TWEEDE-KAMERFRACTIE
Onderwijs als kinderrecht
Angelien Eijsink 06 18 30 60 23 Woordvoerder speciaal onderwijs
De volgende organisaties hebben meegewerkt aan het tot stand komen van deze tekst: Algemene Onderwijsbond (AOb), Chronisch Zieken en Gehandicapten Raad Nederland (CG-Raad), Onderwijsbonden CNV, Defence for Children International Nederland, Federatie van Ouderverenigingen (FvO), Jonge Socialisten (JS), Nederlandse Vereniging voor Autisme (NVA), Vereniging Balans, Landelijke Vereniging Cluster 3 (LVC3), Landelijke Vereniging Cluster 4 (LVC4), Ouderorganisatie Doc 4 - Cluster 4 Zij herkennen de problematiek en steunen deze actie.
23-8-2006
1 / 10
Onderwijs als kinderrecht Recht op onderwijs
Ieder kind heeft recht op passend onderwijs. Dit recht is vastgelegd in het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK) waarbij 192 landen, waaronder Nederland, partij zijn. In artikel 28 van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind staat dat primair onderwijs voor ieder kind verplicht is en gratis beschikbaar moet zijn. Ook het voortgezet onderwijs dient voor ieder kind beschikbaar en toegankelijk te zijn. Tevens heeft de overheid de verplichting om de ontwikkeling van verschillende vormen van voortgezet onderwijs aan te moedigen. Alle kinderen hebben niet alleen recht op onderwijs, maar zij hebben ook het recht op vrijheid van onderwijs. In artikel 29, lid 2 van het IVRK staat dat ouders en anderen de bevoegdheid hebben om een eigen school op te richten. Het onderwijs dat daar gegeven moet worden heeft als kader de onderwijsbeginselen van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind en de nationale wetgeving. De norm is dat alle beslissingen die het kind betreffen genomen moeten worden in het belang van het kind (artikel 3, lid 1 van het IVRK) waarna artikel 29 van het IVRK de nadruk legt op kindgericht onderwijs. Het kindgerichte onderwijs dient zo veel mogelijk de persoonlijkheid, talenten en geestelijke en lichamelijke vermogens van het kind te ontplooien. Het onderwijs moet het kind eerbied voor de rechten van de mens en fundamentele vrijheden bij brengen, eerbied voor de ouders, zijn of haar eigen culturele identiteit, taal en waarden en voor die van andere beschavingen. Het kind moet voorbereid worden op een verantwoord leven in een vrije samenleving en het kind moet leren eerbied te hebben voor de natuurlijke omgeving. Onderwijs is dus meer dan alleen het leren van rekenen en schrijven, het moet de bodem vormen van het leven. De overheid heeft de plicht om er voor te zorgen dat alle kinderen door het recht op onderwijs gelijke kansen krijgen. Of zoals het in onze Grondwet (artikel 23) staat: het onderwijs dient een voorwerp van aanhoudende zorg te zijn van de overheid.
Leerplicht
Het recht op onderwijs is nauw verbonden met de plicht tot het volgen van onderwijs. Deze leerplicht is in 1900 is vastgelegd in de Nederlandse Leerplichtwet. Op grond van deze wet zijn kinderen in de leeftijd van vijf tot zestien jaar leerplichtig en daarna gedeeltelijk leerplichtig tot de leeftijd van zeventien jaar. Het doel van de Leerplichtwet is om te bevorderen dat kinderen tenminste twaalf jaar onderwijs volgen. De leerplichtwet moet het spijbelen en het thuis houden van kinderen tegengaan en stelt ouders of verzorgers primair verantwoordelijk voor het onderwijs aan hun kinderen.
Speciaal onderwijs
Voor kinderen met een ernstige lichamelijke of zintuiglijke handicap, die langdurig ziek zijn, gedragsproblemen hebben, zeer moeilijk leren of zeer moeilijk opvoedbaar zijn, bestaat er speciaal onderwijs. Drie beleidslijnen zijn de afgelopen jaren ingezet om het onderwijs aan leerlingen met specifieke leer- en zorgbehoeften vorm te geven. Dat zijn Weer Samen Naar School (WSNS), de Regionale Expertise Centra (REC’s) en sinds augustus 2003 de Leerlinggebonden Financiering (LGF). Ze zijn erop gericht om leerlingen de beste kansen te geven ofwel in het reguliere ofwel in het speciaal onderwijs.
