KEDUDUKAN DAN URGENSI NASKAH AKADEMIK DALAM PEMBENTUKAN SUATU PERATURAN DAERAH DI TINJAU DARI UNDANG-UNDANG NOMOR 12 TAHUN 2011 TENTANG PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN Oleh Gunawan
ABSTRAK Negara Republik Indonesia merupakan negara hukum, berarti semua tata aturan harus didasarkan pada hukum. Konsep Negara hukum
mempunyai makna bahwa seluruh tata
kehidupan berbangsa, bernegara dan bermasyarakat diatur dalam peraturan perundang – undangan baik yang terkodifikasi maupun yang belum/tidak terkodifikasi. Salah satunya yaitu dengan terbitnya UU No. 12 Tahun 2011 yang dilandasi oleh semangat negara hukum yang menghendaki dilaksanakannya pembangunan hukum nasional yang terencana, terpadu dan berkelanjutan dalam sistem hukum nasional. Naslak Akademik mempunyai kedudukan yang kuat dengan ditandani naskah akademik menjadi keharusan/ wajib dalam Pembentukan peraturan Perundang-undangan terutama undang-undang namun kedudukan naskah akademik dalam pembentukan Peraturan Daerah masih belum terlalu kuat hanya bersifat fakultatif dan bisa dilengkapi dengan keterangan atau penjelasan. Urgensi naskah akademik dapat dilihat dari tujuan, kegunaannya dan isi dari naskah akademik dalam pembentukan Peraturan Perundangundangan. cita-cita yang harus direalisasikan oleh
Latar Belakang Semenjak
Indonesia
mendeklarasikan diri sebagai negara hukum yang tertuang dalam Undang Undang Dasar 1945 Pasal 1 ayat (3), maka tugas berat telah menanti negara ini yaitu menciptakan tatanan bernegara yang berdasarkan atas kaedah-kaedah
hukum.
Negara
yang
berdasarkan hukum merupakan salah satu
seluruh masyarakat dan pihak-pihak yang berwenang dalam hal ini yaitu legislatife, eksekutif dan yudikatif. Namun untuk mewujudkan
cita-cita
tersebut
seluruh
masyarakat dan lembaga-lembaga yang memegang peran penting dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia harus bekerja keras, karena dalam proses menciptakan
negara hukum yang sesuai dengan kaedahkaedah hukum tidaklah mudah. Peraturan
suatu peraturan perundang-undangan yang
perundang-undangan
menjadi instrumen untuk mewujudkan negara
hukum.
undangan
Peraturan
merupakan
perundang-
instrumen
yang
menjadi acuan langsung dalam penegakan hukum dan tindakan-tindakan masyarakat yang membutuhkan hukum sebagai bagian dari
masyarakan
Peraturan
bernegara
hukum.
perundang-undangan
sebagai
cermin dari perwujudan konsep negara hukum yang telah diusung oleh pendiri Negara Kesatuan Republik
Indonesia.
Peraturan perundang-undangan diperlukan oleh
masyarakat
peraturan
Indonesia
karena
perundang-undangan
tersebut
adalah aturan yang mampu menjamin kehidupan bernegara hukum bagi semua lapisan
masyarakat.
pembentukan undangan
Tujuan
peraturan
bukan
hanya
utama
perundangmenciptakan
kodifikasi bagi norma-norma dan nilainilai kehidupan yang sudah mengendap dalam
kehidupan
Yang menjadi tuntutan rakyat dalam
masyarakat
dibuat oleh lembaga legislatif bersama dengan Eksekutif yaitu peraturan yang lebih
mengedepankan
dan
lebih
meresponsif serta lebih memihak pada kepentingan rakyat bukan suatu peraturan yang lahir sebagai kehendak penguasa belaka.
Untuk
menciptakan
peraturan
perundang-undangan yang bukan hanya kehendak penguasa belaka tetapi juga peraturan yang lahir atas dasar kehendak rakyat maka diperlukan suatu wadah bagi terbukanya
ruang
publik
yang
memungkinkan suara rakyat tertampung di dalam
penyusunan
subtansi
peraturan
perundang-undangan. Untuk itulah dengan adanya Naskah Akademik maka ruangruang
publik
sangat
terbuka
dan
masyarakat bebas mengeluarkan aspirasi serta
melakukan
apresiasi
terhadap
subtansi peraturan perundang-undangan yang sedang diatur.2 Dalam
pembentukan
peraturan
tetapi
perundang-undangan yang dibentuk di
menciptakan modifikasi atau perubahan
tingkat daerah merupakan amanat dari
dalam kehidupan masyarakat.1
konstitusi. Perda dibentuk tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang
1
Jazim Hamidi dan Kemilau Mutik, Legislatif Drafting, (Yogyakarta : Total Media, 2011), hal-1.
