Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva
Diplomová práce
OCHRANA VLASTNICKÉHO PRÁVA A VYVLASTŇOVÁNÍ NEMOVITOSTÍ
Veronika Balharová 2007 / 2008
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Ochrana vlastnického práva a vyvlastňování nemovitostí zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny.
………………………………….
Poděkování Děkuji své vedoucí diplomové práce paní JUDr. Janě Dudové, PhD. za odbornou pomoc a rady, které mi po celou dobu poskytovala. Děkuji referentce odboru výstavby paní Ing. Dagmar Klaudové za praktické informace o zkušenostech vyvlastňovacího úřadu s novou právní úpravou.
2
Obsah: 1.
SEZNAM POUŽÍVANÝCH ZKRATEK ............................................................. 5
2.
ÚVOD ....................................................................................................................... 6
3.
VLASTNICTVÍ NEMOVITOSTÍ, JEHO OCHRANA A OMEZENÍ .............. 9 3.1.
HISTORICKÝ EXKURZ ......................................................................................... 9
3.2.
INSTITUT VLASTNICKÉHO PRÁVA, ZÁKLADNÍ POJMY ........................................ 13
3.3.
OCHRANA VLASTNICKÉHO PRÁVA ................................................................... 15
3.4.
OMEZENÍ VLASTNICKÉHO PRÁVA ..................................................................... 17
4.
PRAMENY PRÁVNÍ ÚPRAVY VYVLASTNĚNÍ............................................ 21
5.
OBECNĚ K VYVLASTĚNÍ ................................................................................ 25 5.1.
SUBJEKTY VYVLASTNĚNÍ ................................................................................. 25
5.1.1. Vyvlastňovaný ............................................................................................. 25 5.1.2. Vyvlastnitel.................................................................................................. 25 5.1.3. Práva třetích osob ....................................................................................... 26
6.
5.2.
NEMOVITOSTI JAKO OBJEKTY VYVLASTNĚNÍ ................................................... 27
5.3.
PRÁVA A POVINNOSTI SUBJEKTŮ ...................................................................... 27
PŘEDPOKLADY VYVLASTNĚNÍ ................................................................... 28 6.1.
PODMÍNKY VYVLASTNĚNÍ ................................................................................ 28
6.1.1. Ústavní podmínky........................................................................................ 28 6.1.2. Podmínky podle občanského zákoníku........................................................ 29 6.1.3. Podmínky podle stavebního zákona ............................................................ 29 6.1.4. Podmínky podle zákona o vyvlastnění ........................................................ 30 6.1.5. Ostatní podmínky ........................................................................................ 32 6.2.
ÚČELY VYVLASTNĚNÍ ...................................................................................... 32
6.2.1. Účely dle stavebního zákona ....................................................................... 33 6.2.2. Účely dle zvláštních zákonů ........................................................................ 35 6.2.3. Vyvlastnění za účelem obrany státu ............................................................ 38 6.3.
VEŘEJNÝ ZÁJEM ............................................................................................... 38
6.4.
ROZSAH VYVLASTNĚNÍ .................................................................................... 40
3
7.
NÁHRADA ZA VYVLASTNĚNÉ NEMOVITOSTI ........................................ 42 7.1.
OBVYKLÁ CENA ............................................................................................... 43
7.2.
CENA ZJIŠTĚNÁ PODLE CENOVÉHO PŘEDPISU ................................................... 44
7.3.
JINÝ POZEMEK NEBO STAVBA ........................................................................... 45
7.4.
OCEŇOVÁNÍ VĚCNÝCH BŘEMEN ....................................................................... 46
7.5.
NÁKLADY A DANĚ PŘI VYVLASTNĚNÍ ............................................................... 47
8.
DOHODA S VLASTNÍKEM PŘED VYVLASTNĚNÍM ................................. 48 8.1.
9.
GRAFICKÉ ZNÁZORNĚNÍ POSTUPU PŘI UZAVÍRÁNÍ DOHODY ............................. 52
K PROCESNĚPRÁVNÍ ÚPRAVĚ VYVLASTNĚNÍ ....................................... 53 9.1.
VYVLASTŇOVACÍ ŘÍZENÍ .................................................................................. 53
9.1.1. Vyvlastňovací úřad a účastníci vyvlastňovacího řízení .............................. 54 9.1.2. Průběh řízení............................................................................................... 55 9.1.3. Rozhodnutí .................................................................................................. 56 9.2.
ZRUŠENÍ VYVLASTNĚNÍ (REVOKACE) ............................................................... 58
9.3.
ŘÍZENÍ PŘED SOUDEM....................................................................................... 59
10.
ZÁVĚR............................................................................................................... 61
11.
SUMMARY ....................................................................................................... 63
12.
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY A PRAMENŮ ................................... 65
12.1.
KNIŽNÍ DÍLA ..................................................................................................... 65
12.2.
ODBORNÉ ČLÁNKY ........................................................................................... 66
12.3.
ELEKTRONICKÉ PRAMENY ................................................................................ 66
12.4.
JUDIKATURA A DALŠÍ PRAMENY ....................................................................... 67
13.
PRÁVNÍ PŘEDPISY ........................................................................................ 68
PŘÍLOHA Č. 1 .............................................................................................................. 69 PŘÍLOHA Č. 2 .............................................................................................................. 75 PŘÍLOHA Č. 3 .............................................................................................................. 77 PŘÍLOHA Č. 4 .............................................................................................................. 81
4
1. Seznam používaných zkratek LZPS - Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje LISTINA ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky ve znění pozdějších předpisů. OZ - Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. OSŘ - Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. SprŘ - Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. SŘS - Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. StavZ - Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. ZoVyvl - Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). ZoOc - Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů.
5
2. Úvod Vyvlastnění, jako nejzávažnější zásah do vlastnického práva, bylo vždy v minulosti citlivým tématem a je jím i dnes. Jeho ústavní i zákonná úprava v právních předpisech prošla různými změnami a ne vždy byla také vůči vlastníkům správně a spravedlivě aplikována. Možná proto mají někteří lidé dodnes pojem vyvlastnění zafixovaný spíše ve spojitosti s násilným zabíráním majetku bez opodstatněného důvodu a bez adekvátní náhrady. Nazírání mocenských subjektů na institut vlastnictví a jeho ochranu se po revoluci značně změnil a vyvlastnění již v současné době nepředstavuje samovolný zásah do majetkové sféry občanů ze strany státu. Většina křivd způsobených minulým režimem byla naopak napravena a právní úprava vyvlastňování prošla řadou pozitivních změn. Zákonodárci postupně dospěli k názoru, že je třeba tuto oblast zcela novelizovat, a tak více než patnáct let po převratu započali s přípravou nového zákona. K zákonu o vyvlastnění1 měl sice výhrady senát, následně byl dokonce vetován prezidentem republiky, ale nakonec jej přijala poslanecká sněmovna většinou 116 hlasů. Účinnosti nabyl 1. ledna 2007. Spolu s novým stavebním zákonem2 nahrazuje původní právní úpravu obsaženou dříve v jednom právním přepise. Vyvlastnění se tak stalo v českých zemích poprvé předmětem úpravy samostatného zákona, ne však úpravy komplexní. Účely vyvlastnění je třeba hledat v novém StavZ a v jiných zvláštní zákonech. Nezbytnost osamostatnění právní úpravy vyvlastnění je nicméně obhájena v důvodové zprávě k ZoVyvl slovy: „…svým posláním a významem se otázky vyvlastnění nejeví jako zcela organická součást stavebního zákona. …“ Ve své práci se zaměřuji na rozbor nové úpravy institutu vyvlastnění. Činím tak převážně vlastním výkladem, který se však opírá o odborné komentáře, důvodové zprávy k zákonům a relevantní judikaturu soudu. Snažím se také upozornit na některá ustanovení, jejichž aplikace by mohla v praxi činit problémy. Zaobírám se rovněž některými odlišnostmi od předchozí právní úpravy. Klíčové změny nové koncepce ZoVyvl se týkají jednak uzavírání dohod před samotným vyvlastněním, dále pak náhrad
1
Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). 2
Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
6
za vyvlastnění, jejich forem a v neposlední řadě také úpravy specifické procedurální stránky vyvlastňovacího řízení, včetně příslušnosti správních orgánů a soudů. 3 Úvodní kapitola této práce se týká vlastnického práva jako základního právního vztahu, do kterého je vyvlastněním zasahováno. Měla by čtenáře uvést do problematiky vyvlastňování a objasnit mu klíčové pojmy používané dále v textu. Nejprve je zde nastíněn historický vývoj, dále způsoby ochrany a omezení vlastnického práva. Ochrana vlastnického práva se často dostává do konfliktu s právy jiných subjektů nebo s veřejným zájmem. Není tedy možné, aby byly vždy důsledně chráněny všechny složky vlastnického práva, a je naopak přirozené, že vlastnictví je v určitých mezích limitováno. Závažnější omezení, mezi která vyvlastnění bezpochyby patří, si jistě vyžadují důslednější právní úpravu a většinou i přiměřenou kompenzaci vzniklé újmy. Právní úpravu vyvlastnění pak vymezuji v následující kapitole. Zmiňuji základní předpisy, kterými se vyvlastnění řídí. Ve výčtu nezahrnuji všechny právní normy, ale zaměřuji se spíše na ty, které jsou pro dané téma nejvýznamnější. Ve stěžejní části diplomové práce se věnuji rozboru jednotlivých předpokladů vyvlastnění, tedy především podmínkám, účelům a rozsahu vyvlastění, veřejnému zájmu, náhradám a způsobům jejich určení. Nejdiskutovanějšími otázkami při vyvlastnění a nejčastějšími důvody vzniku soudních sporů jsou veřejný zájem a výše náhrad za vyvlastněné nemovitosti. Způsobům určení výše náhrad přikládám zvláštní význam, a proto je jim věnována samostatná kapitola. Náhrada by měla být stanovena tak, aby vyrovnala vlastníkovi vzniklou újmu, což se v minulosti příliš často nedělo. ZoVyvl nově zavádí náhradu ve výši ceny obvyklé a umožňuje i poskytnutí kompenzace jinou formou než finanční, přesto se u vlastníků stále objevuje nespokojenost s její výší. S tím souvisí uzavírání dohod s vlastníky ještě před přistoupením k vyvlastnění a ceny v nich navrhované. Dohodám předchozí právní úprava nevěnovala téměř žádnou pozornost. Dnes, díky ZoVyvl, už nejsou pouhou formalitou a zákon stanovuje některé striktní požadavky na jejich obsah, ne však požadavky na nabízenou cenu. Proto se zabývám také finanční stránkou těchto dohod a jejich výhodností.
3
Malý, S. Nový stavební zákon s komentářem. Praha: Aspi, 2007, s. 327-329.
7
Konečně není v práci opomenuto ani vyvlastňovací řízení. Rozebírám některé aspekty procesního postupu subjektů, průběhu tohoto speciálního správního řízení a případného zrušení vyvlastnění. V teoretické rovině popisuji i další možný postup při soudním přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění. Zaujala mě některá úskalí, která přináší nová právní úprava a do kterých se dostane většinou vyvlastnitel. Je totiž nemožné začít s realizací účelu vyvlastnění, dokud není řízení pravomocně skončeno. V případě, kdy se záměr má uskutečnit na majetku několika vlastníků, může blokování ze strany jednoho z vyvlastňovaných způsobit nemalé obtíže. Jestliže se kvůli němu nezapočne s uskutečněním účelu ani v zákonné lhůtě dvou let od vyvlastnění ostatních potřebných pozemků a staveb, jejich původní majitelé je mohou chtít zase zpět. Vzhledem ke skutečnosti, že právní úprava je poměrně nová, není k danému tématu zatím dostupná téměř žádná judikatura. Některé postřehy z praxe vyvlastňovacího úřadu mi však ochotně sdělila referentka odboru výstavby paní Ing. Dagmar Klaudová, která má na starosti vyvlastňovací řízení vedená u Magistrátu města Opavy. Kromě toho jako praktický příklad využívám ve své práci konkrétní vyvlastňovací řízení, které proběhlo z části již podle nové úpravy. Jednalo se o vyvlastnění pozemku za účelem stavby silnice – obchvatu kolem města – vyvlastňované paní B (její jméno ani další osobní údaje v práci z diskrétních důvodů neuvádím).
8
3. Vlastnictví nemovitostí, jeho ochrana a omezení
3.1. Historický exkurz Už starověké římské právo zavedlo právní úpravu vlastnictví a velice podrobně se zabývalo jeho ochranou. Vlastnictví znamenalo úplné a výlučné panství nad věcí, a vlastník byl tudíž oprávněn věc držet, užívat, požívat její plody a nakládat s ní. Na těchto základech je postavena i dnešní úprava v OZ. S tím rozdílem, že v Římě bylo vlastnické právo bráno jako absolutní panství nad věcí, působilo erga omnes, tedy nikdo jiný nesměl bez souhlasu vlastníka do jeho práva zasahovat. Právě to je nejspíš jeden z důvodů, proč Římané neznali institut vyvlastnění. Díky jejich soukromoprávnímu chápání vlastnického práva tak bylo upřednostňováno individuální oprávnění vlastníka nad všeobecnými zájmy společnosti. Vylučoval se jakýkoli závažnější zásah do vlastnického práva ve prospěch všeužitečnosti. Přístup k vlastnictví a k jeho omezení se však v historii měnil, a tak se vlastnickému právu dostává v jednotlivých obdobích rozdílné právní ochrany. Samotné vyvlastnění, jako nejzávažnější zásah do majetkových práv, bylo v minulosti chápáno různě. Měnily se jednak účely, resp. důvody vyvlastnění, jednak subjekty, na které přecházela vyvlastněná práva a v neposlední řadě podmínky vyvlastnění a způsob, jakým k vyvlastňování docházelo. Problematika vyvlastnění představovala základní otázku zemědělskou, sociální, hospodářskou a samozřejmě také právní. V Českých zemích se úprava vyvlastnění objevila již v Obecném horním zákoně z roku 18544 a později také v zákoně o vyvlastnění za účelem stavby železnic z roku 18785. Oba předpisy dávaly podnikateli jako vyvlastniteli právo, a v některých případech mu ukládaly dokonce i povinnost převzít pozemky, které bude užívat k hornickému nebo železničnímu provozu. Už tyto zákony používaly pojem veřejný zájem nebo též obecná užitečnost a vyvlastnění se provádělo v nezbytném rozsahu a za náhradu. Náhrada byla poskytována formou odškodnění a její výše měla odpovídat
4
Zákon č. 146/1854 ř.z., Obecný horní zákon, ve znění pozdějších předpisů.
5
Zákon č. 30/1878 ř.z., jenž se týče vyvlastňování k účelu stavění železnic a provozování jízdy po nich, ve znění pozdějších předpisů.
9
hodnotě, o kterou se zmenšila hodnota pozemku, a mohla být určena za pomoci znalce. Tehdejší právní úprava rozlišovala vyvlastnění trvalé a pomíjející, tedy dočasné, které však za určitých podmínek mohlo přejít v trvalé. V roce 1920 si institut vyvlastnění v rámci ochrany majetkových práv jedince našel své místo přímo v československé ústavě6, kde bylo stanoveno, že soukromé vlastnictví lze omezit jen zákonem a že vyvlastění je možné jen na základě zákona a za náhradu. Mohlo by se zdát, že se jednalo o obdobné ustanovení, jako máme v současné LZPS. Chyběla zde však podmínka veřejného zájmu a byla ponechána možnost odepřít vlastníkovi náhradu, pokud tak stanoví zákon. Zákonodárci se tím dostala možnost vyvlastňovat majetek, aniž by si k jeho zabavení musel najít nějaký důvod. Stačilo jen schválit zákon, který určí, co se bude vyvlastňovat. Tato ústava se stala účinnou právě v době již probíhající první pozemkové reformy (1919-1935). Jednalo se o státem regulovaný a prováděný proces přerozdělení půdy a dalšího majetku. Z politického hlediska byla reforma logickým důsledkem převratových změn po roce 1918. Majetek a obzvlášť půda byly totiž vždy základnou moci, a proto se politicko-mocenské změny promítaly také do majetkové oblasti. Absence veřejného zájmu jako důvodu vyvlastnění v Ústavě z roku 1920 značně přispěla uskutečňování majetkových záborů v tomto období. Podle tehdejší právní nauky souvisel tzv. zábor velkého majetku pozemkového ideově s vyvlastněním.7 Bylo vydáno několik právních předpisů, na základě kterých docházelo nejprve k obstavení velkostatků8, později k zabrání tohoto majetku9 a nakonec k jeho samotnému převzetí a následnému přidělení10. Zábor představoval pouze jakýsi výrok o budoucím vyvlastnění a pro majitele pozemků znamenal omezení v dispozičním právu s nimi. Každé zcizení nebo např. i pronájem vyžadovalo souhlas úřadů. Následovalo převzetí zabraných pozemků státem a poté jejich příděl novým vlastníkům ve formě tzv. rolnických nedílů. Ani práva nových majitelů nezůstala bez
6
Ustanovení § 109 zákona č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky, ve znění pozdějších předpisů. 7
Krčmář J. Základy přednášek o právu občanském. II. díl, Práva věcná. Část 2., Držení a vlastnictví. Praha: Nákladem Spolku Československých právníků „Všehrd“, 1925, s. 63. 8
Zákonem č. 38/1919 Sb. o obstavení velkostatků.
9
Zákonem č. 215/1919 Sb. o zabrání velkého majetku pozemkového.
10
Zákonem č. 80/1920 Sb. o přídělu zabrané půdy a úpravě právních poměrů k ní (tzv. přídělový zákon).
10
státního omezení. Tito vlastníci nemohli nedíly bez souhlasu Pozemkového úřadu zcizovat, natožpak rozdělovat (odtud pojem „nedíl“). Zvláštností uvedeného procesu se stala skutečnost, že náhradu za vyvlastněný pozemek platil nový nabyvatel přímo bývalému vlastníkovi.11 12 Druhá pozemková reforma, která probíhala v letech 1945-1948, byla jakousi reakcí na 2. světovou válku a zároveň na neuspokojivý výsledek první pozemkové reformy. Nešlo v ní o vyvlastňování v pravém slova smyslu. Reforma probíhala hlavně na základě dekretů prezidenta republiky č. 5/1945 Sb.13, č. 12/1945 Sb.14, a č. 28/1945 Sb.15, a zaměřovala se na předchozí majetkové převody uskutečněné pod tlakem okupace nebo národní, rasové nebo politické perzekuce. Zemědělský majetek se konfiskoval a přecházel ex lege na stát, který jej dále přiděloval. Došlo také k revizi první pozemkové reformy, a to ve vztahu k majetku, který byl buď vypuštěn, nebo vyloučen ze záboru, o němž dosud nebylo rozhodnuto, a k tzv. zbytkovým statkům. Tato reforma byla mimo jiné budována na zásadě, že „půda patří těm, kdo na ní pracují“. Nejprve se měla rolnická komise pokusit o dohodu s vlastníkem. Teprve pokud se jí nepovedlo dohodu uzavřít, bylo rozhodnuto o výkupu.16 Ani druhá pozemková reforma však nebyla dokončena. V dalších letech docházelo k celé řadě závažných zásahů do vlastnického práva. Nedělo se tak pouze v podobě vyvlastnění, ale také formou různých jiných omezení ze strany státu, týkajících se hlavně dispozice s pozemky. Byla tvrdě prosazována kolektivizace zemědělství cestou zespolečenšťování půdy. Vlastníci půdy o větší rozloze byli označováni za „kulaky“ a jejich majetek zestátněn. Půda, která nepatřila státu, zůstávala sice ještě v soukromém vlastnictví, jenž však považováno za historický přežitek, bylo často omezováno na minimum (tzv. holé vlastnictví). Znamenalo pouze
11
Srov. Zákon č. 329/1920 Sb. o převzetí a náhradě za zabraný majetek pozemkový (zákon náhradový).