23-8-2006
2 / 10
Onderwijs als kinderrecht Kinderen met beperkingen
Gehandicapte kinderen (kinderen met beperkingen) hebben volgens artikel 23 van het IVRK, in samenhang met de artikelen 28 en 29 van dit verdrag, recht op onderwijs. Sinds 1990 is het Nederlandse onderwijsbeleid op integratie van kinderen met een handicap in het reguliere onderwijs (“Weer samen naar school”). Sinds 2003 is het voor ouders mogelijk om te kiezen of hun kind met beperkingen naar het speciaal onderwijs dan wel naar het reguliere (gewoon) onderwijs gaat. Als ouders ervoor kiezen om hun kind naar het reguliere onderwijs te laten gaan, kunnen zij in aanmerking komen voor een leerlinggebonden financiering (LGF). Of een kind in aanmerking komt voor speciaal onderwijs en daardoor ook recht heeft op LGF wordt vastgesteld door een commissie voor de indicatiestelling. De Regionale Expertisecentra zijn verantwoordelijk voor deze commissies. Volgens Schoonheim schiet de Nederlandse wetgever tekort om het recht op onderwijs voor kinderen met een beperking volledig te realiseren. Er wordt onvoldoende geïnvesteerd in onderwijs in het algemeen en in het speciaal onderwijs in het bijzonder. Schoonheim verwijst naar de criteria in het UNESCO Verdrag tegen discriminatie in het onderwijs uit 1960 en constateert dat het Nederlandse onderwijssysteem zich schuldig maakt aan discriminatie van gehandicapte kinderen: - Uit de rapporten van de onderwijsinspectie blijkt dat de kwaliteit van speciaal onderwijs aan gehandicapte kinderen ontoereikend is. - Enkele duizenden kinderen met een verstandelijk beperking met een zeer laag ontwikkelingsniveau hebben geen toegang tot onderwijs, maar worden opgevangen en verzorgd in dagverblijven. - Kinderen met een laag ontwikkelingsniveau, die wel in het speciaal onderwijs zijn terechtgekomen, kunnen gezien de bekostigingsformule niet voldoende begeleiding krijgen op deze scholen. Ze lopen de kans van deze scholen verwijderd te worden. - Het speciaal onderwijs bereidt kinderen niet voor op hoger voortgezet onderwijs.
Thuiszitters
Naast de hierboven genoemde problemen in het speciaal onderwijs is er nog een groot probleem: de thuiszitters. Er zitten op dit moment meer dan 2000 kinderen thuis om uiteenlopende redenen. Het GION schrijft zelfs dat per schooljaar 2.500 à 5.000 leerlingen thuiszitter kunnen worden genoemd1 Deze kinderen hebben met elkaar gemeen dat zij wel naar school willen, maar dat er geen plek is of dat geen enkele school ze wil hebben. Leerlingen met autisme die het niet redden in het reguliere onderwijs, vallen te vaak ook buiten de boot in het speciaal onderwijs. Op dit moment bestaat er binnen het speciaal onderwijs nog steeds te weinig autisme-expertise. Daarnaast is autisme geen eigenstandige grond voor een indicatie voor speciaal onderwijs. Leerlingen met autisme kunnen alleen een indicatie krijgen op basis van bepaalde symptomen, niet vanwege de kern van het autisme (voor de clusters 2, 3 en 4 zijn enkele indicatiegronden voor leerlingen met autisme geformuleerd).
