Pagina 16
Finecscience (www.finec.eu/Finecscience/), 4 februari 2013
Ondermijning als activiteit en als gevolg Een poging tot duiding van een lastig te definiëren fenomeen. Door Wynsen Faber Vrijwel dagelijks komen er voorbeelden in het nieuws van onkreukbaar gewaande personen die er, achteraf gezien, vaak al jarenlang een nogal dubbele moraal op na hebben gehouden. Systemen blijken door hen of hun organisatie mede te zijn aangewend ten faveure van de eigen portemonee, of ter begunstiging van niet rechthebbende vrienden of relaties. Niet zelden betreft het vertrouwensfuncties waarvan een goed functioneren van onze samenleving afhangt. In die context moeten ‘ondermijning’ en ‘verwevenheid van onder- en bovenwereld’ worden begrepen. Van deze begrippen zijn maar weinig definities voor handen. Definiëren is ook lastig omdat er geen sector aanwijsbaar is waarin ondermijning zich exclusief manifesteert. Ondermijning is overal en er is geen partij ‘in haar eentje’ in staat om ondermijning te voorkomen of tegen te gaan. Tegen deze achtergrond wordt in dit artikel geprobeerd om ondermijning te duiden. Met toch nog twee definities ter afsluiting.
I
n de visie van het OM op de strafrechtelijke handhaving ‘Perspectief op 2015’, wordt van de drie prioritaire aandachtsgebieden, ‘Ondermijning’ als eerste beschreven (pp. 10-12).1 Behoudens in de hoofdstuktitel komt het begrip ondermijning in het visiedocument weliswaar niet voor - en wordt het ook niet nader gedefinieerd - maar door titel en onderliggende tekst met elkaar te verbinden, blijkt ondermijning te worden geassocieerd met de georganiseerde misdaad en meer specifiek met verwevenheid tussen de onderwereld bestaande uit die misdaad, en de bovenwereld. Aanpak van die georganiseerde misdaad is de invalshoek van het OM-beleid dat o.a. wordt gemotiveerd door “Het strategisch belang van integere economische sectoren voor Nederland….”. Daarover zegt het visiedocument het volgende: 1 De andere twee zijn ‘Criminaliteit met een hoge impact op het slachtoffer’, en ‘Overlast, criminaliteit en agressie in de wijk/buurt’.
“Ten aanzien van onder meer de financiële sector en de vastgoedsector bestaat het risico dat de georganiseerde misdaad met de winst van delicten als grootschalige drugshandel, fraude en milieucriminaliteit, een bestendige machtspositie weet te verwerven. Een dergelijke verwevenheid manifesteert zich in het gebruik van financiële en juridische dienstverleners, corruptie, zeggenschap over ondernemingen en investeringen in onroerend goed. Met de opkomst van ICT en Internet ontstaan er voor criminele
Faber: Ondermijning als activiteit en als gevolg.
Pagina 17
organisaties nieuwe mogelijkheden, zoals skimming, phishing en het verstoren van de werking van computersystemen. Daarnaast krijgen traditionele delicten zoals kinderporno en fraude een nieuwe verschijningsvorm, die vraagt om een daarop toegesneden strafrechte-lijke handhaving.” (p. 15).
beleggingsinstellingen, bouwbedrijven, zorginstellingen etc.) onderdeel blijkt te zijn van minder onkreukbare activiteiten (de onderwereld), of daar zelfs hun primaire bestaan aan danken. Criminali-teit beperkt zich kennelijk niet meer (of heeft dat ook nooit gedaan) tot de klassieke crimineel met een haakhand en een lapje voor één oog. Dat is waar het criminelen ook om te doen Hoe men het ook is: zo weinig mogelijk opvallen wendt of keert: mede door het aannemen van een werkwijze die precies lijkt op door criminele het reguliere gedrag van de burger. Ook dat is niet nieuw, opbrengsten heeft de alleen zijn we ons meer bewust van samenhangende risico’s en samenleving zich effecten. Als zelfs bepaalde functionarissen in de samenleontwikkeld. Hetzelfde ving niet te vertrouwen zijn, stort het systeem (wellicht) in geldt voor de door Piet elkaar.
