Omgaan met een nieuwe, complexe praktijk;

Masterscriptie

Omgaan met een nieuwe, complexe praktijk; Europese aanbestedingsprocedures en gebiedsontwikkeling

Jasper Meekes

Omgaan met een nieuwe, complexe praktijk; Europese aanbestedingsprocedures en gebiedsontwikkeling Masterscriptie Dit onderzoek is uitgevoerd aan het onderzoeksinstituut OTB in het kader van: Eindscriptie Masteropleiding Planologie Universiteit Utrecht

Auteur: Jasper Meekes Studentnummer 3017680

Augustus 2009 Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Tel. (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail [email protected] http://www.otb.tudelft.nl  Copyright 2009 by Onderzoeksinstituut OTB No part of this report may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means, without written permission from the copyright holder.

Begeleiding:

OTB Onderzoeksinstituut, TU Delft: Dr. B. (Bas) Waterhout Prof. W.A.M. (Wil) Zonneveld

Universiteit Utrecht: Prof. T.J.M. (Tejo) Spit

Inhoudsopgave Voorwoord ......................................................................................... 1 Samenvatting..................................................................................... 3 English Summary.............................................................................. 8 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.8.1 1.9

Inleiding ...........................................................................................12 Gebiedsontwikkeling........................................................................................12 Multi-level governance.....................................................................................13 Europeanisering ................................................................................................13 Aanbesteding.....................................................................................................14 De onduidelijkheid ...........................................................................................15 Doelstelling........................................................................................................16 Probleemstelling ...............................................................................................16 Deelvragen.........................................................................................................16 Discussievragen.................................................................................................17 Het rapport........................................................................................................18

2 2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.1.4 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.4.6 2.4.7

Achtergrond en theoretisch kader................................................... 20 Multi-level governance.....................................................................................20 Definitie .............................................................................................................20 Multi-level governance in Europa..................................................................21 Multi-level governance op lokaal niveau .......................................................22 Conclusie............................................................................................................22 Europeanisering ................................................................................................23 Definitie .............................................................................................................23 Oorzaken van Europeanisering......................................................................24 Invloed op binnenlandse instituties ...............................................................25 Europese Hof van Justitie ...............................................................................27 Conclusie............................................................................................................28 Gebiedsontwikkeling........................................................................................28 Definitie .............................................................................................................28 Samenwerkingsmodellen .................................................................................28 Fasering ..............................................................................................................29 Multi-level governance bij gebiedsontwikkeling ..........................................30 Conclusie............................................................................................................30 Aanbesteding.....................................................................................................30 Europese richtlijn .............................................................................................31 Omzetting ..........................................................................................................31 Aanbestedingsplicht .........................................................................................32 Aanbestedingsproces........................................................................................33 Aanbestedingsprocedures................................................................................33 Jurisprudentie ....................................................................................................35 Conclusie............................................................................................................38

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Methodologie .................................................................................. 40 Deelvragen.........................................................................................................40 Conceptueel model...........................................................................................42 Onderzoeksontwerp.........................................................................................43 Caseselectie ........................................................................................................44 Gekozen cases...................................................................................................45

3.6 3.7

Onderzoeksmethode ....................................................................................... 46 Vergelijking ....................................................................................................... 47

4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.4 4.5

Aanbesteding in vier gebiedsontwikkelingsprojecten.................... 49 Waterfront Harderwijk.................................................................................... 49 Beschrijving project ......................................................................................... 49 Aanbesteding .................................................................................................... 50 Ervaringen Waterfront.................................................................................... 51 Conclusie........................................................................................................... 52 Talentencampus/Sibeliuspark Oss................................................................ 53 Beschrijving project ......................................................................................... 53 Aanbesteding .................................................................................................... 54 Ervaringen Sibeliuspark/Talentencampus ................................................... 55 Conclusie........................................................................................................... 56 Spoorzone Tilburg........................................................................................... 57 Beschrijving project ......................................................................................... 57 Aanbesteding .................................................................................................... 57 Ervaringen Spoorzone .................................................................................... 58 Conclusie........................................................................................................... 59 Cultureel Kwartier/De Citadel Assen........................................................... 60 Beschrijving project ......................................................................................... 60 Aanbesteding .................................................................................................... 60 Ervaringen Cultureel Kwartier en De Citadel ............................................. 61 Conclusie........................................................................................................... 62 Resumé .............................................................................................................. 63

5 5.1 5.2 5.3

Vergelijking van de cases................................................................ 65 Likertschaal ....................................................................................................... 65 Vergelijking gemeenten en markt .................................................................. 66 Conclusie........................................................................................................... 68

6 6.1 6.2 6.3 6.4

Uitkomsten in een breder verband ................................................. 70 Gebiedsontwikkeling ....................................................................................... 70 Kritiek op aanbesteding .................................................................................. 71 Auroux/Roanne en Reiswijzer ...................................................................... 74 Conclusie........................................................................................................... 76

7 7.1 7.2 7.3 7.4

Conclusie......................................................................................... 79 Beantwoording van de deelvragen ................................................................ 79 Beantwoording van de hoofdvraag ............................................................... 81 Discussie............................................................................................................ 82 Slotsom.............................................................................................................. 84

8

Bijlagen ........................................................................................... 92

Onderzoeksinstituut OTB

Voorwoord

Voor u ligt mijn scriptie voor de masteropleiding planologie aan de Universiteit Utrecht. Deze scriptie is geschreven tijdens een stage bij het OTB Onderzoeksinstituut aan de TU Delft. Het onderwerp, de invloed van Europese aanbestedingsregelgeving op gebiedsontwikkeling in Nederland komt voort uit een interesse in de invloed van Europa op de ruimtelijke ordening in Nederland. Vanuit eerder onderzoek, uitgevoerd door Zonneveld, Trip & Waterhout van het OTB (Impact van EUregelgeving op de Nederlandse ruimtelijke-ordeningspraktijk; vijf voorbeelden van gebiedsontwikkeling, 2008), bleek dat de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling meer aandacht verdiende. Zodoende is het onderwerp van deze scriptie ontstaan. Hierbij speelde ook de mate van actualiteit van het onderwerp een rol, wat blijkt uit bijvoorbeeld het verwerpen van de aanbestedingswet in de Eerste Kamer in 2008 en de vele artikelen die over het onderwerp zijn verschenen in onder andere Bouwrecht en het Tijdschrift voor Bouwrecht. Een deel van de informatie in dit onderzoek is afkomstig van interviews met verschillende respondenten. Hierbij is in alle gevallen sprake van een (beperkte) interpretatie van de auteur. Eventuele fouten in deze interpretatie komen in alle gevallen voor rekening van de auteur van dit onderzoek. Bij het schrijven van mijn scriptie, en bij het verrichten van het onderzoek hiervoor, heb ik veel hulp gehad van mijn verschillende begeleiders. Vanuit mijn stageplek zijn deze prof. Wil Zonneveld en dr. Bas Waterhout. Zij hebben met zowel inhoudelijke als procedurele en vormtechnische adviezen een grote bijdrage geleverd aan de scriptie. Ik wil hen hiervoor dan ook zeer hartelijk bedanken. Ook mijn begeleider aan de universiteit Utrecht, prof. Tejo Spit heeft mij geholpen de scriptie op orde te krijgen. Vooral zijn adviezen over de opbouw van de tekst hebben mij geholpen een coherent en goed opgebouwd verhaal te schrijven. Het onderzoek dat ik heb verricht voor deze scriptie was niet mogelijk geweest zonder de medewerking van de respondenten. Ik wil dan ook alle geïnterviewden bedanken voor hun medewerking en de tijd die zij hiervoor vrij hebben willen maken. Tot slot wil ik graag de collega’s bij het OTB, in het bijzonder de sectiegenoten van de sectie Stedelijke en Regionale Ontwikkeling, bedanken voor de goede sfeer waarin ik tijdens mijn stage heb kunnen werken. Daarnaast hebben zij door het aandragen van teksten of artikelen en het meedenken bij bepaalde problemen bijgedragen aan het eindresultaat. Mede dankzij hen heb ik mijn stage aan het OTB als een leerzame maar vooral ook leuke periode ervaren.


1


Samenvatting

Gebiedsontwikkeling: het ministerie van VROM beschrijft het als “de rode draad binnen ruimtelijk beleid.” Het is een term die de laatste jaren veel wordt gebruikt voor grotere ruimtelijke projecten waarbij verschillende functies – rode functies zoals woningen, winkels, kantoren en openbare voorzieningen, maar ook natuur, recreatie en water – worden geïntegreerd in één ontwikkeling. Hierbij vindt een samenwerking plaats tussen verschillende actoren, zowel overheden als marktpartijen. Hoewel de term op zich pas sinds korte tijd wordt gebruikt, is het fenomeen al langer te signaleren binnen de Nederlandse ruimtelijke ordening. Er bestaat daarmee ook een sterk ingebedde praktijk, die vooral gekenmerkt wordt door het belang van grondposities. Projectontwikkelaars verschaffen zichzelf toegang tot gebiedsontwikkelingsprojecten via de grondposities die ze bezitten en gemeenten kiezen de ontwikkelaars waarmee ze samenwerken aan de hand van de grondposities in het te ontwikkelen gebied. Dit komt voort uit het zelfrealisatieprincipe, dat inhoudt dat een gemeente grond niet mag onteigenen als een eigenaar zelf in staat is een geplande ontwikkeling op de grond te realiseren. Deze praktijk is de laatste paar jaar echter op de tocht komen te staan. Multi-level governance Een aantal ontwikkelingen heeft de praktijk van gebiedsontwikkeling de laatste jaren veranderd. Ten eerste is er een opkomst te signaleren van multi-level governance. Dit houdt in dat er een sterker wordende integratie is van zowel overheden als marktpartijen op verschillende schaalniveaus binnen de gebiedsontwikkeling. Zo wordt de rol van provincies bij gebiedsontwikkeling groter, onder andere door het inpassingsplan in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro). Hierbij is de samenwerking tussen Rijk, provincies en gemeenten niet op een hiërarchische wijze geordend, maar wordt onderling samengewerkt op basis van gelijkwaardigheid. De rollen die de verschillende overheden aannemen kunnen daarbij variëren, van trekker, financier of toezichthouder tot risicodragende partij. Ook de samenwerking met marktpartijen is veranderd. Marktpartijen, met name projectontwikkelaars, worden steeds eerder in het proces betrokken. Ook wordt hun rol uitgebreid, en worden DBFM-contracten (Design, Build, Finance, Maintain) gesloten waarbij ook het ontwerp en het beheer na de realisatie in samenwerking met marktpartijen wordt uitgevoerd. Europeanisering Een andere verandering is de steeds grotere rol van Europa, vooral via Europese regelgeving. Zoals bleek uit voorgaand onderzoek van Zonneveld, Trip & Waterhout (2008) heeft Europa via verschillende vormen van regelgeving een groeiende invloed op gebiedsontwikkeling. Deze Europeanisering, een term voor het ontstaan van instituties op Europees niveau en voor de invloed van deze instituties op de binnenlandse praktijk, kan leiden tot grote veranderingen in de Nederlandse situatie. Hierbij blijkt echter, zoals Börzel & Risse (2003) beschrijven, dat wanneer de verschillen tussen de Europese instituties (organisaties, maar ook wetten, regels, culturen en (in)formele procedures) en de binnenlandse situatie te groot zijn, er geen aanpassing zal plaatsvinden. Er is dan te veel weerstand. Wanneer de verschillen zeer klein zijn vindt ook geen aanpassing plaats, aangezien de binnenlandse situatie al voldoet aan wat vanuit Onderzoeksinstituut OTB

3

Europa wordt gevraagd. Bij een middelgroot verschil tussen de Europese instituties en de binnenlandse situatie vindt de grootste aanpassing plaats. Er is dan minder weerstand, maar wel een aansporing om tot verandering te komen. Bij een groot verschil tussen instituties en praktijk kan deze aanpassing volgens Börzel & Risse ook wel plaatsvinden, maar pas aan de hand van een crisis of externe dwang. Aanbesteding Een belangrijk terrein van Europeanisering binnen de gebiedsontwikkeling in Nederland is aanbesteding. Aanbesteding behelst de keuze van een marktpartij door een overheid voor het uitvoeren van een dienst, werk of levering. Het is, voor projecten boven een bepaalde drempelwaarde, gereguleerd in Europese richtlijnen, waarin specifieke procedures staan die bij deze keuze van een marktpartij dienen te worden gevolgd, dit alles om de concurrentie binnen de Europese markt te bevorderen. Bij gebiedsontwikkeling zijn twee procedures die in veel gevallen gevolgd kunnen worden. Ten eerste is er de niet-openbare procedure, waarbij een voorselectie plaatsvindt op basis van bedrijfsgegevens. Daarna dienen de geselecteerde bedrijven een offerte in te dienen op basis van het door de gemeente geschreven bestek, waarin een groot aantal criteria voor de uit te voeren opdracht is vastgelegd. Afwijken van deze criteria is niet mogelijk, aangezien dan een offerte ongeldig wordt en niet meer mag worden gekozen. Ook overleg tussen een marktpartij en een gemeente is in deze procedure niet mogelijk. Dit kan wel bij een concurrentiegerichte dialoog, de tweede procedure. Hierbij wordt op eenzelfde wijze een voorselectie gemaakt, waarna de gemeente met elke geselecteerde marktpartij afzonderlijk in dialoog treedt om zodoende tot een invulling van de opdracht te komen. Na afloop van deze dialoogrondes dienen de marktpartijen een offerte in te dienen die door de gemeente aan de hand van vooraf vastgestelde objectieve criteria wordt beoordeeld. Jurisprudentie Geruime tijd is in Nederland de heersende opvatting geweest dat aanbesteding bij gebiedsontwikkeling in veel gevallen niet noodzakelijk was omdat een gemeente de keuze voor een marktpartij moest maken op basis van de bestaande grondposities. Naar aanleiding van jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie, met name het arrest van Auroux/Roanne, is deze opvatting echter onder druk komen te staan. In deze zaak, aangaande een project in de Franse gemeente Roanne, bepaalde het Europese Hof dat er een aanbestedingsplicht was, ook al zouden de werken niet in handen van de gemeente komen. In Nederland heeft dit arrest voor veel opschudding gezorgd, omdat een aantal partijen van mening is dat op basis van deze uitspraak de Nederlandse praktijk van zelfrealisatie hiermee in veel gevallen niet meer mogelijk is. Er is echter veel onduidelijkheid en verschil van mening over de exacte implicaties van het arrest voor de Nederlandse situaties. Verschillende deskundigen, zoals Arjan Bregman van het Instituut voor Bouwrecht (IBR) geven aan dat het arrest voor Nederland weinig betekent omdat de Nederlandse situatie niet vergelijkbaar is met die in de zaak Auroux/Roanne. Anderen, waaronder bijvoorbeeld Alexandra Boot van Boot Advocaten, zijn van mening dat de uitspraak heel duidelijk aangeeft dat gebiedontwikkeling in Nederland aanbestedingsplichtig is wanneer een gemeente eisen aan een project wil stellen die verder gaan dan de publiekrechtelijke eisen. Verschillende documenten hadden voor meer duidelijkheid moeten zorgen, maar het rapport van de Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) zorgde vooral voor verwarring, en de nieuwe ‘Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling’, die definiOnderzoeksinstituut OTB

tief uitsluitsel zou moeten geven, is sterk vertraagd doordat de Europese Commissie het niet eens is met de tekst, vooral aangaande de interpretatie van de aanbestedingsregelgeving. Onderzoek Hoewel er voor deze discussie veel aandacht is, is onderbelicht wat de invloed is van aanbesteding op gebiedsontwikkeling. In hoeverre is aanbesteding van invloed op het proces en het resultaat van gebiedsontwikkeling? Dit is onderwerp geweest van het empirische deel van dit onderzoek. Op basis van casestudies van vier verschillende gebiedsontwikkelingsprojecten waarbij Europees is aanbesteed, is gekeken op welke manier aanbesteding het project beïnvloedt en hoe dit door de betrokken actoren wordt beoordeeld. Daarnaast is een aantal aanvullende interviews afgenomen waarmee een beeld gekregen kan worden van de generaliseerbaarheid van de cases en van de ontwikkelingen binnen het aanbestedingsrecht. Uit de in dit onderzoek onderzochte cases – Harderwijk, Oss, Tilburg en Assen – is naar voren gekomen dat aanbesteding van invloed is op gebiedsontwikkeling. Wanneer een project wordt aanbesteed, wordt vooral de rol van de marktpartij in het project beïnvloed. Dit heeft gevolgen voor zowel het proces als voor het resultaat. Deze invloed kan twee kanten op werken. Aan de ene kant is het mogelijk dat marktpartijen geen ruimte meer krijgen voor eigen inbreng in de planvorming, vooral wanneer een gemeente kiest voor een strakke niet-openbare procedure. Aan de andere kant kunnen andere aanbestedingsprocedures, zoals de concurrentiegerichte dialoog of een zeer vroege niet-openbare procedure waarbij niet een plan maar een partner wordt geselecteerd, de rol van marktpartijen vergroten en daarmee leiden tot meer creativiteit en innovatie in de gebiedsontwikkeling. Dit sluit aan bij de tendens vanuit multi-level governance om marktpartijen eerder in het proces te betrekken. De invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling kan dus sterk verschillen. Ook de beoordeling hiervan verschilt daarmee sterk. De in dit onderzoek geïnterviewde marktpartijen geven aan dat veel gemeenten onprofessioneel met aanbestedingen omgaan. Daarnaast zien zij veel aanbestedingen waarbij de marktpartijen geen ruimte is gelaten voor eigen inbreng. Dit wordt steevast negatief beoordeeld. Wanneer meer ruimte is voor de marktpartijen om invloed uit te oefenen op de planvorming, zoals in een concurrentiegerichte dialoog, wordt de aanbesteding positiever beoordeeld. Nadeel hiervan is echter dat een marktpartij hoge kosten maakt in de planontwikkeling tijdens de dialoog, terwijl dit alleen kan worden terugverdiend als de aanbesteding wordt gewonnen. Ook gemeenten hebben hoge kosten aan de procedure, aangezien veel tijd moet worden gestoken in de verschillende dialoogrondes en daarnaast vaak juridische adviseurs worden ingeschakeld om onrechtmatigheden te voorkomen. De gemeenten beoordelen de aanbestedingsprocedures over het algemeen goed, en lijken daar waar meer inbreng van marktpartijen is dit ook positief te beoordelen. De grootste bezwaren die zowel bij gemeenten als bij marktpartijen leven hebben te maken met de inflexibiliteit binnen de aanbesteding. Er zijn weinig tot geen mogelijkheden om af te wijken van het bestek en na afloop van een aanbesteding zijn wijzigingen ook vrijwel onmogelijk. Dit sluit niet aan bij het dynamische proces van gebiedsontwikkeling, waarbij constant dient te worden ingespeeld op veranderende omstandigheden. Toch lijkt de heersende opinie te zijn dat aanbesteding geen problemen hoeft op te leveren, wanneer er op een professionele manier mee wordt omgegaan en al voor de aanbesteding goed wordt nagedacht over de mogelijke knelpunten. Helaas ontbreekt deze professionaliteit volgens vrijwel alle geïnterviewde personen bij veel gemeenten. Onderzoeksinstituut OTB

5

Conclusie Concluderend kan worden gesteld dat aanbesteding zeker van invloed is op gebiedsontwikkeling. Vooral de rol van marktpartijen binnen het proces wordt beïnvloed door de gekozen aanbestedingsprocedure. Dit kan zowel positief als negatief uitpakken, afhankelijk van de flexibiliteit die in de aanbesteding is opgenomen. Of aanbesteding ook veel invloed op gebiedsontwikkeling zal krijgen is afhankelijk van de vraag of gebiedsontwikkeling in de meeste gevallen aanbestedingsplichtig is. Omdat dit problemen zou opleveren voor de bestaande praktijk van zelfrealisatie, is er een groot verschil tussen de Europese regelgeving en de bestaande situatie. Bij een dergelijke grote aanpassingsdruk is verandering slechts te veranderen bij een crisis of bij externe dwang, zo geven Börzel & Risse (2003) aan. De huidige economische crisis, die projectontwikkelaars in veel gevallen al dwingt grondposities op te geven, kan hier een bijdrage aan leveren. Ook een uitspraak van het Europees Hof van Justitie die voor duidelijkheid zorgt, kan de Nederlandse praktijk doen veranderen, aangezien dit als externe dwang kan worden gezien. Hoewel er vanwege grote weerstand binnen de Nederlandse gebiedsontwikkeling niet snel een brede aanbestedingsplicht en daarmee een veranderende praktijk te verwachten is, is zeker in de huidige economische omstandigheden een grote aanpassing niet ondenkbaar.


English summary

Gebiedsontwikkeling or urban area development: the Dutch Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment describes it as the leitmotiv within spatial policy. Over the last few years this term is commonly used to describe large spatial projects where a number of different functions – red functions such as housing, shops, offices and public utilities but also nature, recreation and water – are integrated in one development. In this development there is cooperation between different actors, governments as well as commercial actors. Even though the term gebiedsontwikkeling has only recently come into use, the phenomena has been present in Dutch spatial planning for many years. This has led to a strongly embedded practice, mainly characterized by the importance of landownership. Property developers gain access to urban area development through ownership of the land and municipalities choose developers on the basis of the landownership in the area up for development. This stems from the expropriation law which does not allow municipalities (or other governments) to expropriate if the owner is capable and willing to realize the development himself. In the last few years this practice has however been in the balance. Multi-level governance A number of developments have changed the practice of gebiedsontwikkeling in the last few years. First of all there is the emergence of multi-level governance. This means that there is an ever stronger integration of governments as well as commercial actors on different levels within gebiedsontwikkeling. The role of the provinces has grown stronger due to the imposed land use plan in the new Spatial planning law. The cooperation between governments at different levels is not ordered hierarchically, but is based on equality. The roles the different actors take, vary from a leading role, financer, or supervisor to risk bearing participant. The cooperation with commercial actors has also changed. Commercial actors, especially property developers, are involved in the process earlier. Their role is also expanded, as DBFM contracts (Design, build, finance, maintain) are being made in which the design and the maintenance is also carried out in cooperation with commercial actors. Europeanization Another change is the growing role of Europe, especially through European regulations. As Zonneveld, Trip & Waterhout (2008) concluded, Europe has an ever stronger influence on gebiedsontwikkeling through different forms of regulation. This Europeanization, a term for the emergence of institutions at the European level and the influence these have on domestic practices, can lead to major changes in the Dutch situation. However, as Börzel & Risse (2003) describe, adaptation will not take place in situations in which there is a large difference between the European institutions and the domestic practices. When there are very small differences, change will not take place either, as there is too little incentive. In situations with a medium-sized difference the largest adaptation takes place. In situations with large differences this change can only take place through crisis or external coercion, according to Börzel & Risse. Onderzoeksinstituut OTB

7

Procurement An important issue of Europeanization in Dutch gebiedsontwikkeling is procurement. Procurement is the choosing of a commercial actor by a government for works, service or supply contracts. For project above a certain threshold this has been regulated in European directives, in which specific procedures are described that are to be followed, to insure competition within the European market. In gebiedsontwikkeling two different procedures tend to be used. First of all there is the restricted procedure, in which a preselection takes place on the basis of company data. After this, the selected companies submit an offer based on the specifications given by the municipality. It is not allowed to divert from these specifications, as in this case the offer is invalid and cannot be chosen. Consultation between the commercial actor and the municipality is not allowed in this procedure. Consultation is possible in the competitive dialogue, the second procedure. Here a preselection is made, in the same way as in the restricted procedure, after which the municipality enters upon separate dialogues with each selected company, in order to come to the filling-in of the order. After these dialogues the commercial actors submit an offer which is evaluated by the municipality on the basis of predetermined criteria. Jurisprudence For a long time the general belief in the Netherlands was that procurement was not mandatory for most projects of gebiedsontwikkeling, because a municipality was forced to choose a commercial actor based on the existing landownership. As a result of jurisprudence of the European Court of Justice, especially the judgment of Auroux/Roanne, this belief has been put under pressure. In this case, about a project in the French municipality of Roanne, the European Court judged that procurement was mandatory, even though the works would not come into hands of the municipality. In the Netherlands, this judgment has caused great upheaval, as a number of parties think that on the basis of this judgment the Dutch practice of development on the basis of landownership is no longer possible in many cases. There is however indistinctness and difference of opinion about the exact implications of the judgment for the Dutch situation. A number of experts, such as Arjan Bregman of the Institute for Building Law (IBR), indicate that the judgment has little meaning for the Netherlands as the Dutch situation is very different from the Auroux/Roanne case. Others, for instance Alexandra Boot of Boot Lawyers, think that the judgment clearly implies that procurement of gebiedsontwikkeling in the Netherlands is mandatory when a municipality gives demands that exceed public law. A number of documents should by now have brought more clarity in the matter, but the report by the Interdepartmental Commission for European Law (ICER) only caused more confusion and the new brochure on commercial actors and gebiedsontwikkeling, which should have given a decisive answer, is delayed because the European Commission does not agree with the text, especially concerning the interpretation of procurement law. Research Although there is a lot of attention for this discussion, the influence of procurement on gebiedsontwikkeling has been underexposed. To what extent is the process and the result of gebiedsontwikkeling influenced by European procurement? This has been the subject of this research. On the basis of casestudies of four different projects of gebiedsontwikkeling in which European procurement has taken place, the influence of Onderzoeksinstituut OTB

procurement on the project and the assessment of this by the different actors have been examined. Besides that a number of people have been interviewed to gain insight in the extent to which the results can be generalized and in the developments within procurement law. From the cases examined in this research – Harderwijk, Oss, Tilburg and Assen – it is clear that procurement influences gebiedsontwikkeling. When procurement takes place, this influences mainly the role of commercial actors within the project. This influence can work in two directions. On the one hand it is possible that commercial actors do not have room for their own contribution in the design and planning, especially when a municipality chooses a tight restricted procedure. On the other hand other procedures, such as the competitive dialogue or a restricted procedure in which not a plan but a partner is chosen, the role of commercial actors is enlarged, which can lead to more creativity and innovation in the design. This attunes to the tendency from multi-level governance to involve commercial actors earlier in the process. The influence of procurement on gebiedsontwikkeling can differ strongly between cases. The assessment of this differs just as much. The commercial actors that were interviewed in this research indicate that many municipalities handle procurement unprofessionally. They see many tenders in which there is no room for initiative for commercial actors. This is invariably assessed negatively. When there is more room for commercial actors to influence design and planning, as in the competitive dialogue, this leads to leads to a more positive assessment. The disadvantage with this procedure is, however, that the commercial actors spend a lot of time and money on developing a plan, which can only be recovered when the tender is won. The municipalities also have to deal with high costs in this procedure, since they have to put a lot of time in the different dialogues and often legal advisors have to be hired to prevent unlawfulness. The municipalities generally assess the procurement procedures positively and also seem to assess the contribution from commercial actors positively. The major objection against procurement law from governments as well as commercial actors deals with the inflexibility of the regulation. There are little possibilities to divert from the tender and after procurement changes are almost impossible. This does not attune with the dynamic character of gebiedsontwikkeling, in which there has to be a constant anticipation to changing circumstances. The general opinion however, seems to be that procurement does not have to cause problems, as long as it is dealt with professionally and before the tender all possible bottlenecks are considered. Unfortunately, according to almost all respondents this professionalism is missing in many municipalities. Conclusion As a conclusion it can be said that procurement definitively influences gebiedsontwikkeling. Especially the role of commercial actors is influenced by the procurement procedure that is chosen. This can have a positive or negative influence, depending on the flexibility included in the tender. If procurement will influence gebiedsontwikkeling strongly, depends on whether or not procurement in gebiedsontwikkeling is seen as mandatory. Because this would cause problems for the existing practice based on landownership, there is a large difference between the existing practice and the European regulations. In such a high adaptational pressure, change is only to be expected in case of a crisis or external coercion, according to Börzel & Risse. The current credit crunch, which is in many cases forcing property developers to give up landownership as they can no longer pay the interest charges, can contribute to this. A Onderzoeksinstituut OTB

9

judgment by the European Court of Justice that provides clarity, could also cause change in the Dutch situation, as it can be seen as external coercion. Even though much resistance within Dutch gebiedsontwikkeling causes a mandatory procurement and with that a change in the Dutch practice to be unexpected in the short run, under the current economic circumstances, change is not inconceivable.



11

1

Inleiding

“De rode draad binnen ruimtelijk beleid.” Dit is hoe het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) het concept van gebiedsontwikkeling introduceert (VROM, 2009). Sinds enkele jaren wordt de term gebiedsontwikkeling veel gebruikt voor projecten van enige omvang. Hoewel er een veelheid aan definities in omloop is (VROM, 2009; Simons e.a., 2009) kan algemeen worden gesteld dat gebiedsontwikkeling gaat om integrale ruimtelijk projecten waarbij door meerdere actoren wordt samengewerkt aan een project dat meerdere functies dient en daarmee ook betrekking heeft op meerdere sectoren. Binnen de gebiedsontwikkeling bestaat sinds kort een discussie over de rol van Europese aanbesteding. Er is onduidelijkheid over de vraag of bij publiekprivate samenwerking (pps) binnen de gebiedsontwikkeling Europees moet worden aanbesteed. De invloed van Europese aanbesteding is onderbelicht. Dit onderzoek gaat op deze vragen in. Allereerst wordt in dit hoofdstuk een uiteenzetting van het onderzoek gegeven waarbij tevens wordt ingegaan op maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie. Hierbij worden enkele kernbegrippen geïntroduceerd die in hoofdstuk 2 verder zullen uitgewerkt. Tevens komt de doelstelling van het onderzoek aan bod en de hieruit voortvloeiende probleemstelling. Deze probleemstelling wordt vervolgens uitgewerkt in deelvragen. Tot slot wordt ingegaan op de opzet van het rapport. 1.1

Gebiedsontwikkeling

In dit onderzoek wordt gekeken naar de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling. Er zijn verschillende definities voor het begrip gebiedsontwikkeling. Zo omschrijven Wolting & Bekke (2006, p.15) het als “een containerbegrip voor grootschalige ruimtelijke ontwikkelingen in het stedelijke en landelijke gebied.” Hierbij geven zij aan dat bij integrale gebiedsontwikkeling verschillende functies worden geïntegreerd tot een samenhangend programma. De Zeeuw (2007, p.7) omschrijft gebiedsontwikkeling als “de kunst van het verbinden van functies disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de (her)ontwikkeling van een gebied.” Volgens Van der Cammen (2007) omvat gebiedsontwikkeling meer dan een ruimtelijk ontwikkelingsproject en veronderstelt het in alle gevallen een integrale benadering van het vraagstuk. Zoals door Simons e.a. (2009) wordt aangegeven, wordt gebiedsontwikkeling in de meeste definities gezien als een integrale benadering. Daarnaast geven zij aan dat de invulling van gebiedsontwikkeling meerdere functies omvat en dat er sprake is van multidisciplinaire samenwerking. Verschillende soorten actoren werken dus samen in de gehele cyclus van planontwikkeling tot besluitvorming. Tot slot geven Simons e.a. aan dat gebiedsontwikkeling ruimtelijke trajecten in zowel de publieke als de private sfeer beslaat en altijd een financiële component kent. Deze opvatting van gebiedsontwikkeling zoals die door Simons e.a. (2009) wordt gegeven, zal ook in dit onderzoek worden gebruikt.


