Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen

RECHTSLEER

Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen Jan Bouckaert – Advocaat Stibbe Guan Schaiko – Advocaat Stibbe, Assistent KU Leuven

Rechtsleer TEN GELEIDE

1. De verkavelingsvergunning is een buitenbeentje in het klassiek administratief recht. Niet alleen combineert het in één en dezelfde akte een individueel besluit met reglementaire voorschriften1, eveneens is het een administratieve rechtshandeling van de overheid die haar bestaan ontleent aan fundamentele principes van het burgerlijk recht. De bestuurlijke overheid moet zich bij het onderzoek naar de toepassingsvoorwaarden van de verkavelingsvergunningplicht begeven op het domein van het privaatrecht. Ook de bestuursrechter kan gevraagd worden zich in het kader van het objectief contentieux uit te spreken over de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht. Dan moet toepassing worden gemaakt van rechtsfiguren uit het privaatrecht, rechtsfiguren waarmee de administratie en de bestuursrechter niet altijd even vertrouwd zijn. De verkavelingsvergunning kan dan ook als het meest complexe instrument in het ruimtelijke ordeningsrecht worden bestempeld2. 2. In de praktijk blijkt de verkavelingsvergunning ook een bron van rechtsonzekerheid te zijn. Deze rechtsonzekerheid is, zoals hierna zal blijken, niet alleen het gevolg van de opvallende onzorgvuldigheid waarmee de respectievelijke wetgevers zich bij de omschrijving van de wettelijke bepalingen hebben gekweten, maar ook van enkele recente evoluties in de rechtspraak. Zo oordeelde de Raad van State, in afwijking van zijn eerdere rechtspraak, in enkele recente arresten dat de vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning ook van toepassing is op groepswoningbouw3, hetgeen in de rechtsleer reeds op

(1)

(2) (3)

Zie onder meer RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv GoederenbeheerGérance des biens; RvS 17 maart 2010, nr. 201.989, Schoonbroodt en Pitsch; RvS 28 februari 2008, nr. 180.188, nv Laboratoires Nelly de Vuyst; RvS 18 oktober 2001, nr. 99.919, Fortemps. D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le permis de lotir (Chronique de jurisprudence 1977-1987)”, ATP 1989, 117-143. RvS 7 april 2011, nr. 212.552, Bruynooghe en Casteleyn; RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle; RvS 27 oktober 2011, nr. 216.038, nv Sefaco; RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers.

scherpe kritiek werd onthaald4. Ook oordeelde de Nederlandstalige kamer van de Raad van State dat de in de tijd onbeperkte incidentele wettigheidstoetsing van artikel 159 van de Grondwet nu ook toepassing kan vinden op de verkavelingsvergunning5. Daarmee wijkt de Raad (Nederlandstalige kamers) af van zijn eerdere rechtspraak6. 3. Rechtszekerheid is voor de realisatie van grote bouwprojecten van fundamenteel belang: moet een ontwikkelaar eerst een verkavelingsvergunning bekomen of kan hij meteen overgaan tot het aanvragen van een stedenbouwkundige vergunning? Indien de ontwikkelaar meteen een stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen, zonder eerst de verkavelingsvergunningsprocedure te moeten doorlopen, levert dit heel wat tijdwinst op en wordt de kans op fouten en (administratieve en/of jurisdictionele) beroepen aanzienlijk gereduceerd7. Indien de exceptie van onwettigheid, ingegeven vanuit het legaliteitsprincipe, kan worden ingeroepen tegen een verkavelingsvergunning, blijft die onwettigheid, zonder beperking in de tijd, als een zwaard van Damocles boven bouwprojecten hangen, hetgeen de financiering ervan aanzienlijk bemoeilijkt, met alle gevolgen van dien. Rechtszekerheid omtrent de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht is evenwel ook om een andere, wellicht belangrijkere reden, onontbeerlijk: het overtreden van de bepalingen inzake de verka-

(4)

(5) (6)

(7)

J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw”, TROS 2010, afl. 60, 262-269; B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, “Eerste reparaties aan de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening”, TROS 2011, afl. 61, 5-35. Zie over het nut van de verkavelingsvergunning voor groepswoningbouw reeds B. PAQUES, “Construction groupée d’habitations, permis de lotir et fraude à la loi”, Notamus 2006, afl. 3, 10-14; P. COENRAETS, “Urbanisme et habitations groupées: l’imbroglio juridique”, Jurim Pratique 2008, afl. 3, 9-18. RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer- Gérance des biens. Zie onder meer RvS 30 november 2000, nr. 91.262, Van den Bergh en De Vil; RvS 28 februari 2008, nr. 180.188, nv Laboratoires Nelly de Vuyst. Zie hieromtrent P. COENRAERTS, “Urbanisme et habitations groupées: l’imbroglio juridique”, Jurim Pratique 2008, afl. 3, 15.

this jurisquare copy is licenced to Stibbe [[email protected]] d0c101a52db7ced4012db819d674054b

73

S e p t e m b e r 2 0 1 3 / 70-71

1.

RECHTSLEER

velingsvergunning maakt immers een strafrechtelijke inbreuk uit - beteugeld met een gevangenisstraf tot vijf jaar en/of een geldboete die kan oplopen tot 400.000 euro8, waardoor ook de instrumenterende ambtenaar een grote waakzaamheid aan de dag zal leggen9. 4. Deze bijdrage beoogt daarom bij te dragen tot de verduidelijking van enkele aspecten van de verkavelingsvergunningplicht. Het beoogt vanuit de praktijk enkele probleemaspecten te behandelen, waarbij vooral ingegaan wordt op de situatie in het Vlaamse Gewest10 en de recente evoluties in de rechtspraak van de Raad van State.

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

Een eerste deel zal ingaan op de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht. Het behandelt en commentarieert vanuit historisch-analytisch perspectief enkele problematische punten.

74

Een tweede deel staat vervolgens stil bij enkele recente evoluties in het verkavelingsrecht, in het bijzonder wat recente rechtspraak van de Raad van State betreft. Waar nodig grijpen we terug naar de algemene principes van het eerste deel en onderzoeken we of deze rechtspraak ermee in overeenstemming is. Ter afsluiting van deze bijdrage formuleren we enkele algemene conclusies.

(8) (9)

(10)

Artikel 6.1.1. van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 (hierna: “VCRO”), BS 20 augustus 2009. Zie J. BAEL, “De wetgeving inzake ruimtelijke ordening” in C. DE WULF, Het opstellen van notariële akten, IIa, Mechelen, Kluwer, 2007, 381-704. In het Waals Gewest werd de verkavelingsvergunningplicht bij decreet van 30 april 2009 tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium van 14 mei 1984 (BS 25 mei 1985) afgeschaft en vervangen door de figuur van de “permis d’urbanisation” (“bebouwingsvergunning”), die moet worden bekomen bij de urbanisatie van een onroerend geheel. De omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht zoals in artikel 103 van het Brussels Wetboek Ruimtelijke Ordening (BS 26 mei 2004) sluit daarentegen nauw aan bij de omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht in het Vlaamse Gewest, zodat voor de belangrijkste aspecten kan worden verwezen naar hetgeen hieromtrent in deze bijdrage wordt uiteengezet. Zie in het algemeen D. LAGASSE, “Le permis d’urbanisation: quel premier bilan un an après son entrée en vigueur?”, Rev.not.b. 2012, 158-195 en F. BALON, O. VAN DER KINDERE en R. SAMII, “Le permis de lotir en Région de BruxellesCapitale: questions choisies”, Jurim Pratique 2008, afl. 3, 19-39.

2.

DE VERKAVELINGSVERGUNNINGPLICHT IN HISTORISCH PERSPECTIEF

2.1. Stedenbouwwet 5. De wet van 29 maart 1962 tot organisatie van de stedebouw en van de ruimtelijke ordening (hierna “Stedebouwwet”) introduceerde de verkavelingsvergunning in onze rechtsorde11. De Stedenbouwwet coördineerde en moderniseerde de bestaande, fragmentarische regelingen voor de ruimtelijke ordening op het Belgisch grondgebied12. De voor de gelegenheid opgerichte Gemengde Commissie, samengesteld uit een aantal senatoren en volksvertegenwoordigers, aangevuld met ambtenaren van de verschillende ministeriële departementen, kreeg van de Regering de opdracht om aan de hand van enkele algemene principes een wettelijke regeling uit te werken. Luidens het zevende principe moest “elke verkaveling aan voorafgaande vergunning onderworpen worden”13. De parlementaire voorbereiding van de Stedenbouwwet verantwoordde de noodzaak van het instellen van een voorafgaande verkavelingsvergunningplicht onder meer door het misbruik waarmee “de verkavelaars hun grond naar goeddunken [verdelen] en de kavels [verkopen; dan gebeurt het dat de bouwvergunning aan de kopers wordt geweigerd omdat het perceel de voorgeschreven breedte of diepte niet heeft of omdat de weg nog niet met de openbare nutsvoorzieningen (verharding, riolen, water, gas, elektriciteit) is uitgerust. Het is derhalve nodig dat de openbare besturen op de voor bebouwingsdoeleinden uitgevoerde verkavelingen toezicht uitoefenen. (…)”14. De bedoeling was om “enerzijds een zeer belangrijke bescherming voor de particulieren” te bieden en anderzijds te voorkomen dat “de openbare overheid voor het voldongen feit wordt geplaatst waardoor zij in een moeilijke toestand wordt gebracht terwijl ook de urbanisatie van het gemeentelijk grondgebied er door in het gedrang komt”15.

(11) (12)

(13) (14) (15)

Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, BS 12 april 1962. Zie Memorie van Toelichting bij het Wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Senaat 1958-1959, nr. 124, 3-12 voor een algemeen historisch overzicht van de stedenbouw voor de Stedenbouwwet. Zie ook A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME, J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2012, 383-389. MvT, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 28. MvT, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 43. MvT, Parl St. Senaat 1958-59, nr. 124, 30.


RECHTSLEER

Het principe van de voorafgaande verkavelingsvergunning mondde uiteindelijk uit in een artikel 56, eerste lid van de Stedenbouwwet, overeenkomstig hetwelk “niemand een perceel, begrepen in een verkaveling voor woningbouw, vrijwillig te koop [mag] stellen of verkopen, tenzij het college van burgemeester en schepenen voor die verkaveling vooraf een schriftelijke en uitdrukkelijke vergunning heeft verleend”.

(16) (17)

BS 5 februari 1971. De parlementaire voorbereiding bij de Wijzigingswet van 22 december 1970 stelde hieromtrent:“In de organische wet is een voorafgaande vergunning enkel vereist bij verkoop of tekoopstelling van percelen begrepen in een voor woningbouw bestemde verkaveling. Deze tekst houdt een eigendomsbeperking in en moet derhalve strikt worden uitgelegd. Om aan de toepassing van de wet te ontkomen, volstaat het de percelen te verhuren. Weliswaar zou de verhuurder door aan de verhuurde percelen een bestemming te geven die zij niet hebben, het gevaar lopen dat, in geval van weigering van de vergunning, een eis tot vernietiging van zijn titel op grond van regels van het gemeen recht zou worden ingesteld. Daarom kan het volstaan de percelen te verhuren en ook te verkopen zonder bestemming aan te geven als men de liefhebbers maar gewoon laat verstaan dat het weldegelijk om bouwgrond gaat. Dergelijke methodes worden inzonderheid toegepast in beboste en landbouwgebieden. Men gaat op eenzelfde manier te werk wanneer percelen worden verhuurd of verkocht waaraan impliciet de bestemming wordt gegeven van terreinen geschikt voor caravans, geprefabriceerde op de grond geplaatste huisjes, oude spoorwagens en autobussen, die niet aan het begrip ‘bouwwerk’ zoals in de huidige wet is opgevat, beantwoorden. Aan zulke misbruiken behoort een einde te worden gemaakt door het begrip verkavelingsvergunning (art. 56) en trouwens ook dit van bouwvergunning (art. 44) te verruimen.” Zie Memorie van Toelichting bij het Ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, Parl.St. Senaat 1968-69, nr. 559, 14.

De beslissing waarbij de vergunning wordt geweigerd, moet met redenen omkleed zijn.” 7. De wetgever had bij de invoering van de verkavelingsvergunningplicht in onze rechtsorde aldus twee fundamentele doelstellingen voor ogen: enerzijds om de individuele verwerver van een stuk grond de garantie te geven dat de grond die hem werd aangeboden als bouwgrond ook effectief als bouwgrond te gebruiken is en anderzijds om de gemeenten de mogelijkheid te geven toe te zien op een geordende urbanisatie van hun grondgebied.

2.2. Draagwijdte verkavelingsvergunningplicht 8. De vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning impliceert dat een verkavelingsvergunning moet worden bekomen alvorens een bepaalde handeling wordt gesteld. De vraag is dan ook welke handeling onder de wettelijke regeling valt. 9. De Stedenbouwwetgever van 1962 maakte de voorafgaande verkavelingsvergunning verplicht voor het “vrijwillig te koop stellen of verkopen” van een “perceel”, begrepen in een “verkaveling voor woningbouw”18. Het initieel wetsontwerp bevatte een definitie van het begrip “verkaveling”, waarbij erop werd gewezen “als verkaveling in de zin van deze wet wordt aangemerkt de verdeling van een grond in verscheidene percelen waarvan ten minste een voor bebouwing is bestemd”. De afdeling wetgeving van de Raad van State wees er in haar advies echter op dat deze definitie kon worden betwist en stelde dat “verkaveling” in essentie betekent: “de verdeling van een erf in twee of meer percelen”19. De wetgever liet de idee van een uitdrukkelijke definitie in de wet uiteindelijk varen. Door de voorafgaande

(18) (19)

Artikel 56, eerste lid van de Stedenbouwwet. MvT, Parl.St. Senaat 1958-59, nr. 124, 148 - 149.


75

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

6. De Wet van 22 december 1970 tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw16 (hierna: “Wijzigingswet van 22 december 1970”) wijzigde de regels die de verkavelingsvergunning beheersten in belangrijke mate. Deze wijzigingen hadden onder meer betrekking op de uitbreiding van het toepassingsgebied van de verkavelingsvergunningplicht, de procedure voor het bekomen van een verkavelingsvergunning en de vervalregeling. De uitbreiding van het toepassingsgebied van de verkavelingsvergunning, dat tot dan toe was beperkt tot de verkoop van kavels, was ingegeven door de bekommernis om het aantal misbruiken terug te dringen17. Voortaan zouden ook de verhuur of het vestigen van een opstal- of erfpachtrecht onder de verkavelingsvergunningplicht vallen. Het gewijzigde artikel 56, § 1 van de Stedenbouwwet, dat, wat het Vlaamse Gewest betreft, zou blijven gelden tot de invoering van het Decreet Ruimtelijke Ordening, luidde als volgt:

§ 1. Niemand mag een kavel, begrepen in een verkaveling, die bestemd is voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt, te koop zetten of vrijwillig verkopen, voor meer dan negen jaar te huur zetten of verhuren, tenzij het college van burgemeester en schepenen voor die verkaveling vooraf schriftelijk en uitdrukkelijk vergunning heeft verleend. Deze bepaling geldt mede voor de vestiging van een erfpacht of opstalrecht.

RECHTSLEER

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

verkavelingsvergunning slechts verplicht te maken voor een “verkaveling voor woningbouw”, blijkt echter dat het begrip “verkaveling” werd herleid tot haar essentie: de verdeling van een erf in twee of meer percelen20. Enkel de “verkaveling voor woningbouw” werd onderworpen aan een verkavelingsvergunning. Andere verkavelingen werden dit niet. Het door de Stedenbouwwetgever gemaakte onderscheid tussen de daad van de “verkaveling” zelf en het oogmerk waarmee de verkavelingsvergunningplichtige handeling gepaard diende te gaan, werd ook na de wetswijziging van 22 december 1970 behouden en zelfs aangescherpt. Het oogmerk van de woningbouw werd immers niet langer gekoppeld aan de verkaveling zelf, maar aan de individuele uit de verkaveling voortspruitende kavel.

76

Was volgens artikel 56, § 1, eerste lid van de Stedenbouwwet aldus verkavelingsvergunningplichtig, het te koop zetten of vrijwillig verkopen, het voor meer dan negen jaar te huur zetten of verhuren, het aanbieden of vestigen van een erfpacht of opstalrecht van en op een kavel die bestemd was voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning konden worden gebruikt. Vooraleer hiertoe kon worden overgegaan, moest een verkavelingsvergunning worden verkregen.

de Raad van State de notie uitbreidde tot de verdeling van een stuk grond in kavels om er ten minste één van te koop te zetten of te verkopen voor woningbouw. Ziedaar een eerste vertroebeling in de omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht, die, zoals hierna zal blijken, ook door de regionale wetgevers werd overgenomen en enkele belangrijke gevolgen heeft. 11. Artikel 56 van de Stedenbouwwet werd integraal overgenomen in het Decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober 199622 (hierna: “Coördinatiedecreet”) en vervolgens in gewijzigde vorm neergelegd in artikel 101, § 1 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening23 (hierna “DRO”). De verkavelingsvergunningplicht werd in artikel 101, § 1 DRO als volgt omschreven: “Niemand mag zonder voorafgaande verkavelingsvergunning een stuk grond verkavelen. Onder verkavelen wordt verstaan een grond vrijwillig verdelen in twee of meer kavels om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, een erfpacht of een opstalrecht te vestigen of één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt.”

10. De heldere omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht in artikel 56 van de Stedenbouwwet door de Stedenbouwwetgever geraakte evenwel gaandeweg vertroebeld. In het bekende arrest Martens en Kenis van 21 mei 1974 oordeelde de Raad van State, o.i. foutief, dat “uit de tekst en uit de parlementaire voorbereiding van artikel 56 van de Stedenbouwwet, zoals het gesteld was wanneer de bestreden besluiten werden genomen [d.i. vóór de wijziging ervan in 1970], moet worden afgeleid dat als verkaveling in de zin van die bepaling moet worden aangemerkt, de rechtshandeling waarbij de eigenaar van een stuk grond die grond in twee of meer kavels verdeelt om er ten minste één van te koop te zetten of te verkopen voor woningbouw” 21 (eigen onderlijning). Deze definitie van de Raad van State strookte evenwel niet met de tekst van het oorspronkelijk artikel 56 van de Stedenbouwwet. Het begrip “verkaveling” had onder de Stedenbouwwet immers enkel betrekking op de handeling van de verdeling van een stuk grond, terwijl

(20) (21)

VAN DALE omschrijft ‘verkavelen’ als “verdelen in kavels: terrein verkavelen”. RvS 21 mei 1974, nr. 16.428, Martens en Kenis.

Deze omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht in artikel 101, § 1 DRO week op significante wijze af van het vroegere artikel 56 Stedenbouwwet. De decreetgever gaf in de parlementaire voorbereiding – verkeerdelijk – aan dat de regeling “overeen[komt] met de thans bestaande regeling” en dat “een verkavelingsvergunning is verplicht voor het verdelen van een grond in twee of meer kavels voor woningbouw”24. Het begrip “verkaveling” duidde echter niet enkel meer op de handeling van de verdeling, maar omsloot de verkavelingsvergunningplichtige handeling zelf, d.i. de verdeling van een stuk grond om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, een erfpacht of een opstalrecht te vestigen of één van deze overdrachtsvormen aan te bieden met het oog op woningbouw. Onder het re-

(22) (23) (24)

BS 15 maart 1997. BS 8 juni 1999. Memorie van Toelichting bij het Ontwerp van Decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl.Parl. 1998-99, nr. 1332/1, 56.


gime van artikel 101, § 1 DRO was aldus verkavelingsvergunningplichtig de verdeling van een stuk grond in twee of meer kavels om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, een erfpacht of een opstalrecht te vestigen of één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt. De verkavelingsvergunningplicht werd in de DRO aldus op stringentere wijze geformuleerd dan in de Stedenbouwwet, hetgeen ook de Raad van State niet was ontgaan25.