“
In de recente beleidshistorie lijkt het onderzoek van de Commissie Joldersma (Joldersma, Teeven, De Wit, Heerts, Anker, & De Roon, 2008) een markeringspunt van de aandacht voor wat ondermijning wordt genoemd. Een begrip dat in het onderzoeksrapport niet voorkomt, maar sterk verbonden lijkt te zijn met de door de commissie onderzochte verwevenheid tussen onderen bovenwereld. In het rapport van de commissie leidt dat in het verlengde van de aanleiding voor haar oprichting (de Bouwfraude), tot een focus op vastgoedfraude. Niet omdat de relatie tussen vastgoedfraude en ondermijning zo strikt wordt gelegd of dat van denkbare ondermijning in relatie tot vastgoed de meeste impact uitgaat, Hein veroverde zilver- Het onderscheid in onder- en maar omdat de (slechts) 26 gesproken respondenten ondermijning vooral met vastgoed assobovenwereld helpt ons ook om cieerden. Dat kent als risico dat wat het meest vloot en de winst uit onszelf te positioneren aan een wordt genoemd (vastgoed) ook wordt aangezien goede kant van de samenleving voor het grootste probleem. “De vastgoedsector slavenhandel.” (de bovenwereld) in tegenstelis de sector waar de verwevenheid volgens de ling tot ‘the bad guys’ die tot de gesprekspartners het meeste voorkomt.” aldus onderwereld behoren. Het helpt het rapport op p. 17. Maar hoe weet men dat? Bestaat er om te vertrouwen in een ‘goed’ systeem waarnaast, noodloteen overzicht van het totaal aan verwevenheid waartegen tig genoeg, ook nog een ‘slecht’ systeem bestaat. Voorstelmen de bijdrage van vastgoed af zet? lingen van onder‐ en bovenwereld hebben een belangrijke functie om de complexiteit van de samenleving voor haar Het is weinig verrassend dat ondermijning in de beleidsperi- leden te reduceren en hanteerbaar te maken. Maar het blijode na het verschijnen van het rapport Joldersma vooral is ven voorstellingen. gelijkgesteld aan de wereld van het vastgoed. Ook in het Emergo-project waarvan het inzichtelijk maken van criminogene machtsstructuren in het centrum van Amsterdam De samenleving een hoofddoelstelling was (Projectgroep Emergo, 2011, pp. 31-32), nam de aandacht voor vastgoed een belang- Wat gezien wordt als de samenleving, is overigens de resulrijke plaats in. Desondanks constateert het eindrapport van tante van eeuwenlang op elkaar inwerkende factoren en dit project “…dat in het kader van Emergo nog geen goed ontwikkelingen. Die zijn elkaar opgevolgd, hebben elkaar zicht is verkregen op de aard en omvang van de malafidi- versterkt of juist afgezwakt. Het resultaat anno vandaag teit in het onroerend goed in de binnenstad.” (Projectgroep kan niet meer worden gereconstrueerd uit al haar afzonderlijke historische en actuele bijdragen. Ook criminele Emergo, 2011, p. 249). opbrengsten zijn jarenlang geassimileerd door het totale systeem. Hoe men het ook wendt of keert: mede door criVerwevenheid van onder- en bovenwereld minele opbrengsten heeft de samenleving zich ontwikkeld. Hetzelfde geldt voor de door Piet Hein veroverde zilverDe samenleving kent geen afgebakend hoekje of onder- vloot en de winst uit slavenhandel. Onder- en bovenwereld wereld waar de criminelen verblijven en alles ondermijnen zijn dan ook slechts abstracties. wat ze tegen komen. Evenmin kent ze een paradijselijke tegenhanger die bovenwereld heet. Psychologisch is het Het totaal aan proactieve, preventieve en repressieve maatonderscheid in een onder‐ en een bovenwereld die ook nog regelen dat decennia lang tegen misbruik is opgeworpen, is verweven zijn, desondanks zeker van belang. Ze drukt uit ook toegevoegd aan de smeltkroes die de samenleving is. dat wat onkreukbaar werd gewaand (de bovenwereld Daardoor beschikken samenlevingssystemen over ingebijvoorbeeld bestaande uit projectontwikkelaars, notaris- bouwde eigenschappen om met dreigingen om te gaan, op sen, advocaten, accountants, taxateurs, commissionairs, dezelfde manier als ook virussen en ziekten een belangrijke
Pagina 18
Finecscience (www.finec.eu/finecscience.html), 4 februari 2013