1 Th. A. van Batenburg, N.S. Dokter en B.F. Mulder: Leerplichtige leerlingen zonder onderwijs, GION (2006)
23-8-2006
3 / 10
Onderwijs als kinderrecht Een andere oorzaak dat kinderen thuiszitten is de snelle groei van het aantal leerlingen dat wordt aangemeld voor cluster 4. Het gaat daarbij zowel om leerlingen met autisme of andere ontwikkelingsproblemen, als om zeer moeilijk opvoedbare kinderen. Veel van deze kinderen komen in aanmerking voor speciaal onderwijs. Het regulier onderwijs verwijst gedurende het gehele jaar kinderen door. Omdat ook het aantal doorverwezen kinderen toeneemt is de druk op de cluster 4 scholen bijzonder groot.. De prognose voor de groei van het aantal ingeschreven leerlingen per 1 augustus 2006 is ruim 7% ten opzichte van de vorige teldatum. De groei binnen het Voortgezet Speciaal Onderwijs (10%) is naar verwachting aanmerkelijk groter dan binnen het Speciaal Onderwijs (3%). Daarnaast is de prognose dat er ook weer een aanzienlijke wachtlijst voor plaatsing op een REC-school binnen cluster 4 zal bestaan op 1 augustus 2006. Wachtlijsten blijven bestaan omdat de kleinschaligheid van cluster 4 de groei niet direct kan opvangen. Aangezien het aantal verwijzingen gestaag toeneemt, groeien de leerlingaantallen ook tussen de teldata. Voor deze groei ontvangt de cluster 4 school voor minimaal een aantal maanden geen bekostiging. Om deze groei op te vangen worden binnen alle REC’s investeringen gedaan uit eigen middelen. Deze investeringen zijn niet gering. Dit is een onverantwoorde situatie die niet eindeloos door kan gaan. De minister heeft kortgeleden een groeiregeling (bekostiging van de groei vanaf 15%) vastgesteld. Over deze regeling is men in het veld erg ontevreden ("druppel op een gloeiende plaat"). Scholen komen pas in aanmerking voor bekostiging van de groei bij een toename van 15%. Bovendien wordt bij een groei van minimaal 15% alleen de leerlingen boven de 15% bekostigd. Dit betekent concreet dat een SO-school met 120 leerlingen die groeit met 15% uit eigen middelen extra leerkrachten moet betalen voor 18 leerlingen (dat zijn bijna 2 volle banen). Pas als er meer dan 18 leerlingen zijn geplaatst komt de school in aanmerking voor aanvullende bekostiging. De eerste 18 leerlingen blijven tot aan de teldatum voor eigen rekening. Er is inmiddels een aantal besturen dat heeft besloten geen leerlingen meer aan te nemen. Soms omdat de financiële middelen ontbreken, soms omdat er geen (deskundig) personeel is te vinden. Gevolg hiervan is dat de wachtlijsten gaan groeien en kinderen gedwongen thuis komen te zitten. Daarnaast is de aanvraagprocedure en indicatiestelling een bureaucratische en ingewikkelde procedure. Deze aanvragen duren hierdoor onnodig lang, terwijl het kind dringend hulp nodig heeft. Op 1 augustus 2006 staan naar verwachting 767 geïndiceerde leerlingen op de wachtlijst voor plaatsing op een school binnen cluster 4 (op basis van 61% respons vanuit de REC’s). Deze prognose betreft 365 SO-leerlingen en 402 VSO-leerlingen. Een schatting van de prognose van de volledige wachtlijst is 1267 leerlingen (SO: 603; VSO: 664). Thuiszitters zijn niet alleen kinderen die naar het speciaal onderwijs (moeten) gaan. Ook hoogbegaafde kinderen zitten thuis,zij komen niet in aanmerking voor een rugzakje (leerlinggebonden financiering). De hoge kosten voor een passende school voor deze kinderen komen dan ook voor rekening van de ouders. Indien hoogbegaafde kinderen niet de juiste begeleiding krijgen op school, kunnen zij gedemotiveerd raken en niet meer naar die school willen. Bij gebrek aan passend onderwijs en geld zien de ouders zich genoodzaakt om hun kind dan thuis te houden.
23-8-2006
4 / 10
Onderwijs als kinderrecht Vervolgens is er nog een groep kinderen met ernstige gedragsproblemen die van school zijn verwijderd en door andere scholen geweigerd worden. Scholen kunnen leerlingen niet puur vanwege leerprestaties verwijderen, maar wel op grond van gedragsproblemen. Doordat zij op geen enkele school meer welkom zijn, zitten ook zij thuis.
Ambulante begeleiding
Ambulante begeleiding is begeleiding vanuit speciaal onderwijs en is bedoeld voor zowel het kind (met rugzak) als de leerkracht. Vanuit hun speciale expertise en ervaring geven leraren uit het speciaal onderwijs advies aan de leerkracht van het kind over hoe zij het beste kunnen omgaan met de handicap van een kind, welke leermiddelen en -methoden het beste gebruikt kunnen worden etc. Daarnaast bekijkt de ambulant begeleider de vorderingen van het kind en geeft waar nodig extra begeleiding. Ambulante begeleiding moet bekostigd worden zodra de indicatiestelling is afgerond en het kind zijn rugzak heeft. Het grootste probleem is een tekort aan goed geschoolde ambulant begeleiders om de groeiende behoefte aan speciaal onderwijs/rugzakjes op te vangen. Dit geldt met name voor cluster 4. Er is dringend meer geld nodig voor scholing van ambulant begeleiders.