1.2

Multi-level governance

Gebiedsontwikkeling vindt grotendeels plaats in een interactief proces waarbij vele actoren uit verschillende sectoren en schaalniveaus betrokken zijn. Het kan daarmee worden gezien als een voorbeeld van multi-level governance. In het algemeen beschrijven Hooghe & Marks (2001) multi-level governance als een systeem waarbij de besluitvorming wordt gedeeld door actoren op verschillende niveaus en niet wordt gedomineerd door de nationale overheden. Politieke arena’s blijven niet beperkt tot de afzonderlijke bestuurlijke niveaus, maar worden gekenmerkt doordat subnationale actoren zich mengen in nationale en supranationale discussies, waardoor tevens transnationale samenwerking tussen de subnationale overheden kan worden gerealiseerd. De complexe relaties in de binnenlandse politiek beperken zich daarom niet tot de nationale overheden, maar strekken zich uit tot het Europese niveau. Op deze manier is er, zoals Radaelli (2003; 2004) aangeeft, beïnvloeding van binnenlandse instituties onderling, via variabelen op Europees niveau. Van oorsprong heeft multi-level governance vooral betrekking op de relatie tussen de Europese Unie en de subnationale overheden, maar het is ook toepasbaar op lokale en regionale praktijken. Wanneer het fenomeen van multi-level governance wordt gekoppeld aan gebiedsontwikkeling kan worden gewezen op de vaak complexe relaties tussen actoren. Hierbij gaat het zowel om relaties tussen overheden onderling als tussen overheden en marktpartijen. Overheden werken samen in verschillende regionale samenwerkingsvormen. Tevens is de provincie bij veel gebiedsontwikkelingsprojecten in meer of mindere mate betrokken. De hiërarchische relaties tussen deze verschillende actoren is niet altijd even duidelijk of misschien niet aanwezig. Ook kan in dit kader gewezen worden op twee verschillende aspecten van multi-level governance, een verticaal en een horizontaal aspect. Hier zal in §2.1 verder op worden ingegaan. 1.3

Europeanisering

Het belang van Multi-level governance wordt versterkt door een ander proces, Europeanisering, dat niet alleen bij gebiedsontwikkeling speelt, maar ook op andere terreinen. Europa is al sinds jaar en dag een thema dat veel aandacht krijgt in zowel maatschappij als wetenschap. De groeiende invloed van Europa op het dagelijks leven van mensen doet veel stof opwaaien, zoals bleek bij het referendum over de Europese grondwet. Deze Europeanisering wordt op verschillende manieren ervaren. De meest gangbare definities zien Europeanisering als een proces van de vorming van instituties op Europees niveau binnen de EU, en de invloed van deze instituties op binnenlandse structuren. Door Risse e.a. (2001, p.3) wordt Europeanisering gezien als “the emergence and development at the European level of distinct structures of governance.” Europeanisering beperkt zich in deze opvatting dus tot de vorming van instituties op Europees niveau. Instituties worden hier, en in de rest van dit onderzoek, opgevat in de breedste zin van het woord, dus niet alleen organisaties, maar ook wetten, regels, culturen en (in)formele procedures. De invloed van de vorming van instituties op processen binnen de lidstaten worden door Risse e.a. buiten het proces van Europeanisering gelaten. Meer gangbaar is echter de opvatting dat Europeanisering niet alleen de vorming van de instituties behelst, maar ook de invloed die deze instituties hebben binnen de lidstaten. Zo wordt het begrip door bijvoorbeeld Gualini (2006, p.47) gezien als “het proces waarin nationaal beleid en nationale instellingen zich aanpassen aan inbreng van de EU.” Radaelli (2003, p.28-31; 2004) gaat echter nog een stap verOnderzoeksinstituut OTB

13

der door Europeanisering te zien als een interactief proces waarbij in feite binnenlandse processen andere binnenlandse processen beïnvloeden, via Europese variabelen. Deze laatste definitie van Radaelli sluit nauw aan bij het hiervoor besproken concept van multi-level governance. Dit geeft aan dat ook in de processen op hogere beleidsniveaus multi-level governance een rol speelt. Niet alleen in de vorming van gebiedsontwikkeling maar ook van Europese regelgeving vindt multi-level governance plaats. Deze theorie is daarmee niet alleen van belang voor het begrijpen en analyseren van gebiedsontwikkeling, maar ook voor het verklaren van de invloed van aanbesteding op deze gebiedsontwikkeling. 1.4

Aanbesteding

Binnen de gebiedsontwikkeling is het proces van Europeanisering duidelijk waarneembaar. Er bestaat sinds enkele jaren onduidelijkheid over de wijze waarop bepaalde Europese richtlijnen invloed uitoefenen op gebiedsontwikkeling. Zonneveld, Trip & Waterhout (2008) hebben onderzoek gedaan naar de impact van Europese regelgeving op gebiedsontwikkeling in Nederland. Vooral vanwege onduidelijkheid wat betreft de betekenis van recente jurisprudentie bleven in dit onderzoek vragen open over de invloed van de Europese aanbestedingsrichtlijn op de Nederlandse gebiedsontwikkelingspraktijk. Dit onderzoek beoogt op deze vragen een antwoord te geven. Aanbesteding van overheidsopdrachten is een van de vele terreinen waarop een toename van Europese regelgeving kan worden gesignaleerd. EU regelgeving wordt, naast het EG-verdrag zelf, gevormd door drie verschillende vormen van bindende regelgeving: richtlijnen, verordeningen en beschikkingen. Richtlijnen zijn gericht op de lidstaten. Deze dienen de richtlijn in nationale wetten om te zetten. Richtlijnen kennen een resultaatsverplichting, waarbij dus niet de manier waarop de richtlijn wordt toegepast uitmaakt, als het resultaat maar juist is (Zonneveld, Trip & Waterhout, 2008, p.11-14). Verordeningen zijn “nauwkeurige verplichtingen die vanaf een bepaald tijdstip onmiddellijk en op dezelfde wijze in de hele EG moeten gaan werken” (Zonneveld, Trip & Waterhout, 2008). Een voorbeeld hiervan zijn de structuurfondsen. Beschikkingen zijn besluiten in een concreet geval. Deze kunnen dus specifiek tot één bepaalde particulier of lidstaat gericht zijn. Een voorbeeld hiervan is de toestemming voor een lidstaat om een bepaalde steunmaatregel te nemen. De laatste jaren is geprobeerd de grote hoeveelheid richtlijnen, verordeningen en beschikkingen te vervangen door meer vereenvoudigde regelgeving (Nugent, 2003, p.238-243). Dit is ook gebeurd met de regelgeving omtrent aanbesteding. De lappendeken aan regelingen die vanaf de jaren zeventig is ontstaan, is in 2004 vervangen door twee richtlijnen, de richtlijn Algemene Aanbesteding (2004/18/EG) en de richtlijn Speciale Sectoren (2004/17/EG). Hoewel deze richtlijnen dienden ter vereenvoudiging van de bestaande regelgeving, is er nog steeds grote mate van onduidelijkheid over de betekenis van vooral de algemene aanbestedingsrichtlijn en de jurisprudentie die hieromtrent is ontstaan. Uit het recente onderzoek van Zonneveld, Trip & Waterhout (2008) kwam naar voren dat er onduidelijkheid bestaat over de manier waarop hier in de praktijk mee wordt omgegaan. De twee aanbestedingsrichtlijnen zijn voorbeelden van zogenaamde metaregelgeving. Dit zijn richtlijnen die niet zozeer een specifieke inhoudelijke doelstelling hebben, zoals de meeste milieuregelgeving, maar zich vooral richten op de wijze waarop beleid wordt uitgevoerd. De regelgeving bepaalt dus niet zozeer de ‘wat’vraag, maar meer de ‘hoe’-vraag. De richtlijnen dienen in de nationale weten regelOnderzoeksinstituut OTB

geving te worden omgezet. Gebeurt dit echter niet of niet afdoende, dan krijgt de Europese regelgeving een rechtstreekse werking. Hierdoor is kennis van het Europees recht ook voor decentrale overheden van groot belang (Zonneveld, Trip & Waterhout, 2008). 1.5

De onduidelijkheid

Binnen de wetenschappelijke en vakliteratuur is veel aandacht voor de betekenis van de algemene aanbestedingsrichtlijn en de jurisprudentie die hierop is gebaseerd. Er zijn uitgebreide discussies over de betekenis van de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak Auroux/Roanne en de wijze waarop na deze uitspraak publiek private samenwerking in Nederland dient te worden vormgegeven, waarbij er zeker geen sprake is van consensus (zie bijv. Fokkema, 2009; Boot & Wuijster, 2008a; 2008b; Bregman, 2008a; 2008b; Haverkort, 2008; ICER, 2008; Luteijn, 2008; Essers, 2007; Heemskerk & Peeters, 2007; Hebly & Wilman, 2007; IBR, 2007). In deze zaak werd door het Hof bepaald dat de Franse gemeente Roanne een project met publiekprivate samenwerking via de Europese aanbestedingsprocedures had moeten aanbesteden. Omdat de gemeente van mening was dat er geen sprake was van een overheidsopdracht, van een bezwarende titel en van een opdracht boven de drempelwaarde, had zij dit niet gedaan. Het Europese Hof van Justitie verwierp al deze argumenten en bepaalde dat alsnog moest worden aanbesteed (EHvJ, 2007). De betekenis van dit arrest voor Nederland en daarmee het antwoord op de vraag hoe ver de aanbestedingsplicht bij gebiedsontwikkeling reikt, is vooralsnog onduidelijk. Op dit arrest en de betekenis voor de Nederlandse situatie wordt in paragraaf 2.4 verder ingegaan. Hierbij is speciale aandacht voor de nieuwe Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling. In dit document, dat door de ministeries van VROM en Binnenlandse Zaken wordt uitgebracht in samenwerking met het IPO, de VNG en de NEPROM, wordt aan overheden een handreiking gegeven op welke manier marktpartijen bij gebiedsontwikkeling dienen te worden geselecteerd. Een belangrijk onderdeel hiervan bestaat uit het geven van een interpretatie van het arrest van Auroux/Roanne. De huidige reiswijzer is door dit arrest namelijk niet meer actueel, maar de vernieuwde versie laat voorlopig (juli 2009) op zich wachten. Zoals gezegd heeft de uitspraak in de zaak Auroux/Roanne in Nederland voor opschudding gezorgd. Ook andere aspecten van de algemene aanbestedingsrichtlijn zijn veelbesproken. In andere landen is onderzoek gedaan naar de manier waarop de aanbestedingsrichtlijn en juridische uitspraken op basis van de richtlijn dienen te worden geïnterpreteerd (bijv. Korthals Altes & Taşan Kok, 2009; Muñoz Gielen & Korthals Altes, 2007; Arrowsmith, 2004; Bovis, 2002). Vooral bij gebiedsontwikkeling lijkt sprake van grote invloed van de aanbestedingsrichtlijn, al is niet duidelijk wat deze invloed in de praktijk is. Daar waar de juridische en theoretische betekenis van de richtlijn en de jurisprudentie dus breed is bediscussieerd, is er nog weinig aandacht voor wat dit in de praktijk betekent. Hoe gemeenten en andere overheden omgaan met de onduidelijkheid of wel of niet moet worden aanbesteed en hoe dit dient te gebeuren, lijkt niet onderzocht. Toegespitst op gebiedsontwikkeling lijkt onderzoek over de vraag of het proces of zelfs het resultaat van gebiedsontwikkeling door de aanbestedingsprocedures worden beïnvloed, te ontbreken. Juist omdat de algemene aanbestedingsrichtlijn gericht is op het proces, is het niet onwaarschijnlijk dat in het proces van gebiedsontwikkeling veranderingen op zullen treden. Onderzoek naar deze invloed is daarom gewenst.


15

1.6

Doelstelling

Dit onderzoek beoogt de lacune die er ligt op het vlak van kennis over de invloed van Europese aanbesteding op de gebiedsontwikkelingspraktijk, te vullen. De doelstelling is het beschrijven en analyseren van de wijze waarop overheden omgaan met de vraag of wel of niet moet worden aanbesteed en de wijze waarop het beleidsproces en het resultaat van gebiedsontwikkeling beïnvloed worden door de aanbestedingsprocedure. Zo beoogt het onderzoek een bijdrage te leveren aan het begrip omtrent de werking van de aanbestedingsrichtlijn en de jurisprudentie hieromtrent in de praktijk en zo een stap verder te gaan dan het bestaande onderzoek over aanbesteding, dat vooral juridisch en theoretisch gericht is. 1.7

Probleemstelling

Vanuit de doelstelling is het mogelijk de probleemstelling te formuleren. Deze probleemstelling dient als leidraad voor het onderzoek en zal worden uitgewerkt in deelvragen. De antwoorden op de probleemstelling zullen worden gevonden middels een meervoudige casestudie, aangevuld met interviews die het niveau van de cases overstijgen. De probleemstelling luidt: In welke mate en op welke wijze wordt de praktijk van gebiedsontwikkeling in Nederland beïnvloed door het Europese aanbestedingsdossier? In deze probleemstelling worden twee begrippen genoemd die, hoewel ze hiervoor al wel zijn besproken, toch kort dienen te worden gedefinieerd. Het eerste begrip, gebiedsontwikkeling, wordt hier gedefinieerd als de integrale ruimtelijke ontwikkeling van een gebied in een proces waarbij verschillende actoren betrokken zijn uit zowel publieke als private sfeer. De invulling kenmerkt zich door de integratie van meerdere functies die een bepaalde mate van bovenlokaal belang hebben. Het aanbestedingsdossier wordt in dit onderzoek gedefinieerd als het geheel van de Europese aanbestedingsrichtlijnen, de Nederlandse omzetting hiervan en de jurisprudentie die is gebaseerd op de weten regelgeving. Het is belangrijk om aan te geven dat het onderzoek zich op twee sporen richt. In eerste instantie zal gekeken worden naar de invloed die aanbesteding kan hebben op gebiedsontwikkeling, wanneer er via Europese aanbesteding tot de keuze van een marktpartij wordt gekomen. Daarnaast zal aandacht worden besteed aan de ontwikkelingen omtrent de interpretatie van de aanbestedingsregelgeving. Op deze manier kan worden bekeken in welke gevallen aanbesteding bij gebiedsontwikkeling noodzakelijk zal zijn, en daarmee hoe sterk van invloed aanbesteding kan zijn. 1.8

Deelvragen

De probleemstelling wordt uitgewerkt in een aantal deelvragen. Deze deelvragen geven richting aan het onderzoek. Daarbij kunnen ze gebruikt worden voor een verdere afbakening van het onderwerp. Voor de beantwoording van deze deelvragen dient te worden voortgebouwd op de achtergrond die in hoofdstuk 2 wordt besproken. De vragen worden beantwoord aan de hand van empirische resultaten. De eerste deelvraag is: 1) Hoe worden het proces en de uitkomsten van gebiedsontwikkeling beïnvloed door het Europese aanbestedingsdossier? Onderzoeksinstituut OTB

Om deze vraag meer te structureren zal deze worden uitgesplitst naar verschillende fasen van gebiedsontwikkeling. Deze uitsplitsing zal worden uitgewerkt in hoofdstuk 3. Hierbij zal ook verder worden beargumenteerd waarom een uitsplitsing naar fasen geschikt is. Een andere vraag die vanuit de empirie zal moeten worden beantwoord heeft te maken met de onduidelijkheid die bestaat omtrent de interpretatie van de aanbestedingsrichtlijn en vooral de jurisprudentie op basis van deze richtlijn. Om de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling te begrijpen is het van belang te onderzoeken hoe in de praktijk deze onduidelijkheid wordt ervaren en hoe er mee wordt omgegaan. De deelvraag die hierbij kan worden gesteld luidt: 2) Hoe wordt de onduidelijkheid omtrent de interpretatie van Europese aanbestedingsregelgeving door actoren in gebiedsontwikkeling ervaren en hoe wordt er mee omgegaan? De nadruk bij deze vraag ligt op het beschrijven van de onduidelijkheid die binnen de gebiedsontwikkeling over aanbesteding bestaat. Het betreft hierbij zoals aangegeven in §1.5 vooral onzekerheid omtrent de interpretatie van het arrest Auroux/Roanne en de aanbestedingsregelgeving. Ook over de wijze waarop de aanbestedingsregelgeving dient te worden toegepast bij gebiedsontwikkeling bestaat onduidelijkheid. De invloed van deze onduidelijkheid op gebiedsontwikkeling kan natuurlijk verschillen per type actor in het proces. Sommige actoren kunnen meer onduidelijkheid ervaren dan anderen. Om de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling te begrijpen en aan te kunnen geven waar eventuele problemen liggen is het van belang dit verschil tussen de actoren te beschrijven. De volgende deelvraag dient daarom te worden gesteld: 3) In hoeverre wordt de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling verschillend ervaren door de verschillende bij gebiedsontwikkeling betrokken actoren? Deze vraag gaat specifiek in op de actoren en hoe deze de aanbesteding bij gebiedsontwikkeling ervaren. Hierbij wordt dus ook gekeken naar de mate waarin de regelgeving als last of juist als oplossing wordt ervaren. 1.8.1

Discussievragen

Naast de deelvragen is het mogelijk een aantal vragen te stellen die niet, zoals de deelvragen, op de voorgrond van het onderzoek staan, maar die in een discussie aan bod kunnen komen. Door deze discussievragen kunnen de uitkomsten op het gebied van aanbesteding bij gebiedsontwikkeling worden vertaald naar een breder vlak. Het betreft dus vragen die geen betrekking hebben op het niveau van de cases, maar dit niveau overstijgen. Deze vragen zullen in de discussie (§7.3) verder worden besproken. Wordt de bewegingsvrijheid binnen het ruimtelijke ordeningsproces door de Europese aanbesteding beïnvloed? Bestaat er bij actoren in de praktijk van gebiedsontwikkeling het beeld dat de invloed op de praktijk van gebiedsontwikkeling specifiek voor Nederland geldt? In hoeverre is de invloed van Europese aanbesteding op gebiedsontwikkeling te vergelijken met de invloed van andere EU-regelgeving? Onderzoeksinstituut OTB

17

1.9

Het rapport

In de volgende hoofdstukken zal een verdere beschrijving van het onderzoek worden gegeven. In Hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de theoretische achtergrond. Hierbij worden de begrippen multi-level governance en Europeanisering verder uitgewerkt en vervolgens gekoppeld aan de gebiedsontwikkeling. Daarnaast zal aanbesteding bij gebiedsontwikkeling worden besproken, met aandacht voor de verschillende procedures en de jurisprudentie. In hoofdstuk 3 wordt daarna ingegaan op de onderzoeksmethodologie, waarbij wordt aangegeven welk onderzoeksontwerp in dit onderzoek wordt gebruikt en welke onderzoeksmethoden het meest geschikt zijn. Ook wordt hier verder ingegaan op de deelvragen en wordt aan de hand hiervan het conceptueel model gepresenteerd. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de verschillende cases, waarbij de resultaten uit het empirisch onderzoek worden besproken. In hoofdstuk 5 worden deze cases vervolgens vergeleken. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de resultaten uit de verschillende achtergrondinterviews, waarbij onder andere aandacht wordt besteed aan de discussie over de breedte van de aanbestedingsplicht bij gebiedsontwikkeling. Tot slot wordt in de conclusie in hoofdstuk 7 een antwoord geformuleerd op de deelvragen en op de probleemstelling en worden de resultaten besproken in een bredere context.



19

2

Achtergrond en theoretisch kader

In dit hoofdstuk zal de achtergrond van het onderzoek worden weergegeven. Er wordt ingegaan op de wetenschappelijke theorie die voor het onderzoek wordt gebruikt. Daarnaast worden zowel gebiedsontwikkeling als aanbesteding verder toegelicht. Als eerste wordt ingegaan op de theorieën omtrent de processen van multi-level governance en Europeanisering. Door deze processen te beschrijven is het mogelijk de koppeling te maken met de fenomenen gebiedsontwikkeling en aanbesteding. Door multi-level governance en Europeanisering eerst te bespreken kan de rol van deze processen als perspectief voor de analyse van aanbesteding bij gebiedsontwikkeling worden toegepast. Vanuit dit theoretische perspectief zal vervolgens gebiedsontwikkeling worden besproken. Hierbij wordt besproken op welke manier gebiedsontwikkeling in Nederland plaatsvindt en wordt een fasering van gebiedsontwikkeling besproken. Vervolgens wordt ingegaan op aanbesteding, waarbij specifiek wordt gekeken naar aanbesteding bij gebiedsontwikkeling. 2.1

Multi-level governance

Zoals aangegeven zal in deze paragraaf de theorie van multi-level governance worden behandeld. Dit is noodzakelijk om dit als perspectief te kunnen gebruiken bij de beschrijving van de verdere achtergrond van het onderzoek. Hierbij zal ingegaan worden op de definitie maar ook op de manier waarop multi-level governance gesignaleerd kan worden, zowel op het Europese, als op het lokale niveau. Gebiedsontwikkeling wordt gevormd door processen waarbij vele verschillende actoren betrokken zijn. Hierbij is er geen sprake van een hiërarchische relatie tussen deze actoren, maar is er sprake van gelijkwaardigheid en onderling overleg. Deze veranderde verhoudingen tussen overheden onderling en tussen overheden en private partijen kunnen worden getypeerd als multi-level governance. De theorie van multi-level governance kan in dit onderzoek worden gebruikt om een compleet beeld te vormen van de manier waarop verschillende actoren via onderlinge samenwerking tot besluitvorming komen. Zoals Kohler-Koch & Rittberger (2006) aangeven kan het perspectief van multi-level governance inzicht bieden in de oorzaken en gevolgen van ‘systeem transformatie.’ Het perspectief van multi-level governance kan dus helpen de implicaties van veranderende systemen te begrijpen en te verklaren. 2.1.1

Definitie

Multi-level governance behelst een systeem waarbij de besluitvorming wordt gedeeld door actoren op verschillende schaalniveaus. De politieke arena’s die hierbij volgens Hooghe & Marks (2001, p.3-4) ontstaan, kenmerken zich door de menging van subnationale overheden in discussies op nationaal en supranationaal niveau. Volgens Bache & Flinders (2004, p.95-98) verwijst het multi-level deel naar de toenemende verticale interactie (de interactie tussen partijen op verschillende schaalniveaus) en governance naar de toenemende horizontale interactie. Hieronder verstaan ze de integratie in het besluitvormingsproces van non-gouvernementele actoren. Deze twee richtingen van interactie worden door Hooghe & Marks (2003) gezien als twee verschillende typen governance. Type 1 multi-level governance voorziet in verticale inOnderzoeksinstituut OTB

tegratie tussen jurisdicties op verschillende schaalniveaus, terwijl Type 2 multi-level governance een horizontale integratie tussen jurisdicties op hetzelfde schaalniveau rond een specifiek thema betekent. Voorbeelden van deze laatste jurisdicties zijn onder andere brandweerregio’s en schoolregio’s. Hooghe & Marks geven hierbij aan dat deze twee typen niet apart van elkaar kunnen worden gezien, maar dat ze tegelijkertijd naast elkaar dienen te worden gebruikt als complementaire vormen die elk dienen te worden ingezet op de terreinen waarvoor ze het meest geschikt zijn. De twee typen zijn volgens Hooghe & Marks twee uiteinden van een continuüm, en er zijn vele tussenvormen mogelijk. Volgens Bache (2008, p. 21-31) is er een aantal punten binnen het onderwerp van multi-level governance waarover overeenstemming is. Ten eerste wordt de besluitvorming op verschillende territoriale niveaus steeds meer beïnvloed door nongouvernementele actoren. Ten tweede is het steeds lastiger om de schaalniveaus in besluitvorming precies te identificeren omdat er sprake is van een complex systeem van overlappende netwerken. Ten derde geeft Bache aan dat de rol van de staat verandert, omdat zij een meer coördinerende en netwerkende (in plaats van een sturende) rol moet aannemen. Tot slot is in dit systeem de democratische aansprakelijkheid in het geding. De besluitvorming is namelijk niet meer te herleiden tot een politicus die zich voor zijn kiezers moet verantwoorden, maar is verweven in een veel complexer proces van op elkaar inspelende actoren. Ook in het onderzoek naar aanbesteding is dit van belang omdat mensen die hiermee te maken krijgen de bron van regelgeving moeilijker precies kunnen traceren. Het kan daardoor zijn dat ze niet goed weten waar ze met problemen aan dienen te kloppen. Pollack (2005) ziet ook dat er een gebrek is aan democratische besluitvorming binnen de Europese Unie, maar ziet in multi-level governance juist een oplossing voor dit probleem. Volgens Pollack is er geen vraag naar een absoluut meerderheidsoordeel, maar meer naar een gezamenlijke probleemoplossing die normatief beter is dan in een parlementair meerderheidsmodel bereikt zou kunnen worden. Hij geeft aan dat de governance benadering de nadruk legt op overleg en overtuigingskracht, hetgeen in de EU minstens net zo belangrijk is als een goede onderhandelingspositie. Volgens Pollack (2005) is deze terminologie van governance zeer geschikt voor het benaderen van de Europese Unie omdat het een nieuwe set van concepten introduceert die meer geschikt is de Europese Unie te vangen dan de bestaande concepten uit nationale politieke stelsels. 2.1.2

Multi-level governance in Europa

Het nut van multi-level governance wordt door de Europese Commissie bepleit in haar witboek over Europese governance (EC, 2001). De Europese Commissie geeft hierin aan dat governance op verschillende niveaus noodzakelijk is om het negatieve imago van de EU tegen te gaan. Europeanen zien volgens de Commissie Europa als een ‘ver van hun bed show’, maar zijn tegelijkertijd bang voor te veel inmenging van de EU. Volgens de Commissie kan deze paradox alleen worden opgelost als de EU zich meer bindt aan de burgers. Meer mensen en organisaties dienen te worden betrokken bij het beleidsproces. De Commissie vraagt om het gebruik van meer nietwettelijk instrumenten en een benadering die minder topdown gericht is. In de manier waarop beleid in de Europese Unie wordt gevormd is ook duidelijk multi-level governance te zien. Het horizontale aspect hiervan wordt uitgedrukt door de vele externe experts die de Europese Commissie bij beleidsvorming consulteert. Het verticale aspect wordt natuurlijk vormgegeven door de vertegenwoordigers van de nationale overheden die bij beleidsvorming betrokken zijn, maar op veel terreinen ook door vertegenwoordigers van subnationale overheden die worden geraadOnderzoeksinstituut OTB

21

pleegd en worden betrokken in de discussies (Jachtenfuchs & Kohler-Koch, 2004). Volgens Schout & Jordan (2008) is de Europese Commissie erin geslaagd te komen tot meer integratie van verschillende actoren binnen de besluitvormingsprocessen. Hooghe & Marks (2001, p.4-29) geven aan dat besluitvorming via multi-level governance drie afzonderlijke gevolgen heeft. Ten eerste wordt de staatssoevereiniteit in de besluitvorming binnen de EU aangetast. Dit is binnen de Europese Unie te signaleren in de verzwakking van de vetorechten in de Europese Raad. Ten tweede zijn de nationale staten gezamenlijk niet in staat de volledige besluitvorming te bepalen. Dit blijkt binnen de EU door de zwakkere positie van de Europese Raad ten gunste van de Europese Commissie en het Europese Parlement. Het derde punt is dat subnationale belangen buiten de nationale overheden om in Europese arena’s worden behartigd. Dit blijkt uit de rol van het Comité voor de Regio’s (CvdR), maar ook uit tal van regionale lobby’s, bijvoorbeeld het Huis der Provinciën. Via deze wegen krijgen ook subnationale overheden en belangen toegang tot het Europese politieke speelveld (Hooghe & Marks, 2001). 2.1.3

Multi-level governance op lokaal niveau

De theorie van multi-level governance blijft echter niet beperkt tot het Europese speelvlak (Bache & Flinders, 2004). Het is mogelijk om deze benadering toe te passen op lagere schaalniveaus. In essentie beschrijft multi-level governance namelijk de verspreiding van officiële besluitvorming over meerdere territoriale niveaus (Hooghe & Marks, 2001, p.xi). Ook op lagere overheidsniveaus kan hiervan sprake zijn. Besluitvorming op lokaal niveau, waarbij in het verleden gemeenten domineerden, kan naast een horizontale integratie, waarbij private partijen in de besluitvorming worden geïntegreerd, ook een verticale integratie kennen. Dit betekent dat ook overheden op andere niveaus bij de besluitvorming worden betrokken, ook al is dit niet formeel noodzakelijk. Hoewel niet alle gevolgen die voor de lidstaat gelden van toepassing zijn op de lokale situatie, verandert niettemin ook de rol van de gemeente. Een voorbeeld van deze ontwikkeling kan worden gezien in de mogelijkheid voor provincies en Rijk om in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) zelf bestemmingsplannen op te stellen. Dit betekent dat op gebieden waar voorheen de gemeente de volledige verantwoordelijkheid droeg, nu meer rekening gehouden dient te worden met de hogere overheidsniveaus. Een ander voorbeeld van de werking van multi-level governance op lokaal niveau kan worden gevonden in de samenwerking van overheden in regio’s, zoals vormgegeven in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). 2.1.4

Conclusie

Op basis van het voorgaande kan worden gesteld dat multi-level governance een proces is waarbij actoren op verschillende niveaus en uit verschillende sectoren in onderling overleg proberen te komen tot een zo goed mogelijke oplossing van een probleem. Er is hierbij geen sprake van een hiërarchische structuur, maar van samenwerking op voet van gelijkwaardigheid, of in elk geval wederzijdse afhankelijkheid. Multi-level governance kan worden gesignaleerd op het Europese niveau, waar de centrale rol van de staat deels lijkt te zijn ondermijnd, maar ook op lokaal niveau. Ook de gemeente is niet meer in staat om zonder overleg met andere overheden en met marktpartijen tot besluitvorming te komen. Vanuit dit perspectief kan worden gekeken naar gebiedsontwikkeling en de invloed van Europese aanbesteding hierop.


2.2

Europeanisering

Een van de belangrijkste aspecten van multi-level governance is de opkomst van het Europese schaalniveau in besluitvorming. Deze Europeanisering speelt ook op het gebied van aanbesteding bij gebiedsontwikkeling. Om deze invloed beter te begrijpen en te verklaren wordt hier de werking van Europeanisering beschreven. Hiervoor dient in eerste instantie een begripsdefiniëring plaats te vinden. Vervolgens zal worden ingegaan op reden waarom Europeanisering plaatsvindt en specifiek op de reden dat Europeanisering plaatsvindt op het gebied van aanbesteding. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de wijze waarop binnenlandse instituties worden aangepast en aan de speciale rol van het Europese Hof van Justitie. 2.2.1

Definitie

Europeanisering is een breed begrip dat op verschillende wijzen wordt gebruikt. In de breedste zin kan Europeanisering worden gezien als alle processen die het gevolg zijn van een één wordend Europa of die dit tot gevolg hebben. Hierbij kan gedacht worden aan processen die al beginnen bij de Renaissance en de opkomst van handel en individualisme. Deze betekenis is echter voor dit onderwerp niet handzaam. Europeanisering dient hier daarom meer specifiek te worden opgevat (Radaelli, 2004). Verschillende auteurs geven definities van het begrip Europeanisering. Zo stellen Risse e.a. dat Europeanisering “the emergence and development at the European level of distinct structures of governance” is (2001, p.3). Het betreft volgens hen de opkomst van verschillende instituties die er op gericht zijn problemen op Europees niveau op te lossen. Zoals Mair (2004) aangeeft is deze definitie slechts gericht op de constructie van nationale en supranationale instituties. Börzel & Risse (2003, p.57-69) zien Europeanisering als de invloed van de Europese Unie op de binnenlandse overheden. Deze laatste opvatting lijkt ook te overheersen bij andere auteurs. Gualini (2006, p.47) bijvoorbeeld ziet Europeanisering als “het proces waarin nationaal beleid en nationale instellingen zich aanpassen aan inbreng van de EU.” Waterhout (2007) geeft aan dat Europeanisering gaat over de invloed van de EU op binnenlands beleid en handelen, en hoe dit beleid zich aanpast aan de Europese context. Mair (2004) ziet deze definitie als belangrijk naast de door Risse e.a. (2001) gegeven opvatting. Volgens Mair zijn deze definities geen alternatieven, maar moeten ze worden gezien als onderling van elkaar afhankelijk. Daarmee is Europeanisering dus zowel een proces van institutionalisering als het gevolg dat dit proces heeft op de binnenlandse politiek van de Europese lidstaten. Een volgende definitie van Europeanisering sluit weliswaar aan bij die van het proces van de invloed van de EU op binnenlands beleid, maar voert nog een stap verder. Hierbij gaat het om een benadering waarbij de topdown invloed van de EU wordt beschreven, maar gecombineerd met bottom-up processen waarbij het Europese beleid vanaf de lidstaten terugkaatst naar de EU en vervolgens weer terugkaatst naar de lidstaten (Börzel, 2002). De nadruk ligt in deze definitie op de manier waarop de lidstaten aan de ene kant het Europees beleid vormen, en aan de andere kant zich er aan aanpassen. Radaelli (2003; 2004) bouwt voort op deze definitie van een gecombineerd bottom-up en topdown proces. Hij integreert op een meer omvattende wijze de verschillende manieren waarop binnenlandse actoren op Europa kunnen reageren en zich aan Europese ontwikkelingen kunnen aanpassen. Hij geeft aan dat: “Europeanisation consists of processes of a) construction, b) diffusion and c) institutionalisation of formal and informal rules, procedures, policy paraOnderzoeksinstituut OTB

23

digms, styles, ‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the EU policy process and then incorporated in the logic of domestic (national and subnational) discourse, political structures and public policies.” (Radaelli, 2004, p.3) In deze definitie wordt Europeanisering gezien als een interactief proces, waarbij niet slechts eenzijdig op Europa wordt gereageerd. Belangrijk is dat Europeanisering geen eindstadium is, maar een proces van wederzijdse beïnvloeding dat verder gaat dan een topdown impact van de Europese Unie op haar lidstaten (voor een uitgebreidere beschrijving van de verschillende definities van Europeanisering zie o.a. Bache, 2008; Quaglia, 2007; Börzel & Risse, 2007; Lenschow, 2006; Börzel 2005; Mair, 2004; Olsen, 2002). In dit onderzoek wordt vooral gekeken naar de Europeanisering van nationaal beleid en de impact hiervan op gebiedsontwikkeling. De definitie die Radaelli geeft sluit hier het meest op aan. Deze definitie kan de invloed van Europese aanbestedingsrichtlijnen op gebiedsontwikkeling in Nederland verklaren. Daarnaast sluit deze definitie aan op de benadering vanuit het perspectief van multi-level governance omdat de verschillende actoren die een rol spelen in deze aanpassing kunnen worden opgenomen. Ook is het belangrijk dat een definitie wordt gehanteerd waarbij de bottom-up kant van Europeanisering wordt betrokken, omdat de Europese aanbestedingsrichtlijn sterk wordt beïnvloed door processen op lokaal niveau. Hierbij moet vooral worden gedacht aan de jurisprudentie die gebaseerd wordt op lokale casussen en vervolgens invloed uitoefent op projecten in de gehele Europese Unie. 2.2.2

Oorzaken van Europeanisering

De oorzaken van Europeanisering bestaan uit twee delen. Ten eerste zijn er oorzaken van de vorming van Europese instituties, en ten tweede oorzaken van de aanpassingen hieraan op nationaal en subnationaal niveau. De vorming van instituties op Europees niveau is net zo oud als de Europese Unie zelf. Voor de totstandkoming van de Europese Unie worden verschillende oorzaken gegeven. Zoals Nugent (2003, p.821) aangeeft leeft bij sommigen de opvatting dat Europa altijd een gezamenlijke identiteit heeft gekend, gebaseerd op de gemeenschappelijke geografische, historische, politieke, economische, sociale en culturele ontwikkeling. Toch wordt meer algemeen de opkomst van Europese samenwerking gezocht in ontwikkelingen na de Tweede Wereldoorlog. Het tegengaan van nationalisme, de wil West-Europa voor het communisme te behoeden, de nieuwe internationale machtsverhoudingen en onzekere Duitse toekomst kunnen volgens Nugent worden gezien als politieke factoren in de Europese eenwording. Economisch gezien zorgde de noodzaak tot wederopbouw voor inzicht dat bepaalde gezamenlijke belangen in samenwerking beter gediend konden worden. De Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) is hiervan een voorbeeld. Door de toegenomen internationalisatie van productie is er sprake van meer onderlinge afhankelijkheid tussen de Europese landen. Tot slot merkt Nugent op dat het integratieproces geenszins een stabiel en gelijkmatig proces is, maar dat door de tijd er verschillende vormen en snelheden van integratie hebben plaatsgevonden. De institutionalisering van de Europese samenwerking, vooral gevormd door de vastlegging van verschillende verdragen, komt volgens Nugent (2001, p. 93-108) voort uit een aantal verschillende kenmerken van het integratieproces. Het besef dat economische integratie ook een bepaalde mate van politieke integratie vergt, het ontbreken van mechanismen voor bepaalde vormen van samenwerking en een vorm van logische opeenvolging van samenwerkingsverbanden zijn oorzaken van de institutioOnderzoeksinstituut OTB

nalisering van de Europese samenwerking. De toenemende complexiteit van Europese samenwerking heeft daarnaast gezorgd voor de noodzaak tot vastlegging van bepaalde instituties. Dat de vorming van Europese instituties leidt tot aanpassingen op nationaal en subnationaal niveau kan ook op verschillende manieren worden verklaard. Ten eerste komt de vorming van de instituties voort uit de Europese integratie die gevormd wordt door belangen van de lidstaten. In die zin zouden de instituties die op Europees niveau worden gevormd in het belang van nationale en subnationale overheden moeten zijn. Daarnaast geven Quaglia e.a. (2007, p.411-414) aan dat de instituties op Europees niveau gebruikt kunnen worden als zondebok wanneer een overheid impopulaire maatregelen wil doorvoeren. Algemeen geldt dat voor de meeste beleidsvelden aanpassing aan Europese instituties toch vooral voortkomt uit een inhoudelijke overeenstemming van de doelen van de EU en van nationale of subnationale overheden. Een van de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie vanaf de jaren ’80 was de instelling van één interne markt. In het kader van deze interne Europese markt is ook de aanbesteding van overheidsopdrachten tot stand gekomen. Door deze regulering moet het mogelijk zijn voor bedrijven uit de gehele unie om mee te dingen naar overheidsopdrachten in alle lidstaten. Hiermee wordt het protectionisme tussen de lidstaten dus doorbroken. Ook de aanbestedingsrichtlijnen komen voort uit deze doelstelling en dienen ter verbetering van de concurrentie binnen de Europese markt (Kennisportal Europese Aanbesteding, 2009). 2.2.3

