bij het vormgeven van het onderwijs, en die samen met leerlingen de huisregels formuleren. Maar deze scholen lopen, zeker in het voortgezet onderwijs, al snel tegen grenzen aan. De docentcontrole is niet eenvoudig te vervangen door zelfsturing van leerlingen. In feite worden leerlingen vaak in termen van zelfsturing aangesproken, terwijl de controle door de docenten zelfs geïntensiveerd is. Geen wonder dat de leerlingen dan in het studiehuis de beloofde zelfsturing opeisen (Veugelers & Zijlstra, 2001).


179

4

De pedagogische opdracht voor de overheid, de school en de leerkracht

Het verzuilde onderwijs lijkt voor veel buitenstaanders een goede voedingsbodem voor de pedagogische opdracht, maar wij willen hier de stelling verdedigen dat de situatie eerder omgekeerd is. Zowel het denken over, als het uitvoeren van de pedagogische opdracht is in het Nederlandse onderwijs steeds ernstig belemmerd door de verzuiling. De grondwettelijke vrijheid van onderwijs laat de overheid namelijk maar weinig ruimte voor het voeren van een cultuurbeleid in het onderwijs. Intussen is het wel degelijk de overheid die keuzes maakt en uiteindelijk de leerplannen goedkeurt. Ondanks de vrijheid van inrichting van het onderwijs oefent de overheid een immense controle uit op het curriculum. De overheid schrijft de vakken en de eindtermen voor, verspreidt voorbeeldmateriaal en controleert via het centraal schriftelijk eindexamen in hoeverre het curriculum bij iedere leerling is gerealiseerd. In weerwil van alle autonomie-retoriek neemt de controle van de overheid op het curriculum, onder het mom van kwaliteitszorg, sterk toe. Tegelijkertijd wil de overheid beslist niet de indruk wekken dat ze het curriculum inhoudelijk invult. Het vaststellen van het curriculum gebeurt op een niet al te doorzichtige manier, waarbij officieel onafhankelijke vakdeskundigen het leerplan invullen. Deze situatie is geen goede voedingsbodem voor een echt maatschappelijk debat over de inhoud van het curriculum. Bij de vernieuwing van de tweede fase van de havo en het vwo bijvoorbeeld, spitste het debat zich helemaal toe op de didactische vernieuwing in het studiehuis, in plaats van op de veranderingen in de vakken. Een open debat over het curriculum, en dus ook over de invulling van de pedagogische opdracht, wordt nog steeds bemoeilijkt door de verzuiling van het onderwijs. Het is ook opvallend dat in Nederland binnen de onderwijssociologie sinds het werk van Matthijssen nauwelijks meer sprake is van een curriculumsociologie. Studies als van Kliebard over het Amerikaanse onderwijs en Whitty over het Engelse onderwijs worden hier node gemist.