12
Havel, B. Vyvlastnění, vytlačení akcionářů a ústavnost. Právní rozhledy, 2006, č. 6, s. 115-220.
13
Dekret presidenta republiky č. 5/1945 Sb. o neplatnosti některých majetkově právních jednání z doby nesvobody a o národní správě majetkových hodnot Němců, Maďarů, zrádců a kolaborantů a některých organizací a ústavů. 14
Dekret presidenta republiky č. 12/1945 Sb. o konfiskaci a urychleném rozdělení majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa. 15
Dekret presidenta republiky č. 28/1945 Sb. o osídlení zemědělské půdy Němců, Maďarů a jiných nepřátel českého a slovenského národa. 16
Zákon č. 46/1948 Sb. o nové pozemkové reformě.
11
omezenou dispozici s pozemky, přičemž všechna ostatní práva náležela socialistickým organizacím, které je užívaly. Soukromí vlastníci byli navíc diskriminováni celou řadou dalších opatření. Šlo o omezení jak dispoziční, tak např. o omezení formou účelových určení užívání pozemků a výrobními úkoly, které byly vlastníkům ukládány. Ti, kdo ještě vlastnili soukromé pozemky, mohli půdu obhospodařovat jen vlastními silami, nebo za pomoci členů rodiny. Pokud nebyli schopni své pozemky sami obdělávat, byly jim odejmuty. Tímto přístupem bylo v podstatě zabráněno jakémukoliv podnikání v zemědělství, protože vlastníci byli co do velikosti svých pozemků limitováni schopnostmi své rodiny.17 Tento stav trval v podstatě až do roku 1989, kdy po revoluci ústavním zákonem č. 100/1990 Sb.18, došlo k zrovnoprávnění všech druhů a forem vlastnictví. Vlastníkům bylo opět umožněno, aby požádali o vrácení svých pozemků užívaných socialistickými organizacemi. Hlavně v devadesátých letech se uskutečnila celá řada restitučních procesů a mnoho z nich není dosud skončeno. Jejich cílem bylo zmírnit některé majetkové křivdy, k nimž došlo v období budování reálného socialismu. Jedná se o to, aby osobám, kterým bylo v minulosti vlastnické právo odňato, byl jejich majetek buď vrácen, nebo alespoň poskytnuta náhrada za něj. Restituční procesy mají velký význam z hlediska přestavby pozemkového vlastnictví a jsou důležitým institutem hlavně pro bývalé
vlastníky
majetku
k nápravě
křivd
způsobených
minulým
režimem.
Problematikou restitucí se však tato práce nezabývá, neboť přesahuje její rozsahový rámec.19 V českých zemích se ještě v nedávné době, než se stal účinným nový vodní zákon, vyskytoval specifický druh omezení vlastnictví koryt vodních toků.20 Předchozí právní úprava totiž vodní toky stejně jako pozemky tvořící jejich koryta přisuzovala do vlastnictví státu. Stát byl jejich vlastníkem přímo na základě zákona, zatímco předchozí vlastníci těchto pozemků byli svého vlastnictví s účinností zákona zbaveni. Došlo tak k odnětí vlastnického práva, ale nebylo to vyvlastnění v pravém slova smyslu, protože
17
Pekárek, M., Průchová, I. Pozemkové právo. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 72-83.
18
Ústavní zákon č. 100 Sb., kterým se mění a doplňuje ústavní zákon č. 100/1960 Sb., Ústava Československé federativní republiky a ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 19
Blíže k tomu např. Houbáková, E. Majetkové restituce: problematika majetkových restitucí ve světle judiciální interpretace mezinárodní ochrany lidských práv. Praha: Aspi, 2004. 20
Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
12
proběhlo bez jakéhokoli řízení – nastalo přímo ze zákona. Za pozemky tvořící koryta vodních toků ani nepříslušela náhrada.21 Nová právní úprava již nepovažuje vodu v přírodním prostředí za předmět vlastnického práva, nýbrž pro její neovladatelnost a neuchopitelnost za přírodní jev. Vodní tok už tedy není jako celek nemovitostí ve vlastnictví státu a pozemky tvořící koryta vodních toků jsou samostatným předmětem vlastnictví. 22
3.2. Institut vlastnického práva, základní pojmy Vlastnictví v právním slova smyslu představuje právními normami regulovaný vztah vlastníka k předmětu vlastnictví a působí vůči všem ostatním subjektům. Vlastnické právo (ius proprietas, dominium) je nejvýznamnějším věcným právem23, a zřejmě proto mezi nimi v části čtvrté OZ zaujímá první místo. Subjektem vlastnického práva může být jak fyzická, tak právnická osoba, případně stát. I když dle § 124 OZ mají všechny subjekty rovné postavení, má toto rozlišení určitý význam. Hned § 125 odst. 2 OZ připouští možnost stanovit zvláštním zákonem, které věci mohou být pouze ve vlastnictví státu nebo určených právnických osob. Toto ustanovení má svůj základ již v LZPS a obdobné obsahuje také čl. 8 odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Čl. 11 odst. věta první 2 LZPS zní: „Zvláštní zákon stanoví, který majetek, nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu, obce nebo určených právnických osob“. Neznamená to však, že by státní vlastnictví mělo privilegované postavení před soukromým, jako tomu bývalo v minulosti. Věci, jako předměty vlastnictví, lze třídit dle různých kritérií. Jak obecně, tak ve vztahu k danému tématu, se nejvýznamnějším jeví dělení na věci movité a věci nemovité. Vlastnictví nemovitostí, zvláště pozemků, se totiž výrazně odlišuje od vlastnictví jiných věcí. OZ definuje v § 119 odst. 2 nemovitosti jako „pozemky a stavby
21
Srov. § 31 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
22
Důvodová zpráva k zákonu č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. 23
Dalšími věcnými právy jsou držba (possesio) a věcná práva k věci cizí (iura in re aliena).
13
spojené se zemí pevným základem“. Nemovitostem a zejména pozemkům je vlastní nepřemístitelnost; díky této kvalitě se z nich stávají v jistém smyslu unikáty. Pozemkem se většinou označuje přesně vymezená část zemského povrchu.24 Nemusí však být určen jen plošně, ale co do jeho užívání i jako prostor pod a nad zemským povrchem. Jeho zásadní odlišnost od většiny ostatních věcí spočívá v tom, že půdy, a tedy i pozemků, je omezené množství. Často sice dochází ke změnám druhu, kvality nebo velikosti jednotlivých parcel, ve svém souhrnu však stále tvoří stejnou plochu. Evidence pozemků je vedena katastrem nemovitostí, kde hlavními jeho identifikátory jsou parcelní číslo a zobrazení jeho půdorysu v mapě. Velký význam má také kategorizace pozemků, hlavně pokud jde o pozemky zařazené do zemědělského půdního fondu. Dalším druhem nemovitostí jsou stavby. Porovnáme-li dva stěžejní předpisy vztahující se k nemovitostem, je v nich definování stavby rozdílné. Dle OZ musí být stavba spojena se zemí pevným základem, jinak se nejedná o nemovitost.25 Oproti tomu StavZ ponechává pojmu stavba poněkud širší význam. Stavbou se dle StavZ rozumí veškerá stavební díla, která vznikají stavební nebo montážní činností. Zákon neklade důraz např. na jejich stavebně-technické provedení, materiály, konstrukce nebo na to, zda se jedná o stavbu dočasnou či trvalou. Zahrnuje pod tento pojem dokonce i přístavby, nadstavby a stavební úpravy.26 Obsahem vlastnického práva jsou určitá práva a povinnosti, pro které si obecná právní teorie našla výraz vlastnická triáda. Zahrnuje tři složky: právo věc držet (ius possidendi), právo věc užívat a požívat její plody a užitky (ius utendi et fruendi) a právo s věcí nakládat (ius disponendi). Vlastník svá práva uplatňuje vůči neomezenému počtu subjektů, tedy v podstatě vůči společnosti.
24
Srov. definice v § 27 písm. a) Zákona č. 344/1992 Sb. o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších přepisů, který pro účely tohoto zákona pozemkem rozumí: „…část zemského povrchu, oddělená od sousedních částí hranicí územní správní jednotky nebo hranicí katastrálního území, hranicí vlastnickou, hranicí držby, hranicí druhů pozemků, popř. rozhraním způsobu využití pozemku.“ 25
Srov. § 119 odst. 2 OZ.
26
Srov. § 2 odst. 3 až 6 StavZ.
14
3.3. Ochrana vlastnického práva Nejenže právní řád stanoví vlastníkova práva a povinnosti, ale poskytuje mu také ochranu k jejich nerušenému výkonu. Upravuje tak konkrétní právní prostředky, kterými je vlastníkovi umožněno bránit se proti neoprávněným zásahům do jeho vlastnictví. Tato ochrana je pak vymezena právě v rozsahu stanoveném obsahem vlastnického práva. Právům vlastníka většinou odpovídá povinnost všech ostatních subjektů nezasahovat do jeho majetkové sféry. Základní ustanovení chránící vlastnická práva nalezneme v § 126 OZ. Je v něm vyjádřena nedotknutelnost vlastnictví a zároveň právo na jeho ochranu. Jednotlivé právní prostředky ochrany mají pak různé formy a jsou obsaženy v předpisech téměř všech právních odvětví. Za nejzávažnější útoky mohou být fyzické osoby stíhány jako za trestné činy proti majetku, které trestní zákon upravuje ve své zvláštní části v hlavě deváté27. Přímo pro ochranu nemovitostí zná tento předpis skutkovou podstatu trestného činu neoprávněného zásahu do práva k domu, bytu nebo k nebytovému prostoru. Jiná skutková podstata trestného činu – zneužívání vlastnictví – má zase zabezpečit věc požívající právní ochrany (např. nemovitou kulturní památku28) jednak před poškozením cizím a jednak před destrukčním jednáním způsobeným jejím vlastním majitelem. Představuje tak v podstatě zároveň ochranu i omezení ve výkonu vlastnických práv. Požadavek ochrany vlastnického práva respektují také např. předpisy správního práva, pozemkového práva nebo práva životního prostředí. Jedná se zde víceméně o ochranu vlastníků, jejichž nemovitosti jsou ohroženy různými škodlivými vlivy. Mohou se zejména účastnit některých správních řízení, podávat stížnosti, námitky atd. Nejvýznamnější v tomto ohledu jsou však normy občanského práva. Díky bohatosti občanskoprávních prostředků je vlastníkům umožněno bránit svůj majetek hned několika způsoby: právo na přiměřenou obranu proti bezprostředně hrozícímu neoprávněnému zásahu29, zákaz zásahu nebo obnovení předešlého pokojného stavu
27
Srov. § 247 a násl. zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.
28
Dle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů.
29
Srov. § 6 OZ.
15
příslušným orgánem státní správy30, a zejména pak soudní ochrana zajišťovaná institutem vlastnických žalob. Mezi vlastnické žaloby patří především zápůrčí žaloba (negatorní) a žaloba o vydání věci (vindikační nebo reivindikační). Tyto tzv. žaloby na plnění je možno uplatnit na základě ustanovení § 80 b) OSŘ. Aktivně legitimován k podání těchto žalob, jak vyplývá přímo z ust. § 126 odst. 1 OZ, je vlastník. Jemu má být zaručena ochrana proti neoprávněným zásahům (negatorní žalobou) a právo na vydání věci (vindikační žalobou). Obdobné právo má dle odst. 2 téhož ustanovení i ten, kdo je oprávněn mít věc u sebe. Negatorní žaloba řeší případy, kdy je vlastnické právo jen omezováno a bude znít na zákaz určitého chování žalovaného. Naproti tomu předmět řízení vindikační žaloby směřuje přímo k vrácení věci.31 K upevnění nejistého postavení vlastníka slouží žaloba určovací ve smyslu § 80 c) OSŘ. Je méně častým, avšak nikoli bezvýznamným prostředkem ochrany, a má vzhledem k žalobám na plnění pouze podpůrný charakter. Je vázána na naléhavý právní zájem žalobce na zjištění, zda tu právní vztah nebo právo je, či není. Zajímavou problematikou v oblasti ochrany vlastnického práva je například neoprávněná stavba na cizím pozemku.32 V českém právním řádu totiž neplatí zásada, že vlastník pozemku se automaticky stává vlastníkem stavby na něm postavené („superficies solo cedit“), jako je tomu v některých jiných státech. Situace, kdy někdo zřídí stavbu na cizím pozemku, ač na to nemá právo, je řešitelná hned několika způsoby. Lze podat různé druhy vlastnických žalob a soud musí přihlížet nejen k vlastnickým oprávněním dotčených osob, ale také k trvalé hodnotě vzniklé stavby, k dobré víře stavebníka, možnosti využití stavby atd. O odstranění stavby na náklady jejího zřizovatele rozhodne nejspíš v případech, kdy stavba ještě není dokončena. Může ji také za náhradu přikázat do vlastnictví vlastníkovi pozemku, to ovšem jen s jeho souhlasem a v případech, kdy odstranění není účelné. Pokud soud neshledá výhodnou ani jednu
30
Srov. § 5 OZ.
31
U nemovitostí půjde spíš o jejich vyklizení, jak je ostatně uvedeno v § 340 OSŘ.
32
Srov. § 135c OZ.
16
z předchozích variant může také zřídit věcné břemeno ve prospěch vlastníka stavby, nebo uspořádá poměry dotčených subjektů jinak.33
3.4. Omezení vlastnického práva Vlastníkovi je právními a jinými prostředky poskytována ochrana, aby mohl nerušeně využívat všech oprávnění ke svému majetku. Často se ovšem stává, že zájmy vlastníka se dostanou do střetu buď se zájmy jiných vlastníků, nebo se zájmy veřejnými. Článek 11 odst. 1 LZPS zajišťuje každému právo vlastnit majetek a všem vlastníkům stejný obsah a ochranu vlastnického práva. Obdobně § 124 OZ říká: „Všichni vlastníci mají stejná práva a povinnosti a poskytuje se jim stejná právní ochrana.“ Absolutní panství nad věcí je však omezeno již ústavním předpisem v čl. 11 odst. 3 LZPS, který zní: „Vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“ To, že vlastník nesmí ve svém chování překročit jisté meze, není ještě omezením vlastnického práva v pravém slova smyslu, jedná se o tzv. vnitřní omezení. Vlastnické právo může být omezeno také se souhlasem vlastníka nebo na základě zákona. V souladu s čl. 4 odst. 1 LZPS mohou být vlastníkům ukládány povinnosti na základě zákona, v jeho mezích a pouze při zachování základních práv a svobod. Čili všechna omezení nemusí být spojena s kompenzací, ani se nezkoumá, zda je v konkrétním případě naplněn veřejný zájem jako u vyvlastnění. V LZPS je takovým omezením již shora uvedený čl. 11 odst. 3. Za to, že vlastníci nepoškozují výkonem svých práv lidské zdraví, přírodu a životní prostředí, jim nepřísluší žádná náhrada. Stejně tak z povinnosti platit daň z nemovitosti vlastníkovi nevyplývá žádná kompenzace. Jak v LZPS, tak i v OZ je tedy jasně stanovena rovnost všech vlastníků ve výkonu práv. Pokud se jejich soukromé zájmové sféry vzájemně překrývají, musí tudíž strpět omezení, která zajistí vyváženost vzájemných práv. Vlastníci nemohou dle § 127 odst. 1
33
Blíže k tomu Holub, M., Pokorný, M., Borovský, J. Občan a vlastnictví v českém právním řádu. Praha: Linde Praha a.s., 2002, s. 51-68.
17
OZ obtěžovat jiného nad míru přiměřenou poměrům nebo ohrožovat výkon jeho práv (tzv. generální klauzule). Mezi jednotlivými vlastníky dochází často ke střetům zájmů v oblasti sousedských vztahů. Může se jednat o imise, podrosty a převisy, oplocení, umožnění vstupu kvůli úpravy vlastní stavby nebo ohrožení sousedovy stavby. Výčet se nalézá v § 127 OZ a je pouze demonstrativní. Proto v ostatních případech bude třeba využít generální klauzule, která vlastníkům poskytuje již sama o sobě dostatečnou ochranu. Prioritou je samozřejmě řešit vzniklé neshody dohodou ve snaze zachovat dobré sousedské vztahy. V praxi ale toto řešení vždy neobstojí, např. kvůli neochotě sousedů ustoupit nebo přistoupit na kompromis. V krajních případech se tedy spory řeší soudní cestou podáním sousedské žaloby.34 Dalším významným případem omezení, která vnikají v důsledku jak soukromých, tak veřejných zájmů, jsou věcná břemena. Patří do kategorie věcných práv k věci cizí, kam je řadí i úprava OZ (§ 151n a násl.). Jejich podstatou je omezení vlastníka nemovitosti ve prospěch někoho jiného tak, že je povinen něco trpět, něčeho se zdržet nebo něco konat. Existují dva druhy věcných břemen – působící in personam (osobní) nebo in rem (nemovitostní). Osobní svědčí konkrétní osobě a jsou nepřenosná. Nemovitostní jsou zase vázána na určitou nemovitost, svědčí jejímu majiteli, a přecházejí tudíž na další nabyvatele nemovitosti. Důvody vzniku mohou být různé. Často se práva odpovídající věcnému břemenu zřizují při převodu nemovitostí ve prospěch původního majitele, aby měl např. zajištěno doživotní bydlení nebo jiná konkrétní oprávnění k převáděné nemovitosti. Kromě smlouvy mohou vznikat také ze zákona, rozhodnutím příslušného orgánu, vydržením, ze závěti ve spojení s výsledkem dědického řízení a schválenou dohodou dědiců. Rozhodnutím příslušného orgánu lze věcné břemeno také vyvlastnit.35 Vlastnická omezení mohou mít různé podoby a intenzitu a je jimi protkaný prakticky celý český právní řád. Podle toho, jaký druh povinnosti vlastníkovi ukládají,
34
Blíže k sousedským právům Holub, M., Borovský, J., Wurstová, J. Sousedská práva. 2. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 1999, s. 59-96, 266-268. 35
Blíže k problematice věcných břemen Bradáč, A., Fiala, J., Hába, J., Hallerová, A., Skála, M., Vitulová, N. Věcná břemena od A do Z. Praha: Linde Praha a.s., 2001, s. 45-51.
