of teksten als toelichting of ondersteuning in

Aandacht voor Armoede Evaluatie armoedebeleid Noord-Brabant

Eindrapport

Een onderzoek in opdracht van Provincie Noord-Brabant C.M. van Ommeren MA drs. L.S. de Ruig Projectnummer: B3479 Zoetermeer, 24 september 2008

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

2

Voorwoord In 2004 en 2005 sprak de provincie Noord-Brabant de wens uit om een bijdrage te leveren aan de bestrijding van armoede, binnen de taken en rollen die de provincie heeft. Deze wens resulteerde in het in 2006 en 2007 gevoerde armoedebeleid, dat gestalte kreeg in het Fonds Armoedebestrijding en het provinciale Facetbeleid. Met ingang van 2008 voert de Provincie Noord-Brabant geen specifiek armoedebeleid meer. Daarmee is het tijd voor een evaluatie, zoals ook bepaald in Artikel 217a van de Provinciewet. In deze evaluatie van het Armoedebeleid staat de doeltreffendheid en doelmatigheid van het provinciale beleid centraal. Om zicht te krijgen op de beleidstheorie, de uitvoering en resultaten van het armoedebeleid is de inbreng en reflectie van vele betrokkenen bij het armoedebeleid van grote waarde geweest. Wij bedanken op deze plaats dan ook alle respondenten: de heer van der Stoel, mevrouw van Boxtel, mevrouw de Groot-Haen, mevrouw van Arkel, mevrouw Odijk, mevrouw Nyangoma, de heer van Wijck, de heer van Schaik, mevrouw Scholt, de heer van Nistelrooij, de heer van Gastel, mevrouw van Hoef, mevrouw van Gastel, de heer de Valk, mevrouw Adriaans, mevrouw Schoenmakers, de heer Berndsen, de heer van den Akker, de heer Hanrath, de heer Chuman, de heer Blokland, mevrouw Mees, de heer Embrechts, mevrouw van Leeuwen, de heer Rietveld, mevrouw Kreet, mevrouw Bosch en de heer Schut. Het onderzoek is ondersteund door de begeleidingscommissie. We bedanken ook de leden van de commissie voor hun bijdrage aan het onderzoek en hun rol bij de totstandkoming van het rapport. Lennart de Ruig Projectleider

3

4

Inhoudsopgave Samenvatting

1

2

3

4

5

7

Inleiding

13

1.1

Aanleiding voor het onderzoek

13

1.2

Onderzoeksopdracht

13

1.3

Aanpak van de evaluatie

14

1.4

Leeswijzer

15

Reconstructie besluitvorming armoedebeleid

17

2.1

Armoede op de agenda

17

2.2

Bepaling van de provinciale rol

18

2.3

Beleid vertaald in doelen, instrumenten en middelen

20

Beleid in de praktijk I: het Fonds

27

3.1

Het eerste subsidiejaar

27

3.2

Aanpassing van de beleidsregel

29

3.3

Monitoring en ondersteuning

30

3.4

Portret van de projecten

31

3.5

Succesfactoren

37

3.6

Resultaten en effecten van het Fonds

38

Beleid in de Praktijk II: Facetbeleid

41

4.1

Lage verwachtingen en een groot belang

41

4.2

Uitvoering van het facetbeleid

41

4.3

Resultaten en effecten van het Facetbeleid

44

Conclusies

47

5.1

Besluitvormingstraject armoedebeleid

47

5.2

Keuze voor beleidsinstrumenten

47

5.3


48

5.4

Beleid in de praktijk II: Facetbeleid

49

5.5

Toegevoegde waarde van de provincie

49

5.6

Aandachtspunten

50

Bijlage 1

Opzet van het onderzoek

53

2

Doelenboom

55

3

Ontwikkeling armoede in Brabant

57

4

Lijst van Respondenten

61

5

Geraadpleegde bronnen

63

5

6

Samenvatting

1.

Aanleiding en onderzoeksopdracht

Na twee jaar van provinciaal armoedebeleid heeft de Provincie Noord-Brabant besloten tot een evaluatie. In het Bestuursakkoord van de huidige periode (2007-2011) is opgenomen dat de Provincie het eigen armoedebeleid afbouwt. Artikel 217a van de Provinciewet verplicht Gedeputeerde Staten om evaluatieonderzoek uit te (laten) voeren naar afgerond beleid. Research voor Beleid is gevraagd deze evaluatie uit te voeren. De evaluatie van het Armoedebeleid concentreert zich in eerste instantie op de doeltreffendheid (effectiviteit) en doelmatigheid (efficiëntie) van het Provinciale Armoedebeleid in de jaren 2006 en 2007. Door de grote aandacht voor de voorbereiding van het armoedebeleid in de provincie, kan deze evaluatie ook licht werpen op de vraag welke toegevoegde waarde de provincie kan hebben bij maatschappelijke vraagstukken en welke rol de provincie kan spelen bij beleid in het sociale domein. Om dit inzicht te verkrijgen zijn de volgende drie centrale onderzoeksvragen beantwoord: 1 Met welke doelen is het beleid tot stand gekomen en zijn de gebruikte beleidsinstrumenten vanuit dit oogpunt juist gekozen? 2 Op welke wijze zijn deze instrumenten ingezet? 3 Wat zijn de resultaten en effecten van het gevoerde beleid en zijn hiermee de gewenste doelen bereikt?

2.

Besluitvorming rondom het armoedebeleid

De aanloop naar het armoedebeleid was uniek. Na de invoering van het dualisme was armoedebeleid het eerste thema waarbij het initiatief lag bij Provinciale Staten in plaats van Gedeputeerde Staten. Het armoedebeleid kende daarnaast een uitgebreide voorbereiding. Mede door het inzetten van Statenrapporteurs is er uitzonderlijk veel aandacht geweest voor de analyse van het beleidsprobleem. Het experiment met de Statenrapporteurs heeft veel positieve effecten gehad. Het droeg ertoe bij dat het thema in de Staten breed werd gedragen en als urgent werd beschouwd. Daarnaast hebben de vier georganiseerde werkconferenties stakeholders in een vroeg stadium op de hoogte gebracht van de plannen voor armoedebeleid. Ondanks de consensus in de Staten over het belang van het thema liepen de politieke visies op de invulling van het beleid sterk uiteen. Hierdoor was het voor Provinciale Staten moeilijk om een afgebakende provinciale rol een bijpassend doel met het armoedebeleid vast te stellen. In de discussies en voorstellen uit de fase van beleidsvoorbereiding is een veelheid aan mogelijke provinciale rollen en interventies genoemd. De keuze voor een specifieke rol is echter niet gemaakt. Er zijn daarnaast geen heldere, SMART geformuleerde doelen vastgesteld en er is geen afstemming geweest van de verwachtingen ten aanzien van de duur van het armoedebeleid. Gedeputeerde Staten heeft in hun uitwerking van de

7

voorstellen ook bovengenoemde keuzen niet gemaakt, noch is hierover opheldering gevraagd bij Provinciale Staten. De uitwerking van het armoedebeleid is daarom te kenschetsen als kaderstellend, maar onvoldoende sturend voor de uitvoering van het armoedebeleid.

3.


Het in november 2005 vastgestelde armoedebeleid bestaat uit twee instrumenten. Gedeputeerde Staten hebben het Facetbeleid voorgesteld, en Provinciale Staten hebben dit voorstel aangevuld met een laagdrempelig Fonds Armoedebeleid. Dit Fonds beoogde nieuwe, creatieve en onorthodoxe oplossingen om armoede te bestrijden te financieren. De keuze voor het Facetbeleid sluit aan bij de ideeën van de Statenrapporteurs. De uitwerking van het voorstel is echter niet reëel geweest. Door de vele voorgestelde acties op verscheidene beleidsterreinen en de ambitieuze, maar niet concrete doelen zijn de verwachte resultaten onduidelijk en versnipperd. Daarnaast vergt implementatie van een thema binnen meerdere beleidspijlers de inzet en motivatie van verschillende directies die in hun dagelijkse werk prioriteiten bij andere thema’s dan armoede hebben liggen. Het voorstellen van het Fonds Armoedebestrijding is een weloverwogen keuze geweest in het licht van de armoedeproblematiek. Een fonds waarmee een breed palet van projecten kan worden gefinancierd, is het meest geëigende instrument om zo veel mogelijk verschillende mensen te bereiken. Daarnaast is het instellen van het Fonds Armoedebestrijding gezien de relatieve onervarenheid van de provincie met het thema armoede een logische keuze. Het Fonds gaf de provincie de mogelijkheid om, door het stimuleren van verschillende plannen en initiatieven, kennis op te doen over goede praktijken. Doordat Provinciale Staten geen eenduidig beleidsdoel hebben benoemd bij het armoedebeleid, is echter niet vast te stellen in hoeverre het Fonds daarbij aansluit.

4.


Het opstellen van uitvoeringsprogramma’s en heldere beleidsregels voor het Fonds was lastig voor Gedeputeerde Staten, omdat de relatie tussen de beleidsdoelen en de gekozen middelen niet duidelijk was. Daardoor bood de beleidsregel, met name in het eerste jaar, onvoldoende duidelijkheid. De beleidsdoelen zijn niet vertaald in eenduidige criteria voor toekenning of prioritering van projecten. Dit heeft zowel bij het indienen als bij het beoordelen van aanvragen tot onzekerheid geleid. Het laagdrempelige karakter van het fonds in het eerste jaar was zowel een sterkte als een zwakte. Voor een aanzienlijk deel van de maatschappelijke organisaties die projecten hebben uitgevoerd in 2006 was het Fonds een echte stimulans om nieuwe dingen te proberen. Tegelijkertijd maakte de grote hoeveelheid verschillende projecten het voor het ambtelijk projectteam moeilijk om projecten te volgen en daar waar nodig in te grijpen. Subsidiënten zeggen dat meer begeleiding vanuit de provincie geholpen had bij het voorkomen van knelpunten. Daarnaast was het in de eerste tranche mogelijk dat een maatschappelijke organi-

8

satie een project startte dat indruiste tegen het gemeentelijk beleid. Deze mogelijkheid had in de beleidsregel ondervangen kunnen worden. In de tweede jaar is de beleidsregel naar aanleiding van een tussentijdse evaluatie ingrijpend gewijzigd. Dat is een adequate ingreep geweest gezien de beheersingsproblemen in het eerste jaar. Daar staat tegenover dat de hogere drempel in het tweede jaar wel minder ruimte bood aan innovatieve projecten. Het totaal aan gesubsidieerde projecten is echter wel divers in doelgroep, onderwerp en benadering en daarmee in lijn met de stimulerende en innoverende rol die met het fonds werd beoogd. Met name in het eerste jaar heeft het projectteam zich ingezet voor kennisdeling en het verspreiden van goede praktijken. Hoewel dit zinvolle activiteiten zijn geweest, kwamen ze veelal te vroeg voor de subsidiënten om echt ervaringen uit te kunnen wisselen. Als Gedeputeerde Staten vooraf een structuur en methode had bedacht om goede praktijken te verspreiden, was hieraan meer sturing te geven.

5.


De uitvoering van het Facetbeleid heeft niet in de voorgestelde vorm doorgang gevonden. Door het ontbreken van een duidelijke focus in het Statenvoorstel, moest het ambtelijk team de mogelijkheden per beleidsterrein nog nader afstemmen en uitwerken. Zo stonden veel posten in het Statenvoorstel als P.M. genoteerd. Hierdoor kon het Facetbeleid niet snel van start gaan. Daarnaast heeft de grote ambtelijke aandacht voor het Fonds Armoedebestrijding de uitvoering van het Facetbeleid vertraagd. Tegelijkertijd is er ook een positieve interactie tussen het Fonds Armoedebestrijding en het Facetbeleid geweest. Zo zijn vanuit het Fonds Armoedebestrijding diverse projecten uitgevoerd die raakvlakken vertoonden met provinciale beleidsterreinen als arbeidsmarkt, ouderenbeleid of jeugdbeleid.

6.

Toegevoegd waarde van de provincie

De toegevoegde waarde van de provincie bij de bestrijding van armoede in Noord-Brabant verschilt per ingezet beleidsinstrument. De provincie beoogde met het Fonds Armoedebestrijding een directe bijdrage te leveren aan het concreet en actief bestrijden van armoede in de breedste zin. De mate waarin dit doel is bereikt is moeilijk te kwantificeren. De invloed van het provinciaal beleid op de armoede-ontwikkelingen in Brabant is beter af te meten aan de gegenereerde activiteiten: zonder het Fonds Armoedebestrijding zou een aanzienlijk deel van de projecten en interventies niet hebben plaatsgevonden. In veel gevallen – met name bij maatschappelijke organisaties - heeft de subsidie direct bijgedragen en zijn de behaalde resultaten direct terug te voeren op het armoedebeleid. Met het Fonds ambieerde de provincie ook de stilte en schaamte rond de problematiek te doorbreken en het thema armoede bespreekbaar te maken door aandacht te vragen voor

9

de armoedeproblematiek. Meerdere stakeholders gaven aan dat het Fonds Armoedebestrijding en de publiciteit daaromheen zeker heeft bijgedragen aan het agenderen van het thema, zowel bij gemeenten als bij maatschappelijke organisaties. Bij Brabantse gemeenten zijn er meer initiatieven rondom armoedebeleid zijn dan bij gemeenten in andere provincies in Nederland. Recent onderzoek van FNV bevestigt dat Brabantse gemeenten het in verhouding tot gemeenten in andere provincies beter doen. De operationele doelen die voor het Facetbeleid zijn vastgesteld overlapten sterk met reeds bestaande doelstellingen op de verschillende beleidsterreinen. De projecten die in het Statenvoorstel zijn genoemd zijn inderdaad uitgevoerd, maar zouden ook zónder het Facetbeleid zijn gestart. Deze resultaten kunnen niet worden toegeschreven aan het armoedebeleid. In een aantal gevallen waren de beleidsmedewerkers zich überhaupt niet bewust van het bestaan van de doelstelling van het facetbeleid – en in geen geval zijn de projecten aangepast door de instelling van het facetbeleid. Hoewel de acties gericht op het integreren van het thema binnen het provinciale terrein dus beperkt zijn geweest, heeft het Facetbeleid wel zijn vruchten afgeworpen in het vragen van aandacht voor het thema armoede. De agendering van het thema binnen de verschillende gemeentelijke overleggen heeft geleid tot meer gemeentelijke aandacht voor het thema armoede. Daarnaast is door de interne gesprekken met ambtenaren van verschillende beleidsterreinen ook intern meer aandacht ontstaan voor de mogelijke effecten van provinciaal beleid op de situatie van arme huishoudens. In hoeverre deze aandacht nog steeds aanhoudt, is niet goed vast te stellen. Concluderend is te stellen dat de provincie een toegevoegde waarde heeft gehad bij de bestrijding van armoede in Noord-Brabant. De toegevoegde waarde had groter kunnen zijn als het beleid doelmatiger was ingericht. Bij een heldere doelstelling, een afgewogen keuze voor de inzet van instrumenten, een toets op de haalbaarheid van beleid, duidelijke criteria voor subsidie en begeleiding aan subsidiënten zou het beleid efficiënter zijn geweest.

7.

Aandachtspunten

Uit de conclusies zijn enkele aandachtspunten voor Gedeputeerde Staten af te leiden bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid: Gedeputeerde Staten hadden in het stadium van de beleidsontwikkeling een aanscherping kunnen vragen van Provinciale Staten. De aandacht van PS bij de ontwikkeling van het beleid lijkt nu vooral uit te zijn gegaan naar de rol van de provincie. Als er in het beleidsontwikkelingsproces meer finetuning was geweest tussen GS en PS, hadden de doelen van het armoedebeleid, de (keuze voor) de provinciale rol en de in te zetten instrumenten explicieter gemaakt kunnen worden. GS had in de beleidsvoorbereiding ook meer aandacht kunnen geven aan verwachtingsmanagement ten aanzien van deze punten en een aanscherping kunnen vragen over de duur van het armoedebeleid. De looptijd van nieuw beleid kan beter niet in het ongewisse blijven. Gedeputeerde Staten hadden hier een keuze in kunnen maken en deze door Provinciale Staten laten accorderen. Bij nieuw beleid kan Gedeputeerde Staten zich meer concentreren op het uitwerken van de kaderstellende notities van Provinciale Staten tot concrete beleidsregels.