2
Ibid.
lebih tinggi sebagaimana dalam konsep
susunan), dalam arti norma yang lebih
teori hukum berjenjang dari Hans Kelsen
rendah
yang dianut dalam sistem perundang-
berdasarkan pada norma yang lebih
undangan Indonesia. Hukum itu sah (valid)
tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku,
apabila dibuat oleh lembaga atau otoritas
bersumber dan berdasarkan pada norma
yang
yang
berwenang
membentuknya
dan
berlaku,
lebih
bersumber
tinggi
lagi,
dan
demikian
berdasarkan norma yang lebih tinggi,
seterusnya sampai pada suatu norma
sehingga dalam hal ini norma yang lebih
yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut
rendah (inferior) dapat dibentuk oleh
dan bersifat hipotetis dan fiktif yaitu
norma yang lebih tinggi (superior), dan
Norma dasar (Grundnorm)4.
hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapislapis membentuk suatu herarki.3
Dalam Undang-Undang No. 12 Tahun
2011
tentang
Pembentukan
Peraturan Perundang-undangan yang Tinjauan
umum
tentang
konsepsi
otonomi daerah dan perda sebagai salah satu
jenis
peraturan
perundang-
terbaru, dalam Pasal 7 ayat (1) Jenis dan
A. Hierarki
Peraturan
Perundang-
undangan Indonesia Sistem hierarki yang dianut di Indonesia bermula berdasarkan pada
Hans Kelsen. Menurut teori Hans Kelsen,
bahwa
hukum
itu
suatu
norma-norma
berjenjang-jenjang
dan
berlapis-lapis dalam suatu hierarki (tata
Undang-Undang Dasar Negara
b.
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat;
c.
Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti UndangUndang;
d.
Peraturan Pemerintah;
e.
Peraturan Presiden;
f.
Peraturan Daerah Provinsi; dan
g.
Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.
4
3
Maria Farida I.S, “Ilmu Perundangundangan (Dasar-dasar dan Pembentukannya)”, (Yogyakarta : Kanisus, 2006), hlm.23.
Perundang-
Republik Indonesia Tahun 1945;
teori stufentheorie mengenai jenjang norma hukum yang dikemukakan oleh
Peraturan
undangan terdiri atas:5 a.
undangan
hierarki
Ibid., hal.41. Indonesia, Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Undang-Undang No 12 Tahun 2011. 5
bidang B. Kewenangan
Pemerintah
Daerah
Menurut
Daerah Indonesia dibagi dalam
Asshiddiqie,
daerah provinsi dan akan dibagi
Negara Indonesia adalah negara yang
pula dalam daerah yang lebih kecil.
berbentuk
Jimly
yang
menegaskan bahwa :7 1.
dalam Konsepsi Otonomi Daerah
ketatanegaraan,
kesatuan
(unitary
state).
2.
Daerah-daerah itu bersifat otonom
Kekuasaan asal berada dipemerintah
atau bersifat daerah administrasi
pusat, namun kewenangan (authorithy)
belaka.
pemerintah pusat ditentukan batas-
Menanggapi Pasal 18 UUD 1945
batasnya dalam undang-undang dasar
menurut
dan
ketentuan Pasal 18 ayat (1) dapat
undang-undang,
sedangkan
kewenangan yang tidak disebutkan dalam
undang-undang
undang-undang kewenangan
dasar
ditentukan yang
dan
sebagai
dimiliki
demikian
konstitusional itu,
diselengarakan arrangement
berarti dengan
atau
pengaturan
1.
di
bawahnya
dan provinsi dibagi lagi atas daerah kabupaten dan kota sesuai dengan
NKRI
prinsip
federal
secara
yang
pembagian vertikal
kekuasaan
(territorial
2.
Setiap daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota
itu
mempunyai
daerah
yang diatur
pemerintah
melaksanakan politik desentralisasi di
dengan undang-undang.
7
Agussalim Andi Gadjong, “Pemerintahan Daerah (Kajian Politik dan Hukum)”, ( Bogor : Ghalia Indonesia, 2007), hlm.75.
or
regional division of power);
mengharuskan kepada pemerintah untuk
6
secara
hierarkis, yaitu dibagi atas provinsi,
yang
Dalam UUD 1945 Pasal 18
dari
NKRI dibagi atas susunan daerahdaerah
oleh
bersifat federalistis.6
Asshiddiqie
dipahami bahwa :8
pemerintah daerah. Dengan pengaturanpengaturan
Jimly
C.S.T. Kansil, Christine S.T. Kansil, J. Hanny Posuman dan Said Aneke Rukiah. Hukum Administrasi Daerah, (Jakarta : Jala Permata Aksara, 2009) hlm., 92. 8 Jimly Asshiddiqie, “Komentas Atas Undang-Undang Dasar Negara republik Indonesia Tahun 1945”, (Jakarta: Sinar Grafika, 2009), hlm. 57.
Asas
desentralisasi
memiliki
1.
Proses Perencanaan
makna menurut masing-masing pakar
Dalam proses ini perda masih
dibagi menjadi 4 yaitu :9 1.
dalam bentuk daftar perencanaan
kewenagan dan kekuasaan; 2.
yang
Desentralisasi sebagai penyerahan
Desentralisasi sebagai pelimpahan
2.
pemecahan
dan
pemberian
kekuasaan
dan
atau di lingkungan Pemda (dalam hal ini Raperda usul inisiatif). Proses ini termasuk penyusunan naskah inisiatif (initiatives draft),
Desentralisasi sebagai sarana dalam pembagian
dan
naskah akademik (academic draft)
pembentukan
dan naskah rancangan Perda (legal
daerah pemerintah. Asas tugas pembantuan adalah asas yang menyatakan tugas turut serta
draft). 3.
daerah
dengan
kewajiban
mempertanggungjawabkannya
Proses mendapatkan persetujuan, yang merupakan pembahasan di
dalam pelaksanaan urusan pemerintahan yang ditugaskan kepada pemerintah
Proses penyiapan rancangan
penyusunan di lingkungan DPRD
kewenangan; 4.