180


De pedagogische taak van het onderwijs wint aan betekenis De pedagogische opdracht van het onderwijs is dan misschien niet belangrijker geworden, het relatieve belang ervan is wel toegenomen. Kerken, politieke partijen, vakbonden, leger en buurtgemeenschappen hebben als socialisatie-instituten aan belang verloren. Hun inhoud is minder duidelijk en de relatie institutie-deelnemer is ernstig verzwakt. Het onderwijs is het belangrijkste pedagogische instrument dat de samenleving via de overheid nog kan inzetten. Het is niet voor niets dat bij elk maatschappelijk probleem wordt geroepen dat het onderwijs daar wat aan moet doen. De overheid voert allerlei vormen van scholing in als milieu- en natuureducatie, de veilige school en emancipatie- en anti-racismeprojecten (Ten Dam & Volman, 1999; Roede e.a. 1999). Zij zet de brede school op, waarin binnenen buitenschools leren op elkaar worden betrokken (Van Oenen & Hajer, 2001), en zij introduceert in de bovenbouw van het voortgezet onderwijs steeds meer het zelf ervaren, onderzoeken en beoordelen van maatschappelijke thema’s (Veugelers, 2002). Het onderwijs zou deze kansen op een meer pedagogisch en waardevormend onderwijs moeten grijpen. Daarmee zou het ook zijn positie en die van de docenten versterken. Dit vereist evenwel een aanpak waarbij de pedagogische opdracht daadwerkelijk wordt geïntegreerd in het pedagogisch-didactisch handelen van docenten. Bovendien moet de inhoud niet worden bepaald door incidenten, maar door een visie op de bijdrage die het onderwijs kan leveren aan de burgerschapsvorming en identiteitsontwikkeling van jongeren. Wiens waarden en normen? Vorming van identiteit en burgerschap heeft te maken met attitudes, waarden en normen. Maar wie zal zeggen om welke waarden en normen het gaat? Sociaal-morele vorming valt slechts gedeeltelijk onder de levensbeschouwelijke vorming, en de overheid moet hier zeer terughoudend zijn. De overheid kan zich, aldus Leune (1997), slechts beroepen op de waarden uit de grondwet en waarden waarover algemene overeenstemming bestaat, zoals bescherming van het milieu. Het denken over deze waarden moet derhalve erg abstract blijven; bij een verdere concretisering zou de broze overeenstemming versplinteren. Wanneer de overheid aandacht vraagt voor normatieve kwesties, gebeurt dat meestal vanuit een bezorgdheid, bijvoorbeeld voor zinloos geweld, discriminatie, of gebrek aan politieke participatie. De overheid zou het ook eens kunnen omdraaien: formuleren welk type burgerschap zij graag ziet, aangeven op welke wijze het onderwijs daar aandacht aan kan besteden, en daarvoor ook in het curriculum ruimte scheppen. Aandacht vragen doet de overheid op het ogenblik wel, ruimte scheppen in het curriculum doet zij nauwelijks. Dit wil niet zeggen dat de overheid gedetailleerd zou moeten vastleggen wat zij belangrijke waarden en normen vindt. De overheid kan globale doelen formuleren en de maatschappij, scholen, ouders en leerlingen vragen om hier een verdere invulling aan te geven. Onderwijs en kritisch democratisch burgerschap Burgerschap kan op verschillende manieren worden ingevuld (Van Gunsteren, 1992). Er wordt gesproken van een aanpassingsgericht type burgerschap en van een calculerend type, waarbij de eigen verantwoordelijkheid voorop staat. Waar we in de moderne


181

Nederlandse samenleving behoefte aan hebben, is een ander type burgerschap: een kritisch democratisch burgerschap, dat probeert het persoonlijke en het sociale te verbinden. De moderne samenleving vraagt burgers die zowel zelfstandig zijn als op elkaar betrokken, en die rechtvaardigheid als moreel criterium hanteren. Kritisch democratisch burgerschap impliceert zelfsturing, sociale betrokkenheid, kritische meningsvorming en daarop gebaseerd handelen (Vedder & Veugelers, 1999; Veugelers, e.a. 2002). Hoe abstract zulke formuleringen ook mogen klinken, ze geven wel aan dat kritisch democratisch burgerschap een verschil in denken én handelen betekent met een meer aanpassingsgericht of een schijnbaar neutraal calculerend type burgerschap. Als we in het onderwijs willen werken aan het ontwikkelen van burgerschap, betekent dat niet dat de overheid tot in detail vastlegt welke waarden en normen ontwikkeld moeten worden. Zij geeft een bandbreedte aan, waarbinnen de school vanuit de eigen denominatie een verdere invulling kan geven (zie ook Wesselingh, 2002). Daarbinnen ontwikkelt elke leerling eigen concrete waarden. De overheid geeft scholen de ruimte in het curriculum om op deze wijze aan de pedagogische opdracht te werken. Leerlingen worden binnen de bandbreedte van de overheid door de overheid niet beoordeeld op de waarden die zij hebben ontwikkeld, maar wel op het proces van waardeontwikkeling en op hun vaardigheden om waarden te analyseren, eigen waarden te onderbouwen en daarover te communiceren. Wat betekent deze opvatting voor het onderwijsleerproces? Vanuit de pedagogische opdracht van het onderwijs werkt de docent aan de ontwikkeling van de identiteit van de leerling. De identiteitsontwikkeling van jongeren impliceert naast het verwerven van kennis en vaardigheden ook het ontwikkelen van attitudes. Jongeren ontwikkelen een eigen wereldbeeld en een beeld over zichzelf. In deze beelden zijn waarden verweven. Jongeren ontwikkelen deze attitudes in de verschillende leefwerelden waarin zij verkeren. In het onderwijs gebeurt dit in interactie met medeleerlingen en leerkrachten. Docenten proberen deze ontwikkeling te beïnvloeden door de leeromgeving die ze creëren en het curriculum dat ze aanbieden, maar ook in de voorbeelden die ze geven, de vragen die ze stellen en de reacties die ze aan leerlingen geven. Voor de pedagogische taak van de docent wordt vaak het begrip ‘waardeoverdracht’ gebruikt. Dit begrip suggereert een mechanische waardeoverheveling van docent naar leerlingen. Leerlingen construeren echter hun eigen waarden en kunnen daarbij gebruik maken van de waarden die hen worden aangeboden. De docent is daarbij niet gereduceerd tot een passieve toeschouwer, maar functioneert als een deelnemer aan het spel van betekenisverlening. De docent stimuleert daarbij bepaalde waarden. Zijn rol kan daarom beter als ‘waardestimulering’ worden beschreven. De docent kan behalve schoolse waarden geen waarden opleggen of afdwingen. In het spel van betekenisverlening heeft hij een bijzondere positie. De docent is bemiddelaar tussen de maatschappelijke ontwikkeling en de persoonlijke ontwikkeling van de leerling, waarbij beide ontwikkelingen als veranderbaar moeten worden gezien. Onderwijs als persoonlijk pedagogisch-cultureel project Of een leerkracht wil of niet, hij ontkomt er niet aan te werken aan de pedagogische opdracht van de school. Hij of zij kan kiezen voor een minimale invulling, waarbij de docent vooral reageert op het schoolse gedrag van leerlingen, en niet reflecteert op het