bijdrage hebben geleverd aan de genetische ontwikkeling van de mens tot wat hij nu is. De resulterende robuustheid of resistentie, is een groot goed en zorgt er voor dat relatief onbezorgd kan worden deelgenomen aan het sociaal-, financieel- of economisch verkeer. Gelijktijdig heeft ze een onvermijdelijke keerzijde: het is nauwelijks voor te stellen dat die robuustheid kan worden aangetast. Van de samenleving als ultiem slachtoffer kan het individu zich maar moeilijk een beeld vormen. Wat is bovendien het alternatief? Tot op zekere hoogte leidt dat tot een spagaat onder beleidsmakers: onrust niet willen aanwakkeren omdat samenlevingssystemen berusten op vertrouwen, en gelijktijdig wel de ‘awareness’ onder burgers willen vergroten dat de rek in het systeem toch eindig kan zijn. Zonder dat vertrouwen geen welvaart, en zonder onkreukbaarheid en integere werking van dat systeem geen vertrouwen. De Triple A status van Nederland, en daarmee haar internationale handelspositie, hangt samen met vertrouwen, maar evenzeer met de zekerheid waarmee een ieder kan rekenen op een eerlijke, oprechte en zorgvuldige behandeling in het sociale-, juridische-, economische- of financiële verkeer. De kredietcrisis heeft laten zien hoe slechte hypotheken een wereldwijd sneeuwbaleffect tot gevolg hadden dat niet met de bestaan-de financiële buffers kon worden opgevangen. Welk deel van deze hypotheken is verstrekt op basis van te rooskleurig voorgestelde salarisgegevens en werkgeversverklaringen? En in hoeverre kon de kredietverstrekker daarvan op de hoogte zijn? Kon een deel van deze hypotheekgevers en hypotheeknemers wellicht zelf niet zonder hypotheekfraude? Behoren zij eigenlijk ook niet tot de onderwereld? Moeten we ons zo langzamerhand fundamenteel gaan afvragen hoe klein de bovenwereld misschien nog is? Studiefraude, bouwfraude, hypotheekfraude, belastingfraude, zorgfraude, faillissementsfraude, acquisitiefraude, skimmen, phishing, oplichting, bedrog, verzekeringsfraude, telecomfraude, witwassen…. Alleen al op financieel-economisch gebied lijkt de lijst van dagelijks blijkende incidenten schier oneindig. En wellicht zien we ook daarvan niet meer dan het topje van de ijsberg.
“
Moeten we ons zo langzamerhand
fundamenteel gaan afvragen hoe klein de bovenwereld misschien nog is?”
Het aangehaalde Project Emergo had veel capaciteit beschikbaar in relatie tot een weliswaar complex maar ook relatief klein geografisch gebied. Desondanks is het niet gelukt om eventuele achterliggende malafide machtsstructuren in het vastgoed inzichtelijk te maken. Wat de reden ook is: als er al sprake is van dit soort betrokkenheid van ‘de bovenwereld’ dan weten achterliggende opdrachtgevers kennelijk hoofdzakelijk buiten schot te blijven. Zelfs na zeer uitvoerig onderzoek. Moet uit oogpunt van ondermijning of verwevenheid tussen onder- en bovenwereld de aandacht eigenlijk wel vooral worden gericht op de wereld van het vastgoed? Waaruit bestaat eigenlijk de ondermijnende doorwerking van de verwevenheid? Worden door een exclusieve focus op vastgoed wellicht andere sectoren, branches, of gelegenheden gemist die wellicht, indien ze zouden worden gekend, een even groot of veel groter gevaar van ondermijning voor de samenleving inhouden? Zoals het voorwenden van bedrijfsomzetten wat een kinderlijk eenvoudige manier is om wederrechtelijke opbrengsten een ogenschijnlijke legale herkomst te geven. Is bovendien het nogal exclusieve criterium ‘zware georganiseerde misdaad’ zoals het OM dat hanteert wel een juiste benadering van ondermijning? Of zou (bij wijze van voorbeeld) ook de frequentie van ondermijnende activiteiten door minder zware criminelen moeten worden betrokken in de weging van hun ondermijnende impact op de samenleving? Waaruit bestaat überhaupt ondermijning/ verwevenheid eigenlijk en welke sectoren, branches komen dan op basis van welke ondermijnende veiligheidsconsequenties als meer of minder urgent bovendrijven? Vragen waarop vooralsnog het antwoord schuldig moet worden gebleven.
