raad voor cultuur raad voor cultuur raad voor cultuur
R.J. Schimrnelpennincklaan 3 postbus 61243 2506 AE Den Haag telefoon +31(o)70 310 66 86
fax +31(o)70 361 47 27 e-mail
[email protected] www.cultuur.nl
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap mevrouw mr. M.C. van der Laan Postbus 16375 2500 BJ Den Haag
datum: 21 april 2006 uw kenmerk: MLB/LB/2006/12.482 ons kenmerk: rc-2006.02890/2
onderwerp: adviesaanvraag Vereniging van Openbare Bibliotheken
Geachte mevrouw Van der Laan, De Raad voor Cultuur heeft onlangs uw adviesaanvraag (d.d. 24-3-2006) over de Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB) ontvangen, met uw verzoek uiterlijk 21 april te reageren. De Raad biedt u bij dezen zijn advies aan. Naar aanleiding van het rapport Evaluatie Stelseltaken Vereniging van Openbare Bibliothekeni vraagt u de Raad voor Cultuur om advies over de rol en positie van de VOB als landelijke ondersteunende instelling in de bibliotheeksector. De Raad heeft in het Cultuurnota-advies 2005-2008 aangedrongen op herijking en herdefiniëring van de stelseltaken van de VOB, omdat hij het onderscheid tussen deze taken diffuus vond en van mening was dat de stelseltaken de dynamiek in de sector onvoldoende weerspiegelen en ondersteunen. Ook u ervoer een evaluatie van de stelseltaken als noodzakelijk, onder andere in het kader van de in 2004 ingezette herziening van de culturele ondersteuningstructuur. Nu het evaluatierapport er ligt, vraagt u de Raad zich uit te spreken over de wijze waarop u zou kunnen omgaan met onder andere het onderscheid tussen bestel- en branchetaken en over de toekomstige financieel-bestuurlijke verhouding tussen VOB en rijk. Tijdens de voorbereiding van zijn advies zag de Raad zich geconfronteerd met een onderliggend, fundamenteel probleem van bestuurlijke aard. Elke uitspraak over de ondersteunende taken van de VOB raakt aan de positie en functie van de VOB in het bestel, en daarmee ook aan de wijze waarop het publieke, decentrale stelsel van openbare bibliotheken momenteel is ingericht en functioneert.
Het evaluatierapport is opgesteld door de Commissie Evaluatie Stelseltaken VOB en op 3 maart 2006 aangeboden.
raad voor cultuur
pagina2
raad voor cultuur
rc.2006.02890/2
raad vOOr cultuur
De gedecentraliseerde regelgeving en beleidsruimte die het stelsel kenmerken, roepen de vraag op in hoeverre de VOB in het huidige bestel optimaal als landelijke ondersteunende instelling kan functioneren. Uit het genoemde rapport blijkt dat de evaluatiecommissie zich eveneens bewust is geweest van dit vraagstuk, maar dat zij hier vervolgens geen verder strekkende conclusies aan heeft verbonden? De Raad is echter van mening dat de VOB niet beoordeeld en gepositioneerd kan worden als landelijke ondersteunende instelling zonder een grondige analyse van en herbezinning op de context waarin de VOB functioneert: het stelsel van openbare bibliotheken en zijn wettelijke grondslag. Openbare bibliotheken in een dynamische omgeving
De openbare bibliotheken zijn georganiseerd in een gelaagd, decentraal stelsel dat een zekere hiërarchie kent, welke is vastgelegd in artikel 11a en 11b van de Wet op het specifiek cultuurbeleid. In dit stelsel zijn de bibliotheken autonome partijen en zijn de bestuurlijke verantwoordelijkheid en financiering verdeeld over de drie overheidslagen: lokaal (de bibliotheekvestigingen), regionaal (de provinciale bibliotheekcentrales en wsf-bibliotheken) en landelijk (het stelsel als geheel). De voor de sector zo typerende gelaagdheid, die eertijds functioneel was, doet steeds minder recht aan de dynamische omgeving waarin de bibliotheeksector zich bevindt. Zich snel voltrekkende ontwikkelingen in de mediasector en het mediagebruik, zoals de opkomst van ICT en de uitdijende informatiestroom, hebben een grote weerslag op de organisatie van de afzonderlijke instellingen en op de organisatie en besturing van het gehele