Invloed op binnenlandse instituties

Van de vraag waarom Europeanisering plaatsvindt, is het maar een kleine stap naar de vraag hoe dit gebeurt. Hiervoor zijn verschillende modellen ontwikkeld. De invloed van Europa en de Europese instituties op een lidstaat verloopt volgens Risse e.a. (2001) via het schema in figuur 2.1. Als eerste wordt gekeken naar de processen van Europeanisering op een bepaald terrein. Vervolgens wordt gekeken in hoeverre deze processen aansluiten op de omstandigheden van de lidstaat. De mate van aansluiting, of “degree of fit” bepaalt de mate van “adaptational pressures”, ofwel aanpassingsdruk. Deze druk bepaalt in welke mate binnenlandse instituties aangepast moeten worden. Deze aanpassingsdruk wordt door Börzel & Risse (2003) verder uitgewerkt. Zij geven aan dat bij een zeer hoge aanpassingsdruk, waarbij er een heel groot verschil is tussen de binnenlandse instituties en het Europese beleid, de kans dat dit zal leiden tot grote verandering klein is. Zoals zij aangeven is “high adaptational pressure … likely to meet strong institutional inertia preventing any domestic change” (ibid. p.70). Alleen bij een crisis of externe dwang kan in een dergelijke situatie verandering teweeg gebracht worden. Bij een kleine aanpassingsdruk is ook geen verandering te verwachten, omdat er al een grote mate van aansluiting bij het Europese beleid is. Volgens Börzel & Risse is een situatie met “medium pressure for adaptation … most likely to result in domestic transformation” (ibid, p.70). Ook volgens Risse e.a. (2001) is er een aantal factoren dat de aanpassing van de binnenlandse instituties kan beïnvloeden. Risse e.a. noemen hier met name de mogelijkheid van tussenliggende vetopunten, formele instituties en politieke en organisatorische culturen. Meerdere vetopunten kunnen er voor zorgen dat beleid niet doordringt tot de binnenlandse instituties omdat het bij tussenliggende vetopunten wordt tegengehouden. Dit kan het geval zijn als er een wijde verspreiding is van de macht over verschillende politieke instituties. Daarentegen kan het ook zijn dat er Onderzoeksinstituut OTB

25

tussenliggende formele instituties zijn die het aanpassingsproces versnellen of vergemakkelijken. Tot slot vormen de politieke en organisatorische cultuur en de hierin bestaande aanpassingsbereidheid een belangrijke factor in de mate van aanpassing van de binnenlandse instituties (Risse e.a., 2001). Wanneer het schema wordt bekeken vanuit de meer gangbare definitie – Europeanisering als de invloed van Europese institutionalisering op binnenlandse instituties – kan het hele schema (niet alleen de eerste stap) als het proces van Europeanisering worden gezien. Figuur 2.1: Europeanization and domestic structural change Europeanization processes

“Goodness of fit” between Europeanization and domestic structures = “adaptational pressures”

Mediating institutions Actors’ practices

Domestic structural change

Bron: Risse e.a., 2001, p.6 Het schema dat Risse e.a. voorstellen is door de rechtlijnige relaties echter moeilijk toepasbaar op de meer dynamische opvattingen van Europeanisering. Om ook de bottom-up invloed schematisch weer te geven komt Bache (2008, p.19) met een ander schema (figuur 2.2). Hierin is de wederzijdse invloed van de EU en de binnenlandse politiek opgenomen. Ook is de invloed van niet-EU processen opgenomen. Bache gaat er van uit dat een combinatie van complexe en niet-complexe processen gezamenlijk Europeanisering kunnen verklaren. Hiermee worden processen van meer rechtstreekse beïnvloeding bedoeld, en beïnvloeding via verschillende tussenliggende variabelen. Bache geeft aan dat mogelijk processen in de EU geïsoleerd van de binnenlandse politiek plaatsvinden, maar daarnaast dat er processen buiten de EU kunnen plaatsvinden die ook invloed uitoefenen op de verandering van instituties. Figuur 2.2: Simultaneous complex and noncomplex causality EU processes

EU processes Domestic mediators

Transformation or nontransformation of politics, policies, polities

Domestic politics

Domestic politics/other non-EU processes Bron: Bache, 2008, p.19 Onderzoeksinstituut OTB

Dit laatste model kan ook worden toegepast op gebiedsontwikkeling en de invloed van aanbesteding hierop. Het proces van gebiedsontwikkeling in Nederland wordt aangepast aan de hand van zowel complexe als non-complexe processen. Als noncomplex proces kunnen de bepalingen uit de aanbestedingsrichtlijn worden gezien, waaraan een wettelijke verplichting hangt. Complexer is echter dat deze richtlijn gevormd wordt door jurisprudentie die afhankelijk is van casussen op lokaal niveau. Ook binnenlandse politiek en andere niet-EU processen spelen een rol. De bouwfraude en de hierop volgende parlementaire enquête bouwnijverheid heeft in Nederland invloed gehad op de aanpassing aan de Europese aanbestedingsrichtlijn. De ‘domestic mediators’ zoals door Bache genoemd zijn ook van toepassing op deze situatie. Het feit dat in Nederland een wet door zowel de Eerste als de Tweede Kamer dient te worden goedgekeurd heeft bij de invoering van de aanbestedingswet tot vertraging geleid. Dit is een voorbeeld van de rol die meerdere ‘vetopunten’ in de aanpassing aan Europees beleid kunnen hebben. Ook de Nederlandse neiging om een zogenaamde ‘kop’ aan Europese regelgeving toe te voegen, waarmee bepaalde nationale doeleinden kunnen worden nagestreefd, (Zonneveld, Trip & Waterhout, 2008, p.14) kan onder deze noemer worden geplaatst. De Nederlandse instelling als ‘braafste jongetje van de klas’, die bij de richtlijn luchtkwaliteit wel is aangetoond (Vromraad, 2008) maar bij andere regelgeving ook zou kunnen spelen speelt hier ook een rol. De benadering van Europeanisering vanuit het perspectief van multi-level governance sluit aan bij het gepresenteerde model. Aanpassing aan Europese instituties verloopt niet op een hiërarchische wijze maar is het gevolg van actoren die elkaar wederzijds beïnvloeden op verschillende bestuurlijke niveaus. De complexe relaties zoals deze door Bache worden weergegeven vormen hiervan een goede afspiegeling. Ook neemt Bache in het model de rol van binnenlandse actoren en politiek op, wat de multi-level kant van Europeanisering op een goede manier weergeeft. 2.2.4

Europese Hof van Justitie

Voor het onderwerp van Europese aanbesteding bij gebiedsontwikkeling is er een specifieke vorm van Europeanisering die extra aandacht verdient, namelijk jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Dit hof dient de EU-regelgeving te interpreteren en bepaalt hiermee de specifieke uitwerking die deze regelgeving in de praktijk krijgt. Hoewel het Hof hiermee niet de mogelijkheid heeft zelf beleid te creëren, speelt het wel een belangrijke rol in de vorming en toepassing ervan (Nugent, 2003, p.245-258). Dit systeem kan gezien worden als een vorm van precedentenrecht zoals dat in het Britse rechtssysteem bestaat (zie Newman & Thornley, 1996, p.27-38). Dat de beslissingen van het Europese Hof van Justitie invloed hebben op beleid wordt door zowel Conant (2002, p.213-218) als Korthals Altes & Taşan-Kok (2009) beargumenteerd. Toch gebeurt dit niet op een rechtlijnige, absolute manier. Conant geeft aan dat “The European Court of Justice, far from dictating the course of policy-making in the EU, acts in concert with other institutions to influence policy outcomes” (2002, p.214). Het Europese Hof van Justitie heeft dus invloed op beleid, maar deze invloed vindt slechts plaats in combinatie met andere instituties. Zo geven Korthals Altes & Taşan-Kok aan dat als het gaat om veranderingen op nationaal of subnationaal niveau “the legal precedent must be picked up by other actors, which may result in change of domestic law” (2009, p.3). De uitspraak van het Hof alleen is dus niet genoeg, maar deze uitspraak moet gebruikt worden door rechters in andere zaken. Dit kan uiteindelijk leiden tot veranderingen in de formele weten regelgeving. Onderzoeksinstituut OTB

27

2.2.5

Conclusie

Al met al kan worden gesteld dat Europeanisering de vorming van instituties op Europees niveau behelst en de invloed die dit uitoefent op nationaal en subnationaal niveau. Hierbij is tevens sprake van een bottom-up invloed, waarbij de ervaringen op lokaal niveau worden teruggekoppeld naar het Europese niveau. Deze Europeanisering verloopt via zowel complexe als niet-complexe processen. Daarbij is bij een groot verschil tussen de binnenlandse situatie en het Europese beleid weinig verandering te verwachten, behalve wanneer dit door een crisis of door externe dwang alsnog wordt bewerkstelligd. Een speciale vorm van Europeanisering verloopt via het Europese Hof van Justitie. Hier wordt op basis van casussen op lokaal niveau jurisprudentie bepaald die van invloed kan zijn op de gehele Europese Unie. De betekenis van Europeanisering voor de beantwoording van de deelvragen ligt erin dat het een verklaring biedt voor de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling. De manier waarop dit plaatsvindt, kan daarom ook deels worden verwerkt in het conceptueel model (zie 3.2 hieronder). Daarnaast is van belang te kijken naar de manier waarop het Europese Hof van Justitie zorgt voor een interpretatie van de Europese richtlijnen. Ook bij aanbesteding bij gebiedsontwikkeling is dit het geval, vooral aan de hand van het arrest van Auroux/Roanne (zie 2.4.6 hieronder). 2.3

Gebiedsontwikkeling

In deze paragraaf zal worden ingegaan op gebiedsontwikkeling. Hierbij zal het proces van gebiedsontwikkeling worden gekoppeld aan de hiervoor beschreven processen van multi-level governance en Europeanisering. Tevens zal worden ingegaan op de benadering van gebiedsontwikkeling in verschillende fasen. 2.3.1

Definitie

Gebiedsontwikkeling is niet nieuw. Dat is althans de mening van Friso de Zeeuw (Eiffel, 2009), die de ontwikkeling van Hoog Catharijne begin jaren zeventig ziet als een vroeg voorbeeld. De term gebiedsontwikkeling wordt echter pas sinds korte tijd gebruikt. Het komt voort uit ontwikkelingen binnen de Nederlandse planologie. Vanaf eind jaren negentig was er een roep om een meer actieve ontwikkelingsgerichte planologie (WRR, 1998), waarbij in de planvorming investeerders en stake- & shareholders werden betrokken. Gebiedsontwikkeling kan worden gezien als de praktische uitwerking van deze ontwikkelingsplanologie. Algemeen kan gesteld worden dat gebiedsontwikkeling de ruimtelijke ontwikkeling is van een gebied waarbij een integratie plaatsvindt van verschillende functies door meerdere actoren. De definitie zoals die in dit onderzoek wordt gebruikt (grotendeels gebaseerd op Simons e.a., 2009) gaat uit van de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied middels een integrale benadering, waarbij het volledige proces wordt gekenmerkt door multidisciplinaire samenwerking in ruimtelijke trajecten in zowel publieke als private sfeer. Hierbij dient sprake te zijn van de inpassing van verschillende functies en heeft het geheel vrijwel altijd een bepaalde mate van bovenlokaal belang, bijvoorbeeld door een koppeling met een regionale ruimtelijke strategie. 2.3.2

Samenwerkingsmodellen

Gebiedsontwikkeling verloopt zoals aangegeven vrijwel altijd via samenwerking tussen verschillende actoren, zowel uit de publieke als uit de private sector. De samenwerking bij gebiedsontwikkeling in Nederland wordt in veel gevallen bepaald door de Onderzoeksinstituut OTB

bestaande grondposities. In veel situaties is het zo dat een deel van de grond in handen is van projectontwikkelaars. Door het zelfrealisatieprincipe kunnen gemeenten dan niet zomaar overgaan tot onteigening van de grond. Dit zelfrealisatieprincipe houdt namelijk in dat wanneer een eigenaar zelf in staat is een geplande ontwikkeling te realiseren, een overheid niet het recht heeft de grond voor deze ontwikkeling te onteigenen. Doordat een overheid in dit geval niet in staat is de grond te onteigenen, is zij gedwongen met de eigenaar samen te werken om tot gebiedsontwikkeling te komen. Daar waar van dergelijke grondposities geen sprake is heeft een gemeente meer vrijheid om een marktpartij te selecteren voor samenwerking. In deze gevallen speelt aanbesteding vaker een rol (interview Arjan Bregman, 2009). Of aanbesteding ook een rol speelt in gevallen waarbij wel sprake is van grondposities van marktpartijen is afhankelijk van de interpretatie van de regelgeving, hetgeen in § 2.4 verder zal worden besproken. 2.3.3

Fasering

Van Rooy (2008) omschrijft verschillende fasen binnen gebiedsontwikkeling. Deze fasering is te zien in figuur 2.3. Als eerste vindt er een voorverkenning plaats, waarin het accent wordt gelegd op de problemen en het oplossingsperspectief voor deze problemen in een gebied. In de verkenningsfase wordt ingegaan op de haalbaarheid van oplossingen, waarbij tevens wordt gekeken naar de betaalbaarheid en de duurzaamheid. Aan de hand van een intentieovereenkomst kan worden overgegaan naar de planstudiefase. Hierin wordt een ontwerp gemaakt en wordt de financiering geregeld. Tevens worden hier verschillende procedures uit weten regelgeving doorlopen, waaronder in veel gevallen ook de aanbestedingsprocedure valt. Aan het einde van deze planstudiefase wordt een samenwerkingsovereenkomst opgesteld, waarna tot realisatie kan worden overgegaan. Na de realisatiefase volgt tot slot nog de beheer- en onderhoudsfase. Bij dit schema moet worden opgemerkt dat gebiedsontwikkeling geen lineair proces is en dat deze fasen slechts houvast geven in het chaotische gebiedsontwikkelingsproces (Van Rooy, 2008). Figuur 2.3: Fasen in Gebiedsontwikkeling Gebiedsontwikkeling Voorverkenning Verkenning Planstudie Realisatie Beheer & onderhoud Bron: Van Rooy, 2008, p.15 De benadering van gebiedsontwikkeling vanuit fasen is een voor de hand liggende benadering omdat gebiedsontwikkeling een proces is. De term gebiedsontwikkeling wordt hier opgevat als kenmerkend voor de procesmatige kant van een project. Om deze reden zal in dit onderzoek de gebiedsontwikkeling ook worden bestudeerd en Onderzoeksinstituut OTB

29

geanalyseerd aan de hand van de verschillende fasen in het proces. Deze fasen kunnen echter niet los van elkaar worden geanalyseerd maar zullen voortdurend met elkaar in verband gebracht moeten worden. 2.3.4

Multi-level governance bij gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling kan gezien worden als een voorbeeld van een beleidsterrein waarop multi-level governance plaatsvindt. De besluitvorming binnen gebiedsontwikkeling vindt per definitie plaats in een geïntegreerde afweging van belangen, waarbij meerdere actoren worden betrokken. Er is dus geen sprake van een hiërarchische manier van besluitvorming door een overheid, maar er vindt overleg plaats tussen zowel publieke als private partijen. Daarnaast zorgt het feit dat gebiedsontwikkeling veelal een bovenlokaal belang kent ervoor dat ook over verschillende territoriale niveaus actoren worden betrokken. Ook is er natuurlijk bovenlokale regelgeving (zoals aanbesteding) die inwerkt op gebiedsontwikkeling. Een analyse van gebiedsontwikkeling dient daarom vanuit het perspectief van multi-level governance te worden uitgevoerd, waarbij de rol van verschillende actoren en hun invloed op het besluitvormingsproces wordt bekeken. 2.3.5

Conclusie

Concluderend kan worden gesteld dat gebiedsontwikkeling een proces is met verschillende fasen, waarbij actoren uit verschillende sectoren komen tot de integrale ruimtelijke ontwikkeling van een gebied met inpassing van een verscheidenheid aan functies. De samenwerking hierbij wordt in veel gevallen bepaald door de bestaande grondposities. In andere gevallen kan een gemeente met meer vrijheid een marktpartij selecteren voor samenwerking. Omdat gebiedsontwikkeling per definitie de samenwerking tussen verschillende partijen behelst, is de benadering vanuit het perspectief van multi-level governance geschikt. Door deze benadering kan de rol van actoren in het proces op een omvattende wijze worden omschreven. Het is hierbij onder andere de vraag of de gebruikelijke praktijken binnen gebiedsontwikkeling, waarbij de verschillende actoren op elkaar ingespeeld zijn, wordt beïnvloed door de regelgeving op het gebied van aanbesteding. Voor de beantwoording van de deelvragen is dit van belang omdat ten eerste bij de keuze van de cases rekening gehouden dient te worden met de definitie van gebiedsontwikkeling. Daarnaast kan de fasering van gebiedsontwikkeling structuur brengen in de vergelijking van verschillende cases. Het feit dat gebiedsontwikkeling plaatsvindt via multi-level governance dient, zoals eerder al aangegeven, te worden meegenomen in de analyse van gebiedsontwikkeling, omdat hierdoor rekening gehouden dient te worden met het brede scala aan actoren op verschillende schaalniveaus en uit verschillende sectoren dat binnen gebiedsontwikkeling actief is. 2.4

Aanbesteding

Binnen de gebiedsontwikkeling focust dit onderzoek zich zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven op de invloed van aanbesteding. Aanbesteding is een selectieprocedure om een keuze te maken uit verschillende leveranciers (Kennisportal Europese Aanbesteding, 2009). In deze paragraaf zal worden ingegaan op wat aanbesteding inhoudt. Ook zal worden ingegaan op de jurisprudentie, waarbij aandacht zal zijn voor de discussie die bestaat omtrent de interpretatie van het arrest Auroux/Roanne.


2.4.1

Europese richtlijn

De Europese Unie heeft de aanbesteding van overheidsopdrachten gereguleerd via een tweetal richtlijnen. Ten eerste is er de Aanbestedingsrichtlijn Speciale Sectoren. Deze richtlijn (2004/17/EG) is bedoeld voor de voormalige overheidssectoren als water, energie, transport en posterijen. Omdat deze richtlijn alleen voor deze specifieke sectoren geldt en daarom minder algemeen van belang is bij gebiedsontwikkeling, zal hier in dit onderzoek weinig aandacht aan worden besteed. De nadruk zal liggen op de tweede aanbestedingsrichtlijn, de Algemene Aanbestedingsrichtlijn (2004/18/EG). Deze richtlijn reguleert de aanbesteding van alle overheidsopdrachten, of zoals het in de richtlijn staat, “de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten” (Ibid, p.1). Daar waar in dit onderzoek over ‘de richtlijn’ gesproken wordt, wordt de Algemene Aanbestedingsrichtlijn bedoeld. De aanbestedingsrichtlijnen zijn voorbeelden van zogenaamde metaregelgeving. Dit is regelgeving niet zozeer gericht op inhoudelijke doelstellingen, zoals schone lucht dat is voor de richtlijn luchtkwaliteit, maar meer op de wijze waarop beleid wordt geïmplementeerd. De richtlijnen moeten op nationaal niveau worden omgezet in nationale wetgeving, die vervolgens ook gehandhaafd dient te worden. Mocht dit niet of niet op tijd gebeuren dan kan de richtlijn een directe doorwerking krijgen (Zonneveld, Trip & Waterhout, 2008, p.34-36). In de omzetting hebben de lidstaten een zekere vrijheid. Zoals Trepte (2007, p.1-3) aangeeft hebben lidstaten de mogelijkheid om bijvoorbeeld specifieke procedures voor standaard aanbestedingen vast te leggen of bepaalde wettelijke voorwaarden aan contracten opleggen. Vanuit het perspectief van multi-level governance kan over dergelijke richtlijnen worden gezegd dat hoewel de richtlijn op Europees niveau wordt vastgelegd, de implementatie hiervan op een lager niveau ligt. De inpassing hiervan vergt daarom samenwerking tussen het Europese en nationale niveau. Om te voorkomen dat de richtlijn niet goed toepasbaar is op de nationale situatie dient een overheid al in het besluitvormingsproces op Europees niveau te participeren. Daarentegen dient bij de toepassing van de richtlijn, in de nationale omzetting, de staat rekening te houden met de intenties op Europees niveau, omdat bij een onjuiste omzetting de Europese richtlijn prioriteit heeft. 2.4.2

Omzetting

In Nederland zijn de aanbestedingsrichtlijnen omgezet door middel van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en het Besluit aanbestedingen speciale sectoren (Bass). Hiervan is de eerste de belangrijkste voor de ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling. De tekst van het Bao is zoveel mogelijk gebaseerd op de Europese richtlijn. Het verdere nationaal wettelijk verankerde aanbestedingskader ontbreekt echter. Uit de parlementaire enquête bouwnijverheid, die in 2002 onder voorzitterschap van Marijke Vos werd uitgevoerd, kwam naar voren dat een dergelijk nationaal, coherent en uniform juridisch kader gewenst was. Voorlopig is het echter nog niet zo ver, aangezien de Eerste Kamer vlak voor de zomer van 2008 het wetsvoorstel voor een nieuwe aanbestedingswet afkeurde. De Kamer was van mening dat de wet de problemen niet oploste. Het voorstel was versnipperd en op elementen zelfs in strijd met de Europese richtlijn (Financieele Dagblad, 2008; Parlement & Politiek, 2009; Europa Decentraal, 2009). Hoewel wettelijke verankering dus ontbreekt, is wel geprobeerd duidelijkheid te verschaffen door middel van het Aanbestedingsreglement Werken (ARW 2005). Dit dient aanbestedende diensten te voorzien van informatie over en toelichting op Onderzoeksinstituut OTB

31

de toepassing van de aanbestedingsregels. Het reglement dient te worden toegepast door de vier zogenaamde bouwministeries (V&W, VROM, LNV en Defensie). Andere overheden kunnen er voor kiezen het reglement ook te gebruiken. Door dit inderdaad te doen worden ondernemers overal met hetzelfde stelsel geconfronteerd, waardoor de transparantie en uniformiteit wordt vergroot (Europa Decentraal, 2009; Kennisportal Europese Aanbesteding, 2009). Het ARW 2005 beschrijft uitgebreider dan de richtlijn en dan het Bao de verschillende aanbestedingsprocedures. Ook deze manier van het afstemmen van de procedures kan gezien worden vanuit het perspectief van multi-level governance. Er is geen sprake van een hiërarchische oplegging van het ARW aan lagere overheden, maar door het aan te bieden kan wel afstemming worden bereikt tussen overheden op verschillende niveaus. 2.4.3

Aanbestedingsplicht

Voor alle overheidsopdrachten geldt in principe de verplichting om de beginselen van de richtlijn te volgen. Voor Europese aanbesteding gelden echter bepaalde drempelwaarden. Projecten die boven deze drempelwaarde uitkomen, dienen Europees te worden aanbesteed. Voor werken ligt deze drempel voor de periode 2008/2009 op € 5.150.000 (Europa Decentraal, 2009). Hierbij moet in aanmerking worden genomen “de totale waarde van de werken en de geraamde totale waarde van de voor uitvoering van het werk noodzakelijke goederen die door de aanbestedende dienst te beschikking van de aannemer zijn gesteld” (Van den Berg, 2007, p.312). Projecten mogen niet worden opgeknipt om zodoende onder de drempelwaarde uit te komen. Als een project in verschillende percelen wordt aanbesteed, dient de waarde van die percelen bij elkaar te worden opgeteld (Kennisportal Europese Aanbesteding, 2009; Europa Decentraal, 2009; Van den Berg, 2007, p.298-313). Onder een overheidsopdracht wordt door de richtlijn verstaan een “schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en een of meer aanbestedende diensten is gesloten en betrekking heeft op de uitvoering van werken, de levering van producten of de verlening van diensten in de zin van deze richtlijn” (2004/18/EG). De termen ‘bezwarende titel’ en ‘aanbestedende dienst’ vereisen enige toelichting. Een aanbestedende dienst is volgens de richtlijn “de staat, de territoriale lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen gevormd door een of meer van deze lichamen of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen” (2004/18/EG). In Nederland houdt dit in dat in elk geval de staat, de provincies, waterschappen en gemeenten als aanbestedende dienst kunnen worden aangemerkt. Publiekrechtelijke instellingen zijn instellingen: • • • • •

“die rechtspersoonlijkheid bezitten, en die zijn opgericht met het speciale doel tegemoet te komen aan behoeften van algemeen belang die geen industrieel of commercieel karakter dragen, en die voor meer dan 50% door een aanbestedende dienst worden gefinancierd, of waarvan het beheer is onderworpen aan toezicht door een aanbestedende dienst, of waarvan de bestuursorganen (directie, raad van bestuur, raad van toezicht) voor meer dan de helft worden benoemd door een andere aanbestedende dienst;” (Kennisportal Europese Aanbesteding, 2009)


Voorbeelden van dergelijk publiekrechtelijke instellingen zijn scholen, universiteiten, politieregio’s, omroepen maar in veel gevallen ook grondexploitatiemaatschappijen (GEM) (zie ook Economische Zaken, 2009; Europa Decentraal, 2009). De term ‘bezwarende titel’ heeft betrekking op overeenkomsten van deze aanbestedende diensten. Een overeenkomst onder bezwarende titel is een overeenkomst waarvoor de aanbestedende dienst een in geld waardeerbare tegenprestatie levert. Deze tegenprestatie kan dus bestaan uit een te betalen geldsom, maar ook uit de kwijtschelding van belastinggelden, vrijstelling van leges of andere in geld waardeerbare zaken (2004/18/EG; Europa Decentraal, 2009). De definities die hier zijn gegeven laten echter nog ruimte over voor interpretatie. Deze interpretatie is dan ook gekomen in de vorm van jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie, hetgeen verderop zal worden besproken. 2.4.4

Aanbestedingsproces

Aanbesteding verloopt via een aantal stappen, zoals beschreven op de Kennisportal Europese Aanbesteding (2009). Als eerste dient de aard van de opdracht te worden vastgesteld. Er moet dus worden bekeken of het een dienst, een levering of een werk betreft. Bij een gecombineerd project is het onderdeel dat de grootste financiële waarde vertegenwoordigt bepalend. Op grond van het soort project kan de drempelwaarde worden bepaald. Om vervolgens te bepalen of het project boven deze drempelwaarde uitkomt, dient de totale waarde van de opdracht te worden bepaald. Uit jurisprudentie (bijvoorbeeld het arrest Auroux/Roanne, zie 2.4.6 hieronder) is gebleken dat dit ruim dient te worden opgevat en dat de waarde moet worden bepaald vanuit het oogpunt van potentiële inschrijvers. Dit betekent dat ook eventuele van derden verkregen opbrengsten dienen te worden meegerekend. Als de drempelwaarde wordt overschreden en er Europees moet worden aanbesteed, moet vervolgens de aanbestedingsprocedure worden gekozen. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de voorwaarden voor elke procedure en de vorm van het project. De opdracht dient vervolgens te worden gemeld bij de Europese Gemeenschap en gepubliceerd in het Supplement op het Publicatieblad van de EG. Door het doen van een vooraankondiging, eerder in het proces, kunnen de termijnen van de procedure worden verkort. Naast de melding van de opdracht dienen ook de gunnings- en selectiecriteria te worden vastgesteld. Dit geheel wordt ook wel het bestek genoemd. De selectiecriteria zijn financiële en technische minimumeisen. Als een inschrijving niet aan deze criteria voldoet kan de gegadigde worden uitgesloten. Verder zijn er twee mogelijke gunningscriteria: de laagste prijs en de economisch meest voordelige inschrijving. Bij de laatste spelen naast prijs ook de kwaliteit en de doorlooptijd een rol. Op basis van de scores op de verschillende criteria kan vervolgens een keuze worden gemaakt tussen de verschillende inschrijvingen. De keuze voor gunning moet vervolgens weer worden gepubliceerd in het Supplement op het Publicatieblad van de EG. Van zowel de preselectie als de gunning dient een procesverbaal te worden opgemaakt dat kan worden gebruikt bij eventuele toetsing door de Europese Commissie (Kennisportal Europese Aanbesteding, 2009). 2.4.5

Aanbestedingsprocedures

Binnen de Europese aanbestedingsrichtlijn bestaan verschillende procedures voor aanbesteding. Deze procedures zijn ook overgenomen in de Nederlandse omzetting via het Bao en zijn beschreven in het ARW 2005. Grofweg kan gesteld worden dat er vijf procedures zijn voor aanbesteding. Deze kunnen worden aangevuld met enkele varianten, die bijvoorbeeld voorzien in de inpassing van elektronische middelen. De Onderzoeksinstituut OTB

33

vijf procedures die als standaard in de aanbestedingsrichtlijn zijn opgenomen, zijn de openbare en de niet-openbare procedure, de concurrentiegerichte dialoog en de procedure van gunning door onderhandeling met of zonder voorafgaande bekendmaking (zie tabel 2.1). Van deze vijf procedures zijn vooral de niet-openbare procedure en de concurrentiegerichte dialoog van belang. De openbare procedure is namelijk niet geschikt voor ingewikkeldere projecten met een grotere omvang. Dit geldt per definitie voor gebiedsontwikkelingsprojecten. De procedures van gunning door onderhandeling kunnen wel van belang zijn voor gebiedsontwikkeling maar alleen wanneer de niet-openbare procedure of de concurrentiegerichte dialoog geen geldige inschrijvingen hebben opgeleverd. De niet-openbare procedure is een vrij eenvoudige procedure, waarbij het door de gemeente opgestelde bestek leidend is. Voor deze procedure wordt eerst op basis van selectiedocumenten met daarin bedrijfsgegevens een selectie gemaakt van een vooraf vastgesteld aantal bedrijven. Een aanbestedende dienst heeft hierbij zelf de vrijheid om te bepalen welke gegevens ze wensen te ontvangen, al dient dit wel op een proportionele manier te worden gedaan. Er is geen standaard pakket aan gegevens die bedrijven in moeten leveren bij aanbestedingen. De geselecteerde bedrijven worden vervolgens uitgenodigd een offerte op te stellen voor de uit te voeren opdracht zoals beschreven in het bestek. Uit deze offertes wordt daarna door de aanbestedende dienst een keuze gemaakt op basis van de vooraf vastgestelde gunningscriteria. De concurrentiegerichte dialoog is een iets ingewikkelder procedure. Het belangrijkste verschil met de niet-openbare procedure is dat de gemeente niet werkt met een vooraf geformuleerd bestek maar dit, middels de concurrentiegerichte dialoog, tijdens het proces gezamenlijk met de inschrijvende marktpartijen ontwikkelt. De voorselectie gebeurt op dezelfde wijze als bij de niet-openbare procedure. Daarna wordt echter in een afzonderlijke dialoog getreden met elk van de inschrijvende partijen. Via deze besloten dialoog kan gezamenlijk worden gezocht naar de beste middelen om de voorliggende opgave op te lossen. De aanbestedende dienst dient er hierbij zorg voor te dragen dat de gegevens uit elke afzonderlijke dialoog niet uitlekken. Ook dient de gemeente elke inschrijvende partij van dezelfde informatie te voorzien om eerlijke concurrentie te bevorderen. Na afloop van de dialoog nodigt de aanbestedende dienst de partijen elk uit om een definitieve offerte in te dienen. Aan de hand van de vooraf vastgestelde criteria wordt de opdracht vervolgens gegund aan de economisch meest voordelige aanbieding. De procedure mag alleen worden gebruikt bij “bijzonder complexe opdrachten” waarvan de aanbestedende dienst “van oordeel is dat de toepassing van de openbare of niet-openbare procedure het niet mogelijk maakt tot gunning over te gaan” (2004/18/EG; Bao). Hierbij kan sprake zijn van technische complexiteit (bijvoorbeeld bij een brug of een ondertunneling) of van een grote verscheidenheid aan functies die dienen te worden geïntegreerd. De procedure van gunning door onderhandeling kan ook bij gebiedsontwikkeling worden gebruikt. Dit zal echter minder frequent voorkomen. Deze procedure is namelijk vooral bedoeld in die gevallen waarin de hiervoor besproken procedures geen geldige inschrijvingen op hebben geleverd. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer geen van de inschrijvende partijen voldoet aan de minimumeisen voor ervaring of financiële liquiditeit, of wanneer geen van de inschrijvingen voldoet aan de budgettaire voorwaarden die de aanbestedende dienst stelt. Bij deze procedure wordt na de selectie van gegadigden in onderhandeling getreden over de offertes. In deze onderhandelingen worden vervolgens de voorwaarden voor de opdracht vastgesteld. Het verschil tussen de procedure met en zonder voorafgaande bekendmaking is, naast de voorwaarden voor het gebruik van de procedure, dat bij de procedure zonder voorafgaande bekendmaking de aanbestedende dienst zelf de gegadigden uitkiest Onderzoeksinstituut OTB

en benadert, terwijl bij de procedure met voorafgaande bekendmaking een openbare oproep in het Supplement van het publicatieblad van de Europese Unie dient te worden geplaatst waarin wordt uitgenodigd tot inschrijving. Tabel 2.1: Overzicht aanbestedingsprocedures Procedures Voorselectie Kenmerken

A

B

C

D

E

2.4.6

Volledige criteria opdracht beschreven in Openbaar Nee aanbestedingsaankondiging Volledige criteria opdracht beschreven in Niet-openbaar Ja aanbestedingsaankondiging Dialoog tussen aanbeConcurrentiestedende dienst en inJa gerichte dialoog schrijver over invulling opdracht Onderhandeling over Onderhandeling Ja, via publi- aanbieding tussen met bekendmaaanbestedende dienst catie king en inschrijver Onderhandeling over Onderhandeling Ja, via gesloaanbieding tussen zonder bekend- ten uitnodiaanbestedende dienst making ging en inschrijver

Relevant voor gebiedsontwikkeling Nee, alleen voor eenvoudige projecten

Ja

Ja Alleen bij onjuiste inschrijvingen bij proc. b/c Alleen bij onjuiste inschrijvingen bij proc. b/c