Prolegda
Perda yang merupakan proses
Desentralisasi sebagai pembagian, penyebaran,
dengan
(program legislasi daerah).
kekuasaan dan kewenangan; 3.
disebut
DPRD. 4.
Proses pengesahan oleh Kepala Daerah dan pengundangan oleh
kepada
Sekretaris Daerah.
yang memberi tugas.10
D. Jenis-Jenis Perda C. Prosedur Pembentukan Perda
Ada
berbagai
jenis
Peraturan
Prosedur penyusunan ini adalah
daerah yang ditetapkan oleh Pemerintah
rangkaian kegiatan penyusunan produk
Daerah Kabupaten Kota dan Provinsi
hukum daerah sejak dari perencanaan,
antara lain:
perancangan penetapannya.
sampai Proses
dengan pembentukan
Perda terdiri dari 4 (empat) tahap, yaitu:
9 10
Ibid hal., 93
Ibid. hal., 79
1.
Pajak Daerah;
2.
Retribusi Daerah;
3.
Tata Ruang Wilayah Daerah;
4.
APBD;
5.
6.
Rencana
Program
Jangka
dalam Pembentukan Perda yang baik
Menengah Daerah;
harus
Pengaturan umum lainnya.
pembentukan
E. Prinsip-prinsip Dasar Penyusunan Peraturan Daerah Ada beberapa prinsip dasar yang harus diperhatikan dalam penyusunan peraturan daerah yaitu:11 1.
Transparansi/keterbukaan
2.
Partisipasi
3.
Koordinasi dan Keterpaduan
Baik Pembentukan
Perundang-undangan
Peraturan
yang
baik
menurut UU No. 12 Tahun 2011 tentang
Pembentukan
Peraturan
perundang-undangan dalam Pasal 5 dan Pasal 6.12 pada
asas-asas
pembentukan peraturan yang baik di atas maka asas tersebut dituangkan “Seri Penguatan Legislatif, Legal
Drafting Penyusunan Peraturan Daerah : Buku pegangan untuk DPRD” http://www.scribd.com/doc/90666136/47151161Buku-Legal-Drafting-Penyusunan-Peraturan-Daerah, diakses tanggal 19 April 2011. 12
peraturan
undangan sebagai berikut: 1.
Kejelasan tujuan;
2.
Kelembagaan
asas
perundang13
atau
organ
pembentuk yang tepat; 3.
Pejabat yang tidak berwenang;
4.
Kesesuaian antara jenis dan materi
5.
Dapat dilaksanakan,
6.
Kedayagunaan dan kehasilgunaan;
7.
Kejelasan rumusan;
8.
Keterbukaan.
G. Asas-asas
yang
Termuat
Dalam
Perda. Berdasarkan undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, materi muatan Perda harus mengandung
asas-asas
sebagai
berikut:14
Berdasarkan
11
pada
muatan,
F. Asas-asas Pembentukan Perda yang
Asas
berdasarkan
Indonesia, Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, Undang-Undang No 12 Tahun 2011, Pasal 5 dan 6.
1. Asas pengayoman 2. Asas kemanusiaan 3. Asas kebangsaan 4. Asas kekeluargaan 5. Asas kenusantaraan 13
Indonesia, Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 32 Tahun 2004, Pasal 137. 14 Indonesia, Undang-Undang tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 32 Tahun 2004, Pasal 138.
6. Asas bhinneka tunggal ika
melalui reperesentasi perwakilan di
7. Asas keadilan
parlemen.15
8. Asas kesamaan dalam hukum dan pemerintahan 9. Asas ketertiban dan kepastian hukum 10. Asas keseimbangan, keserasian dan keselarasan
Partisipasi penyusunan
masyarakat peraturan
dalam daerah
merupakan hak masyarakat, yang dapat dilakukan baik dalam tahap penyiapan maupun tahap pembahasan. Dalam
11. Asas lain sesuai substansi Perda
konteks Hak Asasi Manusia, setiap hak
yang bersangkutan
pada
masyarakat
menimbulkan
kewajiban pada pemerintah, sehingga haruslah jelas pengaturan mengenai
BAB III
kewajiban Pemerintah Daerah untuk
TINJAUAN UMUM TENTANG
memenuhi
NASKAH AKADEMIK DALAM
Menurut Philipus M. Hadjon
UNDANGAN
bahwa konsep partisipasi masyarakat
A. Partisipasi Masyarakat Russell
Hardin,
partisipasi masyarakat sangat esensial pembentukan
perundang-
undangan karena partisipasi masyarakat merupakan hal yang inheren harus ada dalam
demokrasi.
Demokrasi
baik
zaman Yunani maupun kontemporer (kini)
adalah
masyarakat
bagaimana memutuskan
partisipasi
tersebut.16
PERATURAN PERUNDANG-
dalam
atas
masyarakat dalam penyusunan Perda
KONTEKS PEMBENTUKAN
Menurut
hak
semua tentang
kehidupan dalam konteks bernegara secara bersama, baik langsung maupun
berkaitan dengan konsep keterbukaan. Dalam artian, bahwa tanpa keterbukaan pemerintahan
tidak
mungkin
masyarakat dapat melakukan peran serta dalam kegiatan-kegiatan pemerintahan. Keterbukaan, baik “openheid” maupun “openbar-heid” sangat penting artinya bagi pelaksanaan pemerintahan yang baik dan demokratis. Dengan demikian keterbukaan dipandang sebagai suatu 15
R. Muhamad Mihradi “Prospek Legislasi Pasca Terbitnya UU No. 12 Tahun 2011” Makalah. Disampaikan pada tanggal 22 Desember 2011. 16 Ibid., Hal. 51.
asas
ketatanegaraan
mengenai
2.
pelaksanaan wewenang secara layak.17 B. Dasar hukum Pelaksanaan Naskah akademik
dalam
Pembentukan
Perda.