Wat te verstaan onder ondermijning Aan de ene kant lijkt de aandacht voor ondermijning of verwevenheid zich te concentreren op vastgoed (als sector waarin bijvoorbeeld misdaadgeld neerslaat), en aan de andere kant lijken steeds meer andere delicten met ondermijning/verwevenheid geassocieerd. Als veel vormen van onregelmatigheid of criminaliteit als ondermijnend zijn te zien, krijgt het begrip of fenomeen daardoor ook weinig onderscheidende waarde. Het komt dan niet veel verder dan een kapstok voor ‘heel veel’ of ‘alles’. Dat probleem uit zich ook in de worsteling met definities van ondermijning. Bijvoorbeeld in het rapport ‘Over ondermijning’ van de Politie Amsterdam-Amstelland. Deze op zich verdienstelijke verkenning van ondermijning als moeilijk te begrenzen fenomeen, gaat breder dan uitsluitend vastgoed als ondermijningsgerelateerd subject. Als ander uiterste komt het tot een lange reeks aan ondermijnende delicten (Politie Amsterdam-Amstelland, 2009, pp. 61-102), die vooral nieuwsgierig maakt naar het antwoord op de vraag hoe er met zoveel veronderstelde uitholling überhaupt nog iets van de samenleving functioneert. Verschijnselen die voorheen schuilgingen onder benamingen als ‘georganiseerde criminaliteit’, ‘CSV’s’ (criminele
Faber: Ondermijning als activiteit en als gevolg.
samenwerkingsverbanden), ‘facilitators’ of ‘BIBOB’, lijken een nieuwe impuls te krijgen door ze onder de noemer ‘ondermijning’ te schuiven. Er lijkt van het begrip ondermijning een zekere aantrekkingskracht op beleid uit te gaan. Wie vandaag de dag beleidsaandacht en geld wil voor het eigen metier van criminaliteitsbestrijding, legt een relatie tussen dat metier en het ‘sexy’ ondermijning. Is het bestaan als toezichthouder of criminaliteitsbestrijder anno nu minder zinvol als het geen anti-ondermijningselement in zich draagt? “Zowel binnen als buiten het korps bestaan er veel verschillende interpretaties van het begrip ondermijning. Ondermijning blijkt een zeer breed spectrum van beeldvorming op te leveren.”, zo constateert het Amsterdamse rapport (Politie Amsterdam-Amstelland, 2009, p. 17). Zij presenteert dat spectrum met als doel “het bewust maken van organisaties dat er zeer veel vormen van ondermijning zijn, en om de uitdaging voor de eigen organisatie zichtbaar te krijgen”. Een korte weergave van wat volgens het rapport ondermijning is/zou kunnen zijn:
• alle gevallen waarin de fundamenten van de samen-
leving worden aangetast, met mogelijke ontwrichting van die samenleving tot gevolg (Voorwoord); • het verzwakken of misbruiken van de structuur van onze maatschappij, leidend tot een aantasting van haar fundamenten en/of van de legitimiteit van het stelsel dat haar beschermt (p. 9); • ondermijning wordt gebruikt als een manier om aan te geven dat een gebeurtenis heftiger is dan normaal (p. 17); • de verwevenheid van de onderwereld met de bovenwereld (p. 17) • criminelen die zwart geld investeren, die macht of invloed proberen te verwerven of die zelfs de politiek in gaan (p. 17); • bij ondermijning wordt de legaliteit van de samenleving aangetast (p. 19); • misschien wel belangrijkste punt dat door ondermijning verzwakt kan worden: verzwakking van het vertrouwen van de burger (p. 33); • vooral in de media wordt de term ondermijning vaak gebruikt voor alle activiteiten die de integriteit van de politiek, economie of de maatschappij aantasten. (p. 33); • ondermijning is meer dan een nieuwe categorie criminaliteit, en ondermijning is niet altijd een ernstig crimi-neel feit. Soms is de activiteit zelf niet eens strafbaar! Dus door alleen met de conventionele politiebril te kijken naar het “wie en wat” kan ondermijning niet effectief aangepakt worden. (p. 35); • de sociale cohesie of het vertrouwen van de burger, het veroorzaakt economische schade, politieke tegenstellingen of maakt politiek onvermogen zichtbaar, en het kan schade aanbrengen aan de infrastructuur en de volksgezondheid (p. 51).
