Nationaal Coördinator Groningen Dhr. J.G.M. Alders Postbus 3006 9701 DA Groningen
Afzender:
Mr. L.J. Klaassen Onafhankelijke Raadsman Postbus 19 9919 ZG Loppersum
Datum:
25 november 2015
Onderwerp:
Reactie op concept Meerjarenprogramma 'Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen 2016 - 2020'
Geachte heer Alders, In het algemeen ben ik positief gestemd over het concept Meerjarenprogramma 'Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen', dat op 4 november 2015 door u is gepresenteerd. Het voorliggende programma getuigt van een omvangrijke inzet van de betrokken partijen en medewerkers. Hiervoor spreek ik dan ook mijn waardering uit. Tegelijkertijd roept het programma ook vragen op en zijn sommige onderdelen momenteel nog niet (volledig) uitgewerkt. Dat is niet vreemd, gezien de korte tijd die beschikbaar was voor het opstellen van het programma. Wij constateren dat de Nationaal Coördinator nog een flinke opgave heeft om de verschillende onderdelen van het plan verder uit te werken en nader tot elkaar te brengen. De Onafhankelijke Raadsman vervult op verzoek van de Minister van Economische Zaken een ombudsfunctie voor de inwoners van Groningen die te maken hebben met problemen in de afhandeling van schade veroorzaakt door gaswinning. Vanuit dit uitgangspunt wil ik de Nationaal Coördinator dan ook enkele zorg- en aandachtspunten inzake het gepresenteerde concept Meerjarenprogramma meegeven. De focus hierin ligt met name op het gebied van schadeherstel en bouwkundige versterking.
De Onafhankelijke Raadsman Mr. L.J. Klaassen
1
Uitgangspunten De Onafhankelijke Raadsman onderschrijft uitdrukkelijk de uitgangspunten van de Nationaal Coördinator zoals die zijn geformuleerd in het Meerjarenplan. Een focus op veiligheid als vertrekpunt is voor veel inwoners van het gebied uitermate belangrijk. Verbetering van de schade-afhandeling is een ander zwaarwegend uitgangspunt in het plan. In de klachten die bij de Onafhankelijke Raadsman worden gemeld komt naar voren dat er vaak frustratie is over de moeite die het kost om een schade vergoed te krijgen (de 'lasten'), en dat er tegelijkertijd te weinig voor terugkomt (de 'lusten'). Een meer evenwichtige reciprociteit ligt derhalve voor de hand. Aandacht voor koppeling van kansen die zich voordoen bij herstel en versterking van panden is van groot belang voor het gebied en haar inwoners. Tegelijkertijd heeft de individuele huizenbezitter vooral behoefte aan een veilig en schadevrij thuis. Het primaire uitgangspunt dient daarom het belang van de individuele burger te zijn en de wensen die hij of zij heeft.
Schadeherstel De Onafhankelijke Raadsman heeft in de voorbije jaren geconstateerd dat de schadeafhandeling te vaak te lang duurt. Problemen omtrent communicatie en afhandelingstermijnen zijn helaas nog steeds aan de orde. Ook bij het CVW blijft dit een zorg. De Raadsman is daarom content met de focus op zorgvuldige communicatie. Daarnaast constateert de Raadsman dat het proces van schadeafhandeling in sommige gevallen een onacceptabel grote impact heeft op de persoonlijke leefsituatie van de betrokken burgers (die niet om schade hebben gevraagd). De Raadsman pleit daarom ook voor ontzorging van diegenen, die dat nodig hebben. NAM is in sommige gevallen reeds bereid een vorm van onafhankelijke ondersteuning te vergoeden, maar dit is vooralsnog te vrijblijvend en wordt nog te veel beschouwd als een gunst van NAM, in plaats van een plicht van de schadeveroorzaker. Ik acht dan ook een centraal steunpunt voor burgers van grote betekenis. Dit steunpunt dient toegankelijk, onafhankelijk en deskundig te zijn en daarnaast door de maatschappelijke partijen te worden gesteund. De Nationaal Coördinator stelt voor om schades te splitsen in reguliere schades (het leeuwendeel) en complexe schades (een beperkt aantal). Dit lijkt in lijn te zijn met de huidige