Leerlingenvervoer
De directe verantwoordelijkheid voor het leerlingenvervoer ligt bij de gemeenten. Uit een aantal brieven aan het ministerie en de notitie “Toenemende bezuinigingen op het leerlingenvervoer en de problemen hierdoor voor ouders en kinderen” van de CG-Raad en een aantal andere ouderorganisaties, komt naar voren dat ouders uit een aantal gemeenten constateren dat het leerlingenvervoer versobert. De reden voor de versobering zou zijn dat gemeenten niet uitkomen met de middelen die zij voor leerlingenvervoer in het gemeentefonds ontvangen en daarom genoodzaakt zijn de gemeentelijke verordening leerlingenvervoer strenger toe te passen dan zij in het verleden gedaan hebben. De versobering leidt tot twee hoofdklachten: 1. wijziging van vervoer eerst met (taxi-)bus en nu met openbaar vervoer; 2. bundeling van ritten (taxi-)bus waardoor langere reistijd ontstaat. Steeds meer leerlingen die voorheen vervoerd werden met een (taxi-)bus moeten het voortaan doen met een vergoeding voor openbaar vervoer voor zichzelf, en soms (onder de 9 jaar!) voor een begeleider. Het wettelijk uitgangspunt dat ´passend vervoer´ in principe ´openbaar vervoer´ is gaat voor veel leerlingen met beperkingen niet op. Leerlingen met gedragsproblemen of ontwikkelingsstoornissen, verstandelijke beperkingen en/of motorische of zintuiglijke beperkingen zijn in de regel niet in staat om zelfstandig met openbaar vervoer te reizen. Het verzorgen van begeleiding - wat in de praktijk op de ouders neerkomt - betekent een onevenredig hoge belasting voor deze ouders (mede door de vaak lange reistijd naar een speciale school), die toch al zwaar zijn belast vanwege het feit dat hun kind een beperking heeft.
23-8-2006
5 / 10
Onderwijs als kinderrecht
Door de VNG zijn de volgende knelpunten met betrekking tot het leerlingenvervoer naar voren gebracht die tot de sterke kostenstijging zouden leiden: 1. toename leerlingenaantallen in het speciaal onderwijs, 2. verschuiving medische kosten in vervoer, 3. recht op onderwijs aan laag functionerende kinderen, 4. begeleiding in het aangepast vervoer. De VNG merkt daarover op dat deze ontwikkelingen niet hebben geleid tot extra middelen naar het gemeentefonds. De CG-Raad stelt voor de leeftijdsgrens voor ‘passend vervoer’ te verhogen van 9 naar 12 jaar.
23-8-2006
6 / 10
Onderwijs als kinderrecht Standpunt Partij van de Arbeid
We moeten in Nederland de wet uitvoeren. Dat geldt bij uitstek voor leerplicht en recht op onderwijs. De leerplicht en het recht op onderwijs zijn weloverwogen in de wet vastgelegd, omdat daarmee recht wordt gedaan aan de overweging dat het kind volledig dient te worden voorbereid op het leiden van een zelfstandig leven in de samenleving en het zoveel mogelijk op basis van gelijke kansen een plaats in de samenleving moet kunnen verwerven. Meer dan 2.000 kinderen zitten echter ongewild thuis, terwijl zij eigenlijk wel naar school willen en dit volgens de onderwijsinspectie ook moeten. Dit betekent tevens dat talent dat deze kinderen wel degelijk hebben niet wordt ontwikkeld, maar wordt vergooid.
Wat moet er gebeuren om waar te maken wat de wet bepaalt? De minister is verantwoordelijk voor handhaving en uitvoering van de wet. Het bekostigingssysteem moet worden aangepast en financiële middelen moeten adequaat worden besteed. Het leerlingenvervoer moet beter worden geregeld. Het aantal leerkrachten voor speciaal onderwijs (werkzaam in reguliere en speciale setting) moet worden uitgebreid. Leerkrachten in het regulier onderwijs die werken met kinderen met problemen moeten in staat worden gesteld om zich voor die taak verder te bekwamen. De minister moet de wet uitvoeren. De bekostiging van het basis- en voortgezet onderwijs kent wat de leerlingenaantallen betreft een open-einderegeling. Dat geldt eveneens voor leerlinggebonden financiering en plaatsing in het (voortgezet) speciaal onderwijs. Als de leerlingenaantallen groeien, dan groeit de bekostiging automatisch mee.