10

Er is veel relatief weinig aandacht geweest voor de begeleiding en monitoring van projecten. Hierdoor heeft Gedeputeerde Staten geen duidelijk beeld van de effecten van de bestede middelen en missen subsidiënten hulp bij het verankeren van projecten in regulier beleid en reguliere geldstromen. Als nieuw beleid wordt ontwikkeld, zou er meer aandacht kunnen komen voor de monitoring en begeleiding van de uitvoering. Met het Facetbeleid had armoede aandacht moeten krijgen in het reguliere beleid. Hiervoor is de inzet nodig van veel verschillende directies en ambtenaren. In het voorstel van Gedeputeerde Staten mist een onderbouwing hoe deze inzet wordt vormgegeven en hoe de verschillende directies en het ambtelijk apparaat hierop worden voorbereid. Bij de ontwikkeling van nieuw beleid zou Gedeputeerde Staten een plan kunnen waarin wordt vastgelegd hoe de betrokkenheid van alle directies en de coördinatie wordt georganiseerd. Hierdoor wordt de praktische haalbaarheid vergroot.

11

12

1

Inleiding

1.1

Aanleiding voor het onderzoek

Na twee jaar van provinciaal armoedebeleid heeft de Provincie Noord-Brabant besloten tot een evaluatie. Artikel 217a van de Provinciewet verplicht Gedeputeerde Staten om evaluatieonderzoek uit te (laten) voeren naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van afgerond beleid. In het Bestuursakkoord van de huidige periode (2007-2011) is opgenomen dat de Provincie het eigen armoedebeleid afbouwt. Zij ziet armoedebeleid primair als een taak van het Rijk en Gemeenten. Twee jaar eerder nog spraken de Provinciale Staten hun uitdrukkelijke wens uit om een bijdrage te leveren aan armoedebestrijding, binnen de taken en rollen die de provincie heeft. Maar hoe? Als bestuurslaag tussen Rijk en gemeenten zocht de provincie naar een zinvolle invulling van het takenpakket. Deze zoektocht werd sterk gevoed door de gedachte dat de provinciale taken zich niet alleen uitstrekken over de pijlers ecologie en economie, maar dat de provincie ook in het sociale domein haar verantwoordelijkheden wil nemen. Het invullen van de sociale pijler kon in de provinciale visie bij uitstek via armoedebeleid1.

1.2

Onderzoeksopdracht

In de evaluatie van beleid conform artikel 217a van de Provinciewet staan twee begrippen centraal: ‘doeltreffendheid’ en ‘doelmatigheid’. Doeltreffendheid (effectiviteit): de mate waarin de inzet van middelen leidt tot realisatie van de beoogde doelen. Doelmatigheid (efficiëntie): met inzet van zo min mogelijk middelen wordt een maximaal effect bereikt. In deze evaluatie speelt echter meer dan sec het zicht krijgen op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde provinciale armoedebeleid in de afgelopen twee jaar. Juist door de grote aandacht voor de voorbereiding van het armoedebeleid in de provincie, kan deze evaluatie licht werpen op de vraag op welke rol en toegevoegde waarde de provincie kan hebben in het sociale domein. Het doel van deze evaluatie is dan ook: Het verkrijgen van inzicht in de toegevoegde waarde die de provincie heeft gehad bij de bestrijding van armoede in Noord-Brabant in de afgelopen twee jaar – een toegevoegde waarde die aansluit bij de rol van de Provincie.

Om dit inzicht te verkrijgen zijn de volgende drie centrale onderzoeksvragen beantwoord: 1 Met welke doelen is het beleid tot stand gekomen en zijn de gebruikte beleidsinstrumenten vanuit dit oogpunt juist gekozen? 2 Op welke wijze zijn deze instrumenten ingezet? 3 Wat zijn de resultaten en effecten van het gevoerde beleid en zijn hiermee de gewenste doelen bereikt? 1

Zie: verslag betreffende Statenvoorstel 65/05, p.3.

13

Aangezien het provinciale armoedebeleid is afgebouwd, wordt deze evaluatie niet aangewend voor aanscherping of aanpassing van het armoedebeleid. De gebruikswaarde van deze beleidsevaluatie is daarom gezocht op meer overstijgend niveau en kan worden vertaald in twee aspecten: Vergroten van het inzicht in de mate waarin de provincie op doeltreffende en doelmatige wijze kan opereren in maatschappelijke vraagstukken op sociaal terrein. Het vergroten van inzicht in het beleidsproces: zoeken naar leerpunten ten aanzien van faal- en succesfactoren die de doeltreffendheid en doelmatigheid van provinciaal beleid (kunnen) beïnvloeden.

1.3

Aanpak van de evaluatie

Uitgangspunt bij deze evaluatie is de veronderstelling dat aan het ontwikkelen van het armoedebeleid bepaalde vooronderstellingen ten grondslag liggen en dat nagedacht is over de doelen die gerealiseerd moeten worden en volgens welke lijnen dat zou moeten gebeuren. Deze evaluatie reconstrueert allereerst deze gedachtegang (die in de literatuur doorgaans de beleidstheorie wordt genoemd). Het verloop van het provinciale armoedebeleid biedt duidelijke aanknopingspunten voor deze aanpak, want in de totstandkoming, besluitvorming en uitvoering rond het provinciale armoedebeleid is de eigen beleidscyclus stap voor stap doorlopen. Het in dit onderzoek toegepaste model is het volgende zoals weergegeven in figuur 1. Figuur 1 Beleidscyclus Armoedebeleid Noord-Brabant 1. Beleidsprobleem Armoede in Noord-Brabant

Context Andere beleidsinitiatieven, conjunctuur

-

3. Input

4. Uitvoering

Middelen: - Fonds Armoedebestrijding

-

Verwerking tot beleidsregel; toekenning subsidies, verslaglegging

-

Uitgevoerd facetbeleid

-

Facetbeleid

Bron: Research voor Beleid, 2008

14

Terugkoppeling Realiseert de provincie haar doelen?

2. Beleidsdoelen Attenderen: vervullen van een signaalfunctie richting Rijk en gemeenten; doorbreken van ‘stilte en schaamte’ Aanjagen: creëren van echte nieuwe, creatieve en onorthodoxe oplossingen om armoede te bestrijden

5. Output

6. Outcome

-

Gerealiseerde projecten

-

Effecten van projecten

-

Gerealiseerd facetbeleid

-

Effecten van facetbeleid

Aan de hand van dit model kan voor het armoedebeleid worden geschetst op welke wijze (uitvoering) de input (geld, menskracht en dergelijke) wordt omgezet in concrete activiteiten (output) en tot welke resultaten (outcome) dit dient te leiden. Hiermee dient het beleidsprobleem – dat uitgangspunt was bij het ontwikkelen van het instrumentarium – te worden opgelost.

1.4

Leeswijzer

Het rapport vangt aan met een reconstructie van het beleid op papier. In dat hoofdstuk staat de beleidsvorming centraal, van achtergrondschets en beleidsprobleem (2.1), via de discussie over de mogelijke provinciale rollen op het thema armoede (2.2.) naar de keuze voor de inzet van de gekozen beleidsmiddelen (2.3): het Fonds Armoedebestrijding en het Provinciale Facetbeleid. De hoofdstukken 3 en 4 behandelen de uitvoering van het beleid in de praktijk. Daarbij is allereerst aandacht voor het Fonds Armoedebestrijding (Hoofdstuk 3), waarbij wordt ingegaan op de beleidsregel en de selectie van de projecten (3.1), verschillen tussen de eerste en de tweede tranche (3.2) en de monitoring en begeleiding van de projecten (3.3). In dit hoofdstuk worden ook de resultaten en effecten van het Fonds Armoedebestrijding besproken, aan de hand van een globale schets van de projecten (3.4), feitelijk materiaal over de armoedeontwikkeling in Brabant (3.5) en tot slot een bespreking van de succes- en faalfactoren die de resultaten van het Fonds hebben bewerkstelligd (3.6). In hoofdstuk 4 staat de uitvoering van het Facetbeleid centraal. Hierbij is aandacht voor het houding van de betrokkenen ten opzichte van het Facetbeleid (4.1), de uitwerking van het Statenvoorstel (4.2), de doorwerking van het Facetbeleid in het huidige provinciale beleid (4.3) en de interactie tussen het Facetbeleid en het Fonds Armoedebestrijding. De bevindingen van het onderzoek vatten we samen in hoofdstuk 5. Naast concluderende opmerkingen bevat dit hoofdstuk ook enkele aandachtspunten voor de provincie bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid.

15

16

2

Reconstructie besluitvorming armoedebeleid

2.1

Armoede op de agenda

Ontwikkelingen rond armoede Na een jarenlange daling van het percentage huishoudens met een laag inkomen, van rond de 15% medio jaren ’90 tot minder dan 10% in 2001, rapporteert de Armoedemonitor 2003 dat het aandeel arme huishoudens weer toeneemt. Dit is voor een belangrijk deel het gevolg van een aantal fiscale maatregelen, gecombineerd met een stijging van de ziektenkostenpremies. Deze toename werd onder meer zichtbaar in een groter aantal schuldsaneringen en een stijgend beroep op de verschillende voedselbanken. Ook in Brabant komen er duidelijke signalen uit de praktijk die wijzen op een toename in de armoedeproblematiek1. Bovendien waren de verwachtingen voor 2004 negatief: deze trend zou zich doorzetten2. Bestuurlijke aandacht voor armoede Het thema armoede komt als gevolg van deze ontwikkelingen en signalen bij de provincie Noord-Brabant hoog op de agenda. In de bestuursagenda van Provinciale Staten voor het jaar 2004 wordt Armoedebestrijding genoemd als één van negen centrale politieke thema’s, naast ‘reguliere’ provinciale taken als bijvoorbeeld openbaar vervoer en volkshuisvesting3. Het thema armoede wordt gekoppeld aan het thema dualisering. In 2003 is er binnen de Provincie Noord-Brabant veel aandacht geweest voor de dualisering van het bestuur. In het kader hiervan is één van de doelstellingen van Provinciale Staten voor 2004 om ervaring op te doen met haar nieuwe, kaderstellende rol. Eén van de werkvormen waarmee besloten wordt in 2004 te experimenteren, is het aanstellen van Statenrapporteurs. Deze rapporteurs verdiepen zich in een thema en vatten politieke posities samen in een beleidsvoorstel4. In de discussies over de bestuursagenda voor 2004, waarin dit experiment wordt voorgesteld, besluiten Provinciale Staten het experiment met statenrapporteurs te koppelen aan het thema armoede, om twee redenen. Allereerst is er op dat moment (2004) nog geen provinciaal armoedebeleid. Bovendien zijn de Statenfracties verdeeld over de vraag of een dergelijk beleid er moet komen en hoe omvattend dat dan moet zijn: de visies hierop verschillen, volgens de gesproken betrokkenen, van directe leniging van de financiële noden van de allerarmsten tot het stimuleren van participatie, zowel sociale participatie als deelname aan de arbeidsmarkt. De doelstelling die de Statenrapporteurs vervolgens meekregen, bestond uit drie onderdelen: de opdracht bestond ten eerste uit het onderzoeken van het maatschappelijke probleem in Noord-Brabant. Daarnaast kregen de rapporteurs ook de opdracht te inventariseren op welke wijze verschillende overheden de armoedeproblematiek beleidsmatig aanpakken. Ook

1 2

3 4

Haaften, S.C. van & Hezik, H.J.P.M. van, (2005) Armoede in Brabant, p.10. Vrooman, C., Dirven, H.J., Hoff, S. & Linden, G. (2004). Armoedemonitor 2003, SCP & CBS, Den Haag, januari 2004, p. 12. Statenvoorstel 29/04 A, p.3; Bestuursagenda Provinciale Staten 2004, p.12. Statenvoorstel 29/04 A, p.3; Bestuursagenda Provinciale Staten 2004, p.8.

17

het in kaart brengen van de verschillende opvattingen over de rol die de provincie zou kunnen spelen behoorde tot de opdracht1. Armoede: het beleidsprobleem Dankzij dit experiment is er in de aanloop naar het armoedebeleid uitgebreid aandacht geweest voor een analyse van het beleidsprobleem. De Statenrapporteurs hebben, in de uitvoering van hun taak, zowel feitelijke informatie verzameld over de omvang van het maatschappelijke probleem in Brabant, als ook gesprekken gevoerd met diverse betrokken organisaties, waaronder enkele provinciale steunfuncties (BUS, BOZ, POG, Palet, PON en Prisma), de VNG en Divosa. Bovendien zijn er vier werkconferenties georganiseerd waar diverse betrokkenen – gemeenten, maatschappelijke organisaties en belangenbehartigers van de doelgroep aanwezig waren. In het rapport van de Statenrapporteurs wordt uitgebreid ingegaan op de omvang en diversiteit van de doelgroep en de gevolgen van armoede. Uit de rapportage blijkt de omvang van de armoedeproblematiek in Noord-Brabant. Zo merken de rapporteurs op dat circa 11% van de Brabantse huishoudens moet rondkomen van een laag inkomen; voor bijna 5% van de huishoudens is dit probleem structureel. Ook concluderen de rapporteurs dat de meeste lage inkomens te vinden zijn in eenpersoonshuishoudens (21%) en meerpersoonshuishoudens met minderjarige kinderen (11,2%)2. Onder allochtone huishoudens is het percentage armen in 2000 bovendien drie maal zo hoog (33%) als onder niet-allochtone huishoudens. De inzet van twee Statenrapporteurs heeft het thema armoede dichter bij de Statenleden gebracht. Als direct gevolg van het rap-

Het rapport van de Statenrapporteurs

port werd de urgentie van het thema binnen de Staten breed ge-

heeft tot gevolg ge-

dragen. Ook de werkconferenties zijn daarop van invloed geweest:

had dat binnen Pro-

deze hebben het thema concreter en tastbaarder gemaakt. Met het rapport en de daarop volgende beleidssuggesties hebben de rap-

vinciale Staten het thema armoede meer

porteurs voor de Statenleden een genuanceerd beeld kunnen

urgentie kreeg.

schetsen van de mogelijkheden van provinciaal beleid op het thema, waarbij de verschillende politieke belangen evenwichtig zijn meegewogen.

2.2

Bepaling van de provinciale rol

Op diverse momenten in de beleidsvoorbereiding is er expliciet aandacht geweest voor het inventariseren van, discussiëren over en bepalen van de mogelijke en/of meest wenselijke rol die de provincie zou kunnen spelen in Armoedebestrijding. Niet alleen was het inventariseren van de mogelijkheden uitdrukkelijk een opdracht voor de Statenrapporteurs, ook in de latere beleidsstukken en in de gevoerde gesprekken met de Statenleden komt naar voren dat het zoeken en vinden van een juiste rol voor provincie een belangrijke schakel was in de totstandkoming van het armoedebeleid. De discussie over een mogelijke provinciale rol werd voornamelijk gevoed vanuit het ontbreken van wettelijke taken op het terrein van armoede. Hoewel er in de Staten na het

1 2

Verslag commissievergadering Commissie Zorg, Welzijn en Cultuur, 17 september 2004. Haaften, S.C. van & Hezik, H.J.P.M. van, (2005) Armoede in Brabant, p.10.