18
je lze rozdělit na typy: něco dát (dare), něco konat (facere), opomenout něco konat (omitere) a něco strpět (pati). Mohou být také kombinací více z nich. 36 Povinnost něco dát (dare) představují např. daně a poplatky spojené s nemovitostmi nebo s jejich převodem. Povinnost konat (facere) najdeme např. ve vodním zákoně, kde vlastníkům pozemků, na nichž se nacházejí koryta vodních toků, je mimo jiné uložena povinnost udržovat břehy koryta ve stavu potřebném k zajištění odtoku vody, a za tímto účelem z něj odstraňovat překážky.37 Povinnost vlastníka strpět (pati) za určitých podmínek použití jeho věci bez jeho souhlasu je stanovena přímo v OZ v § 128 odst. 1. Musí k tomu dojít ve stavu nouze nebo v naléhavém veřejném zájmu, jen na nezbytnou dobu v nezbytné míře a za náhradu, přičemž musí být zřejmé, že účelu nelze dosáhnout jinak. V mnoha předpisech hlavně z odvětví práva životního prostředí je vlastníkovi uložena povinnost strpět a umožnit pověřeným osobám vstup na pozemek a výkon měření, sledování, dokumentování a jiných činností na pozemku.38 Povinnost zdržet se (omitere) je velmi častým omezením, protože velké množství činností spojených s pozemky a stavbami je vázáno na povolení. Ke zřízení stavby je např. dle StavZ zapotřebí stavebního povolení. Vlastník pozemku má tím pádem povinnost zdržet se realizace stavby na svém pozemku, dokud mu není stavební povolení uděleno. K zajištění ochrany životního prostředí jsou nejvýznamnějšími povolovacími řízeními posuzování vlivů na životní prostředí39 a řízení o vydání integrovaného povolení.40 V chráněných oblastech jsou zase některé činnosti související s pozemky a stavbami výslovně zakázány. Nejvíc jich asi najdeme v zákoně č. 114/1992 Sb., o ochraně
36
Blíže k tomu Průchová, I., Chyba, J. Omezení vlastnického práva k pozemku z důvodů obecného zájmu. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 27-50. 37
Srov. § 50 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. 38
Např. § 62 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.
39
Dle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů. 40
Dle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění pozdějších předpisů.
19
přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Chráněnými oblastmi jsou zejména zvláště chráněná území nebo ochranná pásma památných stromů, přechodně chráněné plochy aj. Pro tato území jsou stanoveny zvláštní režimy ochrany, z nichž vyplývají zákazy jak pro vlastníky pozemků a staveb, které se na nich nacházejí, tak pro všechny návštěvníky uvedených lokalit. Krajním zásahem do vlastnického práva a nejzávažnějším omezením pro vlastníka je vyvlastnění jeho majetku, na základě § 128 odst. 2. Jedná se zejména o případ, kdy vlastník v jeho důsledku ztrácí úplnou moc nad věcí co do obsahu vlastnického práva ve všech prvcích, tedy v právu věc držet, užívat a požívat její plody a užitky a disponovat s ní. Pojem vyvlastnění však může znamenat také nucené omezení vlastnického práva, kdy nedojde ke změně v osobě vlastníka a znamená pro něj jen redukci jeho práv, která se provádí zřízením věcného břemene. Je třeba odlišit vyvlastnění od jiných omezení vlastnických práv. K vyvlastnění dochází vždy rozhodnutím příslušného orgánu (buď ve vyvlastňovacím řízení, nebo následným rozhodnutím soudu). Všechna ostatní omezení mohou vznikat různými způsoby: často přímo ze zákona, vydržením, dobrovolným smluvním převodem práva, rozhodnutím příslušného orgánu atd. Většinou však nedosahují takové intenzity jako samotné vyvlastnění. Specifika vyvlastnění budou rozebrána ve následujících částech této práce.
20
4. Prameny právní úpravy vyvlastnění Záměrem této kapitoly je vymezit základní prameny právní úpravy týkající se vyvlastnění, a to postupně podle jejich právní síly a významu. Není možný úplný výčet všech norem, které se problematiky dotýkají. Pro přehled jsou zde však uvedeny alespoň nejvýznamnější z nich. V úvodu je třeba zmínit LZPS, která v rovině ústavněprávní upravuje jak institut vlastnictví, tak jeho omezení. Právo každého vlastnit majetek spolu se zárukou rovnosti v těchto právech nalezneme v čl. 11 LZPS, zařazeném do hlavy druhé, oddílu prvního, zvaného Základní lidská práva a svobody. Stanovuje také, že vlastnictví zavazuje a následně zakazuje jeho zneužití. Východiskem pro další zákonnou úpravu vyvlastnění je pak odst. 4 znějící: „Vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu.“. Česká republika je vázána také mezinárodními smlouvami a některými akty Evropských společenství (dále jen ES). Při přípravě znění ZoVyvl se jeho tvůrci v Důvodové zprávě41 vyjádřili ke zhodnocení souladu s normami mezinárodního práva tak, že jednotné právo ES na úseku problematiky vyvlastnění neexistuje. Nicméně nová úprava má respektovat lidská práva a základní svobody, principy svobody, demokracie a právního státu v souladu se Smlouvou o Evropské unii. Ve shora uvedené Důvodové zprávě je také poukázáno na významnou mezinárodní smlouvou - Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod. Článek 1 Dodatkového protokolu k úmluvě ve znění: „Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku, s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.“ je v podstatě promítnut do ústavního pořádku ČR a zákonná úprava je s ním bezpochyby v souladu. Dalšími prameny jsou zákony. V zákonné rovině blíže specifikuje vlastnické právo a jeho omezení OZ. V § 128 odst. 2 OZ je stanoveno, že věc lze vyvlastnit nebo vlastnické právo omezit ve veřejném zájmu, nelze-li dosáhnout účelu jinak, a to na
41
Důvodová zpráva k zákonu č. Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění).
21
základě zákona, jen pro tento účel a za náhradu. Je vcelku jasné, že se jedná o upřesnění základního, ústavně zaručeného práva v zákonné rovině. Jak bylo již uvedeno výše, před účinností ZoVyvl řešil téměř celou problematiku vyvlastnění tehdejší stavební zákon.42 Ve výčtu základních pramenů však nelze opomenout ani současný StavZ. Vždyť právní úprava vyvlastnění dle ZoVyvl vychází z jeho § 170. Je nazván Účely vyvlastnění a tyto tituly, pro které lze vyvlastnit, také upravuje. Odst. 3 pak odkazuje pro podmínky vyvlastnění a pro vyvlastňovací řízení na zvláštní právní předpis. Také celá problematika územního plánování a některé další oblasti úpravy StavZ s vyvlastněním přímo nebo nepřímo souvisí. Požadavek na soulad s cíli a úkoly územního plánování je vyjádřen i v § 3 odst. 2 ZoVyvl. Stěžejním právním předpisem je ZoVyvl. Tento obecný vyvlastňovací předpis má z hlediska rozsahu právní úpravy nejvýznamnější postavení. Předmět úpravy zákona je pozitivně vymezen v ustanovení § 1. Zákon upravuje odnětí nebo omezení a nabytí vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu, poskytnutí náhrady za tato odnětí či omezení, zrušení vyvlastnění a navrácení práv jejich dosavadnímu nositeli. Obsahuje normy hmotněprávní i procesněprávní. Hmotněprávní úprava se týká většiny ustanovení, např. o podmínkách, rozsahu a náhradách za vyvlastnění. Procesněprávně je zde upraveno vyvlastňovací řízení. ZoVyvl čítá celkem 33 paragrafů, je tudíž poměrně krátký, ale vzhledem k předmětu úpravy se tento rozsah jeví dostačujícím. Vždyť předchozí úprava v rámci stavebního zákona se vyvlastňováním zabývala pouze v části čtvrté, a věnovala mu jen pouhých 9 paragrafů. Zákon je rozdělen do devíti částí, jimiž jsou Obecná ustanovení, Podmínky vyvlastnění, Práva třetích osob, Náhrady při vyvlastnění, Vyvlastňovací řízení, Zrušení vyvlastnění, Projednání vyvlastnění v řízení před soudem, Společná, přechodná a závěrečná ustanovení a Účinnost. Ustanovením ZoVyvl se budou blíže věnovat následující kapitoly. ZoVyvl je účinný teprve rok, ale již za takto krátkou dobu se objevily pokusy o jeho novelizaci. Někteří poslanci usilovalo o to, aby průtahy vyvlastňovacích řízení a následných soudních sporů nebrzdily výstavbu silnic a dálnic. Návrh byl však dne 14. 42
Srov. § 108 a násl. zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
22
11. 2008 usnesením vlády č. 1276 zamítnut. Vláda ve stanovisku k tomuto návrhu uvádí jako důvody zamítnutí podstatné oslabení ochrany vlastnického práva a rovněž retroaktivitu. Dále upozorňuje na vliv novely na všechny případy vyvlastnění a na možnost přijetí speciální úpravy jen pro veřejně prospěšné stavby.43 Současně s novým stavebním zákonem a zákonem o vyvlastnění byl vydán ještě jeden předpis, a to zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Předmětem jeho úpravy jsou nutné změny jiných zákonů vyvolané přijetím těchto dvou nových předpisů. StavZ není zajisté jediným předpisem, který upravuje účely vyvlastnění. Dalšími jsou kupříkladu zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, dále zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů a jiné. Účelům vyvlastnění se blíže věnuje 6. kapitola. Velice důležitým se díky nové úpravě náhrad při vyvlastnění stal ZoOc a prováděcí vyhláška k němu.44 Jeho použití je nezbytně nutné pro určení jak ceny obvyklé, tak ceny zjištěné podle cenového předpisu jako náhrady za vyvlastnění. Na ZoVyvl navazují také některé procesní normy, a to zejména SprŘ, OSŘ a SŘS. Na subsidiární použití správního řádu ve vyvlastňovacím řízení odkazuje § 29 ZoVyvl v případě, že ZoVyvl nestanoví jinak. Na vyvlastňovací řízení může navazovat řízení buď před civilním soudem s postupem podle části páté OSŘ, nebo před správním soudem podle SŘS. V neposlední řadě stojí za zmínku také zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ten obsahuje zvláštní autonomní úpravu vyvlastnění pro případ stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Připouští vyvlastnění i ve zkráceném řízení pro účely zajištění obrany státu.
43
Srov. Usnesení vlády ze dne 14.11.2007, č. 1276. [citováno: 20.12.2007]. Dostupný z: http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/85CD29D987DD0E73C12573A0006798C8/$FI LE/1276%20uv071114.1276.doc.pdf 44
Vyhláška č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů.
23
Ustanovení týkající se vyvlastňování majetku lze najít např. také v zákoně č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, v rámci obecných ustanovení v § 25. Jedná se o ochranou majetkových zájmů zahraničních osob při podnikání v České republice.
24
5. Obecně k vyvlastění ZoVyvl definuje pojem vyvlastnění v § 2 písm. a) jako odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě pro dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem. Zákon tedy nerozumí vyvlastněním jen přechod vlastnického práva z jedné osoby na druhou, ale užívá tento pojem i pro omezení vlastnického práva, případně omezení nebo odnětí práva odpovídajícího věcnému břemenu. Tím se odlišuje od normy nejvyšší právní síly – LZPS, která v textu čl. 11 odst. 4 uvádí odděleně vyvlastnění a nucené omezení vlastnického práva. To, že ZoVyvl oba pojmy zahrnuje pod jeden, nemá vliv na jeho soulad s ústavním pořádkem. Odborná literatura někdy označuje vyvlastnění latinským výrazem expropriace. Subjekty jsou pak expropriát (vyvlastňovaný) a expropriant (vyvlastnitel).
5.1. Subjekty vyvlastnění Při vymezení subjektů vyvlastnění nerozhoduje, zda jsou jimi osoby soukromého práva či osoby veřejného práva. Vždy se jedná minimálně o dva subjekty, jichž se vyvlastnění týká: vyvlastňovaného a vyvlastnitele. Může jím však být zasaženo i do práv jiných osob. Na ty ostatně pamatuje i ZoVyvl. 5.1.1. Vyvlastňovaný Vyvlastňovaným je majitel věci, který se dostává do pozice, kdy jeho vlastnická práva k této věci mají být omezena nebo dokonce odejmuta. Dle § 2 písm. a) je jím také ten, kdo k ní má právo odpovídající věcnému břemenu. Může být tedy buď vlastníkem, nebo oprávněným z věcného břemene. Vzhledem k rovnosti vlastníků dané ústavním pořádkem je možné i vyvlastění majetku obce nebo státu. 5.1.2. Vyvlastnitel Ten, komu budou napříště svědčit práva z vyvlastňované věci, je označen jako vyvlastnitel. ZoVyvl jej v § 2 písm. c) definuje jako toho, kdo se domáhá, aby na něj přešlo vlastnické právo k vyvlastňované nemovitosti, aby k ní v jeho prospěch bylo zřízeno věcné břemeno nebo aby věcné břemeno vyvlastňovaného bylo zrušeno. 25
I když ve veřejném zájmu může o vyvlastnění usilovat prakticky jakýkoli subjekt, nejčastěji je to stát, kdo se nachází v pozici vyvlastnitele. Postavení státu v této roli je do jisté míry odlišné od jiných subjektů. Jeho specifičnost spočívá zejména v tom, že stát v návrhu na získání potřebných práv k nemovitosti dohodou nemůže vlastníkovi nabídnout vyšší cenu, než cenu rovnající se jeho ocenění podle zvláštního předpisu.45 5.1.3. Práva třetích osob Třetí osoby jsou subjekty, které mají nějaké oprávnění ve vztahu k vyvlastňované nemovitosti. V § 6 a násl. ZoVyvl je striktně stanoveno, která práva třetích osob spojená s vyvlastňovaným pozemkem nebo stavbou vyvlastněním zanikají a která nikoli. Vyvlastněním zaniká vždy především zajišťovací převod práva, zástavní a podzástavní právo. Zánikem těchto práv se dosud nesplatné pohledávky stávají splatnými. Jde zde o jakousi vynucenou realizaci zástavního práva, když předčasná splatnost nemusí být výhodná ani pro vyvlastňovaného ani pro zástavního věřitele. Náhradu za zánik zástavního, podzástavního a zajišťovacího převodu práva poskytne dle § 14 ZoVyvl třetím osobám oprávněným z těchto práv vyvlastnitel až do výše neuhrazené zajištěné pohledávky. Tuto částku si pak v podstatě odečte od náhrady náležející vyvlastňovanému. Její výše se určí obdobně jako u náhrady za vyvlastnění dle § 10 ZoVyvl. Problémy mohou vzniknout, zajišťuje-li pohledávku zástavním právem osoba odlišná od obligačního dlužníka. Zástavní věřitel má být totiž uspokojen z výtěžku zpeněžené zástavy, a není řešena otázka, zda vzniká zástavnímu dlužníkovi nějaký nárok vůči obligačnímu dlužníkovi. Praktická aplikace ZoVyvl ve vztahu k problematice nemovitostí zatížených zástavním právem tak může způsobovat výkladové problémy. 46 Vyvlastněním zaniká také nájem, kromě práva nájmu bytu a dále s výjimkou nájmu pozemku, jeho části a nebytového prostoru. Zanikají rovněž věcná břemena, kromě těch věcných břemen, u kterých veřejný zájem vyžaduje, aby i po vyvlastění pozemek nebo stavbu nadále zatěžovaly. U nájmu bytu je respektován stejný princip jako v OZ. Nový pronajímatel si může vypořádat vztahy s nájemci tak, že v situaci, kdy dalšímu užívání 45
§ 12 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. 46
Blíže k tomu Grulich, T. Několik poznámek k vyvlastnění zastavené nemovitosti. Právní rozhledy, 2006, č. 16, s. 588-591.
26
bytu nájemcem brání účel vyvlastnění, nájem vypoví. Není dotčeno právo nájemce na bytovou náhradu dle § 712 OZ. Nájemci a oprávněnému z věcného břemene náleží dle § 12 ZoVyvl náhrada ve výši ceny těchto práv. Ta bude určena podle § 18 ZoOc.
5.2. Nemovitosti jako objekty vyvlastnění Jestliže objektem vlastnického práva, jak již bylo zmíněno výše, jsou věci, u vyvlastnění tomu nebude jinak. ZoVyvl používá přímo v názvu a v celém textu zákona výraz „pozemky a stavby“. Význam uvedených pojmů byl již v této práci shora vymezen. V této souvislosti je třeba připomenout, že OZ definuje nemovitosti jako pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem. Lze tak dovodit, že ZoVyvl nemá na mysli pouze nemovitosti, ale všechny pozemky a stavby, tedy i ty, jenž nejsou se zemí pevným základem spojeny. Pro stavbu bude nutno vycházet z definice § 2 odst. 3 StavZ a pro definici pozemku z katastrálního zákona47.
5.3. Práva a povinnosti subjektů Vyvlastnitel má dle ZoVyvl určitá práva, kterým odpovídají povinnosti vyvlastňovaného, a naopak. Při splnění všech zákonných podmínek je vyvlastnitel oprávněn věc vyvlastnit, tedy odejmout nebo omezit vlastnické právo nebo právo odpovídající věcnému břemeni.48 Tomuto nejdůležitějšímu právu vyvlastnitele odpovídá povinnost vyvlastňovaného vzdát se v jeho prospěch příslušných oprávnění k dané věci. Naproti tomu vyvlastňovaný má právo na finanční náhradu za vyvlastnění, právo znát účel vyvlastnění, za určitých podmínek právo na zrušení vyvlastnění atd.
47
§ 27 písm. a) zákona č. 344/1992 Sb. o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších přepisů. 48
Srov. definice vyvlastnění v základních pojmech v § 2 písm. a) ZoVyvl.
27
6. Předpoklady vyvlastnění Předpokladů k tomu, aby mohlo vyvlastnění proběhnout a aby vůbec mohlo být zahájeno vyvlastňovací řízení, by bylo možno vyjmenovat velké množství. Mohou mít jak právní, tak i neprávní podobu. Jako příklad neprávního předpokladu vyvlastnění lze uvést záměr investorů uskutečnit na určitém území veřejně prospěšnou stavbu. S tím souvisí dispozice finančními prostředky potřebnými k odkoupení nebo vyvlastnění nemovitostí na daném území a prostředky nezbytnými k realizaci účelu. Právními předpoklady jsou pak ústavní nebo zákonné podmínky vyvlastnění, které musí být splněny. K předpokladům patří mimo jiné existence veřejného zájmu, konkrétního účelu, pro který se vyvlastňuje, stanovení rozsahu vyvlastnění a náhrada za vyvlastnění. Veřejný zájem, účel a rozsah vyvlastnění jsou asi nevýznamnějšími právními předpoklady. S ohledem na jejich důležitost je vhodné jim věnovat samostatné podkapitoly. Náhradami a způsoby jejich určení se pak zabývá následující kapitola.
6.1. Podmínky vyvlastnění Právně závazné podmínky pro vyvlastnění vyčteme z jednotlivých předpisů. Podle toho, ve které normě jsou obsaženy, je lze rozdělit na ústavní podmínky, podmínky podle občanského zákoníku, podmínky podle stavebního zákona, podmínky podle zákona o vyvlastnění a ostatní podmínky. Ty, které jsou upraveny v LZPS a v OZ, jsou společné pro vyvlastnění všech věcí, kdežto předmětem úpravy ZoVyvl jsou pouze pozemky a stavby. Některé podmínky jsou pak upraveny zároveň více předpisy, a to i předpisy různé právní síly. Tím se umocňuje a zároveň konkretizuje jejich význam.49 Jiné podmínky mohou být zase naopak vymezeny jen pro speciální druh vyvlastnění, a jsou z toho důvodu upraveny zvláštním zákonem. 6.1.1. Ústavní podmínky Základní podmínky jsou pro tento zásadní zásah do vlastnictví stanoveny v normě nejvyšší právní síly, a to konkrétně v již shora citovaném ustanovení čl. 11. odst. 4.