Teknik penulisan rumusan banyak yang tidak konsisten;
3.
Terdapat materi baru yang perlu diatur sesuai dengan perkembangan atau
kebutuhan
hukum
dalam
Pembentukan Peraturan PerundangDengan
terbitnya
Undang-
undangan.
Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan
Peraturan
undangan sebagai pengganti UndangUndang Nomor 10 Tahun 2004 telah disahkan pada tanggal 12 Agustus 2011 serta berlaku pada tanggal diundangkan sebagaimana tercantum dalam Pasal 104 Undang-Undang
tersebut.
Adanya
pergantian Undang-Undang ini adalah untuk
menyempurnakan
Undang sebelumnya.
Banyak penambahan ketentuan
Perundang-
Undang-
Dalam bagian
yang terjadi dengan adanya UndangUndang baru tersebut, salah satunya keharusan
menyertakan
Naskah
Akademik dalam rancangan peraturan Perundang-undangan
yang
diajukan.
Pada undang-undang yang lama yaitu Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004, ketentuan mengenai Naskah Akademik tidak dicantumkan.
penjelasan Undang-Undang No. 12
Naskah Akademik sebagaimana
Tahun 2011 menguraikan beberapa
tercantum dalam Pasal 1 angka (11)
kelemahan yang dimiliki oleh Undang-
Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011
Undang No. 10 Tahun 2004 yaitu :
adalah hasil penelitian atau pengkajian
1.
Materi
dari
Undang-Undang
Nomor 10 Tahun 2004 banyak yang menimbulkan kerancuan atau multitafsir
sehingga
memberikan
suatu
hukum;
tidak kepastian
hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut
Ibid., Hal. 52
suatu
Rancangan
Undang-Undang, Rancangan Peraturan Daerah Peraturan
17
dalam
Provinsi Daerah
atau
Rancangan
Kabupaten/Kota
sebagai solusi terhadap permasalahan
rancangan
dan kebutuhan hukum masyarakat.
undangan. 3.
C. Bentuk
dan
Susunan
Naskah
Akademik
setelah
Akademik
Pembentukan
setiap
bentuk naskah akademik, yaitu seperti
tingkat
pembahasan
peraturan
perundang-
5.
Bahan
dasar
Keterangan
Pemerintah mengenai rancangan
Akademik
dalam
peraturan
perundang-undangan
yang disiapkan Pemrakarsa untuk
Naskah
Akademik
disampaikan
kepada
Dewan
Perwakilan Rakyat.
Konsep
awal
yang
memuat dasar
Naskah Akademik, setidak-tidaknya
pemikiran perlunya disusun suatu
suatu rancangan undang-undang (RUU)
rancangan
perundang-
dapat dipertanggung-jawabkan secara ilmiah
undangan, asas-asas hukum, ruang
terutama mengenai konsepsi yang berisi:
lingkup,
latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran
gagasan-gagasan
tentang
peraturan
dan
peraturan
materi
muatan
perundang-undangan
yang
ingin
diwujudkan
dan
lingkup,
jangkauan objek atau arah pengaturan.
dimaksud. 2.
menjelaskan
18
merupakan: 1.
pandang
undangan terkait.
Peraturan Daerah Fungsi
sudut
dalam
rancangan
dalam Lampiran I UU No. 12 Tahun
Naskah
dari
peraturan perundang-undangan di
secara pasti mengenai susunan dan
D. Fungsi
penyusunan
norma tertentu di dalam rancangan
Perundang-undangan telah ditetapkan
Perundang-undangan:
bagi
alasan-alasan penarikan rumusan
Peraturan
2011 tentang Pembentukan Peraturan
Pedoman akademik
terbitnya UU No. 12 Tahun 2011 tentang
dasar
perundang-
Rancangan Undang-Undang. 4.
Naskah
Bahan
peraturan
yang
Bagaimanapun, dalam proses penyusunan
dipergunakan dalam permohonan
suatu RUU, NA merupakan potret atau peta
izin
tentang berbagai hal atau permasalahan yang
Bahan
18
pertimbangan
prakarsa
penyusunan
Indonesia, Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan, UU No. 12 Tahun 2011, Lampiran I.