18

rapport van de Statenrapporteurs consensus was bereikt over de toegevoegde waarde van provinciaal beleid op het thema armoede, was het nog de vraag hoe dat beleid vorm kon krijgen zonder daarbij in het vaarwater te komen van het Rijk of gemeenten – kortom: welke rol de provincie kon spelen. Een scala aan suggesties De Statenrapporteurs citeren in het rapport Armoede in Brabant de visie van het Inter Provinciaal Overleg (IPO): hoewel de positie van het middenbestuur op het terrein van het sociale domein formeel bescheiden is, biedt de positie van de provincie voldoende kansen. De provincie kan een actieve rol spelen, bijvoorbeeld als voortrekker bij een integrale, gebiedsgerichte wijze van werken1. Na deze constatering gaan de rapporteurs over op een vrij concrete bespreking van diverse mogelijkheden voor provinciaal beleid op het terrein van armoede, resulterend in – per beleidsterrein – een groslijst aan mogelijke interventies op het terrein van armoede. In het vervolg van de discussie over de rol van de provincie lijken de mogelijke provinciale beleidsinterventies continue te interfereren met de discussie over een mogelijke provinciale rol. Dit wordt onder meer duidelijk in de verslagen van de eerder genoemde werkconferenties, waar onder het kopje ‘suggesties rol provincie’ een opsomming van mogelijke handelingen wordt gegeven – zoals het organiseren van ontmoetingen of het goedkoper maken van openbaar vervoer – waarbij slechts hier en daar een mogelijke provinciale rol wordt gedefinieerd2, door de rapporteurs later samengevat als toezichthoudend, signalerend waar het gaat om het doorbreken van het taboe rond armoede en ondersteunend (t.o.v. gemeenten én particuliere initiatieven)3. In Provinciale Staten is de discussie vervolgens voortgezet. Ook in deze discussie lopen mogelijke rollen en mogelijke interventies op verschillende momenten door elkaar heen. Tussen de verschillende fracties zijn er daarover duidelijke verschillen in opvattingen, variërend van een meer stimulerende rol (CDA), tot een toetsende rol ten aanzien van het eigen beleid en een meer taboedoorbrekende rol (SP)4. Dit resulteert in het formuleren van zes uitgangspunten, waarin de volgende mogelijke provinciale rollen staan genoemd: “De provincie kan voorwaarden schepen, coördineren, stimuleren, faciliteren en informeren. De meerwaarde van de provincie ligt daarbij vooral bij zaken die om een bovengemeentelijke aanpak vragen. Daarnaast kan de provincie gemeenten ondersteunen, ‘zonder te bevoogden’. Dit kan zij doen door gemeenten op hun verzoek (tijdelijk) te ondersteunen bij het opstarten van initiatieven.”5 Keuze voor twee rollen In de genoemde mogelijke provinciale rollen is niet eenvoudig een ontwikkeling of een hiërarchie aan te brengen. Er lijkt in de aanloop naar het armoedebeleid geen eenduidige keuze 1 2

3

4 5

Haaften, S.C. van & Hezik, H.J.P.M. van, (2005) Armoede in Brabant, p.23. Haaften, S.C. van & Hezik, H.J.P.M. van, (2005) Armoede in Brabant, p.95-97; 100-102; 106-108 en 112114. Haaften-Harkema, drs. S.C. van & Hezik, drs. H.J.P.M. van, (mei 2005). Statenvoorstel 38/05 A. Ten behoeve van PS-vergaderingen op 27 mei en 1 juli 2005. Verslag PS betreffende Statenvoorstel 38/05, 1 juli 2005 (hierin is de discussie van 27 mei opgenomen) Haaften-Harkema, drs. S.C. van & Hezik, drs. H.J.P.M. van, (juni 2005). Memorie van Antwoord/ Nota van Wijziging PS 35/05 D. Ten behoeve van PS-vergadering op 1 juli 2005.

19

gemaakt te zijn voor een specifieke provinciale rol, van waaruit vervolgens doelen en in te zetten beleidsmiddelen zijn vastgesteld. Dit beeld wordt bevestigd in de gesprekken met de verschillende statenleden. De visie op de rol die de provincie kan spelen op een maatschappelijk onderwerp als armoedebeleid verschilt sterk per politieke partij. Deze verschillen zijn terug te brengen tot een relatief elementair niveau, waarin het gaat om de volgende keuze: Moet de provincie zich op de achtergrond houden, het thema integreren in het eigen beleid, en – aanvullend - eventueel een (voorzichtig) stimulerende en/of innoverende rol spelen? Of kan de provincie een prominentere plaats innemen in het speelveld tussen Rijk, gemeenten, maatschappelijk middenveld en bedrijfsleven, bijvoorbeeld door actief aandacht te vragen voor het thema en sterk in te zetten op het stimuleren van activiteit bij gemeenten en maatschappelijke organisaties? In het gevoerde armoedebeleid lijkt gekozen te zijn voor een tweesporenbeleid, waarbij zowel is gekozen voor een integrale benadering (Facetbeleid), maar waarin het stimuleren en zelfs activeren van andere partijen eveneens centraal staat (Fonds Armoedebestrijding). Een unieke situatie Deze gang van zaken, waarbij Provinciale Staten een eigen thema op de agenda plaatste en ook een eigen voorstel deed voor een mogelijke vormgeving van provinciaal beleid, had een uniek karakter. Voor het eerst sinds de Wet Dualisering Provinciebestuur intrad – op 12 maart 2003, maakte Provinciale Staten gebruik van haar verruimde mogelijkheden. Ook sindsdien is er volgens de geïnterviewde Statenleden niet of zelden een vergelijkbaar traject doorlopen.

2.3

Beleid vertaald in doelen, instrumenten en middelen

Armoedebeleid: doel en duur Begin juli 2005 gaven Provinciale Staten de opdracht aan Gedeputeerde Staten om, op basis van Statendiscussies, de voorstellen van de Statenrapporteurs nader uit te werken. In de voorstellen van de Statenrapporteurs waren de uitgangspunten voor provinciaal armoedebeleid opgenomen, tezamen met een opsomming van vijf mogelijke provinciale rollen en een daaraan gekoppelde groslijst aan ‘richtinggevende’ mogelijke maatregelen voor de vormgeving van het armoedebeleid. Deze input voor Gedeputeerde Staten was op sommige terreinen al relatief uitgewerkt. Zo bevatte het voorstel van de rapporteurs concrete suggesties voor de inzet van beleidsmaatregelen op een zestal uitgangspunten, te weten: 1. Ruimtelijke Inrichting en Leefbaarheid 2. Het creëren van werkgelegenheid 3. Bijdragen aan het doorbreken van het taboe op armoede 4. Gemeenten ondersteunen bij ontwikkeling en uitvoering van armoedebeleid 5. Gemeenten ondersteunen bij ontwikkeling en uitvoering van sociaal beleid 6. Interne acties van de provincie1

1

Haaften-Harkema, drs. S.C. van & Hezik, drs. H.J.P.M. van, (juni 2005). Memorie van Antwoord/ Nota van Wijziging PS 35/05 D. Ten behoeve van PS-vergadering op 1 juli 2005.

20

Desondanks was er over andere elementen nog onduidelijkheid. De belangrijkste lacune in de opdracht aan Gedeputeerde Staten

In de opdracht van PS

betreft het vaststellen van een doelstelling voor het provinciale

aan GS ontbraken

armoedebeleid. Hiervoor is zowel in de Staten als in de stukken

enkele cruciale keu-

van de Statenrapporteurs marginaal aandacht geweest. In het

zen: het vaststellen

programma Sociaal Beleid, Zorg en Cultuur wordt een doelstelling

van een doel met het

genoemd wanneer de provinciale visie en missie worden bespro-

armoedebeleid en het

ken: ‘Binnen 10 jaar wil de provincie de kwaliteit van leven duurzaam versterken middels gelijke kansen, participatie, leefomge-

benoemen van de duur van het beleid.

ving en sociale en culturele infrastructuur’. Hoewel deze doelstelling in zeker zin een legitimatie vormt voor het armoedebeleid1 wordt de doelstelling niet uitgewerkt naar strategische of operationele doelstellingen, specifiek gericht op het thema armoede. Een tweede onduidelijkheid die hiermee samenhangt betreft de verwachtingen binnen de Staten ten aanzien van de duur van het provinciale armoedebeleid. Binnen sommige Statenfracties leefde de verwachting of zelfs de overtuiging dat armoede een langdurig provinciaal thema zou worden.2

3

Voor andere fracties was, in tegendeel, vooraf al duidelijk dat

provinciaal armoedebeleid een tijdelijk thema was. Deze fracties wilden inzetten op het stimuleren van activiteit in de provincie; waarna de verantwoordelijkheid door andere overheden overgenomen kon worden. Hoewel dit verschil in verwachtingen doorklinkt in de toenmalige discussies in Provinciale Staten en bevestigd is in de gesprekken met Statenleden, is er toentertijd binnen de Staten niet gezocht naar consensus over de looptijd van het vastgestelde beleid. De uitwerking van Gedeputeerde Staten: Facetbeleid De inconsistenties in de keuzes van Provinciale Staten met betrekking tot de te spelen provinciale rol en de doelstelling met het armoedebeleid zijn terug te zien in het voorstel van Gedeputeerde Staten. Aan deze uitwerking van het armoedebeleid vallen drie dingen op. Allereerst is er een tegenstrijdigheid tussen de verschillende ‘uitgangspunten’ voor provinciaal armoedebeleid. In het beleidsvoorstel kiezen Gedeputeerde Staten impliciet voor een terughoudende rol die, zoals beschreven in paragraaf 3.2., bestaat uit integreren en eventueel waar nodig stimuleren. Dit blijkt uit de inleidende paragraaf op het Statenvoorstel, waar Gedeputeerde Staten schrijven dat ‘ons uitgangspunt een integrale aanpak (is) van het armoedevraagstuk, waarbij een koppeling en daarmee een synergie tussen bestaand beleid en nieuw beleid een meerwaarde oplevert’4.

1

2

3 4

Haaften-Harkema, drs. S.C. van & Hezik, drs. H.J.P.M. van, (mei 2005). Statenvoorstel 38/05 A. Ten behoeve van PS-vergaderingen op 27 mei en 1 juli 2005, p.10. Zie bijvoorbeeld dhr. P AS , G ROEN L INKS : ‘Wij hebben als Staten erkend dat er een armoedeprobleem is en dat het tot onze competentie en mogelijkheden behoort hier iets aan te doen. Maar nog belangrijker is dat er provinciaal blijvende aandacht is. Er ligt nu een opdracht aan GS voor een verdere uitwerking. Wij kijken daar met belangstelling naar uit.’ Verslag PS betreffende Statenvoorstel 65/05, oktober 2005. Verslag PS betreffende Statenvoorstel 38/05, 1 juli 2005. Statenvoorstel 65/05, oktober 2005, p.4

21

Tegelijkertijd noemen Gedeputeerde Staten in ditzelfde Statenvoorstel het ‘voornaamste uitgangspunt’ voor het provinciale beleid het ‘(bewerkstelligen) dat armoede en armoedebestrijding alle aandacht krijgen en dat wij als provincie willen bijdragen om de stilte en schaamte rond deze problematiek te helpen doorbreken. Tevens willen wij op een actieve wijze de gemeenten in Brabant op de problematiek rond armoede attenderen en willen wij hun een helpende hand bieden in de bestrijding van armoede’1. Dit ‘uitgangspunt’, dat een omschrijving lijkt van de belangrijkste doelstellingen met het provinciale beleid, wordt vervolgens concreet gemaakt in het willen aanspreken van gemeenten op hun rol om armoede te bestrijden en het oproepen van gemeenten om actief iets aan de problematiek te doen. Gedeputeerde Staten lijken hiermee te kiezen voor een terughoudend beleid, met als belangrijkste onderdeel een aanpak die gericht is op het integreren van het thema in het eigen beleid. Het gekozen doel, dat juist gericht is op het genereren van aandacht voor het thema bij externe partijen, botst met zo’n terughoudende rol. Enkele pagina’s verderop in het voorstel lijkt deze inconsistentie zelfs nog groter te worden. Gedeputeerde Staten schrijven dan dat het bespreekbaar maken van armoede niet het enige doel is: ‘in het te ontwikkelen armoedebeleid staat het bespreekbaar maken van armoede en het stimuleren van de maatschappelijke en sociale participatie centraal’2. Kortom, hoewel Gedeputeerde Staten in eerste instantie in lijken te zetten op een armoedebeleid waarbij de provincie zich terughoudend opstelt, zijn de geformuleerde doelen daar niet mee in overeenstemming3. De omschrijving van de overkoepelende doelstellingen met het provinciaal armoedebeleid en de keuze voor een provinciale rol wordt hiermee niet duidelijk gemaakt. Hoewel de verschillende doelen en mogelijke rollen wel in de tekst worden genoemd (beiden aangeduid als ‘uitgangspunt’) worden de keuzes niet helder en concreet benoemd. De genoemde doelen zijn bovendien niet SMART geformuleerd: er is geen sprake van een doel dat specifiek past bij een geformuleerde visie op armoedebeleid of een gekozen rol. Hoewel het bespreekbaar willen maken van het thema wel een realistisch en haalbaar doel is, is er in het voorstel geen aandacht voor het meten van de mate waarin dit doel behaald kan worden, de vraag of de doelstelling acceptabel is voor de doelgroep gemeenten. In het voorstel worden ook geen keuzes gemaakt over de looptijd van het armoedebeleid en de termijn waarop deze doelen verwezenlijkt zouden moeten worden. Al met al is het Statenvoorstel vooral kaderstellend van karakter. Operationele doelen Via de invalshoeken van de beleidsterreinen Sociaal Beleid, Arbeidsparticipatie, Ruimtelijke Ordening en Vervoer formuleren Gedeputeerde Staten vervolgens per terrein geoperationaliseerde doelen, gekoppeld aan de keuze voor de inzet van één of meer middelen per beleidsterrein. Deze voorstellen zijn in grote lijnen in overeenstemming met de ideeën van de Statenrapporteurs. Binnen de pijler Sociaal Beleid worden daarbij onder andere de voorstellen geopperd om initiatieven die direct de helpende hand bieden aan de met armoede geconfronteerde doelgroep te ondersteunen en vervolgens de best practices hiervan uit te wisselen. 1 2 3

Statenvoorstel 65/05 A, 4 november 2005. Statenvoorstel 65/05, oktober 2005, p. 3. De genoemde doelen zijn samengevat en gerangschikt in de doelenboom in bijlage 2.

22

De geoperationaliseerde doelen zijn in veel gevallen niet specifiek ontwikkeld voor het armoedebeleid. De doelstellingen per beleidsterrein zijn veelal afkomstig uit beleidsregels van de betreffende provinciale beleidsterreinen, zoals de doelstelling voor arbeidsmarkt: ‘van Brabant een innovatieve topregio maken en als zodanig een bijdrage leveren aan het streven om van Europa de meest concurrerende kenniseconomie te maken’1. Ook deze operationele doelstellingen zijn niet meetbaar geformuleerd. Zo omschrijft de doelstelling voor het terrein Huisvesting niet wat bijvoorbeeld wordt verstaan onder ‘voldoende’, wanneer als doel wordt gesteld ‘het bieden van voldoende betaalbare woonruimte in een leefbare omgeving’ 2. De operationele doelen zijn in sommige gevallen bovendien onrealistisch, zoals de doelstelling voor het terrein Openbaar Vervoer: ‘het realiseren van een betaalbaar OV voor mensen met een laag inkomen’. Ook voor deze doelen is tot slot geen tijd benoemd waarbinnen het doel bereikt moet zijn. Inzet van middelen Uit de discussies in Provinciale Staten en de ontvangst van het rapport van de Statenrapporteurs blijkt duidelijk dat armoede als een majeur thema werd gezien. De Staten beschouwden armoede bovendien als één van de thema’s waarmee de politieke zichtbaarheid van de Staten en een naar buiten gerichte houding merkbaar moest worden. In dit licht is het opmerkelijk dat er voor het thema armoede door Gedeputeerde Staten een relatief klein budget wordt vastgesteld: Tabel 2.1

Middelen voor Facetbeleid

Beleidsterrein

Budget

Sociaal Beleid

€ 300.000,- (+ P.M.)

Methodiek ‘Armoedeproof’ (vergelijk van gemeente-

P.M.

lijk beleid) Arbeidsparticipatie

P.M.

Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting

P.M.

Vervoer Ambtelijke ondersteuning (tijdelijk) Totaal

P.M. € 65.000,- (excl. Overhead) € 365.000,-

Bron: Statenvoorstel 65/05 A, oktober 2005, p.12

In de bespreking van deze budgetten, in de commissie voor Bestuur en Middelen, merken betrokkenen van verschillende fracties op deze invulling niet voldoende te vinden. De vele posten die voor nadere invulling staan genoteerd worden ‘weinig concreet’ genoemd. Verschillende partijen pleiten ervoor de P.M.’s nader te specificeren, of geven aan een concreet aanvullingsplan waarbij meer financiële middelen worden ingezet voor te zullen stellen3.