182


eigen pro-actieve gedrag en het aangeboden curriculum. De docent heeft dan alleen aandacht voor de identiteitsontwikkeling van een leerling wanneer deze het onderwijs hindert en daardoor het eigen leerproces en dat van medeleerlingen afremt. Van een bewuste sturing van het eigen pedagogisch handelen is geen sprake. Een docent kan ook kiezen voor een actievere opstelling, waarbij hij samen met collega’s nadenkt over het eigen pedagogisch handelen, dat handelen bewust probeert te sturen en daarbij een eigen invulling aan het curriculum geeft. De interactie met leerlingen kenmerkt zich daarbij door een dialoog. Verschillende perspectieven worden geanalyseerd op de waardeoriëntaties die erin zijn verweven, en leerlingen kunnen een eigen standpunt ontwikkelen dat het resultaat is van een proces van moreel redeneren. Leerkrachten volgen en begeleiden dan de individuele identiteitsontwikkeling van elke leerling. Het handelen en begeleiden door de docent vindt plaats vanuit de eigen onderwijsvisie, uiteraard met inachtneming van het schoolbeleid en het landelijk onderwijsbeleid. Een docent die een eigen onderwijsvisie ontwikkelt, kan zijn pedagogische taak nadrukkelijk verbinden met het vak dat hij geeft. Het vakgebonden handelen is een essentieel bestanddeel van waardevormend onderwijs. Elke docent zou als het ware een eigen pedagogisch project moeten formuleren: hij moet een visie hebben op wat hij of zij belangrijk vindt voor opgroeiende jongeren en wat het eigen schoolvak bijdraagt aan hun identiteitsontwikkeling. Eigenlijk is er sprake van een pedagogisch-cultureel project. De identiteitsontwikkeling van de leerling is immers verbonden met zijn functioneren op sociaal en cultureel niveau. Als docenten hun pedagogische taak opvatten als een persoonlijk pedagogisch-cultureel project, doorbreken zij de schijnneutraliteit van het schoolvak en van hun professionaliteit. In plaats van kennismanagers worden zij begeleiders van de identiteitsontwikkeling van leerlingen. Nu de relatie tussen denominatie en onderwijs diffuser is geworden, kan het spel van betekenisgeving in waardevormend onderwijs eindelijk uit het keurslijf van de ogenschijnlijke vanzelfsprekendheden worden gehaald. Docenten en leerlingen kunnen met elkaar werken aan de waardeontwikkeling van leerlingen (maar ook aan de waardeontwikkeling van docenten). Docenten kunnen daarbij gebruik maken van ervaringen, opgedaan binnen tradities als ‘moral education’, met veel nadruk op de waarde ‘rechtvaardigheid’, veel aandacht voor het ontwikkelen van analyse-, en communicatievaardigheden, en een visie op de school als ‘just community’ (Power, Higgins & Kohlberg, 1989; Oser, 1994). Waardeontwikkeling wordt daarbij niet alleen gezien als een cognitieve en handelingsgerichte activiteit (autonomie), maar ook als een manier om een ‘caring orientation’ (sociale betrokkenheid) te ontwikkelen (Noddings, 1992). Recent wordt vooral voor integratieve vormen van waardevormend onderwijs gepleit (Oser, 1997; Solomon, e.a., 2001). Een meer maatschappelijk georiënteerde benadering is te vinden in ‘democratic education’ (Giroux, 1989; Apple & Beane, 1995). Hierbij wordt de participatie van leerlingen in de school en hun voorbereiding op maatschappelijk participeren sterker aangezet, waarbij waarden als autonomie en sociale betrokkenheid een meer politieke lading krijgen. In hun eigen cultuurpedagogische project kunnen docenten zich verhouden tot belangrijke levensbeschouwelijke tradities, die al dan niet verbonden zijn met de denominatie van de school.