Het begrip “verkavelen” in het artikel 4.1.1, 14° VCRO herneemt aldus grotendeels de elementen van artikel 101, § 1 DRO, maar wijkt hiervan op één belangrijk punt af: het “verkavelen” heeft niet alleen betrekking op woningbouw, maar ook op de bouw van andere constructies. Derhalve onderwerpt artikel 4.2.15 § 1 VCRO enkel het verkavelen “voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruik” aan de voorafgaande verkavelingsvergunningplicht28. Voor andere verkavelingen kan overeenkomstig artikel 4.2.15, § 1, tweede lid VCRO facultatief een verkavelingsvergunning worden aangevraagd.

De verwarring tussen de handeling van de verkaveling enerzijds en de verkavelingsvergunningplichtige handeling anderzijds werd ook in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 200926 overgenomen (hierna “VCRO”) en zelfs ingewikkelder gemaakt.

De omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht in de VCRO bevat aldus elementen van zowel het vroegere artikel 56 Stedenbouwwet als artikel 101, § 1 DRO. Het begrip “verkavelen” wordt losgerukt van het oogmerk van woningbouw (artikel 56 Stedenbouwwet), maar behelst verder alle andere elementen van de verkavelingsvergunningplicht (artikel 101, § 1 DRO).

Overeenkomstig artikel 4.2.15, § 1 VCRO mag niemand zonder voorafgaande verkavelingsvergunning “een stuk grond verkavelen voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. (…)”. Onder “verkavelen” wordt overeenkomstig artikel 4.1.1, 14° VCRO verstaan “een grond vrijwillig verdelen in twee of meer kavels om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, zulks met het oog op woningbouw of de oprichting van constructies” 27.

(25) (26) (27)

RvS 7 april 2009, nr. 192.243, Coppens e.a. BS 20 augustus 2009. Luidens de parlementaire voorbereiding werd het begrip ‘verkavelen’ gedefinieerd “aan de hand van elementen van huidig artikel 101, § 1, DRO. De omschrijving stelt dat het gaat om het vrijwillig afsplitsen van ten minste een deel van een onroerend goed dat aan één eigenaar of verschillende mede-eigenaars toebehoort, door middel van een verkoop, een verhuur voor meer dan 9 jaar of het toestaan van een erfpachtof opstalrecht, voor zover het afgesplitste deel bestemd wordt voor bebouwing of voor de oprichting van constructies. Die voorwaarden kunnen nader worden omschreven als volgt. Van een onroerend goed dat aan een eigenaar (of in mede-eigendom aan verschillende mede-eigenaars) toebehoort, wordt ten minste een deel juridisch afgesplitst. Of het perceel een kadastraal nummer of meerdere kadastrale nummers heeft, heeft geen belang, ook niet wanneer het afgesplitste gedeelte samenvalt met een kadastraal perceel. Wat telt is dat een aaneensluitend onroerend goed, ongeacht het aantal kadastrale nummers, aan een eigenaar (of meerdere eigenaars in onverdeeldheid) toebehoort, en dat daarvan een deel wordt afgesplitst. De juridische vorm van de afsplitsing is de vrijwillige verkoop, de verhuring voor meer dan negen jaar of het toestaan van een erfpachtof opstalrecht. Het afgesplitste deel moet bestemd zijn voor woningbouw of voor de oprichting van constructies. In het eerste geval zal de verkavelingsvergunning een verplichting zijn (zie nieuw artikel 107, § 1, eerste lid, DRO); in het tweede geval kan facultatief een verkavelingsvergunning

77

12. Uit voormeld overzicht blijkt dat de respectievelijke wetgevers de verkavelingsvergunningplicht doorheen de jaren stringenter zijn gaan invullen, ogenschijnlijk zonder zich bewust te zijn van de interpretatieproblemen die zij zouden creëren. Nochtans heeft deze restrictievere definiëring van de verkavelingsvergunningplicht enkele belangrijke gevolgen. Onder het regime van de Stedenbouwwet was de handeling die de vereiste van de voorafgaande verkavelingsvergunning deed intreden nog het te koop zetten of vrijwillige vrijkopen, voor meer dan negen jaar te huur zetten of verhuren, het aanbieden of vestigen van een erfpacht of opstalrecht van en op een stuk grond voortspruitend uit een verkaveling voor woningbouw. De vraag of een voorafgaande verkavelingsvergunning moest worden aangevraagd, kon al-

(28)

worden aangevraagd (zie nieuw artikel 107, § 1, tweede lid, DRO)”. Zie Memorie van Toelichting bij het Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 990-991. De uitdrukkelijke verwijzing in artikel 4.1.1.,14° VCRO naar het oogmerk van ‘woningbouw’ is o.i. overbodig, vermits ook de bouw van woningen evidenterwijze onder de ‘oprichting van constructies’ valt en het oogmerk van woningbouw reeds in artikel 4.2.15, § 1 VCRO is opgenomen. Om verwarring te voorkomen, ware het derhalve beter geweest om de definitie van ‘verkavelen’ in artikel 4.1.1, te beperken tot “de oprichting van constructies” of “woningbouw of de oprichting van andere constructies”.


S e p t e m b e r 2013 / 70-71

RECHTSLEER

RECHTSLEER

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

dus vrij eenvoudig worden beantwoord aan de hand van objectieve gegevens. Wanneer bijvoorbeeld een uit een verkaveling voor woningbouw voortspruitend stuk grond te koop werd aangeboden of de eigenaarverkavelaar formele verkoopsdaden stelde, kon dit door de bevoegde instanties worden gesanctioneerd. De bedoeling van de Stedenbouwwetgever bij het invoeren van de verkavelingsvergunningplicht was de bescherming van de koper: indien er niets werd aangeboden, was er ook niets te beschermen.

78

Onder het regime van het vroegere DRO en de huidige VCRO situeert het moment waarop te beoordelen is of een voorafgaande verkavelingsvergunning moe(s)t worden bekomen zich echter veel vroeger in de tijd. Reeds bij de verdeling van een stuk grond is na te gaan of deze verdeling van de grond werd doorgevoerd om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden voor woningbouw. De huidige formulering van de verkavelingsvergunningplicht voegt aldus een bijkomend subjectief element toe. Reeds wanneer de verdeling plaatsgrijpt, moet rekening worden gehouden met de intenties van de eigenaar-verkavelaar, hetgeen primair een onderzoek is naar de subjectieve motieven. Deze subjectieve beoordeling is echter problematisch. Voor de eigenaar-verkavelaar betekent dit een bijkomende risicofactor; indien hij geen plannen heeft om zijn grond te verkavelen voor woningbouw, moet hij erover waken dat hij bij de verdeling van een stuk grond geen enkele handeling stelt die erop kan wijzen dat de grond werd verdeeld om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden voor woningbouw. Dat dit geen louter theoretische discussie betreft, illustreert een arrest van de Raad van State van 5 oktober 200629. In dit arrest diende de Raad van State (Franstalige kamer) zich uit te spreken over de vraag of de stedenbouwkundige vergunning van 5 maart 2002 verleend aan de koper van een lot dat deel uitmaakte van een reeks van vier loten waarvoor op 4 november 1997 reeds door de eigenaar-verkoper een stedenbouwkundige vergunning werd verkregen voor de bouw van vier enkelvoudige woningen, onderworpen was

aan een voorafgaande verkavelingsvergunning30. Naderhand bleek de verkoper slechts op een of twee van deze loten te hebben gebouwd en een derde lot te hebben verkocht met het oog op woningbouw. Wat de stedenbouwkundige dd. 4 november 1997 betrof, oordeelde de Raad dat, op grond van het destijds geldende artikel 53, § 1, eerste lid van het Waals Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedebouw, Patrimonium en Energie van 18 mei 198431, dat sterk aansloot bij artikel 56 van de Stedenbouwwet, geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist was, vermits de verdeling in 1997 van de grond in vier loten er niet op gericht was om een van de in voormelde geviseerde rechtshandelingen te stellen, maar louter betrekking had op het zelfstandig bouwen van de vier woningen, om deze dan vervolgens te verkopen: de verkoop had aldus betrekking op de woning en niet een kavel. Wat de stedenbouwkundige vergunning van 5 maart 2002 betrof, stelde de Raad echter vast dat de bepalingen inzake de verkavelingsvergunningplicht inmiddels waren gewijzigd. De verkavelingsvergunningplicht, zoals omschreven in het toenmalige artikel 89 van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium leunde sterk aan bij het artikel 101 DRO, waarbij het begrip “verkaveling” werd gedefinieerd als “le fait de diviser un bien en créant au moins deux lots non bâtis afin de vendre (…) en vue de la construction d’une maison” 32. Volgens de Raad vereiste de toepassing van het gewijzigde artikel 89 van het

(30)

(31)

(32)

(29)

RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans.

Het betrof meer bepaald een annulatieberoep gericht tegen een stedenbouwkundige vergunning, verleend op 5 maart 2002 aan de heer Bigonville, voor de bouw van een woning op een perceel dat toen nog toebehoorde aan de heer Houthoofdt.Voor hetzelfde perceel werd aan Houthoofdt reeds op 4 november 1997 een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van 4 enkelvoudige woningen afgeleverd. De initiële bedoeling van Houthoofdt was om deze woningen zelf te bouwen en vervolgens te verkopen. In 2002 was echter slechts op één of twee der loten gebouwd; een ander lot werd naderhand, en meer bepaald op 28 maart 2002 door Houthoofdt verkocht aan Bigonville. De verzoekende partijen voerden voor de Raad van State aan dat zowel de stedenbouwkundige vergunning van 4 november 1997 als deze van 5 maart 2002 onderworpen waren aan de voorafgaande verkavelingsvergunning, waaruit dan ook de onwettigheid van de stedenbouwkundige vergunning van 5 maart 2002 zou voortvloeien. BS 25 mei 1984. Deze bepaling luidde als volgt: “Nul ne peut exposer en vente ou vendre volontairement, exposer en location ou louer pour plus de neuf ans, un lot faisant partie d’un lotissement destiné à la construction d’habitations ou au placement d’installations fixes ou mobiles pouvant être utilisées pour l’habitation, si ce lotissement n’ a fait l’objet d’un permis préalable écrit ou exprès du collège des bourgmestre et échevins. Cette disposition vaut également pour la constitution d’un droit d’emphytéose ou de superficie.” De bepaling luidde als volgt: “Nul ne peut, sans un permis préalable écrit et exprès du collège des bourgmestre et échevins, lotir un terrain. Par ‘lotir’, on entend le fait de diviser un bien en créant au moins deux lots non bâtis afin de vendre, louer pour plus de neuf ans, céder en emphytéose ou en superficie au moins un de ces lots, ou offrir un de ces modes de cession pour au moins un de ces lots, en vue de la construction d’une


RECHTSLEER

Een ogenschijnlijk onschuldige wijziging van de bewoordingen van de wet kan aldus verregaande gevolgen hebben. Het bijkomend subjectief element, waarvan zoeven sprake, valt, zoals het besproken arrest aantoont, uiterst moeilijk te beoordelen en brengt voor de eigenaar van een grond een bijkomend risico mee.

2.3. De verkavelingsvergunningplicht: de constitutieve elementen33 13. Onder het huidig regime van de VCRO, behelst de vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning de volgende elementen: - de verdeling van een grond in twee of meer kavels; - om ten minste één van deze kavels te verkopen, voor méér dan negen jaar te verhuren, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van de rechten aan te bieden; - met het oog op woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. Hierna wordt op deze elementen kort ingegaan. Er moet goed voor ogen worden gehouden dat de verkavelingsvergunningplicht een beperking inhoudt op het eigendomsrecht, zodat het, bij twijfel omtrent de draagwijdte ervan, steeds restrictief moet worden uitgelegd34.

(a) Verdeling van een grond… 14. De verdeling van een grond in twee of meer kavels is het primair element van de verkavelingsvergunningplicht. De VCRO bevat geen definitie van het begrip “verdeling”, maar in de parlementaire voorbereiding bij de Wijzigingswet van 1970, werd onder “verdeling van een goed” verstaan “de scheiding in twee of meer delen van een onroerend goed dat tot dusver een aanpalend geheel vormde zonder de minste scheiding van samenhangende delen” 35. Bij een verdeling is er steeds sprake van een scheiding in twee of meer aanwijsbare delen36. Zonder scheiding is er van de verkavelingsvergunningplicht geen sprake37. De samenvoeging van loten vereist bijvoorbeeld geen voorafgaande verkavelingsvergunning38. Evenmin is dit het geval bij de hereniging in één hand van verschillende stukken grond39. Wanneer een exclusief eigendomsrecht overgaat in een collectief eigendomsrecht vindt er ook geen verdeling van de grond plaats. De vereiste van verdeling impliceert ook dat, indien slechts één kavel voor woningbouw wordt bestemd, er nog sprake moet zijn van minstens één andere kavel die samen met de voor woning bestemde kavel het geheel van het oorspronkelijke stuk grond vormt40. Het moet bovendien gaan om een onroerend goed “dat tot dusver een aanpalend geheel” vormde, zowel in rechte als in feite41. Het gaat bovendien niet om de verdeling in kadastrale percelen: kadastrale percelen zijn geen entiteiten die werden erkend door de Stedenbouwwet42. Dit is

(35)

(36)

(33)

(34)

habitation ou de placement d’une installation fixe ou mobile pouvant être utilisée pour l’habitation. (…)” Zie in het algemeen M. BOES, “Ruimtelijke ordening en stedebouw”, TBP 1981, 166-188; D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le permis de lotir (Chronique de jurisprudence 1977-1987)”, APT 1989, 143; D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le permis de lotir (Chronique de jurisprudence 1er août 1996 - 31 décembre 2002), APT 2004, afl. 1, 20; M. PAQUES, “La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 13-44; O. JAMAR, “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 413-872. Zie ook MvT, Parl.St. Senaat 1968-69, stuk 559, 14.

(37) (38)

(39) (40) (41)

(42)

Verslag namens de Verenigde Commissies voor de Justitie en de Openbare Werken uitgebracht door de heren HAMBYE en MERCHIERS bij het Ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, Parl.St. Senaat 1969-1970, nr. 525, 49. De definitie in het Frans luidde als volgt:“On précise que par division d’un bien, il faut entendre la séparation en deux ou plusieurs parties d’un immeuble, formant jusqu’alors un tout contigu, sans la moindre solution de continuité.” De toevoeging in de VCRO dat het moet gaan om het vrijwillig verdelen van een grond in “twee of meer kavels” lijkt ons derhalve overbodig. Zie in die zin RvS 16 augustus 2005, nr. 148.181, Freches en anderen. RvS 4 februari 2010, nr. 200.501, bvba Boskouter; RvVb 18 september 2012, nr. A/2012/0369, cassatie verworpen bij gebrek aan ontvankelijk middel in het arrest RvS 4 juni 2013, nr. 223.721, Demets. RvS 21 december 2005, nr. 153.067, Benelux Masterbuilderd en Quality Construct. RvS 9 september 2010, nr. 207.268, Prion Pansius; RvVb 5 februari 2013, A/2013/0050. M. PAQUES, “La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 21. M. PAQUES, “La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Lar-


79

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

Waals Wetboek dat rekening moest worden gehouden met hetgeen de eigenaar effectief uitvoerde en niet met wat hij wenste te doen of dienaangaande had bevestigd. Gelet op deze formulering van artikel 89 van het Waals Wetboek concludeerde de Raad aldus dat de eigenaar van de grond, zijn grond in 1997 had verdeeld om er ten minste één perceel van te verkopen met het oog op woningbouw, hetgeen onder de verkavelingsvergunningplicht viel. Het feit dat de verdeling reeds in 1997 had plaatsgevonden, deed hier volgens de Raad geen afbreuk aan.

RECHTSLEER

ook de reden waarom de notie van “percelen” door de wet van 1970, werd vervangen door “loten”43. De VCRO spreekt nu van “kavels”. 15. Door bepaalde rechtsleer wordt voorgehouden dat de verdeling dient plaats te vinden door de door de wet geviseerde rechtshandelingen. M. PAQUES stelt hieromtrent bijvoorbeeld: “Il s’agit de la division matérielle du bien réalisée par acte juridique”44 en dat de wet “énumère les actes juridiques par lesquels se réalise la division soumise à permis de lotir” 45. De verdeling van de grond dient, aldus volgens deze strekking van de rechtsleer, te worden gerealiseerd door de door de wet geviseerde rechtshandelingen.

geviseerde rechtshandelingen – lijkt bovendien te zijn ingegeven door de zuivere verticale splitsing van een onroerend goed; het is immers enkel de verticale splitsing die een zuiver materiële verdeling van de grond teweegbrengt. Van enige materiële verdeling van een onroerend goed bij een verhuur van meer dan negen jaar, het toekennen van een erfpachtrecht of opstalrecht op een gedeelte van het onroerend goed is immers geen sprake. De scheiding die bijvoorbeeld door een opstalrecht wordt teweeggebracht is deze tussen twee onroerende goederen, d.i. de grond enerzijds en de opstal anderzijds. Het gevolg hiervan is dat er bij het toekennen van een opstalrecht een horizontale splitsing van het eigendomsrecht plaatsgrijpt, en niet de materiële verdeling van één onroerend goed.

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

Deze visie mist o.i. echter de nodige nuance.

80

Conceptueel moet goed voor ogen worden gehouden dat de “verdeling van een stuk grond” in het verkavelingsrecht los staat van de door de wet geviseerde rechtshandelingen: het gaat om twee afzonderlijke voorwaarden. De “verdeling” slaat op de handeling waarbij de eigenaar van een grond zijn terrein onderverdeelt in verschillende (dus minstens twee), van elkaar te onderscheiden kavels en gaat de door de wet geviseerde rechtshandelingen noodzakelijkerwijze vooraf: het is slechts wanneer een verkavelingsvergunning verleend is dat de eigenaar-verkavelaar mag overgaan tot de verkoop, verhuur voor meer dan negen jaar of de vestiging van een erfpacht of opstalrecht, van en op een kavel bestemd voor woningbouw. De verkavelingsvergunning formaliseert aldus in essentie de door de eigenaar-verkavelaar beoogde herindeling van zijn grond en heft voor hem het verbod op om deze verdeling naderhand ook juridisch vorm te geven. De verdeling kan zich aldus ook in de feiten voltrekken, bijvoorbeeld door de feitelijke verdeling van een grond in loten in de plannen gevoegd bij een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning46. De definitie van verdeling – als zijnde de materiële verdeling die wordt gerealiseerd door de door de wet

(43)

(44)

(45)

(46)

cier, 1998, 19. Zie ook RvS 21 december 2005, nr. 153.067, la Société anonyme de droit luxembourgeois B.M.B. en Quality Construct. Zie Verslag namens de Verenigde Commissies voor de Justitie en de Openbare Werken uitgebracht door de heren HAMBYE en MERCHIERS, Parl.St. Senaat 1969-1970, nr. 525, 48. M. PAQUES, “La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 19. M. PAQUES, “La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 24. Zie in die zin RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans; RvS 8 september 2001, nr. 215.001, Malle.

(b) …om ten minste één van deze kavels te verkopen, te verhuren, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze rechten aan te bieden… 16. De verdeling van een stuk grond volstaat echter niet om onder de verkavelingsvergunningplicht te vallen. Daarnaast is vereist dat de verdeling plaatsgrijpt om ten minste één van de naderhand uit de verdeling voortspruitende kavels te verkopen, voor méér dan negen jaar te verhuren, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden47. De door de VCRO geviseerde rechtshandelingen betreffen zowel de toekenning van zakelijke rechten (de verkoop, het meest volmaakt zakelijk recht, het recht van erfpacht of opstal) als persoonlijke rechten (de verhuur)48. De VCRO somt de geviseerde rechtshandelingen limitatief op: geen andere rechtshandeling kan leiden tot de verkavelingsvergunningplicht dan deze die door de wetgever worden beoogd49. Dit is logisch, vermits de verkavelingsvergunningplicht een inperking op het eigendomsrecht uitmaakt en derhalve restrictief moet worden geïnterpreteerd.