ingin dipecahkan melalui undang-undang yang akan dibentuk atau disahkan.19
Dibentuknya perundang-undangan
adalah
untuk
mewujudkan
hukum
dalam
norma
kehidupan
BAB IV
peraturan
bermasyarakat
sebagai
masyarakat negara hukum. Sedangkan
ANALISIS
norma hukum itu sendiri mempunyai tujuan yaitu dititik beratkan kepada jaminan keamanan bagi kepentingan
A. Kedudukan Naskah Akademik dalam
sesamanya
agar
tidak
dilangar.21
Pembentukan suatu PERDA ditinjau
Menurut Jimmly Asshiddiqie, dari segi
dari UU Nomor 12 Tahun 2011
tujuannya kaidah hukum atau norma
tentang
hukum bertujuan kepada cita kedamaian
Pembentukan
Peraturan
Perundang-Undangan Menurut Maria Farida adanya
hidup antar pribadi (het recht wil de urede).22
berbagai jenis peraturan perundang-
Dalam
beberapa
ketentuan
undangan di Negara Republik Indonesia
diatas dapat pula disimpulkan bahwa
yang tersusun dalam suatu tata susunan
naskah
yang hierarkis mengakibatkan pula
fakultatif,
adanya perbedaan dalam hal fungsi,
peraturan
maupun materi muatan dari berbagai
padahal melihat dari pada subtansi
jenis
naskah akademik itu sendiri seharusnya
peraturan
tersebut.
perundang-undagan
akademik terbatas
masih pada
bersifat beberapa
perundang-undang
saja
20
dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undagan
harus
dibuatkan
naskah akademiknya. Hal ini sesuai “Urgensi Naskah Akademik Dalam Peraturan Perundang-Undangan ”
19
Penyusunan http://www.saldiisra.web.id/index.php?option=com_ content&view=article&id=77:urgensi naskahakademik-dalam-penyusunan-peraturan-perundang undangan & catid = 23 : makalah&Itemid=11, diakses tanggal 14 April 2012.
dengan kesimpulan oleh Maria Farida Indriani, tetang Naskah Akademik yaitu :23
21
20
Maria Farida I.S, Ilmu Perundangundangan (Jenis, Fungsi dan Materi Muatan), (Yogyakarta : Kanisus, 2007 ), op.cit., hal. 215.
Ibid., hal 10. Ibid., hal 4 23 Maria Farida Indriani S, Ilmu Perundang-Undangan Proses dan Teknik 22
1.
Bahwa
keberadaan
akademik
3.
penyusunan, sasaran yang inggin
penyusunan
diwujudkan
dan
lingkup,
rancangan peraturan perundangan-
jangkauan,
objek,
undangan
mempunyai
pengaturan
rancangan
kekuatan mengikat yang tegas, oleh
undangnya,
karena kegunaan naskah akademik
naskah akademik disusun sebelum
dalam penyusunan suatu rancangan
rancangan
perundang-undangan
tidak
terbentuk. Hal ini disampaikan,
merupakan suatu keharusan bagi
oleh karena selama ini sering kali
Departemen atau lembaga-lembaga
seseorang
pemerintahan
membuat suatu naskah akademis
belum
yang
menjadi
undangnya dirumuskan.
di
lingkungan
4.
undangmaka
dimintakan
peraturan
pula
arah
undnag-undang
setelah
perundang-undangan,
atau
penelitian,
pemrakarsa penyusunan rancangan
demikian
2.
dalam
naskah
untuk
rancangan
undang-
Bahwa untuk mengawasi apakah
Dewan Perwakilan Rakyat dan
pembentukan peraturan perundang-
Dewan Perwakilan Daerah.
undangan tersebut sesuai dengan
Bahwa selama ini suatu naskah
yang direncanakan dan terumuskan
akademik
dalam suatu naskah akademik,
disusun
berdasarkan
suatu kebiasaan yang berlaku, oleh
diperlukan
pembentukan
karena belum ada pedoman yang
pembahasan yang dilakukan selama
baku, hal ini dapat dimengerti oleh
proses
karena naskah akademik bukanlah
perundang-undangan
merupakan suatu produk hukum.
berlangsung.
pembentukan
risalah
peraturan tersebut
Bahwa oleh karena secara definisi ditetapkan bahwa, naskah akademik adalah suatu naskah yang dapat dipertangungjawabkan ilmiah mengenai konsepsi berisi
latar
belakang,
secara yang tujuan
Naskah Akademik sebagaimana tercantum dalam Pasal 1 angka (11) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 adalah hasil penelitian atau pengkajian hukum dan hasil penelitian lainnya terhadap suatu masalah tertentu yang
Pembentukannya, (Yogyakarta, Kansius 2007). Hal., 248
dapat dipertanggungjawabkan secara
ilmiah mengenai pengaturan masalah
undangan
tersebut
Rancangan
namun dalam pembentukan Peraturan
Undang-Undang, Rancangan Peraturan
Daerah baik Provinsi/Kabupaten/Kota
Daerah
Rancangan
naskah akademik bukan merupakan
Kabupaten/Kota
suatu kewajiban tetapi hanya sebatas
dalam
Provinsi
Peraturan
suatu
atau
Daerah
terutama
sebagai solusi terhadap permasalahan
dilampirkan
dan kebutuhan hukum masyarakat.