werkwijze van NAM die gedurende de afgelopen jaren is ontstaan. In principe is dit een logisch uitgangspunt. Er zal moeten worden voorkomen dat burgers in ellenlange bureaucratische procedures terechtkomen zoals de afgelopen drie jaar vaak het geval is geweest. Er zijn echter wel enkele kanttekeningen te plaatsen. Zo is in het concept Meerjarenplan onvoldoende aangegeven op welk moment een reguliere zaak een complexe zaak wordt. De definities op pagina 20 en pagina 58 lopen daarnaast enigszins uiteen. Ook wordt gesteld dat vaak al 'snel' kan worden geconstateerd dat het niet om een regulier schadegeval gaat. De ervaringen van de Onafhankelijke Raadsman zijn wat dit betreft meer diffuus. Sommige op het oog simpele schadegevallen kunnen later toch een zeer complex geval blijken te zijn. Daarnaast is er een vraag met betrekking tot de beoordeling of een zaak complex is of niet. Dit is nu uitbesteed aan de schade-expert, die werkt in opdracht van CVW. In beginsel is deze schade-expert gespecialiseerd in bouwkunde. Een schade-expert heeft
2
over het algemeen echter geen sociaal-maatschappelijke expertise, wat in sommige gevallen wel degelijk noodzakelijk is voor een dergelijke beoordeling. De Onafhankelijke Raadsman pleit er daarom voor dat mogelijk complexe gevallen ook via andere wegen kunnen worden aangemeld bij de NCG. Een rol voor burgemeesters, betrokken bestuurders en de Onafhankelijke Raadsman is hierin een goede mogelijkheid. Een systematiek die lijkt op de wijze van aanmelden bij de Commissie Bijzondere Situaties ligt dan wellicht voor de hand. Reguliere schade De Onafhankelijke Raadsman is positief over de versnelling die de Nationaal Coördinator in het schadeproces wil brengen. Onder andere door aanvullende schades direct door een contra-expert dan wel arbiter te laten meenemen. De Raadsman pleit er daarnaast al langere tijd voor dat ook schade aan funderingen in kaart wordt gebracht. Funderingsonderzoek wordt momenteel nog vaak geweigerd. De aandacht die de Nationaal Coördinator hieraan geeft is dan ook positief, maar moet nog wel worden geconcretiseerd. De NCG meldt dat, indien een expert aardbevingsschade vermoedt aan de fundering, hij extra onderzoek kan laten uitvoeren door een specialist. Dit is momenteel in sommige situaties ook al het geval. Het is dus van belang dat deze mogelijkheid vaker wordt benut door de schade-expert. Het verdient daarnaast aanbeveling hierbij ook de opvatting van de eigenaar zelf te betrekken. De NCG stelt in het Meerjarenprogramma dat een vertrouwenspersoon beschikbaar wordt gesteld waar hij dat nodig acht. Hier komen enkele vragen naar boven. Zijn dit ambtenaren van de NCG, of wordt er een link gelegd met het Steunpunt voor burgers, geïnitieerd door de maatschappelijke partijen? Zijn het onafhankelijke adviseurs? Tot slot rijst de vraag hoe de Nationaal Coördinator bij reguliere schades kan beoordelen of een vertrouwenspersoon noodzakelijk is, aangezien deze zaken verder niet bij hem bekend zijn. Daarnaast is de Onafhankelijk Raadsman van mening dat de keuze voor het inzetten van een vertrouwenspersoon primair bij de bewoner zelf zou moeten liggen. Complexe schade Bij de complexe schades gaat de casemanager van de Nationaal Coördinator een belangrijke rol vervullen. De casemanager gaat namens de NCG bemiddelen tussen betrokkenen. Hij doet een voorstel aan de partijen, waar iedereen mee akkoord moet gaan om tot een oplossing te komen. Dit betekent dat het oordeel van de Nationaal Coördinator niet bindend is, maar in zekere zin vrijblijvend. Deze werkwijze roept enkele vragen en onzekerheden op. Zo is NAM/CVW niet gebonden aan het voorstel van de casemanager en kan deze dus weigeren. Uit het concept Meerjarenprogramma komt niet naar voren wat er gebeurt als NAM/CVW een voorstel van de NCG weigert. Kan een burger dan een contra-expertise aanvragen? Doet de casemanager een nieuw (voor de schademelder ongunstiger) voorstel? Ligt er dan een rol voor de arbiter? De Onafhankelijke Raadsman geeft er de voorkeur aan dat wordt vastgelegd dat NAM het voorstel van de casemanager in principe opvolgt. Het Meerjarenprogramma bevat daarnaast onduidelijkheid over de mogelijkheid tot inschakeling van een contra-expert bij een complexe situatie. Op pagina 20 staat vermeld dat een schademelder een contra-expert kan inschakelen, ook nadat de casemanager van de NCG een voorstel heeft gedaan. Op pagina 58 staat vermeld dat,