49
Např. náhrada za vyvlastnění je podmínkou jak ústavní (čl. 11 odst. 4 LZPS), tak zákonnou (§ 128 odst. 2 OZ), konkretizace náhrad a jejich forem je pak v § 10 a násl. ZoVyvl.
28
LZPS. Nacházejí se zde tři základní podmínky pro vyvlastnění: veřejný zájem, zákonná úprava a náhrada. Pojem veřejný zájem, přestože je jednou ze základních ústavních podmínek, postrádá definici v jakékoli právní normě, a jeho význam je tedy diskutabilní. Důležité je, že vyvlastění se dle LZPS nelze domáhat ve vlastním zájmu kohokoli, tedy ani vyvlastnitele, ale jen ve veřejném zájmu. O podmínce veřejného zájmu bude blíže pojednáno v jedné z následujících podkapitol. Existence zákona, který umožní vyvlastnění provést, je další nutností stanovenou v ústavním zákoně. Tím, že vyvlastění musí být uskutečněno na základě zákona, jsou zřejmě myšleny zákonem stanovené účely (tituly) vyvlastnění a zákonná úprava průběhu vyvlastnění. Norma nejvyšší právní síly pamatuje také na nezbytnost náhrady pro toho, kdo je vyvlastněním poškozen. Již ústavní předpis tedy stanoví, že za vyvlastnění musí být poskytnuta náhrada. Bližší způsob určení náhrad pak vymezuje konkrétní zákon. 6.1.2. Podmínky podle občanského zákoníku Občanský zákoník v § 128 odst. 2 v podstatě jen rozvádí ústavní podmínky. Znovu se zde nachází podmínka veřejného zájmu, existence zákona a náhrady. OZ výslovně uvádí nutnost zákonem stanoveného účelu, navíc použití vyvlastněné věci jen pro tento účel a dále přidává podmínku subsidiarity: „… nelze-li účelu dosáhnout jinak“. Subsidiarita má své opodstatnění v tom, že vyvlastnění je až krajním zásahem do vlastnického práva, a proto musí nastat až po vyčerpání všech ostatních prostředků k dosažení účelu. Vyskytne-li se tedy jiná možnost zajištění účelu, nesmí být vyvlastněno, ani když je tato alternativa časově nebo finančně náročnější. Např. při stavbě silnice nebude podmínka subsidiarity pravděpodobně splněna, pokud existuje možnost vést ji jinou trasou bez vyvlastňování pozemků. Vlastník pozemku však zřejmě neuspěje, pokud se bude bránit tím, že výstavba by mohla být vedena přes jiné pozemky, které by však také vyžadovaly vyvlastění pro tento účel. 6.1.3. Podmínky podle stavebního zákona Stavební zákon již není obecným vyvlastňovacím předpisem, nicméně úprava vyvlastnění pozemků a staveb z něj stále vychází. Upravuje v § 170 některé účely 29
vyvlastnění, pro které je možno odejmout nebo omezit práva pro uskutečnění staveb případně jiných veřejně prospěšných opatření. Podmínkou je, že účely dle § 1 odst. 1 StavZ musí být vymezeny v územně plánovací dokumentaci.50 Zdůrazňuje se tím role veřejnosti a kontrola ze strany případných budoucích vyvlastňovaných. Projednání územně plánovací dokumentace je veřejné, je vydávána formou opatření obecné povahy a každý má právo uplatnit své připomínky nejpozději při veřejném projednání. To neplatí pro účel v odst. 2. StavZ. 6.1.4. Podmínky podle zákona o vyvlastnění Zákon o vyvlastnění obsahuje obecnou úpravu institutu vyvlastění, a lze z něj tedy vyčíst obecné podmínky pro vyvlastnění pozemků nebo staveb. Jsou stanoveny v části druhé, která přímo nese název Podmínky vyvlastnění (§ 3 až 5 ZoVyvl). Jsou jimi účel, veřejný zájem, vyčerpání všech ostatních prostředků, soulad s cíli a úkoly územního plánování, přiměřenost a náhrada51. Některé podmínky jsou zde stejné jako v OZ nebo v LZPS, zákon je však blíže specifikuje ve vztahu k pozemkům a stavbám. ZoVyvl se vyjadřuje k účelu vyvlastnění tak, že je stanoven zvláštním zákonem. Neupravuje tedy žádný konkrétní účel, ale podobně jako v LZPS a OZ je i tady zakotvena přípustnost vyvlastění jen pro zákonem stanovený účel. Podmínku veřejného zájmu ZoVyvl upřesňuje zase v tom smyslu, že veřejný zájem na dosažení účelu vyvlastnění musí převažovat nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného. Otázkou je, v jakém případě by naopak převážil zájem soukromý nad zájmem veřejným, a nebylo by proto možno vyvlastnit. Veřejný zájem musí být navíc prokázán ve vyvlastňovacím řízení (viz § 4 odst. 2 ZoVyvl). Konkrétní vyvlastnění nemusí mít vliv na změnu ve využití nebo prostorovém uspořádání území. Často zde však takový dopad je, a proto musí být vyvlastnění v souladu s cíli a úkoly územního plánování. Zpravidla se prokazuje územním rozhodnutím nebo regulačním plánem. Územní rozhodnutí se připojuje k žádosti o vyvlastnění.
50
Tj. v zásadách územního rozvoje, územním plánu, regulačním plánu; územně plánovací dokumentace přitom musí být ve vzájemném souladu, srov. § 54 odst. 5, § 71 odst. 3, 4 StavZ. 51
Náhrady upravuje § 10 a násl. ZoVyvl.
30
Vyvlastnění musí být provedeno jen v nezbytném rozsahu. Přiměřenost je tak možno chápat ve dvou rovinách: intenzity a kvantity. Jestliže postačí pouze méně intenzivní zásah v podobě omezení, nesmí být přistoupeno přímo k odnětí práva. Kvantitativně je vyvlastnění limitováno velikostí pozemků a staveb nezbytných pro dosažení daného účelu. Na druhou stranu má vyvlastňovaný možnost požádat o rozšíření vyvlastnění, pokud by zbytek pozemku nebo stavby nemohl využívat buď vůbec, nebo jen s obtížemi.52 Dále vyvlastnění není přípustné, je-li možno práva potřebná pro uskutečnění účelu získat dohodou nebo jiným způsobem. Jiný způsob dosažení účelu nejspíš koresponduje se shora popsanou podmínkou subsidiarity dle OZ. Musí tedy být vyčerpány všechny ostatní prostředky. V předešlé úpravě v rámci stavebního zákona nebyla tato podmínka vůbec specifikována, zatímco nový ZoVyvl tak činí v § 5. Je zde především požadavek na včasnou informovanost dosavadního vlastníka o účelu vyvlastnění a požadavek na pokus o uzavření dohody.53 Účel vyvlastnění musí být dle § 5 odst. 1 vyvlastňovanému znám alespoň po dobu šesti měsíců. Vyvlastnitel musí učinit vše, aby se tak stalo, jinak je vyvlastnění nepřípustné.54 Měl by tím být zajištěn dostatek času pro jednání a vytvoření dohody přijatelné pro obě strany. Zákon pamatuje i na další konkrétní případ řešení přechodu vlastnictví jinou cestou než vyvlastěním. Jde o zrušení spoluvlastnictví vyvlastňovaného a vyvlastnitele soudní cestou dle § 142 OZ.55 V komentáři k ZoVyvl56 se jako další příklad subsidiarity uvádí ustanovení § 151 OZ. Podle něj, není-li vlastník stavby současně vlastníkem přilehlého pozemku a nelzeli přístup vlastníka ke stavbě zajistit jinak, může soud na návrh vlastníka stavby zřídit věcné břemeno ve prospěch vlastníka stavby, spočívající v právu cesty přes přilehlý pozemek. Tento způsob řešení by měl mít podle komentáře k ZoVyvl přednost před vyvlastněním. Avšak přístup ke stavbě je také jedním z účelů vyvlastnění dle § 170
52
Srov. § 4 odst. 1 a 3 ZoVyvl.
53
K dohodám blíže v kapitole č. 8.
54
Výjimku tvoří dle § 5 odst. 3 ZoVyvl případy, kdy není možné vlastníka jakkoli kontaktovat.
55
Srov. § 5 odst. 4 ZoVyvl.
56
Malý, S. Nový stavební zákon s komentářem. Praha: Aspi, 2007, s. 333.
31
odst. 2 StavZ. Může být tedy sporné, který postup by měl přednost při přístupu ke stavbě: zda vyvlastnění dle ZoVyvl ve spojení s účelem dle StavZ, nebo vytvoření věcného břemene rozhodnutím soudu dle OZ. Obě úpravy jsou totiž koncipovány jako subsidiární. Je třeba poznamenat, že ve StavZ se mluví na rozdíl od OZ nejen o přístupu ke stavbě, ale také o jejím řádném užívání, a navíc o příjezdu k pozemku nebo stavbě. V části čtvrté ZoVyvl jsou rozvedeny také náhrady při vyvlastění v podobě obvyklé ceny, ceny určeného podle cenového předpisu a poskytnutí jiného pozemku (srov. následující kapitola). 6.1.5. Ostatní podmínky Další předpisy, které umožňují pro nějaký účel vyvlastnit majetek, mohou obsahovat kromě účelu ještě specifické podmínky takového konkrétního vyvlastnění. Např. podmínkou pro vyvlastnění nemovitých kulturních památek je to, že nejsou ve vlastnictví státu a jejich vyvlastnitelem zase může být pouze stát. Úplně zvláštní úprava, a tím pádem i zvláštní podmínky, platí pro vyvlastnění za účelem obrany státu (srov. níže).
6.2. Účely vyvlastnění Účely jsou právní důvody (tituly), pro které je možno věc vyvlastnit. ZoVyvl obsahuje sice ucelenou úpravu institutu vyvlastnění, konkrétní účely zde však chybí. Zákon je samozřejmě neopomíjí úplně a uvádí účel jako jednu z podmínek vyvlastnění. Odkazuje
na
zvláštní
zákon,
kterým
může
být
konkrétní
účel
stanoven.
Nejvýznamnějším takovým předpisem je StavZ a jeho § 170. Některými dalšími jsou např. horní zákon, zákon o ochraně přírody a krajiny, lázeňský zákon, zákon o státní památkové péči, zákon o pozemních komunikacích, síťové zákony, vodní zákon a jiné (srov. níže). Účely vyvlastnění je třeba odlišit od cílů vyvlastnění. Účelem je třeba rozumět vytvoření konkrétního díla, k němuž má vyvlastněním dojít, kdežto cílem je zajistit vyvlastniteli práva potřebná k uskutečnění jeho záměru. Cíle vyvlastnění ZoVyvl
32
neupravuje, přesto lze z předmětu jeho úpravy dovodit, že cíl vyvlastnění se od předchozí úpravy v podstatě nezměnil. 57 Vyvlastnění musí předcházet uskutečnění účelu. Nelze vyvlastňovat dodatečně. Pak už je potřeba využít jiných postupů a institutů. (Např. při vzniku neoprávněné stavby postup dle § 135c OZ.) 6.2.1. Účely dle stavebního zákona Nejbližší vztah k ZoVyvl má StavZ, nacházejí se v něm také nejvýznamnější účely vyvlastnění v § 170. Účely v odstavci 1. musejí být na rozdíl od účelů stanovených jinými zákony vymezeny v územně plánovací dokumentaci. Jedná se o veřejně prospěšnou stavbu dopravní a technické infrastruktury, veřejně prospěšné opatření, stavby a opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti státu či asanaci neboli ozdravění území. Ve druhém odstavci nalezneme ještě jeden účel, který se od předchozích odlišuje tím, že v podstatě svědčí konkrétnímu pozemku nebo stavbě; jde o určité zajištění přístupu a řádného užívání, i to však musí být ve veřejném zájmu. K vymezení obsahu prvního účelu je třeba vycházet z definic pojmu veřejně prospěšná stavba58 a pojmů dopravní a technická infrastruktura59 v úvodních ustanoveních StavZ. Možnost vyvlastnit se tedy nevztahuje na všechny veřejně prospěšné stavby pro veřejnou infrastrukturu, ta je zde zúžena jen na dopravní a technickou. Definice obou pojmů obsahuje demonstrativní výčet, takže je třeba v každém jednotlivém případě posuzovat, zda určitý předmět lze pod danou kategorii zařadit. Vyvlastňuje se i plocha nezbytná k zajištění výstavby této stavby a jejího
57
§ 109 odst. 1 Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, definuje cíle takto: „Cílem vyvlastnění je dosáhnout přechodu, popřípadě omezení vlastnického práva k pozemkům a stavbám, nebo zřízení, zrušení, popřípadě omezení práva věcného břemene k pozemkům a stavbám.“ 58
Veřejně prospěšnou stavbou se rozumí stavba pro veřejnou infrastrukturu určená k rozvoji nebo ochraně území obce, kraje nebo státu, vymezená ve vydané územně plánovací dokumentaci (§2 odst. 1 písm. l) StavZ). 59
Pod pojem dopravní infrastruktura lze zahrnout např. stavby pozemních komunikací, drah, vodních cest, letišť a s nimi souvisejících zařízení (§2 odst. 1 písm. k) bod 1 StavZ) Technickou infrastrukturou jsou myšlena vedení a stavby a s nimi provozně související zařízení technického vybavení. Příkladmý výčet: vodovody, vodojemy, kanalizace, čistírny odpadních vod, stavby a zařízení pro nakládání s odpady, trafostanice, energetické vedení, komunikační vedení veřejné komunikační sítě a elektronické komunikační zařízení veřejné komunikační sítě, produktovody.
33
řádného užívání pro stanovený účel. S ohledem na podmínku přiměřenosti, je třeba posoudit, jak velký rozsah plochy bude třeba a jestli postačí jen věcné břemeno k ní. Dalším účelem je veřejně prospěšné opatření. Obecně je definováno v úvodních ustanoveních jako opatření nestavební povahy sloužící ke snižování ohrožení území a k rozvoji anebo ochraně přírodního, kulturního a archeologického dědictví. V § 170 je však tento pojem opět redukován jen na konkrétní účely: snižování ohrožení v území povodněmi a jinými přírodními katastrofami, zvyšování retenčních schopností území, založení prvků územního systému ekologické stability a ochranu archeologického dědictví. Stavby a opatření k zajišťování obrany a bezpečnosti státu jsou také účelem, pro který stavební zákon připouští vyvlastnění. Podobnou problematiku však řeší i zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů, který má navíc autonomní úpravu podmínek vyvlastnění a vyvlastňovacího řízení. Pokud vyjdeme z důvodové zprávy ke StavZ, uplatní se toto ustanovení hlavně v době míru. Vyvlastnit dle zákona o zajišťování obrany ČR lze totiž výhradně za stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, a to navíc jen výjimečně.60 Teoreticky by se tedy mohlo dle StavZ pro zajištění tohoto účelu vyvlastňovat i za stavu ohrožení nebo válečného stavu, pokud bude ovšem splněna podmínka vymezení v územně plánovací dokumentaci. Asanaci území zákon blíže nespecifikuje, ani tento pojem nijak nedefinuje. Podpůrně by se dalo použít ustanovení § 97 odst. 2 StavZ, podle kterého je asanace potřebná hlavně na území postiženém živelní pohromou nebo závažnou havárií, v jejímž důsledku došlo k závažnému zásahu do využití území. Za účelem ozdravění je tedy také možno vyvlastnit. Posledním účelem vyvlastnění v § 170 odst. 2 StavZ má být umožněn přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě tím, že bude odejmuto nebo omezeno právo k pozemku. Obdobné ustanovení obsahovala i předešlá úprava.61 Na jedné straně byla užší než současná, protože umožňovala vyvlastnění jen pro přístup k pozemku nebo stavbě, a nikoli pro jeho užívání a příjezd. Na druhou stranu byla ale
60
Srov.§ 41 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
61
Srov. § 108 odst. 2 písm. d) zákona č. Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
34
také širší, protože nespecifikovala, že právo lze omezit nebo odejmout jen ve vztahu k pozemku. Od účinnosti nového StavZ, již tedy nelze pro samotné zajištění přístupu vyvlastněním zatížit stavbu věcným břemenem cesty – průchodu. Oproti minulé koncepci z platné právní úpravy účelů ve stavebním zákoně úplně vypadlo vytvoření podmínek pro umístění nebo řádný provoz zařízení státní pozorovací sítě, kterou se zjišťuje stav životního prostředí, a dále vytvoření hygienických, bezpečnostních a jiných ochranných pásem a chráněných území. 6.2.2. Účely dle zvláštních zákonů Kromě stavebního zákona jsou další účely vyvlastění upraveny v mnoha dalších zvláštních zákonech. Úprava účelů je roztříštěna z celkem pochopitelných důvodů nejspíš proto, že jednotlivé účely vyvlastnění ve zvláštních zákonech souvisí buď přímo s předmětem úpravy daného zákona, anebo jsou mu hodně blízké. Navíc si zákony mohou stanovovat další podmínky jen pro svoje konkrétní účely, a tím speciální úpravu, která bude mít přednost před ZoVyvl. Je třeba poznamenat, že některé z těchto zákonů, byly změněny zákonem č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona, a zákona o vyvlastnění, současně s účinností ZoVyvl. Některé však přizpůsobeny nové úpravě vyvlastnění nebyly, a tak může jejich aplikace činit v praxi problémy. Předpisů, které obsahují nějaký účel vyvlastnění, je celá řada a kvůli omezenému rozsahu této práce nelze vyjmenovat všechny. Pro představu zde uvádím alespoň několik z nich.62 Horní zákon opravňuje organizaci vykonávající hornickou činnost nabývat vyvlastněním pro účely dobývání výhradního ložiska nemovitosti nebo práva k nim.63 Zákonem o ochraně přírody a krajiny je zase umožněno vyvlastnit nemovitost či práva k ní za účelem ochrany přírody a krajiny, a to na návrh orgánu ochrany přírody a krajiny.64 Zákon používá pojem nemovitosti, který je užší než pojem pozemky a stavby v ZoVyvl. Vzhledem k tomu, že tato úprava je k němu speciální, je umožněno pro účel ochrany přírody a krajiny vyvlastnit jen nemovitost.
62
Blíže k tomu Preisler, P. Účely vyvlastnění. http://spravni2.juristic.cz/615472/clanek/spravni2
[citováno:
27.10.2007].
Dostupný
63
z:
Srov. § 31 odst. 4 písm. b) zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů. 64
Srov. § 60 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.