Peraturan
Undang-undang
dalam
Rancangan
Daerah
Provinsi/Kabupaten/Kota Pengertian yang diberikan oleh Pasal 1 angka (11) diatas menandakan bahwa
naskah
akademik
digantikan
dengan
baik dan
dapat
keterangan
atau
penjelasan atau masih bersifat fakultatif.
telah
ditetapkan secara tegas sebagai bagian
B. Urgensi Naskah Akademik dalam
yang
Pembentukan suatu PERDA ditinjau
memberikan gambaran bahwa naskah
dari UU Nomor 12 Tahun 2011
akademik
tentang
dari
undang-undang
tersebut
memiliki
tersendiri
dalam
kedudukan undang-undang
Pembentukan
Peraturan
Perundang-Undangan
tersebut. Naskah akademik merupakan salah satu proses dalam pembuatan
Menurut R. Muhamad Mihradi,
peraturan perundang-undangan terutama
terbitnya UU No. 12 Tahun 2011
dalam pembuatan Rancangan undang-
tentang tentang Pembentukan Peraturan
undang dan rancangan peraturan daerah,
Perundang-Undangan
dimana
disingkat
naskah
akademik
harus
UU
(selanjutnya
12/2011)
membawa
dilampirkan dalam Rancangan undang-
paradigma
undang meskipun dalam Rancangan
pembentukan
peraturan
daerah
masih
bersifat
undangan lebih demokratis, terencan,
fakultatif
karena
dapat
disertai
terpadu
penjelasan atau keterangan. Setelah diundangkannya UU No 12 Tahun 2011, naskah akademik menjadi
suatu
pembentukan
kewajiban
peraturan
dalam
perundang-
yang
mendorong
peraturan
dan
perundang-
berkelanjutan
perspektif
hukum
nasional
didasarkan
prinsip
Negara
dalam yang hukum
demokratis (democratische rechtsstaat) sinyal-sinyal
paradigma
di
atas
tercermin antara lain dalam penguatan
pasal-pasal menyangkut materi muatan, perencanaan undangan,
peraturan
Rapat dengar pendapat yang
perundang-
penyebarluasan
perundang-undangan,
b.
kurang representative;
peraturan
c.
Perda yang telah jadi masih
partisipasi
menunggu aturan lain misalkan
masyarakat dan kewajiban menyertakan
Peraturan Pemerintah.
naskah akademik.24 Menurut
Jimly
Asshiddiqie
Disamping kelemahan dari sisi
(2006), sebagai suatu hasil kajian yang
perancang, permasalahan-permasalahan
bersifat akademik, tentu NA sesuai
yang timbul dalam proses pembentukan
dengan
peraturan daerah, antara lain disebabkan
pengetahuan, yaitu: rasional, kritis,
karena: 1.
25
ilmu
objektif, dan impersonal. Karena itu,
Kendala Internal :
pertimbangan-pertimbangan
a.
Agenda yang terlalu padat
melatarbelakanginya tentulah berisi ide-
sehingga melebihi waktu yang
ide
tersedia;
kebenaran
Belum optimalnya penggunaan
terbebas dari kepentingan-kepentingan
fasilitas
yang
yang bersifat pribadi atau kelompok,
tenaga
ahli,
b.
ada
seperti
buku-buku
normatif
yang
ilmiah
kepentingan
yang
mengandung
dan
diharapkan
politik
golongan,
refrensi, internet, kordinasi dan
kepentingan politik kepartaian, dan
kosultasi,
sebagainya. Dengan NA, dapat dilihat
pendidikan
dan
pelatihan. 2.
prinsip-prinsip
bahwa
setiap
rancangan tidak
peraturan
Kendala Eksternal :
perundang-undangan
disusun
a.
Sering berubahnya peraturan
karena kepentingan sesaat, kebutuhan
perundang-undangan ditingkat
yang mendadak, atau karena pemikiran
pusat;
yang tidak mendalam (Yuliandri, 2007). Dalam praktik, kebutuhan seperti ini
24
R. Muhamad Mihradi, Republik Tanpa Publik Pasca Reformasi (Retaknya Relasi Negara, Hukum dan Demokrasi) ,(Bogor: Pusat Studi Hukum dan Demokrasi Fakultas Hukum Universitas Pakuan, 2012), hlm., 117-118 25 Sekretariat DPRD Kota Bogor, Evaluasi dan Pelaporan Kegiatan DPRD Kota Bogor, Tahun Sidang 2011, hal 41.
menyebabkan sebuah undang-undang
lebih
sering
diubah
dalam
waktu
singkat.26
dituangkan dalam latar belakang bagi pembentuk peraturan daerah itu adalah bahwa
Adanya
Naskah
Akademik
sebagai suatu keharusan dalam proses pembentukan
undang-undang,
dikarenakan
keberadaan
Naskah
mereka
dapat
mengetahui
dengan pasti tentang mengapa perlunya dibuat sebuah peraturan daerah dan apakah
peraturan
daerah
tersebut
memang diperlukan oleh masyarakat.
Akademik sangat diperlukan dalam proses
pembentukannya.
Namun
Pemikiran tentang pentingnya
meskipun dalam pembentukan undang-
Naskah
undang naskah akademik menjadi suatu
dilatarbelakangi oleh dua alasan, yaitu
kewajiban
untuk
alasan substantif dan alasan teknis.
sepertihalnya
Alasan substantif dimaksudkan untuk
peraturan perda.
tidak
demikian
dibawahnya
Meskipun
ini
setidaknya
Undang-
memperoleh RUU yang baik, aplikatif
Undang No. 12 Tahun 2011 telah
dan futuristik. Selain itu, ketika suatu
dimuatkan mengenai naskah akademik
RUU sudah didukung oleh Naskah
pembentukan perda tetapi ketentuan
Akademik
tersebut tidak sekuat seperti ketentuan
perdebatan dalam pembahasan RUU di
yang
pembentukan
lembaga legislatif dapat lebih efisien.