(47) (48) (49)

Dit principe werd reeds bevestigd in RvS 4 december 1980, nr. 20.769, Coppens. Zie ook infra, nr. 21 Zie voor een algemeen overzicht, M. PAQUES, “La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 27-28.


RECHTSLEER

18. Ook de vrijwillige huur van meer dan negen jaar van een uit een verdeling voortspruitende kavel vereist een voorafgaande verkavelingsvergunning54. Bovendien moet het gaan om de huur die erop gericht is de huurder te laten bouwen en dus geen landpacht55. Om de duur van de huurovereenkomst te bepalen, moet de duur in aanmerking worden genomen zoals die was overeengekomen op het moment van de sluiting56. 19. Het vrijwillig verkavelen van een grond in twee of meer kavels om ten minste op één van deze kavels een recht van erfpacht of opstal te vestigen, valt eveneens onder het toepassingsgebied van de verkavelingsvergunningplicht57.

(50)

(51) (52) (53) (54)

(55)

(56) (57)

Dit werd ook bevestigd in de parlementaire voorbereiding bij de Stedenbouwwet van 29 maart 1962 en de Wijzigingswet van 22 december 1970. Zie hieromtrent de analyse van de parlementaire voorbereiding van deze wetten uitgevoerd door Mevr. VRINTS, auditeur, in haar rapport voorafgaand aan het arrest RvS 15 september 1981, nr. 21.388, Thomas, T.Not. 1982, 337-353. Zie hieromtrent MvT, Parl.St. Senaat 1958-1959, nr. 124, 76. Dit wordt uitdrukkelijk bevestigd in het artikel 4.1.1., 14° VCRO, dat melding maakt van de “vrijwillige verkoop”. O. JAMAR, “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 426 et seq. Deze rechtshandeling werd ingevoegd door de Wijzigingswet van 22 december 1970. De drempel werd op negen jaar vastgesteld, vermits het ook in andere wetgeving een criterium is om een onderscheid te maken tussen de huurovereenkomst van korte duur en van lange duur. RvS 24 maart 1988, nr. 29.653, Pieters. Deze bepaling lijkt ons evenwel overbodig, vermits de huurder, indien hij de toelating zou krijgen om erop te bouwen, hoe dan ook een accessoir recht van opstal zou verkrijgen, hetgeen reeds onder de verkavelingsvergunningplicht valt. O. JAMAR, “Les permis de lotir” in O. JAMAR (ed.), L’urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 427. Zie o.a. RvS 6 november 1973, nr. 16.086, gemeente Borsbeek. Ook deze categorie van rechtshandelingen werd ingevoegd door de

Het recht van opstal is een zakelijk recht om gebouwen, werken of beplantingen op een ander zijn grond te hebben58. Het is derhalve een correctie op het principe van natrekking59, dat overeenkomstig de artikelen 552 en 553 BW toelaat om ingeval van vervreemding van een goed, de eigendom van de grond te scheiden van de eigendom van het gebouw, de beplantingen en de werken die erop tot stand zijn gekomen. De overeenkomst, waarbij een recht van opstal wordt toegestaan, verleent de opstalhouder gedurende een periode van maximum 50 jaar, behoudens de mogelijkheid van verlenging, een zakelijk recht om o.m. gebouwen op de grond van de opstalgever op te trekken, te hebben, te vervreemden, met hypotheek te bezwaren en, voor de duur van het opstalrecht, met erfdienstbaarheden te bezwaren. Belangrijk is dat overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie elke verzaking aan het recht van natrekking de vestiging van een recht van opstal impliceert60. Een opstalrecht kan voorkomen als a) accessoir zakelijk recht, te weten als een onroerend zakelijk recht dat accessoir een recht van opstal verleent, zoals een recht van erfpacht (dat derhalve gepaard gaat met een accessoir opstalrecht, aangezien de erfpachter het recht heeft te bouwen op de in erfpacht gegeven grond en eigenaar zal zijn van de door hem opgerichte gebouwen tijdens de duur van zijn recht van erfpacht) of een recht van vruchtgebruik (idem), dan wel als onderdeel van een door de eigenaar toegestaan persoonlijk recht van huur (waarbij aan de huurder het recht tot bouwen wordt verleend) of b) als zelfstandig zakelijk recht van opstal, zoals bepaald in de Opstalwet61. 20. Het recht van erfpacht is een zakelijk recht om het volle genot te hebben van een aan een ander toebehorend onroerend goed, waarbij de erfpachter gehouden is om jaarlijkse pacht te voldoen62. Het erfpachtrecht heeft een tijdelijk karakter, met een minimumduur van 27 jaar en een maximumduur van 99 jaar63.

(58) (59) (60) (61) (62)

(63)

Wijzigingswet van 22 december 1970. Artikel 1 wet van 10 januari 1824, Journal Officiel du royaume des pays, 1824, nr. 13. R. DEKKERS (bewerkt door E. Dirix), Handboek burgerlijk recht, Deel II, Zakenrecht, zekerheden, verjaring, Antwerpen, Intersentia, 2005, 288. Cass. 19 mei 1988, AR 7990, Arr. Cass. 1987-88, 1230 en Pas. 1988, I, 1142. Zie ook Cass. 18 mei 2007, AR.C.06.0086.N. D. MICHIELS, “Actuele ontwikkelingen inzake vruchtgebruik, erfpacht en opstal”, Not.Fisc.M. 2006, 201. Artikel 1 van de Wet van 10 januari 1824 over het recht van erfpacht (hierna “Erfpachtwet”), Journal officiel du royaume des Pays-Bas, 1824, nr. 14. Zie artikel 2 van de Erfpachtwet.


81

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

17. Ook de notie “verkoop” moet restrictief worden geïnterpreteerd50. Zo valt enkel de vrijwillige verkoop onder de verkavelingsvergunningplicht51. De verdeling of schenking onder levenden en de gedwongen verkopen vallen niet onder de verkavelingsvergunningplicht52. Onder vrijwillige verkoop moet worden verstaan zowel de onderhandse als de openbare verkoop53. Als gedwongen verkoop moet worden aangemerkt de openbare verkopen die worden gehouden op vraag van de schuldeisers die de uitwinning van de onroerende goederen toebehorend aan hun schuldenaars vervolgen (art. 1560 Ger.W.), de openbare verkopen op verzoek van een of meerdere mede-eigenaars in het kader van een procedure tot onverdeeldheid (art. 815 Ger.W.), verkopen in het kader van een faillissement op vraag van een curator (art. 1190 Ger.W.), enz.

RECHTSLEER

Essentiële kenmerken van de erfpacht zijn derhalve het tijdelijk karakter evenals de verplichting voor de erfpachter om een jaarlijkse vergoeding uit te keren aan de erfverpachter64. Evenwel blijft de erfverpachter juridisch eigenaar van het onroerend goed, doch zijn rechten ten aanzien van het in erfpacht gegeven goed sterk beperkt. In essentie blijft hem niet veel meer over dan het recht om periodiek canon te ontvangen65. Het erfpachtrecht gaat gepaard met een accessoir recht van opstal, aangezien de erfpachter het recht heeft om te bouwen op de in erfpacht gegeven grond en eigenaar zal zijn van de door hem opgerichte gebouwen tot aan het verstrijken van de duur van zijn erfpacht66.

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

21. Ook het “aanbieden” van deze “overdrachtsvormen” is verkavelingsvergunningplichtig.

82

In de parlementaire voorbereiding van de Stedenbouwwet, werd dit element als volgt toegelicht: “Het te koop stellen, d.w.z. de ruchtbaarheid die aan het aanbod wordt gegeven door het plaatsen van borden op het terrein of door enig ander middel, valt onder de toepassing van de wet. Men wil voorkomen dat de onderhandelingen die ten gevolge van die publiciteit te goeder trouw worden begonnen, niet tot een goed einde kunnen worden gebracht wanneer aan de verkaveling goedkeuring wordt onthouden.” 67 Het “aanbieden” veronderstelt aldus dat het niet enkel gaat om een loutere intentie van de eigenaar. Om onder de toepassing van de voorafgaande verkavelingsvergunning te vallen, moet deze intentie ook op de een of andere manier worden veruitwendigd, door een zekere ruchtbaarheid die aan het aanbod wordt gegeven, bijvoorbeeld door het plaatsen van borden op het terrein of door enig ander middel. Artikel 56, § 1 Stedenbouwwet handelde in die zin over het “te koop zetten of vrijwillig verkopen” en “te huur zetten of verhuren.” Een loutere intentie in hoofde van de eigenaar, zonder dat dit veruitwendigd wordt naar potentiële kopers toe is o.i. aldus niet verkavelingsvergunningplichtig, hetgeen ook logisch is, vermits het verbod op het aanbieden van een stuk grond zon-

(64)

(65) (66) (67)

Artikel 1 van de Erfpachtwet. Zie voor een overzicht van de rechtspraak J. KOKELENBERG, T. VAN SINAY, V. SAGAERT en R. JANSEN, “Erfpacht”, TPR 2009, afl. 3, 1554-1560. J. KOKELENBERG, T. VAN SINAY, V. SAGAERT en R. JANSEN, “Erfpacht”, TPR 2009, afl. 3, 1557. D. MICHIELS, “Actuele ontwikkelingen inzake vruchtgebruik, erfpacht en opstal”, Not.Fisc.M. 2006, 198. MvT, Parl.St. Senaat 1958-1959, stuk 124, 74.

der voorafgaande verkavelingsvergunning erop gericht is om de koper te beschermen. Indien een loutere intentie niet wordt veruitwendigd, heeft het ook geen zin om een potentiële koper te beschermen.

(c) …met het oog op woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt 22. De verdeling van een stuk grond om ten minste één van de kavels te verkopen, te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze rechten aan te bieden, moet bovendien gepaard gaan met een specifiek oogmerk om onder de verkavelingsvergunningplicht te vallen. De kavel moet worden bestemd voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt.68 Aldus zal er geen verkavelingsvergunning vereist zijn indien geen enkel lot bestemd is voor woningbouw of het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt, zelfs indien de eerste twee voorwaarden, zoals eerder uiteengezet, van toepassing zijn. Het volstaat dat “ten minste een van deze kavels” wordt bestemd tot woningbouw om onder de verkavelingsvergunningplicht te vallen69. De gedeeltelijke bestemming van een verkaveling voor woningbouw, bijvoorbeeld de verkaveling in drie loten waarvan 2 loten bestemd zijn voor woningbouw en een derde voor landbouwactiviteiten, volstaat reeds om onder de verkavelingsvergunningplicht te vallen70.

(68)

(69)

(70)

Hoewel de Gemengde Commissie verklaarde dat “iedere verkaveling, waarbij het de bedoeling is op een of meer kavels gebouwen op te richten, aan een voorafgaande vergunning moet worden onderworpen”, viseerde de Stedenbouwwet slechts de verkaveling bestemd voor het oprichten van woningen. Zie RvS 16 september 1966, nr. 11.940, Naudts. Zie artikel 4.1.1, 14° VCRO, dat de eerdere vaste rechtspraak van de Raad van State bevestigt. Zie onder meer RvS 21 mei 1974, nr. 16.428, Martens en Kenis; RvS 12 juli 1994, nr. 48.548, Van Betsbrugge; RvS 20 februari 2001, nr. 93.407, Mortier; RvS 17 juli 2002, nr. 109.465, Gheza. RvS 7 november 1986, nr. 27.117, Immobilière de Belgique; RvS 30 oktober 1991, nr. 37.999, d’Orjo de Marchovelette.


RECHTSLEER

De verkavelingsvergunningplicht zal bovendien spelen indien het gaat om een gemengde bestemming van één van de loten73. Het oogmerk van woningbouw betreft tot slot een subjectief element; de intentie van de verkavelaar geeft de doorslag, niet de objectieve bestemming van het gebied74. 23. Wat indien op het te verdelen terrein reeds constructies zijn opgericht en de eigenaar van een huis met tuin bijvoorbeeld zich het huis voorbehoudt en tuin verkoopt of, omgekeerd, indien hij het huis verkoopt en zich de tuin voorbehoudt? De wet biedt een eerste aanknopingspunt: indien de eigenaar van een huis met tuin beslist om zich de woning voor te behouden en enkel de tuin te verkopen met het oog op woningbouw moet een verkavelingsvergunning worden bekomen. Omgekeerd zal er geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist zijn indien de eigenaar zich de onbebouwde tuin voorbehoudt en de grond met daarop de woning verkoopt. Indien op het te verkopen kavel reeds een woning is opgericht, is er immers geen sprake meer van een kavel die bestemd is voor de bouw van woningen of het oprichten van constructies die voor bewoningen kunnen worden gebruikt; de woning is reeds gebouwd.

(71) (72)

(73)

(74)

RvS 22 januari 1988, nr. 29.196, Michiels. Deze bepaling luidt als volgt: “Een verkavelingsvergunning kan worden aangevraagd en verleend voor het verkavelen voor de aanleg en het bebouwen van terreinen voor andere functies.” Zie omtrent het rechtsstatuut van deze verkavelingen I. DIJKMANS, “Het rechtsstatuut van ‘verdelingen’ van gronden die niet als verkavelingen in de zin van de Stedenbouwwet kunnen worden beschouwd”, TROS 1998, afl. 9, 408419. Zie M. PAQUES,“La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 32 en RvS 7 november 1986, nr. 27.117, Immobilière de Belgique. M. PAQUES, “La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 33-36.

Deze stelling wordt ook verdedigd in de rechtsleer75 en in de rechtspraak76. Het lot dat het voorwerp uitmaakt van de verkavelingsvergunning moet betrekking hebben op een onbebouwd goed. Dit werd door de Raad van State impliciet maar zeker bevestigd in het arrest Mercenier van 30 november 1979, waarbij de Raad oordeelde dat de verdeling van een goed van 26,06 are door de vervreemding van het huis met tuin (12,04 are) en het behouden door de eigenaar van de bouwgrond (14,02 are) niet onder de verkavelingsvergunningplicht zoals bedoeld in het artikel 56 van de Stedenbouwwet, viel. Uit de zo-even geschetste historiek en de wettelijke omschrijving van het derde constitutieve element van de verkavelingsvergunningplicht vloeit nog een ander belangrijk gevolg voort. De door de wet geviseerde rechtshandelingen moeten worden gesteld met het oog op woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt, hetgeen een zekere chronologie impliceert, nl. dat de woningbouw wordt gerealiseerd nadat de uit de verdeling voortspruitende kavel op de door de wet geviseerde wijzen van de hand wordt gedaan. De aan de figuur van de verkavelingsvergunning ten grondslag liggende gedachte is immers dat de verkavelingsvergunning voor de eigenaar-verkavelaar het verbod opheft om de uit de verdeling voortspruitende kavels te verkopen of te koop te zetten, voor méér dan negen jaar te verhuren of te huur zetten of er een erfpacht of opstalrecht op te vestigen of een dergelijk recht aan te bieden, waarna de koper, de huurder, de erfpachtof opstalhouder de woning of de constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt vermag te bouwen overeenkomstig de voorschriften van de verkavelingsvergunning, voorschriften die een reglementair karakter hebben. Reeds van in het begin was de ratio van de verkavelingsvergunning erop gericht om de verwerver van een stuk grond de zekerheid te

(75)

(76)

Zie J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw”, TROS 2010, afl. 60, 262-269; T. DE WAELE, “Vergunningen” in P. FLAMEY en G.VERHELST, Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse VCRO en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Vanden Broele, 2010, 132; B. PAQUES, “Construction groupée d’habitations, permis de lotir et fraude à la loi”, Notamus 2006, afl. 3, 11-12; R.VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 329-330; P.Y. ERNEUX, “Le permis de lotir et la vente d’immeubles (non bâtis) sur plan en Région wallone et Région bruxelloise: ‘Pareille vente peut-il faire l’économie d’un permis de lotir?’”, Togo R 2002, 82. RvS 30 november 1979, nr. 19.946, Mercenier; RvS 11 mei 1984, nr. 23.335, gemeente Waterloo; RvS 18 juni 1997, nr. 66.863, KremerWasmuht; RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans; RvS 27 januari 2009, nr. 189.815, Bourgeois e.a.


83

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

De bestemming van de kavel voor een andere bestemming, zoals artisanale bedrijven en grote of middelgrote industrieën, valt traditioneel niet onder de verkavelingsvergunningplicht71. Voor de oprichting van andere constructies kan overeenkomstig artikel 4.2.15, § 1, tweede lid VCRO optioneel een verkavelingsvergunning worden bekomen72.

RECHTSLEER

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

geven dat hij kan bouwen, door hem te beschermen tegen een weigering van de bouwtoelating77. Zo bepaalt de wet ook dat de notaris bij de verdeling van een goed waarvoor geen verkavelingsvergunning is afgegeven in de akte een verklaring van de verdeler dient op te nemen waarin wordt gesteld dat voor de verdeling geen verkavelingsvergunning werd afgegeven en dat hij geen verzekering geeft “wat betreft de mogelijkheid om op het goed te bouwen of daarop enige vaste of verplaatsbare inrichting op te stellen, die voor bewoning kan worden gebruikt” 78. De eigenaar heeft deze zekerheid echter niet nodig: hij verwerft geen bouwgrond; indien hij op zijn grond wil bouwen, heeft hij enkel een stedenbouwkundige vergunning nodig. Wanneer de wet spreekt van “woningbouw”, wordt aldus de bouw van de woningen door de koper, de huurder, de erfpachtof opstalhouder bedoeld en niet door de verkavelaar-eigenaar van de grond.

84

Het derde constitutieve element van de verkavelingsvergunningplicht, d.i. het oogmerk van woningbouw, impliceert dan ook dat wanneer bebouwde percelen worden vervreemd, er van enig oogmerk op woningbouw of oprichting van constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt geen sprake meer is. Het naderhand vervreemden (door verkoop, het vestigen van een erfpacht of opstalrecht of verhuur van meer dan negen jaar) van bebouwde percelen vereist daarom geen verkavelingsvergunning79. 24. Voormelde principes zijn evenzeer van toepassing op de problematiek omtrent de zogenaamde verkoop op plan, zoals bedoeld in de Wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw zijnde woningen (hierna “Wet Breyne”)80.

(77) (78)

(79)

(80)

MvT, Parl.St. Senaat 1958-1959, nr. 124, 30. Zie artikel 5.2.2. VCRO. De Parlementaire voorbereiding bij het gewijzigde artikel 56 van de Stedenbouwwet, dat eenzelfde informatieverplichting bevat, stelde dat deze voorlichting van de kopers de bescherming van deze kopers beoogt, vermits deze immers “al te vaak in de waan [worden gelaten] dat zij mogen bouwen of een landhuisje of een caravan plaatsen”. Zie Verslag namens de Commissie voor de openbare werken, uitgebracht door de heer DE SERANNO bij het Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, Parl.St. Kamer 1970-1971, nr. 773/2, 32. M. PAQUES, “La définition du lotissement et les autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 24; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 329-330. BS 11 september 1971. De wet dankt zijn naam aan de heer G. BREYNE, toenmalig minister van het gezin en van de huisvesting, die het wetsontwerp indiende. Zie in het algemeen D. PATART, “Questions d’actualité en matière de loi Breyne”, Rec.gén.enr.not.