3
indien een schademelder het niet eens is met het voorstel van de NCG, hij direct naar de arbiter moet. Met het oog op gelijke rechten voor schademelders pleit de Onafhankelijke Raadsman ervoor dat schademelders in een complexe situatie de mogelijkheid behouden een contra-expert in te schakelen, alvorens het geschil voor te leggen aan een arbiter. De Raadsman heeft ook zorgen over de bureaucratisering van het schadeproces met de introductie van weer een nieuwe instantie die de schade behandelt. De ervaringen tot nu toe zijn ambivalent als het gaat om snelle en adequate afhandeling van schade. Het is daarom van groot belang een effectief en efficiënt apparaat in te richten dat snel tot conclusies kan komen, waarbij het belang van de burger echt centraal staat. Hier ligt een stevige uitdaging. Daarnaast betekent de introductie van weer een nieuwe partij vaak een zekere mate van complicatie. Bij een complexe zaak kunnen zoveel mensen worden betrokken dat het overzicht zoekraakt. De ervaring van de Onafhankelijk Raadsman is dat inwoners behoefte hebben aan een vast aanspreekpunt en heldere en eenduidige communicatie. Tot slot vraagt de Onafhankelijke Raadsman zich af of er door de inmenging van een overheidsorgaan iets verandert in de rechtspositie van de schademelder. In principe is schade veroorzaakt door gaswinning een zaak in het privaatrecht (eigenaar pand versus vergunningnemer NAM). De NCG heeft een publiekrechtelijke taak. In het Meerjarenplan ontbreekt duidelijkheid over de borging van de privaatrechtelijke rechten van een woningeigenaar bij inmenging door de NCG. De Raadsman verzoekt de Nationaal Coördinator dan ook hier nader onderzoek naar te doen en dit op te nemen in het definitieve plan. Geschillenregeling De Nationaal Coördinator presenteert in het Meerjarenplan een Geschillenregeling die uitkomst moet bieden bij disakkoord tussen een schademelder en NAM. De Onafhankelijke Raadsman onderschrijft het nut en de noodzaak van een dergelijke regeling en beschouwt het als een stap vooruit dat de Nationaal Coördinator hier aandacht voor heeft. Desalniettemin roept de voorliggende regeling enkele vragen op. Zo merkt de Onafhankelijke Raadsman op dat de gepresenteerde arbiter in feite geen 'arbiter' is in de taalkundige betekenis van dat woord. Ware dit het geval, dan zou de beslissing voor beide partijen definitief moeten zijn. Dat is niet zo, een schademelder heeft altijd de mogelijkheid een gerechtelijke procedure te starten. Daarnaast bestaat het gepresenteerde systeem in feite op dit moment al, met dien verstande dat de 'arbiter' in het Meerjarenplan een (oud-)rechter is en in het huidige protocol een bouwkundig specialist. De nieuwe arbiter velt een oordeel over het geschil, maar kan – zoals het Meerjarenplan beschrijft – een bouwkundig expert inschakelen indien noodzakelijk. De Onafhankelijke Raadsman vraagt zich af of dit niet in de overgrote meerderheid van de zaken het geval zal moeten zijn. Het gaat bij deze claims immers om schade aan gebouwen, al dan niet veroorzaakt door gaswinning. Deze bouwkundig expert zal de arbiter vervolgens adviseren over de schadeoorzaak, maar ook de daarbij horende herstelkosten. De vraag ligt voor in welke mate de nieuwe regeling verschilt van de oude, waarbij de zogeheten derde deskundige een oordeel velde.