183

De docent: beoordelaar van waarden? Dit artikel is een pleidooi voor een docent die veel bewuster (reflexiever) bezig is met de waardeontwikkeling van leerlingen, en zich ziet als een persoon die zich als het ware tussen de maatschappij en de leerling in bevindt. Een docent die niet meer strak gestuurd wordt vanuit eenduidige waardeoriëntaties, maar wel kaders krijgt aangereikt vanuit de onderwijspolitiek en het schoolbeleid. En een docent die zijn eigen pedagogisch-cultureel project ontwikkelt en daarover communiceert met collega’s, ouders en leerlingen. Bij het pedagogisch functioneren van zo’n docent dringt zich onvermijdelijk de hamvraag op: mag hij of zij leerlingen ook beoordelen op de waarden die zij ontwikkelen? Beoordeling is tenslotte de norm waarin het onderwijs de output vastlegt. Formeel mogen docenten leerlingen nu slechts aanspreken op de waarden die tot het noodzakelijke schoolse gedrag behoren, zoals discipline en rekening houden met elkaar. De school als gemeenschap kan waarden afdwingen die volgens de school nodig zijn om als leergemeenschap te kunnen functioneren. De school kan leerlingen echter niet beoordelen op waarden die zij ontwikkelen in standpunten of in buitenschools gedrag. Voor deze waarden geldt alleen de begrenzing van de wet. De docent mag formeel gezien de leerlingen wel beoordelen op het milieubewuste gedrag in de school, maar niet op standpunten over het milieu in het algemeen en ook niet op het milieubewust handelen buiten school. Met betrekking tot deze niet-schoolse waarden mag de school alleen toetsen of de leerling daarover voldoende kennis bezit, en of hij de vaardigheden beheerst om deze waarden te analyseren (moreel redeneren) en erover te communiceren (waardecommunicatie). Een hiermee samenhangende vraag is hoe de school over de waarde- en identiteitsontwikkeling van de leerlingen zou moeten rapporteren. Op het ogenblik hebben docenten vaak een impliciet beeld van de identiteitsontwikkeling van hun leerlingen. Soms geven ze aan of een leerling erg egocentrisch is of erg sociaal. Stel nu dat elke school meer dan tot nu toe gebruikelijk gaat aangeven welk type burgerschap zij nastreeft, mag de school dan ook aangeven welk type burgerschap de leerling heeft ontwikkeld? Zou elke leerling een rapportcijfer voor burgerschapsontwikkeling moeten krijgen? Willen we een goede identiteitsontwikkeling van leerlingen, en willen we serieus werken aan de pedagogische opdracht, dan zou zo’n beschrijving inderdaad nastrevenswaardig zijn. Maar moeten zulke beschrijvingen openbaar zijn? Dat zou veel bezwaren opleveren. De identiteitsontwikkeling kan moeilijk worden ‘gemeten’; het meten zelf heeft een normatief modellerend effect. Verder bestaat het gevaar dat leerlingen worden gebrandmerkt, zeker als dergelijke rapporten aan het vervolgonderwijs worden meegegeven. Toch is het juist deze schrik voor het preciezer kijken naar de persoonlijke, sociale en morele ontwikkeling van leerlingen, die het onderwijs reduceert tot het bijbrengen van gemakkelijk te meten kennis en vaardigheden. Leerlingen en docenten worden daarmee afgeremd in het samen werken aan de identiteitsontwikkeling van de leerlingen. Mogelijke effecten én de pedagogische aanpak van de docent blijven daarbij verborgen en zijn geen object van reflectie.