Jurisprudentie

De belangrijkste jurisprudentie op het gebied van aanbesteding bij gebiedsontwikkeling is gebaseerd op de zaak Auroux/Roanne (EHvJ, 2007). In deze zaak was sprake van de ontwikkeling van een recreatiecomplex met een megabioscoop, kantoren, een parkeerterrein en openbare infrastructuur. De gemeente Roanne sloot hiervoor een overeenkomst met de Société d’équipement du département de la Loire (SEDL) – een organisatie waarin overheden de grootste aandeelhouders zijn, maar ook private partijen zijn opgenomen – om in fasen het project te ontwikkelen. Enkele raadsleden van de gemeente, waaronder de oud-burgemeester Jean Auroux, waren echter van mening dat het project openbaar had moeten worden aanbesteed. Het Europese Hof van Justitie heeft hen uiteindelijk in het gelijk gesteld. De argumenten die de gemeente gaf om niet aan te besteden werden allen verworpen (Boot & Wuijster, 2008a). Het belangrijkste punt bij de vraag of voor deze opdracht aanbestedingsplicht gold was of er sprake was een opdracht onder bezwarende titel, hetgeen betekent dat de aanbestedende dienst een in geld waardeerbare tegenprestatie levert voor het werk. De interpretatie hiervan door het Hof is zeer ruim. De tegenprestatie kan ook liggen in eventuele van derden verkregen opbrengsten. In dit geval had de SEDL de mogelijkheid een deel van het project na afloop te verkopen. De gemeente participeerde in het volledige project, dus zowel de openbare delen als de voor verkoop bestemde delen. De participatie en het dragen van risico door de gemeente kan in dit


35

geval volgens het hof dus worden gezien als een tegenprestatie, en dus als grond voor een bezwarende titel. Een tweede punt voor het Hof lag in de vraag hoe de waarde van de projecten dient te worden bepaald. Hierover oordeelde het Hof dat vanuit het punt van de inschrijvende partij moet worden gekeken, waardoor ook van derden verkregen opbrengsten dienen te worden meegerekend. De waarde van de te verkopen onderdelen in het project in Roanne moest dus worden meegenomen bij de schatting van de waarde van het project. In deze zaak werd hierdoor de drempelwaarde voor Europese aanbesteding ruimschoots overschreden. Het derde punt waarover het hof zich moest buigen was de vraag of een opdracht aan een aanbestedende dienst aanbestedingsplichtig is. De SEDL is namelijk zelf aanbestedingsplichtig aangezien een groot belang hierin door overheden wordt opgemaakt. Het feit dat de instantie waaraan een opdracht wordt verleend zelf aanbestedingsplichtig is, is volgens het hof echter geen reden voor uitzondering van de aanbestedingsplicht. Ook voor deze opdracht zouden de Europese aanbestedingsprocedures dus moeten worden gevolgd (EHvJ, 2007; ICER, 2008). De betekenis van deze zaak voor gebiedsontwikkeling in Nederland is een onderwerp waarover veel onduidelijkheid bestaat. Er is een discussie gaande waarbij grofweg twee kampen te onderscheiden zijn. Allereerst is er het kamp van mensen dat van mening is dat gebiedsontwikkeling in Nederland niet aanbestedingsplichtig is. Hiervan is vooral Bregman (bijv. 2008a; 2008b) een vertegenwoordiger. Daarnaast is er het kamp van mensen dat van mening is dat de aanbestedingsplicht ook voor de meeste gebiedsontwikkelingsprojecten in Nederland zou kunnen gelden. In hoofdstuk 6 zal op basis van de interviews verder op deze discussie worden ingegaan, maar hier zal op basis van de literatuur al een korte weergave van de discussie worden gegeven. Boot en Wuijster (2008a) geven aan dat het arrest van Auroux/Roanne grote gevolgen zou kunnen hebben voor publiekprivate samenwerking in Nederland. Bregman (2008a) bestrijdt dit echter. Hij zegt dat wanneer het werk niet ter beschikking komt aan een aanbestedende dienst en de aanbestedende dienst ook geen betaling doet voor het werk, er geen bezwarende titel kan zijn. Volgens Bregman is dit bij de reguliere publiekprivate samenwerking in Nederland het geval, waardoor van Europese aanbesteding geen sprake hoeft te zijn. Fokkema & Hijmans (2008) zijn het hier weer mee oneens. Zij geven aan dat de opvatting dat bij pps-constructies in Nederland aanbesteding niet noodzakelijk zou zijn, achterhaald is. De Nederlandse pps-constructies zijn volgens hen voorbeelden van geïnstitutionaliseerde pps, oftewel IPPS. Door de Europese Commissie wordt onder IPPS verstaan een “samenwerking tussen publieke en private partners die een entiteit met gemengd kapitaal oprichten voor de uitvoering van overheidsopdrachten of concessieovereenkomsten” (Fokkema & Hijmans, 2008, p.6). De in Nederland gebruikelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM) valt volgens Fokkema en Hijmans in de meeste gevallen onder een dergelijke IPPS. Volgens de Europese Commissie dient in dit geval niet zomaar zonder aanbestedingsprocedure een partner te worden gekozen. Voor de bezwarende titel zijn ook de eisen die een aanbestedende dienst stelt aan een project van belang. Als deze verder reiken dan de eisen vanuit de publieke taak, kan er sprake zijn een bezwarende titel (Bregman, 2007; ICER, 2008). Dit onderscheid tussen publiek en privaatrecht is echter niet onomstreden, aangezien het Europees Hof van Justitie in haar uitspraken hier niet naar verwijst. Mogelijk kunnen ook publiekrechtelijke eisen al voldoende zijn voor een bezwarende titel (Interview Korthals Altes, 2009). In elk geval is de grens van de eisen die gesteld mogen worden zonder een aanbestedingsplicht te hebben onduidelijk (Fokkema, 2009). Onderzoeksinstituut OTB

Daarnaast is er op basis van dit arrest onduidelijkheid over de mogelijkheden voor het doorleggen van de aanbestedingsplicht. Hiermee wordt bedoeld dat als een aanbestedende dienst een opdracht verleent aan een partij die zelf aanbestedingsplichtig is, de aanbestedingsplicht wordt doorgeschoven. In de zaak Auroux/Roanne oordeelde het hof dat dit niet mogelijk was, maar eerder in het hierna besproken Scala-arrest, moest hiervan wel sprake zijn. Het doorleggen van de aanbestedingsplicht kan namelijk noodzakelijk zijn wanneer een aanbestedende dienst niet de mogelijkheid heeft om zelf de keuze te maken tussen verschillende partijen. Dit is vooral het geval indien de grond, of een groot gedeelte van de grond, eigendom is van een marktpartij. Doorleggen is dus alleen toegestaan in die situaties waarin een overheid geen andere keuze heeft (ICER, 2008; Bregman, 2007; 2008b). Voor een meer volledige weergave van de betekenis van het arrest van Auroux/Roanne kan worden verwezen naar o.a. Luteijn, 2008; Haverkort, 2008; Boot & Wuijster, 2008b; Essers, 2007; Heemskerk & Peeters, 2007; Hebly & Wilman, 2007. In de discussie over de betekenis van het arrest zou de nieuwe Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling, momenteel (juli 2009) in ontwikkeling, uitsluitsel moeten bieden. Naast het arrest Auroux/Roanne heeft ook de zaak Vathorst in Nederland voor veel ophef gezorgd. Deze zaak betrof de ontwikkeling en realisatie van een woningbouwlocatie in de gemeente Amersfoort, waarbij de gemeente samenwerkte met verschillende private partijen. Hierbij heeft de gemeente niet volgens de toen geldende richtlijn aanbesteed. De Europese Commissie was van mening dat dit wel noodzakelijk was en heeft de Nederlandse staat in deze zaak in gebreke gesteld (VNG, 2009). Deze ingebrekestelling is echter begin 2009 door de Europese Commissie afgesloten (Amersfoort, 2009). Omdat de ingebrekestelling officieel niet openbaar is, is het lastig om op basis van deze zaak lering te trekken en conclusies te trekken met betrekking tot de aanbestedingsplicht bij gebiedsontwikkeling in Nederland. Een andere belangrijke zaak is het zogenaamde Scala-arrest (officieel ‘Ordine degli architetti delle Province di Milano e Lodi – Scala’, EHvJ, 2001, C 399/98). Deze zaak betrof de vernieuwing van het Scala-theater en de bouw van een ander theater om het Scala te vervangen tijdens de restauratie en daarna ook culturele evenementen te huisvesten. In dit arrest werd bepaald dat een tegenprestatie, in de zin van de eerder besproken bezwarende titel, ook kan bestaan uit het afzien van inkomsten. In dit specifieke geval zag de gemeente af van de inning van leges als tegenprestatie. Hierdoor oordeelde het Hof dat sprake was van een bezwarende titel en dat van openbare aanbesteding sprake moest zijn (Korthals Altes & Taşan Kok, 2009; Europa Decentraal, 2009). Recentelijk is er ook in Nederland een zaak geweest in het kader van aanbestedingsrecht. Het bedrijf De Raad Bouw B.V. heeft in september 2008 een kort geding aangespannen en gewonnen tegen de gemeente Noordwijk in verband met het niet openbaar aanbesteden van de bouw van een gezondheidscentrum en woningen. De afspraken die de gemeente met de marktpartij NWS heeft gemaakt zijn hierdoor komen te vervallen. Ook hierbij was het twistpunt de bezwarende titel, die in deze zaak werd gevormd door een niet marktconforme grondprijs waartegen de NWS de grond van de gemeente kon kopen (Bregman, 2008b). Het belang van deze zaak ligt vooral in het feit dat de rechtbank expliciet verwees naar het arrest in de zaak Auroux/Roanne. Zoals Korthals Altes & Taşan Kok (2009, zie ook 2.2.4 hierboven) aangeven is een van de voorwaarden voor veranderingen op (sub)nationaal niveau door casussen bij het Europese Hof van Justitie dat actoren op dit niveau, in dit geval de rechtbank in Den Haag, bereid zijn de zaak te gebruiken in (sub)nationale rechtszaken. Deze uitspraak maakt daarom de casus van Auroux/Roanne meer relevant voor de Nederlandse gebiedsontwikkelingspraktijk. Onderzoeksinstituut OTB

37

2.4.7

Conclusie

Concluderend kan worden gesteld dat aanbesteding een selectieprocedure is voor de keuze van leveranciers, waarbij voor overheidsopdrachten Europese richtlijnen zijn vastgelegd. Hiervan is de algemene aanbestedingsrichtlijn voor gebiedsontwikkeling de belangrijkste. Deze richtlijn is in Nederland omgezet in het Bao, met een verdere uitwerking in het ARW. Een breder juridisch kader in de vorm van een aanbestedingswet is in de maak, maar heeft door de afwijzing door de Eerste Kamer vertraging opgelopen. Overheidsopdrachten onder bezwarende titel van boven de drempelwaarde dienen de Europese richtlijn te volgen. Hierbij is er de keus uit een aantal procedures, waarvan voor gebiedsontwikkeling vooral de niet-openbare procedure en de concurrentiegerichte dialoog van belang zijn. De uitleg van de aanbestedingsregelgeving vindt grotendeels plaats via jurisprudentie. Voor gebiedsontwikkeling is vooral het arrest van Auroux/Roanne van groot belang. De betekenis van dit arrest, dat lijkt te betekenen dat ook gebiedsontwikkelingsprojecten in veel gevallen aanbestedingsplichtig zijn, wordt volop bediscussieerd. Deze discussie, waarin de Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling uitsluitsel zou moeten bieden, wordt in hoofdstuk 6 verder belicht op basis van interviews met betrokken partijen.



39

Methodologie

3

In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de in dit onderzoek gebruikte methodologie. Als eerste zullen de deelvragen die in het eerste hoofdstuk aan bod zijn gekomen voor zover noodzakelijk verder worden uitgewerkt. Naar aanleiding van de deelvragen en de in het voorgaande hoofdstuk beschreven achtergrond zal vervolgens een conceptueel model worden gepresenteerd. Aan de hand van dit conceptueel model kan worden beargumenteerd welk onderzoeksontwerp het meest geschikt is en welke onderzoeksmethoden hierin van pas kunnen komen. 3.1

Deelvragen

In hoofdstuk 1 is de probleemstelling geformuleerd. Deze probleemstelling luidt: In welke mate en op welke wijze wordt de praktijk van gebiedsontwikkeling in Nederland beïnvloed door het Europese aanbestedingsdossier? Deze probleemstelling is uitgewerkt in een drietal deelvragen. Deze deelvragen zijn, zoals genoemd in hoofdstuk 1: 1) Hoe worden het proces en de uitkomsten van gebiedsontwikkeling beïnvloed door het Europese aanbestedingsdossier? 2) Hoe wordt de onduidelijkheid omtrent de interpretatie van Europese aanbestedingsregelgeving door actoren in gebiedsontwikkeling ervaren en hoe wordt er mee omgegaan? 3) In hoeverre wordt de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling verschillend ervaren door de verschillende bij gebiedsontwikkeling betrokken actoren? Van deze deelvragen is voor de beantwoording van de probleemstelling de eerste deelvraag de belangrijkste. Deze vraag ligt ook nog erg dicht bij de probleemstelling en dient verder te worden uitgewerkt om te kunnen worden onderzocht. Zoals in hoofdstuk 2 (2.3) is aangegeven is gebiedsontwikkeling een proces, waardoor een benadering op basis van het proces meer voor hand liggend is dan een benadering op basis van de inhoud van gebiedsontwikkeling. De deelvraag kan daarom worden uitgewerkt naar de verschillende fasen in het proces van gebiedsontwikkeling, zoals beschreven door Van Rooy (2008, zie 2.3.3 hierboven). Deze uitwerking is verder van belang omdat het structuur kan brengen in het onderzoek. Aan de hand van de deelvragen kunnen antwoorden van respondenten worden gecodeerd naar een bepaalde fase van het gebiedsontwikkelingsproces, waardoor het beter mogelijk is om de verschillende cases te vergelijken. Hierbij geldt dat op basis van de literatuur enkele veronderstellingen kunnen worden gemaakt over de invloed van aanbesteding op elke fase, waardoor het ook mogelijk is het zwaartepunt van deze subvragen aan te geven. Deze subvragen zijn: 1a) Wat is de invloed van Europese aanbesteding op de voorverkenningsfase van gebiedsontwikkeling? Onderzoeksinstituut OTB

Deze subvraag gaat in op de fase van voorverkenning. Aangezien in deze fase nog slechts sprake is van een eerste oriëntatie zal in deze fase de invloed van aanbesteding waarschijnlijk niet heel groot zijn. Toch is het mogelijk dat ook in deze fase al wordt voorgesorteerd op de Europese Aanbesteding. Zo kan het zijn dat de noodzaak tot aanbesteding een barrière vormt waardoor het project niet verder wordt ontwikkeld. Ook is het mogelijk dat al in dit stadium externe kennis wordt betrokken omdat deze in de aanbestedende dienst ontbreekt. 1b) Wat is de invloed van Europese aanbesteding op de verkenningsfase van gebiedsontwikkeling? Deze subvraag gaat in op de verkenningsfase. In deze fase is meer invloed van het aanbestedingsdossier te verwachten. In bepaalde procedures (met name de concurrentiegerichte dialoog) kan deze fase namelijk een onderdeel zijn van de aanbesteding. Daarnaast kunnen beslissingen worden aangepast om in de vervolgfasen de aanbesteding te vergemakkelijken. Ook zal in veel gevallen de keuze van de aanbestedingsprocedure in deze fase vallen, waardoor beïnvloeding van het proces ook mogelijk is. 1c) Wat is de invloed van Europese aanbesteding op de planstudiefase van gebiedsontwikkeling? Deze subvraag gaat in op de planstudiefase. Op deze fase zal in het onderzoek waarschijnlijk de nadruk komen te liggen. Dit is namelijk de fase waarin (het grootste deel van) de aanbestedingsprocedure zal worden doorlopen. Ook de definitieve financiering wordt hierin bepaald, waardoor eventuele aanpassingen om onder de drempelwaarde uit te komen mogelijk zijn. 1d) Wat is de invloed van Europese aanbesteding op de realisatiefase van gebiedsontwikkeling? Hoewel in de realisatiefase de aanbestedingsprocedures normaal gesproken al is afgerond, is het toch mogelijk dat ook in deze fase nog invloed van de aanbestedingsregelgeving te signaleren is. Zo kan het zijn dat problemen in de realisatie moeilijker zijn op te lossen omdat aan de afspraken uit de aanbesteding vastgehouden moet worden. Het is daarom van belang ook deze fase in het onderzoek op te nemen. 1e) Wat is de invloed van Europese aanbesteding op het resultaat en op de beheer- en onderhoudsfase van gebiedsontwikkeling? In de laatste fase van gebiedsontwikkeling, de beheer- en onderhoudsfase, is weinig invloed van het aanbestedingsdossier te verwachten. De aanbesteding zal namelijk in de meeste gevallen geen betrekking hebben op deze fase. Het is echter niet mogelijk invloed op voorhand uit te sluiten, bijvoorbeeld omdat, vooral wanneer gewerkt wordt in constructies waarbij het beheer samen met het ontwerp en de realisatie wordt aanbesteed, de aanbestedingsregelgeving wel bij deze fase betrokken is. Daarom wordt ook deze subvraag in het onderzoek opgenomen. De tweede en derde deelvragen die hierboven zijn genoemd, aangaande de manier waarop met onduidelijkheid wordt omgegaan en het verschil van de invloed van aanbesteding tussen actoren, kunnen worden uitgesplitst naar de verschillende typen actoren. Te verwachten is dat er binnen het gebiedsontwikkelingsproces drie verschillende typen actoren zijn te onderscheiden. De eerste actor is de aanbestedende dienst, in de meeste gevallen de gemeente. Deze is in het onderzoek erg belangrijk, Onderzoeksinstituut OTB

41

aangezien deze actor de keus maakt voor een bepaalde procedure en voor het überhaupt opzetten van een Europese aanbesteding. Een tweede type actor wordt gevormd door andere overheden die bij de gebiedsontwikkeling betrokken kunnen zijn. Deze actor zal in het onderzoek minder van belang zijn. De rol die dit type actor binnen het aanbestedingsproces speelt zal in veel gevallen namelijk klein zijn. Het derde type actor is de private partij. Dit kan een partij zijn die inschrijft op de aan te besteden dienst, maar eventueel kan een private partij ook op een andere manier bij het project betrokken zijn. De nadruk zal hier echter liggen op de private partijen die het meest direct met de aanbestedingsprocedure te maken hebben, de inschrijvende partijen. 3.2

Conceptueel model

Aan de hand van deelvragen en de beschreven literatuurstudie is het mogelijk een conceptueel model te maken (figuur 3.1). Dit model kan helpen het onderzoek te sturen en geeft een schematische weergave van de veronderstelde verbanden. Aan de hand van dit conceptueel model is het mogelijk het meest geschikte onderzoeksontwerp en de meest geschikte onderzoeksmethoden te bepalen. In het conceptueel model worden zowel verbanden die uit de literatuur naar voren komen als veronderstelde verbanden weergegeven. Figuur 3.1: Conceptueel model Multi-level Governance

Gebiedsontwikkeling

Europeanisering

Voorverkenning

Actoren: - gemeenten - andere overheden - marktpartijen

Verkenning Ruimte

Aanbestedingsdossier: - EU richtlijn - Omzetting in Bao & ARW - Jurisprudentie (Roanne/Auroux)

Planstudie Realisatie Beheer & onderhoud

Casussen bij EHvJ Bron: Van Rooy, 2008

Onduidelijkheid

Het conceptueel model vergt een korte uitleg. Het belangrijkste verband uit dit onderzoek, en dus ook uit het conceptueel model, is dat tussen het aanbestedingsdossier – bestaand uit de richtlijn, de omzetting en de jurisprudentie – en gebiedsontwikkeling. Dit is de hoofdmoot van het onderzoek. Zoals hiervoor in de subvragen is omschreven wordt dit uitgesplitst naar de verschillende fasen van gebiedsontwikkeOnderzoeksinstituut OTB

ling. Deze fasen, afkomstig uit het model van Van Rooy (2008) lopen in elkaar over. De eerste deelvraag zoals hierboven besproken, is in het model dus te herkennen in de vijf pijlen van het aanbestedingsdossier naar de verschillende fasen van gebiedsontwikkeling. Omdat het aanbestedingsdossier ruimte voor interpretatie over laat, leidt dit tot onduidelijkheid. Deze onduidelijkheid zal waarschijnlijk invloed uitoefenen op de actoren bij gebiedsontwikkeling. Dit verband zal in het onderzoek ook worden bekeken. Een andere bron van onduidelijkheid is de gebiedsontwikkeling zelf. Ervaringen uit de praktijk kunnen leiden tot vragen over de juiste toepassing van de aanbestedingsregelgeving. Zo kan het zijn dat in de praktijk problemen met de richtlijn worden gesignaleerd waarvan niet duidelijk is hoe hier mee dient te worden omgegaan. Deze onduidelijkheid kan worden opgelost door de casus voor te leggen aan het Europese Hof van Justitie. De jurisprudentie die op basis van de uitspraken van dit Hof wordt gevormd belandt vervolgens weer binnen het aanbestedingsdossier. De rol van de onduidelijkheid in het hele model is een weergave van de tweede deelvraag in het onderzoek. De invloed van het aanbestedingsdossier op gebiedsontwikkeling verloopt via de actoren, die de aanbestedingsregelgeving moeten toepassen en daarmee in bepaalde mate moeten interpreteren. Dit sluit aan op de derde deelvraag bij dit onderzoek. De manier waarop actoren binnen de gebiedsontwikkeling de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling ervaren en de rol die zij hierin spelen wordt in het model weergegeven doordat de pijlen vanuit het aanbestedingsdossier naar gebiedsontwikkeling via deze actoren lopen. Naast de deelvragen is ook een deel van de theoretische achtergrond in het model te herkennen. Een van de aannames die bij gebiedsontwikkeling kunnen worden gesteld is dat er beïnvloeding van de ruimte plaatsvindt. Dit komt voort uit het feit dat gebiedsontwikkeling ruimtelijke ontwikkeling behelst. Dit verband is echter geen direct onderdeel van het onderzoek. Belangrijker is dat de beïnvloeding van gebiedsontwikkeling door het aanbestedingsdossier mogelijk is tegen de achtergrond van Europeanisering. Dit wordt in het model verbeeld door de grote grijze ovaal. Zowel de beïnvloeding van gebiedsontwikkeling door het aanbestedingsdossier als de terugkoppeling via het Europese Hof van Justitie valt binnen deze Europeanisering. De ‘domestic mediators’ zoals die uit het model van Bache (zie 2.2.3) naar voren komen zijn hierbij verwerkt in zowel het aanbestedingsdossier (de omzetting) als de actoren die bij gebiedsontwikkeling betrokken zijn. Het laatste element uit het model dat dient te worden uitgewerkt is de rol van multi-level governance. Dit proces speelt zowel bij de vorming van het aanbestedingsdossier als bij het proces van gebiedsontwikkeling. Aangezien multi-level governance een proces van actoren is, is er ook met dit element een verband. Multi-level governance wordt in het model als bovenliggende balk gepresenteerd, omdat het dient als perspectief voor het onderzoek naar de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling, waarbij sprake is van wederzijdse afhankelijkheid tussen de actoren. 3.3

Onderzoeksontwerp

Op basis van het conceptueel model is het mogelijk te bepalen wat het meest geschikte onderzoeksontwerp en de meest geschikte onderzoeksmethode is. Omdat een volledig beeld van de invloed van het aanbestedingsdossier op gebiedsontwikkeling in Nederland wordt nagestreefd, ligt het voor de hand een casestudie uit te voeren. Dit biedt de mogelijkheid om niet zozeer hypothesen te testen, maar eerder om Onderzoeksinstituut OTB

43

een beeld te vormen van een invloed waarover nog weinig bekend is. Door het uitvoeren van een casestudie kan op een intensieve wijze informatie worden verzameld over de manier waarop het aanbestedingsdossier een rol speelt in gebiedsontwikkeling. In dit onderzoek is gekozen voor een meervoudige casestudie. Een enkelvoudige casestudie levert voor dit onderzoek namelijk enkele problemen op. Zo is het voor het onderzoek van belang te kijken naar de verschillende fasen van gebiedsontwikkeling. Bij één case kan dit lastig zijn, omdat misschien niet alle fasen zijn afgerond, of, wanneer dit wel het geval is, informatie over de eerdere fasen van het proces niet meer volledig beschikbaar is. Een tweede probleem van een enkelvoudige casestudie is dat slechts de invloed van de in die case gebruikte aanbestedingsprocedure kan worden bekeken. Voor een compleet beeld is het van belang zowel de nietopenbare procedure als de concurrentiegerichte dialoog in het onderzoek op te nemen. Om deze problemen op te kunnen lossen is in dit onderzoek gekozen voor een meervoudige casestudie ofwel een vergelijkende casestudie. Op deze manier kunnen cases worden gekozen die zich in verschillende fasen van het gebiedsontwikkelingstraject bevinden. Tevens kunnen cases gekozen worden waarin van verschillende aanbestedingsprocedures gebruik gemaakt wordt. Op deze manier kan de invloed in de verschillende fasen van het proces bekeken worden en kan een vergelijking worden gemaakt van de invloed van aanbesteding bij de verschillende aanbestedingsprocedures. Om zowel de verschillende fasen van het onderzoek te kunnen onderzoeken als de twee verschillende aanbestedingsprocedures, is gekozen vier cases te bestuderen, waarbij van allebei de relevante aanbestedingsprocedures één case de procedure al heeft afgerond en één case hier nog middenin zit. Naast het caseonderzoek is het noodzakelijk om te onderzoeken wat de ontwikkelingen zijn op het gebied van het arrest Auroux/Roanne en de implicaties hiervan voor gebiedsontwikkeling in Nederland. Dit is namelijk van invloed op de breedte van de aanbestedingsplicht bij gebiedsontwikkeling. Daardoor bepaalt dit voor een deel de mate waarin aanbesteding bij gebiedsontwikkeling aan de orde komt, en daarmee hoe sterk de invloed van aanbesteding kan zijn. 3.4

Caseselectie

Voor dit onderzoek bestaan de cases uit gebiedsontwikkelingsprojecten. Deze projecten dienen te voldoen aan de definitie van gebiedsontwikkeling zoals die in dit onderzoek is gesteld (zie 1.1 hierboven; 2.3.1 hierboven), wat betekent dat het project verschillende functies moet integreren, dat er meerdere actoren bij betrokken moeten zijn en dat er een bepaalde mate van bovenlokaal belang moet zijn. Verder dienen dus cases gekozen te worden die zich in verschillende fasen van het proces bevinden en dienen de twee voor gebiedsontwikkeling belangrijkste procedures te worden opgenomen. Voor dit onderzoek zal vooral gekozen worden voor de – zoals Bryman (2008, p.56) het noemt – exemplifying case. Dit is een case die een redelijk standaard situatie behelst waardoor de resultaten hiervan in een zekere mate kunnen worden doorgetrokken naar andere gevallen. Aangezien er in een dergelijk kwalitatief onderzoek nooit van representativiteit sprake kan zijn is dit doortrekken van de uitkomsten van het onderzoek slechts in beperkte mate mogelijk. Naast de exemplifying case is in één geval (case Assen) gekozen voor een ander soort case, namelijk een revelatory case. Dit is volgens Bryman een case waarin een onderzoeker de mogelijkheid krijgt een case te onderzoeken die normaal niet direct beschikbaar is voor onderzoek. Hoewel Onderzoeksinstituut OTB

deze benaming misschien wat sterk is voor de gekozen case, kan de mogelijkheid in één gemeente twee projecten te analyseren die op verschillende wijze zijn aanbesteed wel als zodanig worden opgevat. Op basis van de definitie van gebiedsontwikkeling die voor dit onderzoek wordt gehanteerd is een shortlist samengesteld van mogelijke gebiedsontwikkelingsprojecten. Uit deze shortlist is vervolgens een selectie gemaakt op basis van de criteria die hiervóór zijn besproken. Dit betekent dat twee cases zijn geselecteerd met een concurrentiegerichte dialoog en twee met een niet-openbare procedure (zie tabel 3.1). Hierbij is steeds één case gekozen waarbij de aanbestedingsprocedure al is afgerond en één waarbij dit nog niet het geval is. Daarnaast is zoals besproken gezocht naar exemplifying cases en is in één geval gekozen voor een revelatory case. Tabel 3.1: matrix cases naar selectiecriteria Nog in aanbestedingspro- Aanbestedingsproceducedure re afgerond Niet-openbare proSpoorzone Tilburg Waterfront Harderwijk cedure Concurrentiegerichte SibeliCultureel Kwartier Assen dialoog uspark/Talentencampus Oss 3.5

Gekozen cases

De eerste case die is gekozen is de Spoorzone in Tilburg. Hier wordt een groot terrein van de voormalige NS-werkplaats in het centrum van de stad herontwikkeld tot een centrumstedelijk milieu waarbij zowel commerciële als openbare functies zijn gepland. Ook worden er woningen in het gebied gebouwd. Het project is gekozen omdat het door het ministerie van VROM wordt genoemd als één van de voorbeelden van gebiedsontwikkeling (Ruimteforum, 2009). Dit geeft aan dat het kan dienen als exemplifying case. Daarnaast voldoet het aan de definitie van gebiedsontwikkeling zoals die in dit onderzoek wordt gebruikt. Er is een groot aantal actoren betrokken, die in samenwerking het gebied ontwikkelen. De case bevindt zich ten tijde van het onderzoek nog in de aanbestedingsprocedure. Er wordt gebruik gemaakt van de nietopenbare procedure. De tweede case die gekozen is, is die van het Sibeliuspark en de Talentencampus in Oss. Hier wordt bij het TOP-Oss stadion een groot aantal faciliteiten voor de ontwikkeling van talenten gerealiseerd, gecombineerd met de inrichting van het Sibeliuspark, waarbij tevens 120-140 woningen worden gebouwd. Deze case is gekozen omdat, naast het feit dat er voldaan werd aan de definitie van gebiedsontwikkeling, gebruik gemaakt wordt van de concurrentie gerichte dialoog. Deze procedure is ten tijde van het onderzoek nog aan de gang, waardoor direct over het proces informatie kan worden verzameld. Naast deze twee lopende cases is het zoals gezegd voor het onderzoek van belang twee cases te kiezen waarvan de aanbestedingsprocedure al is afgerond. Een eerste case die hiervoor is gekozen, is het Waterfront in Harderwijk. Deze case is gekozen omdat deze, net als het geval is bij de Tilburgse Spoorzone, door het ministerie van VROM wordt genoemd als voorbeeld van gebiedsontwikkeling (Ruimteforum, 2009). Het voldoet dan ook aan de definitie van gebiedsontwikkeling die in dit onderzoek wordt gebruikt. Het Waterfront in Harderwijk behelst de herontwikkeling van de kuststrook bij Harderwijk waarbij woningen, commerciële voorzieningen en openbare voorzieningen worden gerealiseerd. Het is een voorbeeld van integrale


45

ontwikkeling, aangezien verschillende opgaven integraal worden aangepakt. Bij deze case is gebruik gemaakt van de niet-openbare procedure. De keuze van de drie hiervoor beschreven cases betekent dat tot slot een case gekozen dient te worden waarbij gebruik is gemaakt van de concurrentiegerichte dialoog en waarbij deze procedure reeds is afgerond. De case die hiervoor gekozen is, is het Cultureel Kwartier in Assen. Deze case is vooral gekozen omdat het de mogelijkheid biedt naast dit Cultureel Kwartier ook te kijken naar de ontwikkeling van De Citadel, een ander gebiedsontwikkelingsproject in de gemeente Assen, waarbij slechts de openbare parkeergarage Europees is aanbesteed. De wijze waarop hiermee is omgegaan is erg interessant voor dit onderzoek. De mogelijkheid om de verschillende aanbestedingsmethoden in deze twee projecten binnen één gemeente te analyseren zorgt ervoor dat meer informatie kan worden verzameld zonder hiervoor een grote mate van extra onderzoek te moeten doen. 3.6

Onderzoeksmethode

Binnen het onderzoeksontwerp van de meervoudige casestudie dient gekozen te worden voor een geschikte onderzoeksmethode. Als eerste is het belangrijk om een beeld te krijgen van de te onderzoeken case. Er moet duidelijk worden wat het project inhoudt en wat de gekozen aanbestedingsprocedure is. Deze informatie kan grotendeels worden gehaald uit een documentenstudie van de websites van de projecten, van krantenartikelen over de projecten, van de publicaties van de aanbesteding in het Supplement op het Publicatieblad van Europese Unie en van andere bronnen waarin het project wordt beschreven. Om te onderzoeken hoe in de praktijk met de aanbestedingsprocedure wordt omgegaan is het niet voldoende om een studie te doen van beschikbare documenten. Ook omdat vanuit het perspectief van multi-level governance de rol van actoren in het proces belangrijk is, is de keuze voor het ondervragen van betrokken actoren verantwoord. Aangezien er een kwalitatief onderzoek is uitgevoerd waarbij de mogelijkheid moest bestaan om door te vragen is er gekozen voor het uitvoeren van interviews. Deze interviews zijn afgenomen bij de verschillende typen actoren die in het proces betrokken zijn. Aangezien het onderzoek zich richt op de aanbesteding, zijn vooral de gemeente en de betrokken marktpartijen van belang. Omdat het ten eerste lastig is toegang te krijgen tot marktpartijen die een aanbesteding hebben verloren en ten tweede de winnaars vrijwel zeker ook betrokken zijn geweest bij projecten waarbij ze verloren hebben, is er voor gekozen alleen de winnende marktpartij te interviewen in die cases waarbij de aanbesteding reeds is doorlopen. In de cases waarbij dit nog niet het geval is, is geprobeerd via de gemeente in contact te komen met één van de deelnemende partijen. In het geval van de Spoorzone in Tilburg is dit, op verzoek van de gemeente, echter achterwege gelaten. Om te zorgen dat elke case op een vergelijkbare manier wordt onderzocht is ervoor gekozen gebruik te maken van semigestructureerde interviews. Dit zijn interviews waarbij gebruik gemaakt wordt van een lijst met vragen die het interview richting geven, maar waarbij de volgorde van de vragen kan afwijken en andere vragen kunnen worden gesteld naar aanleiding van reacties van de respondent. Hiermee is gezorgd voor een vergelijkbare dekking van de verschillende onderdelen van het onderzoek in de diverse cases, terwijl het wel nog steeds mogelijk is de informatie zo compleet mogelijk te verzamelen. Het interviewschema dat deze semistructuur weergeeft is te vinden in bijlage A. De vragen die in het interview zijn gesteld, zijn een uitwerking van de in het onderzoek gestelde deelvragen.