4
In het Meerjarenplan wordt gesteld dat voor 1 januari 2016 heldere kaders en werkafspraken over het functioneren van de arbiter in een reglement moet worden vervat. De Onafhankelijke Raadsman denkt hierover graag mee en stelt de ervaring die hij bezit bij dezen ter beschikking. In dit verband is het wellicht interessant ook nog gebruik te maken van de ervaringen die zijn opgedaan bij de inzet van het instrument van mediation in geschillen van bouwzaken. In het Meerjarenprogramma is het schadetraject opnieuw uitgetekend in een helder overzicht. De Technische commissie bodembeweging (Tcbb) wordt echter niet duidelijk besproken in het programma. De Raadsman vraagt zich af in welke zin de Tcbb blijft bestaan als onafhankelijk instituut waar burgers bij afwijzing van een schadeclaim terecht kunnen, en hoe deze beroepsgang zich verhoudt tot de arbiter en het gehele schadetraject.
Bouwkundig Versterken De Onafhankelijke Raadsman onderkent de noodzaak tot snelle maatregelen voor het veiliger maken van de woonsituatie van de inwoners van Groningen. Het is logisch dat panden met de hoogste risico's als eerste worden aangepakt. Werken van binnen naar buiten, beginnen met kwetsbare panden en voorrang voor gebouwen waar veel mensen samenkomen zijn wat dat betreft goede uitgangspunten. De afgelopen jaren heeft de Onafhankelijke Raadsman evenwel een flink aantal zeer complexe zaken in behandeling gehad. In sommige van deze gevallen is het goed voorstelbaar dat bouwkundige versterking een belangrijk onderdeel vormt in het oplossen van de situatie. Niet al deze zaken zullen echter voldoen aan de eerder genoemde uitgangspunten. Om deze zaken toch op een acceptabele termijn op te kunnen lossen is het in voorkomende gevallen wenselijk om enigszins flexibel om te gaan met de uitgangspunten. Dit zal maatwerk moeten zijn. De verwachting is niet dat het om grote aantallen gaat. Deze gevallen zouden wellicht kunnen worden ingepast in het 'Heft in eigen hand'-model, of in 'versterking op bestelling'. Daarnaast is aandacht voor de esthetische kwaliteiten van gebouwen – en de waarde die bewoners / eigenaars daaraan toedichten – van groot belang. De burger wordt in het Meerjarenprogramma als uitgangspunt genomen. Dat betekent dat de wensen van een eigenaar van groot gewicht zijn op het moment dat beslissingen moeten worden genomen over versterking, sloop, nieuwbouw of uitkoop. Het mag niet zo zijn dat burgers automatisch slechts één optie krijgen aangeboden, puur uit financiële overwegingen. Ook dit zal maatwerk moeten zijn.
Instrumenten In het Meerjarenprogramma staat een aantal regelingen beschreven die worden opgesteld dan wel geactualiseerd. Deze instrumenten zullen in de praktijk van diepgaande invloed zijn op de individuele situaties van inwoners van Groningen. Het is daarom belangrijk dat deze met grote zorgvuldigheid worden opgesteld waarbij het belang van de burger steeds in het oog dient te worden gehouden. De Raadsman heeft diverse casussen in behandeling (gehad) waarbij een dergelijk instrumentarium voor een goede uitkomst zou kunnen zorgen.