De wet Breyne is van toepassing op iedere overeenkomst tot eigendomsovergang van een te bouwen of in aanbouw zijnde huis of appartement, alsmede op iedere overeenkomst waarbij de verbintenis wordt aangegaan om een zodanig onroerend goed te bouwen, te doen bouwen of te verschaffen, mits het huis of het appartement tot huisvesting of tot beroepsdoeleinden en huisvesting is bestemd en de koper of de opdrachtgever volgens de overeenkomst verplicht is vóór de voltooiing van het gebouw een of meer stortingen te doen81. In de oorspronkelijke versie van artikel 4.2.15, § 1, eerste lid VCRO werd de verkoop “van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop van woningen op plan” door de decreetgever nog uitdrukkelijk aan de verkavelingsvergunningplicht onderworpen82. In de parlementaire voorbereiding bij deze bepaling werd in voetnoot slechts gesteld: “Het feit dat in het ontwerpartikel uitdrukkelijk en volledigheidshalve verduidelijkt wordt dat de verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop ‘op plan’ onder de verkavelingsvergunningplicht valt, heeft uiteraard niet voor gevolg dat dergelijke verkoop vroeger niet onder de verkavelingsvergunningplicht sorteerde.”83 De Vlaamse decreetgever ging er klaarblijkelijk zonder veel omhaal vanuit dat de verkoop van “kavels die het voorwerp uitmaken van een ‘verkoop op plan’” onder de verkavelingsvergunningplicht viel. Deze toevoeging in artikel 4.2.15, § 1, eerste lid VCRO werd echter met het decreet van 16 juli 2010 opnieuw geschrapt84. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het om een “technische” correctie ging. De “verkoop op plan” zou te ruim kunnen worden opgevat, in die zin dat men uit de opgeheven bepaling verkeerdelijk kon afleiden dat alle verkopen met toepassing van de wet Breyne voortaan onder de verkavelingsvergunningplicht zouden vallen, hetgeen,

(81) (82)

(83) (84)

2001, 294-337; S. MAES, “Wet Breyne – Knelpunten bij de toepassing”, NJW 2008, afl. 175, 50-73. Artikel 1, eerste lid wet Breyne. De oorspronkelijke versie van artikel 4.2.15, § 1, eerste lid VCRO luidde als volgt: “Niemand mag zonder voorafgaande verkavelingsvergunning een stuk grond verkavelen voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. De verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop van woningen op plan valt eveneens onder deze vergunningsplicht.” MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 112, voetnoot 143. Artikel 8 van het Decreet van het Vlaams Parlement van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid (BS 9 augustus 2010, hierna “Reparatiedecreet”). Zie hierover J. GOETHALS, “Overzicht van de wijzigingen aan de Codex Ruimtelijke Ordening met het decreet van 16 juli 2010”, Nieuw Notarieel Kwartaalschrift 2011/2, 28, nr. 21.


RECHTSLEER

Reeds eerder werd de stelling verdedigd dat de verkopen op plan niet onder de verkavelingsvergunningplicht vallen, vermits er, in toepassing van de wet Breyne, geen kavels worden verkocht of aangeboden, maar, overeenkomstig artikel 1 van voormelde wet, woningen in oprichting86. De rechten van de verkoper op de grond en op de bestaande opstallen met betrekking tot het te bouwen of in aanbouw zijnde huis of appartement gaan dadelijk op de koper over87. De overgang van de eigendom van te bouwen opstallen geschiedt naarmate de bouwstoffen in de grond of in het gebouw wordt geplaatst en verwerkt88. De verkoop op plan onder wet Breyne betreft aldus niet de verkoop van een onbebouwd terrein, maar wel de overdracht een op te richten gebouw met, hoe kan het ook anders, bijbehorend terrein. HAUMONT stelt hieromtrent: “Il semble que l’interprétation que l’on peut donner consiste à dire que la vente sur plan qui impose à la signature de la convention le transfert de la propriété du sol n’est pas une vente visée au dispositions imposant le permis de lotir. En effet, la philosophie (…) est manifestement de réglementer la vente pure et simple d’un terrain sans engagement autre de la part du vendeur-lotisseur quant à la construction. (…). Or, dans l’hypothèse de la vente sur plan, l’offre ne porte pas sur un terrain mais sur une maison à construire avec évidemment, comme corollaire, la vente du terrain” .89 Aan deze stelling, waar wij ons integraal bij kunnen aansluiten, kan bovendien worden toegevoegd dat, onder het regime van de wet Breyne, het niet de koper is die tot de bouw van de op plan gekochte woning zal overgaan. Integendeel heeft een dergelijke overeenkomst betrekking op de eigendomsoverdracht van een door de verkoper te bouwen of in aanbouw zijnde huis of appartement (verkoop op plan) of een verbintenis van de verkoper om het onroerend goed te bouwen (algemene aanneming) of onder zijn verantwoordelijkheid te doen bouwen of verschaffen (projectontwikkeling). Derhalve is er van het verkavelingsvergunningplichtig oogmerk van woningbouw onder de wet Breyne geen sprake, zodat ook geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist zou moeten zijn. De

(85) (86)

(87) (88) (89)

MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2009-10, nr. 349/9, 3. Zie J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van de verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw”, TROS 2010, afl. 60, 266-267. Artikel 4 wet Breyne. Artikel 5, eerste lid, wet Breyne. F. HAUMONT, L’urbanisme - Région wallonne, Brussel, Larcier, 1996, 567.

decreetgever en de Raad van State zien het blijkbaar anders.

3.

RECENTE EVOLUTIES IN DE RECHTSPRAAK

3.1. De verkavelingsvergunningplicht en groepswoningbouw (a) Groepswoningbouw: een juridisch begrip 25. De term “groepswoningbouw” wordt in de VCRO niet gedeinieerd. Artikel 1.2, 7° van het Decreet van 27 maart 2009 betreffende het gronden pandenbeleid90 omschrijft de term “groepswoningbouw” als “het gemeenschappelijk oprichten van woningen die een gemeenschappelijke werf hebben en fysisch of stedenbouwkundig met elkaar verbonden zijn”. De term wordt ook omschreven in artikel 5.1.1 van het Koninklijk Besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen. Deze bepaling schrijft voor dat de “woonuitbreidingsgebieden uitsluitend zijn bestemd voor groepswoningbouw zolang de bevoegde overheid over de ordening van het gebied niet heeft beslist, en zolang, volgens het geval, ofwel die overheid geen besluit tot vastlegging van de uitgaven voor de voorzieningen heeft genomen, ofwel omtrent deze voorzieningen geen met waarborgen omklede verbintenis is aangegaan door de promotor” 91. Overeenkomstig de rechtspraak van de Raad van State dient onder “groepswoningbouw” in de zin van voormelde bepaling te worden verstaan “het gelijktijdig oprichten van meerdere gebouwen voor bewoning die één samenhangend geheel vormen” 92. Essentieel voor groepswoningbouw is dus dat het beoogde project een samenhangend karakter vertoont en dat de gebouwen gelijktijdig worden opgericht. 26. In het geval van groepswoningbouw is de eigenaar van het te ontwikkelen terrein eveneens de promotor-bouwer van de op te richten gebouwen, wat aldus veronderstelt dat hij naderhand geen onbebouwde loten verkoopt, maar loten met woning.

(90) (91)

(92)

BS 15 mei 2009. Zie omtrent woonuitbreidingsgebieden P.-J. DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebieden”, TROS 2012, afl. 67, 161-176. RvS 30 maart 2010, nr. 202.563, nv Amsto; RvS 20 april 2004, nr. 130.386, Nijs.


85

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

volgens de parlementaire voorbereiding, niet in de lijn lag van de bedoeling van de decreetgever85.

RECHTSLEER

Volgens bepaalde rechtsleer, waarbij wij ons in een eerdere bijdrage hebben aangesloten, ontsnapt de eigenaar die op eenzelfde terrein verschillende constructies voor woningbouw heeft opgericht en ze naderhand afzonderlijk verhandelde, aan de vereiste van de verkavelingsvergunning93. De redenering is dat vóór de uitvoering van de bouwwerken immers niet tot verkaveling moet worden overgegaan en na de voltooiing van de werken geschiedt de verkaveling niet meer met het oog op woningbouw. Het verlenen van een verkavelingsvergunning zou op dat ogenblik, nog volgens dezelfde rechtsleer, weinig zinvol zijn, juist omdat de bouwwerken reeds voltooid zijn. Met enkele recente arresten heeft de Raad van State zich ten gronde uitgesproken over deze problematiek en deze vorm van projectontwikkeling uitdrukkelijk onder de verkavelingsvergunningplicht gebracht.

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

(b) Rechtspraak Raad van State 86

27. De Raad van State heeft tot voor kort geoordeeld dat er geen verkavelingsvergunning vereist is indien een eigenaar zelf één of meerdere woningen wenst op te richten op zijn grond met het oog op de verkoop van deze woningen na hun realisatie. Groepswoningbouw was aldus niet onderworpen aan een voorafgaande verkavelingsvergunning. De redenering was dat de eigenaar niet overgaat tot de verkoop van loten binnen een verkaveling die bestemd zijn voor de woningbouw, maar eerst overgaat tot de bouw van woningen die hij daarna verkoopt. Het te verkopen lot zou derhalve bij de verkoop niet onbebouwd zijn en derhalve aan de verkavelingsvergunningplicht ontsnappen. De verkoop slaat in dat geval op woningen en niet op loten bestemd voor woningbouw94. Zo oordeelde de derde Franstalige ka-

(93)

(94)

Zie J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw”, TROS 2010, afl. 60, 262-269; T. DE WAELE, “Vergunningen” in P. FLAMEY en G. VERHELST, Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse VCRO en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge,Vanden Broele, 2010, 132; B. PAQUES, “Construction groupée d’habitations, permis de lotir et fraude à la loi”, Notamus 2006, afl. 3, 11-12; R.VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, 329-330; P.Y. Erneux, “Le permis de lotir et la vente d’immeubles (non bâtis) sur plan en Région wallone et Région bruxelloise: ‘Pareille vente peut-il faire l’économie d’un permis de lotir ?’”, Togo R 2002, 82. RvS 11 mei 1984, nr. 23.335, gemeente Waterloo; RvS 18 juni 1997, nr. 66.863, Kremer-Wasmuht; RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans; RvS 27 januari 2009, nr. 189.815, Bourgeois e.a.

mer van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds in een arrest van 11 mei 1984, dat werd geveld naar aanleiding van een betwisting van de wettigheid van een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van een privaat complex van 28 villa’s, dat er geen verdeling van de grond plaatsgrijpt en “dat uit het dossier integendeel blijkt dat de aanvrager van de bouwvergunning eigenaar blijft van het gehele terrein en van alle villa’s die daarop gebouwd worden” 95. Dezelfde kamer oordeelde in een arrest van 18 juni 1997, dat werd geveld in het kader van een betwisting van de wettigheid van een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van vier groepen van twee woningen nog uitdrukkelijk: “Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la société anonyme Constructions Marcel CREUTZ ne procède pas à la vente de lots dans un lotissement destiné à la construction d’habitations mais qu’étant propriétaire du terrain, elle y construit des habitations que, par la suite, elle vend; qu’ainsi la vente porte sur des maisons, non sur des lots dans un lotissement destiné à la construction d’habitations; qu’il s’ensuit que l’article 53 du CWATUP n’est pas d’application; que le moyen n’est pas sérieux” 96 (eigen onderlijning). Ook in het reeds aangehaalde arrest van de Raad van 5 oktober 2006 antwoordde de Raad op het middel van de verzoekende partij waarin de onwettigheid van de in 1997 afgeleverde stedenbouwkundige vergunning werd opgeworpen, “que lorsque Lionel HOUTHOOFDT a divisé sa parcelle en quatre lots en 1997, il ne le fit pas afin de poser un des actes juridiques visés à l’article 53 du CWATUP tel qu’il était en vigueur à l’époque (CWATUPa) mais pour y édifier lui-même quatre habitations; que le paragraphe 1er, alinéa 1er, de cet article disposait notamment que «nul ne peut exposer en vente ou vendre volontairement (...) si ce lotissement n’a pas fait l’objet d’un permis préalable écrit ou exprès du collège des bourgmestre et échevins (...)»; qu’en l’espèce, le bénéficiaire du permis du 4 novembre 1997 ne procédait pas à la vente de lots dans un lotissement destiné à la construction d’habitations mais, étant propriétaire du terrain, entendait y construire des habitations que, par la suite, il vendrait le cas échéant; qu’ainsi la vente éventuelle devait porter sur des maisons et non sur des lots dans un lotissement destiné à la construction d’habitations; qu’il s’ensuit que

(95)

(96)

RvS, 11 mei 1984, nr. 23.335, gemeente Waterloo. De vordering strekte tot de nietigverklaring van een bouwvergunning aan de Stichting Remy De Becker voor de bouw van een geheel van 28 villa’s. RvS 18 juni 1997, nr. 66.863, Kremer-Wasmuht. De vordering strekte tot de schorsing van de tenuitvoerlegging bij uiterst dringende noodzakelijkheid van de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van gemeente Lontzen houdende de verlening van bouwvergunning aan de nv Constructions Marcel Creutz voor de bouw van vier groepen van twee woningen.


RECHTSLEER

(c) Recente rechtspraak van Raad van State 28. In enkele recente arresten komt de Nederlandstalige kamer van de Raad van State evenwel op deze rechtspraak terug. Een eerste arrest van 7 april 2011 betrof een beroep ingesteld tegen een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van een woonerf met 34 woningen te De Panne98. De aanvraag beoogde “de renovatie van de bestaande ‘Villa Emma’ met daarrond een woonerf ‘Waterfront’ met in totaal 34 woningen, verdeeld over elf woonblokken”. Uit het arrest valt af te leiden dat de kopers van de woningen eigenaar zouden worden van “een individueel huis waarmee verbonden is het recht op het exclusieve genot van de grond waarop het huis gelegen is (de ‘footprint’ van het huis) en de aanpalende tuin”. De gronden, die op het bouwplan als kavels met hun respectievelijk afmetingen en oppervlakte werden aangeduid, zouden onverdeelde mede-eigendom van alle eigenaars blijven. In voormeld arrest oordeelde de Raad van State dat de vergunningverlenende overheid, door een stedenbouwkundige vergunning voor woningbouw te verlenen vooraleer de vereiste “voorafgaande” verkavelingsvergunning werd verleend, het toentertijd geldende artikel 101, § 1 DRO schond. De Raad was van oordeel dat door af te zien van het recht van natrekking door de onverdeelde medeeigenaars van de grond een recht van opstal ontstaat voor de individuele eigenaars van de woningen die op de betrokken mede-eigendom worden opgericht. De Raad oordeelde dat artikel 101, § 1 DRO “in tegenstelling tot wat de verwerende partijen en de tussenkomende partijen voorhouden, […] een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist niet alleen wanneer een grond wordt verdeeld om ten minste één van de kavels te verkopen, maar ook om ten minste één van de kavels te verhuren voor meer dan negen jaar, een erfpacht of – zoals te dezen het geval is – een opstalrecht te vestigen of één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt”.

(97) (98)

RvS 5 oktober 2006, nr. 163.246, Beeckmans en Cosemans. RvS 7 april 2011, nr. 212.552, Bruynooghe.

Een tweede arrest van 8 september 2011 betrof een stedenbouwkundige vergunning voor het bouwen van twee meergezinswoningen met telkens zes wooneenheden en met twee ondergrondse autobergplaatsen en twaalf bovengrondse parkeerplaatsen te Malle99. De Raad wierp ambtshalve de schending op van artikel 101, § 1 DRO, vermits “de naleving van de verplichting tot een verkavelingsvergunning zoals bedoeld in artikel 101 DRO de openbare orde [raakt]”. De Raad oordeelde dat er een feitelijke verdeling van de grond in loten was doordat de appartementen zich uitstrekken over 2 percelen en “het voorwerp van de aanvraag de oprichting van 2 vrijstaande gelijkogende nieuwbouweenheden met elk 6 appartementen, gespreid over 2 loten, met 20 ondergrondse garages” betrof. Vermits uit de gegevens van het dossier en de verklaring van de tussenkomende partij, aanvrager van de stedenbouwkundige vergunning, bleek dat de verdeling van de grond was gepland onder één van de overdrachtsvormen als bedoel in artikel 101, § 1 DRO en in casu geen verkavelingsvergunning voorlag, werd de stedenbouwkundige vergunning vernietigd. 87

In een arrest van 27 oktober 2011, waarbij de Raad van State zich diende uit te spreken omtrent een annulatieberoep tegen de weigering van een stedenbouwkundige vergunning, achtte de Raad de door de tussenkomende partijen opgeworpen exceptie dat de aangevraagde stedenbouwkundige vergunning sowieso niet kan worden verleend bij gebrek aan een voorafgaande verkavelingsvergunning, gegrond en werd de vordering verworpen100. Het project waarvoor de stedenbouwkundige vergunning was aangevraagd, behelsde het bouwen van een woonpark met 28 woningen, op te richten op een perceel in onverdeelde mede-eigendom, waarbij enkel de woningen in private eigendom zouden worden toebedeeld. Uit deze constructie leidde de Raad van State een afstand van het recht van natrekking door de onverdeelde medeeigenaars van de grond af, zodat “een recht van opstal ontstaat voor de individuele eigenaars van de woningen die op de betrokken mede-eigendom worden opgericht”. Gelet op het “duidelijk vastgestelde oogmerk” in hoofde van de verzoekende partij om tot een van de door het toentertijd geldende artikel 101, § 1 DRO geviseerde rechtshandelingen over te gaan, diende voor het project een voorafgaande verkavelingsvergunning bekomen te worden, zodat de aangevraagde stedenbouwkundige vergunning, aldus de Raad, sowieso niet kon worden verleend.

(99) (100)

RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle. RvS 27 oktober 2011, nr. 216.038, nv Sefaco.


S e p t e m b e r 2013 / 70-71

l’article 53 du CWATUPa n’était pas d’application; que Lionel HOUTHOOFDT ne devait dès lors pas solliciter un permis de lotir avant de demander le permis de bâtir collectif qui lui fut accordé le 4 novembre 1997” 97.

RECHTSLEER

In het voorlopig laatste arrest van 8 maart 2012 vernietigde de Raad van State de stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van vijf rijwoningen op twee percelen, waarbij de twee percelen worden opgedeeld in 5 delen, waarop telkens een woning zou worden gebouwd, met naast de woningen een gemeenschappelijk tuinpad101. In haar memorie stelde de tussenkomende partij dat zij “eerst de volledige bouw (zal) realiseren” en dat de woningen “na volledige afwerking (…) voor verkoop, dan wel voor verhuur in aanmerking (zullen) komen”. Ook hier stelde de Raad van State vast dat er een verdeling van de grond voorlag zoals die gepland is onder één van de overdrachtsvormen als bedoeld in het toentertijd geldende artikel 101, § 1 DRO, zodat de stedenbouwkundige vergunning onwettig was.

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

(d) Bespreking van de arresten

88

29. De Raad van State, althans, de Nederlandstalige tiende kamer, komt in de besproken arresten terug op zijn eerdere rechtspraak. Het valt op dat de motivering van voormelde arresten vrij kort is, hetgeen verwonderlijk is in het licht van het andersluidend advies van het auditoraat en de toch wel principiële stellingen die erin worden ingenomen. Deze rechtspraak overtuigt niet, vooreerst omdat de Raad er ten onrechte van uitgaat dat er in casu opstalrechten werden verleend (i), vervolgens omdat de verkoop van woningen niet aan de verkavelingsvergunningplicht onderworpen is (ii). Hoewel de Raad van State zich in de hierna besproken arresten enkel diende uit te spreken over de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht onder vigeur van artikel 101, § 1 DRO, zijn de hierna uiteengezette principes, gelet op de gelijkaardige formulering van de verkavelingsvergunningplicht onder gelding van de VCRO (zie supra, nrs. 8-12), niet van belang ontbloot.