Op basis van de semigestructureerde interviews is het lastig een vergelijking te maken van de invloed van aanbesteding op de verschillende gebiedsontwikkelingsprojecten. Om deze vergelijking te vergemakkelijken, is gebruik gemaakt van een Likertschaal. Hierbij is in het interview een aantal stellingen voorgelegd waarvan de respondenten aan dienden te geven in welke mate zij het (voor die case) eens zijn met de stelling. Door de verschillende stellingen te koppelen in een meervoudige indicatormaat is een score worden toegekend, in dit onderzoek aan de mate van invloed die het aanbestedingsdossier op de gebiedsontwikkeling heeft gehad. Deze score is vervolgens vergeleken met de scores voor de andere cases. De precieze opstelling van deze Likertschaal is te vinden in bijlage B. Naast de bestudering van de cases is het in enkele gevallen noodzakelijk om algemene informatie te verzamelen. Vooral om een beeld te krijgen van de onduidelijkheid die bestaat over de aanbestedingsrichtlijn en jurisprudentie is het nodig enig onderzoek dat het niveau van de vier cases te boven gaat te verrichten. Omdat het hierbij gaat om exploratief onderzoek zal ook hier gekozen worden voor een kwalitatieve onderzoeksmethode. De hiervoor meest geschikte methode is het interviewen van enkele deskundigen op dit gebied, naast het bijhouden van de wetenschappelijke en vakliteratuur. 3.7

Vergelijking

Aan de hand van de resultaten van de onderzoeksmethoden is het mogelijk te komen tot een vergelijking van de verschillende cases. Daarnaast kan een vergelijking worden gemaakt tussen de reacties van de verschillende actoren. Om deze vergelijking mogelijk te maken dient deze echter te worden gestructureerd. Een eerste structurering die hierboven wordt aangegeven is de gebruikte Likertschaal. Deze schaal maakt het mogelijk om de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling voor de verschillende cases te vergelijken. Tevens kan per case en per actor een vergelijking worden gemaakt van de beoordeling van deze invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling. Naast de Likertschaal dient echter ook op basis van de semigestructureerde interviews een vergelijking te worden gemaakt tussen de verschillende cases en actoren. Om deze vergelijking te structureren kan vooral gebruik gemaakt worden van de fasering van gebiedsontwikkeling die eerder in dit hoofdstuk is gepresenteerd. Door de antwoorden van de respondenten te coderen naar de verschillende fasen, is het mogelijk in beter grijpbare terminologie de verschillende antwoorden te vergelijken. Per fase zal worden gekeken hoe in de verschillende cases invloed van de aanbestedingsregelgeving is waar te nemen. Verder kan een vergelijking van de cases op specifieke punten worden gedaan aan de hand van de antwoorden op de interviewvragen. Voor een algemene vergelijking van de cases zullen deze specifieke vragen worden gecombineerd tot een algemeen beeld van de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling. Dit beeld kan vervolgens worden vergeleken met de andere cases. Natuurlijk heeft de wijze van vergelijken gevolgen voor de mate waarin de resultaten kunnen worden gegeneraliseerd. Aangezien er sprake is van een kwalitatieve studie en er dus van representativiteit geen sprake is, is het niet mogelijk de resultaten direct door te trekken. Het is echter wel mogelijk om bepaalde uitkomsten in beperkte mate te generaliseren. Zo kunnen aan de hand van de cases wel algemene problemen worden gesignaleerd en kan eventueel ook de oorzaak hiervan worden aangegeven. Er kunnen dus wel verwachtingen worden opgetekend over de invloed die de aanbestedingsregelgeving over het algemeen op gebiedsontwikkeling heeft.


47


4

Aanbesteding in vier gebiedsontwikkelingsprojecten

In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de verschillende cases die in dit onderzoek worden behandeld. Hierbij zal elke case apart besproken worden. Eerst zal een korte beschrijving worden gegeven van de verschillende cases, waarbij tevens zal worden aangegeven in welke fase het project zich momenteel bevindt. Ook zal aan de orde komen welke problemen er eventueel in het project spelen die los staan van de aanbesteding. Vervolgens zal worden aangegeven op welke manier het project is aanbesteed en waarom hiervoor is gekozen. Ook hoe de vraag of er Europees aanbesteed zou worden is beantwoord zal in dit deel aan de orde komen. Na het bespreken van de wijze van aanbesteden zal worden ingegaan op de ervaringen met deze aanbesteding. Hier zal aan bod komen hoe deze specifieke aanbesteding door zowel de gemeente als door een gesproken marktpartij (waar mogelijk) wordt beoordeeld. Ook eventuele problemen die uit de aanbesteding zijn voortgekomen zullen hierbij aan bod komen, waarbij ook de onduidelijkheid over het arrest Auroux/Roanne zal worden behandeld. Hierbij is deze beoordeling in de meeste gevallen afhankelijk van de bevindingen in het project, maar zal zeker bij de partijen die meer ervaring hebben met aanbesteding ook veel gebaseerd zijn op andere projecten. Bij elke case zal tot slot worden geprobeerd de deelvragen voor deze case zo goed mogelijk te beantwoorden (zie 3.1 hierboven). De informatie in dit hoofdstuk is, tenzij anders is aangegeven, afkomstig uit interviews met de projectdirecteur van de gemeente en met medewerkers van betrokken marktpartijen. In het volgende hoofdstuk zal worden geprobeerd een vergelijking te maken tussen de verschillende cases en zullen de resultaten van de cases worden gecombineerd om zo antwoorden op de deelvraag mogelijk te maken. 4.1

Waterfront Harderwijk

4.1.1

Beschrijving project

Het Waterfront in Harderwijk is een uitgebreid gebiedsontwikkelingsproject waarbij een kuststrook van ruim vijf kilometer lang wordt herontwikkeld. De kustlijn krijgt hierbij een totaal ander aanzien. Verschillende problemen die in de loop der jaren zijn ontstaan (parkeerproblematiek, vervuiling bedrijventerrein) moeten door het project worden opgelost. Het doel is hiermee niet alleen de leefbaarheid in de stad een forse impuls te geven, maar de stad ook een harmonieuze relatie met het water terug te geven (Waterfront, 2009). De gemeente geeft aan dat het daarnaast belangrijk is de parkeerproblematiek die, vooral door het Dolfinarium wordt veroorzaakt, aan te pakken.


49

Figuur 4.1: Waterfront Harderwijk

Bron: Google Earth (2009)

Bron: Waterfront Harderwijk (2009)

In het gebied, waar onder andere het Dolfinarium, een industrieterrein en een jachthaven te vinden zijn, zullen in totaal 1600 woningen worden gebouwd. Daarnaast worden bedrijven verplaatst naar de naastgelegen Lorentzhaven en wordt er door de aanleg van kleine eilanden een natuurlijke verbinding tussen de Veluwe en Flevoland gecreëerd. Ook in het natuurgebied de Mheenlanden moet meer ruimte voor de natuur komen (Waterfront, 2009). Over het plan, waarmee 500 miljoen euro gemoeid is, is in de loop der jaren veel ophef geweest. Zo heeft de Raad van State eind 2008 een streep gezet door het bestemmingsplan dat uitbreiding van de Lorentzhaven mogelijk had moeten maken. Dit was nodig om ruimte te vinden voor de verplaatsing van de bedrijven uit het gebied waar nu woningbouw is gepland. De Raad van State heeft echter de Koninklijke Nederlandse Natuurhistorische Vereniging en de Vogelbeschermingswacht NoordVeluwe in het gelijk gesteld. Deze stelden dat de uitgevoerde habitattoets onvoldoende rechtvaardiging van de plannen was. Deze uitspraak zal voor het Waterfront een vertraging van waarschijnlijk minimaal een jaar opleveren (De Stentor/Veluws Dagblad, 2008). Daarnaast is er, al voordat er een paal de grond in is geslagen, sprake van budgetoverschrijdingen. Volgens een onafhankelijk onderzoek dat de gemeente naar het plan heeft laten doen zou de gemeente de regie onvoldoende in handen hebben. Dit heeft uiteindelijk geleid tot het opstappen van de projectwethouder Waterfront, Henk Eijsenga, in april 2009 (ANP, 2009). 4.1.2

Aanbesteding

De gemeente geeft aan dat de voorbereidingen voor het Waterfront project al in 2000 zijn begonnen. Destijds heeft de gemeente met een aantal projectontwikkelaars om de tafel gezeten om te komen tot ontwikkeling van het Waterfront. De gemeente heeft hierbij een marktconsultatie uitgevoerd met de bedoeling met een van de geconsulteerde partijen in zee te gaan. Deze opzet is uiteindelijk echter niet geslaagd, aangezien de verschillende marktpartijen het door de gemeente voorgestelde plan niet haalbaar vonden. Vervolgens is er voor gekozen een aanbestedingsprocedure te starten. De gemeente zag dit als een manier om de markt haar werk te laten doen en door concurrentie van de marktpartijen tot het beste resultaat te komen. Deze aanbe-


steding is gestart in 2005, waarna in 2006 tot gunning is overgegaan, dus voor het arrest van Auroux/Roanne uit 2007. De gemeente heeft gekozen voor een niet-openbare aanbestedingsprocedure. Deze procedure is gekozen omdat dit de mogelijkheid bood om het al bestaande masterplan, dat in 2003 is goedgekeurd door de gemeenteraad (Waterfront, 2009), in de aanbesteding op te nemen. Omdat dit plan er al lag was er ook geen behoefte aan overleg met marktpartijen op de manier zoals dit binnen een concurrentiegerichte dialoog plaats kan vinden, waarbij in verschillende dialoogrondes de invulling van de opdracht wordt besproken (zie 2.4.5 hierboven). Het bestaande masterplan is vertaald in een programma van eisen dat kon dienen als basis voor de selectieleidraad. Hierbij is alleen de realisatie van het project aanbesteed. De planvorming was grotendeels al afgerond en het beheer ligt na realisatie weer bij de gemeente. 4.1.3

Ervaringen Waterfront

De ervaringen met de aanbesteding zijn wisselend. De gemeente is positief over het verloop van het proces. Via de aanbesteding hebben er aanpassingen aan het plan plaats gevonden die tot een beter plan hebben geleid: doordat de marktpartij met een ander voorstel voor de vorm van de eilanden kwam, werd het aandeel woningen met ligging aan het water namelijk sterk vergroot. Op deze manier werd de kracht van het gebied, de ligging aan het water, volgens de gemeente beter benut. De afstemming met andere wettelijke procedures is goed gegaan. Door de aanbestedingsprocedures kwam er volgens de gemeente zelfs zoveel energie in het project dat deze procedures beter en sneller konden worden afgewikkeld. Dat dit uiteindelijk is misgelopen (door de uitspraak van de Raad van State) komt niet voort uit de aanbesteding. Eerder kan worden gesteld dat de gemeente na de aanbesteding te veel achterovergeleund heeft, met het idee dat de marktpartij verantwoordelijkheid zou nemen voor het vervolgtraject. Dit heeft uiteindelijk problemen opgeleverd, vooral omdat de verwerving van gronden niet snel genoeg is gegaan. Dat het proces veel geld kost wordt door de gemeente erkend, maar dit mag volgens de gemeente geen belemmering vormen. De gemeente geeft aan niet te sturen op kosten maar op resultaat. De kosten van de aanbesteding (vooral tijd en personeel om het bestek op te stellen en de procedure te doorlopen) blijven laag in vergelijking tot de gehele gebiedsontwikkeling. Vanuit het oogpunt van de gemeente is het goed mogelijk met de aanbestedingsregelgeving te werken, zolang de voorbereiding maar goed wordt geregeld. Als er aandacht wordt besteed aan de manier waarop een opdracht wordt uitgevraagd, is er volgens de gemeente in een later stadium minder kans op problemen. De marktpartij die de aanbesteding in het geval van het Waterfront heeft gewonnen, projectontwikkelaar Synchroon, is beduidend minder positief over de aanbesteding. Doordat de gemeente al een masterplan had laten ontwikkelen was er voor de marktpartijen in de aanbestedingsfase weinig ruimte voor eigen initiatief. Dit was vooral een probleem doordat in het plan de kosten ver voor de baten uit gaan. In eerste instantie worden onderdelen van het project gerealiseerd die weinig opbrengst genereren, zoals de parkeerplaatsen. Pas veel later kunnen de kosten die hiervoor dienen te worden gemaakt worden terugverdiend door de ontwikkeling van de woningen. Hoewel er verbeteringen in het ontwerp mogelijk waren, was een ander concept waarin de kosten en baten chronologisch meer in balans zouden zijn niet mogelijk. Het aanbestedingstraject zelf is in het geval van het Waterfront op een nette manier verlopen, maar Synchroon is negatief over de wijze waarop het bestek is ingevuld. Omdat binnen de aanbestedingsregelgeving niet van dit bestek mag worden afgeweken, was er geen ruimte om met eigen inbreng – goedkopere of kwalitatief betere oplossingen – vanuit de markt te komen. Onderzoeksinstituut OTB

51

De onduidelijkheid in de regelgeving heeft weliswaar een rol gespeeld, maar dit heeft niet te maken met het arrest van Auroux/Roanne. Het Waterfront project is in 2006 al gegund, waardoor dit arrest (uit 2007) nog geen rol speelde. Aangezien er bij het project geen woningcorporaties betrokken zijn is ook de ingebrekestelling van Vathorst niet op het project van invloed geweest. Wel wordt er vooral door de marktpartij, Synchroon, gewezen op een gebrek aan afstemming in de eisen voor de voorselectie bij de niet-openbare aanbesteding. Omdat er geen standaard pakket is aan gegevens die een bedrijf moet leveren, moet veel tijd en geld worden gestoken in het verzamelen van alle gevraagde informatie. Daarbij komt nog dat in sommige gevallen naar vreemde of disproportionele informatie wordt gevraagd, zoals toekomstige omzetcijfers of referentieprojecten die niet in verhouding staan tot het uit te voeren project. Volgens Synchroon is er voor de nieuwe aanbestedingswet een taak weggelegd om op dit gebied voor meer duidelijkheid te zorgen. 4.1.4

Conclusie

In het project Waterfront zijn de gemeente en de marktpartij het er over eens dat de aanbesteding van invloed is geweest op het project. Door deze aanbesteding heeft de marktpartij aanpassingen aan het plan kunnen doen, waardoor volgens beide partijen een beter resultaat is bereikt. De marktpartij geeft hierbij echter aan dat indien meer ruimte voor aanpassing had bestaan er een beter plan ontwikkeld had kunnen worden, onder andere voor de aansluiting van kosten en baten. De invloed van de aanbesteding concentreert zich in dit project dus op de planstudiefase, omdat het traject van (voor)verkenning al door de gemeente was doorlopen. Ook op de realisatie heeft aanbesteding invloed omdat de gemeente aangeeft dat de verwerving van gronden vertraging heeft opgelopen. Omdat het beheer na de realisatie weer bij de gemeente ligt is het niet waarschijnlijk dat dit nog sterk door de aanbesteding wordt beïnvloed. De onduidelijkheid rond de aanbestedingsregelgeving heeft geen grote rol gespeeld in deze case. Dit komt vooral doordat de aanbesteding was afgerond voor het arrest van Auroux/Roanne. Wel signaleert de marktpartij onduidelijkheden over de gegevens die een gemeente bij de voorselectie van marktpartijen kunnen vragen. De beoordeling van de aanbestedingsregelgeving lijkt duidelijk te verschillen tussen de gemeente en de marktpartij. De gemeente is zeer positief en denkt dat het tot betere planvorming heeft geleid, terwijl de marktpartij zegt dat de beperkingen leiden tot minder goede plannen.


4.2

Talentencampus/Sibeliuspark Oss

4.2.1


De Talentencampus en het Sibeliuspark in Oss zijn twee projecten die gezamenlijk in een Europese procedure door de gemeente Oss worden aanbesteed. De twee delen zouden in eerste instantie apart worden ontwikkeld, maar zijn nu toch gezamenlijk aanbesteed. Op deze manier kunnen de twee onderdelen, die aan weerszijden van de Saal van Zwanenbergsingel (zwarte lijn op het kaartje) liggen, beter onderling worden verbonden, zo luidde de verwachting. Daarnaast is de hoop dat door de koppeling van de twee delen een kostenbesparing kan worden gerealiseerd. Op deze manier zou het mogelijk worden om de opbrengst van de woningbouw in het Sibeliuspark te gebruiken voor de Talentencampus. Figuur 4.2: Sibeliuspark & Talentencampus

Bron: Gemeente Oss (2006) De Talentencampus is een initiatief waarbij verschillende onderwijsinstellingen samen met de gemeente en de voetbal club TOP Oss (zowel de betaald voetbalals de amateurtak) het gebied rondom het stadion van TOP Oss ontwikkelen. Hierbij worden ruimtes ingericht voor de scholen, wordt veel ruimte gemaakt voor sport en is er ruimte voor commerciële voorzieningen. De koppeling met het naastgelegen Sibeliuspark zorgt ervoor dat in het project ook meer aandacht is voor de openbare ruimte. De herontwikkeling en opwaardering van het Sibeliuspark is al jaren een onderwerp van veel discussie. Vanaf 1997 is men bezig geweest met plannen om het Onderzoeksinstituut OTB

53

verwaarloosde park opnieuw in te richten. Uiteindelijk is na veel onenigheid tussen betrokken actoren (gemeente, bewoners) in 2008 een plan vastgesteld om het park te revitaliseren. De middelen hiervoor zullen worden verkregen door de opbrengst van woningbouw in het park (Brabants Dagblad, 2008a). De totale opgave van de aanbesteding behelst 7000 m2 maatschappelijke en 16.000 m2 commerciële voorzieningen, 120-140 woningen, 17 hectare park en de herinrichting van de wegen en openbare ruimte. In totaal betekent dit dat voor het project ongeveer €100 miljoen wordt uitgetrokken (Brabants Dagblad, 2008b). 4.2.2

Aanbesteding

De Talentencampus en het Sibeliuspark worden aanbesteed via de procedure van de concurrentiegerichte dialoog. De gemeente zegt deze procedure te hebben gekozen omdat de verwachting was dat dit zou leiden tot een betere planvorming. De gemeente wilde op deze manier de ideeën van marktpartijen over wat de beste aanpak zou zijn in de planvorming opnemen. Binnen de niet-openbare procedure is hiervoor volgens de gemeente weinig ruimte, aangezien een alternatief plan niet zou voldoen aan de eisen in het bestek en zodoende zou moeten worden afgekeurd. Door in dialoog te treden met marktpartijen denkt de gemeente verrast te kunnen worden door goede ideeën en kan uiteindelijk tot een beter plan worden gekomen. De keuze voor deze procedure is dan ook al in een vrij vroeg stadium genomen, voor een deel ook uit nieuwsgierigheid naar de procedure, waar binnen de gemeente nog geen ervaring mee was opgedaan. Voordat deze procedure werd gestart is volgens Heijmans door de gemeente al wel een soort onofficiële marktconsultatie uitgevoerd. Hierbij is ook Heijmans Vastgoed geraadpleegd. In deze marktconsultatie werd de bedrijven gevraagd enkele ideeën voor het gebied op papier te zetten. Wat echter de exacte status van deze marktconsultatie is geweest is onduidelijk. Dit lijkt echter niet van grote invloed geweest te zijn op de aanbesteding, aangezien het door de gemeente niet is genoemd. Ook bij Heijmans wordt gezegd dat dit niet van invloed is geweest, al is ook hier niet duidelijk wat er met de resultaten precies is gebeurd. De aanbesteding bestaat zoals aangegeven uit twee delen. Voor het Sibeliuspark was reeds een plan ontwikkeld. Omdat de totstandkoming van dit plan vele jaren heeft geduurd en er met veel moeite een plan is ontwikkeld dat door de inwoners goed werd beoordeeld, ligt dit plan politiek gevoelig. Vooral over het aantal woningen en de locatie hiervan is pas na veel discussie overeenstemming bereikt. Er is daarom weinig ruimte om van dit plan af te wijken. Voor de Talentencampus ligt dit anders. Hiervoor is wel een masterplan (gemeente Oss, 2006) opgesteld maar dit laat nog alle ruimte voor interpretatie en wijziging. Hoewel het verder gaat dan een plan op hoofdlijnen, is het niet op detailniveau uitgewerkt. Deze uitwerking wordt in de dialoog met marktpartijen verder vastgesteld. Voor de realisatie van het plan hebben zich in eerste instantie zes partijen aangemeld. Hiervan zijn er vier uitgekozen om mee te doen aan de dialoogrondes. In een vrij vroeg stadium van deze dialoog zijn twee consortia uit de procedure gestapt omdat hun visie op het project te veel afweek van wat de gemeente voor ogen had. De twee overgebleven consortia (BAM en Park&People, bestaande uit Heijmans Vastgoed, Hendriks Bouw en Ontwikkeling, ProperStok en Brabant Wonen) hebben in de dialoog de mogelijkheid hun plannen verder uit te werken (Brabants Dagblad, 2009). Hierbij is volgens de gemeente het doel te komen tot een Design-BuildFinance-Maintain constructie (DBFM) waarbij niet alleen de realisatie maar ook het ontwerp, de financiering en het onderhoud na de realisatie wordt uitbesteed. Dit betekent dat in het geval van de Talentencampus ook de afstemming tussen de verschil-


lende gebruikers, de scholen, de sportverenigingen en de bedrijven, door de winnende partij dient te worden geregeld. 4.2.3

Ervaringen Sibeliuspark/Talentencampus

De aanbestedingsprocedure die bij deze case wordt gevolgd, wordt door zowel de gemeente als door de gesproken marktpartij (Heijmans Vastgoed) positief beoordeeld. De gemeente is verrast door de recente ontwikkelingen in de markt (de kredietcrisis) waardoor het lastiger is een dergelijk project te realiseren. Juist door deze veranderende omstandigheden is de keuze voor de concurrentiegerichte dialoog volgens de gemeente misschien wel voordeliger. Op deze manier kan namelijk met de marktpartijen in overleg worden getreden. De traditionele manier van aanbesteden (niet-openbaar), waarbij een pakket met eisen wordt afgeleverd bij de marktpartij waarop een bod gedaan dient te worden, zou in de huidige markt waarschijnlijk geen reactie hebben opgeleverd. Door de concurrentiegerichte dialoog is het volgens de gemeente dus ook in een slechte markt mogelijk te komen tot goede planontwikkeling. De marktpartij, Heijmans Vastgoed, lijkt het op de meeste punten eens te zijn met de gemeente. Ook Heijmans geeft aan dat de traditionele (niet-openbare) manier van aanbesteden zeker onder de huidige marktomstandigheden geen reacties meer zou opleveren. Binnen de concurrentiegerichte dialoog kan een bedrijf beter in kaart brengen welke risico’s er zijn en of onder de door de gemeente gestelde voorwaarden deze risico’s acceptabel zijn. Als het Sibeliuspark via een niet-openbare procedure zou zijn aanbesteed zou Heijmans waarschijnlijk ook niet hebben meegedaan. Er zou in dat geval te weinig winstpotentie in het project hebben gezeten voor de ontwikkelaar. Omdat dit plan, dat grotendeels al vast lag, in de dialoog werd meegenomen, kon de ruimte worden geschapen om het project voor de ontwikkelaar interessanter te maken. Heijmans geeft aan dat binnen een niet-openbare procedure in sommige gevallen deze ruimte ook wel geschapen wordt, door een plan in te dienen dat afwijkt van de gestelde eisen, maar zo loopt het bedrijf wel het risico dat de aanbieding ongeldig wordt verklaard. In dit geval is wel veel tijd en geld gestoken in de planontwikkeling, maar levert dit uiteindelijk niets op. Toch is Heijmans niet alleen maar positief over deze aanbesteding. Het feit dat het plan voor het Sibeliuspark al was vastgelegd wordt als negatief ervaren. Vanuit Heijmans zijn er ideeën waarop dit plan zou kunnen worden verbeterd – een andere inpassing van de woningen of een betere aansluiting bij de aangrenzende bebouwing – maar het is lastig om bij de gemeente de ruimte te vinden om dergelijke verbeteringen aan het plan toe te staan. Doordat de dialoog zorgt voor een heel open en transparant proces (tussen de partijen onderling) is er vanuit Heijmans wel de overtuiging dat het gemakkelijker is om in te spelen op de problemen die de inhoud van het project opleveren. Het is een lastig project, vooral vanwege de vele verschillende partijen die uiteindelijk van het complex gebruik zullen gaan maken, maar door de dialoog is het beter mogelijk om hier rekening mee te houden. De onduidelijkheid in de regelgeving, met name omtrent het arrest van Auroux/Roanne, heeft wel een rol gespeeld maar is verder niet als een groot probleem ervaren. De gemeente heeft, om de onduidelijkheid weg te nemen, een advocatenkantoor ingehuurd. Onder invloed van het arrest is derhalve specifiek gestuurd op een juridisch waterdichte procedure. Zo waren bij de verschillende dialoogrondes ook altijd juridisch adviseurs aanwezig die zorgden dat alles juist verliep en alle besproken punten ook daadwerkelijk in het verslag van de dialoog aan de orde kwamen. Zo heeft de onduidelijkheid wel een rol gespeeld, maar is dit grotendeels ondervangen door het aantrekken van adviseurs. Onderzoeksinstituut OTB

55

4.2.4

Conclusie

Concluderend kan worden gesteld dat in het geval van de Talentencampus en het Sibeliuspark de aanbesteding zeker van invloed is op het project. Ook het proces wordt er duidelijk door beïnvloed. Al vanaf de verkenningsfase heeft de aanbesteding invloed. Omdat ook het beheer in de aanbesteding wordt opgenomen en ook op dit gebied marktpartijen met vernieuwende ideeën lijken te komen, heeft de aanbesteding zelfs in deze fase nog invloed. Behalve op de allereerste voorverkenningen lijkt de aanbesteding dus op het gehele proces van gebiedsontwikkeling van invloed te zijn. Daarbij geven beide partijen aan dat dit leidt tot een inhoudelijk beter plan. Wel moet hierbij worden aangemerkt dat dit vooral komt door de gekozen aanbestedingsprocedure en dat bij een meer standaard procedure dit waarschijnlijk niet of minder het geval zou zijn geweest. De onduidelijkheid omtrent de aanbestedingsregelgeving heeft vooral invloed gehad doordat de gemeente hiervoor externe adviseurs heeft aangetrokken. Zoals door Heijmans wordt aangegeven kan dit ook tot problemen leiden, al is dat bij dit project niet het geval. De beoordeling van de aanbestedingsprocedure voor dit specifieke project verschilt niet wezenlijk tussen de gemeente en de ontwikkelaar, al had de laatste wel meer ruimte gewild voor aanpassingen in het plan voor het Sibeliuspark.


4.3

Spoorzone Tilburg

4.3.1


De Spoorzone in Tilburg is een groot en ambitieus gebiedsontwikkelingsproject. Het bestaat uit de herontwikkeling van een grote langgerekte zone rondom het spoor ter hoogte van de binnenstad. Het terrein wordt herontwikkeld omdat in 2011 de gronden van de in het gebied gelegen NS werkplaats vrij komen. Dit biedt de gemeente de mogelijkheid in het gebied een uitbreiding van het centrum te realiseren. Ook kan de barrièrewerking van het spoor op deze manier worden verminderd. Naast de NS werkplaats worden ook het Van Gend & Loos terrein en de westelijke flank ontwikkeld. In dit laatste gebied zijn al enkele ontwikkelingen gestart, maar de nog bestaande opgave kan in het Spoorzone project worden meegenomen (Tilburg Spoorzone, 2009). Het betreft zoals aangegeven een zeer uitgebreid en veelzijdig project. De bouwopgave behelst in totaal 1500 woningen, 70.000 m2 bvo kantoren, 16.000 m2 bvo winkels en commerciële voorzieningen, 50.000 m2 bvo sociaal-culturele en uitgaansvoorzieningen en 225.000 m2 openbare ruimte. De totale oppervlakte van het plangebied beslaat ongeveer 55 hectare. Hierbij worden allerlei verschillende voorzieningen gerealiseerd. Zo wordt er gedacht aan een multifunctioneel wielerpaleis dat ook als popcentrum dienst moet kunnen doen. Daarnaast is er ruimte voor kunst en cultuur en zijn er verschillende onderwijsinstellingen die in de Spoorzone een vestiging zullen krijgen (Tilburg Spoorzone, 2009). Figuur 4.3: Spoorzone Tilburg

Bron: Gemeente Tilburg (2005)

4.3.2

Aanbesteding

Het project Spoorzone bevindt zich momenteel (2009) in een niet-openbare aanbesteding. Bijzonder aan deze aanbesteding is dat er niet wordt geselecteerd op een uitOnderzoeksinstituut OTB

57

gewerkt plan maar dat wordt gevraagd om een visie. De aanbesteding vindt dus al in een heel vroeg stadium van de planvorming plaats. De beslissing om op deze manier aan te besteden is volgens de gemeente genomen omdat op deze manier aanpassingen aan het plan nog binnen de aanbesteding kunnen vallen. Ook is het op deze manier mogelijk ideeën vanuit de markt mee te nemen in de planvorming. De gemeente heeft er niet voor gekozen om via een concurrentiegerichte dialoog aan te besteden omdat het project volgens de gemeente hiervoor niet ingewikkeld genoeg is. Zoals in hoofdstuk 2 (zie 2.4.5 hierboven) is aangegeven dient er voor een concurrentiegerichte dialoog sprake te zijn van een bijzonder complexe opdracht waarvoor de nietopenbare procedure niet geschikt is. Volgens de gemeente was hier in dit geval geen sprake van. Dit is opvallend, aangezien de grootte van het project en ook het stadium waarin er wordt aanbesteed doet vermoeden dat grote mate van complexiteit zou zijn. Over de vraag of er bij het project Spoorzone aanbesteed diende te worden is bij de gemeente weinig twijfel geweest. Dit komt doordat al in een heel vroeg stadium het project is voorgelegd aan een advocatenkantoor in het kader van aanbestedingsadvies. Dit kantoor adviseerde, aldus de gemeente, dat dit project aanbestedingsplichtig was en op basis van dit advies heeft de gemeente besloten een nietopenbare procedure te starten. Voordat de aanbesteding is gestart, zo geeft de gemeente aan, is wel al van planvorming sprake geweest, maar dit was slechts om de haalbaarheid van het project te toetsen. Na deze planvorming is het project voor de aanbesteding weer naar het hoogste abstractieniveau getrokken. Momenteel loopt deze aanbesteding en zijn vier consortia geselecteerd om een aanbieding te doen op basis van het vastgestelde programma van eisen. Omdat deze selectieprocedure momenteel nog loopt was het in dit geval, op verzoek van de gemeente, niet mogelijk om een van de marktpartijen te spreken over deze procedure. 4.3.3

Ervaringen Spoorzone

De gemeente is tot nog toe positief over het aanbestedingstraject. De procedure kost weliswaar veel tijd maar dit wordt teruggewonnen doordat in de aanbesteding al zaken worden geregeld die anders later in het proces nog aan de orde zouden moeten komen, zoals samenwerkingscontracten en vast te stellen termijnen. De aanbestedingsregelgeving biedt zodoende een bruikbaar kader om de gemaakte afspraken op aan te laten sluiten. Daarnaast biedt de gebruikte methode van aanbesteden volgens de gemeente in een heel vroeg stadium van het project de mogelijkheid te profiteren van de creativiteit vanuit de markt. Dit heeft er voor gezorgd dat de aanbesteding ook invloed heeft op het uiteindelijke plan. Hoewel het niet mogelijk is geweest een van de direct betrokken marktpartijen over hun ervaringen met deze aanbesteding te ondervragen, is deze case wel in andere interviews aan de orde gekomen, zoals in gesprekken met Heijmans (Case Oss) en Synchroon (Case Harderwijk) en met Alexandra Boot en Roy Wuijster van Boot Advocaten. Hieruit bleek dat verschillende partijen het concept, om in een heel vroeg stadium aan te besteden, opdat de marktpartijen nog veel ruimte hebben om input te leveren, als positief wordt gezien. Er zijn echter twijfels over de vraag of dit ook volledig strookt met de aanbestedingsregelgeving omdat er op het moment van aanbesteden volgens verschillende partijen nog geen sprake is van een overheidsopdracht voor werken. Of op het moment dat deze werken wel aan de orde zijn er niet alsnog een nieuwe aanbesteding noodzakelijk zou zijn is niet duidelijk. Volgens Boot speelt dit echter niet, aangezien in de opdracht bij aanbesteding al duidelijk is welk ontwikkelvolume conform welke eisen van de gemeente binnen de aanbesteding valt. Het via een Europese overheidsopdracht voor werken of een Europese concessie via Onderzoeksinstituut OTB

een opdrachtnemer of ontwikkelaar door derden-aannemers laten uitvoeren van werken is hoe dan ook aanbestedingsplichtig, aldus Boot. Door verschillende partijen wordt deze methode gezien als een mogelijkheid om op een transparante manier een keuze te maken voor een partner, al worden door Heijmans vraagtekens gezet bij de mogelijkheid om, gezien de zeer vroege start, objectieve selectiecriteria vast te stellen. Volgens Boot Advocaten is ook dit geen belemmering, aangezien ook het selecteren van een partner in objectieve criteria is vast te leggen. 4.3.4

Conclusie

Bij het project Spoorzone is het misschien door het vroege stadium waarin het project zich bevindt nog niet met zekerheid te zeggen of de aanbesteding van invloed is. Toch is het zeer waarschijnlijk dat dit het geval zal zijn. Door de vorm van aanbesteden is de rol van de marktpartij erg groot. Hier staat tegenover dat ideeën van andere marktpartijen in een later stadium niet meer kunnen worden meegenomen. Waarschijnlijk zal deze vorm van aanbesteding van invloed zijn op de gehele gebiedsontwikkeling. De precieze invulling van deze invloed is echter in dit stadium nog niet aan te wijzen. De onduidelijkheid over de aanbestedingsregelgeving heeft in dit project wel een rol gespeeld. De gemeente heeft om duidelijkheid te verkrijgen of aanbesteding noodzakelijk was, advies gevraagd bij Mr. Boot. Zo is tot de conclusie gekomen dat Europese aanbesteding noodzakelijk was. Andere partijen geven een ander punt aan waarop de regelgeving onduidelijk is. Het is namelijk volgens bijvoorbeeld Heijmans niet zeker of de door de gemeente Tilburg gehanteerde procedure strookt met het aanbestedingsrecht, aangezien er volgens sommigen op het moment van aanbesteden nog geen sprake is van een opdracht voor werken. Deze zou daarom in een later stadium misschien alsnog apart moeten worden aanbesteed. De Spoorzone in Tilburg is dan ook een voorbeeld van een project dat laat zien dat actoren ruime marges zien in de toepassing van het Europese aanbestedingsrecht.