undang-undang. Dalam undang-undang
Karena seringkali perdebatan terjadi
No. 12 Tahun 2011 naskah akademik
terhadap masalah yang seharusnya telah
belum
dijawab
tertuang
dalam
Akademik
dalam
menjadi
keharusan
dalam
yang
dalam
memadai,
Naskah
Akademik.
pembentukan perda. Dalam naskah
Sedangkan
akademik memaparkan alasan-alasan,
dimaksudkan untuk membatasi daftar
fakta atau latar belakang tentang hal-hal
prioritas yang terlalu banyak namun
yang
tidak
mendorong
masalah
atau
disusunnya urusan
suatu
sehingga
alasan
maka
didukung
teknisnya
dokumen
yang
memadai.27
dipandang sangat penting dan mendesak diatur dalam peraturan daerah. Manfaat dari
data
atau
informasi
yang 27
26
Jimly Asshiddidie, Perihal Undangundang., op.cit, hal., 320.
Jazim Hamidi dan Kemilau Mutik, Legislative Drafting, (Yogyakarta: Total Media, 2011), Hal. 35 – 36.
Dalam
praktek
pembuatan
Untuk membuat naskah akademik
naskah akademik suatu perda menurut
membutuhkan biaya yang cukup
staf ahli DRPD kota bogor, Edi Rohaedi
besar, besarnya biaya suatu raperda
masih banyak terdapat beberapa kendala
tergantung raperda yang akan di
dalam pembuatan naskah akademik
buat. Biaya yang di gunakan yaitu
suatu perda tersebut, yaitu:28
untuk
1. Sumber daya manusia yang kurang. Lembaga
yang bermitra dalam
membuat naskah akademik baik itu dengan DPRD maupun Pemerintah Daerah
belum
banyak
yang
menguasai mengenai legal drafting. 2. Prosedur yang yang rumit.
melakukan
penelitian,
seminar-seminar dan lain-lain. 4. Keterbatasan waktu Waktu
pembuatan
naskah
akademik dan waktu pembuatan raperda ada keterbatasan, sehingga naskah akademik yang di buat tidak optimal hasilnya.
Untuk mengadakan barang dan jasa untuk pemerintah membutuhkan sistem birokrasi yang rumit, seperti dalam pembuatan naskah akademik
BAB V PENUTUP
perda di mana untuk membuat suatu
naskah
akademik
yang
membutuhkan biaya diatas 50 (lima puluh) juta keatas, maka harus melalui tender. Sedangkan dalam proses tender membutuhkan lebih
A. Kesimpulan Dari uraian yang telah Penulis jabarkan pada Bab I hingga Bab IV dalam penulisan hukum ini, maka kesimpulan yang dapat ditarik adalah:
dari satu pihak. Untuk mencari satu pihak
untuk
akademik
membuat
cukup
sulit
naskah apalagi
mencari lebih dari satu pihak. 3. Biaya yang sedikit.
1. Kedudukan
naskah
akademik
menurut UU No. 12 Tahun 2011 menjadi wajib bagi pembentukan Undang – Undang namun dalam pembentukan
Peraturan
Daerah
28
Edi Rohaedi Tenaga Ahli DPRD Kota Bogor dan Dosen Fakultas Hukum Universitas Pakuan, Wawancara, dengan penulis pada pada tanggal 01 Oktober 2012.
masih bersifat fakultatif di mana dengan demikian pembuatan naskah
akademik boleh digantikan dengan
menghindari
keterangan atau penjelasan. Tidak
perubahan
seperti
„mubazir‟ dalam hal waktu serta
peraturan
tentang
pembentukan peraturan perundang – undangan berlaku
serupa
yang
sebelumnya,
di
pernah mana
sebelum UU No. 12 Tahun 2011 ini terbit,
Naskah
Akademik
hanya
sebagai saran dan tidak diwajibkan. Penulis dengan
sangat
sependapat
pencantuman
naskah
akademik sebagai satu keharusan dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan terutama UU meskipun dalam proses pembentukan peraturan
daerah
menjadi
suatu
Bahwasannya Akademik
masih
belum
keharusan.
peranan sangat
Naskah diperlukan
keberadaannya dalam pembentukan peraturan perundang – undangan di Indonesia baik Undang – Undang maupun Peraturan Daerah maka penulis berpendapat bahwa naskah akademik
dalam
pembentukan
peraturan daerah juga seharusnya di wajibkan. Dengan kehadiran Naskah Akademik,
maka
diharapkan
peraturan perundang – undangan di Tanah Air dapat lebih efisien, efektif, solutif,
adaptif
dan
mampu
beberapa yang
kali
justru
akan
pembiayaannya; 2. Urgensi Naskah Akademik dalam pembentukan
Peraturan
Daerah
dapat dilihat dari Naskah akademik memiliki
tujuan
dan
kegunaan,
memuat mengenai landasan dari pada pembuatan suatu aturan yang diambil dari teori-teori perundangundangan, dalam naskah akademik juga
memberikan
mengenai
substansi,
gambaran materi
dan
ruang lingkup dari peraturan daerah yang akan dibuat yang benar-benar berkualitas
dan
sesuai
dengan
tuntutan masyarakat secara luas. Naskah memiliki
Akademik
urgensi
dimana
juga dalam
naskah akademik memberikan ruang bagi para pengambil keputusan yang berwenang untuk membahas dan menetapkan peraturan daerah (baik pemerintah daerah maupun Dewan perwakilan Rakyat Daerah) untuk mempertimbangkan
apakah
suabtsnasi/materi yang terkandung dalam Naskah Akademik itu layak diatur dalam bentuk peraturan daerah atau tidak, dan apakah hanya perlu
satu
peraturan
dimungkinkan
daerah
untuk
atau
manusia yang lebih baik lagi,
dituangkan
prosedur yang yang rumit dalam
dalam lebih dari satu peraturan
pembentukan
(mungkin peraturan sederajat atau
peraturan daeah di upayakan lebih
peraturan pelaksanaan).