(i)

Appartementsrecht en recht van natrekking

30. In de arresten van 7 april 2011, 8 september 2011 en 27 oktober 2011 treedt de Raad van State de verzoekende partijen bij, op grond dat uit de feiten van de zaak zou gebleken zijn dat de promotor de

duidelijke intentie had om een recht van opstal toe te kennen op een uit een verdeling voortspruitend stuk grond. Dit zou immers, aldus de Raad, één van de handelingen vormen die door de verkavelingsvergunningplicht wordt geviseerd. Maar was er in casu wel sprake van een opstalrecht? Naar onze mening niet. Uit het in de arresten opgenomen feitenoverzicht blijkt immers dat de beoogde groepswoningbouw telkens onder het regime van appartementsmedeeigendom viel. De wettelijke regeling van het appartementsrecht, dat van dwingend recht is102, is van toepassing op ieder gebouw of groep van gebouwen waarvan het eigendomsrecht tussen verschillende personen is verdeeld volgens “kavels” die elk een gebouwd privatief gedeelte en een aandeel in gemeenschappelijke onroerende bestanddelen bevatten103. Het regime van appartementsmede-eigendom is dus niet alleen van toepassing op “verticaal” gebouwde appartementsgebouwen, maar eveneens op de “horizontale” groepen van gebouwen. Zij is dus niet beperkt tot appartementsgebouwen, maar geldt ook voor een meervoud van afgescheiden gebouwen die niet in verdiepingen opgedeeld zijn, zoals villa’s, maar die desalniettemin onroerende goederen gemeenschappelijk benutten, zoals de tuin of het zwembad104. In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 april 2011 zouden de kopers van de woningen die het voorwerp uitmaakten van de groepswoningbouw eigenaar worden van “een individueel huis” waarmee verbonden was het recht op het exclusieve genot van de grond waarop het huis gelegen is en de aanpalende tuin, grond die onverdeelde mede-eigendom zou blijven van alle eigenaars105. Ook in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 8 september 2011 was het de bedoeling om “private appartementen te verkopen met gemeen: de grond, de ondergrondse faciliteiten, de inkom en aanleg met o.m. parkeerplaat-

(102)

(103)

(104) (105)

(101)

RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers.

Artikel 577-14 BW. Een uitzondering is slechts mogelijk indien het gerechtvaardigd is vanuit de aard van het gebouw en mits unanimiteit tussen de volume-eigenaars. Artikel 577-3 BW. Zie omtrent het toepassingsgebied van het appartementsrecht R. TIMMERMANS, Handboek Appartementsrechtsrecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 59-116; R. DEKKERS, Handboek burgerlijk recht, Deel II, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 126 127. Zie in het algemeen R. TIMMERMANS, Handboek Appartementsrecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 60-70. De eerste tussenkomende partij, houder van de aangevochten stedenbouwkundige vergunning, stelde in haar memorie bovendien uitdrukkelijk dat “de zaak wordt opgevat zoals een appartementsmedeeigendom.”


RECHTSLEER

Op deze vormen van groepswoningbouw was aldus het appartementsrecht van toepassing. Er werden in deze juridische constructies geen opstalrechten toegekend, die trouwens in de tijd beperkt zijn. Er wordt algemeen aangenomen dat (appartements)mede-eigendom een eeuwigdurende, wettelijke, afwijking uitmaakt van het principe van natrekking. Bij natrekking, of accessio, wordt de eigenaar van een zaak eigenaar van al wat er zich aan toevoegt. De rechtsfiguur van natrekking veronderstelt twee onderscheiden lichamelijke zaken, waarbij één van de zaken belangrijker is dan de andere en dat deze zaken aan elkaar “vastzitten”106. Normalerwijze wordt alles wat op de grond wordt gebouwd en er duurzaam mee verenigd is als een bestanddeel van de grond beschouwd. Het Hof van Cassatie heeft in die zin geoordeeld dat het beding waarbij afstand wordt gedaan van het recht op natrekking gelijk staat met een vestiging van een opstalrecht107. Het eigene aan appartementseigendom is evenwel dat het in een eeuwigdurende, wettelijke afwijking van de natrekking voorziet108. Bij appartementseigendom, een soort samengestelde eigendom109, zijn de privatieve kavels geen bijzaak van de grond; de grond is als gemeenschappelijk deel daarentegen een bijzaak van de exclusieve eigendom van de privatieve kavel110. “Kavel” betekent in het appartementsrecht aldus het totale pakket aan rechten dat een appartementseigenaar bezit per privatief gedeelte111. De koper van een

“kavel” in een appartementseigendom, koopt aldus een pakket rechten die elk een gebouwd privatief gedeelte en een aandeel gemeenschappelijke bestanddelen bevat. Vermits de koper van een privégedeelte het overeenstemmend aandeel in de mede-eigendom van de grond112 verkrijgt en dit aandeel als accessorium bij de privatieve kavel aangroeit, is er, wat die kavel betreft, geen sprake van een onder de vorm van een recht van opstal gevestigde afstand van natrekking113. Het appartementsrecht vormt dan ook “de grondslag voor eeuwigdurende eigendomssplitsing”114. Indien de natrekking daarentegen zou spelen, zou het eigendomsrecht van de koper van een individueel appartement overeenkomstig artikel 4 van de Opstalwet slechts een tijdelijk recht uitmaken en zich nooit over een langere periode dan 50 jaar kunnen uitstrekken115. 31. Door de juridische constructies onder het dwingend stelsel van appartementsmede-eigendom te kwalificeren als een afstand van het recht van natrekking door de onverdeelde mede-eigenaars ten voordele van de individuele eigenaars, doet de Raad van State afbreuk aan hetgeen zo-even werd uiteengezet. Met deze rechtspraak heeft de Raad aldus gedwaald.

(ii) De verkoop van reeds gebouwde woningen is niet verkavelingsvergunningplichtig 32. Zoals in een eerdere bijdrage geschreven werd, valt op de stelling van de Raad van State dat de constructie van groepswoningbouw onderworpen is aan een voorafgaande verkavelingsvergunning nog een bijkomende, principiële kritiek te leveren116.

(112) (106) (107) (108)

(109) (110)

(111)

Zie R. DEKKERS, Handboek burgerlijk recht, Deel II, AntwerpenOxford, Intersentia, 151-152. Cass. 19 mei 1988, RW 1988-89, 572. Zie V. SAGAERT, “Volume-eigendom. Een verkenning van de verticale begrenzing van onroerende goederen”, TPR 2009, 64-65; R. TIMMERMANS, Handboek Appartementsrecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 29-30; M.E. STORME, Gedwongen mede-eigendom ten titel van bijzaak (mandeligheid en appartementsrecht), 2013, beschikbaar op www.law. kuleuven.be/web/mstorme/ZCR-appartementsrecht.pdf, 8. R. TIMMERMANS, Handboek Appartementsrecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 29. Zie over het onderwerp algemeen F. AEBY, E. GEVERS en C. TOMBROFF, La propriété des appartements – ses aspects juridiques et pratiques, Brussel, Bruylant, 1983, 85-95 en 262-267. S. VANDEN HOVE, “Het exclusief gebruiksrecht op gemeenschappelijke delen in de appartementsmede-eigendom”, Not.Fisc.M. 2008, afl. 10, 332.

(113)

(114) (115)

(116)

Waar het eigendomsrecht ervan verdeeld is, blijft de grond echter onverdeeld. De verdeling van het eigendomsrecht moet men zich abstract voorstellen, maar elk van die gedeeltelijke rechten slaat op de hele zaak. Zie R. DEKKERS, Handboek burgerlijk recht, Deel II, Antwerpen-Oxford, 112. R. TIMMERMANS, Zakenrechtelijke modellen voor uitgifte van bouwprojecten. Gedwongen mede-eigendom, appartementseigendom, erfpacht, opstal, verdiepingseigendom en volume-eigendom, Mechelen, Kluwer, 2011, 233. V. SAGAERT, “Volume-eigendom. Een verkenning van de verticale begrenzing van onroerende eigendom”, TPR 2009, afl. 1, 65 et seq. Zie voor een bespreking van het opstalrecht als alternatief voor appartementseigendom R. TIMMERMANS, “Horizontale splitsing in volumepercelen, het aantrekkende complement van appartementseigendom”, Not.Fisc.M. 2005, afl. 7, 205-216. J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, “Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw”, TROS 2010, afl. 60, 262-269.


89

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

sen voor het appartementsgebouw en de groene ruimte voor bosbehoud erachter”. De aanvraag die tot slot het voorwerp uitmaakte van de aangevochten weigeringsbeslissing in het arrest nr. 216.038 van 27 oktober 2011 betrof een “woonpark (…) opgericht op een gemeenschappelijke grond in mede-eigendom, waarbij enkel de woningen in private eigendom worden toebedeeld”.

RECHTSLEER

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

33. Uit de besproken historiek van de regels inzake de verkavelingsvergunningplicht blijkt dat de verkavelingsvergunning van meet af aan een tweevoudige doelstelling had117. Enerzijds verzekert de verkavelingsvergunning de koper, huurder, erfpachtof opstalhouder, dat hetgeen hem als bouwgrond wordt aangeboden, dat ook daadwerkelijk is. Daarnaast garandeert een verkavelingsvergunning eveneens de goede plaatselijke ordening door het opleggen van precieze en gedetailleerde voorschriften, die een reglementair karakter hebben.

90

Deze primaire dubbele doelstelling van de verkavelingsvergunning wordt zowel in de rechtsleer118 als de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof119, het Hof van Cassatie120 en de Raad van State121 algemeen erkend. Zo overwoog de Raad van State recent nog dat “de verkavelingsvergunning aldus een dubbel doel [heeft], met name enerzijds aan de koper van een kavel de verzekering te geven dat deze ook daadwerkelijk voor bebouwing in aanmerking komt en anderzijds stedenbouwkundige voorschriften op te leggen die voor het betrokken terrein de goede plaatselijke ordening moeten garanderen (…)”122. Aan de figuur van de verkavelingsvergunning ligt immers de gedachte ten grondslag dat de individuele

(117) (118)

(119) (120) (121)

(122)

Zie supra nr. 5. Zie hierover ook M. PAQUES, “La définition du lotissement et las autres divisions” in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Larcier, Brussel, 14-15. Zo stelde het Hof van Cassatie reeds dat een verkavelingsvergunning aan een perceel het karakter van bouwgrond verleent en de belangen van kopers van een lot beschermt door hen te garanderen dat een woning mag worden opgericht op het aan hen overgedragen stuk grond; B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaams Gewest, Brugge,Vanden Broele, 2004, 202; B. PAQUES, “Construction groupée d’habitations, permis de lotir et fraude à la loi”, Notamus 2006, afl. 3. Arbitragehof 19 november 2003, nr. 147/2003, B.8.1. Zie onder meer Cass. 7 april 1995, APM 1996, 103; Cass. 9 maart 2000, Pas. 2000, I, 528. Zie RvS 18 oktober 2001, nr. 99.917, Van Coppenolle; RvS, 23 december 2005, nr. 153.176, Le Cabellec et Oste; RvS 1 december 2009, nr. 198.422, Krins en Blaise. RvS 7 april 2011, nr. 212.552, Bruynooghe en Casteleyn. Zie in gelijkaardige zin RvS 8 september 2011, nr. 215.001, gemeente Malle; RvS 27 oktober 2011, nr. 216.038, nv Sefaco; RvS 8 maart 2012, nr. 218.368, Jaspers. Zie voor de Franstalige kamers o.a. RvS 23 december 2005, nr. 153.176, Le Cabelle en Oste, waarin de Raad overwoog dat “la délivrance d’un permis de lotir poursuit plusieurs objectifs, notamment, celui de sauvegarder l’intérêt général en réalisant un bon aménagement du territoire, celui de protéger les intérêts des acheteurs de lots en leur garantissant qu’ils pourront y construire une habitation, et celui de lever, pour le lotisseur, l’interdiction légale de lotir sans permis préalable et donc lui garantir, moyennant le respect de certaines conditions, qu’il pourra diviser son terrain et vendre ses lots comme terrains à bâtir destinés en tout ou en partie à des maisons d’habitation”. Zie verder ook GwH 19 november 2003, nr. 147/2003.

verwerver van een uit de verdeling van een grond voortspruitende kavel kan overgaan tot de woningbouw, op grond van een stedenbouwkundige vergunning die in overeenstemming is met de reglementaire voorschriften van de voorafgaande verkavelingsvergunning. Wanneer de wet spreekt van woningbouw, houdt dit aldus de bouw van woningen door de koper, huurder, erfpachtof opstalhouder van een individuele kavel in en niet de bouw door de eigenaarverkavelaar van de grond. Waar bevindt zich immers het oogmerk van woningbouw, wanneer de eigenaarverkavelaar op een grond eerst één of meer woningen opricht, waarbij op dat ogenblik de bedoeling voorligt om deze naderhand te verhandelen? Indien, zoals in de besproken arresten het geval was, de beoogde constructies betrekking hebben op een woning met bijhorend terrein en niet op een terrein waarvoor geen enkele zekerheid bestaat dat de verwerver aan woningbouw mag doen, heeft de verwerver die rechtszekerheid bijgevolg niet meer nodig. De Raad kan derhalve niet worden gevolgd waar hij stelt dat de verkoop van de woningen onder de verkavelingsvergunningplicht valt. In dat geval wordt immers niet voldaan aan het derde constitutieve element van de verkavelingsvergunningplicht, d.i. het oogmerk van woningbouw: er valt door de koper in dat geval niets meer te bouwen. Al evenmin is het reglementair karakter van de verkavelingsvergunning een reden om de verkoop van woningen in het kader van een stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw te onderwerpen aan een voorafgaande verkavelingsvergunning. Immers kan en moet de vergunningverlenende overheid de overeenstemming van het bouwproject met de goede ruimtelijke ordening bij gebrek aan een voorafgaande verkavelingsvergunning beoordelen in het kader van de stedenbouwkundige vergunningsprocedure. 34. De arresten van de Raad van State zijn klaarblijkelijk ingegeven door de bezorgdheid van de Raad om wetsontduiking te voorkomen123. Nog afgezien van de vraag welke draagwijdte deze rechtsfiguur van

(123)

De Raad oordeelde onder meer dat “uit artikel 101, § 1 DRO niet worden afgeleid dat een voorafgaande verkavelingsvergunning niet vereist zou zijn indien op een grond eerst één of meer gebouwen worden opgericht op kavels, waarbij op dat ogenblik al duidelijk de bedoeling voorligt ze te verdelen en te verkopen, te verhuren voor meer dan negen jaar of er een erfpachtrecht of opstalrecht op te vestigen. Er anders over oordelen doet afbreuk aan de doelstelling van deze decretale bepaling” (eigen onderlijning). Zie RvS 8 september 2011, nr. 215.001, de gemeente Malle.


RECHTSLEER

Een probleem zou mogelijks enkel rijzen indien de verkoper-titularis van een stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw, waarbij de grond aldus feitelijk wordt verdeeld in kavels, een van deze kavels vervolgens verkoopt met de bijhorende vergunning voor groepswoningbouw. Hoewel ook in dat geval best geargumenteerd kan worden dat is voldaan aan de dubbele doelstelling van de verkavelingsvergunning – de goede ruimtelijke ordening wordt dan immers ook in het kader van de stedenbouwkundige vergunningsprocedure gewaarborgd en de koper heeft de zekerheid dat kan worden gebouwd overeenkomstig de plannen bij de stedenbouwkundige vergunning – is een voorafgaande verkavelingsvergunning hier vereist op grond van de bewoordingen van de artikelen 4.1.1, 14° juncto 4.2.15, § 1 VCRO124. In casu was daar geenszins sprake van: de betrokken grond bleef één geheel, zonder verdeling, vermits de eigenaar-promotor gekozen had voor een volledig horizontale mede-eigendom. 35. Bij artikel 20 van het Decreet van 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft (hierna “Interpretatief Decreet”) heeft de decreetgever zich als reactie op voormelde arresten van de Raad retroactief uitgesproken over de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht125. De interpretatieve regel luidt als volgt: “Artikel 4.1.1, 14°, en artikel 4.2.15, § 1, eerste lid, van dezelfde codex worden uitgelegd als volgt: Een voorafgaande verkavelingsvergunning is vereist wanneer een stuk grond vrijwillig wordt verdeeld in twee of meer kavels om ten minste een van deze onbebouwde kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, om er een recht van erfpacht

Volgens de decreetgever waren voormelde arresten van de Raad van State in strijd met het gegeven dat de vergunningsplicht tot verkavelen “steeds zo geïnterpreteerd werd dat het moest gaan om onbebouwde kavels die op de woningmarkt worden aangeboden. Dat gold, en geldt, zowel onder de vroegere decretale bepalingen als onder de vandaag geldende bepaling in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Een groepswoningbouwproject kan met een stedenbouwkundige vergunning vergund worden, met dien verstande dat afzonderlijke loten pas vervreemd kunnen worden wanneer ze bebouwd zijn. In het andere geval had men van bij aanvang een verkavelingsvergunning moeten aanvragen om onbebouwde loten te kunnen verkopen. (…)”126. Door middel van de interpretatieve bepaling worden de artikelen 4.1.1, 14°, en 4.2.15, § 1, eerste lid, van de VCRO volgens de decreetgever uitgelegd in overeenstemming met de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever zodat de genoemde artikelen steeds worden geacht op de door deze bepaling aangewezen wijze te zijn ingevuld. In de praktijk lijkt deze interpretatieve bepaling echter weinig impact te hebben. Er wordt immers bepaald dat een verkavelingsvergunning niet vereist is indien op de kavels één of meer woningen worden “opgericht” vooraleer de kavels door middel van de door de wet geviseerde overdrachtsvormen worden “aangeboden”. Het lot moet als bebouwd worden beschouwd “van zodra het gebouw winddicht is”127. Het gaat aldus om projecten waarbij de bouwheer de woningen eerst volledig opricht, waarna hij ze vervolgens verkoopt. Deze vorm van projectontwikkeling wordt in de praktijk echter zelden gevolgd, vermits zij voor veel promotoren financieel moeilijk haalbaar is. Bij een verkoop op plan, bijvoorbeeld, wordt zo een woning met bijbehorend terrein aangeboden en is het

(126)

(124) (125)

In dat geval zou het o.i. gaan om de miskenning van de verkavelingsvergunningplicht, veeleer dan wetsontduiking. BS 6 juni 2012.

(127)

Memorie van Toelichting bij het Voorstel van Decreet (W. VANDAELE et al.) houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1494/1, 6. MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2011-12, nr. 1494/1, 6.


91

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

of opstal op te vestigen of om een van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, met het oog op woningbouw of de oprichting van constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. Een voorafgaande verkavelingsvergunning is niet vereist indien op de kavels één of meer woningen of constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt, worden opgericht, vooraleer de kavels door middel van een van de genoemde overdrachtsvormen worden aangeboden.”

de wetsontduiking juist heeft in het publiek recht, was er in casu evenwel geen enkele reden om de verkavelingsplicht vanuit die bezorgdheid te bekijken: met het indienen van een stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw, ontduikt de aanvrager van deze vergunning geen enkele verplichting die in het kader van een verkavelingsvergunning wel wordt opgelegd, voor zover hij de woningen zelf realiseert en pas na realisatie doorverkoopt.

RECHTSLEER

gebouw aldus per definitie nog niet opgericht. Volgens de interpretatieve bepaling zou een verkoop op plan onder de wet Breyne aldus verkavelingsvergunningplichtig zijn. Dit werd recent in een parlementair antwoord door de minister van Ruimtelijke Ordening bevestigd128. Zoals zo-even werd geargumenteerd, zijn wij van oordeel dat de decreetgever hier de bal misgeslagen heeft.