59

4.4

Cultureel Kwartier/De Citadel Assen

4.4.1


In Assen spelen momenteel twee gebiedsontwikkelingsprojecten. Het project dat in dit onderzoek de meeste aandacht krijgt, omdat hierbij het gehele project is aanbesteed, is het Cultureel Kwartier. Toch wordt ook aan het project ‘De Citadel’, waarbij de openbare parkeergarage is aanbesteed maar de rest van het project door de ontwikkelaar op eigen initiatief is ontwikkeld, aandacht besteed, om zodoende een vergelijking te kunnen maken tussen de twee projecten en te zien wat de gevolgen van aanbesteding kunnen zijn. Het Cultureel Kwartier is een project in het centrum van Assen waarbij de gemeente een aantal culturele voorzieningen wil realiseren, zoals een theater, een bioscoop, een bibliotheek en een centrum voor beeldende kunst. Dit wordt gecombineerd met een programma van zeventig woningen en commerciële ruimten. De opbrengst van deze commerciële functies dient een belangrijk aandeel te hebben in de bekostiging van de culturele voorzieningen (Cultureel Kwartier, 2009a; Interview Gemeente 2009). De Citadel is een uitbreiding in de bestaande stad waarbij grondgebonden woningen, appartementen en commerciële voorzieningen worden gerealiseerd. Daarnaast worden er een private en een openbare parkeergarage gerealiseerd. Projectontwikkelaar BEMOG ontwikkelt het gebied grotendeels op eigen initiatief, waarbij de gemeente slechts controle uitoefent. Aangezien BEMOG grondposities in het gebied had, was deze partij tegen een aanbesteding van het gehele project. Om deze reden is niet het gehele project aanbesteed, maar alleen de openbare parkeergarage (Interview Gemeente, 2009). Figuur 4.4: Cultureel Kwartier

Bron: Cultureel Kwartier Assen (2009) 4.4.2

Figuur 4.5: De Citadel

Bron: Gemeente Assen (2009)

Aanbesteding

Het Cultureel Kwartier is aanbesteed via een concurrentiegerichte dialoog. De gemeente heeft voor deze procedure gekozen omdat er een duidelijke wens was om de bevolking over het ontwerp van het project mee te laten beslissen. De concurrentiegerichte dialoog was volgens de gemeente meer geschikt dan een niet-openbare procedure omdat het niet mogelijk was de eisen voor het ontwerp bij voorbaat in een Onderzoeksinstituut OTB

bestek vast te leggen. Binnen deze procedure was het mogelijk om verschillende partijen een ontwerp te laten maken dat moest voldoen aan de gestelde eisen en vervolgens deze ontwerpen voor te leggen aan de gemeente. Uiteindelijk bleek dat slechts één partij een geldige aanbieding deed, waardoor het toch niet mogelijk was om de bevolking te laten kiezen uit verschillende ontwerpen. De gemeente geeft aan dat de keuze voor de concurrentiegerichte dialoog al in een heel vroeg stadium van het project is genomen. Er is zodoende ook geen ontwerp gemaakt voor de aanbesteding. Binnen de gemeente was met deze procedure nog geen ervaring opgedaan. Ook ervaringen uit andere projecten in Nederland waarvan geleerd kon worden waren er nauwelijks. Bij dit project was er, gezien het grote aandeel publieke functies, geen twijfel of er al dan niet aanbesteed moest worden. Bij het project De Citadel is wel veel twijfel geweest over de manier van aanbesteden. In eerste instantie is er gekeken of het gehele project aanbestedingsplichtig was, onder andere in het licht van het arrest Auroux/Roanne. Op basis van juridisch advies is geconcludeerd dat dit niet noodzakelijk was. De openbare parkeergarage bleek wel aanbestedingsplichtig te zijn. Deze is daarom uit het project getild en apart aanbesteed, terwijl de rest van het project door ontwikkelaar en eigenaar van de grond, BEMOG, werd ontwikkeld. Omdat in de eerste niet-openbare procedure onvoldoende geldige aanbiedingen kwamen is de parkeergarage uiteindelijk aanbesteed via een procedure van gunning door onderhandeling. Zonder de aanbestedingsplicht was het praktischer geweest om de parkeergarage ook door BEMOG uit te laten voeren. De aparte aanbesteding kan namelijk wel voor afstemmingsproblemen zorgen tussen de ontwikkelaar van het project en de bouwer van de parkeergarage. 4.4.3

Ervaringen Cultureel Kwartier en De Citadel

De aanbestedingsprocedure bij het Cultureel Kwartier is niet zoals gepland verlopen. Zoals aangegeven heeft slechts één partij een geldige aanbieding gedaan waardoor de geplande burgerparticipatie niet meer mogelijk was. Het proces zelf is daarentegen volgens de gemeente wel goed verlopen. Het was voor de gemeente ingewikkeld om de procedure vorm te geven en bijvoorbeeld de selectieleidraad te ontwikkelen. Het was namelijk niet mogelijk om dit te baseren op voorbeelden uit andere projecten, aangezien in de gemeente en eigenlijk in heel Nederland op dat moment (2008) nog nauwelijks ervaring met deze procedure was opgedaan. De gemeente is positief over de manier waarop door middel van de dialoogrondes afstemming kon worden bereikt met de marktpartijen. Door de dialoog is het volgens de gemeente mogelijk sneller de voorwaarden waaraan een ontwikkelaar dient te voldoen duidelijk te maken. De vastgestelde termijnen dwingen de gemeente ook het binnen die tijdsperiodes af te ronden. Negatief is echter dat er geen mogelijkheden zijn om een partij die een ongeldige aanbieding heeft gedaan, alsnog toe te laten tot de volgende ronde. De gemeente geeft aan dat twee plannen afgekeurd zijn omdat ze niet aan het budget voldeden, terwijl niet is uitgesloten dat hierbij de uiteindelijke kwaliteit beter zou zijn geweest. Over de aanbesteding van De Citadel is de gemeente niet erg positief. Dit komt vooral voort uit het feit dat er slechts een partij inschreef en deze ook boven het budget zat. Daarnaast is het feit dat de parkeergarage apart aanbesteed moest worden door de gemeente als een last ervaren. De afstemming tussen de ontwikkelaar van de parkeergarage en van de rest van het plan is volgens de gemeente wel mogelijk, maar het zou gemakkelijker zijn geweest als dit door dezelfde partij gedaan kon worden. Tot slot geeft de gemeente aan dat door de aanbestedingsregelgeving het lastiger is om in te spelen op veranderende marktomstandigheden. Door verslechterde economische omstandigheden wilde de gemeente het plan aanpassen, maar was in eerste instantie onduidelijk of dit binnen de aanbestedingsregelgeving Onderzoeksinstituut OTB

61

nog mogelijk was. Uiteindelijk bleek echter dat de aanpassingen ook binnen de regelgeving nog mogelijk waren. De marktpartij die betrokken was bij het Cultureel Kwartier, BAM Utiliteitsbouw, is ook redelijk positief over het verloop van deze dialoog. Het feit dat er maar een aanbieder een geldige aanbieding deed was voor BAM natuurlijk geen probleem. Wel is er kritiek op de wijze waarop het programma van eisen was opgesteld. Hieraan was namelijk te zien dat het een optelsom van de eisen van de verschillende gebruikers was, waardoor er ook tegenstrijdigheden in zaten. Doordat het in de concurrentiegerichte dialoog mogelijk was om verder door te vragen naar wat de echte achtergrond van de eisen was, was het volgens BAM echter mogelijk hier veel adequater mee om te gaan. Zo bleek dat de gevraagde geluidsdichtheid van het theater niet noodzakelijk was voor de geplande activiteiten, waardoor een goedkopere oplossing mogelijk was. Nadeel van de dialoog is volgens BAM dat ook aan de andere deelnemende partijen wordt doorgegeven welke vragen worden gesteld, waardoor deze meer inzicht kunnen krijgen in waar de concurrent mee bezig is. 4.4.4

Conclusie

Zowel bij het Cultureel Kwartier als bij De Citadel is aanbesteding van invloed geweest op het project. De invloed bij het Cultureel Kwartier is wel veel groter geweest. Hierbij is – door de aanbestedingsregelgeving die de gemeente dwong de door een budgetoverschrijding ongeldige aanbiedingen niet mee te nemen – de inspraakprocedure voor de bevolking vervallen. Daarnaast is door de manier waarop de concurrentiegerichte dialoog is opgezet het ontwerp in grote mate door de marktpartij ontwikkeld. Deze marktpartij geeft daarbij aan dat de dialoogrondes het gemakkelijker maakte om duidelijk te krijgen wat de verschillende gebruikers voor wensen hadden en wat hiervan de achtergrond was. Zo kon het ontwerp hier beter op worden aangepast, door bijvoorbeeld de geluidsdichtheid op een lager niveau vast te zetten dan in eerste instantie gevraagd. Bij De Citadel heeft de aanbestedingsprocedure het volgens de gemeente lastiger gemaakt om de afstemming tussen het openbare en het commerciële deel van het project te regelen. De onduidelijkheid over de aanbestedingsregelgeving heeft in beide projecten een rol gespeeld. Bij De Citadel was in eerste instantie onduidelijk of, en zo ja hoe, er aanbesteed diende te worden. De gemeente heeft juridische adviseurs ingeschakeld om dit duidelijk te krijgen. Bij het Cultureel Kwartier was wel meteen duidelijk dat er aanbesteed zou moeten worden, maar is vooral onduidelijkheid geweest over de manier waarop de concurrentiegerichte dialoog moest worden ingericht. Dit kwam doordat er binnen de gemeente en eigenlijk in heel Nederland op dat moment nog geen ervaring mee was opgedaan. De beoordeling van de aanbestedingsregelgeving verschilt bij deze case niet heel sterk tussen de gemeente en de marktpartij. Vooral de meningen over de concurrentiegerichte dialoog bij het Cultureel Kwartier liggen redelijk dicht bij elkaar.


4.5

Resumé

Uit de voorgaande casebeschrijvingen blijkt duidelijk dat bij alle cases aanbesteding van invloed is op gebiedsontwikkeling. De belangrijkste invloed van aanbesteding zit in de rol die marktpartijen spelen. Deze rol wordt door de aanbesteding sterk beïnvloed en dit heeft volgens de respondenten invloed op zowel het proces als op het resultaat. De vorm hiervan lijkt grotendeels afhankelijk te zijn van de gekozen procedure. Wanneer wordt gekozen voor een strakke niet-openbare procedure blijft de invloed van marktpartijen op het plan beperkt tot enkele details. Als de concurrentiegerichte dialoog wordt gebruikt, of een zeer vroege niet-openbare procedure zoals in Tilburg, is veel meer invloed te zien, en kan een marktpartij ook de gekozen strategie mede bepalen. Opvallend is verder dat de ideeën van marktpartijen door gemeenten over het algemeen als positief worden ervaren, ook in een procedure waarbij hiervoor weinig ruimte was gecreëerd. Dit was het geval bij het Waterfront in Harderwijk, waarbij de aanpassingen aan het plan die de marktpartij had gedaan door de gemeente wel als verbetering werden gezien. Daar waar veel ruimte is voor creativiteit van marktpartijen wordt dit ook goed beoordeeld door gemeenten. Ook op andere aspecten van gebiedsontwikkeling heeft aanbesteding invloed. Zo wordt door de gemeente Harderwijk en door de gemeente Oss gezegd dat door de aanbesteding het planproces sneller kan verlopen. De marktpartijen lijken deze mening niet te delen. Wel wordt het proces bij de concurrentiegerichte dialoog door de marktpartijen die hiermee te maken hadden positief beoordeeld. De mogelijkheden tot overleg binnen deze procedures zorgen er volgens zowel Heijmans als BAM ook voor dat in het plan beter aan de vraag van de toekomstige gebruikers kan worden voldaan. De beoordeling van de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling verschilt tussen de cases. Over het algemeen zijn de gemeenten redelijk positief over de aanbestedingsregelgeving. Alleen in Assen is dit minder het geval. Dit komt grotendeels voort uit het feit dat hierbij door de aanbestedingsregelgeving de geplande burgerinspraak geen doorgang kon vinden, aangezien er maar één geldige aanbieding was. Ook de rol van de aanbestedingsregelgeving in het project De Citadel, waarbij een splitsing moest worden gemaakt tussen het openbare en het commerciële deel, wordt negatiever beoordeeld dan in de andere cases het geval is. Bij de marktpartijen is ook in de beoordeling verschil te zien tussen de cases waarin gebruik is gemaakt van een niet-openbare procedure en van een concurrentiegerichte dialoog. De concurrentiegerichte dialoog wordt beduidend positiever beoordeeld, al worden ook hier kanttekeningen bij geplaatst. Zo wordt het wel gezien als een lange en dure procedure. De niet-openbare procedure wordt veel negatiever beoordeeld, vooral omdat hierbij te weinig ruimte is voor creativiteit vanuit de markt. De niet-openbare procedure zoals die in Tilburg is gebruikt, waarbij nog wel veel ruimte aan de markt wordt overgelaten, kan daarentegen wel positief zijn, zo geeft bijvoorbeeld Heijmans aan. De cases laten zien dat de keuze voor een procedure van invloed is op het project. Deze keuze ligt bij de gemeente en kan gemaakt worden op basis van verschillende criteria. Zo is in Assen en Oss heel bewust gekozen voor de concurrentiegerichte dialoog, terwijl dit in Tilburg niet is gedaan. Hoewel dit project waarschijnlijk niet minder ingewikkeld is dan de projecten in Oss of Assen, vond de gemeente Tilburg het niet ingewikkeld genoeg voor een concurrentiegerichte dialoog. Ook in de keuze voor de procedure is dus veel onduidelijkheid, of op zijn minst speelruimte voor gemeenten. Onderzoeksinstituut OTB

63


5

Vergelijking van de cases

In dit hoofdstuk zal een vergelijking worden gemaakt tussen de verschillende cases. Zoals is aangegeven in hoofdstuk 3 (zie 3.6 hierboven), zal gebruik worden gemaakt van een Likertschaal, om zodoende op een eenvoudige en overzichtelijke wijze de cases te kunnen vergelijken. De cases worden vergeleken op basis van de deelvragen. Daarnaast zal een vergelijking gemaakt worden tussen de manier waarop gemeenten en marktpartijen de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling zien en waarderen. Hierbij zal ook worden bekeken in hoeverre de conclusies op basis van de eierschalen aansluiten bij de conclusies op basis van de casebeschrijvingen. Door de respondenten echter te vragen te antwoorden binnen de kaders van de Likertschalen, is het mogelijk om op een versimpelde wijze de cases te vergelijken. Voor de vergelijking van de cases is het van belang aan te geven in welke mate deze cases gelijkwaardig zijn. Bij alle cases is sprake geweest van aanbesteding. De gevolgde procedures verschillen hierbij wel. De niet-openbare procedure die gevolgd is in Harderwijk verschilt sterk van de procedure die in Tilburg wordt gevolgd. Daarnaast is er verschil in het stadium waarin de projecten zich momenteel bevinden. Dit betekent echter niet dat het niet goed mogelijk is om de cases te vergelijken. Bij de respondenten de verschillende van cases was namelijk wel kennis aanwezig over de bestaande aanbestedingsprocedures. De beoordeling van de aanbestedingsregelgeving is daarom wel vergelijkbaar. Alle gebiedsontwikkelingsprojecten die zijn behandeld kenmerken zich door grotendeels rode functies (woningen, commerciële of openbare voorzieningen). Ook betreft het in alle gevallen projecten van vele miljoenen euro’s, die dan ook ruim boven de aanbestedingsdrempels vallen. Hierdoor is het dus goed mogelijk een vergelijking te maken van de verschillende cases. 5.1

Likertschaal

Wanneer wordt gekeken naar de reacties van de respondenten op de stellingen die deel uitmaken van de Likertschaal (zie bijlage B) komt hetzelfde beeld naar voren als bij de casebeschrijving op basis van de interviews. Figuur 5.1 geeft de gemiddelde scores per respondent weer voor zowel de invloed die zij toedichten aan de aanbestedingsregelgeving als de beoordeling ervan in positieve dan wel negatieve zin. Een hoge score op invloed betekent logischerwijs dat volgens de respondent aanbesteding sterk van invloed is op gebiedsontwikkeling, terwijl een hoge score op beoordeling betekent dat de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling volgens de respondent positief is. Zoals in figuur 5.1 is te zien zijn alle respondenten het erover eens dat de aanbesteding van invloed is op gebiedsontwikkeling. Alle respondenten op Heijmans na, scoren op deze stellingen gemiddeld hoger dan een 4, op een schaal van 1 tot 5 (zie bijlage B voor een uitleg van deze scores). Dit geeft aan dat de respondent het gemiddeld eens zijn met de stellingen die aangeven dat aanbesteding van invloed is op gebiedsontwikkeling. Volgens alle respondenten is aanbesteding van invloed op het proces en op de organisatie. Dit geeft aan dat de invloed van aanbesteding vooral gericht is op de beleidsmatige kant van gebiedsontwikkeling. Toch wordt ook invloed gezien op het resultaat, dus op het ruimtelijke aspect van het plan. Dit verloopt volOnderzoeksinstituut OTB

65

gens de respondenten, zoals ook beschreven in de voorgaande casebeschrijvingen, vooral via de beïnvloeding van de rol van de marktpartijen. Figuur 5.1: Invloed en beoordeling van aanbesteding bij gebiedsontwikkeling 5

G. Harderwijk

Beoordeling --------------->

4

G. Oss G. Tilburg G. Assen

3 1

2

3

2

Heijmans 4 (Oss)

5

BAM (Assen) Synchroon (Harderwijk)

1

Invloed -----------------------------> Uit de grafiek in figuur 5.1 blijkt tevens dat de beoordeling van de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling veel meer uit elkaar ligt. Hierbij is het meest opvallend dat alle gemeenten boven de neutrale score van 3 uitkomen, terwijl alle marktpartijen hier onder zitten. Een ander opvallend punt is dat waar de gemeente Harderwijk een zeer positieve beoordeling geeft, de marktpartij die bij dit project betrokken is juist de meest negatieve beoordeling geeft. Dit laatste kan deels worden verklaard doordat dit de enige marktpartij is die niet heeft meegedaan aan een concurrentiegerichte dialoog. Bij Heijmans wordt ook duidelijk gezegd dat de gegeven beoordeling slaat op aanbesteding via de concurrentiegerichte dialoog en niet op de niet-openbare procedure, omdat hiervan de beoordeling negatiever zou zijn. 5.2

Vergelijking gemeenten en markt

Zoals uit de grafiek al blijkt wordt de invloed van aanbesteding bij gebiedsontwikkeling door de gemeenten beduidend beter beoordeeld dan door marktpartijen. Wanneer de gemiddelde scores voor de gemeenten en voor de marktpartijen in tabel 5.1 worden bekeken is dit ook duidelijk te zien. De beoordeling door de gemeenten komt uit op gemiddeld 3,67, wat matig positief (tussen neutraal en mee eens) betekent. De gemiddelde score van de marktpartijen is met 2,28 beduidend negatiever (tussen niet mee eens en neutraal). Het lijkt dus duidelijk dat aanbesteding bij gebiedsontwikkeling door marktpartijen meer als een probleem wordt gezien dan door overheden.


Tabel 5.1: Gemiddelde per stelling Invloed op: Gemeente Gewicht Markt Gewicht project 4,50 3,83 3,33 2,50 proces 4,50 2,99 5,00 4,35 kosten 3,50 1,94 3,33 2,32 organisatie en betrokken actoren 4,50 3,36 4,33 3,83 gebiedsontwikkeling 4,00 2,88 3,67 3,33 Totaalscore invloed 4,28 4,08 Beoordeling van: kortere doorlooptijd lagere kosten beter resultaat beter proces goed voor gebiedsontwikkeling Totaalscore beoordeling

Gemeente

Gewicht

3,25

2,52

1,67

3,36

3,75

2,62

2,67

2,98

3,75

3,70

2,67

4,33

3,75

3,58

2,33

4,08

3,75

3,32

2,00

3,59

3,67

Markt

Gewicht

2,28

Ook uit tabel 5.1 komt naar voren dat aanbesteding volgens de verschillende partijen van invloed is op gebiedsontwikkeling. De gemiddelde score van zowel gemeenten als marktpartijen ligt boven de 4, hetgeen betekent dat de respondenten het gemiddeld eens zijn met de stellingen die aangeven dat aanbesteding van invloed is op gebiedsontwikkeling. Hoewel het niet goed mogelijk is de resultaten te generaliseren lijkt dit aan te geven dat als bij gebiedsontwikkeling wordt gekozen voor aanbesteding (al dan niet vanwege een aanbestedingsplicht), dit van invloed is op het verdere verloop van het project en de uitkomsten hiervan. Aan de hand van tabel 5.1 is het mogelijk een vergelijking te maken van de scores op de afzonderlijke stellingen. Zo is te zien dat zowel door de gemeente als door de marktpartijen wordt aangegeven dat de invloed van aanbesteding op de kosten minder groot is dan op de andere aspecten. Daarnaast is te zien dat waar gemeenten een grote invloed op het project zien (dat wil zeggen, op de fysieke uitkomst), dit voor marktpartijen minder belangrijk lijkt. De marktpartijen lijken meer nadruk te leggen op het proces. Alle drie de marktpartijen zeggen dat ze het zeer eens zijn met de stelling dat aanbesteding van invloed is op het proces. Uit de stellingen over beoordeling blijkt dat deze invloed negatief is. Bij de beoordeling van de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling is te zien dat bij zowel de gemeenten als bij de marktpartijen de stelling dat aanbesteding zorgt voor een kortere doorlooptijd het laagst wordt beoordeeld. Dit sluit aan bij het veel gehoorde beeld dat aanbesteding een lange en uitvoerige procedure is. Wel dient te worden opgemerkt dat de score voor gemeenten licht positief is, wat zou wijzen op een lichte versnelling van het planproces door de aanbestedingsprocedure. Verder is te zien dat de stelling dat aanbesteding goed is voor gebiedsontwikkeling door marktpartijen vrij negatief wordt beoordeeld. Dit houdt dus in dat de invloed op het geheel van gebiedsontwikkeling, zowel het proces, de kosten als het resultaat, door marktpartijen als slecht wordt beoordeeld. De gemeenten zijn hier gemiddeld wel positief over. Naast de scores op de stellingen is de respondenten gevraagd een gewicht aan de verschillende stellingen toe te kennen. In tabel 5.1 zijn ook de gemiddelden van deze Onderzoeksinstituut OTB

67

gewichten te zien (voor een beschrijving van de totstandkoming van deze gewichten, zie bijlage B). Wanneer deze gemiddelde gewichten worden bekeken valt op dat zowel bij de stellingen over de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling als bij de stellingen over de beoordeling hiervan de stellingen met betrekking tot de kosten het kleinste gewicht meekrijgen. Zowel de marktpartijen als de gemeenten lijken de kosten niet het belangrijkste aspect te vinden. Dit bleek ook uit de interviews, aangezien werd gezegd dat de kosten van de aanbestedingsprocedure in verhouding tot het hele project niet groot zijn. Verder is opvallend dat waar de gemeenten de invloed op het project het belangrijkst vinden, de invloed op het proces voor marktpartijen het meeste gewicht heeft. 5.3

Conclusie

Concluderend kan worden gesteld dat aanbesteding duidelijk van invloed is op de vier bestudeerde gebiedsontwikkelingsprojecten. De beoordeling hiervan verschilt sterk tussen marktpartijen en gemeenten. Gemeenten zijn gemiddeld veel positiever dan marktpartijen. Voor gemeenten is vooral een positieve invloed op het project belangrijk, terwijl marktpartijen meer nadruk leggen op een negatieve invloed van aanbesteding op het proces bij gebiedsontwikkeling. De rol van de kosten wordt door zowel markt als gemeente als klein beoordeeld.



69

6

Uitkomsten in een breder verband

Dit hoofdstuk gaat meer algemeen in op de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling en de wijze waarop verschillende partijen hier tegenaan kijken. Dit zal gebeuren aan de hand van de informatie uit de verschillende caseinterviews die de case overstijgen. Het gaat hierbij om de bevindingen van deze partijen bij andere aanbestedingen waaraan ze hebben meegedaan en om oordelen over de aanbestedingsregelgeving in het algemeen. Deze informatie wordt aangevuld met interviews bij verschillende andere partijen die bij gebiedsontwikkeling en aanbesteding betrokken zijn. Het betreft interviews met experts en met medewerkers van koepelorganisaties van verschillende bij gebiedsontwikkeling betrokken partijen. Er is gesproken met de verschillende partijen die betrokken zijn bij de ontwikkeling van de Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling (VNG, NEPROM, IPO). Daarnaast is gesproken met zowel Arjan Bregman (Instituut voor Bouwrecht) als Alexandra Boot (Boot Advocaten) omdat zij tegengestelde standpunten in de discussie omtrent aanbesteding bij gebiedsontwikkeling vertegenwoordigen. Daarnaast is gesproken met een van de adviesbureaus die zich bezighouden met het onderwerp, in dit geval DHV. Ook is er gesproken met vertegenwoordigers van de twee ministeries die het meest bij het onderwerp betrokken zijn, het ministerie van Economische Zaken in verband met de aanbestedingsregelgeving en het ministerie van VROM in verband met gebiedsontwikkeling. Tot slot is informatie uit twee bezochte bijeenkomsten in het onderzoek meegenomen, namelijk het PIANOo Congres en het Symposium Valse Start? (zie bijlage C voor een volledige lijst). Bij het bespreken van deze interviews is ook aandacht voor de recente ontwikkelingen die spelen met betrekking tot de interpretatie van het arrest van Auroux/Roanne. Dit kan namelijk van grote invloed zijn op aanbesteding bij gebiedsontwikkeling. Als eerste zal worden ingegaan op de belangrijkste visies en ontwikkelingen met betrekking tot gebiedsontwikkeling die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen. Het zal hierbij onder andere gaan over de rol die verschillende partijen binnen dit proces dienen te spelen. Vervolgens zal worden ingegaan op de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling en de manier waarop de verschillende partijen dit beoordelen. Daarna zullen de implicaties van het arrest van Auroux/Roanne verder worden besproken en de recente ontwikkelingen die op dit vlak spelen. Hierbij zal vooral de Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling, die momenteel wordt ontwikkeld, besproken worden. 6.1

Gebiedsontwikkeling

In hoofdstuk 2 (zie 2.3.1 hierboven) is gebiedsontwikkeling beschreven als de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied middels een integrale benadering, waarbij het volledige proces wordt gekenmerkt door multidisciplinaire samenwerking in ruimtelijke trajecten in zowel publieke als private sfeer. Hierbij dient sprake te zijn van de inpassing van verschillende functies en heeft het geheel vrijwel altijd een bepaalde mate van bovenlokaal belang, bijvoorbeeld door een koppeling met een regionale ruimtelijke strategie. Belangrijke elementen uit deze definitie zijn de koppeling van publiek en privaat en het bovenlokale belang. Uit de interviews met de verschillende marktpartijen – Heijmans, Synchroon en BAM Utiliteitsbouw – blijkt dat deze van mening Onderzoeksinstituut OTB

zijn dat hun rol bij gebiedsontwikkeling belangrijk is. Door hun kennis van de markt kunnen ze in veel gevallen met betere oplossingen komen dan een gemeente voor ogen heeft en kunnen ze effectiever inspelen op de actuele vraag. Deze mening wordt gedeeld door respondenten uit de achtergrondinterviews. Praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft en Directeur Nieuwe Markten bij Bouwfonds Property Development, Friso de Zeeuw, geeft aan dat de rol van marktpartijen essentieel is. Vooral bij rode functies dienen marktpartijen volgens hem al in het eerste stadium van het planproces te worden betrokken. Er is bij de markt meer kennis over de wensen van toekomstige gebruikers dan bij overheden. Ook Nicolette Zandvliet van de NEPROM geeft aan dat marktpartijen bij gebiedsontwikkeling een toegevoegde waarde kunnen hebben, vooral dankzij kennis van innovatie en creativiteit. Over het bovenlokale belang en vooral de rol die provincies in dit verband bij gebiedsontwikkeling dienen te hebben, verschillen de meningen. Ieme Faber van het IPO geeft aan dat provincies vaak vooral een rol als regisseur hebben. De laatste jaren spitst de kerntaak van provincies zich echter steeds meer toe op fysiek ruimtelijk beleid, waardoor ze ook in andere rollen bij gebiedsontwikkeling betrokken worden. Zo kunnen provincies ook de rol van cofinancier of trekker op zich nemen. Daarbij worden ze volgens Faber ook meer richting de realisatiefase bij gebiedsontwikkeling betrokken. De Zeeuw geeft aan dat deze ontwikkeling, mede gestimuleerd door bijvoorbeeld het inpassingsplan in de nieuwe WRO, volgens hem een goede zaak is. Provincies kunnen een meerwaarde hebben door een beter overzicht over bovenlokale aspecten van een plan. Vanuit de VNG wordt gebiedsontwikkeling echter als de verantwoordelijkheid van gemeenten gezien. De rol van de provincies is hierbij volgens Rob de Boer niet noodzakelijk en kan slechts een beperkte toegevoegde waarde hebben. Een ander aspect van gebiedsontwikkeling dat tijdens de interviews naar voren kwam, is de vraag of het effectief is om verschillende functies in een project te verknopen. Els Le Large van DHV zet vraagtekens bij de toegevoegde waarde hiervan, omdat het zeer complex is om allerlei functies in samenhang met elkaar te ontwikkelen. De Zeeuw geeft echter aan dat het verknopen van functies grote meerwaarde kan hebben. Als dit niet gebeurt, wordt er volgens hem een gefragmenteerd plan ontwikkeld dat zowel kwalitatief als financieel suboptimaal is. Ook Alexandra Boot geeft aan dat een project dat wordt opgeknipt en zodoende niet integraal wordt ontwikkeld kwaliteit verliest. 6.2

Kritiek op aanbesteding

Uit de verschillende interviews is naar voren gekomen dat er veel kritiek is op de aanbestedingsregelgeving, zeker waar het gaat om aanbesteding bij gebiedsontwikkeling. De regelgeving zou niet geschikt zijn voor gebiedsontwikkeling en zou te veel beperkingen aan het proces op leggen. Hoewel de verschillende partijen aangeven dat het grootste probleem zit in de professionaliteit van vooral de aanbestedende diensten, wordt er een aantal punten genoemd waarop aanbesteding voor problemen zorgt. Een van de belangrijkste bevindingen uit de cases was dat de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling vooral betrekking heeft op de rol die marktpartijen spelen. Dit wordt ook door verschillende geïnterviewde personen gezegd. Zo geeft De Zeeuw aan dat de rol van marktpartijen over het algemeen negatief wordt beïnvloed door de aanbestedingsregelgeving. De regelgeving maakt volgens hem in veel gevallen de keuze van een partner onmogelijk. Er dient te worden gekozen op Onderzoeksinstituut OTB

71

geanonimiseerde criteria (op basis van vooraf vastgestelde objectieve criteria), waardoor de mensen die bij een plan betrokken zijn niet worden meegenomen. Dit is volgens De Zeeuw negatief omdat het voor de samenwerking belangrijk is dat er ‘chemie’ bestaat tussen gemeente en marktpartij. Ook andere respondenten, zoals Heijmans (case Oss) en Synchroon (case Harderwijk) geven aan dat de aanbestedingen te veel geanonimiseerd zijn. Bij Heijmans wordt gezegd dat de ervaringen met de concurrentiegerichte dialoog op dit vlak wel positief zijn, omdat in de dialoog naar voren kan komen hoe goed partijen met elkaar zullen kunnen samenwerken. Opvallend is dat de respondenten bij de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling vooral problemen signaleren. Er worden verschillende knelpunten genoemd waarop aanbesteding bij gebiedsontwikkeling voor problemen zorgt. Zo geeft Le Large van DHV aan dat aanbesteding als lineair proces moeilijk toepasbaar is op een cyclisch proces als gebiedsontwikkeling. De aanbesteding verloopt in vastgestelde stappen zonder mogelijkheden om nog terug te grijpen naar eerder genomen beslissingen. Bij gebiedsontwikkeling is dit anders, omdat hier juist op een cyclisch iteratieve wijze wordt gewerkt, waarbij bij elke stap vooruit ook wordt teruggekeken naar eerder genomen beslissingen. Omdat gebiedsontwikkeling niet op de tekentafel wordt uitgetekend, is het lastig dit proces stil te zetten om een aanbesteding te doorlopen. Toch kan naar haar mening Europese aanbesteding de transparantie binnen gebiedsontwikkeling vergroten. Dat er veel problemen ontstaan bij aanbestedingen wijt ze niet zozeer aan de regelgeving, maar meer aan een gebrek aan professionaliteit bij aanbestedende diensten. Hierdoor leveren ze zich soms uit aan adviseurs, wat in sommige gevallen leidt tot dichtgetimmerde aanbestedingen. Dit is volgens Le Large echter lang niet altijd aan adviseurs te wijten, omdat juist vanuit de aanbestedende diensten om zeer gesloten aanbestedingen wordt gevraagd. Zowel het gebrek aan professionaliteit als de grote (en volgens sommigen soms dubieuze) rol van adviseurs, wordt door meer geïnterviewde personen aangestipt. Zo zegt ook Arjan Bregman van het Instituut voor Bouwrecht (IBR) dat gemeenten voor de keuze wel of niet aan te besteden zich uitleveren aan adviseurs. Rob de Boer van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) geeft aan dat er bij gemeenten te weinig kennis aanwezig is. Toch moet hierbij volgens hem worden opgemerkt dat als de experts er niet uit lijken te komen, van gemeenteambtenaren helemaal niet verwacht kan worden dat ze de aanbestedingsregelgeving volledig kunnen doorgronden. Zoals Maaike Daanen en Aimée Verhulsdonck van het ministerie van Economische Zaken (EZ) aangeven ligt op dit gebied vooral een taak voor het kenniscentrum aanbesteden: PIANOo (Professioneel en Innovatief Aanbesteden, Netwerk voor Overheidsopdrachtgevers). Door uitwisseling van informatie tussen aanbestedende diensten onderling moeten deze in staat zijn op een slimme, innovatieve maar minder belastende wijze in te kopen, zonder elke keer zelf het wiel opnieuw uit te moeten vinden. Over de toepasbaarheid van de aanbestedingsregelgeving bij gebiedsontwikkeling verschillen de meningen. Zoals aangegeven is Le Large van mening dat het niet goed samengaat met het cyclische proces van gebiedsontwikkeling. Nicolette Zandvliet van de NEPROM geeft aan dat aanbesteding de nodige creativiteit vanuit de markt beperkt. Door de vele gesloten aanbestedingen kunnen marktpartijen hun eigen creatieve en innovatieve ideeën niet naar voren brengen omdat ze dan een ongeldige aanbieding doen. Volgens haar ligt dit niet zozeer aan de regelgeving maar vooral aan de praktische uitwerking ervan. Dit laatste wordt door Verhulsdonck en Daanen bij het ministerie van Economische Zaken beaamd. De ruimte voor flexibiliteit in de regelgeving is er wel, maar deze wordt vaak onvoldoende gebruikt. Het gebruik van de concurrentiegerichte dialoog zou een oplossing kunnen zijn voor de inpassing van flexibiliteit binnen de aanbesteding. Hoewel het gebruik Onderzoeksinstituut OTB

hiervan door de richtlijn wordt beperkt, lijkt de procedure bij gebiedsontwikkeling vrijwel altijd toepasbaar, zo geeft ook Jan Boogaarts van het ministerie van VROM aan. Of dit de oplossing is, betwijfelt hij echter, aangezien de ervaringen met de procedure variëren. Hierbij wijst hij speciaal op het project Alkmaar Overstad, waarbij de betrokken partijen verschillend oordelen over de procedure. Tijdens het PIANOo Congres verwezen ook Roger Kersten en Bert Wolting van Akro Consult naar deze case, waarbij ontwikkelaar AM een half miljoen euro zou hebben uitgegeven. Weliswaar worden er in dit soort gevallen door gemeenten vergoedingen gegeven, maar deze staan nooit in verhouding tot de werkelijke uitgaven. Dergelijke situaties zijn voor verschillende geïnterviewden dan ook aanleiding om aan te geven dat gemeenten beter om moeten gaan met vergoedingen voor deelname aan een dialoog. Volgens De Zeeuw lijkt het erop dat, hoewel het nog te vroeg is voor een definitieve evaluatie, bij een concurrentiegerichte dialoog te veel geld wordt verspild aan de procedure, vooral door partijen die uiteindelijk niet als winnaar worden gekozen. Opvallend is dat deze geluiden in de cases niet zo sterk naar voren zijn gekomen. Er wordt wel gewezen op de hoge kosten, maar deze zijn volgens zowel Heijmans als BAM niet groot in verhouding tot het totale plan. Deze partijen zien dan ook zeker meerwaarde van de concurrentiegerichte dialoog, al wordt bij Heijmans wel aangegeven dat een procedure die minder strikt en uitvoerig – en daarmee kostbaar en tijdrovend – is, gewenst is. De niet-openbare procedure wordt in de klassieke vorm door vrijwel alle respondenten niet geschikt geacht voor gebiedsontwikkeling. Alleen de gemeente Harderwijk is positief over de procedure. Andere respondenten geven aan dat deze procedure te strikt en te weinig flexibel is. De manier waarop deze procedure in Tilburg is toegepast wordt over het algemeen positiever beoordeeld. De Zeeuw, Le Large, maar ook de ontwikkelaars Heijmans en Synchroon zijn positief over de gedachte achter de procedure waarbij een partner wordt gekozen in plaats van een concreet plan. Toch worden verschillende kanttekeningen geplaatst bij deze vorm. Zo is het volgens Boogaarts van VROM niet zeker of het juridisch juist is, aangezien er op het moment van aanbesteden misschien van een opdracht voor werken nog geen sprake is. Daarnaast geven zowel De Zeeuw als Le Large aan dat op deze manier een gemeente wel tot de gekozen marktpartij veroordeeld is, waardoor niet zeker is of uiteindelijk een haalbaar en concurrerend plan wordt bereikt. Volgens Alexandra Boot en Roy Wuijster van Boot Advocaten spelen deze bezwaren echter niet. Ook bij klassieke onderhandse ontwikkelcompetities wordt immers voor dit “concessie”model gekozen; in het samenwerkingscontract kunnen allerlei go/no-go momenten worden ingebouwd, op grond waarvan de samenwerking zonder grote problemen kan worden ontbonden. Ook kan eerst via een transparante openbare procedure een ontwikkelaar ten behoeve van de planvorming als partner worden geselecteerd, waarna vervolgens de resultaten van de uiteindelijke planvorming als overheidsopdracht voor werken worden aanbesteed. Boot & Wuijster zien deze procedure in veel gevallen dan ook als meer geschikt dan de administratief ingewikkelde concurrentiegerichte dialoog, die volgens hen in veel gevallen onnodig is en slechts bij zeer complexe ontwikkelingen mag worden toegepast. De nieuwe aanbestedingswet, waarvan een concept ter consultatie is voorgelegd aan verschillende belanghebbende partijen, roept veel verschillende reacties op. Zo geeft Zandvliet aan dat de regelingen voor aanbestedingen onder de drempel vanuit het oogpunt van de NEPROM een ongewenste nationale kop op de Europese regelgeving zijn. Dit is opgenomen in de regelgeving om de concurrentie ook bij kleinere projecten te garanderen. Bij EZ wijzen Verhulsdonck en Daanen juist op de eigen verklaring, die de administratieve lasten voor marktpartijen sterk verminderen. Beide partijen geven echter aan dat de invloed van de nieuwe aanbestedingswet op Onderzoeksinstituut OTB