35
Několik účelů vyvlastnění lze vyčíst i z lázeňského zákona.65 Jsou jimi vyhledávání a využití zdroje k léčebným účelům a ochrana zdrojů v zájmu zachování jejich kvalitativních a kvantitativních vlastností a zdravotní nezávadnosti. Lázeňský zákon je zde přímo nazývá veřejnými zájmy. Zákon o státní památkové péči umožňuje vyvlastnění zvláštního předmětu – je jím nemovitá kulturní památka. Kromě památky je možno vyvlastnit i pozemky a stavby potřebné k vytvoření jejího ochranného pásma. Zužuje i okruh vyvlastňovaných subjektů tím, že z nich vylučuje stát. Účelem je ochrana nemovité kulturní památky před jejím zanedbáváním. Zákon stanovuje i další podmínky vyvlastnění, které mají přednost před obecnou úpravou v ZoVyvl. (Např. vyvlastňovací řízení musí být zahájeno pro kulturní památky na návrh obecního úřadu obce s rozšířenou působností a pro národní kulturní památky na návrh krajského úřadu. Vyvlastnitelem je vždy stát.)66 Za pozornost stojí bezpochyby také zákon o pozemních komunikacích. Zákon pokládá za účel vyvlastnění stavbu dálnice, silnice, nebo místní komunikace. Vyvlastnit lze právo k pozemku, stavbě, nebo zařízení.67 Zařízeními budou nejspíš stejná, jako jsou vyjmenována v § 36 odst. 1 zákona: veřejné osvětlení, dopravní značky, světelné signály, dopravní zařízení, zařízení pro provozní informace, tabulky s označením místních názvů. Stavba dálnice, silnice či místní komunikace bude většinou vymezena jako veřejně prospěšná stavba v územním plánu. Pro určení účelu vyvlastnění se v tom případě použije StavZ, a podpůrně až zákon o pozemních komunikacích. Podle ustanovení § 36 odst. 1 je také vlastník nemovitosti sousedící s průjezdním úsekem silnice nebo s místní komunikací v zastavěném území obce v nezbytně nutných případech povinen za jednorázovou úhradu strpět zřízení věcného břemene na své nemovitosti, spočívající v umístění uvedených zařízení. Situaci již postavené dálnice, silnice, nebo místní komunikace na cizím pozemku pak řeší § 17 odst. 2 zřízením věcného břemene. V těchto případech se nejedná o vyvlastnění v pravém slova smyslu, ale i zde je přiznána náhrada a zřejmě by se měl rovněž posuzovat veřejný zájem.
65
Srov. § 33 zákona č. 164/2001 Sb., lázeňský zákon, ve znění pozdějších předpisů.
66
Srov. § 15 odst. 4 a § 17 odsat. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů. 67
Srov. § 17 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů.
36
Vyvlastnění umožňují i tzv. síťové zákony.68 V nich je možnost vyvlastnění práva odpovídající věcnému břemenu koncipována jako subsidiární, až pokud se nepodaří s vlastníky dohodnout. Účely vyvlastnění dle energetického zákona pak jsou: zřizování a provoz přenosové a distribuční soustavy v elektroenergetickém průmyslu, distribuční a přepravní soustavy v plynárenském průmyslu a dodávka tepla k jeho dalšímu využití. Účelem vyvlastnění dle telekomunikačního zákona je zřízení a provozování určitých telekomunikačních zařízení (anténních stožárů, včetně antén rádiových zařízení a směrových přístrojů veřejné telekomunikační sítě; souvisejících elektronických zařízení, komunikačních zařízení atd.).69 V současné době je aktuální otázka vyvlastňování v oblastech určených pro rozliv řek při povodních. Území určená pro rozliv musí napřed vymezit rozhodnutím vodoprávní úřad. Vodní zákon umožňuje vodoprávnímu úřadu jednak za náhradu omezit užívání pozemků a staveb v oblastech pro rozliv a jednak podat návrh na vyvlastnění dotčených pozemků a staveb.70 Nestanovuje tedy účel vyvlastění v pravém slova smyslu, ale jen možnost podat návrh. Účel vyvlastnění týkající se povodní však zná § 170 odst. 1 b) StavZ jako snižování ohrožení v území povodněmi, a pro tento účel by se mohly vyvlastňovat i pozemky v územích vymezených pro rozliv. Přesto by měla být úprava institutu řízených rozlivů v nejbližší době novelizována. Má dojít nejen ke zlehčení vyvlastění dotčených pozemků a staveb, ale i k lepšímu zajištění dohod s vlastníky. U těch pozemků, které se budou méně často zaplavovat, by měli mít vlastníci možnost zachovat běžné obhospodařování a získat od státu jednorázovou náhradu škody při jejich případném zaplavení. Ministerstvo zemědělství ve spolupráci s ministerstvem pro místní rozvoj a ministerstvem životního prostředí v této souvislosti započalo s přípravou novely vodního zákona. Novela by měla celkově přispět k vytvoření vhodných podmínek pro realizaci protipovodňových opatření, a na jejím základě by měl být přímo do textu
68
Zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. 69
Handrlica, J. Zřizování věcných břemen na základě rozhodnutí stavebního úřadu ve vyvlastňovacím řízení (podle energetického a telekomunikačního zákona). Správní právo, 2007, č. 3, s. 129-144. 70
Srov. § 68 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů.
37
zákona o vodách zapracován účel vyvlastnění pro stavby na ochranu před povodněmi.71 Vláda tento návrh zákona schválila dne 9. 1. 2008 Usnesením č. 2. a zároveň uložila ministru zemědělství vypracovat konečné znění návrhu zákona. Dne 19. 3. 2008 byl schválen poslaneckou sněmovnou. 6.2.3. Vyvlastnění za účelem obrany státu ZoVyvl se nedotýká vyvlastnění upraveného ve zvláštních právních předpisech.72 V současnosti je to zejména zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Vyvlastnění umožňuje § 45 a násl. jak pro nemovitosti, tak i pro movité věci. Obsahuje specifickou úpravu vyvlastnění, která je aplikovatelná jen za určité mimořádné situace – za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu. Účelem může být samozřejmě jen zajišťování obrany státu. Zákon užívá názvu vyvlastnění ve zkráceném řízení. Řízení je opravdu proti „běžnému vyvlastnění“ velmi rychlé. Účastníci mají jen tři dny na to, aby se k návrhu vyjádřili a celkově nesmí řízení trvat déle než 7 dní. To ale neznamená, že zákon nepřiznává vyvlastňovaným právo na náhradu. Vzhledem k mimořádnému charakteru tohoto druhu vyvlastnění, nebude jeho použití příliš časté. Navíc zákon také obsahuje podmínku subsidiarity, a ještě k tomu slovíčko výjimečně, což znamená, že i za stavu ohrožení nebo válečného stavu bude na prvním místě použit ZoVyvl.
6.3. Veřejný zájem LZPS, OZ a ZoVyvl, ty všechny stanovují, že vyvlastnění je možné jen ve veřejném zájmu. Poukazují tak na podmínku veřejného zájmu jako na jeden z nejdůležitějších předpokladů vyvlastnění. Žádný z těchto předpisů však nedefinuje, co je veřejným zájmem myšleno. Význam tohoto pojmu není vlastně upraven vůbec v žádném zákoně a je tudíž právním pojmem neurčitým.73
71
Srov. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. [citováno: 10.2.2008]. Dostupný z: http://www.mze.cz/Index.aspx?ch=72&typ=1&val=39794&ids=0 72
Srov. §1 odst. 2 ZoVyvl.
73
Neurčité pojmy jsou takové, které nelze s úspěchem zcela přesně právně definovat. Jejich obsah a rozsah se totiž může měnit v závislosti na okolnostech aplikace. Kromě veřejného zájmu jsou např.
38
Možných výkladů pojmu veřejný zájem se nabízí mnoho. Je těžké určit, zda je to zájem společnosti jako celku, zájem většiny, zájem skupiny, zájem obecně prospěšný apod. Podstatné pro vyvlastnění je, že musí převážit v dané situaci nad všemi ostatními zájmy. Např. Krajský soud v Hradci Králové se k veřejnému zájmu vyjádřil v odůvodnění rozhodnutí ze dne 19.3.1999, č.j. 31 Ca 71/98-26, takto: „Pojem "veřejný zájem" je třeba chápat vždy jako takový zájem, který by bylo možno označit za obecný a obecně prospěšný zájem. Často se přitom mylně naznačuje, že všechny kolektivní zájmy jsou obecnými zájmy společnosti, avšak v mnoha případech může být uspokojování kolektivních zájmů jistých skupin s obecnými zájmy společnosti v naprostém rozporu. Je proto nutné, aby k omezení vlastnických práv docházelo jen po pečlivém zvážení základní podmínky, zda je takové omezení nutné ve veřejném zájmu.“ Veřejným zájmem může být dokonce i důležitý zájem jednotlivce, pokud je z okolností případu jasné, že výrazně převažuje nad zájmy jinými. Samotný StavZ umožňuje vyvlastnění pro účel zpřístupnění pozemku či stavby nebo řádného užívání stavby.74 Otázkou, zda je ve veřejném zájmu umožnit přístup k rodinným domům přes cizí pozemek, se zabýval např. Krajský soud v Hradci Králové. Šlo o případ, kdy stavebním úřadem v Poličce byla žalobcům vydána rozhodnutí o umístění stavby a stavební povolení, jimiž jim byly povoleny stavby rodinných domků v souladu s územním plánem města Poličky, a to s tím, že jejich komunikační napojení na veřejnou komunikaci bude po stávající obslužné účelové komunikaci. Pozemek, na kterém se účelová komunikace nacházela, byl však v restituci vrácen jinému vlastníkovi, a ten odmítal umožnit přístup k rodinným domům. V rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31.10.2000, č.j. 31 Ca 82/2000, se k pojmu veřejný zájem soud vyjádřil tak, že obecně je možno za veřejný zájem označit takový zájem, jehož nositelem je společnost. V odůvodnění rozsudku pak uvedl: „Veřejným zájmem je podporovat přístupy ke stavbám a k pozemkům. Zvláště to pak platí pro případy, kdy stavby v okamžiku povolení měly zajištěn přístup z veřejné pozemní komunikace v souladu s obecnými technickými požadavky na výstavbu, ale posléze jej ztratily bez přičinění vlastníka stavby. Takovéto situace se totiž dotýkají nejen soukromoprávní sféry, ale i veřejný pořádek, dobré mravy nebo občanské soužití. (Srov. Malý, S. Nový stavební zákon s komentářem. Praha: Aspi, 2007, s. 336.) 74
Srov. § 170 odst. 2 StavZ.
39
zájmu společnosti v potřebě umožnit vlastníkovi stavby, povolené veřejnoprávním aktem, její další nerušené užívání.“ Podobné stanovisko k problematice veřejného zájmu na přístupu k pozemku nebo stavbě zaujal také Krajský soud v Českých Budějovicích v rozhodnutí ze dne 20.5.1998, č.j. 10 Ca 65/98. Přestože se jednalo o přístup k betonárně, která nebyla považována za veřejně prospěšnou stavbu, dospěl soud k tomuto právnímu názoru: „Veřejný zájem na vyvlastnění nelze spatřovat pouze v zájmu státu či státních institucí; může být dán i tehdy, je-li nutné umožnit užívání věci v soukromém vlastnictví. Vyvlastnění práva odpovídajícího věcnému břemeni k vytvoření podmínek pro zajištění přístupu k pozemku a stavbě je ve veřejném zájmu.“ Veřejný zájem však musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení. Správnímu orgánu je tak ponechán značný prostor pro zhodnocení a rozhodnutí, zda se jedná o veřejný zájem, či nikoli. Musí posuzovat každý případ samostatně, poměřovat všechny dotčené partikulární zájmy a rozhodnout pomocí správního uvážení, zda navrhovaný záměr je ve veřejném zájmu a zda převažuje nad zájmy ostatními. Veřejný zájem není třeba ve vyvlastňovacím řízení prokazovat, pokud se vyvlastňuje pro účel dle § 170 odst. 1 písm. a) StavZ. Veřejně prospěšné stavby dopravní a technické infrastruktury jsou totiž dle § 2 odst. 1 písm. k) StavZ zřizované nebo užívané ve veřejném zájmu. Jako účel vyvlastnění musí být vymezeny ve vydané územně plánovací dokumentaci. Veřejný zájem je tedy schválen již ve vydané územně plánovací dokumentaci. Vyvlastňovací úřad pak pouze konstatuje, že účel vyvlastnění je v souladu s územně plánovací dokumentací a že jde o veřejně prospěšnou stavbu.75 Ani pro jiné účely, pro které je územně plánovací dokumentací vymezeno, že jsou ve veřejném zájmu, by nemělo být třeba dokazovat veřejný zájem ve vyvlastňovacím řízení. Postačí pouhý odkaz na schválenou územně plánovací dokumentaci.
6.4. Rozsah vyvlastnění Vyvlastnění lze dle ZoVyvl provést jen v rozsahu nezbytném. Vyvlastnitel tedy nemůže požadovat více, než je potřeba pro dosažení účelu vyvlastnění. Rozsah
75
Srov. Příloha č. 1 – odůvodnění rozhodnutí
40
vyvlastnění je tak omezen kvantitativně i kvalitativně, ale jen pro toho, kdo podává návrh na vyvlastnění. Naopak je v dispozici vyvlastňovaného, zda v průběhu řízení požádá o rozšíření vyvlastnění. Umožňuje mu to § 4 odst. 3 ZoVyvl. Vyvlastňovaný má právní nárok na to, aby mu byl vyvlastněn pozemek, stavba nebo jejich část či právo odpovídající věcnému břemeni k nim, pokud by je v důsledku vyvlastnění nebylo možno užívat vůbec nebo jen s nepřiměřenými obtížemi. Vyvlastňovaný musí posoudit, zda vyvlastnění celého pozemku pro něj bude výhodné, nebo ne. Například pozemek – ornou půdu – ve vlastnictví paní B, by mělo v důsledku vyvlastnění protnout postupně několik silnic. V první fázi jí byla sice vyvlastněna jen část pozemku, která jeho souvislost nijak zvlášť nenarušuje. V další etapě výstavby obchvatu, jak vyplývá ze schváleného územního plánu, by jí měla být odejmuta další část pozemku pro stavbu jiné silnice. Mezi nimi vznikne pozemek o malé výměře. Tento „kousíček pole“, by měl být oddělen od zbytku tak, že nebude způsobilý k dalšímu obdělávání.76 Paní B bude muset uvážit, zda by tento pozemek mohla využít jinak (umístění reklamních billboardů apod.), nebo zda je pro ni výhodnější uplatnit své zákonné oprávnění a požádat o vyvlastnění i této části pozemku. Podobnou problematikou se zabýval Nejvyšší správní soud ve věci: Anna G. proti Krajskému úřadu Pardubického kraje o vyvlastnění, o kasační stížnosti žalobkyně.77 Paní Anna G. se domáhala rozšíření vyvlastnění i na pozemky, jejichž užitkovost by v důsledku vyvlastnění klesla. Soud zde mimo jiné konstatoval, že snížení užitkovosti není totéž co užívání jen s nepřiměřenými obtížemi. Kasační stížnost zamítl. Z předmětného rozhodnutí lze tedy dovodit, že při aplikaci ustanovení o rozsahu vyvlastnění je nutné vždy posuzovat, zda pozemky nebo stavby skutečně užívat nelze, či zda došlo pouze ke ztížení užívání. Takže např. vlastníci pozemků přímo sousedících s dálnicí nebo s jinou veřejně prospěšnou stavbou nemají nárok na jejich vyvlastnění jen proto, že jejich pozemky byly do jisté míry znehodnoceny.
76
Srov. Příloha č. 2.
77
Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 8.3.2006, č.j. 3 As 35/2005 – 63.
41
7. Náhrada za vyvlastněné nemovitosti Již samotné zakotvení institutu vyvlastnění v ústavním pořádku České republiky (v LZPS) je postaveno na principu náhrady za omezení nebo odnětí vlastnického práva. Nová koncepce náhrad v § 10 a násl. ZoVyvl vychází ze zásad spravedlnosti a přiměřenosti. Náhrada by měla vyvlastňovanému vyrovnat majetkovou újmu, která mu vyvlastněním vznikla. Zároveň by měla představovat jakýsi ekvivalent, jehož hodnota by mu umožňovala obstarání obdobné věci. Právo na náhradu přísluší nejen vlastníkovi, ale také třetím osobám, jejichž práva vyvlastněním zanikla (srov. výše). Nová úprava se od předchozí odlišuje zejména v tom, že umožňuje hned několik forem a druhů náhrad. Náhrady mohou být poskytnuty nejen v peněžní formě, ale i formou věcného plnění. Peněžní náhrada má být vyvlastněnému poukázána buď ve výši obvyklé ceny, nebo ve výši ceny zjištěné podle cenového předpisu. Přitom záleží, která z nich bude vyšší. Musí být uhrazena jednorázově ve lhůtě stanovené v rozhodnutí; tato lhůta nesmí být delší než dva měsíce od právní moci rozhodnutí o vyvlastnění a její stanovení je nezbytnou součástí rozhodnutí.78 Jinou formou náhrady může být poskytnutí náhradního pozemku nebo stavby, ovšem jen v případě, že se na této variantě vyvlastňovaný a vyvlastnitel dohodnou. Také náklady spojené s vyvlastněním uhradí vyvlastnitel, pokud vzniknou. Úprava náhrad za vyvlastnění, tak jak ji zná současný ZoVyvl, se stala účinnou již o půl roku dříve než samotný ZoVyvl. Předchozí stavební zákon byl totiž novelizován v ustanoveních o náhradách s účinností od 1. 7. 2006.79 Nová úprava určování náhrad se projevila například u paní B, které sice byl vyvlastněn pozemek ještě před účinností nového ZoVyvl, ale až po 1. 7. 2006, takže výše náhrady za tento pozemek musela být posuzována již podle novelizovaných ustanovení o náhradách.
78
Srov. § 24 odst. 2 písm. c).
79
Novelizace byla provedena zákonem č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Z ustanovení o účinnost této novely vyplývá, že její čl. LV., jenž se týká právě náhrad za vyvlastnění v tehdejším stavebním zákoně, nabývá účinnosti již 1.7.2006. Ustanovení §§ 10, 11a 13 ZoVyvl odpovídají svým textem ustanovením §§ 111, 111b a 111c zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, účinných od 1.7.2006. Rozdíl mezi současnou úpravou a úpravou platnou po 1.7.2006 v ustanoveních o náhradách je pouze v náhradách za zaniklá práva třetích osob (§§12 a 14 ZoVyvl).
42
7.1. Obvyklá cena Princip spravedlivé náhrady by měl být garantován zavedením obvyklé ceny do úpravy vyvlastňování v § 10 odst. 1 ZoVyvl. Vyvlastňovaný získá za vyvlastněný pozemek nebo stavbu náhradu ve výši obvyklé ceny. Při určení výše obvyklé ceny je třeba vycházet ze ZoOc. Zde je obvyklá cena zařazena mezi způsoby oceňování majetku hned na prvním místě. ZoOc ji definuje jako cenu, která by byla dosažena při prodejích stejného, případně obdobného majetku v obvyklém obchodním styku v tuzemsku ke dni ocenění. 80 Při jejím určování musí vzít znalec v úvahu všechny okolnosti, které mohou mít na cenu vliv, s výjimkou mimořádných okolností trhu, osobních poměrů prodávajícího nebo kupujícího a zvláštní obliby.81 Znalec by měl provést analýzu trhu, a zjistit tak, jaké byly ceny minulých prodejů v dané lokalitě s ohledem na trendy apod. Obvyklou cenu tedy nelze stanovit jako přesné číslo. V případě vyvlastnění pozemků ve vlastnictví paní B pro stavbu silnice byly vypracovány dva znalecké posudky. První ze dne 23. 2. 2005 a druhý ze dne 21. 6. 2006, ve kterém již znalec zohledňoval i cenu obvyklou.82 Znalec však i ve druhém posudku konstatoval, že podle jeho informací a zkušeností se ceny pozemků pro stavbu komunikace shodují s cenami administrativními, tzn. s cenami zjištěnými podle cenového předpisu. Dále už postupoval dle vyhlášky č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. V posudku sice není uvedeno, z čeho plynou informace a zkušenosti znalce o cenách pozemků pro stavbu komunikace, ale budou to zřejmě ceny minulých prodejů. Jak je ale možné, že se v dané lokalitě pozemky prodávaly právě za cenu shodující se s cenou
80
Srov. § 2 odst. 1 ZoOc.