Dat er kinderen thuiszitten, betekent dat men minder geld uitgeeft aan onderwijs dan eigenlijk zou moeten. De PvdA is van mening dat de overheid zijn plicht om onderwijs aan te bieden aan ieder individueel kind, zoals voortvloeit uit het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind, niet nakomt. Veel leerlingen die extra zorg behoeven, worden goed opgevangen in het regulier of speciaal onderwijs, maar een te groot aantal leerlingen valt tussen wal en schip. Voor deze groep zou het geld gewoon moeten worden uitgegeven. Nodig daarbij is het goed opleiden van leerkrachten, het stimuleren van scholen om de taken op te pikken, het goed faciliteren van scholen om voor deze kinderen specifieke programma’s uit te kunnen voeren en het goed informeren van ouders. Een rugzakje met geld is niet genoeg!
23-8-2006
7 / 10
Onderwijs als kinderrecht Sommige kinderen die verstandelijk een havo- of vwo-niveau aankunnen, hebben behoefte aan speciaal onderwijs, maar het onderwijsaanbod op deze niveaus schiet ernstig tekort, zodat ze maar worden ondergebracht op een school voor speciaal voortgezet onderwijs beneden hun niveau.
Om recht te doen aan de capaciteiten van deze kinderen moet ook het aanbod van speciaal voortgezet onderwijs op havo- en vwo-niveau verbeteren. Uitgangspunt zou moeten zijn dat regulier onderwijs waar mogelijk, en speciaal onderwijs waar nodig. De cruciale vraag daarbij is: wie beslist welk onderwijs een kind nodig heeft? Is dit het kind, de ouder(s), de school of de commissie voor de indicatiestelling? Nu lijkt het erop dat deze beslissing wordt genomen op basis van het capaciteitsprobleem en niet op inhoudelijke gronden. Bij het nemen van deze beslissing moet men zich laten leiden door de bepaling uit artikel 12 van het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind: het recht van een kind om zijn mening te geven in alle aangelegenheden die hem of haar betreffen, in overeenstemming met zijn of haar leeftijd en rijpheid. De fout zit hem ook in het planningssysteem. De planning blijkt weinig flexibel, waardoor scholen en instellingen niet kunnen inspelen op verschuivingen.
Het beslissingssysteem en het planningssysteem dienen in evenwicht te worden gebracht. Dit kan door over te stappen van een bekostiging op basis van de leerlingenaantallen van het voorafgaande jaar naar een bekostiging op basis van de actuele stand van zaken van de leerlingenaantallen. Bij het leerlingenvervoer geldt voor het bieden van passend vervoer een leeftijdsgrens van 9 jaar.
Kinderen met beperkingen zouden tot 12 jaar recht moeten hebben op passend vervoer. Na 12 jaar zouden individuele situaties zorgvuldig beoordeeld moeten worden door een deskundige.
23-8-2006
8 / 10
Onderwijs als kinderrecht Organisaties die de actie ondersteunen Algemene Onderwijsbond (AOb) Chronisch Zieken en Gehandicapten Raad Nederland (CG-Raad) Defence for Children International Nederland Federatie van Ouderverenigingen (FvO) Jonge Socialisten (JS) Landelijke Vereniging Cluster 3 (LVC3) Landelijke Vereniging Cluster 4 (LVC4) Nederlandse Vereniging voor Autisme (NVA) Onderwijsbonden CNV Ouderorganisatie Doc 4 - Cluster 4 Vereniging Balans
23-8-2006
9 / 10
Onderwijs als kinderrecht Bronnen Th. A. van Batenburg, N.S. Dokter en B.F. Mulder: Leerplichtige leerlingen zonder onderwijs, GION 2006 Angelien Eijsink, Maureen Limpens, Jan Nekkers: Geen kind tussen wal en schip. Voorstellen voor meer aandacht voor zorgleerlingen in het onderwijs, PvdA Tweede Kamerfractie, januari 2005 S. Meuwese, M. Blaak & M. Kaandorp. Handboek Internationaal Jeugdrecht, 2005. Nijmegen: Ars Aequi Libri J. Schoonheim. The Right tot Education in the Light of Disability. In: J.C.M. Willems (red.), 2002. Developmental and Autonomy Rights of Children. Empowering Children, Caregivers and Communities. Antwerpen/Oxford/New York: Intersentia, p.167-168 WEC-Raad. Notitie Toekomst groei cluster 4 Prognose schooljaar 2006/2007, april 2006
23-8-2006
10 / 10