3.2 De verkavelingsvergunning exceptie van onwettigheid

en

de

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

(a) Het arrest nr. 222.749 van de Raad van State

92

36. In een recent arrest van 6 maart 2013129 werpt de Nederlandstalige tiende kamer van de Raad van State ambtshalve een exceptie van onwettigheid op met betrekking tot een op 8 december 1964 verleende verkavelingsvergunning. De door de Raad opgeworpen rechtsvraag was of de verzoekende partij, gelet op onwettigheid van de op 8 december 1964 verleende verkavelingsvergunning wegens de niet-naleving van de wettelijke procedure inzake de afschaffing van een buurtweg, nog wel belang had bij haar vordering tot nietigverklaring van een beslissing houdende de weigering van de stedenbouwkundige vergunning. Wanneer een verkaveling een wijziging van een buurtweg omvatte, was onder vigeur van de vroegere stedenbouwwetgeving een beslissing over de zaak van de wegen slechts volkomen wanneer ook alle door de buurtwegenwet voorschreven formaliteiten waren vervuld. Deze formaliteiten waren in casu bij de aflevering van de verkavelingsvergunning van 8 december 1964 echter niet vervuld. Van belang is dat de Nederlandstalige tiende kamer van de Raad van State, in tegenstelling tot hetgeen tot voor kort als vaste rechtspraak gold, de exceptie van onwettigheid ex artikel 159 van de Grondwet zonder meer toepaste op de verkavelingsvergunning, hetgeen in casu de onontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring bij gebrek aan belang impliceerde. In hetgeen volgt, zal, gelet op de draagwijdte van deze

(128)

(129)

Antwoord Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport op vraag nr. 480, 28 februari 2013, beschikbaar op www.vlaamsparlement.be/Proteus5/getFile. action?id=408684. RvS 6 maart 2013, nr. 222.749, nv Goederenbeheer- Gérance des biens. Voor een uitgebreidere bespreking van het arrest zie J. THEUNIS, “De exceptie van onwettigheid van een verkavelingsvergunning”, elders in dit nummer.

bijdrage, niet worden ingegaan op de argumentatie van de Raad van State ten gronde130, maar wordt vooral aandacht besteed aan de mogelijkheid om de exceptie van onwettigheid toe te passen op de verkavelingsvergunning en de gevolgen hiervan.

(b) De exceptie van onwettigheid: algemeen 37. Overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet “passen de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toe in zoverre zij met de wetten overeenstemmen”. De rechtsfiguur van de exceptie van onwettigheid131, een rariteit vanuit rechtsvergelijkend perspectief132, laat de rechtscolleges toe, om lang nadat een administratieve rechtshandeling een definitief karakter heeft verkregen, een incidentele wettigheidstoetsing door te voeren en de toepassing van de onwettige administratieve rechtshandeling te weigeren; de exceptie van onwettigheid is immers onverjaarbaar. Het aan de rechter opgedragen wettigheidstoezicht over de rechtshandelingen van het bestuur vormt, aldus het Hof van Cassatie, slechts “een bijzondere toepassing van het meer algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk de rechter geen toepassing mag maken van een beslissing, met name een norm, waarbij een hogere bepaling wordt geschonden”133. Volgens de rechtspraak van het Hof van Cassatie gaat het zelfs om een verplichting voor de nationale rechter134. De wettigheidstoetsing die de rechter daarbij moet doorvoeren, beperkt zich niet tot de kennelijke onregelmatigheden van die rechtshandelingen, maar betreft zowel de interne als de externe onwettigheid ervan135.

(130)

(131)

(132)

(133)

(134) (135)

Zie omtrent de verplichting van de gemeenteraad om eerst een gunstige beslissing over de zaak van de wegen te nemen alvorens een verkavelingsvergunning te verlenen ook RvS 23 januari 2002, nr. 102.802, nv Lindimmo. Zie in het algemeen J.THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure 2011, 777 p.; A.ALEN, Rechter en bestuur in het Belgisch publiekrecht. De grondslagen van de rechterlijke wettigheidskontrole, Antwerpen, Kluwer, 1984, 2 delen, 928 p. Zie J.THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 125-167 en A. ALEN, Rechter en bestuur in het Belgisch publiekrecht. De grondslagen van de rechterlijke wettigheidskontrole, Antwerpen, Kluwer, 1984, 2 delen, 897-910, die erop wijzen dat een soortgelijke bepaling als artikel 159 van de Grondwet eerder de uitzondering is in de constitutionele rechtsordes van andere staten, hetgeen er evenwel niet aan in de weg staat dat ook deze rechtsordes de rechtsfiguur van de incidentele wettigheidstoetsing kennen. Cass. 8 april 2003, nr. P.02.1165.N. Zie in die zin ook Cass. 21 april 2011, Arr. Cass., 2011, nr. 274, Pas. 2011, nr. 274, concl. Adv. Gen. Werquin. Cass. 17 maart 2003, nr. S.02.0022.N. Cass. 4 november 2011, nr. C.09.0130.F.


RECHTSLEER

(136) (137)

(138)

(139) (140)

(141)

Cass. 26 februari 1980, Arr. Cass. 1979-80, 775. Zie RvS 14 november 1985, nr. 25.858, nv Meubelcentrale Heylen; RvS 10 juni 2004, nr. 132.233,Waeterschoot; RvS 13 november 2009, nr. 197.728, nv Limburgse Reconversiemaatschappij en nv Stadium Fenix, waarin de Raad oordeelde dat “de Koning als orgaan van het actief bestuur, zijnde geen met rechtspraak belast orgaan, ertoe gehouden (is) het (…) bestreden besluit toe te passen, zolang het niet werd opgeheven, ingetrokken, geschorst of vernietigd”. In het arrest RvS 27 januari 1988, nr. 29.227, Leens huldigde de Raad van State evenwel nog het principe dat artikel 159 van de Grondwet “weliswaar alleen de hoven en rechtbanken verbiedt onwettige verordeningen toe te passen, maar dat het toch een algemeen rechtsbeginsel bevat dat ook voor de administratieve overheden geldt”. Zie in het algemeen J.THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 197, die erop wijst dat deze visie aansluit bij de bespreking van het grondwetsartikel in het Nationaal Congres. Een amendement dat ertoe strekte de wettigheidscontrole ook door de provincie- en gemeenteraden te laten uitoefenen, werd verworpen. Zie in het algemeen A. ALEN, Rechter en bestuur in het Belgisch publiekrecht. De grondslagen van de rechterlijke wettigheidskontrole, Antwerpen, Kluwer, 1984, 2 delen, 841-842. RvS 26 mei 1966, Nicolas, nr. 11.843. Zie RvS 22 april 1997, nr. 65.974, Artois e.a.; RvS 29 april 2008, nr. 182.591, Vervliet: “Overwegende dat artikel 159 (vroeger: artikel 107) van de grondwet bepaalt dat ‘de hoven en rechtbanken (...) de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toe(passen) in zoverre zij met de wetten overeenstemmen’; dat de in dat grondwetsartikel gestelde regel, zoals onder meer uit de duidelijke en ondubbelzinnige formulering ervan blijkt, enkel geldt voor de met rechtspraak belaste organen en niet voor het actief bestuur; dat elk bestuurlijk orgaan dat niet optreedt als rechtsprekend college of als toezichthoudende overheid van het bestuur dat de, in voormeld artikel 159 bedoelde besluiten moet uitvoeren of toepassen, ertoe is gehouden de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen toe te passen, zolang zij niet opgeheven, ingetrokken of vernietigd zijn, tenzij zij wegens hun flagrante, onbetwistbare onwettigheid als niet bestaande moeten worden beschouwd” (eigen onderlijning). Zie ook W.WEYMEERSCH, “Artikel 159 van de Grondwet in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets, Brugge, die Keure, 2010, 336. RvS 4 februari 2009, nr. 190.169, nv Degrimmo; RvS 5 februari 2009, nr. 190.216, Buelens e.a.; RvS 8 april 2011, nr. 212.579, nv van publiek recht Belgacom e.a.

laten142. Volgens de Raad van State is er geen reden opdat het bestuur zou kunnen wat de burger niet kan, “te weten zichzelf recht doen door eigener gezag die beslissing te negeren. (…) Overwegende dat in beide gevallen het anders is voor de onbestaande handeling; dat het eigene van de onbestaande handeling immers is dat haar feitelijk bestaan genegeerd mag worden, overigens evengoed door de burger als door de overheid”143. Indien het echter een gewone onwettigheid betreft, kan de overheid de bestuurshandeling aldus niet op eigen gezag buiten toepassing laten144. 38. Volgens de vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie maakt artikel 159 van de Grondwet geen onderscheid tussen het individuele of algemene karakter van de handelingen die het beoogt, zodat voormelde bepaling ook van toepassing moet worden verklaard op de administratieve rechtshandelingen met een individuele draagwijdte145. De visie van het Hof van Cassatie, geënt op het wettigheidsbeginsel, staat op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel, gelet op het onverjaarbaar karakter van de exceptie van onwettigheid146. De Raad van State, die het rechtszekerheidsbeginsel vooropstelt, is daarentegen de mening toegedaan dat met het verstrijken van de wettelijke termijn binnen dewelke de individuele bestuurshandeling middels een annulatieberoep kan worden aangevochten, ook de mogelijkheid om toepassing te maken van het artikel 159 van de Grondwet verdwijnt147, evenals de mogelijkheid voor het bestuur om de individuele akte

(142)

(143) (144)

(145) (146) (147)

RvS 15 maart 1988, nr. 29.560, gemeente Riemst; RvS 18 september 1990, nr. 35.522, Michiels. Zie in het algemeen M. VAN DAMME en F. DE KEGEL, “De onbestaande bestuurshandeling”, TBP 1997, 219224. RvS 22 april 1997, nr. 65.974, Artois. RvS 2 juli 1998, nr. 74.931,Wouters. Bij het nemen van een beslissing inzake vergunningsaanvragen moet dan ook niet worden geantwoord op de grieven die steunen op de exceptie van onwettigheid. Zie RvS 12 juli 2007, nr. 173.393, Dossche. Zie onder meer Cass. 2 december 2000, Arr. Cass., 2000, nr. 646. Zie P. MARTENS, “L’exception d’illégalité: entre l’injustice et le désordre”, JLMB 1988, 1536. RvS 14 mei 1979, nr. 19.619, Cooleman; RvS 30 september 2000, nr. 91.262, Van Den Bergh; RvS 14 oktober 2004, 136.037, vzw Milieuvereniging Hofkwartier Kouter e.a. Zie ook J. BORRET, “Enkele vragen aangaande de inroepbaarheid van de onrechtmatigheid van een individuele administratieve handeling als annulatiemiddel tegen een later administratieve handelen”, TBP 1977, 265-273; A. VANDER STICHELE, “De exceptie van onwettigheid”, TBP 1954, 187-195; R. VEKEMAN, “De niet-inroepbaarheid van een onwettigheid van een vroegere individuele administratieve akte bij het bestrijden van een latere”, TBP 1981, 535-543.


93

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

Zowel het Hof van Cassatie136 als de Raad van State137 leiden uit een strikte lezing van het artikel 159 van de Grondwet af dat de bevoegdheid om het incidentele wettigheidstoezicht door te voeren slechts van toepassing is op de met eigenlijke rechtspraak belaste organen138, met inbegrip van de administratieve rechtscolleges139. De Raad van State lijkt een uitzondering te maken voor het toezichthoudend bestuur140. Het (actief) bestuur is er aldus toe gehouden om de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen toe te passen, zolang zij niet opgeheven, ingetrokken of vernietigd zijn, tenzij, aldus de Raad van State, zij wegens hun flagrante, onbetwistbare onwettigheid als niet bestaande moeten worden beschouwd (de leer van de “acte inexistant”)141. Wanneer een bestuurshandeling zo onrechtmatig grof is dat zij voor onbestaande moet worden gehouden of door bedrog is uitgelokt, mag en moet de overheid deze onbestaande handeling buiten toepassing

RECHTSLEER

in te trekken148 of op te heffen149. Na het verloop van de wettelijke termijn voor een annulatieberoep kan de onwettigheid van een individuele administratieve rechtshandeling aldus geen middel tot annulatie van een latere akte uitmaken150. Op dit principe bestaan enkele uitzonderingen151, waarvan de rechtsfiguren van de onbestaande rechtshandeling152 en de complexe rechtshandeling153 de belangrijkste zijn. Een onbestaande rechtshandeling kan te allen tijde op grond van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing worden gelaten154. Daarnaast kan in het kader van het tegen de laatste administratieve rechtshandeling gerichte annulatieberoep de onwettigheid van de

voorbereidende handeling worden aangevoerd, ook al is de termijn om die voorbereidende handeling met een annulatieberoep te bestrijden, verstreken155. De complexe rechtshandeling moet worden onderscheiden van de “gevolgakte”, d.i. een akte die haar feitelijke grondslag of haar rechtsgrond vindt in een eerder genomen beslissing156. Terwijl de Raad van State de stabiliteit en het eerbiedigen van de verkregen rechten vooropstelt geeft het Hof van Cassatie aldus voorrang aan de wettigheid157.

(c) Het gemengd karakter van een verkavelingsvergunning

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

(148)

94 (149) (150) (151)

(152)

(153)

(154)

Zie in het algemeen A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME, J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2012; W. WEYMEERSCH, “Artikel 159 van de Grondwet in de rechtspraak van de Raad van State” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets, Brugge, die Keure, 2010, 351-352; M.VAN DAMME,“Zijn er nog grenzen aan de intrekbaarheid van bestuurshandelingen? Enkele bedenkingen naar aanleiding van het arrest van het Arbitragehof van 18 januari 1996”, TBP 1996, 323326; M.VAN DAMME en F. DE KEGEL, Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Brugge, die Keure, 1994, 134 p. RvS 11 oktober 2007, nr. 175.648, Luyckx en Tilckens. RvS 25 juni 2004, nr. 133.060, Peeters; RvS 16 augustus 2007, nr. 173.992, thv Kumpen – Imtech Brandwondencentrum. Zie J.THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 581 -584; K. LEUS en B. MARTEL, “De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet. Procedurele benadering – de toepassing van artikel 159 G.W. als exceptie” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, 14-19. De onbestaande rechtshandeling is de handeling die zo grof onrechtmatig is dat ze voor onbestaande moet worden gehouden of wanneer ze door bedrog is uitgelokt. Zie RvS 22 april 1997, nr. 65.974, Artois e.a. De complexe administratieve rechtshandeling is een coherent geheel van opeenvolgende bestuurshandelingen waarvan de laatste bepalend is en de overige voorbereidend zijn. Zie D. LINDEMANS, “De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State. Algemeen overzicht” in I. COOREMAN, D. LINDEMANS, L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, die Keure, Brugge, 2012, 31. Sedert de arresten van de algemene vergadering van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 december 2005 (RvS 2 december 2005, nr. 152.172, nv Boucker; RvS 2 december 2005, nr. 152.173, nv Labonorm en RvS 2 december 2005, nr. 152.174, nv Amec Spie Belgium) wordt aangenomen dat een voorbeslissing meteen kan worden aangevochten binnen de daartoe voorziene wettelijke termijn, hetgeen niet wegneemt dat deze voorbeslissing met toepassing van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing kan worden gelaten. Zie K. LEUS en B. MARTEL, “De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet. Procedurele benadering – de toepassing van artikel 159 G.W. als exceptie” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, 17; B. LOMBAERT, “L’opération complexe et la recevabilité des recours devant le Conseil d’Etat; une utile mise au point par l’assemblée générale de la section du contentieux administratif” in Liber Amicorum Robert Andersen, Brussel, Bruylant, 2009, 401-421. Een dergelijke handeling kan, aldus de meest recente rechtspraak van Hof van Cassatie, ook te allen tijde worden ingetrokken, zelfs al is de fout te wijten aan de intrekkende overheid zelf. Zie Cass. 2 december 2002, C.98.0460.N, Arr.Cass. 2002, 2631.

39. Eerder werd reeds gewezen op de dubbele doelstelling die de wetgever bij de invoering van de verkavelingsvergunningplicht voor ogen had, te weten, enerzijds, de verwerver van een stuk grond de garantie te geven dat wat hem als bouwgrond wordt aangeboden, dat ook effectief is, en, anderzijds, de bescherming van de goede plaatselijke ordening158. Deze dubbele doelstelling vertaalt zich onder meer in wat het tweeslachtig karakter van de verkavelingsvergunning wordt genoemd. Enerzijds bestaat zij uit een individuele bestuurshandeling die de vergunninghouder de toelating geeft om zijn kavel te verkavelen en deze aan te bieden als bouwgrond. Anderzijds bevat zij reglementaire voorschriften die de goede ruimte-

(155) (156)

(157)

(158)

RvS 30 november 1994, nr. 50.547, De Clercq. D. LINDEMANS, “De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State. Algemeen overzicht” in I. COOREMAN, D. LINDEMANS, L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, die Keure, Brugge, 2012, 32. Zie J.THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 585 en de aldaar aangehaalde rechtspraak en rechtsleer. De Raad van State heeft reeds geweigerd om omtrent deze uiteenlopende rechtspraak van het Hof van Cassatie en de Raad van State een prejudiciële vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof. De Raad is de mening toegedaan dat de gewone hoven en rechtbanken en de Raad van State verschillende bevoegdheden uitoefenen en dat de tegenspraak in de jurisprudentie het gevolg is van de dualiteit van de gerechten. Het verschil in behandeling dat daaruit voortvloeit, zou niet te wijten zijn aan de artikel 14 en 19 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, maar aan de uiteenlopende jurisprudentie van het Hof van Cassatie en van de Raad van State over de mogelijkheid om de wettigheid van individuele bestuurshandelingen op de helling te zetten. Bijgevolg zou het Grondwettelijk Hof niet bevoegd zijn om zich uit te spreken over de jurisprudentie van die gerechten, noch a fortiori, om te bepalen aan welke jurisprudentie in geval van tegenspraak de voorkeur dient te worden gegeven. Zie RvS 18 oktober 2000, nr. 90.287, Dechamps, JT 2001, 333, noot D. LAGASSE, CDPK 2002, 119, noot A. COPPENS; RvS 12 maart 2001, nr. 93.847,Vande Casteele.Voor een kritiek zie J.THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 592-593. Zie supra, nr. 5.