184


5

Onderwijs en gemeenschap

Tot slot willen we nog specifiek ingaan op de relatie tussen onderwijs en gemeenschap. Eerst bespreken we de school als gemeenschap, als onderdeel van de lokale gemeenschap. Vervolgens gaan we in op de relatie ouders en school. Als laatste bespreken we de opening van de school naar de samenleving. De school als gemeenschap Vooral de laatste tijd worden er veel pleidooien gehouden voor de school als gemeenschap. De school moet een veilig leer- en leefklimaat zijn, de school moet voor leerlingen en leerkrachten overzichtelijk en dus niet te groot zijn, de school moet de leerlingen leren om in een gemeenschap zowel zelfstandig te zijn als betrokken te zijn op anderen (Klaassen, Schouten & Leeferink, 1999). De school wordt daarbij gezien als een samenleving in het klein die leerlingen voorbereidt op de grote maatschappij. In de meest idealistische beelden wordt de echte maatschappij, zeker wat negatieve elementen betreft, buiten de school gehouden. Tegen dergelijke ideaalbeelden kan men moeilijk bezwaren aan te tekenen. We willen echter wijzen op een spanning tussen het gericht zijn op de eigen gemeenschap en de maatschappelijke diversiteit. Natuurlijk zijn we ook voor een goede schoolcultuur, een prettige leerklimaat, en vriendelijke verhoudingen tussen leerlingen onderling. In het onderzoek “Opvoeden in het voortgezet onderwijs” (Veugelers & De Kat, 1998) onderzochten we op acht scholen ook hoe leerlingen, ouders en docenten oordeelden over de schoolcultuur, in het bijzonder de onderlinge relatie tussen leerlingen en de relatie tussen leerlingen en leerkrachten. We kregen indicaties dat hoe specifieker de identiteit van de school was en hoe homogener de leerlingenpopulatie was, des te positiever leerlingen, ouders en docenten oordeelden over de schoolcultuur. Dus hoe minder de diversiteit van de samenleving in de school terug te vinden is, des te sterker is het onderlinge gemeenschapsgevoel. Het gericht zijn op de eigen gemeenschap kan dus op gespannen voet staan met de integratie in de maatschappij. Op de eigen gemeenschap gerichte scholen kunnen ontstaan door eigen keuzes van ouders en leerlingen, bijvoorbeeld bij zelfstandige gymnasia en montessorischolen. Maar ook door het ontbreken van alternatieven, zoals bij het ontstaan van zwarte scholen. Het denken over de school als gemeenschap moet derhalve vanuit het perspectief van sociale cohesie en maatschappelijke integratie ook rekening houden met de verhouding tussen de diversiteit in de school en de diversiteit in de samenleving. Een eenzijdig verheerlijken van de school als gemeenschap kan wel eens contraproductief werken voor de rol van de school bij het bevorderen van sociale cohesie.