1 2 3

Statenvoorstel 65/05, oktober 2005, p. 7. Statenvoorstel 65/05, oktober 2005, p. 9. Verslag Commissie voor Bestuur en Middelen, dd. 28 oktober 2005.

23

De reactie van Provinciale Staten: het Fonds In het najaar van 2005 werd het voorstel van Gedeputeerde Staten besproken in Provinciale Staten. De Statenleden tonen zich ontevreden over het voorstel van Gedeputeerde Staten. Het voorstel wordt ‘nogal vaag en nogal zuinig’ genoemd, en er wordt opgemerkt dat het college ‘de signalen vanuit Provinciale Staten in onze ogen niet goed heeft opgepikt’. In de discussie over dit voorstel dient het CDA een amendement in, ondertekend door alle fracties. De

Armoede is een complex verschijnsel.

reden voor het indienen van het amendement is de

Het komt terug in veel dimensies: van

wens om ‘ook materieel meer te willen doen dan de

inkomen en sociale participatie tot ge-

Gedeputeerde Staten voorstellen’. Het amendement

zondheid en leefomgeving. Ook de

acht een laagdrempelig fonds, ter grootte van twee

‘doelgroep’ is heterogeen. Om zo veel

miljoen euro (jaarlijks 1 miljoen in 2006 en 2007) het meest geëigende middel voor het armoedebeleid. Het voorstel van Gedeputeerde Staten werd ontoereikend geacht voor een majeur maatschappelijk thema als armoede.

mensen te bereiken op zo veel mogelijk terreinen, heeft Provinciale Staten ingezet op het bewerkstelligen van een breed palet aan projecten, middels het Fonds Armoedebestrijding.

Het voorstellen van het Fonds Armoedebestrijding is een weloverwogen keuze geweest. De keuze voor een Fonds hangt samen met het inzicht dat binnen de Staten was ontstaan in de armoedeproblematiek. De Statenleden hadden via het rapport van de Statenrapporteurs en de bijbehorende werkconferenties zicht gekregen op de diversiteit van de doelgroep en de acties van gemeenten en maatschappelijk middenveld. Om zo veel mogelijk mensen te kunnen bereiken is ingezet op het bewerkstelligen van een breed palet aan projecten, om daarmee een zo divers mogelijk deel van de doelgroep te bereiken. Via een Fonds is het mogelijk een dergelijk breed palet aan projecten te realiseren. Een tweede reden voor het opstarten van een Fonds Armoedebestrijding was de relatieve onervarenheid van de provincie met het thema armoede. Het Fonds Armoedebestrijding gaf de provincie de mogelijkheid om, door het stimuleren van verschillende plannen en initiatieven, kennis op te doen over wat werkt, voor wie en onder welke omstandigheden. Het benoemen en verspreiden van goede voorbeelden van particuliere of gemeentelijke initiatieven gericht op armoedebestrijding nam daarin een belangrijke plaats in. Tot slot blijkt uit het instellen van het Fonds – dat zich richtte op een korte tijdspanne van twee jaar – dat binnen Provinciale Staten de mogelijkheid van een tijdelijk armoedebeleid wel degelijk aanwezig was. Volgens het amendement kan het Fonds worden aangewend voor ‘cofinanciering van projecten die (mede) door gemeenten worden ingediend. Deze projecten dienen betrekking te hebben op nieuw armoedebeleid in de betreffende gemeente(n)’. Uit deze tekst, en uit de navolgende discussie in de Staten komt duidelijk naar voren dat de Staten – after all – kiezen voor een sterk stimulerende provinciale rol, waarbij het belangrijkste doel is te komen tot ‘echte nieuwe, creatieve en onorthodoxe oplossingen om armoede te bestrijden’. Inzet van middelen De keuze voor een Fonds met de omvang van twee maal 1 miljoen euro is gegrond geweest. Provinciale Staten wilden een aanzienlijk aantal projecten kunnen stimuleren, op een divers aantal terreinen. De inzet van middelen moest daarnaast passend zijn bij het belang van het thema: genoeg om als provincie ‘verschil te kunnen maken’, maar wel een Fonds dat qua omvang controleerbaar en behapbaar bleef in organisatie.

24

Twee sporen Het in november 2005 vastgestelde Armoedebeleid kent dan ook twee sporen: één met een integrerend karakter en één met een innovatief karakter. In tabel 2.2 zijn per spoor de belangrijkste beleidsdoelen gebundeld. Tabel 2.2

Twee sporen

Beleidsinstrument

Initiatief

Rol van de Provincie

Facetbeleid

Gedeputeerde Staten

Integrerend

Beleidsdoel Aandacht vragen voor armoede; doorbreken van ‘stilte en schaamte’; ondersteunen van gemeenten

Fonds Armoedebestrijding

Provinciale Staten

Stimulerend

Creëren van echte nieuwe, creatieve en onorthodoxe oplossingen om armoede te bestrijden

25

26

3


3.1

Het eerste subsidiejaar

In de formulering van het Fonds hebben Provinciale Staten een complexe opdracht doorgegeven aan Gedeputeerde Staten. De verwachtingen van het Fonds waren hoog: de wens om te komen tot ‘echte nieuwe, creatieve en onorthodoxe oplossingen om armoede te bestrijden’ is een ambitieuze. De complexiteit van de opdracht van Provinciale Staten blijkt uit de diverse wensen en verwachtingen die de verschillende Statenleden hebben met de beleidsregel van het Fonds. Deze verwachtingen komen zowel naar voren in de discussie over het amendement1 als in de voor dit onderzoek gevoerde gesprekken met Statenleden. De volgende zaken zijn genoemd: De beleidsregel moet bovenal laagdrempelig zijn, met korte en eenvoudige regels. Het moet een Fonds zijn waarvoor gemeenten projecten kunnen voorstellen, maar projecten van andere organisaties mogen niet worden uitgesloten. Het Fonds beoogt vernieuwende projecten, gericht op nieuw armoedebeleid te ondersteunen. Tegelijkertijd moeten bewezen goed werkende projecten wel toegang kunnen krijgen tot het Fonds. Tot slot kan door cofinanciering te vereisen de betrokkenheid van de gesubsidieerde organisaties worden verzekerd, waardoor de kansen dat een succesvol project wordt voortgezet worden gewaarborgd, maar tegelijkertijd menen de Staten dat het afzien van de eis voor cofinanciering van projecten wel mogelijk moet zijn. De beleidsregel Gedeputeerde Staten hebben de beleidsregel uitgewerkt en op 26 januari 2006 laten ingaan. De uitgewerkte beleidsregel heeft als

Het doel van de beleidsregel voor 2006 is ‘de armoe-

doel ‘de armoede in Noord-Brabant in de breedste zin concreet en

de in Noord-

actief te bestrijden’. De beleidsregel staat open voor zowel ge-

Brabant in de

meenten als organisaties uit het maatschappelijk middenveld. De

breedste zin con-

beleidsregel is uitdrukkelijk laagdrempelig van karakter. Er wor-

creet en actief be-

den slechts enkele restricties geformuleerd:

strijden.

projecten gericht op directe inkomensondersteuning worden uitgesloten het optuigen van nieuwe overlegstructuren of nieuwe organisaties is niet gewenst het project valt niet onder reguliere taken of reguliere kosten cofinanciering van 25% voor maatschappelijke organisaties of 50% voor gemeenten is vereist – tenzij voldoende is aangetoond dat cofinanciering niet haalbaar is

1

Discussie in de Staten naar aanleiding van Statenvoorstel 65/05A.

27

De beleidsregel bevat geen inhoudelijke eisen aan projecten en volstaat met de opmerking dat projecten die zich richten op de beleidsspeerpunten van de provincie prioriteit (kunnen) hebben. Deze speerpunten zijn: sociale participatie, ruimtelijke inrichting en leefbaarheid, creëren van werkgelegenheid en opleidingsmogelijkheden, doorbreken van het taboe op armoede. Selectie van projecten Het Fonds Armoedebestrijding bleek een groot succes. In reactie op de eerste tranche kwamen er maar liefst 198 aanvragen binnen, voor een totaal bedrag van €7.27 miljoen. Dit is, zeker gezien de korte inschrijftermijn van vijf weken, een bijzonder grote overschrijving van het budget. In de eerste tranche zijn uiteindelijk 114 projecten gehonoreerd voor een totaalsom van ruim €2.5 miljoen1. Gezien het aantal aanvragen binnen het Fonds heeft de provincie een extra bedrag van €1.5 miljoen beschikbaar gesteld. Deze overschrijving plaatste het ambtelijk apparaat van de provincie voor een uitdaging, aangezien de beleidsregel, juist door het laagdrempelige karakter, weinig tot geen aanknopingspunten gaf voor het maken van een gegronde selectie van projecten. De beleidsregel gaf geen duidelijk kader om projecten af te wijzen. De oorzaken hiervan zijn voorafgaand aan de tweede tranche van 2007 geëvalueerd. Uit deze evaluatie van de beleidsregel komt naar voren dat een afbakening van de gebruikte definities noodzakelijk is voor het efficiënter kunnen toepassen van de beleidsregel. Zo is onduidelijk wat verstaan moet worden onder reguliere taken en kosten2. Dit geldt bijvoorbeeld voor gemeentelijke projecten gericht op het tegengaan van niet-gebruik van inkomensregelingen

3

– een taak die een deel van

de gemeenten uit hun reguliere begroting al uitvoert. In de verwerking van de projectaanvragen was daarnaast de vraag wanneer een project bestempeld kan worden als directe inkomensondersteuning (minpunt) of juist als methode voor concrete en directe bestrijding van armoede (pluspunt) in veel gevallen moeilijk te beantwoorden. Het trekken van grenzen in de hantering van de beleidsregel was bij de selectie van de projecten kortom lastig. Laagdrempelig: zowel sterkte als zwakte Het laagdrempelige karakter van de beleidsregel heeft zowel positieve als negatieve effecten heeft gehad. Het belangrijkste positieve effect is dat, juist door de toegankelijkheid van de subsidieregeling, een groot aantal organisaties de weg tot de provincie hebben weten te vinden. Zowel voedselbanken, maatschappelijke organisaties als gemeenten hebben aanvragen voor het Fonds ingediend. Bovendien was de afstand tussen de projectuitvoering en de ambtelijke coördinatie vanuit de provincie klein; er is relatief veel direct contact geweest met projecten. Voor een aanzienlijk deel van de maatschappelijke organisaties die projecten hebben uitgevoerd in 2006 was het Fonds Armoedebestrijding een echte stimulans om nieuwe dingen te 1 2

3

Provincie Noord-Brabant, notitie Fonds Armoedebestrijding, 2006. Brink, M., Renooy, P.H. & Waveren, B. van (2006). Beleidsregel Fonds Armoedebestrijding. Regioplan Beleidsonderzoek, Amsterdam Niet altijd maken rechthebbenden gebruik van inkomensregelingen waar ze voor in aanmerking komen, zoals bijzondere bijstand. Veel gemeenten zetten in op het terugdringen van dit niet-gebruik van regelingen.

28

proberen. Voor organisaties als de Stichting Voedselhulp Tilburg, de Samenwerkers in Welzijn Roosendaal (SIW) en stichting Brabantse Uitkeringsgerechtigden Samen (BUS) was de subsidie van essentieel belang om überhaupt een project te kunnen starten. Deze organisaties hebben aan hun reguliere taken een extra dimensie mee kunnen geven door, vaak op vernieuwende wijze, hun doelgroep te informeren of te activeren. Veelal zijn die projecten van organisaties die niet alleen van subsidie afhankelijk waren om te kunnen starten, maar die bovendien niet de kennis of middelen hadden om elders naar financiering te zoeken. Tegelijkertijd maakte de grote hoeveelheid projecten het voor het ambtelijk projectteam moeilijk om projecten te volgen en daar waar nodig in te grijpen. Een deel van de organisaties die werden aangetrokken door de toegankelijkheid van de subsidie, hadden in veel gevallen weinig ervaring met het opzetten, managen en evalueren van een project. Het begeleiden van deze organisaties de uitvoering en evaluatie van het project was een haast onmogelijke opdracht, te meer daar de overtekening van het Fonds toch al een beheersingsprobleem opleverde. De laagdrempeligheid van het Fonds had nog een tweede neveneffect. Doordat de projecten niet afgestemd hoefden te zijn op het plaatselijke armoedebeleid van de gemeente, was het mogelijk dat een maatschappelijke organisatie een project startte dat indruiste tegen het gemeentelijk beleid. Hoewel dit slechts bij enkele gemeenten is voorgekomen, had dit voorkomen kunnen worden als een meer uitgewerkte beleidsregel was opgesteld of als er meer overleg met gemeenten was geweest.

3.2

Aanpassing van de beleidsregel

De provincie wilde voorkomen dat er in de tweede tranche opnieuw een beheersingsprobleem zou ontstaan. Daarom is, op basis van de evaluatie van de beleidsregel van 2006, er een aangepaste beleidsregel voor 2007 uitgebracht. De Statencommissie Zorg, Welzijn en Cultuur koos ervoor de beleidsregel minder laagdrempelig te maken. Opvallend is dat dit gebeurde met het doel tot meer innovatieve projecten te komen, die onverwachte actoren of ideeën met elkaar verbinden. Deze aanpassing is opmerkelijk, omdat in de eerste tranche juist was gebleken dat organisaties die werden aangetrokken door de laagdrempelige beleidsregel deze subsidie toepasten voor innovatieve en vernieuwende projecten. Om discrepanties tussen projecten en gemeentelijk beleid te voorkomen is daarnaast een advies van de gemeente bij de projectaanvraag vereist. Het wijzigen van de beleidsregel was nodig, gezien de beheersingsproblemen in de eerste tranche. Toch zijn de gekozen aanpassingen niet geheel logische gevolgstrekkingen uit die beheersingsproblemen. De wens meer innovatie te genereren werd tegelijk tegengewerkt door de hogere drempel tot deelname, die voornamelijk ontstond door de nauwere doelstelling en het gevraagde advies van de gemeente. In de nieuwe beleidsregel zijn bovendien de begrippen ‘vernieuwend’ en ‘innovatief’ niet geoperationaliseerd, hoewel deze door de Statencommissie al wel waren geduid. Door de commissie worden projecten als vernieuwend gedefinieerd wanneer ze leiden tot verbetering van werkwijzen.

29

Deze aanpassing van de beleidsregel, waarbij de nadruk sterker op innovatie kwam te liggen, werd binnen de commissie Zorg, Welzijn en Cultuur ook niet door alle fracties onderschreven. Sommige fracties willen de focus juist leggen op de overdraagbaarheid van projecten (zoals de VVD) of op projecten die aanvullend zijn op reguliere gemeentelijke taken (zoals de SP). De PvdA sprak tot slot de bezorgdheid uit dat door de aanpassingen de laagdrempeligheid van het Fonds teveel verloren zou gaan 1. Ondanks deze bezwaren is de beleidsregel toch aangepast conform de optie zoals voorgesteld in de evaluatie van de eerste tranche.

3.3

Monitoring en ondersteuning

Het verantwoorden van de besteding van het budget en het evalueren van de uitgevoerde werkzaamheden was in beide tranches een voorwaarde voor subsidie. Bij projecten met een looptijd van twee jaar was daarnaast een tussenverslag vereist. Hoewel een groot deel van de organisaties aan deze administratieplicht heeft voldaan of zal voldoen, is een aantal organisaties daar niet of onvoldoende toe in staat, voornamelijk vanwege gebrek aan ervaring met dergelijke taken. Deelnemende organisaties die niet gewend zijn subsidie te ontvangen, zijn ook niet gewend deze subsidie uit te geven en te administreren. Ondersteuning bij projecten Een deel van de projecten is, in de evaluatie of reeds daarvoor, niet succesvol gebleken en/of voortijdig afgerond. De oorzaken hiervoor zijn vaak projectspecifiek en zeker niet altijd te voorkomen. Uit de interviews met betrokken subsidie-aanvragers blijkt dat met name maatschappelijke organisaties graag intensievere begeleiding hadden gewenst vanuit de provincie. Vooral advies over het voorkomen van knelpunten of assistentie bij het beoordelen van mogelijkheden om incidentele projecten in de reguliere taken in te bedden was welkom geweest. Het vragen van cofinanciering bij de projecten had als doel de financiële draagkracht van organisaties te garanderen. Deze draagkracht is vereist wanneer organisaties na afloop van de subsidie een succesvol project structureel moeten inbedden. Met name maatschappelijke organisaties blijken hiervoor niet de financiële middelen te hebben. Deze organisaties geven aan dat ondersteuning bij bijvoorbeeld het zoeken naar externe financiering welkom is. Deze subsidiënten melden wel dit laatste te zien als een extra service vanuit de provincie. Ook Statenleden en andere betrokkenen zien een meer actieve rol voor de provincie wat betreft de monitoring van projecten. Daarbij wordt het geven van ondersteuning wanneer een project niet goed verloopt als eerste stap gezien. De tweede, essentiële stap is het vergaren en verspreiden van informatie over succesvolle projecten en innovatieve benaderingen. Juist hiermee kan de inzet van een Fonds van blijvende toegevoegde waarde zijn. Verspreiding van goede voorbeelden Informatiedeling wordt door alle stakeholders genoemd als cruciale taak in de uitvoering van het Fonds Armoedebestrijding. Op alle niveaus – van subsidiënt tot Statenlid – wordt er veel waarde gehecht aan zowel het uitwisselen van informatie over knelpunten, om herha1

Verslag commissie ZWC, 8 december 2006.