Pagina 19
Wat helpt het om ondermijning als term te gebruiken als er veel onder valt volgens de opsomming uit het OMPerspectief op 2015 en het Amsterdamse rapport ‘Over ondermijning’? Dan werkt het begrip niet meer onderscheidend en is het operationeel moeilijk bruikbaar. Praktisch kunnen we alleen iets met ondermijning als het is te operationaliseren, en dat bovendien helpt om wat het is te voorkomen c.q. aan te pakken. De omschrijvingen van ondermijning als in de praktijk aangetroffen, leveren tal van nieuwe begrippen op met deels dezelfde abstractie als het verschijnsel dat ze willen definiëren. Dat is inhoudelijk en psychologisch verklaarbaar. Inhoudelijk omdat ondermijning een nog weinig ontgonnen en complex aandachtsgebied betreft. In een dergelijke onverkende staat is het logisch dat voorafgaande aan een uiteindelijke uitkristallatie van begrippen of zelfs theorie, tal van pogingen worden ondernomen om grip te krijgen op de weerbarstige werkelijkheid. Een psychologische verklaring schuilt mogelijk in de consequenties van eenduidige en strak ingekaderde definities van ondermijning. Elke onderscheiding betekent immers ook uitsluiting van zaken die niet onder de definitie vallen. Met als consequentie dat daarmee onbedoeld een soort onbeduidendheid lijkt te worden gesuggereerd van wat buiten die definitie valt. Delict X dat buiten de reikwijdte van ondermijning valt, krijgt een lagere importantie dan delict Y dat er wel toe wordt gerekend.
Ondermijning als systeemgevolg Wat precies onder ondermijning te verstaan hangt vooral af van de context waarin het begrip wordt gebruikt. Dat wil niet zeggen dat iedere afbakening kansloos is en dat er geen ondermijningsdomeinen, al of niet gekoppeld aan een specifiek gebruik, zijn te onderscheiden Ondermijning blijkt in het onbehagen dat het oproept een sterk intuïtief begrip. Associaties met instorten en iets dat onherstelbaar fout gaat, liggen voor de hand. Afschuw is dan ook wat ondermijning oproept en niets verderfelijker dan degene die zich daar mee inlaat. Het motief van menig crimineel is echter zelfverrijking. Diens activiteiten hebben zelden ondermijning als doel. Ondermijning is dan ook vooral een gevolg van een criminele activiteit en mogelijk op zichzelf niet eens van één criminele activiteit maar van een cumulatie van meerdere van die activiteiten; los van elkaar gepleegd door meerdere personen. Waar de verwevenheid van onder- en bovenwereld vooral duidt op het hoe van de criminele werkwijze, staat ondermijning voor de schadelijkheid daarvan: het maatschappelijk gevolg. Verwevenheid tussen onder- en bovenwereld wordt bijvoorbeeld geacht de samenleving uit evenwicht te brengen of te ondermijnen. Dat is best een ingewikkelde veronderstelling. Omdat die verwevenheid mogelijk en waarschijnlijk niet van de ene op de andere dag plaatsvindt, bestaat er een grote kans dat ze op een of andere
Pagina 20
Finecscience (www.finec.eu/finecscience.html), 4 februari 2013
manier al is geïncorporeerd in het samenstel dat wij voor de samenleving houden. Als gevolg daarvan manifesteren ondermijnende gevolgen zich niet zo snel en laten ze zich dus ook niet zomaar even identificeren en aanpakken. Samenhangende stelsels waarop de samenleving niet alleen drijft maar die de samenleving vormen, kunnen alleen functioneren op basis van afspraken, spelregels en vooral (daarmee samenhangend) vertrouwen. Voorbeelden van die stelsels zijn het rechtssysteem, de gezondheidszorg, de telecommunicatie infrastructuur, het financiële stelsel, het politieke systeem, het sociale zekerheidsstelsel, de nutsvoorzieningen, het voeding‐/voedselsysteem, milieu‐ systeem, mobiliteitssysteem etc. Stuk voor stuk systemen waarvan mensen die met elkaar in de samenleving wonen, werken en ontspannen volledig afhankelijk zijn. Als deze systemen worden uitgehold of ondermijnd loopt het functioneren van deze systemen en dus van de samenleving gevaar. Positief geformuleerd: gegarandeerde werking van deze systemen is een voorwaarde voor instandhouding en verdere ontwikkeling van de samenleving en haar delen. Door ondermijning te zien als een gevolg neemt de onderscheidende betekenis van het ‘fenomeen’ toe. Bovendien is ondermijning dan te zien als