stelsel. Zo zijn er, met name met betrekking tot digitalisering, steeds meer taken die bibliotheken niet langer individueel kunnen uitvoeren omdat deze een bovenlokale, landelijke, en zelfs bovensectorale aanpak vergen. Bibliotheken zijn kortom steeds minder in staat om autonoom hun functies in kwalitatiefen kwantitatief opzicht voldoende te vervullen. Daarnaast zijn deze ontwikkelingen ook van invloed op het functioneren en de positie van de openbare bibliotheken. Zo is een verschuiving zichtbaar van een aanbodgericht naar een meer vraaggeoriënteerd en soms zelfs vraaggestuurd medialandschap. Ingrijpender nog is de verschuiving van een publiek georiënteerde media- en informatiesector naar een meer privaat en commercieel georiënteerde en georganiseerde sector. Dit heeft gevolgen voor de functies die bibliotheken uitoefenen (klassieke bibliotheekfuncties als ontsluiting lijken deels ook te worden vervuld door private partijen als bijvoorbeeld Google) en uiteindelijk ook voor de publieke toegankelijkheid van informatie. Dit alles zorgt voor een onzeker toekomstperspectief voor de openbare bibliotheken en het belang voor bibliotheken om terug te kunnen vallen op een stevige ondersteuningsstructuur wordt steeds groter. 2
De commissie schrijft: "De VOB is een belangrijke partij in het netwerk, maar heeft geen leidinggevende bevoegdheden. Ook aan bestuurlijke zijde is geen sprake van hiërarchie. Het Rijk of de provincies kunnen de gemeenten uiteindelijk niet bindend voorschrijven welke prioriteit en invulling zij aan het openbare bibliotheekwerk geven." Uit: Evaluatie Stelseltaken Vereniging
van Openbare Bibliotheken, 02-03-2006, p.11.
raad voor cultuur
pagina 3
raad VoOr cultuur
rc-2006.02890i2
raad vOor cultuur
Bibliotheekvernieuwing
Om aan dergelijke ontwikkelingen het hoofd te bieden, is eind jaren negentig het proces van bibliotheekvernieuwing ingezet, met als doel een landelijk dekkend netwerk van bibliotheken te bewerkstelligen waarin op lokaal, provinciaal en landelijk niveau nauw wordt samengewerkt. Startpunt van dit proces vormde echter het bestaande fundament, het decentrale stelsel, en het proces is tot nu toe dan ook vooral gericht op de noodzakelijke organisatorische veranderingen binnen het stelsel. De achterliggende verantwoordelijkheden zijn onveranderd gebleven. Zoals de Raad in 2003 in zijn sectoranalyse reeds constateerde, ontbreekt in het prooes bezinning op het stelsel als geheel, inclusief de wettelijke grondslag. Wat dat betreft is het veelzeggend dat de positie van de VOB, zijnde dé landelijke ondersteunende instelling voor de openbare bibliotheken, nu pas in beeld komt, dankzij de evaluatie van de stelseltaken. De huidige verantwoordelijkheidsverdeling, stammend uit de jaren '803, resulteert anno 2006 in een buitengewoon complex geheel en leidt tot een onduidelijke taak- en verantwoordelijkheidsverdeling.4 Bovendien leidt het ontbreken van een integrale visie op het stelsel tot diffuse bestuurlijke verhoudingen ten aanzien van het bibliotheekwerk. Bibliotheken zien zich geconfronteerd met een bestuurlijke omgeving waarin de strijd om de middelen de oriëntatie op de toekomst verdringt. Tevens bevat het stelsel mechanismen waarbij de gevolgen van een besluit van één actor zich uitstrekken tot op het terrein van de andere actoren. Tot welke ingewikkelde situaties dit kan leiden bewijzen de recente ontwikkelingen met betrekking tot het bibliotheekwerk voor blinden en slechtzienden. Door het rijk is aan de VOB opdracht gegeven dit speciale bibliotheekwerk te integreren in het stelsel van openbare bibliotheken, maar op lokaal niveau bestaat onzekerheid over de investeringen die nodig zijn om de dienstverlening, gebouwen et cetera geschikt te maken voor deze specifieke doelgroep. Het is een voorbeeld van een beleidsvoornemen dat van bovenaf is opgelegd, maar waarvan (nog) niet duidelijk is hoe dit lokaal wordt georganiseerd en vooral gefinancierd. In een situatie waarin het bibliotheekstelsel op lokaal, provinciaal en landelijk niveau steeds meer vervlochten raakt, maakt de combinatie van autonome partijen en onduidelijke bestuurlijke verantwoordelijkheden het stelsel in toenemende mate lastig bestuurbaar. Daardoor krijgen omvangrijke en belangrijke beleidsvoornemens of opgaven, zoals het proces van bibliotheekvernieuwing moeizaam hun beslag. Positie VOB in het stelsel