81
Zákon upřesňuje pojmy mimořádné okolnosti trhu, osobní poměry a zvláštní obliba:
Mimořádnými okolnostmi trhu se rozumějí například stav tísně prodávajícího nebo kupujícího, důsledky přírodních či jiných kalamit. (demonstrativní výčet) Osobními poměry se rozumějí zejména vztahy majetkové, rodinné nebo jiné osobní vztahy mezi prodávajícím a kupujícím. (demonstrativní výčet) Zvláštní oblibou se rozumí zvláštní hodnota přikládaná majetku nebo službě vyplývající z osobního vztahu k nim. 82
Srov. Příloha č. 3.
43
vypočtenou podle cenového předpisu? Odpověď je jednoduchá. Investor potřeboval k uskutečnění záměru víc pozemků, než jen pozemek paní B, a tak nejprve všem dotčeným vlastníkům nabídl dohody, v nichž byla cena za m2 stanovena právě podle shora uvedené vyhlášky. Většina vlastníků na dohodu přistoupila, a tím se v daném místě vytvořila cena obvyklá. Je třeba poznamenat, že jiné prodeje pozemků se v daném místě zřejmě neuskutečnily, takže znalec neměl příliš mnoho možností, z čeho vycházet. Dále bylo ještě pro vypracování znaleckého posudku rozhodující, že šlo o pozemek, na kterém měla být podle vydaného územního rozhodnutí realizována stavba komunikace. Při určení ceny obvyklé totiž záleží na tom, jakou stavbu lze na pozemku realizovat, a s ohledem na schválené územní rozhodnutí to mohla být už jedině stavba komunikace. Paní B tedy zavedení institutu obvyklé ceny do ustanovení o náhradách příliš nepomohlo, protože se nakonec stejně počítala cena dle cenového předpisu. Byla vyčíslena ve stejné výši jako v prvním znaleckém posudku, jenž byl vypracován ještě před účinností novely. Je však možné, že v některých atraktivních lokalitách může být stanovení obvyklé ceny pro vlastníky velice výhodné. Úprava cen v cenových předpisech totiž nemůže dostatečně rychle reagovat na vývoj tržních cen pozemků. Znalec pak v konkrétním případě může dojít k obvyklé ceně, která bude mnohem vyšší, než zjištěná z cenového předpisu.
7.2. Cena zjištěná podle cenového předpisu Obvyklá cena může být někdy nižší, než je cena zjištěná podle cenového předpisu. Na tyto případy je pamatováno v ustanovení § 10 odst. 3. Znalec tedy musí určit i cenu zjištěnou dle cenového předpisu a porovnat ji s cenou obvyklou. Cena zjištěná náleží vyvlastněnému, bude-li vyšší. ZoVyvl odkazuje na cenový předpis pro ocenění majetku k jinému účelu, než je prodej (tedy vyvlastnění). Tím splňuje předpoklad dle § 1. odst. 1 ZoOc, aby oceňování bylo prováděno podle tohoto zákona. Předmětem úpravy ZoOc jsou způsoby oceňování majetku a služeb pro účely stanovené zvláštními předpisy, v tomto případě ZoVyvl. Spolu se ZoOc se při ocenění použije vyhláška č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých 44
zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška“). Vyhláška stanoví ceny, koeficienty, přirážky a srážky k cenám a postupy při uplatnění způsobů oceňování. Například pro stavební pozemky vydávají obce cenové mapy83, v nichž jsou stanoveny ceny pozemků za m2. Není-li cena stanovena v cenové mapě, zjistí se pomocí § 28 vyhlášky. Zde jsou stanoveny buď přímo pevné částky pro ceny pozemků v konkrétních městech, nebo koeficienty pro výpočet ceny s ohledem na počet obyvatel v obci.
7.3. Jiný pozemek nebo stavba V minulosti představovala zemědělská půda pro její majitele hlavní zdroj obživy. Vztah vlastníků k pozemkům byl mnohem silnější, když na nich sami pracovali, a vydělávali si tím na živobytí, nebo pěstovali plodiny pro vlastní potřebu. V dnešní době je půda stále hodnotným majetkem, ale již v jiném smyslu. Představuje hlavně dobrou investici, protože její cena na trhu neustále stoupá. Většina vlastníků už na svých pozemcích osobně nepracuje, ale spíše je pronajímá. V případě jejich vyvlastnění by se tak většinou spokojili s dostatečně vysokým finančním vyrovnáním. Přesto ještě existuje hrstka statkářů a soukromých zemědělců, kteří se s vyvlastněním půdy nechtějí smířit a raději by jako náhradu uvítali jiný pozemek, na němž by mohli pokračovat v zemědělské výrobě.84 Zřejmě právě proto byla do ZoVyvl zavedena novinka v podobě poskytnutí náhrady formou věcného plnění, tj. jiného pozemku nebo stavby. Umožňuje to § 11 ZoVyvl za předpokladu, že se vyvlastňovaný s vyvlastnitelem na tomto druhu náhrady dohodnou. Ani jeden z nich tedy nemá právní nárok na poskytnutí náhrady uvedeným způsobem. Vyrovnání rozdílu v obvyklé ceně vyvlastněného pozemku a náhradního pozemku nebo stavby není dotčeno. Ceny pozemků pro vyrovnání rozdílu se tedy určí cenou obvyklou.
83
Dle § 10 ZoOc.
84
Srov. případ statkářky paní H, která za své pozemky, které jí mají být vyvlastněny, požaduje náhradu ve formě jiných zemědělských pozemků a blokuje tak výstavbu dálnice na Hradec Králové. Bártková, E. Průlom: Po 15 letech končí spor o dálnici do Hradce. [citováno: 8.12.2007]. Dostupný z: http://aktualne.centrum.cz/domaci/kauzy/clanek.phtml?id=515835
45
Tento způsob náhrady lze v praxi použít jen pokud vyvlastnitel disponuje vhodnými pozemky nebo stavbami. Problém může nastat, jestliže bude vyvlastňováno ve prospěch státu. Ten sice vlastní dost majetku na to, aby mohl náhradní pozemky a stavby poskytovat,
přesto
je
uskutečnění
takového
převodu
téměř
neproveditelné.
Vyvlastnitelem je totiž většinou organizační složka státu (např. Ředitelství silnic a dálnic), která sama nevlastní pozemky nebo stavby vhodné pro náhradu. Teoreticky by mohl být vlastníkovi poskytnut jiný státní pozemek, spravovaný třeba pozemkovým fondem. Jenže pozemek by musel být napřed převeden z pozemkového fondu na vyvlastnitele, tedy na jinou organizační složku státu. Zde by však vyvlastnitel – organizační složka státu – narazil na problém. Pozemkový fond může sice bezúplatně převést nemovitosti, které má ve správě, na státní orgán nebo organizaci, jestliže jsou potřebné k plnění jejich úkolů. Nabyvateli však vznikne pouze právo hospodaření s nemovitostí, nikoli právo nakládat s majetkem.85 Pozemky převedené z pozemkového fondu na jinou organizační složku státu tedy nelze dále zcizovat.
7.4. Oceňování věcných břemen Za zřízení věcného břemene nebo za odnětí či omezení práva odpovídajícího věcnému břemenu dostane vlastník náhradu ve výši ceny práva odpovídajícího věcnému břemenu. Oceňovaní práv odpovídajících věcným břemenům se provádí podle § 18 ZoOc, kde je stanoveno, že se cena určí výnosovým způsobem na základě ročního užitku ve výši obvyklé ceny. Roční užitek se násobí počtem let užívání, nejvíce však pěti.86 Náhrady za zřízení věcného břemene jsou většinou velmi nízké. Přitom vlastníka pozemku nebo stavby mohou značně omezovat. Například při zřízení věcného břemene pro některý účel dle tzv. síťových zákonů87 může oprávněný z věcného břemene kdykoli
85
Srov. § 2 odst. 5 zákona č. 569/1991 Sb., o pozemkovém fondu české republiky, ve znění pozdějších předpisů. 86
Určování náhrad podle uvedeného ustanovení činilo v praxi obtíže, proto vydalo ministerstvo financí Sdělení obsahující komentář k oceňování práv odpovídajících věcným břemenům dne 11.5.1999 pod č.j. 162/38 024/1999 a uveřejněno v Cenovém věstníku, částka 6/1999, další pak pod CV 02/2001 v cenovém věstníku č. 3/2001. 87
Zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů.
46
vstupovat na pozemky z důvodů oprav nebo jiné údržby. I když jsou účely dle tzv. síťových zákonů bezpochyby ve veřejném zájmu, není to dle mého názoru důvod, proč by vlastník zatížených nemovitostí nemohl být za omezení svých práv náležitě odškodněn.
7.5. Náklady a daně při vyvlastnění Náhradu
nákladů
vzniklých
v přímé
souvislosti
s vyvlastněním
přiznává
vyvlastněnému § 10 odst. 2 ZoVyvl. Vyvlastnitel musí nahradit vyvlastňovanému stěhovací náklady, náklady spojené se změnou podnikání apod. Vyvlastnitel dále hradí náklady spojené s vyhotovením znaleckého posudku. Vyvlastňovaný má pouze povinnost výši těchto nákladů prokázat. Může tak učinit i prostřednictvím znaleckého posudku, jehož vyhotovení je opět na účet vyvlastnitele.88 Při vyvlastnění se platí, tak jako u jiných úplatných přechodů vlastnictví k nemovitosti, daň z převodu nemovitosti. Poplatníkem této daně je dle § 8 odst. 1 písm. b) zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, nabyvatel, tedy vyvlastnitel. Základ daně bude roven výši náhrady za vyvlastnění stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění a sazba daně je stanovena na 3 %.89 Lhůta pro podání daňového přiznání je do konce třetího měsíce následujícího po měsíci, v němž se stalo pravomocné rozhodnutí o vyvlastnění vykonatelným. Poskytuje-li se vyvlastňovanému současně náhrada v podobě jiné nemovitosti, považují se oba přechody za jeden. Daň se pak vybere z převodu vyvlastněné nemovitosti.
88
Srov. § 20 a 21 ZoVyvl.
89
Dle § 15 odst. 3 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů
47
8. Dohoda s vlastníkem před vyvlastněním Podmínku subsidiarity, obsaženou již v OZ: „… nelze-li dosáhnout účelu jinak…“,90 konkretizuje ZoVyvl mimo jiné preferencí uzavření dohody s vlastníkem před samotným vyvlastněním (dále jen „dohoda“). Pokus o uzavření dohody musí tedy vždy předcházet vyvlastňovacímu řízení. Nová úprava vyvlastnění klade na uzavírání dohod o něco přísnější nároky než úprava předchozí, a to zejména na její obsah. Vymezují se dvě lhůty: ne kratší než 60 dnů pro přijetí návrhu dohody91 a 3 roky pro započetí s uskutečňováním účelu. Pro případ, že nebude do tří let zahájena realizace účelu, musí dohoda obsahovat nárok na vrácení převedených práv. V tomto ohledu byli dříve vlastníci přistoupivší na dohodu znevýhodněni. Nemohli totiž žádat o vrácení svých práv, pokud se s realizací účelu nezapočalo, nebo pokud by se dokonce pozemků nebo staveb využilo pro jiný účel. Zákon tak alespoň částečně stírá rozdíl mezi dobrovolným převodem práv a vyvlastněním.92 Pokus o vyřešení majetkoprávních poměrů smluvní cestou a jeho neúspěch je nutným předpokladem pro zahájení vyvlastňovacího řízení. Listiny dokládající splnění této podmínky se přikládají k žádosti o vyvlastnění.93 Může se stát, že nabízená dohoda nebude obsahovat všechny náležitosti uložené v § 5 ZoVyvl. Podle mého názoru tento nedostatek nebrání její platnosti, pokud nebude pojata přímo jako dohoda před přistoupením k vyvlastnění. Vlastník tak může uzavřít např. platnou kupní smlouvu, na základě které katastrální úřad při splnění dalších podmínek povolí vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí. Kdyby však na takovou dohodu vlastník nepřistoupil, její návrh by nebyl dostatečným důkazem pokusu o uzavření dohody při podání návrhu na vyvlastnění. Zákonodárci tímto novým zpřísněním podmínek uzavírání dohod nejspíš sledovali menší počet vyvlastňovacích řízení, a tudíž i menší zatížení orgánů k nim příslušných. Jenže i přes uvedené zákonné požadavky na dohodu může podle mého názoru dojít
90
Srov. § 128 odst. 2 OZ.
91
Lhůta 60 dnů není potřebná za podmínek § 5 odst. 3 ZoVyvl.
92
Pozn.: Při samotném vyvlastnění je lhůta pro zahájení realizace účelu stanovena ZoVyvl na 2 roky, zatímco při dohodě jsou to 3 roky. Je však třeba vzít v úvahu, že vyvlastňovací řízení nějakou dobu trvá, takže ve výsledku to však časově vyjde nejspíš téměř nastejno. 93
§ 18 odst. 2 d) ZoVyvl.
48
k nespokojenosti vlastníků s podmínkami dohody. Tito si raději nechají pozemky vyvlastnit, případně prodlužují celou záležitost žalobami k soudu. Velmi častým důvodem odmítání dohod je výše finančního vyrovnání za odkup pozemků nebo staveb. I v minulosti docházelo k odmítání dohod a následně k průtahům vyvlastňovacích řízení kvůli nabízené náhradě. Známý a medializovaný je případ statkářky paní H, která takto blokuje už dlouho výstavbu dálnice směrem na Hradec Králové.94 Podobný problém nespokojenosti vlastníků pozemků s nabízenou cenou vznikl také např. na stavbě rychlostní silnice R6 mezi Chebem a Karlovými Vary.95 Úprava náhrad za vyvlastnění sice prošla změnou, ale nedotkala se náhrad při uzavírání dohod. Zákon nestanovuje žádný požadavek na výši ceny nabízené v dohodě. Je tedy na jednu stranu možné, aby se budoucí vyvlastnitel dohodl s budoucím vyvlastňovaným na vyšší ceně, než jakou by dostal při vyvlastnění a tím dosáhl rychlého odkupu práv. Není však limitována ani spodní hranice, pod kterou by neměla nabízená cena klesnout. Někteří investoři by pak mohli využívat nevědomosti lidí a pozemky vykupovat „pod cenou“. Pokud si však vlastník spočítá, že by mohl při vyvlastnění dostat za svůj majetek více, na dohodu nepřistoupí. Navíc je často v pozici investora stát, a tomu současná právní úprava neumožňuje nabízet vlastníkům vyšší cenu, než cenu zjištěnou podle cenového předpisu.96 Pokud chce majitel získat cenu tržní (tedy obvyklou), musí si počkat až na vyvlastňovací řízení. Porovnávání nabízené ceny a náhrady, která by vznikla při vyvlastnění, je dost obtížné bez aktuálního znaleckého posudku. Hlavně pro určení ceny obvyklé by se mohl vlastník spoléhat pouze na svůj střízlivý odhad. Cenu zjištěnou podle cenového předpisu však lze vypočítat za pomoci zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů, spolu s vyhláškou č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů.
94
Srov. Bártková, E. Průlom: Po 15 letech končí spor o dálnici do Hradce. [citováno: 8.12.2007]. Dostupný z: http://aktualne.centrum.cz/domaci/kauzy/clanek.phtml?id=515835
95
Srov. Štětina, M. Na stavbě rychlostní silnice R6 začalo vyvlastňování pozemků. [citováno: 10.11.2007]. Dostupný z: http://www.ct24.cz/vyhledavani/index_view.php?id=226773
96
Stát může dle § 12 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, sjednat v dohodě maximálně cenu rovnající se jeho ocenění podle zvláštního předpisu.
49
Protože znaleckého posudku je potřeba i pro účely daňového řízení, měl by se vlastník ujistit, že to nebude on, kdo zaplatí náklady na jeho zhotovení. Pokud nebude tato povinnost upravena v dohodě, měl by zajistit obstarání znaleckého posudku poplatník daně z převodu nemovitostí, protože jej musí přiložit k daňovému přiznání. Při vyvlastnění hradí náklady na zhotovení znaleckého posudku vyvlastnitel. Dále by si měl dát pozor, jestli jsou v ní nějak upraveny náklady, které účelně vynaloží následkem a v souvislosti s převodem práv. Institut vyvlastnění totiž náhradu takových nákladů vyvlastňovanému přiznává. Rovněž je třeba si povšimnout, zda dohoda obsahuje nějaké ustanovení o daních. Jak už bylo řečeno výše, při vyvlastnění nemovitostí je poplatníkem daně z převodu nemovitostí nabyvatel – vyvlastnitel, jenže obecně je poplatníkem daně z převodu nemovitostí převodce a nabyvatel je pouze ručitelem.97 Když by tedy předkládaná dohoda byla např. kupní smlouvou o převodu nemovitosti, byl by ze zákona poplatníkem daně prodávající, tedy vlastník, a kupující by byl pouze ručitelem. Pokud by dohoda nestanovila, že daň je povinen zaplatit nabyvatel, byla by pro potenciálního vyvlastňovaného v tomto ohledu nevýhodnější, než samo vyvlastnění. Pro daň při zřízení práva odpovídajícího věcnému břemenu to platí obdobně. Navíc je potřeba vzít v úvahu další fakt, že nemovitosti neustále stoupají na ceně. Čím později dojde k jejich vyvlastnění, tím větší obvyklou cenu za ně může vlastník dostat. Pokud tedy nebude vlastníkovi v dohodě nabídnuto dostatečně vysoké finanční vyrovnání, je pro něj výhodnější co nejdéle otálet a nechat si raději svůj majetek vyvlastnit, až bude hodnotnější. Bohužel ani současná úprava tedy nepřispěla k vyřešení tohoto problému a nahrává spíš těm, kteří nepřistoupí na dohodu a realizaci záměru zdržují.98 Pokud vlastník předmětného pozemku nebo stavby dojde z nějakého důvodu k závěru, že pro něj dohoda výhodná není, má dvě možnosti. Buď bude usilovat o změnu dohody (zvýšení nabízené ceny, změnu některých ustanovení, atd.), nebo návrh odmítne a počká si na vyvlastnění, zdali vůbec bude úspěšné. Vždy záleží na ochotě obou stran dohodnout se na společně přijatelném řešení.
97
Srov. § 8 odst. 1 a) zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. 98
Blíže k tomu Frantová, L. Spory o vyvlastnění. Co je víc: Veřejný zájem, nebo vlastní majetek? Profit, 2008, č. 7, s. 26-28.