30

ling van fouten door vergelijkbare projecten te voorkomen. Maar belangrijker nog vinden de stakeholders het breed verspreiden van goede voorbeelden. Een deel van de subsidiënten geeft aan niet of te weinig betrokken te zijn geweest bij het verspreiden van goede praktijken. Dit is opmerkelijk, omdat het provinciaal projectteam zich met name in de eerste tranche wel heeft ingezet voor kennisdeling en het verspreiden van goede voorbeelden. In december 2006 is een conferentie georganiseerd waarin enkele projecten zich heb-

Goede projecten verspreiden

ben gepresenteerd en waarin daarnaast ruimte was voor

soms ook zichzelf. Een aantal

het uitwisselen van ervaringen. Doordat de meeste or-

respondenten geeft aan bena-

ganisaties pas in juli (91) of augustus (31) 2006 hun

derd te zijn voor informatie over

definitieve beschikking hebben ontvangen, zijn veel pro-

opzet en uitvoering – al dan niet

jecten eind 2006 of begin 2007 gestart1. Daardoor is het

na interventie door de provincie.

mogelijk dat de Armoedeconferentie voor een deel van

Dit is ondermeer gebeurd bij de

de subsidiënten te vroeg kwam om bij te dragen aan

Voedselbank Tilburg, de ge-

het uitwisselen van informatie en het verspreiden van

meente Roosendaal en de Vere-

goede ervaringen. Naast het organiseren van de confe-

niging Brabantse Uitkeringsge-

rentie is een selectie van dertig projecten gepubliceerd

rechtigden Samen (BUS).

op www.kanaalsociaalbrabant.nl in een dossier Armoedebestrijding. Per project is hierbij een korte omschrijving van doel, aanpak en geraamde kosten weergegeven. De omschrijvingen zijn informatief, maar beknopt en geven geen inzicht in resultaten of succes- en faalfactoren. Dit overzicht is in eerste aanzet een adequate manier voor de verspreiding van goede voorbeelden. De informatie is echter niet geactualiseerd en het is onbekend hoeveel publiciteit de verspreiding heeft gekregen. Vooral dit laatste is een belangrijke stap, omdat de website van Kanaal Sociaal vooral voor gemeenten niet een vanzelfsprekende vindplaats is voor tips en suggesties. Hoewel dit niet door de provincie is aangestuurd, zijn een aantal (goede) voorbeelden van projecten wel op een andere wijze verspreid. Soms op eigen initiatief, of het voorbeeld is door derden opgepikt en verspreid. Een aantal projecten die zijn opgestart vanuit het Fonds Armoedebestrijding, zoals het project berekenjerecht.nl van de gemeente Goirle, zijn verspreid via Stimulansz. Het gaat dan vooral om projecten die door gemeenten zijn geïnitieerd.

3.4

Portret van de projecten

In deze paragraaf geven we een globaal beeld van de projecten die vanuit het Fonds Armoedebestrijding zijn gefinancierd. Het gaat hierbij alleen om overstijgende gegevens, met als doel een algemeen inzicht te scheppen in het type projecten dat met middelen uit het Fonds is uitgevoerd. De effecten van het Fonds Armoedebestrijding worden immers onder meer bepaald door de gezamenlijke resultaten van de individuele projecten.

1

Woerkum, M.K.R. (2006). Ambtelijke voortgangsrapportage Armoedebeleid. 7 november 2006.

31

Zowel in de beleidsregel van 2006 als 2007 is er gestreefd naar het bewerkstelligen van diversiteit in de projecten voor wat betreft: type organisaties die als initiatiefnemer optreden bij de projecten (gemeente of maatschappelijke organisatie) de soort projecten de geografische spreiding van de projecten. Deze kenmerken worden navolgend kort besproken. Type organisatie In figuur 4.1. is de verdeling van de subsidies over de verschillende organisaties weergegeven. Zowel in 2006 als in 2007 is ruim de helft van de projecten geïnitieerd door maatschappelijke organisaties. Deze maatschappelijke organisaties zijn bovendien in beide jaren van diverse pluimage: van Internationaal Vrouwen Centrum tot Diaconaal Centrum van een parochie. Het valt op dat er in de tweede tranche minder projecten zijn van voedselbanken en geen projecten van Stichting Leergeld. Navraag bij respondenten leert dat dit te verklaren is door de hogere drempel tot deelname aan het Fonds. Het wegvallen van deze typen organisaties verklaart voor een groot deel de toename in het aandeel van gemeenten, dat in 2007 aanzienlijk hoger ligt dan in 2006. Figuur 3.1

Subsidies in 2006 en 2007 0% 5%

15%

2006

2007

9%

40% 55%

55% Maatschappelijke organisatie Gemeente Stichting Leergeld Voedsel/goederenbank

21%

Bron: Gesubsidieerde projecten Fonds Armoedebestrijding 2006 & 2007, Bewerking RvB, 2008

De diversiteit van het type organisaties is in lijn met de gewenste laagdrempelige insteek van het Fonds Armoedebestrijding. Met name in 2006 hebben veel verschillende organisaties deelgenomen aan de provinciale subsidieregeling. Opmerkelijk is wel dat het aandeel projecten vanuit gemeenten, die wel de oorspronkelijke doelgroep vormden van het in de amendementstekst, een relatief bescheiden aandeel in het aantal projecten voor hun rekening nemen. Soort projecten De projecten die binnen het Fonds Armoedebestrijding zijn gehonoreerd, zijn divers in doelgroep, onderwerp en benadering. Een deel van de projecten biedt direct een helpende

32

hand – met name projecten aangevraagd door voedselbanken. Andere projecten richten zich op het toeleiding naar werk (SIW Roosendaal), ondersteuning bij geldbeheer (o.a. gemeente Gemert-Bakel) of preventie (vooral in het onderwijs). Doel Hoewel elk project zijn eigen doel en insteek kent, zijn er over het algemeen drie vaak terugkerende doelen te herkennen: 1. Het vergroten van de zelfredzaamheid: bijvoorbeeld projecten gericht op arbeidsparticipatie of scholing. 2. Het stimuleren van sociale participatie: armoede leidt vaak tot isolatie. Een deel van de projecten is erop gericht dit tegen te gaan. 3. Het tegengaan van niet-gebruik: niet altijd maken rechthebbenden gebruik van inkomensregelingen waar ze voor in aanmerking komen, zoals bijzondere bijstand.

Een voorbeeld van een project dat zich richt op sociale participatie is

Er is grote variatie in de mate waarin de projectdoelen SMART zijn geformuleerd. In sommige gevallen zijn de te behalen resultaten concreet gemaakt en meetbaar geformuleerd, bijvoorbeeld in door het vast stellen van een bepaald aantal te maken koppelingen in een maatjesproject. In andere projecten zijn doelstellingen algemener en minder SMART geformuleerd, zoals de doelstelling ‘mensen onafhankelijk te maken van de voedselbank’.

dat van de gemeente Roosendaal. De gemeente verstrekte 300 kinderen een computer. Gebruik kunnen maken van een computer met internet is voor kinderen een noodzaak. Ze hebben een computer nodig voor school, maar ook voor sociale contacten met leeftijdsgenootjes.

Onder gemeenten is vooral veel aandacht voor het tegengaan van het niet-gebruik. Het valt echter op dat ook een aantal maatschappelijke organisaties, zoals de voedselbank Tilburg en vereniging BUS, op dit thema inzetten. Benadering De gehanteerde aanpak verschilt sterk per project. Een benadering die vaak voorkomt is het inzetten van ‘maatjes’: vrijwilligers die een regelmatig terugkerend contact opbouwen met een individu uit de doelgroep. Daarbij kan In het project Drempels Slechten van BUS trekken 60 minimaconsulenten, vrijwilligers die een uitgebreide training hebben ontvangen, naar de doelgroep toe. De vrijwil-

zowel aandacht zijn voor het ordenen van de gezinsadministratie, het zoeken van uitkeringen of regelingen waar aanspraak op gemaakt kan worden als voor een sociaal contact.

ligers, die zich vaak al jaren inzetten, voelden zich door de subsidie positief bevestigd door de provincie.

In een andere terugkerende benadering werken projecten met armoedeteams, formulierenbrigaden of minimaconsulenten. Dit zijn vrijwilli-

gers, in sommige gevallen ervaringsdeskundigen, die getraind worden in informatieverstrekking en begeleiding en vervolgens het veld intrekken, vaak om de doelgroep nietgebruikers te bereiken. Deze werkvorm komt vooral vaak voor bij gemeenten, waaronder Boxtel, Roosendaal, Eindhoven, Gemert-Bakel en Cuijk.

33

Andere voorkomende werkvormen zijn bijvoorbeeld budgetcursussen, cursussen loopbaanoriëntatie en werktoeleiding of preventieve voorlichting op scholen of aan een specifieke doelgroep. De gesubsidieerde projecten zijn kortom gevarieerd in doelstelling, benadering en gekozen werkvorm. Dit was ook uitdrukkelijk beoogd door de beleidsregel van het Fonds, en in de selectie van de projecten is hier eveneens rekening mee gehouden. Uit de diversiteit van de projecten blijkt dat het Fonds heeft bijgedragen aan het stimuleren van veel en gevarieerde projecten. Dit is in lijn met wat Provinciale Staten hebben beoogd met de instelling van het Fonds. Geografische spreiding Op de volgende pagina is in een figuur de spreiding van de projecten over Noord-Brabant weergegeven. Per gemeente is aangegeven hoeveel organisaties een project hebben uitgevoerd vanuit het Fonds Armoedebestrijding in 2006 of 2007. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen gemeentelijke projecten en projecten door overige organisaties. Daarnaast is in de kaart het percentage huishoudens aangegeven met een laag inkomen, gebaseerd op door het PON berekende cijfers voor 20031. De keuze voor 2003 als referentiejaar is bewust gemaakt, omdat dit de cijfers die bekend konden zijn op het moment dat gemeenten en organisaties kozen om al dan niet in het Fonds Armoedebestrijding te participeren. De figuur laat dus zien wat de relatie is tussen de prevalentie van armoede en de uitvoering van projecten met subsidie uit het Fonds. Hierbij springen een aantal zaken direct in het oog. Allereerst valt op dat het huishoudens met een laag inkomen geconcentreerd zijn in de grote steden. Hoewel er in alle steden van de B5 projecten hebben gelopen vanuit het Fonds Armoedebestrijding, was geen van deze projecten aangevraagd door de gemeente. De gemeenten Eindhoven en Tilburg geven hiervoor als reden dat, juist door de omvang van de problematiek, zij al een actief eigen armoedebeleid waren gestart. Hiervoor hadden de gemeenteraden al voldoende budget beschikbaar gesteld, waardoor een bijdrage vanuit het Fonds niet meer noodzakelijk was. In al deze gemeenten zijn maatschappelijke organisaties wél erg actief met projecten vanuit het Fonds. Ook wanneer de B5 tijdelijk buiten beschouwing worden gelaten, valt op dat er niet noodzakelijkerwijs een relatie is tussen het percentage lage inkomens en de deelname van gemeenten aan het Fonds. Hoewel in sommige gemeenten met een relatief hoog percentage arme gezinnen (zoals Oss, Oisterwijk en Roosendaal) gemeenten actief deelnemen aan het Fonds, is dat in andere gemeenten (zoals Baarle-Nassau en Bergeijk) niet het geval. Omgekeerd hebben wel een aantal gemeenten die relatief goed scoren het thema armoede opgepakt. Dit is ondermeer het geval in Drimmelen, Steenbergen en Goirle, waar zowel maatschappelijke organisaties als de gemeente zich inzetten om het percentage huishoudens met een laag inkomen nog verder te verlagen.

1

Bosch, A. & Dorrestein, A. (2007). De kracht van armoedebeleid. Kernregels voor een gemeentelijke aanpak van armoede en sociale uitsluiting door alle economische tijden heen. PON, november 2007.

34

Samengevat blijkt dat er Brabantbreed projecten met gelden vanuit het Fonds zijn uitgevoerd, hoewel de projecten zich enigszins concentreren in Midden Brabant. In de grote gemeenten, waar het percentage arme huishoudens hoog is en waar de gemeenten al actief waren op het thema, heeft het Fonds vooral de maatschappelijke organisaties gemobiliseerd. In middelgrote en kleine gemeenten is de verhouding tussen projecten van maatschappelijke organisaties en gemeenten evenwichtiger.

35

Figuur 3.2 Armoede en projecten in Noord-Brabant

36 36

3.5

Succesfactoren

In de gesprekken met subsidie-aanvragers is aan de uitvoerders van de projecten gevraagd in welke mate zij tevreden zijn met de resultaten van het project. Ook is er in de gesprekken aandacht geweest voor knelpunten en succesfactoren bij de uitvoering van het project. Deze sectie beschrijft de door de subsidiënten aangedragen factoren. Uit de interviews blijkt dat het boeken van resultaat in de projecten afhankelijk van een aantal factoren, waarvan het bereiken van de doelgroep de meest essentiële is. Andere factoren die werden genoemd zijn: een goede samenwerking met andere organisaties en het winnen van vertrouwen. Bereiken van de doelgroep Vrijwel alle projecten hadden een eigen aanpak in het bereiken van de doelgroep. Soms verliep dit moeizaam. Een aantal gemeenten en een enkele maatschappelijke instelling hadden moeite de doelgroep te bereiken. In twee projecten is gepoogd deelnemers te werven voor projecten via reguliere kanalen, zoals persberichten in een lokale krant, of nieuwsbrieven. Dit had in beide projecten geen tot weinig effect. Succesvoller waren de projecten waarbij voedselbanken werden gebruikt als vindplaats of waarbij deelnemers werden geworven via intermediairs in de doelgroep. Dit laatste gold zowel voor gemeenten (zoals de gemeente Boxtel en de gemeente Gemert-Bakel) als voor maatschappelijke organisaties (zoals SIW Roosendaal). Deze intermediairs kunnen een voorbeeldfunctie vervullen en hebben meer invloed en autoriteit bij de doelgroep dan bijvoorbeeld een gemeentelijk ambtenaar. Daarnaast is een inventarisatie van de behoeften van de doelgroep eveneens van belang. Alleen wanneer een project voorziet in een behoefte of vraag kan er animo worden gewekt voor het project. In de meeste gevallen leek er echter ook spra-

Het bereiken van de doelgroep vormde

ke van enige drempelvrees: pas nadat het pro-

vaak een knelpunt. In het project Klapper-

ject enige tijd liep begon de toestroom op gang

coach van Onis Welzijn bleek het moeilijk

te komen. Voor een tweetal organisaties gold

deelnemers te werven. Daarvoor is ver-

deze drempel niet: zowel de voedselbank

trouwen nodig, en bekendheid. Het kost

Tilburg als SIW Roosendaal richtten hun projec-

veel tijd voordat dit is bereikt.

ten op de reguliere doelgroep, waardoor de instroom in het project dan ook al ‘gegarandeerd’ was. Samenwerking In verschillende projecten werd er gebruik gemaakt van een sociaal netwerk. Het samenwerken met een netwerk aan partners werd daarbij in alle gevallen positief ervaren en droeg volgens de subsidiënten bij aan het slagen van een project. Daar waar gemeenten intensief samenwerkten met maatschappelijke organisaties, of waar deze organisaties onderling samenwerkten, verliepen projecten vaak beter. Voor gemeenten bleek het daarbij van belang bijeenkomsten met deelnemende organisaties op neutraal terrein te organiseren.