Zoals geconstateerd bevindt de VOB zich in een zeer lastige positie in het stelsel. De vereniging opereert in een sector die bestaat uit autonome instellingen en onder
3 4
De volledige decentralisatie van het uitvoerende bibliotheekwerk kreeg gestalte in 1987, toen het
openbaar bibliotheekwerk werd ondergebracht in de Welzijnswet. De evaluatiecommissie stelt in dit verband dat het stelsel "een buitengewoon complex geheel vormt, waarin het niet eenvoudig is de belangen van alle betrokken partijen te onderscheiden en tot hun recht te laten komen". Uit: Evaluatie Stelseltaken Vereniging van Openbare Bibliotheken, 02-03-2006, p.l.
raad voor cultuur
pagina
raad Voor cultuur
rc-2006.0289oi2
raad voor cultuur
bestuurlijke verantwoordelijkheid van drie overheden valt. Dit roept de vraag op in hoeverre de VOB onder de huidige omstandigheden in staat zal zijn daadwerkelijk als landelijke ondersteunende instelling te functioneren, met name als het gaat om het uitvoeren van besteltaken. Daar komt bij dat cruciale verhoudingen tussen de diverse lagen in het stelsel niet zijn uitgekristalliseerd. Er bestaat structureel onduidelijkheid over de provinciale laag in het bibliotheekwerk, zowel in relatie tot de VOB als in relatie tot de openbare bibliotheken, de bibliotheken met een wetenschappelijk steunfunctie (wsf) en de universiteitsbibliotheken. De positie van en ruimte voor de afzonderlijke provinciale bibliotheekcentrales (pbc's) wordt bepaald door de vraag van de autonome bibliotheken. Pbc's voeren niet alleen producerende taken uit maar ook ondersteunende taken, onder andere op het terrein van research & development. Sommige doen dit volgens de principes van de vrije markt en werken in een aantal opzichten concurrerend met VOB, met wie zij tegenwoordig geen functionele relatie (meer) hebben. Dit leidt er enerzijds toe dat op sommige terreinen dubbel werk wordt verricht (zo houden zowel openbare bibliotheken als pbc's en de VOB zich bezig met het schoolbibliotheekwerk), anderzijds bestaat het risico dat gaten vallen in de aansluiting tussen landelijk en provinciaal niveau. De positionering van de VOB als ondersteunende instelling is niet mogelijk zonder een analyse van de wijze waarop de landelijke en de provinciale lagen zich tot elkaar verhouden. In elk geval zullen fundamentele keuzes ten aanzien van de landelijke ondersteuning moeten worden afgestemd op de provinciale ondersteunende infrastructuur, in overleg met de provinciale overheid, die in de huidige situatie vrij is naar eigen inzicht prioriteit en invulling te geven aan het bibliotheekwerk. Visie en herbezinning De Raad is van mening dat - nu het proces van bibliotheekvernieuwing ver op streek is en de vorming van basisbibliotheken in gang is gezet- het stelsel ten principale opnieuw dient te worden doordacht. Welke inrichting en taakverdeling zijn nodig voor een samenhangend, adequaat en efficiënt bibliotheekstelsel dat de ontwikkelingen van deze tijd aankan en waarin de uitkomsten van het vernieuwingstraject kunnen worden gewaarborgd en verankerd? Om deze vraag te kunnen beantwoorden is een visie nodig, allereerst van de rijksoverheid, op de positie en functie van het openbaar bibliotheekwerk in de samenleving. Deze visie zou het belang moeten verwoorden dat de overheid - in een tijdsgewricht waarin kennis als economische factor steeds belangrijker wordt en de complexiteit en omvang van de informatiestroom sterk toenemen - hecht aan een instituut als de openbare bibliotheek. Beschouwt de overheid, in haar streven alle burgers volwaardig te laten participeren in de democratische samenleving, de