50
K této problematice bych chtěla ještě uvést, že v praxi je mnohdy podceňována komunikace mezi investorem a vlastníkem nemovitosti. I když je např. oznámení o zahájení územního řízení o výstavbě veřejně prospěšné stavby doručováno veřejnou vyhláškou, málokdo se o tyto věci zajímá a čte informace na úřední desce. Vlastník se tak většinou dozví o záměru vybudování veřejně prospěšné stavby až ve chvíli, kdy mu přijde poštou návrh na uzavření dohody o odkoupení pozemků s tím, že pokud je neprodá, budou mu vyvlastněny. Tento přístup investorů, a to včetně organizačních složek státu, není zrovna přívětivý. Není proto divu, že si vlastníci často právě kvůli podobnému jednání postaví hlavu a na dohodu nepřistoupí. Podle mého názoru by investor měl využít jiných metod komunikace, pokud opravdu usiluje o uzavření dohody. Osobní kontakt s vlastníky určitě není nikdy na škodu. Některým majitelům by možná stačilo jen vysvětlení okolností, proč vlastně dochází k odkupu jejich pozemků příp. staveb. Jestliže ale obdrží pouze strohý dopis, není to pro ně dostatečná motivace, aby někomu prodávali svůj majetek. Bohužel k osobnímu jednání většinou dochází až při samotném vyvlastňovacím řízení. Někdy může dojít ke kompromisu a k uzavření dohody mezi oběma stranami i v průběhu řízení. Není to však také jen důkazem nedostatečného jednání s vlastníky před podáním žádosti o vyvlastnění? S ohledem na shora uvedené nedostatky právní úpravy a na poznatky z praxe vyvlastňovacího úřadu, musím konstatovat, že nová úprava dohod není dostatečná. Zákon nenutí investora, aby motivoval vlastníka dostatečně vysokou cenou nabízenou už v návrhu na uzavření dohody, a státu to dokonce ani neumožňuje. Vyvlastnění se pak uskuteční za příhodnějších podmínek pro vyvlastňovaného a vyplatí se mu tedy zdržovat uskutečnění záměru, dokud se mu nedostane adekvátní náhrady. Myslím si, že de lege ferenda je třeba změnit právní úpravu tak, aby investor musel už v dohodě nabídnout vlastníkovi pozemku cenu obvyklou za stejných podmínek jako při vyvlastnění. Zákonodárci by měli také zvážit, jestli náklady na vyvlastňovací řízení, které hradí stát, nejsou mnohdy vyšší, než finanční vyrovnání, se kterým by se vyvlastňovaný spokojil.
51
8.1. Grafické znázornění postupu při uzavírání dohody V grafu se pokusím znázornit, jak by měl postupovat a jaké otázky by si měl klást vlastník pozemku či stavby při zvažování, zda je pro něj nabízená dohoda v daném čase finančně výhodná oproti vyvlastnění. Neberu zde v potaz práva třetích osob, která by mohla vyvlastněním zaniknout dle § 6 a násl. ZoVyvl, a náhrady za ně. Návrh na uzavření dohody Splňuje náležitosti dle § 5 ZoVyvl ?
Nabízená cena je vyšší nebo stejná jako náhrada při vyvlastnění ?
Ano Ne Je však přesto finančně zajímavá a nezáleží mi na výhodách a oprávněních které plynou z § 5 ?
Ano
Ne Nepřistoupit na dohodu.
Je zaručena náhrada všech nákladů ? Ne Nepřistoupit na dohodu.
Ne Cena však pokryje i placení daně ?
Ne Nepřistoupit na dohodu.
Ne Cena však pokryje i náklady ?
Ano (příp. náklady nevzniknou)
Ano
Daň je upravena tak, že ji platí nabyvatel ? Ne Nepřistoupit na dohodu. Ano Uzavřít dohodu.
52
9. K procesněprávní úpravě vyvlastnění Účelem této kapitoly není podat vyčerpávající analýzu průběhu vyvlastňovacího řízení podle nového ZoVyvl. K takovému úkolu by bylo zapotřebí mnoho zkušeností z aplikační praxe a vzhledem k tomu, že ZoVyvl je starý teprve rok, nelze zatím příliš vycházet z judikatury soudů. Dovolím si proto pouze stručně popsat základní aspekty procesněprávní úpravy vyvlastňovacího řízení, zrušení vyvlastnění a následnou možnost přezkumu rozhodnutí soudní cestou.
9.1. Vyvlastňovací řízení Vyvlastňovací řízení (dále také „řízení“) je jako speciální správní řízení upraveno v ZoVyvl. Subsidiárně se přitom použije SprŘ, kromě ustanovení o doručování veřejnou vyhláškou, která se mohou aplikovat pouze v případě doručování neznámým účastníkům nebo účastníkům neznámého pobytu či sídla.99 Dle přechodných ustanovení má být vyvlastňovací řízení vedeno podle nové právní úpravy i tehdy, bylo-li zahájeno před její účinností a nebylo-li pravomocně skončeno.100 Pro určení spravedlivé náhrady za vyvlastnění se tím pádem musí vypracovat nový znalecký posudek. Oproti minulé úpravě je totiž umožněno stanovení náhrady ve výši ceny obvyklé. Nárok na často vyšší náhradu tak vznikl i těm vyvlastňovaným, jejichž vyvlastňovací řízení již ke dni účinnosti ZoVyvl probíhalo. Neuplatní se pouze podmínka, aby vyvlastňovanému byl znám účel vyvlastnění nejméně po dobu 6 měsíců. Předchozí úprava ji totiž neznala, a zpětně by tak byla prakticky nesplnitelná. Přestože k vyvlastňovacímu řízení lze přistoupit až po vyčerpání všech ostatních možností včetně návrhu dohody, počet vedených řízení v posledních letech znatelně stoupnul, a to nezávisle na účinnosti nového ZoVyvl. Kromě jiných okolností to má na svědomí především rozsáhlé plánovaní budování silnic a dálnic, za jehož účelem je potřeba mnoha pozemků a staveb. Jak mi potvrdila i paní Ing. Dagmar Klaudová, převážná většina vyvlastňovacích řízení, kterými se úřady v poslední době musejí zabývat, se týká právě výstavby pozemních komunikací.
99
Srov. § 29 ZoVyvl.
100
Srov. § 31 ZoVyvl.
53
Jen za uplynulé 2 roky (2006 - 2007) bylo na území České republiky uvedeno do provozu 129 kilometrů dálnic a rychlostních silnic. Během pěti let, tedy v období 2006 – 2010, by měla délka nově vybudovaných a zprovozněných dálnic a rychlostních silnic dosáhnout až 313 kilometrů.101 Ředitelství silnic a dálnic nezahálí ani s výstavbou silnic nižších tříd. Ze statistiky prostředků použitých každoročně na stavbu silnic a dálnic je patrné, že jejich realizace je v posledních letech na vzestupu, a jak vyplývá z předpokládaného postupu výstavby a uvádění do provozu dálnic a rychlostních silnic na další léta, je plánována ještě rozsáhlá zástavba pozemků těmito komunikacemi téměř ve všech krajích.102 Jak známo, realizace uvedených staveb se většinou plánuje na pozemcích mnoha vlastníků. Lidé, kterých se to týká, bývají v dnešní době již většinou dobře informováni o hodnotě svých pozemků a o možných postupech. Úprava vyvlastňovacích řízení je oproti úpravě dohod v ZoVyvl více propracovaná a většinou pro vlastníky výhodnější. Téměř vždy se tak najde někdo, kdo nepřistoupí na dohodu, ale upřednostní raději vyvlastňovací řízení. Kdyby měli vlastníci přistoupivší na dohodu srovnatelné podmínky s vyvlastňovanými, možná by došlo i ke snížení počtu vyvlastňovacích řízení. 9.1.1. Vyvlastňovací úřad a účastníci vyvlastňovacího řízení Odchylně
od
předchozí 103
vyvlastňovacího řízení.
úpravy
zakládá
ZoVyvl
příslušnost
k vedení
Svěřuje se vyvlastňovacímu úřadu (dále také „úřad“), jimž
je obecní úřad obce s rozšířenou působností, případně magistrát územně členěného statutárního města nebo Magistrát hlavního města Prahy.104 Místní příslušnost se určí podle polohy dotčeného pozemku nebo stavby ve správním obvodu toho kterého vyvlastňovacího úřadu. Aby nedošlo k neobjektivnímu rozhodování, pamatuje ZoVyvl
101
Nové mapy postupu výstavby dálnic a rychlostních silnic v letech 2008 – 2010. [citováno: 23.2.2008]. Dostupný z: http://www.rsd.cz/doc/Stavime-pro-vas/novych-313-km-dalnic 102
Srov. Příloha č. 4.
103
Podle § 112 odst. zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, spadalo vyvlastňovací řízení do kompetence místně příslušného stavebního úřadu. Stavební úřady byly vymezeny v § 117 téhož zákona. 104
Srov. § 15 ZoVyvl.
54
také na případy, kdy je třeba pověřit jiný vyvlastňovací úřad.105 Ústředním orgánem ve věcech vyvlastnění je ministerstvo pro místní rozvoj.106 Účastníky řízení jsou vždy vyvlastnitel a vyvlastňovaný. Dále to pak mohou být některé dotčené třetí osoby, jejichž výčet je zcela zřejmý z § 17 odst. 1 a 2 ZoVyvl. Za určitých okolností se účastníky vyvlastňovacího řízení mohou stát také správce dědictví, dědici zůstavitele, popřípadě stát.107 Subsidiárně použitelný SprŘ vymezuje v § 32 odst. 2 okruh účastníků, jimž musí být ve správním řízení ustanoven opatrovník. SprŘ sice zahrnuje do taxativního výčtu i osoby neznámé či neznámého pobytu, přesto by mohly vzniknout pochybnosti při aplikaci tohoto ustanovení na vyvlastňovací řízení. Opatrovník má být totiž těmto osobám ustanoven, jen pokud je jim odnímáno právo nebo ukládána povinnost. Když by se jednalo o vyvlastnění formou omezení vlastnického práva, nejspíš by se na něj předmětné ustanovení SprŘ nevztahovalo. Nejasnost vyřešil § 17 odst. 4 ZoVyvl tak, že ustanovení opatrovníka jmenovaným osobám přikazuje za všech okolností. 9.1.2. Průběh řízení Vyvlastňovací řízení může být zahájeno pouze na žádost vyvlastnitele. Kromě obecných náležitostí dle SprŘ musí žádost obsahovat hlavně označení pozemku nebo stavby, včetně práv třetích osob na nich váznoucích. Dále musí vyvlastnitel v žádosti doložit údaje o tom, jakého vyvlastnění se domáhá, kdy a jak zahájí uskutečňování účelu a skutečnosti nasvědčující tomu, že byly splněny podmínky pro vyvlastnění. To ovšem není všechno. K žádosti je třeba ještě připojit přílohy prokazující různé skutečnosti podstatné pro účel vyvlastnění.108 Vyvlastňovací úřad tedy napřed zkontroluje, zda žádost obsahuje všechny náležitosti dle § 45 SprŘ i dle § 18 odst. 2 ZoVyvl a zda k ní vyvlastnitel připojil dokumenty vyjmenované v § 18 odst. 3 ZoVyvl.
105
Srov. § 16 ZoVyvl.
106
Dle § 14 zákona č.2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 107
Srov. § 17 odst. 3 ZoVyvl.
108
Jednou z nejdůležitějších příloh je znalecký posudek potřebný ke stanovení výše náhrad. Podrobněji je způsob vyhotovení znaleckého posudku upraven v § 20 ZoVyvl. Posudek zajišťuje transparentnost zjišťování a určování náhrad.
55
Následně úřad uvědomí o zahájení řízení ostatní účastníky a pokud se řízení týká pozemků a staveb zapsaných v katastru nemovitostí, kontaktuje také příslušný katastrální úřad. Ten, aby se předešlo nakládání s objekty vyvlastnění, zapíše na příslušné LV poznámku, že bylo zahájeno vyvlastňovací řízení. Zákaz dispozice s pozemky a stavbami je velice závažným omezením. Do nového ZoVyvl bylo toto ustanovení zařazeno zřejmě proto, aby se předešlo zdržování řízení čistě účelovými převody či zatěžováním předmětu vyvlastnění dalšími právy. Vyvlastňovaní jsou naopak chráněni před případnou újmou, která by jim mohla být tímto omezením způsobena, nárokem na náhradu od vyvlastňovaného. 109 Od chvíle, kdy jsou účastníci uvědomeni o zahájení řízení, musí uplynout minimálně 30 dnů, než se bude konat ústní jednání.110 Protože se bude rozhodovat o závažném omezení vlastnického práva, nařídí vyvlastňovací úřad ústní jednání vždy. Při něm samotném pak platí koncentrační zásada.111 Pokud účastníci uplatní námitky nebo důkazy až po konání ústního jednání, už se k nim nepřihlíží.112 ZoVyvl přidává další důvody přerušení a zastavení vyvlastňovacího řízení k důvodům podle SprŘ. Jsou vymezeny v § 23 ZoVyvl. Zákon i zde dává přednost uzavření dohody mezi vyvlastňovaným a vyvlastnitelem. 9.1.3. Rozhodnutí Vyvlastnitel má v průběhu řízení za úkol prokázat, že splňuje všechny podmínky pro navržené vyvlastnění. Pokud vyvlastňovací úřad zjistí, že podmínky nejsou splněny, žádost o vyvlastnění zamítne. Vyvlastňovanému je zaručena náhrada za škodu nebo jinou újmu, která mu v souvislosti se zahájením vyvlastňovacího řízení vznikla.113 V opačném případě, tedy když splnění všech podmínek je dostatečně prokázáno, vydá úřad rozhodnutí, kterým vyvlastnění schválí. Rozhodne přitom o intenzitě omezení předmětného pozemku nebo stavby ve prospěch vyvlastnitele tak, aby byl naplněn účel vyvlastnění, a zároveň nebyl překročen nezbytný rozsah. Vydá buď rozhodnutí o 109
Srov. § 19 ZoVyvl.
110
Předchozí právní úprava ukládala povinnost oznámení účastníkům jen 15 dnů předem.
111
Srov. § 22 odst. 2: „Námitky proti vyvlastnění a důkazy k jejich prokázání mohou být uplatněny nejpozději při ústním jednání….“ 112
Srov. § 22 ZoVyvl.
113
Srov. § 24 odst. 1 ZoVyvl.
56
zrušení práva odpovídajícího věcnému břemenu, nebo o omezení vlastnického práva zřízením věcného břemena, a nebo přímo o odnětí vlastnického práva. Zákon klade důraz na to, aby v rozhodnutí byl pokud možno co nejpřesněji vymezen předmět vyvlastnění, jeho rozsah a účel. Rozhodnutí má zahrnovat i další dílčí výroky,114 jejichž specifikaci nalezneme v ust. § 24 odst. 2 (např. o výši náhrad, o právech třetích osob, o náhradě nákladů atd.). Obligatorní součástí výroku rozhodnutí je mimo jiné také určení lhůty a způsobu, jakým je vyvlastnitel povinen zahájit uskutečňování účelu. Stanovená lhůta nesmí překročit délku 2 let od právní moci rozhodnutí.115 Kromě tradičního poučení o odvolání, musí rozhodnutí obsahovat také poučení o možnosti zrušení vyvlastnění, o možnosti projednání vyvlastnění v občanském soudním řízení a o podmínkách složení náhrady do úschovy u soudu nebo soudního komisaře.116 Rozhodnutí nelze oznámit ústním vyhlášením. Účastníkům musí být doručen stejnopis jeho písemného vyhotovení, a to do vlastních rukou. Proti rozhodnutí se lze odvolat ve lhůtě stanovené 15 dnů.117 Zpravidla má odvolání odkladný účinek, tím pádem rozhodnutí nenabývá právní moci a nelze zahájit realizaci účelu. Výjimkou je, pokud účastník řízení odvoláním napadne výrok dle § 24 odst. 2 písm. e) nebo písm. f) ZoVyvl anebo výrok o náhradě nákladů řízení. V tom případě nenabývá právní moci pouze příslušný dílčí výrok. Kvůli tomu je praktické dělit důsledně výrokovou část na jednotlivé výroky. Je třeba poznamenat, že pokud odvolání směřuje jen proti výroku o přiznané výši náhrady, není odkladný účinek vyloučen, a celé rozhodnutí tak nenabývá právní moci. Hlavně z pozice vyvlastnitelů, tedy investorů, se jeví jako výhodnější vyloučit odkladný účinek celého rozhodnutí v případě, že odvolání napadá pouze výrok o náhradě nákladů. V současné době se diskutuje o změně úpravy odkladných účinků nejen odvolání, ale i
114
Dle SprŘ je možné, aby výroková část rozhodnutí obsahovala jeden nebo více výroků. Úřady by této možnosti měly využít hlavně v případě, že hrozí odvolání jen proti výroku uvedenému v § 24 odst. 2 písm. e) nebo písm. f) ZoVyvl anebo proti výroku o náhradě nákladů řízení. Dle § 25 odst. 3 téhož zákona totiž nemá odvolání proti uvedeným dílčím výrokům odkladný účinek. 115
V důvodové zprávě k zákonu o vyvlastnění se ještě počítá se lhůtou maximálně 1 roku. Zákonodárci zřejmě nakonec dospěli k závěru, že příprava realizace některých záměrů bude trvat delší dobu. 116
Srov. § 24 odst. 3 ZoVyvl.
117
Srov. § 83 odst. 1SprŘ.
57
případného zahájení projednání vyvlastnění v řízení před soudem. Pokus o novelizaci již učinilo i ministerstvo pro místní rozvoj, zatím však neúspěšně. 118
9.2. Zrušení vyvlastnění (revokace) Na zrušení vyvlastnění je právní nárok, pokud jsou splněny podmínky dle § 26 ZoVyvl. Existují v podstatě tři důvody, pro které může vyvlastňovaný požádat o zrušení vyvlastnění. Prvním z nich je nezaplacení náhrady ani po uplynutí 30 dnů od konce lhůty stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění, druhým nezahájení realizace účelu vyvlastnění v určené nebo prodloužené lhůtě a třetím zrušení nebo pozbytí platnosti územního rozhodnutí. Domnívám se, že za pozornost stojí především zrušení vyvlastnění kvůli tomu, že nebylo zahájeno uskutečňování účelu ve stanovené lhůtě. Lhůta musí být určena ve výroku rozhodnutí a nesmí být delší než 2 roky.119 Mnoho veřejně prospěšných staveb může být svým rozsahem finančně či organizačně velmi náročných. Proto lze lhůtu v případech hodných zvláštního zřetele ještě na žádost vyvlastňovaného prodloužit. Maximálně však o další 2 roky a jen jednou.120 K realizaci účelu je navíc často zapotřebí pozemků a staveb více než jen jednoho vlastníka. Může se stát, že někteří vlastníci si nechají pozemky vyvlastnit (příp. přistoupí na dohodu), zatímco jiní se odvolají, a následně ještě uplatní nárok na přezkoumání rozhodnutí u soudu. V tom případě je těžké říci, zda budou stačit 2 případně 4 roky na ukončení všech vedených řízení. Stačilo by, kdyby se našel jeden vlastník, který by prodlužoval vyvlastňování, a kdyby se zrovna bez jeho pozemku nebo stavby nemohlo začít s realizací celého účelu. Ostatní vyvlastňovaní, by pak mohli po uplynutí shora uvedených lhůt žádat o zrušení vyvlastnění. Připomeňme, že i dohoda musí obsahovat obdobný nárok na vrácení převedených práv, a to nejvýše ve lhůtě 3 let od jejího uzavření. Otázkou je, jestli se bude některý z vyvlastňovaných zajímat, zda se na jeho pozemcích začalo ve stanovené lhůtě něco dít a zda bude mít ještě prostředky na vrácení 118
Srov. nesouhlasné stanovisko vlády v Příloze č. 1. této práce.