niet zomaar het ene gevolg te midden van alle andere gevolgen, Bij ondermijning gaat het niet om een willekeurig maar om een systemisch gevolg. Subject van ondermijning is het systeem. Ondermijning bestaat uit (het risico op ) onbeheersbare reacties in en van die systemen. Ondermijning kan een gevolg zijn van één afzonderlijke gebeurtenis (terroristische aanslag) waarvan de ernst doorslaggevend is, of van afzonderlijke gebeurtenissen waarbij de samenloop of de frequentie meer bepalend zijn. Gevolgen kunnen soms worden afgewend zij het, gezien het stadium waarin ze zich manifesteren, met opoffering van soms heel veel middelen. Het overeind houden van de SNS-Reaal bank was nog oplosbaar met geld. Overigens wel met als consequentie dat Nederland niet kan voldoen aan de EU-norm van een maximaal begrotingstekort van 3%. De wereld draait desondanks door, maar hoe anders ligt dat wanneer milieugevolgen de samenleving in haar ondermijnende greep krijgen?
Hoe kondigt ondermijning zich aan? Tot op zekere hoogte zijn de samenleving en haar systemen in staat om ondermijning te weerstaan en kan het lang duren voordat de fundamenten hun steun verliezen en er iets instort. Dat brengt ook als probleem met zich mee dat ondermijning van systemen zich maar moeizaam laat detecteren. Wat er zich onder de oppervlakte voordoet komt mogelijk pas aan het licht als het al te laat is. Ook de ondermijning op zichzelf blijkt niet het uiterste gevolg te zijn, maar een instabiele grenstoestand met mogelijk vastlopen of ineenstorting van het ondermijnde systeem als het uiterste gevolg. Om ondermijning te voorkomen of het
“
Het overeind houden van de SNS-
Reaal bank was nog oplosbaar met (veel) geld. Hoe anders ligt dat wanneer milieugevolgen de samenleving in haar greep krijgen.” risico op ondermijning te kunnen schatten, moet vooral onder de oppervlakte worden gekeken en moeten systemen van binnenuit worden geïnspecteerd. Vergelijk het met een vliegtuig waarin een te kleine tolerantie leidt tot kleine scheurtjes gevolgd door erger. Het inspectie- en onderhoudsysteem van vliegtuigen zijn cruciaal voor het garanderen van vertrouwen en veiligheid. Dat vereist indicatoren die ondermijning indiceren, en normen en marges die iets zeggen over de mate van het risico. Ten opzichte van andere samenlevingssystemen zijn in relatie tot financieeleconomische systemen, die indicatoren en normen ruim voor handen. Dat heeft te maken heeft met het ‘exacte’ karakter van financiële samenlevingssystemen. Met als logisch gevolg dat ook de toezichthoudende markt zich vooral in de financieel-economische sfeer heeft ontwikkeld. Overigens hebben de diverse crises van de laatste jaren wel duidelijk gemaakt dat de mate van die exactheid is overschat en ook het toezichthoudende systeem de uiteindelijke ondermijning onvoldoende heeft weten te signaleren of er tijdig op in te grijpen. Het probleem was niet zozeer het ontbreken van indicatoren maar het toekennen van betekenis aan de met de indicatoren gemeten waarden in het licht van mogelijke samenlevingseffecten. Omdat we die effecten nooit hebben gezien (en liefst ook niet willen zien), moeten we het hebben van inschattingen. Als signalering of juiste beoordeling van mogelijke ondermijnende consequenties al niet lukt in de financieel-economische sfeer: welke mogelijke onvermoede ondermijning vindt er dan plaats van sociale systemen als veiligheid? Ook in relatie tot sociale veiligheid hebben we te maken met toezichthouders alleen noemen we die dan o.a. politie, OM of bijzondere opsporingsdienst (BOD). Als specifiek probleem doet zich voor dat degenen die zich met die sociale systemen uit oogpunt van toezicht bemoeien, systeemgevolgen niet snel waarnemen omdat hoofdzakelijk met een casuïstische bril wordt gekeken. Politie, BOD en OM kijken naar losse gebeurtenissen en moeten bewijs aandragen in concrete en geïndividualiseerde voorvallen. Het losmaken van de individuele gedraging ten opzichte van die van mogelijke anderen is daarvan juist de essentie. Voor het beoordelen en onderkennen van systeemgevolgen is precies een omgekeerde redenering nodig: samenhangen duiden tussen ogenschijnlijk op zichzelf staande
Faber: Ondermijning als activiteit en als gevolg.