raad vOor cultuur
pagina s
raad vOor cultuur
rc.2006.0289ol2
raad voOr cultuur
bibliotheek als maatschappelijke basisvoorziening, als een recht, en wie is daar vervolgens voor verantwoordelijk? Deze visie zou vervolgens consequent doorvertaald moeten worden naar alle lagen van het stelsel. Daarbij is tevens een herbezinning noodzakelijk op de grondslag van het stelsel, het wettelijke kader. De Wet op het specifiek cultuurbeleid regelt nu slechts summier de netwerkstructuur en de bestuurlijke verantwoordelijkheid. De Raad zou graag zien dat op zijn minst ook de primaire waarde en functie van de openbare bibliotheek als publieke voorziening in de wet verankerd worden. Tevens zou de wetgever een duidelijker kader moeten scheppen voor de bestuurlijke verantwoordelijkheden, met voldoende ruimte aan invulling van het bibliotheekwerk op provinciaal, regionaal en lokaal niveau. De Raad verwijst in dit verband ook naar het advies dat de Werkgroep Bibliotheekvernieuwing van de VOB recent aan het bestuur van de vereniging heeft uitgebracht." Conclusie De Raad acht het, gezien de fundamentele aard van aangeroerde bestuurlijke vraagstukken, niet verantwoord om op dit moment te adviseren over het taken- en dienstenpakket van de VOB en haar bestuurlijke relatie met de rijksoverheid. De Raad deelt de hartenkreet van de evaluatiecommissie, die pleit voor een robuuste VOB. Hij
stelt echter vast dat daarvoor méér nodig is dan een herziening van de landelijke stelseltaken en de bestuurlijke verhouding tussen rijk en VOB, zoals u op korte termijn beoogt. Om bibliotheken in staat te stellen in te spelen op de zeer snel opeenvolgende technologische, sociaal-culturele, economische en bestuurlijkjuridische veranderingen waarmee zij worden geconfronteerd, is een stevige en heldere ondersteuningsstructuur, waarin de VOB zich in de toekomst als centrale organisatie optimaal kan manifesteren, onontbeerlijk. Een dergelijke structuur kan niet tot stand worden gebracht zonder een gedegen analyse van de huidige situatie (het stelsel en zijn wettelijke grondslag) en van relevante ontwikkelingen die de sector raken. Vervolgens kunnen op basis van deze analyse de inrichtingseisen geformuleerd worden die aan een toekomstbestendig stelsel gesteld zouden moeten worden. Deze analyse is in de ogen van de Raad het noodzakelijke sluitstuk van het proces dat in 1998 is ingezet met het raadsadvies over de herstructurering van de
In het advies Openbare Bibliotheken. Overheid en publieke informatievoorziening (d.d. 20-01-2006) schrijft de Werkgroep Bibliotheekvernieuwing dat vanuit het oogpunt van rechtsbescherming een zekere inperking van de gedecentraliseerde regelgeving c.q. beleidsvrijheid is gewenst, in verband met de in het geding zijnde grondrechten. De werkgroep concludeert dat er geen behoefte bestaat aan wetgeving die de uitvoering van het bibliotheekbeleid tot in detail regelt, maar dat er wel behoefte bestaat de zorgplicht van de overheden, gelet op het publieke belang van de openbare bibliotheken, een betere verankering te geven dan de huidige artikelen I la en b van de Wet op het specifiek cultuurbeleid, aldus de werkgroep.
raad voor cultuur
pagina e
raad voor cultuur
re-2006.02890/2
raad voor cultuur
bibliotheeksector. Dit proces is, na het advies van de Stuurgroep Meijer in 2000, de afsluiting van het Koepelconvenant (inclusief Aanvulling) en de vorming van de eerste basisbibliotheken, nu in de fase beland waarin een discussie over en bezinning op het stelsel in bredere zin noodzakelijk is. De Raad zal zich in de komende tijd toeleggen op het vervaardigen van deze analyse en ziet een adviesaanvraag uwerzijds graag tegemoet.
Hoogachtend,
Els H. Swaab
Kees Weeda
Voorzitter
Algemeen secretaris