di
permudah,
akademik
biaya
dalam
pembutan naskah akademik perlu di
B. Saran Setelah melakukan pembahasan atau analisa yang telah dikemukakan pada Penulisan Hukum ini, maka saran yang dapat diberikan oleh Penulis adalah: 1.
naskah
Kedudukan dalam
naskah
akademik
pembentukan
peraturan
tigkatkan,
dan
sering
terjadi
kendala karena keterbatasan waktu maka
setidak-tidaknya
dalam
pembuatan naskah akademik harus diberikan waktu yang lebih banyak.
DAFTAR PUSTAKA
daerah seharusnya diwajibkan sama seperti dalam ketentuan mengenai naskah
akademik
pembentukan
undang-undang. Dengan kehadiran Naskah
Akademik
dalam
perda
sebagai
pembentukan keharusan,
maka
diharapkan
peraturan perundang – undangan di tingkat daerah di Tanah Air dapat lebih efisien, efektif, solutif, adaptif dan mampu menghindari beberapa kali perubahan yang justru akan „mubazir‟ dalam hal waktu serta pembiayaannya; 2.
Urgensi naskah akademik dalam pembentukan
peraturan
daerah
harus didikung oleh sumber daya
A. Peraturan Perundang-undangan Indonesia. Undang-Undang Dasar1945
_________Undang-Undang Pembentukan
tentang Peraturan
Perundang-undangan No.
12
Tahun
UU 2011.
(Lembaran Negara Republik Indonesia
Tahun
2011
Nomor
82),
yang
diundangkan pada tanggal 12 Agustus 2011.
_________Undang-Undang
tentang
Pemerintah Daerah Undang Undang Nomor 32 Tahun 2004. (Lembaran Negara
Republik Indonesia Tahun
Gadjong,
Agussalim
Andi,
2004 Nomor 125), yang
“Pemerintahan
diundangkan pada tanggal
(Kajian Politik dan Hukum)”,
15 Oktober 2004.
Bogor : Ghalia Indonesia,
Daerah
2007. ________ Peraturan Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor
53
Tahun
Tentang
Hamidi, Jazim dan Mutik Kemilau.
2011
Legislatif
Pembentukan
Naskah
Drafting Akademik
Produk
Hukum
Daerah.
Pembentukan
(Berita
Negara
Republik
Yogyakarta:
Indonesia
Tahun
2011
Nomor
694),
yang
diundangkan pada tanggal 7
(Seri dalam Perda).
Total
Media,
2011.
Asshiddiqqie,
Nopember 2011.
Jimly, “Komentas Atas
Undang-Undang
Dasar
Negara republik Indonesia Tahun 1945”, Jakarta: Sinar
B. Buku
Grafika, 2009.
Asshiddiqqie, Jimly, Perihal Undang-
Farida,
Maria,
Ilmu
Perundang-
Undang. Jakarta : Konstitusi
undangan (Dasar-dasar dan
Press, 2006.
Pembentukannya), Yogyakarta : Kanisus, 2006.
Farida,
Maria,
Ilmu
Perundang-
undangan (Jenis, fungsi dan
Kansil C.S.T, Christine S.T. Kansil, J.
Materi Muatan). Yogyakarta:
Hanny Posuman dan Said
Kanisus, 2006.
Aneke
Rukiah.
Hukum
Administrasi Daerah, Jakarta : Jala Permata Aksara, 2009.
Mihradi, R. Muhamad, Republik Tanpa Publik
Pasca
(Retaknya
Reformasi
Peraturan
Daerah
Sebagai
Wujud
Negara,
Kontribusi Keikutsertaan Pemerintah
Demokrasi),
Daerah Dalam Perubahan Sosial Yang
Bogor: Pusat Studi Hukum
Demokratis Di Daerah, Makalah pada
dan
Bimbingan
Hukum
Relasi
Sony Maulana, Perancangan
dan
Demokrasi
Fakultas
Teknis Daerah
Harmonisasi
Hukum Universitas Pakuan,
Peraturan
(Perda)
Wilayah
2012.
Perbatasan Dalam Perspektif Hak Asasi manusia, Samarinda 5 September 2005.
Soekanto, Soerjono, Faktor-faktor yang mempengaruhi
Penegakan
Hukum, Jakarta : Rajawali Pers, 1983.
C. Lain-lain
Evaluasi
dan
Pelaporan
Kegiatan DPRD Kota Bogor Tahun Sidang 2011.
Risalah
Rapat
Paripurna
DPRD Kota Bogor, 06 Juli 2011.
R.
Muhamad
Mihradi
“Prospek Legislasi Pasca Terbitnya UU No.
12
Tahun
2011”
Makalah.
Disampaikan pada tanggal 22 desember 2011.
www. Google.com diakses pada tanggal 7 Mei 2012.