37

Vertrouwen winnen Met name gemeenten ervaren bij aanvang van een project enige argwaan in de doelgroep. Ook in het opbouwen van vertrouwen. zijn intermediairs of vertrouwenspersonen vanuit de doelgroep van grote waarde, en van doorslaggevend belang voor het succes van een project. Vertrouwenspersonen of mentoren die dicht bij de doelgroep staan zijn daarnaast in verschillende projecten belangrijk geweest om deelnemers actief betrokken te houden: wanneer uitval dreigt zijn deze mentoren van groot belang om het contact te blijven onderhouden. Voor gemeenten is het, voor het winnen van het vertrouwen, van belang om te bewijzen vindbaar te zijn. Simpelweg de telefoon opnemen en snel reageren kan daarbij al een groot verschil maken.

3.6

Resultaten en effecten van het Fonds

Het directe doel van het Fonds Armoedebestrijding is in de beleidsregel geformuleerd als ‘het leveren van een directe bijdrage aan het concreet en actief bestrijden van armoede in de breedste zin’. Op meer overstijgend niveau ambieert het Fonds bij te dragen aan de algemene strategische en afgeleide doelen van het Armoedebeleid, zoals ook weergegeven in de doelenboom in bijlage 2. Deze doelen zijn: het vragen van aandacht voor het thema armoede en het stimuleren van de maatschappelijke en sociale participatie. In de volgende sectie geven we allereerst een overzicht van enkele ontwikkelingen in de armoedeproblematiek in Noord-Brabant, gebaseerd op informatie die via het PON is verkregen. In de daarop volgende secties bespreken we achtereenvolgens de mate waarin de doelstelling voor het Fonds is bereikt en de mate waarin het Fonds heeft bijgedragen aan de overstijgende doelen van het armoedebeleid. Armoede in Brabant: ontwikkelingen Uit recente cijfers van het PON blijkt dat, hoewel tussen 2000 en 2003 de armoede in Noord-Brabant sterk afnam, het aandeel arme huishoudens sinds 2003 weer groeit. In 2006 moest 8,6% van de huishoudens in Brabant rondkomen van een laag inkomen. In 2003 was dit percentage nog 8,0%, in 2002 10,4% en in 2000 11%. De verschillen tussen de Brabantse regio’s zijn – zoals ook blijkt uit figuur op pagina 32 – minimaal. De cijfers per gemeente, zoals berekend door het PON, zijn opgenomen in bijlage 2 1. De meeste armoede komt voor in de grote steden (Helmond, Tilburg, Eindhoven, Breda en ’s-Hertogenbosch). Deze gemeenten zitten wat aantallen huishoudens betreft met een laag inkomen zelfs op of boven het landelijk gemiddelde. Een aantal gemeenten die in 2000 nog een relatief hoog percentage huishoudens met een laag inkomen kenden, zoals Roosendaal, Gemert-Bakel, Cuijk en Oisterwijk, kennen inmiddels een percentage dat op of onder het Brabantse gemiddelde zit. 1

Bosch, A. & Dorrestein, A. (2007). De kracht van armoedebeleid. Kernregels voor een gemeentelijke aanpak van armoede en sociale uitsluiting door alle economische tijden heen. PON, november 2007.

38

De kennis over de omvang van het armoedeprobleem en de belangrijkste doelgroepen voor armoedebeleid varieert sterk per gemeente. Vooral de ernst van de problematiek is vaak moeilijk in te schatten. Sommige organisaties, zoals de Stichting Voedselhulp Tilburg, rapporteren hun indruk dat niet alleen het aantal arme gezinnen is toegenomen, maar ook de ernst van de problematiek. Dit wordt ook binnen gemeenten wel herkend, bijvoorbeeld in een toegenomen beroep op de schuldhulpverlening, al is het moeilijk om een goede graadmeter voor de ontwikkelingen te vinden. Bestrijden van armoede De provincie beoogde met het Fonds Armoedebestrijding een directe bijdrage te leveren aan het concreet en actief bestrijden van armoede in de breedste zin. De mate waarin dit doel is bereikt is moeilijk te kwantificeren. Hoewel de armoede in Brabant is gestegen, zoals blijkt uit de gepresenteerde cijfers van PON, is het goed mogelijk dat deze stijging zonder het armoedebeleid sterker zou zijn geweest. De expert van het PON die tijdens het onderzoek is geraadpleegd veronderstelt dat, zonder gemeentelijk beleid en de inzet van het maatschappelijk middenveld, de situatie vermoedelijk aanzienlijk negatiever zou zijn. De invloed van het provinciaal beleid op de armoede-ontwikkelingen in Brabant kan wellicht beter worden afgemeten aan de gegenereerde activiteiten: zonder het Fonds Armoedebestrijding zou een aanzienlijk deel van de projecten en interventies niet hebben plaatsgevonden. Bij maatschappelijke organisaties lijkt dit effect directer dan bij gemeenten. De vijf gemeenten waarmee is gesproken hebben samen zeven projecten uitgevoerd vanuit het Fonds Armoedebestrijding. Hiervan zouden er twee niet zijn uitgevoerd zonder subsidie van de provincie. Voor twee andere projecten geldt dat de subsidies van de provincie heeft bijgedragen aan het verwezenlijken van een uitgebreidere vorm van een reeds gepland project. Projecten die zijn uitgevoerd door maatschappelijke organisaties, zoals voedselbanken of stichtingen, waren – afgaand op de gehouden interviews – vrijwel altijd afhankelijk van de subsidie voor de opstart van een project. De vier organisaties waarmee is gesproken hebben samen zestien projecten uitgevoerd, die allemaal zonder subsidie niet van start hadden kunnen gaan. In deze gevallen heeft de subsidie dus direct bijgedragen en zijn de behaalde resultaten direct te-

“De vrouwen worden sterker en flinker” Een goed voorbeeld is het project Kiezen voor Kansen van SIW Roosendaal. Het project bood allochtone vrouwen die bij SIW een taalcursus Nederlands hadden gevolgd een loopbaanoriëntatie aan. Dit bestond uit onder meer een sollicitatietraining, het zoeken van vrijwilligerswerk en uiteindelijk, onder begeleiding van een mentor, be-

rug te voeren op het armoedebeleid.

taald werk. Ondanks het success eindigt het project, nu de subsidie stopt.

Aandacht voor armoede Het provinciale armoedebeleid ambieerde de stilte en schaamte rond de problematiek te doorbreken en het thema armoede bespreekbaar te maken door aandacht te vragen voor de armoedeproblematiek. In meerdere interviews geven stakeholders aan dat het Fonds Armoedebestrijding en de publiciteit daaromheen aanzienlijk heeft bijgedragen aan het agenderen van het thema, zowel bij gemeenten als bij maatschappelijke organisaties. Waar armoede vóór het provinciale beleid niet overal een speerpunt was, zijn zowel steunfuncties (zoals Prisma en Palet) als gemeenten met het onderwerp aan de slag gegaan.

39

Meerdere stakeholders zijn ervan overtuigd dat het provinciale armoedebeleid activiteit bij gemeenten heeft gegenereerd. Zo merkt de contactpersoon bij Stimulansz op dat door het Fonds Armoedebestrijding er bij Brabantse gemeenten wat meer initiatieven rondom armoedebeleid zijn dan bij gemeenten in andere provincies in Nederland. Ook onder de goede voorbeelden die Stimulansz uitdraagt lijken de Brabantse gemeenten wel wat oververtegenwoordigd. Recent onderzoek van FNV bevestigt dat Brabantse gemeenten het in verhouding tot andere provincies beter doen1. Dit blijkt uit de Lokale Monitor Werk en Inkomen van 2008. Hieraan hebben 215 gemeenten meegedaan, waarvan 33 Brabantse gemeenten. De monitor omvat een aantal indicatoren waarop het sociaal beleid van gemeenten wordt geïndexeerd. Op basis van onder meer de uitgaven voor het minimabeleid per huishouden met een laag inkomen, de wachttijd voor een uitkering en de mate waarin niet-bijstandsgerechtigden worden bereikt met bijzondere bijstand wordt een totaalscore geconstrueerd. Wanneer de score van 2006 wordt vergeleken met die van 2008 ontstaat er inzicht in de mate waarin het sociaal gemeentelijk beleid is verbeterd of verslechterd. Wanneer de scores van Brabantse gemeenten worden vergeleken met gemeenten uit andere provincies, blijkt dat Brabantse gemeenten relatief hoog scoren op hun sociaal beleid. Figuur 3.3 Verandering in gemeentelijk sociaal beleid in Brabant 2006-2008

% van de gemeenten

60 50 40 Brabant Overig Nederland

30

Totaal

20 10 0 Onbekend

Verslechterd

Gelijk

Verbeterd

Bevestiging Twee maatschappelijke organisaties noemden dat de subsidie, naast het genereren van de mogelijkheid nieuwe initiatieven te starten, ook een bijdrage heeft geleverd aan de motivatie van vrijwilligers. Door de provinciale aandacht voor het thema en de subsidie aan het project waar de vrijwilligers zich voor inzetten voelden deze zich gewaardeerd en bevestigd.

1

BRON Kloosterbroer, D. (2008). Lokale Monitor Werk en Inkomen 2008. Het sociaal beleid van ruim tweehonderd gemeenten. Stichting FNV Pers, FNV Afdeling Lokaal Beleid.

40

4

Beleid in de Praktijk II: Facetbeleid

4.1

Lage verwachtingen en een groot belang

Het laten aansluiten van het armoedebeleid bij bestaand provinciaal beleid was één van de uitgangspunten van het voorstel van Gedeputeerde Staten. Het armoedebeleid zou volgens dit punt onderdeel uit moeten maken van alle relevante portefeuilles binnen de provincie. Hierbij werd expliciet genoemd dat het facetbeleid zoveel mogelijk gebruik moest maken van bestaande structuren1. In het Statenvoorstel worden per beleidsterrein operationele doelen geformuleerd, vergezeld van een opsomming van huidige provinciale acties die bijdragen aan het behalen van dit doel en een overzicht van aanvullende acties. Dit resulteert in een brede waaier van voorstellen op verschillende terreinen. In de discussie over het voorstel blijkt dat de Staten, hoewel ze het niet oneens zijn met de suggesties van Gedeputeerde Staten, het voorstel wat vaag en inconcreet vinden2. De Staten hechten echter wel belang aan het doorvoeren van Facetbeleid: een enkele partij pleit zelfs voor een armoedetoets op al het provinciale beleid, maar ook binnen andere partijen wordt de gedachte wel breed gedragen dat een thema waarmee de provincie zich naar buiten toe profileert ook binnen het bestaande beleid een breed aandachtspunt moet zijn. Desondanks zijn de verwachtingen van het Facetbeleid bij de Statenleden niet hoog gespannen. Dit wordt deels veroorzaakt door de ongrijpbaarheid van het voorstel: door de vele voorgestelde acties zijn de verwachte resultaten eveneens versnipperd en daardoor moeilijk voor te stellen. Daarnaast vergt implementatie van een thema binnen andere beleidspijlers de inzet en motivatie van ambtenaren die in hun dagelijkse werk prioriteiten bij andere thema’s dan armoede hebben liggen. Het daadwerkelijk incorporeren van een sociaal thema op bijvoorbeeld het vlak van ruimtelijke ordening is een lang traject.

4.2

Uitvoering van het facetbeleid

Een groslijst aan mogelijkheden In de uitvoering van de besluiten rondom het armoedebeleid is in de eerste maanden de meeste aandacht uitgegaan naar de uitwerking van het Fonds Armoedebestrijding, als gevolg van de hoge prioriteit die door de Staten was toegekend aan het Fonds. Het Statenvoorstel aangaande het Facetbeleid, dat een exposé aan mogelijke acties en raakvlakken met bestaand beleid bevat, is begin 2007 uitgewerkt. Het uitwerken van de mogelijkheden per beleidsterrein is voor het ambtelijk team een complex proces geweest.

1 2

Statenvoorstel 65/05 A. november 2005, p.4. Discussie in Provinciale Staten over Statenvoorstel 65/05A.

41

Dit werd voornamelijk veroorzaakt door het ontbreken van een duidelijke focus in het Statenvoorstel. Hoewel de beleidskaders in dit voorstel zijn geschetst, leidde het ontbreken van een strategisch doel en een duidelijke keuze voor een de spelen provinciale rol in het Facetbeleid tot onduidelijkheid over de wijze waarop de voorstellen ingekleurd konden of moesten worden. Ontwikkeling van het facetbeleid Als gevolg hiervan heeft het projectteam in de ontwikkeling van het Facetbeleid een stap terug gezet in de beleidscyclus. Het team is begonnen met het definiëren van de inhoud van ‘facetbeleid’ als beleid dat een facet van armoede in zich heeft. Daarbij werden alle projecten tot het facetbeleid gerekend die, binnen een bepaald beleidsterrein, zich richten op het verbeteren van de situatie van minima in de breedste zin van het woord1. De uitwerking van het facetbeleid heeft globaal uit twee fasen bestaan. In eerste instantie zijn er oriënterende gesprekken gevoerd binnen de verschillende provinciale beleidsterreinen. Op basis hiervan zijn enkele mogelijke voorstellen uitgewerkt in een eerste voortgangsrapportage over het armoedebeleid2. Deze voorstellen richten zich onder meer op de thema’s leefbaarheid, tegemoetkomen in kosten voor het gebruik van bibliotheekfaciliteiten en musea, voortijdig schoolverlaten en sport. In de tweede fase zijn deze voorstellen afgezet tegen de bestaande initiatieven. Daaruit kwam naar voren dat op de meeste beleidsonderdelen armoede al een goed geïntegreerd thema is. Zo bestond al sinds 2005 de brochure voor gemeenten over ‘Armoedebeleid voor Ouderen’. Binnen jeugdzorg en jeugdbeleid was ‘empowerment’ reeds een centraal thema en op het terrein Educatie & Arbeidsmarkt liepen diverse projecten gericht op het voorkomen en bestrijden van schooluitval. Daarnaast signaleert het projectteam dat vanuit het Fonds Armoedebestrijding diverse projecten zijn gefinancierd die samenhangen of overlappen met de mogelijke acties die door Gedeputeerde Staten waren geformuleerd3. Tabel 4.1 Begroting van projecten binnen Facetbeleid Armoede Beleidsterrein

Kosten to-

Bijdrage

taal

provincie

Empowerment allochtone meisjes

Multiculturele samenleving

€36.300,-

€18.812,50

Kleur in de Brabantse arbeidsmarktintegratie

Multiculturele samenleving

€179.476,-

€24.400,-

Amandelboom - ondersteunen startende vrouwen

Integraal

€140.000,-

€60.000,-

Benchmark Armoedebeleid 40 gemeenten

Losstaand

€130.900,-

€110.000,- 4

Armoededebat door PSW

Losstaand

€31.655,-

€31.655,-

Armoededebatten Stichting Brabant Balie

Losstaand

€56.000,-

€39.000,-

€574.331,-

€283.867,50

5 projecten Bron: Jaarplan Armoedebeleid 2007

1 2 3 4

Woerkum, M.K.R. van, (2007). Jaarplan Armoedebeleid 2007. 6 april 2007. Woerkum, M.K.R. van, (2007). Ambtelijke voortgangsrapportage Armoedebeleid. 7 november 2006, p.7-10. Woerkum, M.K.R. van, (2007). Jaarplan Armoedebeleid 2007. 6 april 2007, p.6. Deze raming was gebaseerd op een deelname van 40 gemeenten aan de benchmark à €2.750,- per gemeente. Er hebben uiteindelijk 5 gemeenten deelgenomen, gerealiseerde kosten zijn dan ook slechts €13.750,-