RECHTSLEER

Artikel 4.2.15, § 2, eerste lid VCRO, stelt in die zin dan ook dat “een verkavelingsvergunning reglementaire voorschriften [omvat] aangaande de wijze waarop de verkaveling ingericht wordt en de kavels bebouwd kunnen worden”. Het tweeslachtig karakter van de verkavelingsvergunningplicht wordt door de decreetgever bovendien bevestigd, door in de parlementaire voorbereiding te stellen dat enkel het individuele deel van de verkavelingsvergunning aan de formele motiveringsplicht is onderworpen160. Het verordenend karakter van de verkavelingsvergunning heeft betrekking op zowel de stedenbouwkundige voorschriften als op het verkavelingsplan, zodat zij niet enkel verbindend is ten aanzien van de aanvrager en verkrijger van de verkavelingsvergunning, maar ook ten aanzien van de vergunningverlenende overheid161, onder meer wanneer die over latere aanvragen tot stedenbouwkundige en milieuvergunning moet oordelen162. De stedenbouwkundige voorschriften die in een verkavelingsvergunning worden opgenomen, zijn bindend ten aanzien van alle constructies die binnen de verkaveling worden opgericht163. Wanneer een niet-vervallen verkavelingsvergunning bestaat, moet niet eens worden onderzocht of de aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning in overeenstemming is

met de bestemming die het gewestplan164 of het BPA165 aan het perceel geeft en volstaat het na te gaan of de aanvraag voldoet aan de voorschriften van de verkavelingsvergunning. Uit de artikelen 4.2.18 VCRO166 juncto 4.6.5, § 1, eerste lid167 VCRO volgt immers dat de bepalingen van een verkavelingsvergunning niet worden opgeheven door de inwerkingtreding van een stedenbouwkundig voorschrift waarmee zij onverenigbaar zijn, tenzij deze bepalingen uitdrukkelijk worden herzien of opgeheven ingevolge de definitieve vaststelling van een ruimtelijk uitvoeringsplan of een bijzonder plan van aanleg. Wanneer het voorwerp van een stedenbouwkundige vergunning gelegen is in het gebied van een vergunde verkaveling, volstaat het aldus na te gaan of de stedenbouwkundige aanvraag voldoet aan de voorschriften van de verkavelingsvergunning en is de toetsing van de aanvraag aan de voorschriften van het BPA of het RUP niet noodzakelijk. Ook voor de beoordeling en de motivering van de overeenstemming van de aanvraag van een stedenbouwkundige vergunning met de goede ruimtelijke ordening volstaat het dat de aanvraag wordt getoetst aan de voorschriften van de verkavelingsvergunning en dat naar de verenigbaarheid met die voorschriften wordt verwezen168. Enkel in de mate dat de verkavelingsvergunning over sommige aspecten van de goede plaatselijke ordening het stilzwijgen bewaart of daarover een eigen beoordelingsruimte laat, moet de vergunningverlenende overheid overgaan tot een eigen beoordeling van de aanvraag169. Aldus verbindt een verkavelingsvergunning de vergunningverlenende overheid, net zoals een ruimtelijk uitvoeringsplan of een BPA170: een verkavelingsvergunning heeft derhalve een waarde

(164)

(159) (160)

(161)

(162) (163)

RvS 18 oktober 2001, nr. 99.919, Fortemps. Zie in dezelfde zin RvS 20 februari 2001, nr. 93.407, Mortier. MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, nr. 2011/1, 112. Deze stelling, die ook bevestiging vindt in rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State (zie hieromtrent T. EYSKENS, “Over het tweeslachtig karakter van een verkavelingsvergunning: tegelijk van verordenende en van individuele aard, TROS 2007, afl. 47, 247-253), is betwistbaar. Wanneer tijdens de administratieve procedure een bezwaar wordt geuit, is de vergunningverlenende er o.i. toe gehouden om dat bezwaar op gemotiveerde wijze te weerleggen, op straffe van nietigheid. Zie onder meer RvS 22 februari 1974, nr. 16.264, Ducarnois; RvS 29 juni 1976, nr. 17.740, Planckaert; RvS 29 oktober 1982, nr. 22.625,Van Bastelaer; RvS 23 september 1994, nr. 49.235, Vincent; RvS 15 mei 2000, nr. 87.263, Henderieckx e.a. RvS 30 november 2000, nr. 91.262,Van Den Bergh. RvS 23 februari 2000, nr. 85.594, Clynhens.

(165) (166)

(167)

(168)

(169) (170)

RvS 22 december 1994, nr. 50.961, Goedseels; RvS 23 februari 2000, nr. 85.589,Van Hespen. Dit geldt ook voor milieuvergunningsaanvragen: zie RvS 28 februari 2008, nr. 180.188, nv Laboratoires Nelly De Vuyst; RvS 27 april 2004, nr. 130.722, nv. Benoot Hedwig. RvS 25 oktober 2000, nr. 90.455, Heremans e.a., schorsingsarrest. Artikel 4.2.18. VCRO luidt als volgt: “De bepalingen van een verkavelingsvergunning worden niet opgeheven door de inwerkingtreding van een stedenbouwkundig voorschrift waarmee zij onverenigbaar zijn, onverminderd artikel 4.6.5.” Artikel 4.6.5, § 1, eerste lid VCRO luidt als volgt: “Een niet-vervallen verkavelingsvergunning kan worden herzien of opgeheven ingevolge de definitieve vaststelling van een ruimtelijk uitvoeringsplan of een bijzonder plan van aanleg, op voorwaarde dat dit bij de voorlopige en de definitieve vaststelling van het plan uitdrukkelijk aangegeven is, ten minste op het grafisch plan.” RvS 3 december 2010, nr. 209.499, nv Alama e.a.; RvS 25 januari 2006, nr. 154.144, Pazmany en Van Noyen; RvS 25 januari 2006, nr. 154.140, Akik. RvS 16 juni 2010, nr. 205.252, Sieben en Destryker. RvS 14 januari 1969, Desmet en De Beys, nr. 13.319; RvS 30 juni 1982, nr. 22.393, Dehove; RvS 31 juli 1996, nr. 61.102,Vermeiren.


95

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

lijke ordening van de kavels op gedetailleerde wijze vastleggen. De Raad van State overwoog in die zin dat “si, à l’égard du demandeur, le permis de lotir constitue un acte individuel en ce qu’il accorde à son bénéficiaire l’autorisation de diviser son terrain, il constitue également, tant à l’égard du demandeur qu’à l’égard des tiers, un acte réglementaire permettant d’assurer le bon aménagement du territoire par la détermination d’un plan et de prescriptions urbanistiques”159.

RECHTSLEER

die vergelijkbaar is met een BPA of een RUP171. Het tweeslachtig karakter van de verkavelingsvergunning werd ook reeds erkend in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof172.

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

40. Gelet op het deels verordenend karakter van de verkavelingsvergunning, rijst de vraag of de eerder besproken exceptie van onwettigheid ten aanzien van de verkavelingsvergunning kan worden opgeworpen in geschillen voor de administratieve rechter (Raad voor Vergunningsbetwistingen in het Vlaamse Gewest, de Raad van State in het Brusselse en het Waalse Gewest) waarin de wettigheid van de stedenbouwkundige vergunning wordt betwist.

96

In sommige rechtsleer wordt de stelling verdedigd dat, ook wat de incidentele wettigheidstoetsing betreft, een onderscheid dient gemaakt te worden tussen het individueel en het reglementair karakter van de verkavelingsvergunning. In zoverre de verkavelingsvergunning individuele rechten verleent, d.i. de toelating verleent om te verkavelen, zou deze onaantastbaar worden en kan de incidentele wettigheidstoetsing niet meer plaatsvinden; in zoverre zij echter verordenende bepalingen bezit, d.i. de stedenbouwkundige voorschriften en het verkavelingsplan, zou de incidentele wettigheidstoetsing wél nog plaatsvinden173. De vraag of de exceptie van onwettigheid ex artikel 159 van de Grondwet kan worden toegepast, hangt dan af van het soort wettigheidskritiek dat tegen de verkavelingsvergunning wordt aangevoerd, d.i. of het gaat om grieven die de externe onwettigheid (bv. de procedure) van de verkavelingsvergunning betreffen, dan wel de interne wettigheid (bv. de bestaanbaarheid van de verkavelingsvoorschriften met de hogere stedenbouwkundige voorschriften).

Aanvankelijk oordeelde de Raad van State nog dat, eens de beroepstermijn tegen een verkavelingsvergunning verstreken was, de rechtsgevolgen van een verkavelingsvergunning enkel konden uitdoven door een afstand van vergunning door de houder of door een wijziging ervan174. De Raad beklemtoonde dat de verkavelingsvergunning niet alleen reglementaire voorschriften bevat, maar tevens een individuele rechtshandeling uitmaakt, nl. het opheffen van het verbod om te verkavelen175. Het individueel karakter leek aldus de doorslag te geven. In een principearrest van 23 september 1994 leidde de Raad van State (Franstalige kamer) evenwel uit het deels reglementair karakter van de verkavelingsvergunning af dat “l’application d’un permis de lotir, même devenue définitif, doit être écartée s’il est entaché d’une illégalité, dès lors que le permis de bâtir attaqué trouve son fondement dans ce permis de lotir”176. In twee arresten van 27 januari 1999177 en 11 maart 1999178 deed de Franstalige kamer evenwel uitschijnen dat de incidentele onwettigheidstoetsing slechts kan worden doorgevoerd in zoverre de schending van de reglementaire voorschriften van de verkavelingsvergunning wordt aangevoerd en dat een onwettigheid in de procedure tot het verkrijgen van de verkavelingsvergunning niet tot de buiten-toepassing verklaring ervan kan leiden. In het annulatiearrest Fortemps overwoog de Raad (Franstalige kamer) evenwel dat “considérant que le

(174) (175)

(176) (177)

(171) (172) (173)

Arbitragehof 19 november 2003, nr. 147/2003, overweging B.8.1. Zie ook reeds Cass. 13 april 1984, Arr. Cass. 1984, 1081, nr. 472. Arbitragehof 19 november 2003, nr. 147/2003, overweging B.8.1. Zie onder meer J.THEUNIS, “De exceptie van onwettigheid van een verkavelingsvergunning”, elders in dit nummer, randnummer 7; J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, 243-244; F. HAUMONT, L’urbanisme. Région Wallonne, Brussel, Larcier, 1997, nr. 589; D. LAGASSE en P. NIHOUL, “Le permis de lotir (Chronique de jurisprudence 1998 – 31.07.1996)” in Administration Publique, 261-262. Zie ook reeds R. LEYSEN,“Het rechtskarakter van de verkavelingsvergunning”, TBP 1983, 195: in het individuele deel “gaat de overheid in op een verzoek om een vergunning nadat ze de aanvraag heeft getoetst aan de bestaande wettelijke regeling”; in het reglementaire deel “maakt ze van die gelegenheid gebruik om normen uit te vaardigen ter aanvulling van lacunes in de bestaande plannen van aanleg”. Contra D. LAGASSE,“Le contrôle sans limite de temps ni de moyens de la légalité d’un permis de lotir”, JMLB 2002, 373-381.

(178)

RvS 9 januari 1973, nr. 15.649, De Ruppel en RvS 22 mei 1973, nr. 15.884,Veuve Renson. RvS 13 oktober 1988, nr. 31.059, Vanden Driessche en De Quant; RvS 27 september 1989, nr. 33.080, Tossens; RvS 30 oktober 1991, nr. 37.999, D’Orjo de Marchovelette. RvS 23 september 1994, nr. 49.235,Vincent. RvS 27 januari 1999, nr. 78.370, Fortemps, schorsingsarrest: “Overwegende dat de tussenkomende partij niet aanvoert dat de verkavelingsvergunning van 18 juli 1972 stedenbouwkundige voorschriften zou bevatten die onverenigbaar zijn met de voorschriften van de plannen van aanleg die daarop voorrang hebben; dat de door haar aangevoerde wettigheidsbezwaren betrekking hebben op de administratieve procedure die geleid heeft tot de afgifte van die vergunning; dat, gezien de tweeledige aard van de verkavelingsvergunning, de vraag rijst of de grieven die zijn aangevoerd, slaan op de verordenende waarde van de vergunning, waarvan de toepassing te allen tijde kan worden geweigerd of op het feit dat het om een individuele handeling gaat, die niet meer betwist kan worden zodra de termijn om een beroep tot nietigverklaring in te stellen verstreken is; dat indien nagegaan zou moeten worden of de procedure die gevolgd is bij de afgifte van de vergunning regelmatig verlopen is, zoekwerk verricht zou moeten worden in het archief van de vroegere gemeente Vance, die thans gefusioneerd is met Etalle.” RvS 11 maart 1999, nr. 79.235, gemeente Terhulpen: “Overwegende dat niet aangevoerd wordt dat de verkavelingsvergunning voorschriften zou bevatten die onverenigbaar zijn met een hogere stedenbouwkundige regel; dat de regelmatigheid van de procedure die geleid heeft tot de aanneming of wijziging ervan, niet ter discussie kan worden gesteld doordat tegen de vergunning geen beroep tot nietigverklaring ingesteld is.”


RECHTSLEER

41. Deze rechtspraak van de Franstalige kamers van de Raad van State stond, tot voor kort, in schril contrast met de rechtspraak van de Nederlandstalige kamers ter zake. De Nederlandstalige kamers waren immers van oordeel dat het deels reglementair karakter van een verkavelingsvergunning niet tot gevolg kon hebben dat daardoor afbreuk zou worden gedaan aan het individueel karakter ervan. Zodra de wettelijke termijn om de betrokken verkavelingsvergunning middels een annulatieberoep aan te vechten definitief verstreken was,

(179) (180)

(181)

RvS 18 oktober 2001, nr. 99.919, Fortemps, arrest ten gronde. Vaste rechtspraak van de Franstalige kamer van de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zie onder meer RvS 23 december 2004, nr. 138.868, Vandeput e.a.; RvS 6 november 2003, nr. 125.115, Gheza; RvS 1 december 2008, nr. 188.401, Peeters; RvS 17 maart 2010, nr. 201.989, Schoonbroodt en Pitsch; RvS 23 december 2010, nr. 210.105, Detroz en Schwarz. RvS 13 mei 2004, nr. 131.426,Van De Put.

zou artikel 159 van de Grondwet niet meer toegepast kunnen worden182. In een arrest van 3 december 2010, oordeelde de Nederlandstalige (tiende) kamer van de Raad van State nog principieel dat “in zoverre de verzoekende partijen de exceptie van onwettigheid tegen de verkavelingsvergunning aanvoeren, het middel niet ontvankelijk [is], aangezien een verkavelingsvergunning een akte is met een individueel karakter. Het inroepen van een exceptie van onwettigheid tegen een dergelijke constitutieve akte, die rechten toekent en die definitief is geworden, druist in tegen het rechtszekerheidsbeginsel en strijdt met het beginsel van de eerbiediging van verworven rechten”183. 42. Met zijn arrest van 6 maart 2013 sloot de Nederlandstalige kamer van de Raad van State zich aan bij het reeds geciteerde arrest van de Franstalige kamer van de Raad van State van 18 oktober 2001. De Raad overwoog daarbij als volgt: “Artikel 4.2.15, § 2, eerste lid VCRO luidt als volgt: ‘Een verkavelingsvergunning omvat reglementaire voorschriften aangaande de wijze waarop de verkaveling ingericht wordt en de kavels bebouwd kunnen worden.’ Hoewel een verkavelingsvergunning ten aanzien van de begunstigde een individuele akte is die hem toelaat zijn terrein te verdelen, toch is zij tezelfdertijd – zoals door de geciteerde decretale bepaling bevestigd wordt – zowel ten aanzien van de begunstigde als ten aanzien van derden, een reglementaire akte die door het vaststellen van een plan en van stedenbouwkundige voorschriften toelaat de goede ruimtelijke ordening te verzekeren. Een verkavelingsvergunning wordt afgegeven na een procedure die volgt op een privaat initiatief, zij het dat desgevallend binnen deze procedure over de zaak van de wegen een voorafgaandelijke beslissing moet worden genomen door de bevoegde overheid. Zelfs al is een verkavelingsvergunning, bij gebreke aan annulatieberoep, deinitief in de mate dat ze een individuele toelating geeft om een terrein te verdelen, toch kan de regelmatigheid ervan bij wege van exceptie ter discussie worden gesteld in de mate dat ze een reglementaire akte is. In dat kader kan het wettigheidstoezicht zowel op de interne als de externe wettigheid betrekking hebben.”

(182)

(183)

Zie onder meer RvS 30 november 2000, nr. 91.262, Van den Bergh en De Vil en RvS 28 februari 2008, nr. 180.188, nv Laboratoires Nelly de Vuyst, waarin de Raad oordeelde dat “het verkregen definitief karakter van de verkavelingsvergunning en de wijzigingen ervan impliceert dat artikel 159 van de Grondwet niet kan worden toegepast”. RvS 3 december 2010, nr. 204.499, nv Alama.


97

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

permis de lotir est délivré à la suite d’une procédure unique d’initiative privée; que, même s’il est définitif, à défaut de recours en annulation, en ce qu’il consiste en une autorisation individuelle de diviser le terrain, sa régularité peut être remise en cause par voie d’exception en tant qu’il constitue un acte réglementaire; que, dans ce cadre, le contrôle peut porter tant sur sa légalité interne qu’externe et, qu’à ce titre, les critiques formulées contre la procédure qui a conduit à son adoption ou à sa modification doivent être examinées ; (…)”179. Van belang is dat alle grieven in deze zaak waren gericht tegen de procedure die had geleid tot de aflevering van de betreffende verkavelingsvergunning, m.a.w. grieven die de externe onwettigheid van de verkavelingsvergunning raakten: onregelmatige samenstelling van het aanvraagdossier, het niet respecteren van de voorgeschreven formaliteiten inzake de wijziging van verbindingswegen en de schending van de Gemeentewet door de aanwezigheid op het college van burgemeester en schepenen van een persoon die een persoonlijk belang had bij de aflevering van de verkavelingsvergunning. Hoewel een verkavelingsvergunning, aldus de Franstalige kamer van de Raad, zowel een individueel als een reglementair karakter heeft, wordt ze niettemin afgeleverd volgens een unieke procedure, hetgeen tot gevolg heeft dat zij bij wege van exceptie buiten toepassing kan worden gelaten. De controle slaat in dat geval zowel op de interne als de externe wettigheid van de verkavelingsvergunning, zodat ook onwettigheden in de totstandkomingsprocedure als grief kunnen worden aangevoerd180, zelfs 28 jaar na de aflevering ervan181.

RECHTSLEER

(d) Bespreking van het arrest nr. 222.749

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

43. De Raad sloot zich in het besproken arrest bijna woordelijk aan bij het arrest van de Franstalige kamer van de Raad van State van 18 oktober 2001. Hoewel de Raad aldus erkende dat de verkavelingsvergunning ten aanzien van de begunstigde een individuele akte is die hem toelaat zijn terrein te verdelen, en zij, zowel ten aanzien van de begunstigde als ten aanzien van derden, een reglementaire akte uitmaakt, belet het individueel karakter ervan niet dat de verkavelingsvergunning middels de exceptie van onwettigheid buiten toepassing wordt gelaten. Het wettigheidstoezicht kan zich in dat kader uitstrekken tot zowel de interne als externe wettigheid ervan, zodat ook een onwettigheid in de aanvraagprocedure kan worden gesanctioneerd.

98

Ook in het besproken arrest erkent de Raad het onderscheid tussen het individueel en reglementair karakter van de verkavelingsvergunning erkend. Vermits de verkavelingsvergunning echter ook een reglementaire akte uitmaakt, zo stelt de Raad, kan de exceptie van onwettigheid ex artikel 159 van de Grondwet worden toegepast, waarbij het dan niet uitmaakt of de wettigheidskritiek betrekking heeft op de interne dan wel de externe wettigheid van de verkavelingsvergunning. Met dit standpunt verwerpt nu ook de Nederlandstalige kamer van de Raad van State bijgevolg de stelling in de rechtsleer volgens hetwelk een onderscheid dient te worden gemaakt tussen de interne en externe wettigheidskritiek en de incidentele wettigheidstoetsing geen betrekking kan hebben op deze laatste186. Hoewel het arrest van de Raad van State voor de rechthebbenden van de verkavelingsvergunning verregaande gevolgen heeft, valt het standpunt van de Raad vanuit strikt juridisch oogpunt bij te treden. Het beoordelen van de mogelijkheid om artikel 159 van de Grondwet toe te passen in functie van het soort wettigheidskritiek (intern of extern) dat tegen de verkavelingsvergunning wordt aangevoerd, is nogal artificieel. Ook tegen een reglementaire akte kan immers externe wettigheidskritiek, zoals een gebrek in de totstandkomingsprocedure, worden aangevoerd. De externe wettigheid van de verkavelingsvergunning heeft in die zin betrekking op zowel het individueel als reglementair karakter ervan. LAGASSE wijst er bovendien op dat artikel 159 van de Grondwet geen onderscheid maakt tussen het soort wettigheidskritiek dat wordt aangevoerd: “Dans les critiques que nous avons adressées (…), nous avions surtout mis l’accent sur le fait qu’il n’appartient pas au juge administratif de privilégier un type de contrôle de légalité des permis de lotir par rapport à un autre, à tout le moins aussi longtemps que l’article 159 de la Constitution demeure inchangé.”187

44. Ter verantwoording van deze nieuwe visie lijkt de Raad zich te beroepen op artikel 4.2.15, § 2, eerste lid VCRO, overeenkomstig hetwelk het reglementair karakter van de verkavelingsvergunning betrekking heeft op de “voorschriften aangaande de wijze waarop de verkaveling ingericht wordt en de kavels bebouwd kunnen worden”. De vraag rijst of deze bepaling uit de VCRO de Raad van State een voldoende basis biedt om zijn vroegere rechtspraak te verlaten. Het rechtspunt waarop de verkavelingsvergunning in het arrest nr. 222.749 van 6 maart 2013 onwettig wordt verklaard, betreft essentieel de totstandkomingsprocedure, hetgeen aldus geen betrekking heeft op de “voorschriften aangaande de wijze waarop de verkaveling ingericht wordt en de kavels bebouwd kunnen worden”. Uit de parlementaire voorbereiding bij voormelde bepaling blijkt dat de decreetgever de bedoeling had om “een expliciete juridische grondslag voor de reglementaire voorschriften die in de verkavelingsvergunningen zijn vervat”, te bieden184. Evenwel stelde de decreetgever dat “deze reglementaire bepalingen in tegenstelling tot de overige gedeelten van de verkavelingsvergunning niet onderhevig [zijn] aan de formele motiveringsplicht, die slechts op individuele bestuurshandelingen van toepassing is”185.