gebeurtenissen. Afzonderlijke individuele delicten zijn moeilijk op te werken naar systeemgevolgen of ze moeten zoals in het geval van terrorisme een bijzondere grote impact ineens op die samenleving hebben. De aandacht voor bredere sociale systeemgevolgen door politie, BOD en OM lijkt zelfs af te nemen naarmate delicten minder worden uitgerechercheerd; de focus op een gronddelict wordt vervangen door die op witwassen, of maatschappelijke doelstellingen eenvoudig worden teruggebracht tot een willekeurig jaarlijks afpakbedrag van 100 miljoen. Deze beleidsontwikkelingen kunnen o.a. gedijen dankzij diffuse beelden van ondermijningsfenomenen. Dat leidt er in de praktijk toe dat de ene beleidsuitspraak (ondermijning moeten we tegengaan) niet wordt verhouden tot de andere (focus op witwassen) terwijl die het tegengaan van ondermijning juist mogelijk verder wegbrengt. Of ze worden zonder onderliggende onderbouwing met elkaar verbonden waardoor het lijkt alsof met een eenzijdige aanpak van witwassen ondermijning juist wordt tegengegaan. Dit soort vrij willekeurig maken van combinaties van beleidsvoorkeuren kan ongehinderd worden voortgezet bij gebrek aan onderliggende redeneringen over cumulatie van oorzaken en daaruit mogelijk optredende systeemgevolgen.
Definities ondermijning Wil op basis van het voorgaande een definitie van ondermijning worden gegeven, dan rest de conclusie dat er geen eenduidige definitie bestaat waarin een ieder zich kan vinden. Dat is op zich niet erg en ook niet oplosbaar, zij het dat juist de worsteling met het begrip er kennelijk toe leidt dat definities maar achterwege worden gelaten. Zoals in het aan het begin van dit hoofdstuk aangehaalde OM-perspectief en de onderzoeksrapportage van de Commissie Joldersma. Het is logisch dat in het geval van een specifieke invalshoek ook een specifieke definitie wordt gehanteerd van wat ondermijning is. Maar dan moet die specifieke definitie wel worden gegeven. En dat is precies waar het aan ontbreekt. In het perspectief van deze bijdrage wordt ondermijning gekoppeld aan systeemeffecten. Natuurlijk is een overval een verschrikkelijk iets dat niemand wenst mee te maken, maar daarmee is ze op zichzelf nog niet ondermijnend omdat de werking van samenlevingssystemen door de overval niet direct in het geding is. Bij samenlevingssystemen denken we al snel aan voorzieningen of afspraken die het ‘verkeer’ in de samenleving proberen te reguleren en te conditioneren. Een terechte associatie. Zonder daarmee uit te drukken dat ze er niet toe doen, is uit oogpunt van ondermijning niet ieder systeem relevant. Het gaat om cruciale systemen waarvan het functioneren als samenleving afhankelijk is. Door in dit geval de term ‘cruciaal’ te introduceren wordt weer een nieuwe onduidelijkheid aan boord gehaald maar ook dat is niet erg. Het gesprek over wat meer of minder cruciaal wordt geacht en vooral over het waarom daarachter, moet onderdeel uitmaken van
Pagina 21