185

Ouders en de pedagogische rol van de school Een specifiek facet van de relatie school en gemeenschap is de samenwerking tussen school en de ouders van de leerlingen. Ook ouders vinden dat de school, inclusief het voortgezet onderwijs, een opvoedende taak heeft. Ouders en leerkrachten beschouwen zich als partners in de opvoeding (Klaassen & Leeferink, 1998; Veugelers & De Kat, 1998; RMO, 2001). In de praktijk bestaat er in de groep ouders een grote diversiteit met daarbinnen twee opvallende, aan elkaar tegengestelde, posities. Een deel van de ouders is actief bij de school betrokken en stelt eisen aan de school, ook wat betreft pedagogische doelen. Een ander deel van de ouders heeft weinig contact met school en reageert ook nauwelijks op initiatieven van de school. Juist voor deze groep ouders vindt de school contact belangrijk, omdat juist onder hen degenen worden gevonden waarvan de school vindt dat ze tekortschieten in de opvoeding. De actieve ouders ervaren deze tweedeling eveneens als lastig. Door alle aandacht die naar de passieve ouders uitgaat, voelen ze zich soms miskend door de leerkrachten, terwijl de leerkrachten zich weer miskend voelen door de passieve ouders. In deze diversiteit in de houding van ouders naar de school komt duidelijk tot uiting dat de school zich deels heeft losgemaakt van de lokale gemeenschap, een gemeenschap die minder samenhang en continuïteit bezit dan vroeger en een grotere diversiteit vertoont. Oriëntatie op de maatschappij Opvallend is het contrast tussen enerzijds de vele pleidooien voor de school als gemeenschap, de school als onderdeel van de lokale gemeenschap, de afstemming tussen de opvoeding op school en thuis en anderzijds de scheiding in onderwijsactiviteiten tussen het leren op school en het leren in de maatschappij. Het lijkt wel een eenrichtingsverkeer van de maatschappij naar de school. Omgekeerd staat de maatschappij nauwelijks open voor de school. Leerlingen verwerven in het onderwijs drie typen kwalificaties: een beroepsgerichte kwalificatie, een doorstroomkwalificatie en een maatschappelijke kwalificatie. De aandacht in het beleid en in de scholen gaat vooral uit naar de beroepsgerichte kwalificatie en de doorstroomkwalificatie. Deze aandacht is ook goed zichtbaar in de onderwijsactiviteiten die ingebed zijn in de samenleving. Het beroepsonderwijs kent veel stages. Het vbo en soms ook het avo-onderwijs bevatten arbeidservaringsleren en arbeidsoriëntatie. Daar komen van tijd tot tijd ook beroepsbeoefenaren in de school. In aansluitingsprogramma’s vanuit het hoger onderwijs maken leerlingen uit het voortgezet onderwijs kennis met het hoger onderwijs. Een vergelijkbare vorm van maatschappelijke oriëntatie is niet of nauwelijks aanwezig in het onderwijs. In het voortgezet onderwijs zit maatschappijleer pas in de bovenbouw en wordt het vak levensbeschouwing helaas nauwelijks gegeven in het openbaar en algemeen-bijzonder onderwijs (Veugelers & De Kat, 2000). Een vak als aardrijkskunde verliest steeds meer terrein in de diverse schooltypen. De vakken verzorging en techniek staan in de basisvorming weer ter discussie. In de tweede fase havo/vwo is de positie van de nieuwe vakken Culturele en kunstzinnige vorming en Algemene natuurwetenschappen alweer verzwakt, et cetera. Het versterken van de relatie onderwijs en maatschappij kan vooral door een sterkere maatschappelijke oriëntatie op de leerinhouden en activiteiten in de school, maar vooral ook door actief te participeren in de maatschappij, bijvoorbeeld middels maatschappijsta-

186


ges en onderzoeksmatige activiteiten. Als de maatschappij, en ook de lokale gemeenschap, zoveel belang hecht aan de pedagogische taak van de school, laat ze dan haar poorten openen voor leerlingen.


187

Literatuur

Apple, M.A. & Beane, J.A. (1995) (eds.). Democratic Schools. Alexandria: ASCD. Bekker-Ketelaars, N. de, Miedema, S. & Wardekker, W. (1998) (red.). Vormende lerarenopleidingen. Utrecht: SWP. Dam, G. ten & Volman, M. (1999). Scholen voor sociale competentie. Lisse: Swets & Zeitlinger Publishers. Dieleman, A.J. & Lans, J. van der. (1999) (red.). Heft in eigen handen. Assen: Van Gorcum. Giroux, H. (1989). Schooling for democracy. London: Routledge. Gudmundsdottir, S. (1990). “Values in Pedagogical Content Knowledge”. In: Journal of Teacher Education. 41 (3). p. 44-52. Hansen, D.T. (2001). Exploring the Moral Heart of Teaching. New York: Teachers College Press. Gunsteren, H.R. van. (1992) (red.). Eigentijds burgerschap. Den Haag: SDU. Klaassen, C. & Leeferink, H. (1998). Partners in opvoeding in het basisonderwijs: ouders en docenten over de pedagogische opdracht en de afstemming tussen gezin en school. Assen: Van Gorcum. Klaassen, C., Schouten, C. & Leeferink, H. (1999). Werken aan de school als gemeenschap. Onderzoeksalliantie ‘de Pedagogiche Dimensie’. Nijmegen: KUN. Leune, H. (1997). “De normatieve taak van de school en culturele verscheidenheid”. In: Meijnen, G.W. (red.). Opvoeding, onderwijs en sociale integratie p. 33-46 Groningen: Wolters-Noordhoff Noddings, N. (1992). The Challenge to Care in Schools: an Alternative to Education. New York: Teachers College Press.