5
Er is echter één onderdeel in het programma dat op het eerste gezicht onvoldoende wordt belicht. Momenteel krijgen eigenaars in de meest complexe zaken vaak drie mogelijkheden aangeboden door NAM: uitkoop, versterking of nieuwbouw. De NCG ontwikkelt momenteel instrumenten voor uitkoop en voor achterstallig onderhoud om bouwkundige versterking mogelijk te maken. Er is echter geen regeling voor nieuwbouw, in de zin van financiering van een eventuele eigen bijdrage van een eigenaar. Om dit nader te verduidelijken een voorbeeld: een wat oudere woning is €110.000 waard. De schade is €30.000, versterken kost €80.000. Nieuwbouw kost €140.000 en heeft de sterke voorkeur, gezien de kwaliteit van het pand en de toekomstige woonwensen van de eigenaar. De eigenaar wil graag op zijn eigen plek blijven wonen maar heeft geen geld om het 'gat' van €30.000 te financieren, ook niet met een bijdrage van de Nieuwbouwregeling. Voor dergelijke gevallen is momenteel geen voorziening en bestaat kans op een patstelling, waarbij de bewoner-eigenaar ernstig in het nauw komt. De Raadsman pleit ervoor ook voor deze situaties een regeling te ontwikkelen, waar burgers bij sloop-nieuwbouw een beroep op kunnen doen. Op deze manier worden inwoners in staat gesteld zelf een afgewogen keuze te maken tussen de voorliggende mogelijkheden. Want al zal uitkoop voor een (klein) deel van de inwoners een zeer welkome oplossing bieden, dit zal voor lang niet alle Groningers gelden. De ervaring leert dat binding met een plek en de sociale omgeving van groot belang is voor veel mensen.
Rol Onafhankelijke Raadsman De Raadsman is positief over de constatering van de Nationaal Coördinator dat het instituut van de Onafhankelijke Raadsman blijft bestaan. De afgelopen jaren hebben laten zien dat de Raadsman in een bepaalde behoefte van de inwoners van Groningen voorziet. Ook staat de Raadsman positief tegenover een uitbreiding van zijn mandaat. Bouwkundige versterking is een belangrijk onderwerp en speelt ook in de klachten die de Raadsman krijgt steeds vaker een rol. Mogelijk betekent dit dat er vaker een beroep wordt gedaan op de Onafhankelijke Raadsman. Dit zal het komende jaar moeten uitwijzen. Onafhankelijkheid is voor de Raadsman een belangrijk kernbegrip. De Raadsman is niet hiërarchisch ondergeschikt aan welke organisatie dan ook, en borgt op deze manier zijn autonomie. Om het vertrouwen van burgers te krijgen en te behouden is dat ook noodzakelijk in dit heikele dossier. De Nationaal Coördinator stelt in het Meerjarenplan dat de ondersteuning van de Onafhankelijke Raadsman om efficiencyredenen bij de NCG wordt ondergebracht, net als die van de Commissie Bijzondere Situaties. De NCG gaat echter zelf ook schadezaken behandelen en beoordelen. Dit zal ongetwijfeld klachten kunnen opleveren, die vervolgens bij de Onafhankelijke Raadsman kunnen worden gemeld. Door het onderbrengen van de Onafhankelijke Raadsman bij de Nationaal Coördinator komt de onafhankelijkheid van de Onafhankelijke Raadsman in het geding. Hierbij speelt beeldvorming ook een belangrijke rol. Er mogen geen vraagtekens ontstaan over de autonomie van de Onafhankelijke Raadsman. Dat zou uitermate slecht zijn voor het vertrouwen van burgers in de verschillende instituties. Daarnaast kan het onderbrengen van de ambtelijke ondersteuning van de Onafhankelijke Raadsman binnen de NCG de desbetreffende ondersteunende medewerkers in een loyaliteitsconflict brengen.
6
De Onafhankelijke Raadsman dringt er dan ook met klem op aan zijn ambtelijke ondersteuning niet onder te brengen bij een organisatie die zelf schadegevallen beoordeelt, zoals de NCG. De huidige constructie, waarbij de ondersteuning is ondergebracht bij de ambtelijke organisatie van de gemeente Loppersum, functioneert naar tevredenheid en verdient vooralsnog de voorkeur. Het waarborgen van de continuïteit speelt hierbij ook een belangrijke rol.