beleidsontwikkeling. Eenduidigheid van definitie is niet noodzakelijk, maar wel explicitering van wat men in het specifieke geval als definitie heeft gehanteerd. Te beginnen met twee definities in relatie tot deze bijdrage die aansluiten op het onderscheid in ondermijnende activiteiten en gevolgen. Ondermijning als activiteit (‘zij, hij ondermijnt’) staat voor “het zodanig onregelmatig of onrechtmatig gebruik van kennis, toegang, positie, of vertrouwen dat doordoor de legale en beoogde werking van samenlevingsystemen (de bovenwereld) in het gevaar komt, en gelijktijdig het ontstaan en de werking van illegale samenlevingsystemen (de onderwereld) wordt gefaciliteerd.” Ondermijning als gevolg (iets is ondermijnd) staat voor “aantasting van de robuustheid van legale samenlevingssystemen waardoor hun beoogde werking of continuïteit onder wisselende omstandigheden niet kan worden gegarandeerd, als gevolg van onregelmatig of onrechtmatig gebruik van kennis, toegang, positie, of vertrouwen, mede tot uitdrukkend komend in alternatieve of parallelle illegale samenlevingsystemen.” Passend bij voorstellingen van een onder- en een bovenwereld, betreft ondermijning dus eigenlijk twee soorten systeemontwikkelingen: • afkalvende reguliere systemen die noodzakelijk zijn voor het functioneren van de samenleving en waarvoor bijvoorbeeld allerlei afspraken en instanties in het leven zijn geroepen die toezien op hun beoogde werking, en • het aan de andere kant ontstaan of in stand houden van irreguliere systemen, die zich aan het toezicht onttrekken en die de functie van reguliere systemen kopieert of zelfs overneemt. Neemt men de proef op de som dan voldoen matchfixing, prijs-afspraken in de bouw, het bijmengen van chemicaliën aan stookolie, dopingsystemen en ook witwasconstructies via trust-constructies aan de definitie. Of de ‘informal investors’ die ‘bij bosjes’ in het gat springen dat banken laten vallen en alternatieve kredietverleningen aanbieden zonder de gebruikelijke voorzorgen die daarover zijn afgesproken Juist het ontstaan van alternatieve systemen die zich onttrekken aan het reguliere toezicht maar wel gewoon deel uitmaken van de samenleving zijn uit oogpunt van ondermijning extra fnuikend. Wat precies legaal/regulier en illegaal/irregulier is roept waarschijnlijk allerlei nieuwe discussies op, waarbij wezenlijk is dat de ondermijnende activiteiten op zichzelf niet strafrechtelijk verwijtbaar hoeven te zijn. De begrippen onder- en bovenwereld zijn dus ontdaan van hun exclusieve strafrechtelijke connotatie. Die bestaat nog wel, maar ook zonder strafbaarheid kan er sprake zijn van ondermijnende activiteiten, en ook de onderwereld bestaat niet alleen uit een optelsom van strafrechtelijk verwijtbare handelingen en de plegers daarvan. In een vroeg stadium
Pagina 22
Finecscience (www.finec.eu.finecscience.html), 4 februari 2013
van ondermijning is bovendien van enige strafbaarheid vaak nog (lang) niet sprake. Ook wordt duidelijk dat zowel de legale als de illegale systemen onderdeel zijn van dezelfde samenleving en dat ze van die samenleving gebruik maken voor het garanderen van hun continuïteit; ondanks het aangebrachte verschil tussen onder- en bovenwereld.
Wynsen Faber is lector Financieel-economische criminaliteit aan de Politieacademie en directeur van het onderzoek en adviesbureau Faber organisatievernieuwing.
Noten Amsterdam-Amstelland, Politieregio. (2009). Over ondermijning. Een verkenning naar het fenomeen, de aanpak en mogelijke verbeteringen. Amsterdam. Joldersma, C., Teeven, F., De Wit, J., Heerts, T., Anker, E., & De Roon, E. (2008). Verwevenheid van de bovenwereld met de onderwereld. Rapport van de parlementaire werkgroep verwevenheid onderwereld/bovenwereld. Den Haag. Openbaar Ministerie (2011). Perspectief op 2015. Een zichtbaar, merkbaar en herkenbaar OM. Den Haag. Projectgroep Emergo (2011). De gezamenlijke aanpak van de zware (georganiseerde) misdaad in het hart van Amsterdam. Amsterdam: Boom