188


Oenen, S. van & Hajer, F. (2001) (red.). De school en het echte leven. Utrecht: NIZW. Oser, F.K. (1994) “Moral Perspectives on Teaching”. In: Review of Research in Education. 20. p. 57-127. Oser, F.K. (1996). “Attitudes and Values, Acquiring”. In: Corte, E. de & Weinert, F.E. (eds.). International Encyclopedia of Developmental and Instructional Psychology. (489-491). Oxford: Pergamon. Power, F.C., Higgins, A. & Kohlberg, L. (1989). Lawrence Kohlberg’s Approach to Moral Education. New York: Columbia University Press. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2001). Aansprekend opvoeden. Balanceren tussen steun en toezicht. Den Haag: RMO/SDU. Roede, E., Klaassen, C., Veugelers, W., Derriks, M. & Schouten, C. (1999). Andere kwaliteiten van de school. Onderzoeksalliantie ‘De Pedagogische Dimensie’. Amsterdam: SCO/UvA. Valstar, J. & Veugelers, W. (1998). “Waarden leren leren”. In: VELON-tijdschrift 19 (2). Vedder, P. & Veugelers, W. (1999). De pedagogische functie van het onderwijs, Waardevormend onderwijs in een multiculturele en pluriforme samenleving. Den Haag: NWO/PROO. Veugelers, W. (2000). “Different Ways of Teaching Values”. In: Educational Review. 50 (1). Veugelers, W. (2002). “Hoe staat het met de invoering van het studiehuis”. In: MES. 22, 123. p. 3-10. Veugelers, W. & Kat, E. de. (1998). Opvoeden in het voortgezet onderwijs: leerlingen, ouders en docenten over de pedagogische opdracht en de afstemming tussen gezin en school. Assen: Van Gorcum. Veugelers, W. & Kat, E. de. (1999). De ideale leraar. Leerlingen als spiegel voor het pedagogisch handelen. Onderzoeksalliantie ‘De Pedagogische Dimensie’, Amsterdam: ILO/UvA. Veugelers, W. & Kat, E. de. (2000). De pedagogische opdracht van het studiehuis. Onderzoeksalliantie ‘De Pedagogische Dimensie’. Amsterdam: ILO/UvA. Veugelers, W. & Kat, E. de. (2001). De pedagogische identiteit van het openbaar basisonderwijs. Onderzoeksalliantie ‘De Pedagogische Dimensie’. Amsterdam: ILO/UvA.


189

Veugelers, W., Miedema, S., Zwaans, A., Dam, G. ten, Meijnen, W., Klaassen, C. & Leeman, Y. (2002). Onderzoek naar de pedagogische functie van het onderwijs op klas- en schoolniveau. Den Haag: NWO/PROO. Veugelers, W. & Zijlstra, H. (red.). Leren in het studiehuis. Garant, Leuven/Apeldoorn, 2001. Wesselingh, A. (2002). “Benauwde burgers”. In: MESO 22, 123, p. 22-24.

190


Over de auteurs

Dr. P. den Hoed is socioloog en stafmedewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Prof. mr. dr. C. Schuyt is hoogleraar sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. Hij is lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Drs. A. de Jong is partner in Concern/BWM - Marketing en Organisatie te Amsterdam. Dr. mr. ir. N. Stegerhoek heeft de Onderwijsraad bijgestaan bij de opstelling van de verkenning Samen Leren Leven. Dr. D. Kalb is cultureel antropoloog en is onder meer docent-onderzoeker aan de Faculteit Sociale Wetenschappen van de Universiteit Utrecht. Dr. B. van Steenbergen is socioloog en politicoloog en was onder meer senior docent aan de Vakgroep Algemene Sociale Wetenschappen van de Universiteit Utrecht. Prof. dr. W. Groot is onder meer hoogleraar gezondheidseconomie aan de Universiteit Maastricht. Prof. dr. H. Maassen van den Brink is onder meer hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam. Zij is lid van de Onderwijsraad. Dr. A. Wesselingh is socioloog en was onder meer universitair hoofddocent aan de Katholieke Universiteit Nijmegen. Dr. A.B. Dijkstra is socioloog en onderwijskundige en is verbonden aan de vakgroep Sociologie/ICS van de Rijksuniversiteit Groningen. Prof. dr. J. Peschar is hoogleraar sociologie aan de Rijksuniversiteit Groningen. Prof. dr. W. Veugelers is universitair docent en hoogleraar educatie aan respectievelijk de Universiteit van Amsterdam en de Universiteit voor Humanistiek te Utrecht.


191

RONDOM ONDERWIJS. studie

Recommend Documents