119
Srov. § 24 odst. 2 písm. g) ZoVyvl.
120
Srov. § 25 odst. 4 ZoVyvl.
58
náhrady vyvlastniteli.121 Každopádně je zde reálná šance, že v případném dalším vyvlastňovacím řízení by byl jejich majetek oceněn vyšší částkou.
9.3. Řízení před soudem Každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, je ústavně zaručeno právo na soudní přezkum zákonnosti takového rozhodnutí.122 Na soud se může účastník vyvlastňovacího řízení obrátit po vyčerpání řádných opravných prostředků. Soudy se v minulosti již několikrát zabývaly otázkou, zda je k přezkumu rozhodnutí ve věcech vyvlastnění příslušný civilní, nebo správní soud. Názory na tuto problematiku nebyly jednotné a postupně se vyvíjely. Průlomovým se stal Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2004, č.j. 4As 47/2003-39, uveřejněn pod č. 448/2005 Sb. NSS. Aby mohl Nejvyšší správní soud určit věcnou příslušnost civilního nebo správního soudu, zkoumal napřed povahu rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva věcným břemenem, zda je soukromoprávní či veřejnoprávní. Podle názoru soudu je rozhodující právní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Předmětem žaloby nebyla sama otázka vlastnického práva, tedy spor o vlastnické právo, nýbrž přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva věcným břemenem. Při posuzování povahy vyvlastnění či zřízení věcného břemene použil Nejvyšší správní soud několik teorií (zájmovou, mocenskou, organickou a metodu právního regulování). Nejspolehlivějším se jevilo rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující se metodě právního regulování. Soud konstatoval, že ohledně samotného vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní metoda právní regulace. Jde tedy o veřejnoprávní záležitost, a proto přezkum obdobných rozhodnutí náleží správním soudům. Soud se ještě vyjádřil k otázce náhrady za vyvlastnění. V tomto vztahu již nevystupuje stát reprezentovaný správním orgánem, ale pouze vyvlastňovaný a
121
Vyvlastňovaný je dle § 26 odst. 3 ZoVyvl povinen do 1 měsíce od právní moci rozhodnutí o zrušení vyvlastnění vrátit vyvlastniteli náhrady, které mu za vyvlastnění vyplatil. 122
Srov. Čl. 36 odst. 2 LZPS.
59
vyvlastnitel, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné postavení. Jde tedy o soukromoprávní záležitost a příslušný je civilní soud. Nejvyšší správní soud nakonec dospěl k tomuto závěru: „Je nezbytné rozlišovat, zda správní orgán rozhoduje ve sporu o vlastnické právo, nebo zda rozhoduje o zřízení věcného břemene či o vyvlastnění. Rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene nebo o vyvlastnění není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vydaným v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu § 68 písm. b) s. ř. s.; jeho přezkum tak náleží do pravomoci správních soudů, a nikoliv soudů obecných. Rozhodnutím ve věci soukromého práva je však rozhodnutí o určení způsobu a výše náhrady.“ Shora uvedeného právního názoru se Nejvyšší správní soud držel i v další rozhodovací činnost. Podobně tedy vyřešil spor o pravomoc mezi Okresním soudem v Jindřichově Hradci a Krajským soudem v Českých Budějovicích ve věci zřízení věcného břemene pro nezbytný přístup k stavbě.123 Ze stejného důvodu pak zrušil usnesení a vrátil věc k dalšímu řízení, když Krajský soud v Ostravě odmítl návrh žalobce na přezkoumání rozhodnutí žalovaného o vyvlastnění.124 V obou případech rozhodl o příslušnosti správního soudu. Vznikla zde jistá dvojkolejnost přezkumu rozhodnutí o vyvlastnění, na kterou reaguje i nový ZoVyvl. Pro řízení ve věci vyvlastnění, která má být projednána v občanském soudním řízení, tedy ve věci náhrady za vyvlastnění, stanovuje speciální procedurální ustanovení v § 28 ZoVyvl.125 Příslušný je v prvním stupni krajský soud, lhůta k podání žaloby je 30 dnů od právní moci rozhodnutí, přičemž její zmeškání nelze prominout. Žalobě je přiznán odkladný účinek. O možnosti domáhat se projednání vyvlastnění v občanském soudním řízení je navíc vyvlastňovací úřad povinen účastníky poučit v rozhodnutí o vyvlastnění.
123
Srov. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 5.5.2005, č.j. Konf 81 / 2004-12.
124
Srov. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.10.2006, č.j. 5 As 6/2005-29.
125
Dle § 30 ZoVyvl se postupuje v občanském soudním řízení ve věcech vyvlastnění podle občanského soudního řádu, nestanoví-li ZoVyvl jinak. Použije se tedy OSŘ, kromě speciálních ustanovení v § 28 ZoVyvl.
60
10. Závěr Zákon o vyvlastnění nabyl účinnosti teprve před rokem a nebyl ještě aplikační praxí dostatečně prověřen. Bez dlouhodobějších zkušeností vyvlastňovacích úřadů s novou úpravou a bez dostatečného množství judikatury soudů je těžké zhodnotit, jak se tato nová úprava osvědčila. Už teď je však možné povšimnout si některých úskalí, která přináší. Na jedné straně došlo ke zlepšení právního postavení vyvlastňovaného, zejména co se týče výše náhrady a možnosti právních prostředků obrany proti vyvlastnění. Zákon zavedl institut obvyklé ceny jako náhrady za vyvlastněné pozemky nebo stavby. Ta může být v mnoha případech vyšší než cena určená dle cenového předpisu. Zákon důsledně upravuje opravné prostředky proti vyvlastnění včetně poučení o nich v rozhodnutí o vyvlastnění. Záleží však na samotných vyvlastňovaných, jak budou vytrvalí a neoblomní v hájení svých práv na spravedlivou náhradu. Naopak vyvlastnitel, tj. investor, se může dostat do obtížné situace, pokud dojde k blokování realizace jeho záměru - účelu vyvlastnění - ze strany vyvlastňovaného. Jak odvolání, tak i žaloby proti vyvlastnění totiž mají na rozhodnutí o vyvlastnění odkladný účinek. Vyvlastnitel nemůže započít s uskutečněním účelu vyvlastnění dokonce ani v případě, když je veden spor pouze o výši náhrady. Ve svízelném postavení se nachází hlavně stát jako vyvlastnitel, který je omezen ustanovením zákona o majetku České republiky126 a nemůže vlastníkům v dohodě před vyvlastněním nabízet ani cenu obvyklou. V případě, že je cena v místě obvyklá vyšší, než cena zjištěná dle cenového předpisu, vyplatí se majitelům počkat až na samotné vyvlastnění a využít i dalších prostředků. Někteří poslanci se již pokusili o řešení situace zdržování realizace účelů vyvlastnění. Soustředili se hlavně na to, aby nedocházelo k průtahům jen kvůli sporům o náhradu. Návrh novely zákona o vyvlastnění měl zrušit odkladný účinek opravných prostředků včetně žalob, pokud by byl napadán pouze výrok o náhradě. Investor by tak
126
Stát může dle § 12 odst. 4 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, sjednat v dohodě maximálně cenu rovnající se jeho ocenění podle zvláštního předpisu.
61
mohl zahájit realizaci účelu, zatímco spor o náhradu za již v podstatě vyvlastněný pozemek či stavbu by pokračoval. Tento návrh byl vládou zamítnut. Dle mého názoru je však hlavní nedostatek ZoVyvl v tom, že úprava uzavírání dohod před vyvlastněním není zdaleka tak propracovaná, jako úprava samotného vyvlastnění. Na cenu nabízenou v návrhu na uzavření dohody neklade zákon vůbec žádné požadavky. Kdyby musel být návrh na uzavření dohody pro vyvlastňované již ze zákona alespoň stejně výhodný jako vyvlastnění, byla by zde šance, že více vlastníků přistoupí na dohodu. Nedocházelo by tak ke zbytečnému zatěžování vyvlastňovacích úřadů a k plýtvání státními prostředky. Je třeba se zamyslet nad tím, jestli by nebylo lepší předejít celému vyvlastňovacímu procesu a raději nabídnout vlastníkům hned od počátku náhradu, se kterou by se spokojili. Celkově tedy ZoVyvl sice příliš neurychluje vyvlastnění, ale stanovuje přesné podmínky tohoto procesu a zlepšuje postavení vyvlastňovaných při určování výše náhrady. Toto téma je však stále velmi diskutované a lze předpokládat, že určité změny ZoVyvl se v brzké době dostaví.
62
11. Summary This thesis deals with property law protection and real property deprivation. Deprivation is the most serious intervention to the property law and has always belonged to vulnerable topics. In the past, it was often misused for forced property deprivation without any chance of protection or appropriate substitution. However, amendment to the law has gone through a lot of positive changes in the recent years. Property deprivation does not represent an autonomic intervention to the personal property of the citizens anymore and most of the injustice caused by the former government has already been healed. With effect from 1st January 2007, a new Deprivation Act has been passed in the Czech Republic. It deals with property deprivation and together with the new Planing and Building Act it substitutes the original law amendment that had been included in another regulation. This thesis focuses mainly on the analysis of the new law amendment in the field of property deprivation in the Czech Republic. The interpretation is based on professional comments, reasoned reports to the law and judicial authorities. It alerts to some provisions of the statute that could cause some troubles in practice. There is also a confrontation of the current and previous amendment in this thesis. The key changes of the new statute concern both contracting with proprietors before the property deprivation, substitution for deprivation, its form as well as the procedure of property deprivation including the presence of administrative and judicial authorities. The introductory part is mainly focused on the property law as the essential legal relation that is being interfered by the deprivation. The issue of deprivation and the key concepts should be introduced to the reader as they appear in the text. At first, we learn something about the development in the past, ways of protection and restriction of the property law. The law protection gets very often into a conflict with laws of other authorities or with the public interest. In that way it is impossible to protect all the components of the property law. However, it is natural that the proprietory is in a way limited. More serious restrictions, which deprivation unconditionally belongs to, demand a more proper law amendment. Deprivation amendment is stated in other part of the thesis. It contains a list of rules of law that are essential for the topic stated above. The main part of the thesis is concentrated on the analysis of every single deprive preconditions. It devotes mainly to the conditions, purposes and extension of 63
deprivation, public interest, compensation including making the contracts with the owners of properties. The process of deprivation is possible only for reasons stated in the law. However, they are not an object of the deprivation amendment. They are stated in other lagal regulations. Public interest and the amount of compensation for deprivated real property are the most discussed problems in deprivation and are very often reasons for civil litigations. The author attaches special importance to statement of the amount of compensation. That is why there is a separated chapter dealing with this issue in the thesis. Compensation should be fixed so that it compensates the owner´s depriment. However, it was not the case in the past. The Deprivation Act is now introducing the compensation in the same amount that is typical and it also allows compensation in other way than financial. Still, the owners sometimes are not satisfied with the compensation. Other separate chapter is concentrated on the agreements making with the proprietors before the deprivation takes place. The previous law amendment paid almost no attention to the agreements at all. Today, it is not only a formality and the law states some strict claims on their content, however it does not state claims on the offered amount of compensation. The thesis devotes some part to the deprivation procedure. Particularly, it deals with the analysis of some aspects of subject procedure and the possibility of process deprivation cancellation. In case there is a threaten with legal action, there is another possible procedure on theoretical level. New legal regulations have shown difficulty. In most cases, those who deprive get into trouble, because it is impossible to start with the purpose of deprivation before the proceeding is done. In such case, these people, for example, may obstruct building a new road or a highway. In conclusion of the thesis, there is an evaluation of the new deprivement regulation. Deprivation Act is pretty new and has not been approved in practice enough. Judicatory dealing with deprivation has not been developed in such a full extent yet. That is why it is difficult to say if the new regulation will be approved in practice. In the first year of force legislation there were some attempts of law amendment. Attempts to repeal the suspensive effect of those appeals that would contest only the decision about compensation for deprivation. In such case, the implementation of deprivation would not be deferred. Even if the draft bill was refused by the government resolution, this issue is still being discussed and it is supposable that amendment will take place at last. 64
12. Seznam použité literatury a pramenů
12.1. Knižní díla Bradáč, A., Fiala, J. Rádce majitele nemovitostí. 2. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 2006, 1055 s. ISBN: 80-7201-572-9. Bradáč, A., Fiala, J., Hába, J., Hallerová, A., Skála, M., Vitulová, N. Věcná břemena od A do Z. Praha: Linde Praha a.s., 2001, 307 s. ISBN 80-7201-277-0. Dohnal, V., Vyvlastnění a ochrana vlastnického práva. Brno: Ekologický právní servis, 2000, 30 s. ISBN 80-9025-702-X. Doležal, J. a kol. Nový stavební zákon v teorii a praxi. 1. vydání. Praha: Linde, 2006, 703 s. ISBN 80-7201-626-1. Fábry, V., Drobník, J. Vlastnictví a užívání půdy a pozemková správa. Praha: Academia, 1983, 470 s. Havlan, P. Majetek státu v platné právní úpravě. 2. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 2006, 463 s. ISBN 80-7201-578-8. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C.H.Beck, 2006, 822 s. ISBN 80-7179-442-2. Holub, M., Borovský, J., Wurstová, J. Sousedská práva. 2. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 1999, 361 s. ISBN: 80-7201-009-3. Holub, M., Pokorný, M., Borovský, J. Občan a vlastnictví v českém právním řádu. Praha: Linde Praha a.s., 2002, 335 s. ISBN 80-7201-348-3. Kliková, A., Havlan, P., Valachová, K., Hamplová, E. Stavební právo, praktická příručka. 2. vydání. Praha: Linde Praha a.s., 2007, 228 s. ISBN 978-80-7201-646-4. Krčmář, J. Základy přednášek o právu občanském. II. díl, Práva věcná. Část 2., Držení a vlastnictví. Praha: Nákladem Spolku Československých právníků „Všehrd“, 1925, 64 s. Malý, S. Nový stavební zákon s komentářem. Praha: Aspi, 2007, 732 s. ISBN 978-80-7357-249-5. Pekárek, M., Průchová, I. Pozemkové právo. 2. vydání, Brno: Masarykova univerzita, 2004, 400 s. ISBN 80-210-3238-3. Průchová, I., Chyba, J. Omezení vlastnického práva k pozemku z důvodů obecného zájmu. Brno: Masarykova univerzita, 1998, 185 s. ISBN 80-210-1959-X.
65
12.2. Odborné články Frantová, L. Spory o vyvlastnění. Co je víc: Veřejný zájem, nebo vlastní majetek? Profit, 2008, č. 7, s. 26-28. Grulich, T. Několik poznámek k vyvlastnění zastavené nemovitosti. Právní rozhledy, 2006, č. 16, s. 588-591. Handrlica, J. Zřizování věcných břemen na základě rozhodnutí stavebního úřadu ve vyvlastňovacím řízení (podle energetického a telekomunikačního zákona). Správní právo, 2007, č. 3, s. 129-144. Horák, O. První Československá republika a ochrana vlastnictví. Právník, 2007, č. 2, s. 121-134. Štraus, J. Věcná břemena a veřejnoprávní omezení. Právní rozhledy, 2006, č. 6, s. 220224.
12.3. Elektronické prameny Preisler, P. Účely vyvlastnění. [citováno: 27.10.2007]. Dostupný z: http://spravni2.juristic.cz/615472/clanek/spravni2 Juričková, E. 47409. Na vyvlastnění má stát od ledna nový zákon. [citováno: 10.11.2007]. Dostupný z: http://www.epravo.cz/v01/index.php3?s1=1&s2=X&s3=X&s4=X&s5=S&s6=1&m=1& recid_cl=47409&typ=clanky Štětina, M. Na stavbě rychlostní silnice R6 začalo vyvlastňování pozemků. [citováno: 10.11.2007]. Dostupný z: http://www.ct24.cz/vyhledavani/index_view.php?id=226773 Bártková, E. Průlom: Po 15 letech končí spor o dálnici do Hradce. [citováno: 8.12.2007]. Dostupný z: http://aktualne.centrum.cz/domaci/kauzy/clanek.phtml?id=515835 Usnesení vlády ze dne 14.11.2007, č. 1276. [citováno: 20.12.2007]. Dostupný z: http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/85CD29D987DD0E73C12573 A0006798C8/$FILE/1276%20uv071114.1276.doc.pdf Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. [citováno: 10.2.2008]. Dostupný z: http://www.mze.cz/Index.aspx?ch=72&typ=1&val=39794&ids=0 Vaško, J. 51477. Veřejný zájem především. [citováno: 23.2.2008]. Dostupný z: http://www.epravo.cz/v01/index.php3?s1=1&s2=X&s3=X&s4=X&s5=S&s6=1&m=1& recid_cl=51477&typ=clanky Nové mapy postupu výstavby dálnic a rychlostních silnic v letech 2008 – 2010. [citováno: 28.2.2008]. Dostupný z: http://www.rsd.cz/doc/Stavime-pro-vas/novych-313-km-dalnic
66
Silnice a dálnice v České republice 2007. [citováno: 23.2.2008]. Dostupný z: http://www.rsd.cz/doc/Informacni-servis/silnice-a-dalnice-v-ceske-republice-2007
12.4. Judikatura a další prameny Rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 19.3.1999, č.j. 31 Ca 71/98-26. Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31.10.2000, č.j. 31 Ca 82/2000. Rozhodnutí Krajského č.j. 10 Ca 65/98.
soudu
v Českých
Budějovicích
ze
dne
20.5.1998,
Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 8.3.2006, č.j. 3 As 35/2005-63. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12.9.2004, č.j. 4As 47/2003-39. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 5.5.2005, č.j. Konf 81 / 2004-12. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20.10.2006, č.j. 5 As 6/2005-29. Usnesení vlády ze dne 9.ledna 2008 č. 2. Usnesení vlády ze dne 14. listopadu 2007 č. 1276. Důvodová zpráva k zákonu č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Důvodová zpráva k zákonu č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Důvodová zpráva k zákonu č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění).
67
13. Právní předpisy Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje LISTINA ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 164/2001 Sb., lázeňský zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších přepisů. Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 68
Příloha č. 1 Rozhodnutí o vyvlastnění pozemku paní B.
69
70
71
72
73
74
Příloha č. 2 Obrázek 1: Část územního plánu Obce O - obchvat kolem města
Legenda k obrázku č. 1: Pozemek paní B se na obrázku nachází vlevo od kruhového objezdu a má podlouhlý tvar, takže jej silnice protnou hned v několika místech.
75
Obrázek 2: Detail pozemku ve vlastnictví paní B, zapsaného na LV pro katastrální území K, obec O
Legenda k obrázku č. 2: 285 - žlutě - vyvlastněná část pozemku 272 - červeně, šrafovaně
- část pozemku určená v územím plánu k výstavbě silnice (vyvlastnění v budoucnu)
76
Příloha č. 3 Znalecký posudek – určení ceny v místě obvyklé
77
78
79
80
Příloha č. 4 Silnice a dálnice v České republice 2007. [citováno: 23.2.2008]. Dostupný z: http://www.rsd.cz/doc/Informacni-servis/silnice-a-dalnice-v-ceske-republice-2007
Prostředky na výstavbu silnic a dálnic v letech 1990 – 2006.
81
Předpokládaný postup výstavby a uvádění do provozu dálnic a rychlostních silnic
82