45. Wel rijzen de volgende vragen omtrent de wijze waarop de exceptie van onwettigheid in het arrest wordt toegepast en de mogelijke gevolgen ervan.

De decreetgever lijkt derhalve zelf het onderscheid tussen het individueel gedeelte van de verkavelingsvergunning en de reglementaire voorschriften genegen te zijn, onderscheid dat ook in de rechtspraak grondslag vindt.

In het besproken arrest ging de Raad ervan uit dat de verwerende partij, na een gebeurlijke vernietiging van het bestreden weigeringsbesluit, niet anders zou kunnen dan de gevraagde vergunning, “die uitvoering geeft aan de verkavelingsvergunning opnieuw te weige-

(184) (185)

MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, stuk 2011/1, 112. MvT, Parl.St. Vl.Parl. 2008-09, stuk 2011/1, 112.

(186) (187)

Zie supra, voetnoot 173. D. LAGASSE, “Le contrôle sans limite de temps ni de moyens de la légalité d’un permis de lotir”, JMLB 2002, afl. 9, 374-375.


ren”. Derhalve zou de verzoekende partij geen belang hebben gehad bij haar beroep. Deze motivering door de Raad van State lijkt ons evenwel niet sluitend. Overeenkomstig de reeds aangehaalde vaste rechtspraak van zowel de Raad van State als het Hof van Cassatie kan de exceptie van wettigheid niet worden toegepast door organen van het (actief) bestuur. Derhalve zou de vergunningverlenende overheid in casu na de gebeurlijke vernietiging van het weigeringsbesluit bij het nemen van een nieuw besluit188 niet anders kunnen dan met deze verkavelingsvergunning rekening te houden. Dit zou op het eerste gezicht enkel anders kunnen zijn indien het zou gaan om een onbestaande rechtshandeling of wanneer het weigeringsbesluit door de Raad van State wordt vernietigd, na de toepassing van de exceptie van onwettigheid op de verkavelingsvergunning: in dat geval dringt het gezag van gewijsde van het vernietigingsarrest zich immers aan de verwerende partij op. Wat de eerste hypothese betreft, lijkt de verkavelingsvergunning op basis van de gegevens uit het arrest evenwel niet te zijn aangetast door een onrechtmatigheid die dermate grof is dat zij voor onbestaande moet worden gehouden. De tweede hypothese veronderstelt daarentegen een uitspraak van de Raad van State ten gronde, waarin de litigieuze verkavelingsvergunning met toepassing van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing wordt gelaten en de vergunning-

(188)

De vergunningverlenende overheid is er na de vernietiging van een vergunningsbeslissing immers toe gehouden om een nieuwe beslissing te nemen. Zie bijvoorbeeld RvS 14 augustus 2004, nr. 109.769, Albrecht en recent RvS 15 februari 2013, nr. 222.510, François: “Na een gebeurlijke nietigverklaring vereist het noodzakelijke rechtsherstel dat de administratieve procedure wordt hernomen met het oog op een nieuwe beslissing en zal de aanvraag opnieuw moeten worden beoordeeld, volgens de dan geldende reglementering. Deze beslissingsbevoegdheid komt toe aan een bestuursorgaan en niet aan de Raad van State. Deze laatste oefent een wettigheidstoezicht uit en kan niet vooruitlopen op de beslissing die de vergunningverlenende overheid na een nietigverklaring zou nemen.” Zie in het algemeen M. BOES, “Vergunning vernietigd: wat nu?” in I. COOREMAN, D. LINDEMANS, L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 359-404. Zo is de overheid ertoe verplicht om zich uit te spreken over het georganiseerd administratief beroep dat een rechtzoekende instelde. De vernietiging van de uitspraak, waarmee de overheid daaraan voldeed, reactiveert de verplichting om zich uit te spreken. Zie J. LUST, “De gevolgen van vernietigingsarresten. Ban het buikgevoel” in I. COOREMAN, D. LINDEMANS, L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 91 en de aldaar aangehaalde rechtspraak. Dit geldt in het bijzonder voor een negatieve beslissing, waarmee dus de wijziging van de rechtsorde wordt afgewezen of geweigerd. Zie RvS 15 juli 2002, nr. 109.285, Vlaeminck; RvS 4 februari 2010, nr. 200.437, Foncke; RvS 22 maart 2007, nr. 169.299,Vanspeybroeck.

verlenende overheid dan een nieuwe beslissing dient te nemen, conform het gezag van gewijsde van het vernietigingsarrest189. In dergelijk geval lijkt het aannemelijk dat het bestuur bij het nemen van een nieuwe beslissing na het vernietigingsarrest de door de Raad van State onwettig bevonden verkavelingsvergunning buiten toepassing laat en een nieuwe beslissing neemt conform het gezag van gewijsde van het vernietigingsarrest en aldus abstractie maakt van de verkavelingsvergunning. Op grond van de in het arrest aangehaalde feiten, blijkt dat de stedenbouwkundige vergunning, indien de verkavelingsvergunning buiten toepassing zou worden gelaten, onbestaanbaar zou zijn met de geldende bestemmingsvoorschriften van het gewestplan Halle-Vilvoorde-Asse, te weten bufferzone en reservegebied voor woonwijken met in grondkleur agrarisch gebied. Indien de weigeringsbeslissing in casu zou zijn vernietigd door de Raad van State, vernietigingsarrest waarbij de onwettigheid van de verkavelingsvergunning zou worden vastgesteld en deze met toepassing van artikel 159 van de Grondwet buiten toepassing zou zijn gelaten, lijkt de vergunningverlenende overheid inderdaad niet anders gekund te hebben dan de aangevraagde stedenbouwkundige vergunning te weigeren. Het is niet zeker of de Raad van State deze hypothese voor ogen hield, maar dit is o.i. de enige hypothese waarbij uit de door de Raad van State “vastgestelde onwettigheid van de verkavelingsvergunning volgt dat de verwerende partij, na een gebeurlijke vernietiging van het bestreden weigeringsbesluit door de Raad van State, niet anders zal kunnen dan de gevraagde vergunning, die uitvoering geeft aan de verkavelingsvergunning, opnieuw te weigeren”.

3.3. Gevolgen van het arrest 46. Het arrest nr. 222.769 van de Raad van State van 6 maart 2013 heeft verschillende belangrijke gevolgen, waarbij wij, gelet op het bestek van deze bij-

(189)

Het bestuur is er bij het nemen van een nieuwe beslissing na een vernietigingsarrest immers toe gehouden om het gezag van gewijsde van het vernietigingsarrest te respecteren. Het gezag van gewijsde van een vernietigingsarrest beperkt zich niet alleen tot het dictum, maar strekt zich eveneens uit tot de met het dictum onlosmakelijk verbonden motieven. Ook aan dit vernietigingsmotief komt het gezag van gewijsde toe, maar niet onvoorwaardelijk, d.i., aldus J. LUST, alleen binnen de reikwijdte van het dictum en in de mate dat het de noodzakelijke juridische steun voor dit dictum vormt. Zie J. LUST, “De gevolgen van vernietigingsarresten. Ban het buikgevoel” in I. COOREMAN, D. LINDEMANS, L. PEETERS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, 8889.


99

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

RECHTSLEER

RECHTSLEER

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

drage, slechts zullen ingaan op de mogelijkheden tot remediëring na de vaststelling van de onwettigheid van een verkavelingsvergunning bij wijze van een incidentele wettigheidstoetsing.

100

47. De gevolgen van de exceptie van onwettigheid zijn inter partes. Dit betekent dat de verwerende partij bij het nemen van een nieuw besluit na een gebeurlijk vernietigingsarrest niet anders zal kunnen dan het arrest uit te voeren, met inachtname van het gezag van gewijsde, hetgeen dan inhoudt dat de per hypothese onwettig bevonden verkavelingsvergunning buiten toepassing moet worden gelaten. Indien het aangevraagde bestaanbaar is met de dan geldende stedenbouwkundige voorschriften van het gewestplan, bijzonder plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan, lijkt de stedenbouwkundige vergunning rechtsgeldig te kunnen worden verleend. Gelet op het inter partes karakter van de niet-toepassing van een administratieve rechtshandeling op grond van artikel 159 van de Grondwet, zal het bestuur, wanneer zij over andere vergunningsaanvragen dient te beschikken, de verkavelingsvergunning echter dienen toe te passen en de stedenbouwkundige vergunning aldus dienen te toetsen aan de daarin vervatte reglementaire voorschriften en het verkavelingsplan. Het bestuur zit in een dergelijke situatie echter klem. Enerzijds vermag zij de aanvraag niet te weigeren wanneer deze bestaanbaar is met de reglementaire voorschriften van de verkavelingsvergunning, voorschriften die tevens worden geacht de goede ruimtelijke ordening te waarborgen. Anderzijds weet zij dat de stedenbouwkundige vergunning, eens zij is afgeleverd en aangevochten voor de administratieve rechtscolleges, kan worden vernietigd of, indien zij niet wordt aangevochten, door de burgerlijke rechtbanken buiten toepassing kan worden verklaard190. Wanneer zij de aangevraagde vergunning aflevert, brengt zij alsdan haar aansprakelijkheid in het gedrang. 48. Wanneer een reglementaire bestuurshandeling onwettig wordt bevonden, rust op de administratieve overheid de verplichting om die bestuurshandeling binnen redelijke termijn in overeenstemming te brengen met het geldende hogere recht191. Indien een bestuursoverheid van oordeel is dat een van haar

(190)

(191)

De burgerlijke rechtbanken kunnen een individuele rechtshandeling immers wel buiten toepassing laten en zulks zonder enige beperking in de tijd, gelet op de onverjaarbaarheid van de exceptie van onwettigheid overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet. J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 395; K. LEUS en B. MARTEL, “De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet. Procedurele benadering – de toepassing van artikel 159

besluiten of reglementen onwettig is, heeft zij immers de dwingende plicht om onverwijld een einde te maken aan die onwettigheid door het betrokken besluit te herzien en het in overeenstemming te brengen met de wet of de hogere norm192. Op welke wijze kan een administratieve overheid een onwettig bevonden verkavelingsvergunning dan herstellen? De opties lijken eerder beperkt. Een eerste oplossing zou eruit kunnen bestaan dat de verkavelingsvergunning wordt ingetrokken en vervolgens terug wordt verleend en waarbij dan wordt tegemoetgekomen aan de vastgestelde onwettigheid. De intrekking is de “uitdrukkelijke of impliciete rechtshandeling waarbij een administratieve overheid een handeling die zij vroeger heeft verricht, ab initio, met terugwerkende kracht, tot op het ogenblik waarop die handeling in het leven werd geroepen, tenietdoet”193. De Raad van State stelt echter grenzen aan de intrekking van administratieve rechtshandelingen: “Buiten het geval waarin de intrekking het voorwerp uitmaakt van een wettelijke regeling, of wanneer het gaat om een zgn. ‘onbestaande handeling’, kan een onregelmatige rechtverlenende handeling slechts worden ingetrokken, ofwel binnen de termijn voor het instellen van een annulatieberoep, ofwel, wanneer een dergelijk beroep werd ingesteld, tot aan de sluiting van de debatten. In dit laatste geval is de intrekking slechts mogelijk indien het beroep ontvankelijk werd ingesteld en binnen de grenzen van de uitvoering van het eventueel annulatiearrest, hetzij op grond van één of meer van de deugdelijk te achten rechtmatigheidsbezwaren die de verzoeker ontvankelijk voor de Raad van State heeft doen gelden, hetzij op grond van de overtreding van een regel van openbare orde.”194 Vermits er geen twijfel over bestaat dat een verkavelingsvergunning een rechtverlenende administratieve rechtshandeling is, is de intrekking ervan na het verstrijken van de annulatietermijn bij de Raad van State niet meer mogelijk. De intrekking van een onwettig bevonden besluit zou derhalve door de Raad van State kunnen worden gesanctioneerd. Een tweede oplossing zou zijn dat de toestand, na een onwettig bevinden van de verkavelingsvergunning door de Raad van State, wordt geregulariseerd.

(192) (193) (194)

G.W. als exceptie” in I. COOREMAN (ed.), De wettigheidstoets van artikel 159 van de Grondwet, Brugge, die Keure, 2010, 38. RvS 19 september 1991, nr. 37.671, Browaeys. M. VAN DAMME en F. DE KEGEL, Intrekking van de administratieve rechtshandeling, Brugge, die Keure, 1994, 5. RvS 15 september 2006, nr. 186.266, Vereniging van mede-eigenaars van de residentie Lousberg Park.


RECHTSLEER

J. THEUNIS stelt daarom een pragmatische oplossing voor, geput uit de combinatie van twee theorieën: de theorie van de onbestaande rechtshandeling en de theorie van de acte éclaire195. De stelling komt erop neer dat een bestuurshandeling voortaan door het bestuur buiten toepassing zou mogen en moeten worden gelaten, van zodra een van de hoogste rechtscolleges haar onwettig heeft verklaard. In dat geval, aldus THEUNIS, vermag de overheid de wettigheidsvraag als uitgeklaard te beschouwen en om die reden de bestuurshandeling terzijde te schuiven. Het voorstel biedt een oplossing, doch of deze oplossing werkbaar is inzake stedenbouw, valt nog te bezien: in het kader van de stedenbouw en meer bepaald indien het om een verkavelingsvergunning gaat, veronderstelt deze oplossing immers dat eerst cassatieberoep wordt ingesteld bij de Raad van State en dat deze zich over de buiten toepassingverklaring heeft

(195)

J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure 2011, 218-222.

uitgesproken.

4.

CONCLUSIE

49. In de praktijk bestaat er nogal wat onduidelijkheid omtrent de precieze draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht, onduidelijkheid die zich zowel in de wet, de rechtspraak als de rechtsleer manifesteert. Uit het gevoerde onderzoek blijkt dat deze onduidelijkheid minstens gedeeltelijk te wijten is aan de onzorgvuldige redactie van de betreffende wettelijke bepalingen door de respectievelijke wetgevers, en dan vooral de Vlaamse decreetgever. Deze zijn de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht doorheen de jaren stringenter gaan invullen, ogenschijnlijk zonder zich bewust te zijn van de interpretatieproblemen die zij zouden creëren. Zo voegt de huidige formulering van de verkavelingsvergunningplicht in de VCRO een bijkomend subjectief element toe, dat de bestuursrechter klaarblijkelijk in verwarring brengt. De onduidelijkheid omtrent de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht manifesteert zich onder meer ook bij de vraag of verkopen op plan onder de wet Breyne onderworpen zijn aan een voorafgaande verkavelingsvergunning. O.i. is dit geenszins het geval, vermits een dergelijke verkoop essentieel betrekking heeft op een woning in oprichting en de koper in dat geval bovendien niet aan woningbouw doet: het is de verkoper die bouwt, de koper koopt een woning, weliswaar op plan en is daarvoor onder de wet Breyne beschermd.Van het oogmerk van woningbouw is onder de wet Breyne aldus geen sprake. De Raad van State en de decreetgever zijn echter een andere mening toegedaan. Bovendien valt kritiek te leveren op de recente rechtspraak van de Raad van State, volgens hetwelk groepswoningbouw onderworpen is aan een voorafgaande verkavelingsvergunning. Deze rechtspraak van de Raad overtuigt om een dubbele reden echter niet. Uit de feiten van de zaak die aanleiding hebben gegeven tot de respectievelijke arresten, blijkt immers dat het regime van de appartementsmede-eigendom van toepassing was, regime dat een eeuwigdurende, wettelijke afwijking vormt op de regels van natrekking.Van een opstalrecht was, in tegenstelling tot hetgeen de Raad verkeerdelijk aannam, geen sprake. Bovendien doet het realiseren van groepswoningbouw door een enkele stedenbouwkundige vergunning


101

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

Hiervoor kan op grond van artikel 4.2.24, § 1 VCRO een regularisatievergunning worden bekomen, d.i. “een verkavelingsvergunning die tijdens of nà de vergunningplichtige handelingen wordt afgeleverd”. Daarbij zal echter rekening te houden zijn met de actuele regelgeving en de hogere stedenbouwkundige voorschriften. Op te merken is dat een dergelijke verkavelingsvergunning slechts kan worden verleend op initiatief van de rechtsonderhorige(n). De bestuurlijke overheid heeft daarop geen greep. Algemeen kan worden gesteld dat het verkrijgen van de regularisatievergunning, om de toestand na een onwettig bevinden door de rechter te regulariseren, weinig problemen stelt indien de stedenbouwkundige voorschriften van de verkavelingsvergunning bestaanbaar zouden zijn met de hogere stedenbouwkundige voorschriften van bijvoorbeeld het bijzonder plan van aanleg of het ruimtelijk uitvoeringsplan. Er is immers van uit te gaan dat de regularisatievergunning geen problemen zal stellen inzake de goede ruimtelijke ordening, vermits dit tot dan door de naderhand onwettig bevonden verkavelingsvergunning werd verzekerd. Minder voor de hand liggend is de hypothese waarbij de stedenbouwkundige voorschriften van de verkavelingsvergunning niet langer bestaanbaar zouden zijn met de hogere stedenbouwkundige voorschriften. In dat geval zal, behoudens de uitzonderings- en afwijkingsregels van de VCRO, geen rechtsgeldige verkavelingsvergunning kunnen worden afgeleverd, met een blokkering van de toestand tot gevolg.

RECHTSLEER

geen afbreuk aan voormelde dubbele doelstelling van de verkavelingsvergunningplicht, plicht die, zoals eerder aangegeven, bij groepswoningbouw niet speelt bij gebrek aan het oogmerk van woningbouw in hoofde van de koper.

S e p t e m b e r 2013 / 70-71

In recente rechtspraak acht de Nederlandstalige kamer van de Raad de exceptie van onwettigheid van toepassing op de verkavelingsvergunning, waarmee het zich aansluit bij de rechtspraak van de Franstalige kamer. Hoewel het standpunt van de Raad van State vanuit het wettigheidsbeginsel zeker te verdedigen valt, zet deze rechtspraak onvermijdelijk de deur open voor eindeloze betwistingen omtrent de wettigheid van verkavelingsvergunningen. Deze rechtspraak zet de bestuursoverheid bovendien in een patstelling, vermits de mogelijkheden om een onwettig bevonden verkavelingsvergunning te remediëren bijzonder beperkt zijn.

102

50. Als slotbedenking moet de vraag gesteld worden naar de actualiteit van de figuur van de verkavelingsvergunning voor woongebieden waarvoor de ontwikkeling werd vastgelegd in gedetailleerde voorschriften van bijzondere plannen van aanleg en (gemeentelijke) ruimtelijke uitvoeringsplannen. Vaak overlappen die voorschriften, zodat er dubbel gebruik is. Hier is wellicht ruimte voor administratieve vereenvoudiging.

Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen

Recommend Documents