42

Concrete acties Al met al zijn er in 2006 en 2007 vanuit het Facetbeleid een aantal concrete acties en projecten georganiseerd. De projecten die in 2006 zijn gefinancierd vanuit het werkbudget voor het Facetbeleid1 richtten zich met name op het onder de aandacht brengen van de problematiek. Vanuit het budget zijn daarnaast de eerder genoemde verspreiding van goede voorbeelden van projecten via een Armoedeconferentie gefinancierd. De projecten die vanuit het budget voor 2007 zijn gefinancierd staan vaak eveneens in relatie tot het Fonds Armoedebestrijding. De projecten waren alle vijf ingediend bij het Fonds Armoedebestrijding, in de tranche van 2006, maar op basis van de beleidsregel niet gehonoreerd. Omdat de projecten expliciet bijdroegen aan kennisdeling of een bijdrage leverden aan het doorbreken van stilte en schaamte zijn deze projecten doorgeschoven naar het Facetbeleid2. Naast deze projecten is op een aantal momenten tijdens regionale bijeenkomsten met Brabantse wethouders het thema armoede geagendeerd. Ook in het vakberaad van de vijf grote Brabantse gemeenten en de vijf middelgrote Brabantse gemeenten is het onderwerp Armoede aan de orde geweest3. Daarbij is onder meer geattendeerd op de mogelijkheid om een project in te dienen binnen het Fonds Armoedebestrijding en zijn ook de overige provinciale activiteiten onder de aandacht gebracht. Knelpunten in de uitvoering De uitvoering van het Facetbeleid heeft om drie redenen niet in de oorspronkelijke vorm doorgang gevonden: 1) Het Statenvoorstel was niet specifiek genoeg. Hierdoor kon het Facetbeleid niet snel van start gaan, maar was er een relatief lange aanloopperiode nodig waarin de mogelijkheden en voorstellen werden geïnventariseerd en afgewogen. 2) Beschikbare budgetten. Veel posten stonden in het Statenvoorstel als P.M. genoteerd. Hoewel het oorspronkelijk de bedoeling was hier in de begroting voor 2006 alsnog invulling aan te geven, is deze intentie niet omgezet in actie, met name omdat er voor het thema al extra gelden waren ingezet binnen het Fonds Armoedebestrijding. In de praktijk bleek bovendien dat het lastig is om plannen die beleidsterreinen overstijgen te financieren, omdat er geen integrale budgetten beschikbaar zijn. Bovendien is op alle beleidsterreinen de begroting nauw gekoppeld aan een beleidsregel, waardoor er vaak weinig tot geen extra ruimte was voor het oppakken van een extra thema4. 3) Prioriteit binnen de provincie. Binnen het ambtelijk apparaat had de uitvoering van het Facetbeleid geen prioriteit. Na de inventarisaties van mogelijke aanknopingspunten op de verschillende beleidsterreinen is de inbedding van het thema armoede binnen deze terreinen niet verder doorgevoerd. De betrokken ambtenaren kregen na deze eerste fase onvoldoende tijd om de initiatieven verder uit te werken. Desalniettemin zijn er wél een aantal concreet te benoemen acties vanuit het Facetbeleid opgestart. Deze acties, beschreven in de vorige paragraaf, fungeerden echter meer als 1 2 3 4

Een bedrag van 300.000 euro, overeenkomend met het voor sociaal beleid gereserveerde bedrag. Woerkum, M.K.R. van, (2007). Jaarplan Armoedebeleid 2007. 6 april 2007, p.24. Woerkum, M.K.R. van, (2007). Ambtelijke voortgangsrapportage Armoedebeleid. 7 november 2006, p.4. Woerkum, M.K.R. van, (2007). Jaarplan Armoedebeleid 2007. 6 april 2007, p.6.

43

aanvulling op het Fonds Armoedebestrijding dan dat ze betrekking hadden op intern integraal armoedebeleid binnen de beleidsterreinen van de provincie. Terugkoppeling In de uitvoering van het armoedebeleid zijn de vorderingen op drie momenten teruggekoppeld naar Provinciale en/of Gedeputeerde Staten. Begin november 2006 is een uitgebreide ambtelijke voortgangsrapportage verstuurd aan Gedeputeerde Staten. Deze voortgangsrapportage bevat een verslag van de beleidsvoorstellen die voortvloeiden uit de eerste fase van oriënterende gesprekken. Een samenvatting van dit voortgangsbericht is half november overlegd aan de Statencommissie Zorg, Welzijn en Cultuur. In het Jaarplan Armoedebeleid 2007 van begin april 2007 zijn de voorgestelde acties voor het nieuwe kalenderjaar weergegeven. Zoals in voorgaande paragraaf beschreven, staan deze acties allemaal in directe relatie tot het Fonds Armoedebestrijding. Het ontbreken van acties gericht op het integreren van armoede in het bestaande provinciale beleid hangt samen met het besluit in het nieuwe bestuursakkoord om het armoedebeleid geen prioriteit te geven in de nieuwe bestuursperiode. Vanaf dat moment was er voor het facetbeleid minder ambtelijke bezetting beschikbaar, aangezien de uitvoering ervan geen prioriteit meer was.

4.3

Resultaten en effecten van het Facetbeleid

Het Facetbeleid ambieerde, evenals het Fonds, bij te dragen aan de algemene strategische en afgeleide doelen van het Armoedebeleid, zoals ook weergegeven in de doelenboom in bijlage 2. Deze doelen zijn: het vragen van aandacht voor het thema armoede en het stimuleren van de maatschappelijke en sociale participatie. Daarnaast zijn er voor het Facetbeleid per beleidsterrein operationele doelen geformuleerd voor de te behalen resultaten binnen de verschillende provinciale beleidsterreinen. In de volgende sectie geven we allereerst een overzicht van de resultaten die binnen de verschillende beleidsterreinen zijn behaald. In de daarop volgende secties bespreken we de mate waarin het Facetbeleid heeft bijgedragen aan de overstijgende doelen van het armoedebeleid. Doelen per beleidsterrein De operationele doelen die voor het Facetbeleid zijn vastgesteld overlapten sterk met reeds bestaande doelstellingen op de verschillende beleidsterreinen. Uit gesprekken met beleidsmedewerkers van de verschillende beleidsterreinen blijkt dat de projecten die in het Statenvoorstel zijn genoemd inderdaad zijn uitgevoerd. Dit zijn echter allemaal projecten die ook zónder het Facetbeleid zouden zijn gestart. Op het terrein Arbeidsmarkt zijn bijvoorbeeld projecten uitgevoerd die inspeelden op het verbeteren van werkgelegenheid en het versterken van de positie van kansarmen op de arbeidsmarkt. Deze projecten zijn positief geëvalueerd.

44

Dezelfde vlieger gaat op voor de acties die zijn uitgevoerd rondom het goedkoop aanbieden van Openbaar Vervoer. In de pilots waarin reizen met het openbaar vervoer in Brabant voor een vaste lage prijs aangeboden wordt, was één van de doelen het vergroten van maatschappelijke participatie. Hoewel in deze projecten expliciet aandacht was voor de doelgroepen van het armoedebeleid, is ook het verloop van deze pilots niet beïnvloed door het facetbeleid. Hoewel er dus op verschillende beleidsterreinen resultaten zijn geboekt die in overeenstemming zijn met de operationele doelen van het facetbeleid voor die betreffende beleidsterreinen, kunnen deze resultaten niet worden toegeschreven aan het armoedebeleid. In een aantal gevallen waren de beleidsmedewerkers zich überhaupt niet bewust van het bestaan van de doelstelling van het facetbeleid – en in geen geval zijn de projecten aangepast door de instelling van het facetbeleid. Aandacht voor armoede Hoewel de acties gericht op het integreren van het thema binnen het provinciale terrein dus beperkt zijn geweest, heeft het Facetbeleid wel zijn vruchten afgeworpen in het vragen van aandacht voor het thema armoede. De agendering van het thema binnen de verschillende gemeentelijke overleggen heeft, naar de opvatting van meerdere stakeholders geleid tot meer gemeentelijke aandacht voor het thema armoede. Daarnaast is door de interne gesprekken met ambtenaren van verschillende beleidsterreinen ook intern meer aandacht ontstaan voor de mogelijke effecten van provinciaal beleid op de situatie van arme huishoudens. In hoeverre deze aandacht nog steeds aanhoudt, is echter niet goed vast te stellen. In de gesprekken met beleidsmedewerkers van verschillende terreinen, waaronder openbaar vervoer en arbeidsmarkt, blijkt echter dat in de uitvoering van de verschillende programma’s er wel degelijk aandacht is geweest voor de groep Brabanders met een laag inkomen.

45

46

5

Conclusies

5.1

Besluitvormingstraject armoedebeleid

De aanloop naar het armoedebeleid is een unieke geweest. Na de invoering van het dualisme was armoedebeleid het eerste thema waarbij het initiatief lag bij Provinciale Staten in plaats van Gedeputeerde Staten. Het armoedebeleid kende daarnaast een uitgebreide voorbereiding. Er is mede door de inzet van Statenrapporteurs uitzonderlijk veel aandacht geweest voor de analyse van het beleidsprobleem. Het experiment met de Statenrapporteurs heeft veel positieve effecten gehad. De werkwijze van de rapporteurs droeg ertoe bij dat het thema armoede niet alleen breed werd gedragen in de Staten, maar ook als urgent werd beschouwd. Daarnaast heeft de gehanteerde werkwijze, waarbij vier werkconferenties zijn georganiseerd, ertoe geleid dat eventuele stakeholders al in een vroeg stadium op de hoogte waren van het te vormen armoedebeleid, en de gelegenheid kregen om mee te denken. De politieke visies op het thema armoede liepen sterk uiteen. Mede hierdoor was het voor Provinciale Staten moeilijk om een afgebakende provinciale rol te kiezen en een passend doel met het armoedebeleid vast te stellen. In discussies voorafgaand aan het armoedebeleid is door de Statenrapporteurs en Provinciale Staten een veelheid aan mogelijke provinciale rollen en interventies genoemd. Er is echter geen eenduidige voorkeur uitsproken voor een specifieke provinciale rol, er is geen expliciete doelstelling benoemd voor het armoedebeleid en er is geen afstemming geweest van de verwachtingen ten aanzien van de duur van het armoedebeleid. Gedeputeerde Staten hebben vervolgens in hun uitwerking van de voorstellen van Provinciale Staten ook geen keuze gemaakt voor een specifieke rol of een specifiek (SMART) doel voor het armoedebeleid. De uitwerking van het armoedebeleid is daarom te kenschetsen als kaderstellend, maar onvoldoende sturend voor de uitvoering van het armoedebeleid.

5.2


Het in november 2005 vastgestelde armoedebeleid bestaat uit twee instrumenten. Gedeputeerde Staten hebben het Facetbeleid voorgesteld, waarbij binnen vier beleidsterreinen aandacht is voor armoede. Provinciale Staten hebben voorgesteld daarnaast een laagdrempelig Fonds Armoedebeleid in te richten, waarmee nieuwe, creatieve en onorthodoxe oplossingen om armoede te bestrijden, kunnen worden gefinancierd. De keuze voor het Facetbeleid sluit aan bij de ideeën van de Statenrapporteurs. Achteraf gezien is echter duidelijk dat het voorstel niet reëel was. Door de vele voorgestelde acties op verscheidene beleidsterreinen en de ambitieuze, maar niet concrete doelen zijn de verwachte resultaten onduidelijk en versnipperd. Daarnaast vergt implementatie van een thema binnen andere beleidspijlers de inzet en motivatie van ambtenaren die in hun dagelijkse

47

werk prioriteiten bij andere thema’s dan armoede hebben liggen. Voor het daadwerkelijk incorporeren van een sociaal thema op bijvoorbeeld het vlak ruimtelijke ordening zou een veel langer en intensiever traject nodig zijn geweest. Het voorstellen van het Fonds Armoedebestrijding is een weloverwogen keuze geweest in het licht van de armoedeproblematiek. Een fonds waarmee een breed palet van projecten kan worden gefinancierd, is het meest geëigende instrument om zo veel mogelijk verschillende mensen te bereiken. Daarnaast is het instellen van het Fonds Armoedebestrijding gezien de relatieve onervarenheid van de provincie met het thema armoede een logische keuze. Het Fonds gaf de provincie de mogelijkheid om, door het stimuleren van verschillende plannen en initiatieven, kennis op te doen over goede praktijken. Doordat Provinciale Staten geen eenduidig beleidsdoel hebben benoemd bij het armoedebeleid, is echter niet vast te stellen in hoeverre het Fonds daarbij aansluit.

5.3


Het opstellen van uitvoeringsprogramma’s en heldere beleidsregels voor het Fonds was lastig voor Gedeputeerde Staten, omdat de relatie tussen de beleidsdoelen en de gekozen middelen niet duidelijk was. Als gevolg hiervan bood de beleidsregel, met name in het eerste jaar, onvoldoende duidelijkheid. De beleidsdoelen zijn niet vertaald in eenduidige criteria voor toekenning of prioritering van projecten. Dit heeft zowel bij het indienen als bij het beoordelen van aanvragen tot onzekerheid geleid. Het laagdrempelige karakter van het fonds in het eerste jaar was zowel een sterkte als een zwakte. Voor een aanzienlijk deel van de maatschappelijke organisaties die projecten hebben uitgevoerd in 2006 was het Fonds een echte stimulans om nieuwe dingen te proberen. Tegelijkertijd maakte de grote hoeveelheid verschillende projecten het voor het ambtelijk projectteam moeilijk om projecten te volgen en daar waar nodig in te grijpen. Subsidiënten zeggen dat meer begeleiding vanuit de provincie geholpen had bij het voorkomen van knelpunten en het structureel inbedden van een project in bestaand beleid en bestaande financieringsbronnen. Daarnaast was het door de laagdrempeligheid van het Fonds in de eerste tranche mogelijk dat maatschappelijke organisaties een project startten dat indruiste tegen het gemeentelijk beleid. Hoewel dit slechts bij enkele gemeenten is voorgekomen, had deze mogelijkheid in de beleidsregel ondervangen moeten worden. In de tweede jaar is de beleidsregel naar aanleiding van een tussentijdse evaluatie gewijzigd. Dat is een adequate ingreep geweest gezien de beheersingsproblemen in het eerste jaar. Daar staat tegenover dat de hogere drempel in het tweede jaar minder ruimte bood aan echt innovatieve projecten. Het totaal aan gesubsidieerde projecten is echter wel divers in doelgroep, onderwerp en benadering en daarmee in lijn met de stimulerende en innoverende rol die met het fonds werd beoogd. Het projectteam van de provincie heeft zich in het eerste jaar ingezet voor kennisdeling en het verspreiden van goede praktijken, ondermeer door het organiseren van een Armoedeconferentie en het inventariseren van goede voorbeelden. Hoewel dit zinvolle activiteiten zijn met het oog op het bereiken van een duurzaam resultaat met het Fonds Armoedebestrijding, lijken ze te beperkt en niet gestructureerd genoeg geweest om werkelijk een bij-

48

drage te leveren. Als Gedeputeerde Staten vooraf een structuur en methode had bedacht om goede praktijken te verspreiden, was hieraan meer sturing te geven.

5.4


De uitvoering van het Facetbeleid heeft niet in de oorspronkelijke vorm doorgang gevonden. Allereerst heeft het projectteam bij de ontwikkeling van het Facetbeleid een stap terug moeten zetten in de beleidscyclus. Door het ontbreken van een duidelijke focus in het Statenvoorstel, moesten de mogelijkheden per beleidsterrein nog worden uitgewerkt. Hierdoor kon het Facetbeleid niet snel van start gaan. Daarnaast heeft de grote ambtelijke aandacht voor het Fonds Armoedebestrijding in eerste instantie de uitvoering van het Facetbeleid vertraagd. De beschikbare personele capaciteit werd bovendien voor een groot deel opgeslokt door de organisatie van het Fonds Armoedebestrijding. Ten slotte stonden veel posten in het Statenvoorstel als P.M. genoteerd, maar zijn deze niet ingevuld. Dit komt ondermeer doordat op alle beleidsterreinen de begroting nauw gekoppeld is aan een beleidsregel, waardoor er vaak weinig tot geen ruimte is voor het oppakken van een extra thema. Tegelijkertijd is er ook sprake geweest van een positieve interactie tussen het Fonds Armoedebestrijding en het Facetbeleid. Zo zijn er binnen het Fonds Armoedebestrijding diverse projecten uitgevoerd die raakvlakken vertoonden met provinciale beleidsterreinen als arbeidsmarkt, ouderenbeleid of jeugdbeleid.