73

gebiedsontwikkeling niet groot zal zijn, omdat deze voor gebiedsontwikkeling weinig verandering zal brengen ten opzichte van de huidige regelgeving in het Bao. Een van de belangrijkste opmerkingen die wordt gemaakt door vrijwel alle respondenten, is dat de negatieve ervaringen met betrekking tot aanbesteding bij gebiedsontwikkeling veelal niet voortkomen uit de regelgeving, maar uit de manier waarop aanbestedingen (vooral door gemeenten) worden ingevuld. Dit sluit aan bij het eerder genoemde gebrek aan professionalisering bij gemeenten. Een andere oorzaak hiervoor kan volgens bijvoorbeeld De Zeeuw worden gevonden in de onduidelijkheid over de regelgeving. Het gebrek aan juridische zekerheid leidt er volgens De Zeeuw toe dat gemeenten elk mogelijk risico vermijden en daardoor aanbestedingen, mede op aanraden van adviseurs, te strikt vastleggen. Volgens De Boer (VNG) en Le Large (DHV) komt dit inderdaad voor, maar zijn er ook gemeenten die zich van de onduidelijke regelgeving weinig aantrekken en doorgaan met de al jaren bestaande praktijk. De algemene opvatting lijkt te zijn dat wanneer minder is vastgelegd in het aanbestedingsbestek, de kwaliteit van het planproces en uiteindelijk ook het resultaat beter wordt. 6.3

Auroux/Roanne en Reiswijzer

In de verschillende interviews is veel aandacht besteed aan de interpretatie van het arrest van Auroux/Roanne en de momenteel in ontwikkeling zijnde Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling. De reden hiervoor is dat het op deze manier mogelijk is de ontwikkelingen op het gebied van de aanbestedingsregelgeving in kaart te brengen. Daarnaast kan door de verschillende standpunten in de discussie te bespreken aangegeven worden welke implicaties het arrest Auroux/Roanne volgens de geïnterviewde personen zou kunnen hebben. Dit is van belang om ook de toekomstige betekenis van aanbesteding voor gebiedsontwikkeling in kaart te kunnen brengen. De meningen over de mogelijke implicaties van het arrest van Auroux/Roanne liggen ver uiteen. Arjan Bregman, die in verschillende tijdschriften ook al aan de discussie heeft bijgedragen (Bregman, 2007; 2008a; 2008b), geeft in het interview aan dat de bestaande ophef voortkomt uit het geïsoleerd lezen van bepaalde passages uit het arrest. Volgens Bregman heeft het arrest namelijk slechts zeer beperkte gevolgen voor Nederland, omdat de situatie zoals die in Roanne bestond in Nederland niet voorkomt. Hij wijst hierbij op het feit dat de gemeente Roanne voor het gehele project risicodragend was en het financiële resultaat dan ook op de rekening van de gemeente werd bijgeschreven. Omdat het Europese Hof van Justitie in haar uitspraak echter niet duidelijk maakt dat dit de reden was voor de aanbestedingsplicht, is er volgens Bregman verwarring ontstaan. Volgens Bregman kan er in de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling geen sprake zijn van een aanbestedingsplicht voor commerciële voorzieningen. Hiervoor is namelijk noodzakelijk dat er sprake is van een bezwarende titel, een tegenprestatie die de gemeente levert aan de marktpartij. Van deze bezwarende titel is volgens Bregman bij niet-openbare werken geen sprake, waardoor een aanbestedingsplicht is uitgesloten. De bestaande discussie over het belang van publieke of privaatrechtelijke eisen die een gemeente aan een project stelt, is volgens hem dan ook niet belangrijk in het kader van het aanbestedingsrecht, maar dient slechts gevoerd te worden in het kader van artikel 122 van de woningwet, waarmee privaatrechtelijke eisen in strijd zouden zijn. Deze visie wordt door verschillende partijen gedeeld, al is dit vaak meer op praktische dan op juridische argumenten gebaseerd. Zo wordt bij Heijmans gezegd Onderzoeksinstituut OTB

dat het arrest Auroux/Roanne op zich geen problemen veroorzaakt, maar de wijze waarop gemeenten hiermee omgaan wel. De Zeeuw spreekt in dit verband over een “aanbestedingstaliban”, een aantal mensen dat van mening is dat de aanbestedingsregelgeving strikt dient te worden geïnterpreteerd. Deze “Taliban” dient volgens De Zeeuw bestreden te worden, omdat deze visie de kwaliteit van gebiedsontwikkeling in Nederland schaadt. Tegenover de standpunten van Bregman staan onder andere Boot en Wuijster van Boot Advocaten. Ook Boot en Wuijster hebben in juridische tijdschriften aan de discussie meegedaan (Boot & Wuijster, 2008a; 2008b). Zij geven aan dat de vraag of gebiedsontwikkelingsprojecten zoals die in Nederland worden uitgevoerd aanbestedingsplichtig zijn, in veel gevallen alleen bevestigend te beantwoorden is. Het standpunt dat dit niet zo zou zijn komt volgens hen niet voort uit een juridisch sluitende redenering, maar uit een doelredenering geënt op het beschermen van de bestaande praktijk. Boot en Wuijster geven daarnaast aan dat de bestaande praktijk van grondverwerving van marktpartijen door de huidige economische omstandigheden al wordt aangetast. Projectontwikkelaars hebben geen kredieten om grond te kopen en kunnen zelfs de rentelasten van de grond die ze in bezit hebben niet meer dragen. Dit betekent volgens hen dat, los van het aanbestedingsrecht, de bestaande praktijk van zelfrealisatie kan worden gerelativeerd. De uitspraak van De Zeeuw dat er sprake is van een ‘aanbestedingstaliban’, wordt door Boot & Wuijster bestreden. Zij zijn zeker niet voor aanbesteding, maar zien dat juridisch gezien de richtlijn voorschrijft dat gemeenten gebiedsontwikkelingsprojecten Europees aanbesteden, en dat het juridische probleem werd onderschat, zoals volgens hen uiteindelijk impliciet bevestigd is door het ministerie van Binnenlandse Zaken in het ICER Rapport. Dat dit problemen oplevert omdat de afstemming tussen het Europese recht en de Nederlandse situatie wordt door hen erkend, maar dit betekent niet dat het recht genegeerd moet worden. Hoewel de aanbestedingsregelgeving niet is aangepast op gebiedsontwikkeling, is het als er op een professionele manier mee wordt omgegaan wel mogelijk op een goede en efficiënte manier aan te besteden. Het proberen te ontwijken van een aanbestedingsplicht door het niet integraal ontwikkelen of het niet stellen van eisen aan de ontwikkeling leidt volgens hen tot kwaliteitsverlies. Juist via aanbesteding kunnen eisen met betrekking tot bijvoorbeeld duurzaamheid worden opgenomen, waardoor een hogere kwaliteit kan worden bereikt. Ook andere partijen zeggen dat de mening dat het standpunt dat Auroux/Roanne voor de Nederlandse situatie geen gevolgen heeft niet houdbaar is. Zo stelt De Boer van de VNG dat deze opvatting, die er vanuit gaat dat het arrest voor Nederland niet zoveel betekent, niet vol te houden is. Dit is niet zozeer omdat dit in Nederland de heersende opinie is, maar omdat vanuit Europa deze instelling niet wordt geaccepteerd. Hoewel in Nederland vrijwel alle partijen de huidige praktijk, gekenmerkt door zelfrealisatie, willen handhaven, lijkt dit dus door Europese invloed niet mogelijk te zijn. Het belang van de interpretatie van de richtlijn ligt hierbij in het feit dat een zeer strikte uitleg van het arrest, waarbij ook de commerciële delen van een gebiedsontwikkeling aanbestedingsplichtig kunnen zijn, grote gevolgen kan hebben voor de Nederlandse praktijk van zelfrealisatie. Een marktpartij met een grondpositie zou op het moment dat de commerciële activiteiten die op zijn stuk grond gerealiseerd dienen te worden aanbestedingsplichtig zijn, zelf niet eens meer mee mogen doen aan de aanbesteding omdat deze partij door het grondeigendom een bevoorrechte en daarmee concurrentievervalsende positie zou hebben. Belangrijk blijft overigens dat er sprake is van een schriftelijke overeenkomst tussen een overheid en een marktpartij, aangezien dit een voorwaarde is voor een aanbestedingsplicht. Wanneer een gemeente dus geen schriftelijke overeenkomst aangaat met een Onderzoeksinstituut OTB

75

ontwikkelaar hoeft er niet aanbesteed te worden, maar op deze manier kan een gemeente ook niet sturen in de realisatie. Ook Le Large van DHV is van mening dat de visie van Bregman te kort door de bocht is. Wel geeft zij aan dat de meest extreme uitleg waarbij ook commerciële activiteiten aanbestedingsplichtig zijn, haar niet waarschijnlijk lijkt, omdat dit de doelen van de richtlijn voorbij schiet. Le Large is van mening dat aanbesteding slechts van toepassing is op het moment dat een gemeente een opbrengstpotentie op de markt brengt. De uitleg dat dit bij een wijziging van een bestemmingsplan al het geval zou kunnen zijn gaat naar haar idee te ver. De uitleg van de betekenis van het arrest van Auroux/Roanne voor de Nederlandse praktijk zou in eerste instantie door het ICER-rapport (Interdepartementale Commissie Europees Recht) worden besproken. Dit rapport is echter volgens De Boer van de VNG geschreven op een abstractieniveau dat niet aansluit bij de praktijk van de gemeentelijke ambtenaar, waardoor het nog steeds weinig uitsluitsel heeft gegeven. Dit dient nu via de ‘Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling’ te worden aangevuld. Deze Reiswijzer, die wordt geschreven door Akro Consult, lijkt momenteel echter vast te zitten in het overleg met de Europese Commissie. De verschillende Nederlandse partijen die hierbij betrokken zijn, de ministeries van VROM, Financiën en Binnenlandse Zaken, de VNG, het IPO, de NEPROM en ook Bregman van het IBR en praktijkhoogleraar gebiedsontwikkeling De Zeeuw, lijken een interpretatie voor te staan die niet wordt gedeeld door de Europese Commissie. Volgens Zandvliet van de NEPROM komt dit vooral doordat in Brussel de kennis over de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling beperkt is. De Nederlandse situatie waarbij zowel gemeenten als marktpartijen over grondposities beschikken zorgt voor veel onduidelijkheid over de regelgeving. Hierbij kan waarschijnlijk alleen de uiteindelijke tekst van de Reiswijzer voor duidelijkheid zorgen, al geeft Boogaarts van het ministerie van VROM aan dat ook dit juridisch niet het geval hoeft te zijn. De Reiswijzer is een advies en heeft daarom ook geen strikte juridische betekenis. De juistheid van de Reiswijzer kan juridisch dan ook pas worden vastgesteld als er een Nederlandse zaak wordt behandeld bij het Europese Hof van Justitie. Pas als dit gebeurt, kan er rechtszekerheid ontstaan over de manier waarop gebiedsontwikkeling in Nederland dient te worden aanbesteed. Er is bij de verschillende respondenten weinig bekend over hoe in de huidige onzekere situatie gemeenten omgaan met het aanbestedingsrecht. Volgens zowel De Boer als Le Large zijn er gemeenten die uit angst voor risico’s ervoor kiezen om alle gebiedsontwikkelingsprojecten aan te besteden. Daarnaast zijn er gemeenten die niet aanbesteden, vooral vanwege de tijd die aanbesteding vergt en de problemen die het oplevert met bestaande grondposities. Hoe deze verhoudingen liggen is echter niet bekend. 6.4

Conclusie

Concluderend kan worden gesteld dat aanbesteding vooral van invloed is op gebiedsontwikkeling door de rol die marktpartijen via deze aanbestedingen krijgen. De rol van marktpartijen is namelijk erg belangrijk voor de plankwaliteit. Wanneer marktpartijen in een vroeg stadium worden betrokken in het planproces kan beter op de vraag worden ingespeeld en kunnen meer creatieve en innovatieve oplossingen worden gevonden. De aanbestedingsprocedure kan echter een sterke beperking zijn voor de rol van marktpartijen, wanneer een aanbesteding door een gemeente te veel is dichtgetimmerd. Volgens verschillende respondenten heeft aanbesteding daarom een negatieve invloed op gebiedsontwikkeling. De concurrentiegerichte dialoog biedt Onderzoeksinstituut OTB

eventueel uitkomst, maar lijkt te ingewikkeld en te duur om op grote schaal in te zetten. Het selecteren van een partner (in plaats van een plan) via een niet-openbare procedure wordt ook als veelbelovend gezien, maar heeft volgens sommigen als nadelen dat de haalbaarheid niet gegarandeerd is en dat hierbij ook juridische onzekerheden spelen. De negatieve ervaringen met de aanbestedingsregelgeving komen voor het grootste deel niet voort uit de regelgeving op zich, maar uit de wijze waarop gemeenten hier mee omgaan. Mede op aanraden van adviseurs timmeren deze aanbestedingen vaak helemaal dicht, waardoor de plankwaliteit negatief wordt beïnvloed. Een van de oorzaken hiervan ligt waarschijnlijk in de juridische onzekerheid die ervoor zorgt dat gemeenten alle risico’s afdekken. Aan deze juridische onzekerheid lijkt voorlopig nog geen einde te komen. De Reiswijzer Marktpartijen en Gebiedsontwikkeling zou hier uitsluitsel moeten bieden, maar heeft ook geen strikte juridische betekenis. Duidelijkheid is wel gewenst, maar verschillende partijen (NEPROM, De Zeeuw, VNG) willen deze duidelijkheid slechts als dit handhaving van de bestaande praktijk betekent. Het idee dat de aanbestedingsregelgeving het einde van de Nederlandse praktijk van zelfrealisatie zou betekenen, is volgens velen onwenselijk en in feite ook ondenkbaar. Toch wordt ook door verschillende respondenten (Boot & Wuijster, De Boer, Le Large) gezegd dat verandering door de opstelling van Brussel onvermijdbaar is. Hierbij speelt ook een rol dat de economische crisis de bestaande praktijk van grondverwerving door marktpartijen al onder druk kan zetten.


77


Conclusie

7

In dit hoofdstuk zal op basis van de hiervoor gepresenteerde resultaten een antwoord op de probleemstelling gegeven worden. Hiervoor zal eerst worden ingegaan op de verschillende deelvragen. Door deze deelvragen te combineren kan vervolgens de hoofdvraag worden beantwoord. Hierbij zal tevens de koppeling gemaakt worden met de in hoofdstuk 2 besproken theorie. Dit kan helpen de resultaten te vertalen naar een bredere context. In een discussie zal hier daarna nog verder op worden ingegaan, waarbij de betekenis van de resultaten voor de Nederlandse praktijk zal worden besproken. Ook zullen hier de discussievragen die in hoofdstuk 1 (zie 1.8.1 hierboven) zijn gesteld behandeld worden. Hierbij wordt niet een definitief antwoord geformuleerd, maar wordt een aanzet gegeven voor mogelijk onderzoek naar deze onderwerpen. 7.1

Beantwoording van de deelvragen

In hoofdstuk 1 (zie 1.8 hierboven) is een drietal deelvragen gesteld die op basis van dit onderzoek beantwoord dienden te worden. Nu de resultaten van het onderzoek hiervoor zijn besproken is het mogelijk deze antwoorden te formuleren. De eerste in hoofdstuk 1 gestelde deelvraag luidt: 1) Hoe worden het proces en de uitkomsten van gebiedsontwikkeling beïnvloed door het Europese aanbestedingsdossier? Voor het antwoord op deze vraag dient zowel verwezen te worden naar de resultaten uit de cases als naar de overige interviews. In elk geval blijkt duidelijk dat bij alle bestudeerde cases aanbesteding inderdaad van invloed is op het proces en ook (in mindere mate) op de uitkomsten. Deze invloed wordt in de cases vooral gezien in de rol die marktpartijen spelen. Doordat marktpartijen meer worden betrokken bij de opstelling van het plan, kunnen ze de gebiedsontwikkeling sterk beïnvloeden. Zo was in Harderwijk te zien dat de vorm van de eilanden in het plan werd aangepast. Volgens de gemeente was de invloed van de marktpartij door de aanbesteding dus groter. De marktpartij, Synchroon, ziet dit echter anders en is van mening dat ze een beter plan hadden kunnen ontwikkelen indien meer ruimte was opengelaten in de aanbesteding. Zoals in hoofdstuk 3 (zie 3.1 hierboven) is aangegeven dient de eerste deelvraag echter te worden beantwoord naar de verschillende fasen van gebiedsontwikkeling. De verschillende subvragen kunnen niet voor aanbesteding in het algemeen beantwoord worden. Er is namelijk heel duidelijk verschil te zien tussen de invloed per fase voor de verschillende gebruikte procedures. Bij een gesloten procedure zoals in Harderwijk blijft de invloed van de aanbesteding beperkt tot de realisatiefase en in beperkte mate de planstudiefase. Bij meer open procedures die al in een eerder stadium van de planvorming worden opgestart, is de invloed van de aanbesteding op gebiedsontwikkeling veel groter. In de cases in Oss en Assen, waar gebruik is gemaakt van de concurrentiegerichte dialoog, is ook op de (voor)verkenningsfase invloed te signaleren. Zo geven de betrokken marktpartijen aan dat doordat ze in deze fase al met toekomstige gebruikers konden overleggen, het plan beter op hun wensen kon worden aangepast. Ook in Tilburg, waar de selectie van een marktpartij in een zeer Onderzoeksinstituut OTB

79

vroeg stadium heeft plaats gevonden, is de verwachting dat de invloed van marktpartijen op het uiteindelijke plan door de aanbesteding groter zal zijn. Aanbesteding is ook op een andere manier van invloed op gebiedsontwikkeling. Hiervoor is het noodzakelijk de tweede deelvraag te beantwoorden. Deze deelvraag luidt: 2) Hoe wordt de onduidelijkheid omtrent de interpretatie van Europese aanbestedingsregelgeving door actoren in gebiedsontwikkeling ervaren en hoe wordt er mee omgegaan? Door alle geïnterviewde personen wordt erkend dat er veel onduidelijkheid is over de toepassing van de aanbestedingsrichtlijnen. Het is onduidelijk wanneer er precies dient te worden aanbesteed, maar ook als voor aanbesteding wordt gekozen is niet altijd duidelijk wat wel en niet is toegestaan. Zo zijn er twijfels over de in Tilburg gevolgde procedure en de mate waarin dit strookt met het aanbestedingsrecht. Deze onduidelijkheid heeft volgens de verschillende personen die zijn geïnterviewd ook gevolgen voor de gebiedsontwikkeling in Nederland. Hierbij wordt vooral gewezen op de toenemende afhankelijkheid van vooral juridische adviseurs. Uit dit onderzoek blijkt dat gemeenten steeds afhankelijker worden van adviseurs en dat deze daardoor steeds meer invloed krijgen op gebiedsontwikkeling. Dit kan problemen opleveren als dit leidt tot juridisch complexe bestekken, waardoor de ruimtelijke ontwikkeling op de achtergrond raakt. De afhankelijkheid van adviseurs wordt versterkt door een gebrek aan professionaliteit bij gemeenten. Doordat gemeenten zich vaak aan adviseurs ‘uitleveren’ blijft de kennis ook niet in de gemeente hangen. Wanneer een gemeente een adviseur inhuurt, maar zelf het heft in handen houdt, kunnen ambtenaren van de gemeente wel veel kennis vergaren, waardoor in latere processen professioneler kan worden opgetreden. Een ander gevolg van de onduidelijkheid omtrent de regelgeving is dat gemeenten proberen risico’s in aanbestedingen te vermijden. Dit leidt er toe dat projecten worden aanbesteed waarbij dit misschien niet nodig zou zijn en dat aanbestedingen veel meer worden dichtgetimmerd dan volgens velen wenselijk is. Het gevolg hiervan is dat de ruimte voor creativiteit en innovatie wordt beperkt, waardoor ook de kwaliteit van gebiedsontwikkelingen wordt geschaad. In die zin is dus ook de onduidelijkheid in de regelgeving van invloed op gebiedsontwikkeling in Nederland. Zoals aangegeven heeft de belangrijkste invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling betrekking op de rol van de marktpartijen. Dit geeft al een eerste aanzet tot een antwoord op de derde en laatste deelvraag: 3) In hoeverre wordt de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling verschillend ervaren door de verschillende bij gebiedsontwikkeling betrokken actoren? Vooral de samenwerking tussen overheden en marktpartijen wordt beïnvloed door aanbesteding. Dit betekent dat afhankelijk van de gekozen aanbestedingsprocedure de rol van marktpartijen groter of kleiner wordt. Dit betekent natuurlijk dat ook de rol van de overheid (gemeente) verandert door de aanbesteding. Deze kan echter zelf de aanbestedingsprocedure kiezen en kan zo toch grotendeels bepalen op welke manier de gebiedsontwikkeling wordt aangepakt. De invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling is dus duidelijk anders voor marktpartijen dan voor de aanbestedende diensten. Dit onderscheid wordt ook duidelijk door de verschillen in de beoordeling van de aanbestedingsregelgeving tussen de gemeenten en de marktpartijen. Gemeenten zijn over het algemeen positief over de regelgeving, terwijl marktpartijen vaak negatiever zijn. Daarnaast wordt door de marktpartijen meer nadruk gelegd op het proOnderzoeksinstituut OTB

ces dan op het resultaat, terwijl dit bij gemeenten andersom ligt. Opvallend is dat de kosten door beide groepen als relatief onbelangrijk worden gezien, terwijl dit een punt is dat vaak wordt aangedragen als kritiek op aanbesteding. Dat dit hier niet als een groot probleem wordt gezien kan te maken hebben met de schaal van de projecten en het stadium waarin ze zich bevinden. Daarnaast kan van invloed zijn dat alleen de marktpartijen die de aanbesteding hebben gewonnen zijn geïnterviewd. Het kan zijn dat partijen die met name een concurrentiegerichte dialoog hebben verloren, de hoge kosten hiervan belangrijker vinden. Er zijn ook punten waarop marktpartijen en overheden op eenzelfde manier naar de invloed van aanbesteding kijken. Een opvallende uitkomst van het onderzoek is dat alle partijen duidelijk maken dat de aanbestedingsrichtlijn op zich geen problemen veroorzaakt. Weliswaar is een aantal respondenten van mening dat de richtlijn voor gebiedsontwikkeling zou moeten worden aangepast om hier meer op aan te sluiten, maar over het algemeen is de opinie dat de huidige richtlijn gewoon bruikbaar is. De reden dat er toch veel problemen ontstaan, is dat met name gemeenten in veel gevallen nog niet lijken te weten hoe ze het beste met aanbesteding om kunnen gaan. Dit resulteert in dichtgetimmerde aanbestedingen en disproportionele eisen, waardoor marktpartijen een veel kleinere meerwaarde kunnen hebben in het planproces. 7.2

Beantwoording van de hoofdvraag

Aan de hand van de antwoorden op de deelvragen is het mogelijk een antwoord te geven op de hoofdvraag. De hoofdvraag, zoals gesteld in hoofdstuk 1 (zie 1.7 hierboven), luidt: In welke mate wordt de praktijk van gebiedsontwikkeling in Nederland beïnvloed door het Europese aanbestedingsdossier? Wanneer gekozen wordt voor Europese aanbesteding is dit van invloed op gebiedsontwikkeling. De rol van marktpartijen wordt sterk beïnvloed door aanbesteding. Deze invloed kan twee kanten uit werken, aangezien in sommige procedures (concurrentiegerichte dialoog of zeer vroege en open niet-openbare procedure) de rol van marktpartijen wordt vergroot, terwijl in andere gevallen (een strakke niet-openbare procedure) deze rol juist wordt beperkt. Doordat er veel onduidelijkheid is over de regelgeving kan het zijn dat meer gemeenten kiezen voor de laatste optie, die minder risico betekent, waardoor marktpartijen minder ruimte krijgen voor creativiteit en innovatie. De opinie dat het betrekken van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling, bij voorkeur in een vroeg stadium van de planontwikkeling, leidt tot betere planvorming, wordt door veel geïnterviewde personen gedeeld. Dit sluit aan bij het concept van multi-level governance, specifiek het horizontale aspect hiervan. Dat multi-level governance leidt tot betere besluitvorming wordt door verschillende partijen beargumenteerd (EC, 2001; Pollack, 2005; Schout & Jordan, 2008) en het betrekken van marktpartijen bij planvorming kan zeker als het horizontale aspect van multi-level governance worden gezien. In die zin lijkt de aanbestedingsregelgeving, en vooral de toepassing hiervan, bepalend te zijn voor de mate waarin multi-level governance bij gebiedsontwikkeling kan worden toegepast. Of aanbesteding ook op de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling sterk van invloed zal zijn, is afhankelijk van de wijze waarop de interpretatie van de regelgeving en vooral van het arrest Auroux/Roanne zal neerslaan. Indien uit de Reiswijzer – of misschien pas uit een uitspraak van het Europese Hof van Justitie Onderzoeksinstituut OTB

81

over een Nederlandse zaak – blijkt dat gebiedsontwikkelingsprojecten vrijwel altijd aanbestedingsplichtig zijn, zal de invloed van aanbesteding alleen maar groter worden. Als ook bij grondposities van marktpartijen een aanbestedingsplicht zou bestaan, kan dit het einde van de Nederlandse praktijk van zelfrealisatie betekenen. Een dergelijke interpretatie zou daarmee de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling drastisch beïnvloeden. Dit zou betekenen dat projectontwikkelaars nadeel kunnen ondervinden van hun grondposities, omdat als een overheid op die locatie iets wil ontwikkelen, ze niet mee zouden mogen dingen naar de uitvoering van dat project. Onder betrokken actoren die in dit onderzoek geïnterviewd zijn, wordt de kans dat de meest strikte interpretatie in Nederland uitwerking zal krijgen, niet groot geacht. Vrijwel alle Nederlandse partijen die bij de ontwikkeling van de Reiswijzer betrokken zijn, zien deze interpretatie als onwerkbaar. Daarnaast wordt door een aantal respondenten in dit onderzoek gewezen op het eigendomsrecht dat ook in Europese wetgeving is vastgelegd. Een sterke beperking van het zelfrealisatierecht lijkt in strijd met deze wetgeving. Aangezien er bij Europees beleid sprake is van multi-level governance, waarbij er niet alleen van een pure hiërarchische werking van de Europese instituties is (ook al is er wel een resultaatverplichting), zal ook de in Nederland bestaande weerstand volgens de theorie invloed kunnen hebben. Wanneer de partijen op een lager schaalniveau, zowel marktpartijen als overheden, zich sterk blijven verzetten tegen van bovenaf opgelegde regelgeving, is de werking van deze regelgeving waarschijnlijk beperkt. Daarnaast is belangrijk aan te geven dat er een groot verschil is tussen de Nederlandse praktijk en de vanuit Europa beoogde interpretatie van de aanbestedingsregelgeving. Zoals Börzel & Risse (2003) aangeven zal bij hoge aanpassingsdruk, door een groot verschil tussen de Europese regelgeving en de binnenlandse praktijk, er in veel gevallen uiteindelijk niets veranderen. Door de grote weerstand binnen de Nederlandse gebiedsontwikkeling tegen de mogelijke veranderingen, lijkt de kans groot dat ook hier de huidige praktijk gehandhaafd zal blijven. Börzel & Risse geven echter ook aan dat een crisis of externe dwang wel tot verandering kunnen leiden. Een uitspraak van een Nederlandse rechter of meer nog van het Europese Hof van Justitie zou deze externe dwang kunnen vormen, waardoor aanpassing van de Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling toch noodzakelijk zou zijn. Daarnaast kan de huidige economische crisis, die er toe heeft geleid dat projectontwikkelaars veel minder in staat zijn grondposities te verwerven en zelfs te handhaven, een belangrijke rol spelen in de aanpassing van de bestaande praktijk. 7.3

Discussie

In deze paragraaf zal worden ingegaan op wat de uitkomsten van het onderzoek betekenen. Hierbij zal worden ingegaan op de generaliseerbaarheid van de uitkomsten en op de beperkingen van het onderzoek. Daarnaast zal worden ingegaan op de discussievragen die in hoofdstuk 1 (zie 1.8.1 hierboven) zijn gesteld, waarbij zal worden gekeken naar het bredere vlak van ruimtelijke ordening, naar de vergelijking met andere landen en naar een vergelijking tussen de aanbestedingsrichtlijn en andere Europese regelgeving. In dit onderzoek is gebruik gemaakt van een meervoudige casestudie. Het nadeel van een dergelijk onderzoeksontwerp is dat het lastig is de resultaten te generaliseren. Het is dan ook niet mogelijk om de uitkomsten uit de cases rechtstreeks te vertalen naar andere gebiedsontwikkelingsprojecten in Nederland. Toch lijken de conclusies uit deze cases ook van toepassing op andere projecten in Nederland. Uit de interviews Onderzoeksinstituut OTB

inzake de cases en uit de aanvullende interviews komt namelijk een vergelijkbaar beeld naar voren. Daarnaast zijn de cases zodanig geselecteerd dat ze een zo goed mogelijke weergave van de gebiedsontwikkeling geven. Uit de aanvullende interviews kwam net als uit de cases naar voren dat de rol van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling erg belangrijk is. De stelling dat deze rol door aanbesteding kan worden beperkt, is gebaseerd op de interviews met de verschillende marktpartijen waarbij wordt gesproken uit ervaring met verschillende projecten. Ook kwam hetzelfde beeld naar voren in gesprekken met onder andere prof. De Zeeuw, de VNG, de NEPROM en adviesbureau DHV. Dit zijn actoren met verschillende posities binnen de gebiedsontwikkeling die ook verschillende partijen hierbinnen vertegenwoordigen. Het feit dat vanuit de verschillende partijen eenzelfde geluid is te horen, geeft aan dat de uitkomst toch in grote mate generaliseerbaar lijkt te zijn. In hoofdstuk 1 (zie 1.8.1 hierboven) wordt een aantal discussievragen genoemd dat in de discussie besproken kan worden. De eerste vraag is of de bewegingsvrijheid binnen de ruimtelijke ordening door aanbesteding wordt beperkt. Hiervoor zijn in directe zin geen aanwijzingen. Het lijkt er niet op dat bij de bestudeerde projecten er, als er niet aanbesteed zou zijn, gebruik gemaakt zou zijn van andere procedures binnen de Nederlandse praktijk van ruimtelijke ordening. Wel is het zo dat de aanbestedingsregelgeving in de toekomst grote gevolgen zou kunnen hebben voor de Nederlandse ruimtelijke ordening. Hoewel het volgens de meeste respondenten niet waarschijnlijk is, kan het zijn dat de Nederlandse praktijk van zelfrealisatie door het aanbestedingsrecht zal worden beperkt. Nieuw onderzoek naar de gevolgen op het moment dat de discussie over de interpretatie van de aanbestedingsregelgeving is uitgekristalliseerd, kan uitwijzen of de praktijk van gebiedsontwikkeling hierdoor inderdaad sterk verandert. De tweede vraag die in hoofdstuk 1 voor de discussie wordt gesteld, is of het beeld bestaat dat de problemen met aanbesteding alleen in Nederland leven of ook in andere EU landen. Hierover zijn verschillende geluiden te horen. Er zijn partijen die zeggen dat Nederland waarschijnlijk het braafste jongetje van de klas is (zoals bij de richtlijn luchtkwaliteit is aangetoond, Vromraad, 2008), maar deze respondenten geven zelf ook aan dat dit beeld niet op feiten is gebaseerd. Dat de problemen van aanbesteding bij gebiedsontwikkeling in Nederland meer lijken te spelen dan in andere EU-landen komt grotendeels door de uitzonderlijke Nederlandse praktijk van grondposities van zowel overheden als marktpartijen. Daarnaast maakt het feit dat er nog geen Nederlandse zaak van gebiedsontwikkeling bij het Europese Hof van Justitie is behandeld het lastig om de interpretatie van de aanbestedingsrichtlijn voor de Nederlandse praktijk te maken. Een vergelijkend onderzoek naar de praktijk van gebiedsontwikkeling in verschillende Europese landen zou hier meer duidelijkheid over kunnen geven. De derde vraag die in hoofdstuk 1 wordt gesteld is of de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling vergelijkbaar is met die van andere Europese regelgeving. Uit het onderzoek van Zonneveld, Trip & Waterhout (2008) bleek dat Europese regelgeving van invloed is op gebiedsontwikkeling. Daarbij is een trend, onder druk van EU richtlijnen, naar meer gedetailleerde en technische ruimtelijke planning gesignaleerd en bleek dat er meer beleidsmatige impact is dan ruimtelijke impact. De eerste bevinding, een meer technische en gedetailleerde ruimtelijke ordening, sluit aan bij de invloed van aanbesteding als gebruik wordt gemaakt van een gesloten nietopenbare procedure. Toch is te zien dat de Europese regelgeving ruimte over laat aan gemeenten om ook op een meer open wijze het planproces in te gaan. De tweede bevinding, een meer beleidsmatige dan ruimtelijk impact, kan ook bij aanbesteding worden gesignaleerd. Toch is in het geval van aanbesteding een indirecte ruimtelijke impact te signaleren, omdat marktpartijen kunnen zorgen voor andere, soms meer Onderzoeksinstituut OTB

83

innovatieve en creatieve (ruimtelijke) oplossingen. Omdat de rol van marktpartijen door aanbesteding wordt beïnvloed, is er dus ook een (indirecte) ruimtelijke impact van de aanbestedingsregelgeving, die hetzij negatief, hetzij positief uitpakt. In dit onderzoek is de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling bekeken aan de hand van een beperkt aantal cases. Voor een meer exact beeld van deze invloed zou een uitgebreider onderzoek zinvol kunnen zijn, waarbij een groter aantal cases kan worden geanalyseerd. Daarnaast zou een vergelijking tussen projecten waarbij wel en niet sprake is van Europese aanbesteding de rol van deze aanbesteding duidelijker kunnen maken. Ook is in dit onderzoek niet gekeken naar projecten waarbij duidelijk sprake was van bestaande grondposities van marktpartijen. De invloed hiervan op de gebiedsontwikkeling als er Europees wordt aanbesteed is daarom ook niet meegenomen. Hiervoor zou verder onderzoek van betekenis kunnen zijn. 7.4

Slotsom

Als slotsom kan worden gesteld dat aanbesteding van invloed is op gebiedsontwikkeling. Dit komt vooral doordat de rol van marktpartijen bij gebiedsontwikkeling door de aanbestedingsregelgeving wordt vormgegeven. Omdat de breedte van de aanbestedingsplicht bij gebiedsontwikkeling momenteel nog niet duidelijk is, is het nog niet mogelijk om de volledige impact van Europese aanbesteding weer te geven. Wel kan worden gesteld dat ook binnen de aanbestedingsregelgeving er mogelijkheden zijn om marktpartijen actief te laten participeren in het planproces. Hierbij kan aanbesteding door concurrentievorming zelfs een meerwaarde bieden. Toch is het nog onduidelijk of de voordelen hiervan opwegen tegen de soms hoge kosten van procedures die een dergelijke actieve rol van marktpartijen kunnen faciliteren.



85

Literatuur

ANP (2009) “Wethouder Harderwijk stapt op door tegenvallers (2)” Algemeen Nederlands Persbureau ANP, 3 april 2009 Bache, I. (2008) Europeanization and Multi-level Governance; Cohesion Policy in the European Union and Britain Rowman & Littlefield Publishers, Inc. Lanham, MD Bache, I. & M. Flinders (2004) Multi-level Governance Oxford University Press, Oxford Berg, M.A.M.C. van den, Bregman, A.G., Chao-Duivis, M.A.B. (2007) Bouwrecht in kort bestek Kluwer, Deventer, Zesde druk Boot, A. & R. Wuijster (2008a) “Consistente uitleg richtlijn: eisen en bezwarende titel doorslaggevend” Tijdschrift voor Bouwrecht, Vol. 26, No. 2 Boot, A.A. & R.A. Wuijster (2008b) ‘Het ICER rapport Auroux en enkele kanttekeningen’ Tijdschrift voor Bouwrecht Vol. 26, No. 12 Börzel, T.A. (2002) “Pace-Setting, Foot-Dragging and Fence-Sitting: Member State Responses to Europeanization” Journal of Common Market Studies Vol. 40 No. 2, p.193-214 Börzel, T.A. (2005) “Europeanization: How the European Union Interacts with its Member States” In: S. Bulmer & C. Lequesne (eds.) The Member States of the European Union Oxford University Press, Oxford Börzel, T.A. & T. Risse (2003) “Conceptualizing the Domestic Impact of Europe” In K. Featherstone & C.M. Radaelli (eds.) The Politics of Europeanization Oxford University Press, Oxford Brabants Dagblad (2008a) “Schot in facelift park Sibelius” Brabants Dagblad 23 april 2008 Brabants Dagblad (2008b) “Talentencampus Oss ter waarde van 100 miljoen” Brabants Dagblad 10 oktober 2008 Brabants Dagblad (2009) “Campus 'verliest' 2 consortia” Brabants Dagblad 20 februari 2009 Bregman (2007) “Gebiedsontwikkeling en aanbesteden” IBR rapport Bregman, A.G. (2008a) “Waakzaamheid, maar vooral geen paniek” Tijdschrift voor Bouwrecht, Vol. 26, No. 2 Bregman, A.G. (2008b) “Het privaatrecht op de terugtocht bij gebiedsontwikkeling?” Tijdschrift voor Bouwrecht, Vol. 26, No. 12 Bryman, A. (2008) Social Research Methods Oxford University Press, Oxford, 3rd Edition, 2008 Cammen, H. van der (2007) “Gebiedsontwikkeling in Nederland; Verkenning van een nieuw fenomeen” In: Grip op gebiedsontwikkeling Eiffel, Arnhem Cobouw (2009) “Auroux-rapport zorgt voor eind aan klacht gebiedsontwikkeling Vathorst” Cobouw, 18-04-2009 Cultureel Kwartier (2009a) Cultureel Kwartier Assen geciteerd 09-07-09 Cultureel Kwartier (2009b) Het Ontwerp geciteerd 27-0709 De Stentor/Veluws Dagblad (2008) “'Het is zuur, heel zuur dat Raad van State alleen oog heeft voor procedure' - Lef hebben en niet korten op kwaliteit”De Stentor/Veluws Dagblad 31 oktober 2008


Dow Jones Nieuwsdienst (2008) “Ballast Nedam vindt afschieten aanbestedingswet “jammer”” Dow Jones Nieuwsdienst, vrijdag 11 juli 2008 EC, Europese Commissie (2001) European Governance; a White Paper Commission of the European Communities, 25-07-01, Brussels EC, Europese Commissie (2009) Uw Europa – Bedrijfsleven – Overheidsopdrachten binnenhalen Europa Decentraal (2009) Aanbestedingen geciteerd 12-03-2009 EZ, Ministerie van Economische Zaken (2009) Regelgeving Bao & Bass geciteerd 09-04-09 Essers, M.J.J.M. (2007) “Projectontwikkeling en de openbare aanbestedingsplicht in Nederland na het Auroux-arrest”, Bouwrecht 2007, p. 388 Featherstone, K. (2003) “Introduction: In the Name of ‘Europe’” In: K. Featherstone & C.M. Radaelli (eds.) The Politics of Europeanization Oxford University Press, Oxford Financieele Dagblad, Het (2008) “Kreupele aanbestedingswet sneeft terecht” Het Financieele Dagblad, 25 september 2008, p.9 Fokkema, M. (2009) “Dringend behoefte aan duidelijkheid over grenzen aanbestedingsrecht bij gebiedsontwikkeling” Bouwrecht, Vol. 46 No. 4, p.321-324 Gemeente Amersfoort (2009) “Europese procedure ingebrekestelling Vathorst gesloten” geciteerd 2707-09 Gemeente Assen (2009) De Citadel geciteerd 27-07-09 Gemeente Oss (2006) Masterplan Talentencampus Oss Spring Architecten d.d. 20 december 2006 geciteerd 09-07-09 Gemeente Tilburg (2005) Structuurplan Spoorzone geciteerd 09-07-09 Gualini, E. (2006) “Van Europa naar de regio en vice versa: multi-level governance en de ‘Europeanisering’ van regionaal ontwikkelingsbeleid” In: JanssenJansen, L. & B. Waterhout (2006) Grenzeloze Ruimte; Regionale gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie in Europees perspectief SDU Uitgevers BV, Den Haag Hamedinger, A., H. Bartik & A. Wolffhardt (2008) “The Impact of EU Area-based Programmes on Local Governance: Towards a ‘Europeanisation’” Urban Studies 45, p.2669-2687 Haverkort, L.E.M. (2008) “De verjaardag van Roanne” Bouwrecht 2008 p. 234-236 Hebly, J.M. & F.G. Wilman (2007) “Aanbestedingsrecht in beweging: meer recente ontwikkelingen” Nederlands tijdschrift voor Europees recht 2007, p. 203 Heemskerk, P.F.C. & T.L.H. Peeters (2007) “Aanbesteden met de Franse slag; gebiedsontwikkeling in Roanne. Oude wijn in nieuwe vaten; of zijn de rapen gaar?” Vastgoed Fiscaal & Civiel 2007, p. 11 Hooghe, L. & G. Marks (2001) Multi-level Governance and European Integration Rowman & Littlefield Publishers, Inc., Lanham, MA Hooghe, L. & G. Marks (2003) Unravelling the Central State, But How? Types of MultiLevel Governance Institute for Avanced Studies, Vienna, Political Science Series ICER, Interdepartementale Commissie Europees Recht (2008) ICER Rapport Auroux; De gevolgen van het arrest Auroux voor gebiedsontwikkeling in Nederland Onderzoeksinstituut OTB

87

Jachtenfuchs, M. & B. Kohler-Koch (2004) “Governance and Institutional Development” In: A. Wiener & T. Diez European Integration Theory Oxford University Press, Oxford Kenniscentrum PPS (2005) Handleiding Europese aanbesteding bij pps bij gebiedsontwikkeling Versie 3, Kennisportal Europese Aanbesteding (2009) Theorie en praktijk over Europese Aanbesteding geciteerd 12-03-2009 Kern, K. & H. Bulkeley (2009) “Cities, Europeanization and Multi-level Governance: Governing Climate Change through Transnational Municipal Networks” Journal of Common Market Studies Vol. 40 No. 2, p.309-332 Kohler-Koch, B. & B. Rittberger (2006) “The ‘Governance Turn’ in EU Studies” Journal of Common Market Studies, Vol. 44, Annual Review pp.27-49 Korthals Altes, W.K. & T. Taşan-Kok (2009) “The Europeanization of Land Development as Discontinuous Adjustment: The Interpretation of a Düsseldorf Court and its Impact” International Academic Group On Planning, Law and Property Rights Third Conference, Aalborg, Denemarken, 11-13 februari 2009 Luteijn, R.D. (2008) “Roanne: één jaar later” Vastgoedrecht 2008, p. 1-6 Lenschow, A. (2006) “Europeanisation of public policy” In: J. Richardson (ed.) European Union Power and policy-making Routledge, Abingdon, 3rd edition, 2006 Mair, P. (2004) “The Europeanization Dimension” Journal of European Public Policy Vol. 11, No. 2, pp.337-348 Muñoz-Gielen, D. & W.K. Korthals Altes (2007) “Lessons from Valencia; Separating infrastructure provision from land ownership” Town Planning Review Vol. 78 No. 1, p. 61-80 Newman, P. & A. Thornley (1996) Urban Planning In Europe; International Competition, National Systems & Planning Projects Routledge, London NRC (2009) “Bouwfraude” Nugent, N. (2003) The Government and Politics of the European Union Palgrave Macmillan, Basingstoke Olsen, J.P. (2002) “The Many Faces of Europeanization” Journal of Common Market Studies Vol. 40 No. 5, p.921-952 Parlement & Politiek (2009) Parlementaire Enquête Bouwnijverheid (2002-2003) geciteerd 0904-09 Pollack, M.A. (2005) “Theorizing the European Union: International Organisation, Domestic Polity or Experiment in New Governance?” Annual Review of Political Sciences, Vol. 8 p.357-398 Quaglia, L., M. Neuvonen, M. Miyakoshi & M.Cini (2007) “Europeanization” In: M.Cini (ed) European Union Politics 2nd edition, Oxford University Press, Oxford Raad van het Landelijk Gebied (RLG) (2009) “Achter open deuren; Advies over de provinciale regierol bij gebiedsontwikkeling” geciteerd 27-03-09 Radaelli, C.M. (2003) “The Europeanization of Public Policy” In: K. Featherstone & C.M. Radaelli (eds.) The Politics of Europeanization Oxford University Press, Oxford


Radaelli, C.M. (2004) “Europeanisation: Solution or problem?” European Integration online Papers, Vol. 8 No. 16 < http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-016a.htm> geciteerd 12-03-2009 Risse, T., M. Green Cowles & J. Caporaso (2001) “Europeanization and Domestic Change: Introduction” In: M. Green Cowles, J. Caporaso & T. Risse (eds.) Transforming Europe; Europeanization and Domestic Change Cornell University Press, Ithaca, NY Rijksvoorlichtingsdienst (2006) “Welke procedure kiezen bij aanbesteden?” Rooy, P. van (2008) “Grond, Geld en Gebiedsontwikkeling” In: R. te Grotenhuis en P. van Rooy Grond, Geld en Gebiedsontwikkeling Habiforum/NIROV, 2008 Ruimteforum, VROM (2009) Praktijkvoorbeelden Gebiedsontwikkeling Geciteerd 15-05-09 Schout, A. & A. Jordan (2008) “The European Union’s governance ambitions and its administrative capacities” Journal of European Public Policy, Vol. 15, No. 7, p.957-974 Simons, M., G. Gerritsen, D. Baaré & H. van der Cammen (2009) Gebiedsontwikkeling; Krachten gebundeld Eiffel, Arnhem Strik, O. (2006) “Voor- en nadelen van (niet-) openbare aanbesteding” Tilburg Spoorzone (2009) Tilburg Spoorzone geciteerd 09-07-09 Trouw (2008) “Integer aanbesteden lijkt nog ver weg” Trouw donderdag 10 juli 2008 VNG (2009) “Kwestie Vathorst-Gevolgen voor gemeenten, woningcorporaties bij aanbesteding sociale woningbouw” geciteerd 27-07-09 Volkrant, de (2008) “Provincies en gemeenten nekken antifraudewet; Vijf vragen Aanbestedingswet” de Volkskrant donderdag 10 juli 2008 VROM (2009) “Dossier Gebiedsontwikkeling” geciteerd 27-03-09 Vromraad (2008) Brussels Lof; Handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid VROM-Raad, Den Haag, Advies o66 Waterfront (2009) Waterfront Harderwijk geciteerd 09-07-09 Waterhout, B. (2007) “Episodes of Europeanization of Dutch National Spatial Planning” Planning, Practice & Research Vol. 22 No. 3, p.309-327 Waterhout, B. & L. Janssen-Jansen (2007) “De ruimtelijke impact van Europa in Nederland: stimulator, belemmering, noodzaak en speelveld tegelijk” In: L. Janssen-Jansen & B. Waterhout Grenzeloze ruimte; Regionale gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie in Europees perspectief SDU Uitgevers BV, Den Haag Wolting, B. & M. Bekke (2006) PPS en gebiedsontwikkeling SDU Uitgevers BV, Den Haag WRR (1998) Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek SDU Uitgevers, Den Haag Zeeuw, F. de (2007) De engel uit het marmer; Reflecties op gebiedsontwikkeling TU Delft, Delft Zonneveld, W.A.M., J.J. Trip & B. Waterhout (2008) Impact van EU-regelgeving op de Nederlandse ruimtelijke ordeningspraktijk Onderzoeksinstituut OTB, TU Delft


89

Aangehaalde weten regelgeving ARW,

Aanbestedingsreglement Werken, 2005, geciteerd 28-07-09 Bao, Besluit van 16 juli 2005, houdende regels betreffende de procedures voor het gunnen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten) Bass, Besluit van 16 juli 2005, houdende regels betreffende de procedures voor het gunnen van opdrachten in de sectoren wateren energievoorziening, vervoer en postdiensten (Besluit aanbestedingen speciale sectoren) Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004, houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren wateren energievoorziening, vervoer en postdiensten Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004, betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten

Jurisprudentie EHvJ, Europese Hof van Justitie (2001) Ordine degli Architetti delle province di Milano e Lodi, Piero De Amicis, Consiglio Nazionale degli Architetti and Leopoldo Freyrie v Comune di Milano, and Pirelli SpA, Milano Centrale Servizi SpA and Fondazione Teatro alla Scala, European Court of Justice, C 399/98, 12/06/2001 EHvJ, Europese Hof van Justitie (2007) Jean Auroux and Others v Commune de Roanne, European Court of Justice, C-220/05, 18/01/2007 Voorzieningenrechtbank Den Haag, 24 september 2008, rolnr./zaaknr.: 315915/KG ZA 08-948



91

8

Bijlagen

A: Operationalisatie van deelvragen naar interviewschema Voor het omzetten van de voor het onderzoek gestelde deelvragen naar interviewvragen die bruikbaar zijn voor het vergaren van informatie is in twee stappen te werk gegaan. Deze stappen zullen hier worden beschreven en de resultaten hiervan zullen worden gepresenteerd. Een eerste opmerking die bij de operationalisatie dient te worden gemaakt is dat de deelvragen in zijn geheel als basis genomen dienen te worden. Voor de operationalisatie van de deelvragen is het niet zinnig om de subvragen zoals die in hoofdstuk 3 naar voren zijn gekomen te hanteren. Respondenten zullen namelijk niet zo snel exact onderscheid kunnen maken tussen de verschillende fasen van gebiedsontwikkeling zoals die door Van Rooy worden gebruikt. Het is daarom niet goed mogelijk deze terminologie in de interviewvragen te gebruiken. De fasering uit deze subvragen kan echter wel dienen als basis voor de analyse. Hier is in hoofdstuk 3, paragraaf 3.7 over vergelijking dan ook verder op ingegaan. De fasering dient wel als achtergrond te worden meegenomen. Dit betekent dat bij de interviewvragen steeds dient te worden gevraagd naar het moment in het proces waarop een bepaalde invloed plaats vond. Een eerste stap in het omzetten van de deelvragen naar interviewvragen is het opdelen van de deelvragen in een beperkt aantal topics. Deze topics geven een concreter houvast voor de op te stellen interviewvragen. De topics komen voort uit de besproken theorie en uit verwachtingen op basis van deze theorie. Bij de eerste deelvraag kunnen op de volgende wijze topics worden vastgesteld: 1) Hoe wordt gebiedsontwikkeling beïnvloed door het Europese aanbestedingsdossier? a) Wat is de invloed van aanbesteding per fase: in welke fase kwam het voor het eerst ter sprake, in welke fase is uiteindelijk aanbesteed, welke fasen zijn in de aanbesteding opgenomen? b) Invloed van aanbesteding op het project: technisch, financieel, tijdpad, uitvoerder of overig? c) Invloed van aanbesteding op het proces: organisatie (actoren), financieel, tijdsduur, planmogelijkheden (bijvoorbeeld inspraak of wijzigingen na afloop van de gunning) of overig? Bij deze omzetting van de deelvraag in topics is een onderscheid gemaakt tussen het project en het proces. Hierbij wordt onder het project verstaan de specifieke gemaakte afspraken en ook het uiteindelijke resultaat van de gebiedsontwikkeling. Bij het proces betreft het meer de totstandkoming hiervan. Het gaat in dit geval dus om procedures die gebruikt zijn om tot bepaalde afspraken of beslissingen te komen, daar waar onder het project die afspraken of beslissingen op zich worden bedoeld. De tweede deelvraag kan als volgt in topics worden omgezet: 2) Hoe wordt de onduidelijkheid op het gebied van Europese aanbesteding door actoren in gebiedsontwikkeling ervaren en hoe wordt er mee omgegaan? a) Wordt er onduidelijkheid ervaren (Auroux/Roanne, onduidelijkheid regelgeving, tegenstrijdigheden met andere regelgeving)? b) Hoe wordt hier mee omgegaan? Onderzoeksinstituut OTB

c) Is geprobeerd aanbesteding te vermijden? d) Zorgt de aanbestedingsregelgeving voor problemen met afstemming met andere regelgeving (bijv. Tracéwet, Habitatrichtlijn, WRO, etc.) De derde deelvraag kan op de volgende wijze in topics worden omgezet: 3) Hoe verschilt de invloed van Europese aanbesteding op gebiedsontwikkeling tussen de verschillende actoren die bij gebiedsontwikkeling zijn betrokken? a) Wanneer is de actor in het proces betrokken? b) Ervaring met aanbesteding? c) Hoe wordt de aanbestedingsregelgeving beoordeeld (als last of juist als positief)? Naast deze deelvragen dienen ook de interessevragen, zoals kort genoemd in hoofdstuk 1, in het interview te worden geïntegreerd. Deze kunnen echter op een veel directere wijze in het interview worden opgenomen, aangezien de brede vraagstelling hierbij aansluit op de breedte van de gezochte antwoorden. Hiermee wordt bedoeld dat aangezien deze vragen niet de hoofdmoot van het onderzoek vormen, er geen specifieke antwoorden gezocht worden, waardoor er ook geen specifieke afgebakende vragen dienen te worden gesteld. De vragen die op deze manier in het interview dienen te worden meegenomen zijn als volgt: 4) Wordt de bewegingsvrijheid binnen het ruimtelijke ordeningsproces door de Europese aanbesteding beïnvloed? 5) Bestaat er bij actoren in de praktijk van gebiedsontwikkeling het beeld dat de invloed op de praktijk van gebiedsontwikkeling specifiek voor Nederland geldt? 6) In hoeverre is de invloed van Europese aanbesteding op gebiedsontwikkeling te vergelijken met de invloed van andere EU-regelgeving? Bij het opstellen van de vragen voor het interview dient vervolgens nog rekening gehouden te worden met het verzamelen van achtergrondinformatie over het project. Dit zijn dus vragen over de manier waarop het project is georganiseerd en over de inhoud van het project. Op basis van de hierboven besproken topics en de interessevragen is vervolgens het interviewschema opgesteld dat te zien is in tabel B.1. Hierbij is tevens per interviewvraag aangegeven bij welke deelvraag en welk topic deze vraag aansluit. Hierbij zijn de deelvragen in de kolommen geplaatst en worden de verschillende topics in de cellen met de respectievelijke letters aangeduid. Daar waar een bredere vraag is gesteld die de lading van de gehele deelvraag dekt is gebruik gemaakt van een X. In de kolommen staan dus de nummers van de verschillende deelvragen, plus een kolom 0, waarin de vragen die betrekking hebben op de organisatie worden weergegeven.


93

Tabel B.1 Deelvragen Interviewvragen 0 1 2 3 4 5 6 X Wat zijn de hoofdkenmerken van het project: wat zijn de doelstellingen en wat is de stand van zaken? X X A Wat is uw betrokkenheid bij het project? X A A In welk stadium van het project bent u voor het eerst bij het project betrokken? X B Hoeveel ervaring heeft u met aanbesteding? X X A Hoe wordt het project uitgevoerd (pps?)? X X A Welke actoren zijn bij het project betrokken? X Hoe is het project georganiseerd? Zijn er externe partijen aangetrokken voor het project? X Welke procedure is gekozen en waarom? X A In welk stadium van het project kwam aanbesteding voor het eerste ter sprake? In welk stadium is er uiteindelijk aanbesteed? A Was het meteen duidelijk dat aanbesteding noodzakelijk was? X Was er binnen de instantie al veel ervaring opgedaan met een dergelijke aanbestedingsprocedure? X Hoe is de selectieleidraad ontwikkeld? A Hoe is omgegaan met de onduidelijkheid onder juristen over de aanB besteding van pps-constructies bij gebiedsontwikkeling (met name het arrest Auroux/Roanne)? Is deze onduidelijkheid ervaren? X A C Is er geprobeerd een manier te vinden om het niet aan te moeten besteden? B B Is het project aangepast om het aan te besteden? C X A Is het gehele project aanbesteed? Is ook het beheer aanbesteed? X B A C Hoe is het aanbestedingstraject verlopen? Hoe wordt dit beoorC D deeld? B Heeft het aanbestedingstraject veranderingen in het project opgeleverd (in technische zin, in omvang, in de kosten van het project etc.)? Zo ja welke? C Heeft de aanbestedingsregelgeving invloed gehad op het planproces? Heeft de aanbesteding financiële gevolgen gehad (de kosten van het proces)? Is er sprake geweest van een versnelling of vertraging van het project? C x Heeft u het idee dat de aanbestedingsprocedures de mogelijkheden in het planproces beperken? D x x Hoe houdt de aanbestedingsprocedure verband met andere wettelijke procedures in het planproces (bijvoorbeeld de WRO, Tracéwet, Habitatrichtlijn etc.)? B C x Bent u positief over de aanbestedingsregelgeving? Zijn er onderdelen van de regelgeving die ontbreken (wet?)? Zijn er tegenstrijdigheden met andere procedures? x Denkt u dat de aanbesteding in Nederland anders geregeld is dan in andere EU-landen? X X x Heeft u ideeën over hoe aanbesteding beter gereguleerd zou kunnen worden?


B: Likertschaal Zoals is beschreven in hoofdstuk 3 wordt voor dit onderzoek naast de semigestructureerde interviews ook gebruik gemaakt van een Likertschaal. Hierbij wordt de respondenten een aantal stellingen voorgelegd waarbij zij dienen aan te geven in welke mate zij het met deze stelling eens zijn. Deze Likertschaal zorgt er vooral voor dat het gemakkelijker wordt om de antwoorden van de verschillende respondenten onderling te vergelijken. Voor dit onderzoek wordt er daarnaast voor gekozen deze Likertschaal in twee onderdelen op te knippen. Ten eerste zal er gevraagd worden naar de mate waarin aanbesteding van invloed is op gebiedsontwikkeling. Ten tweede zal worden gekeken naar de beoordeling van deze al dan niet aanwezige invloed. De scores op deze twee schalen kunnen vervolgens op twee verschillende assen worden uitgezet. Voor de opstelling van de Likertschaal is het van belang stellingen te formuleren. Deze stellingen dienen te worden gebaseerd op de vragen die aan de schaal ten grondslag liggen. De eerste vraag hierbij is wat de invloed van aanbesteding is op de gebiedsontwikkeling. De tweede vraag is hoe deze invloed wordt beoordeeld. Net als bij de interviewvragen kunnen ook deze vragen worden uitgewerkt in topics. Dit kan als volgt worden gedaan: 1) Wat is de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling? a) wat betreft het project b) wat betreft het proces c) wat betreft de kosten d) wat betreft de organisatie en de betrokken actoren 2) Hoe wordt de invloed van aanbesteding op gebiedsontwikkeling beoordeeld? a) wat betreft doorlooptijd b) wat betreft kosten c) wat betreft resultaat d) wat betreft proces Aan de hand van deze twee topiclijsten kunnen de stellingen worden geformuleerd. Hierbij wordt naast de verschillende topics ook een stelling geïntegreerd voor de gehele vraag. Dit leidt tot de volgende twee groepen stellingen:

Groep 1 1: aanbesteding is van invloed op het project 2: aanbesteding is van invloed op het proces 3: aanbesteding is van invloed op de kosten 4: aanbesteding is van invloed op de organisatie en de betrokken actoren 5: aanbesteding is van invloed op gebiedsontwikkeling

Groep 2 1: aanbesteding zorgt voor een kortere doorlooptijd 2: aanbesteding zorgt voor lagere kosten 3: aanbesteding zorgt voor een beter resultaat 4: aanbesteding zorgt voor een beter proces 5: aanbesteding is goed voor gebiedsontwikkeling De respondenten dienen vervolgens voor elke stelling op een vijfpuntenschaal (zeer mee oneens; mee oneens; neutraal; mee eens; zeer mee eens) aan te geven in welke Onderzoeksinstituut OTB

95

mate ze het met de stelling eens zijn. De scores voor de verschillende stellingen kunnen vervolgens worden opgeteld waarmee het mogelijk is de verschillende cases en de verschillende respondenten te vergelijken. Omdat het echter niet mogelijk is alle stellingen zomaar hetzelfde gewicht toe te kennen zal een extra vraag aan de respondenten worden gesteld waarin wordt gevraagd de verschillende stellingen gewicht toe te kennen. De respondenten wordt voor elke stelling gevraagd op een schaal van 1 tot 5 aan te geven hoeveel gewicht ze aan de stelling willen toekennen. Op deze manier kan duidelijk worden welke onderdelen door de respondenten het belangrijkst worden gevonden en kan zodoende een juiste weging van de stellingen plaatsvinden. Op basis van de scores op de verschillende stellingen kan een gemiddelde score worden berekend voor zowel de invloed als de beoordeling. Deze kunnen vervolgens in een grafiek worden geplot, waarbij de invloed op de horizontale as wordt geplaatst en de beoordeling op de verticale as. Op deze manier ontstaat een grafiek met één punt voor elke respondent. Hierbij is de grafiek in vier kwadranten te verdelen. Het kwadrant links boven, met een lage score op beoordeling en een hoge score op invloed, betekent dat de respondent vindt dat er weinig invloed is en dat dit goed is. Het kwadrant linksonder betekent dat de respondent weinig invloed ziet en dit negatief beoordeelt. Het kwadrant rechtsboven betekent dat een respondent een grotere invloed ziet en dit ook positief beoordeelt, terwijl het kwadrant linksonder betekent dat de respondent een grotere invloed ziet maar dit negatief beoordeelt. Hoewel deze Likertschaal weinig aanvullende informatie oplevert ten opzichte van de interviews, is het wel een manier waarop de verschillende cases gemakkelijker kunnen worden vergeleken. Daarnaast kan door het werken met gewichten worden gekeken welke aspecten van de invloed en van de beoordeling als belangrijk worden gezien. Omdat de gewichten relatief ten opzichte van de andere stellingen zijn, is het niet mogelijk voor de gemiddelden over verschillende respondenten eenvoudigweg het rekenkundig gemiddelde te nemen. Voor het gemiddelde gewicht is het noodzakelijk deze gewichten eerst te standaardiseren, door het gewicht voor elke stelling te delen door het totaal van de door die respondent toegekende gewichten. Deze gestandaardiseerde gewichten kunnen vervolgens over de verschillende groepen respondenten worden gemiddeld. Om daarna de gewichten weer te kunnen vertalen naar de schaal waarop de respondenten deze hebben aangegeven, een schaal van 1 tot 5, worden de gemiddelde gestandaardiseerde gewichten vermenigvuldigd met het gemiddelde van de som van gewichten die de verschillende respondenten hebben gegeven. Op deze manier is het mogelijk een vergelijking te maken van de gewichten voor de verschillende stellingen. Hierbij moet wel in aanmerking worden genomen dat door het kleine aantal respondenten er niet sprake is van significante resultaten. Dit betekent echter niet dat de resultaten geen betekenis hebben. Het is zeker mogelijk om op basis van de resultaten uitspraken te doen, alleen kunnen deze niet statistisch worden bevestigd.


C: Geïnterviewde personen

Cases Harderwijk Frank Brouwer; Projectdirecteur Waterfront Gemeente Harderwijk Rob van Uden; Ontwikkelingsmanager Winkels, Synchroon Ontwikkelaars Oss Akko van Asten; projectleider Vastgoedontwikkeling Gemeente Oss Olga Görts - van de Pas, Ontwikkelingsmanager, Heijmans Vastgoed Tom Köhler; Ontwikkelingsmanager Grondbedrijf, Heijmans Vastgoed Assen Jan Mike Wester; Projectdirecteur Cultureel Kwartier, Gemeente Assen Cor Staal; Projectdirecteur De Citadel, Gemeente Assen Erik van den Broek; Projectontwikkelaar BAM Utiliteitsbouw Tilburg Luciën Kuijsters; Projectdirecteur Spoorzone, Gemeente Tilburg Aanvullende interviews Rob de Boer; Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), Afdeling Ruimte en Wonen, Dossier Grondbeleid Jan Boogaarts; Jurist Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM), Directie Bestuurlijke en Juridische Zaken Alexandra Boot; advocaat, Boot Advocaten Arjan Bregman; Senior Stafmedewerker Instituut voor Bouwrecht (IBR); Bregman Advisering Maaike Daanen; Senior beleidsmedewerker, Ministerie van Economische Zaken (EZ) Ieme Faber; coördinerend senior adviseur, Interprovinciaal Overleg (IPO) Willem Korthals Altes; Hoogleraar Grondbeleid, OTB Onderzoeksinstituut, TU Delft Joris Kuijper; Boot Advocaten Els Le Large; Senior Legal consultant, DHV Aimée Verhulsdonck; Senior beleidsmedewerker, Ministerie van Economische Zaken (EZ) Roy Wuijster; advocaat, Boot Advocaten Nicolette Zandvliet; Juridisch beleidsmedewerkster, Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (NEPROM) Friso de Zeeuw; Praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling, TU Delft; Directeur nieuwe markten, Bouwfonds Property Development Bezochte bijeenkomsten PIANOo Congres Werk aan de crisis! 4 juni 2009, Beatrixtheater, Utrecht (bezochte workshops: De waarheid over DBFM; Gebiedsontwikkeling na Auroux; Herstel van fouten)


97

Symposium Valse start? Naar een effectieve planvorming bij gebiedsontwikkeling, Technische Universiteit Delft, praktijkleerstoel gebiedsontwikkeling, 10 juni 2009, Zonnestraal, Hilversum



99

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail [email protected] www.otb.tudelft.nl

Omgaan met een nieuwe, complexe praktijk;

Recommend Documents