5.5

Toegevoegde waarde van de provincie

De toegevoegde waarde van de provincie bij de bestrijding van armoede in Noord-Brabant verschilt per ingezet beleidsinstrument. De provincie beoogde met het Fonds Armoedebestrijding een directe bijdrage te leveren aan het concreet en actief bestrijden van armoede in de breedste zin. De mate waarin dit doel is bereikt is moeilijk te kwantificeren. De invloed van het provinciaal beleid op de armoede-ontwikkelingen in Brabant is beter af te meten aan de gegenereerde activiteiten: zonder het Fonds Armoedebestrijding zou een aanzienlijk deel van de projecten en interventies niet hebben plaatsgevonden. In veel gevallen – met name bij maatschappelijke organisaties - heeft de subsidie direct bijgedragen en zijn de behaalde resultaten direct terug te voeren op het armoedebeleid. Met het Fonds ambieerde de provincie ook de stilte en schaamte rond de problematiek te doorbreken en het thema armoede bespreekbaar te maken door aandacht te vragen voor de armoedeproblematiek. In meerdere interviews geven stakeholders aan dat het Fonds Armoedebestrijding en de publiciteit daaromheen aanzienlijk heeft bijgedragen aan het agenderen van het thema, zowel bij gemeenten als bij maatschappelijke organisaties. De contactpersoon bij Stimulansz merkt op dat door het Fonds Armoedebestrijding er bij Brabantse gemeenten wat meer initiatieven rondom armoedebeleid zijn dan bij gemeenten in

49

andere provincies in Nederland. Recent onderzoek van FNV bevestigt dat Brabantse gemeenten het in verhouding tot andere provincies beter doen1. Het Facetbeleid ambieerde bij te dragen aan de algemene strategische en afgeleide doelen van het Armoedebeleid, zoals ook weergegeven in de doelenboom in bijlage 2. Deze doelen zijn: het vragen van aandacht voor het thema armoede en het stimuleren van de maatschappelijke en sociale participatie. Daarnaast zijn er voor het Facetbeleid per beleidsterrein operationele doelen geformuleerd voor de te behalen resultaten binnen de verschillende provinciale beleidsterreinen. De operationele doelen die voor het Facetbeleid zijn vastgesteld overlapten sterk met reeds bestaande doelstellingen op de verschillende beleidsterreinen. De projecten die in het Statenvoorstel zijn genoemd zijn inderdaad uitgevoerd, maar zouden ook zónder het Facetbeleid zijn gestart. Deze resultaten kunnen niet worden toegeschreven aan het armoedebeleid. In een aantal gevallen waren de beleidsmedewerkers zich überhaupt niet bewust van het bestaan van de doelstelling van het facetbeleid – en in geen geval zijn de projecten aangepast door de instelling van het facetbeleid. Hoewel de acties gericht op het integreren van het thema binnen het provinciale terrein dus beperkt zijn geweest, heeft het Facetbeleid wel zijn vruchten afgeworpen in het vragen van aandacht voor het thema armoede. De agendering van het thema binnen de verschillende gemeentelijke overleggen heeft geleid tot meer gemeentelijke aandacht voor het thema armoede. Daarnaast is door de interne gesprekken met ambtenaren van verschillende beleidsterreinen ook intern meer aandacht ontstaan voor de mogelijke effecten van provinciaal beleid op de situatie van arme huishoudens. In hoeverre deze aandacht nog steeds aanhoudt, is echter niet goed vast te stellen. Concluderend is te stellen dat de provincie zeker een toegevoegde waarde lijkt te hebben gehad bij de bestrijding van armoede in Noord-Brabant. De toegevoegde waarde had waarschijnlijk groter kunnen zijn als het beleid doelmatiger was ingericht. Bij een heldere doelstelling, een afgewogen keuze voor de inzet van instrumenten, een toets op de haalbaarheid van beleid, duidelijke criteria voor subsidie en begeleiding aan subsidiënten zou het beleid efficiënter zijn geweest.

5.6

Aandachtspunten

Uit de conclusies zijn enkele aandachtspunten voor Gedeputeerde Staten af te leiden bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid: Gedeputeerde Staten hadden in het stadium van de beleidsontwikkeling een aanscherping kunnen vragen van Provinciale Staten. De aandacht van PS bij de ontwikkeling van het beleid lijkt nu vooral uit te zijn gegaan naar de rol van de provincie. Als er in het beleidsontwikkelingsproces meer finetuning was geweest tussen GS en PS, hadden de doelen van het armoedebeleid, de (keuze voor) de provinciale rol en de in te zetten instrumenten explicieter gemaakt kunnen worden. GS had in de beleidsvoorbereiding ook 1

BRON Kloosterbroer, D. (2008). Lokale Monitor Werk en Inkomen 2008. Het sociaal beleid van ruim tweehonderd gemeenten. Stichting FNV Pers, FNV Afdeling Lokaal Beleid.

50

meer aandacht kunnen geven aan verwachtingsmanagement ten aanzien van deze punten en een aanscherping kunnen vragen over de duur van het armoedebeleid. De looptijd van nieuw beleid kan beter niet in het ongewisse blijven. Gedeputeerde Staten hadden hier een keuze in kunnen maken en deze door Provinciale Staten laten accorderen. Bij nieuw beleid kan Gedeputeerde Staten zich meer concentreren op het uitwerken van de kaderstellende notities van Provinciale Staten tot concrete beleidsregels. Er is veel relatief weinig aandacht geweest voor de begeleiding en monitoring van projecten. Hierdoor heeft Gedeputeerde Staten geen duidelijk beeld van de effecten van de bestede middelen en missen subsidiënten hulp bij het verankeren van projecten in regulier beleid en reguliere geldstromen. Als nieuw beleid wordt ontwikkeld, zou er meer aandacht kunnen komen voor de monitoring en begeleiding van de uitvoering. Met het Facetbeleid had armoede aandacht moeten krijgen in het reguliere beleid. Hiervoor is de inzet nodig van veel verschillende directies en ambtenaren. In het voorstel van Gedeputeerde Staten mist een onderbouwing hoe deze inzet wordt vormgegeven en hoe de verschillende directies en het ambtelijk apparaat hierop worden voorbereid. Bij de ontwikkeling van nieuw beleid zou Gedeputeerde Staten een plan kunnen waarin wordt vastgelegd hoe de betrokkenheid van alle directies en de coördinatie wordt georganiseerd. Hierdoor wordt de praktische haalbaarheid vergroot.

51

52

Bijlage 1 Opzet van het onderzoek

In de aanpak van de evaluatie is ervoor gekozen de beleidsmaatregelen binnen het armoedebeleid vanuit verschillende perspectieven te benaderen. De achterliggende theorie is die van het realistisch evalueren1. Deze theorie gaat er vanuit dat hoe vaker de werking van een beleidsmaatregel bevestigd kan worden, vanuit verschillende perspectieven bekeken, hoe groter de validiteit is van het beleid voor de betreffende situatie. Door de beleidsmaatregelen vanuit meerdere perspectieven te bekijken, is gaandeweg inzicht verkregen in de situaties waarin de maatregel wel werkt en wanneer niet. In de evaluatie is daarbij via een zo breed mogelijk palet van bronnen gezocht naar feedback over de achtergrond, werking, uitvoering, resultaten en beïnvloedende contextfactoren. Daarnaast zijn beleidsstukken, onderzoeksrapporten en cijfermateriaal bestudeerd. Een overzicht van de benaderde betrokkenen en belanghebbenden is weergegeven in de onderstaande tabel. Tabel 0.1

Palet aan bronnen

Niveau

Motivatie brongebruik

A. Politiek niveau

Betrokken bij beleidsvorming en keuze van rollen & beleidsdoelen

B. Ambtelijke organisatie

Betrokken bij uitvoering, monitoring. ,

C. Subsidieaanvragers

Betrokken bij concrete uitvoering van projecten, zicht op de effecten

Aantal 4 6 10

en de succesfactoren D. Niet-subsidieaanvragers

Bevinden zich in het invloedgebied van de beleidsmaatregel, zicht op

5

mogelijke tekortkomingen van beleidsmaatregel E. Kenniscentra

Hebben zicht op ontwikkelingen in het gebied, reacties in het veld en

3

Bron: Research voor Beleid, 2008

1

Pawson, R. & N. Tilley, 1997, Realistic Evaluation.

53

54

Bijlage 2 Doelenboom

1

Strategisch doel Het versterken van de kwaliteit van leven middels gelijke kansen, par-

Rol

ticipatie, leefomgeving en sociale en culturele infrastructuur

Stimuleren,

Rol

Innoveren

Integreren Afgeleid doel

Afgeleid doel

Het bespreekbaar

Het stimuleren van

maken van armoe-

de maatschappelijke

de

en sociale participatie.

Operationeel doel

Operationeel doel

Operationeel doel

Operationeel doel

Operationeel doel

Bevorderen dat mensen actief

Het bieden van oplei-

Het bieden van voldoende

Het realiseren van een

Het in de breedste zin

bettrokken worden en blijven

dingsmogelijkheden aan

betaalbare woningen in

betaalbaar OV voor

concreet en actief bestrij-

bij de Brabantse asmenleving

mensen met een VMBO- of

een leefbare omgeving.

mensen met een laag

den van de armoede in

met de fysieke en psychische

MBO- opleiding.

inkomen.

Noord-Brabant

mogelijkheden die zij hebben

Maatregelen

Maatregelen

Maatregelen

Maatregelen

Maatregelen

Facetbeleid op het beleidster-

Facetbeleid op het be-



Fonds armoedebestrijding

rein ‘Sociaal Beleid’

leidsterrein ‘Arbeidsparti-

leidsterrein ‘Ruimtelijke

leidsterrein ‘Vervoer’.

cipatie’.

Ordening’. Begrote middelen:

len:

Uitbreiding van de middelen

Begrote middelen

Begrote middelen:

€50.000 medefinancie-

€2.500.000,= in 2006 en

met €300.000 euro per jaar,

1,15 miljoen (vanuit be-

P.M.

ring aan bestaand be-

€1.000.000,= in 2007

overig P.M

staand programma)

Gerealiseerde midde-

Gerealiseerde middelen:

1

leid (niet gerealiseerd)

Bron: Research voor Beleid, 2008. Deze doelenboom is een reconstructie achteraf van de onderzoekers.

55

56

Bijlage 3 Ontwikkeling armoede in Brabant

57

58

59

60

Bijlage 4 Lijst van Respondenten

Niveau A: Provinciale Staten Dhr. B. van der Stoel

VVD

Mw. M. van Boxtel

SP

Mw. M. de Groot-Haen

CDA

Dhr. J. van Arkel

PvdA

Niveau B: Provincie Mw. J. Odijk


Mw A. Nyangoma


Dhr. P. van Wijck

Openbaar Vervoer

Dhr. A. van Schaik

Zorg & Welzijn, relatiebeheerder gemeenten

Mw. E. Scholt

Arbeidsmarktbeleid

Dhr. R. van Nistelrooij

Facetbeleid

Niveau C: Subsidie-aanvragers Dhr. B. van Gastel

Gemeente Roosendaal

Mevr. M. van Gastel

Integraal Welzijn

Mevr. C. van Hoef

Onis

Dhr. Th. de Valk

Vereniging BUS

Mevr. W. Adriaans

Gemeente Boxtel

Mevr. M. Schoenmakers

Gemeente Gemert-Bakel

Dhr. H. Berndsen

Gemeente Heusden

Dhr. R. van den Akker

Gemeente Oss

Dhr. R. Hanrath

Stichting Leergeld

Dhr. R. Chuman

Stichting voedselhulp Tilburg

Niveau D: Niet-subsidie-aanvragers Dhr. D. Blokland

Gemeente Cuijk

Mevr. R. Mees

Gemeente Eindhoven

Dhr. R. Embrechts

Gemeente Tilburg

Mevr. M. van Leeuwen

Radius

Dhr. A. Rietveld

IMW

Niveau E: Kenniscentra Mw. D. Kreet

NIBUD

MW. A. Bosch

PON

Dhr. M. Schut

StimulanSZ

61

62

Bijlage 5 Geraadpleegde bronnen

Beleidsdocumenten en notulen Staten- en commissievergaderingen Discussie in de Staten over Statenvoorstel 65/05A, oktober 2005. Discussie in de Staten over Statenvoorstel 38/05, 1 juli 2005. Haaften-Harkema, drs. S.C. van & Hezik, drs. H.J.P.M. van, (juni 2005). Memorie van Antwoord/ Nota van Wijziging PS 35/05 D. Ten behoeve van PS-vergadering op 1 juli 2005. Haaften-Harkema, drs. S.C. van & Hezik, drs. H.J.P.M. van, (mei 2005). Statenvoorstel 38/05 A. Ten behoeve van PS-vergaderingen op 27 mei en 1 juli 2005. Statenvoorstel 29/04 A. Statenvoorstel 65/05 A, oktober 2005. Verslag Commissie voor Bestuur en Middelen, dd. 28 oktober 2005. Verslag commissie ZWC, 8 december 2006. Verslag commissievergadering Commissie Zorg, Welzijn en Cultuur, 17 september 2004. Verslag Provinciale Staten 1 juli 2005. Overige documenten en rapporten Armoedemonitor 2005, CBS. Armoedebericht 2006, CBS. Armoedemonitor 2007, CBS. Bos, J., Cuypers, C., Willemsen, B., Van Regenmortel, T., Spangenberg, F., Horn, T. & Wolters, M. (2008). Armoede de stad uit. Taskforce Armoede Eindhoven, Gemeente Eindhoven, mei 2008. Bosch, A. & Dorrestein, A. (2007). De kracht van Armoedebeleid. Kernregels voor een gemeentelijke aanpak van armoede en sociale uitsluiting door alle economische tijden heen. PON, Tilburg. De tabellen uit bijlage 3 zijn afkomstig uit dit rapport. Haaften, S.C. van & Hezik, H.J.P.M. van, (2005) Armoede in Brabant. Dilemma’s voor een provinciaal Armoedebeleid: Achtergronden. Provincie Brabant. Butalid, M., van Huijgevoort, J., Slegers, V., Roos, A., Franssen, C., Swegers, C., Egberts, G. & Schoenmakers, N. (2006). De cirkel doorbreken. Bevindingen van de Taskforce Armoede. Gemeente Tilburg, september 2006. Kloosterbroer, D. (2008). Lokale Monitor Werk en Inkomen 2008. Het sociaal beleid van ruim tweehonderd gemeenten. Stichting FNV Pers, FNV Afdeling Lokaal Beleid. Kop, W. & Vissers, W. (2006). Allochtonen en armoede in Brabant. Rapportage activiteiten betreffende armoedebestrijding eerste halfjaar 2006. Palet, Eindhoven. Kort, P. de (2006). Eindhovense Armoedemonitor 2006. Leven met een laag inkomen. Gemeente Eindhoven Bestuursinformatie en Onderzoek, Eindhoven, juli 2006.

63

Nyangoma, A. (2006). Prioritering projecten Fonds Armoedebestrijding 2006. Provincie Noord-Brabant. Nyangoma, A (2007). Overzicht Gesubsidieerde projecten Fonds Armoedebestrijding 2006, Provincie Noord-Brabant. Nyangoma, A, (2006). Overzicht Gesubsidieerde projecten Fonds Armoedebestrijding 2006, Provincie Noord-Brabant. Nyangoma, A, (2006). Overzicht Subsidies Fonds Armoedebestrijding Afgewezen 2006. Provincie Noord-Brabant. Schut, M. (2008). Gemeentelijk Armoedebeleid. Stichting Stimulanz, Utrecht/Zoetermeer. Snijders, G., Bieshaar, Y., Jaspers, E. & van Gemert, P. (2006). Rapport van de Taskforce Armoede. Gemeente ’s Hertogenbosch. Wakker, A. van de & Maas, H. (2007). Samen sterker? Monitor Regionaal Sociaal Beleid. PON, Tilburg.

64

Research voor Beleid Bredewater 26 Postbus 602 2700 MG Zoetermeer tel: 079 32 22 222 fax: 079 32 22 212 e-mail: [email protected] www.research.nl

65

of teksten als toelichting of ondersteuning in

Recommend Documents