NOVOSZÁTH PÉTER A közszolgálati menedzsment legújabb irányzata: a közösségi érték teremtés

NOVOSZÁTH PÉTER A közszolgálati menedzsment legújabb irányzata: a közösségi érték teremtés The newest concept of public sector management is Public Value Összefoglalás

Jelen írásom célja, hogy bemutassa a közösségi értékek koncepcióját, mint a kormányzati teljesítmények összes aspektusa integrált számbavételének egy lehetséges eszközét és igyekszem világossá tenni jelentőségét napjainkban. Ezt követően pedig azokat a kirívó különbségeket elemzem, amelyek a jelenleg nálunk is alkalmazott közszolgálati menedzsment teóriák, és a közösségi értékek koncepciója között van. Végül a közfeladatok, a közigazgatás és a közszolgáltatások az elmúlt években alkalmazott magyarországi finanszírozási gyakorlatának tarthatatlanságára kívánom felhívni a figyelmet.

Summary

Main goal of my investigation to introduce a new concept of public service value that gives public managers hands on tools for evaluating and improving the performance of themselves. I try to clear importance of public value concept in realities of today. Then I study main differences among traditional public management, new public management and public value. Finally I call attention to unsustainability of Hungarian practice on public sector financing in last years.

A közszolgáltatások fejlesztésének közismert mottója: gondolkodj globálisan és cselekedj lokálisan. Áttekintve a jól működő közszolgáltató rendszereket Amerikában, Európában vagy Ázsiában arra a következtetésre juthatunk, hogy jelentős részben a helyi politikai és kulturális sajátosságok figyelembe vétele és alkalmazása teszi különösen sikeressé az eredményesen

működő

közszolgáltató

rendszereket.

Ha

a

közfeladatokat,

közszolgáltatásokat végző alkalmazottak és a választott képviselők a helyi prioritásokra koncentrálnak. Más szóval lokálisan cselekednek. Ugyanakkor Amerikában és Európában, így Magyarországon is, vagy bárhol máshol a világon a sokszor nagyon eltérő kihívások

ellenére számos nagyon hasonló markáns gazdasági, foglalkoztatási és társadalmi folyamatokat kell a politikusoknak és a közszolgáltatásokat végző alkalmazottaknak figyelembe vennie az állampolgárok felé vállalt kötelezettségeik teljesítésekor. Vagyis meg kell tanulniuk globálisan is gondolkodni. Jelen írásomban néhány a témakörrel kapcsolatos kritikus kérdésre kívánok választ adni a világban sikeresen működő közszolgáltatók gyakorlata alapján. Hogyan lehet folyamatosan javítani a közszolgáltatások minőségét, miközben a közszolgáltatások működésével kapcsolatos kiadások alacsonyan maradnak. Hogyan lehet az adófizetők által befizetett összegekből minél értékesebb szolgáltatásokat nyújtani az állampolgárok számára.

Magától értetődően e kérdéseknek éppen az a célja, hogy az állampolgárokat állítsa minden olyan erőfeszítés középpontjába, amely a közfeladatok végrehajtásával, a közszolgáltatások működésével és fejlesztésével kapcsolatos. A közszolgáltatások modelljének fókuszában az állampolgároknak kell lennie, mint ahogy azt az alábbi nagyon egyszerű ábra is szemléltetni igyekszik:

1. Ábra: Állampolgár centrikusság

Választott képviselők

Köz-magán együttműködések

Állampolgárok Jobb szolgáltatások Kevesebb adó

Közszolgáltató alkalmazottak

Vezetők és Adminisztrátorok

Forrás: Cole – Parston (2006), xi oldal

Az állampolgárok több és jobb szolgáltatásokat szeretnének kapni, anélkül, hogy ezért több adót kelljen fizetniük. Ez az óhajuk hozza mozgásba a közszolgáltatások működésének

másik négy fő szereplőjét a választott képviselőket, a közszolgáltatások vezetőit és az adminisztrátorokat, a közszolgáltatók alkalmazottait, valamint a köz- és magán együttműködéseket. A legtöbb esetben e négy csoport különböző irányú és idejű interakciója határozza meg a közszolgáltatások színvonalát. A politikusoknak, a közfeladatokat ellátó szervezetek vezetőinek és adminisztrátorainak bizalmat kell ébreszteniük irányító tevékenységük iránt, ha sikeresek akarnak lenni közösségi értékek hatékony létrehozásában. Időről időre tapasztaljuk, hogy milyen küzdelmet jelent ennek a bizalomnak a megteremtése a politikusok és a közfeladatokat végző szervezetek vezetői számára. A politikusok gyakran gyorsan akarnak eredményeket felmutatni ezért kevés figyelmet fordítanak a hosszú-távú igényekre. A közfeladatokat végző szervezetek irányítói pedig sok esetben nem reagálnak kellő súllyal a politikusokra nehezedő nyomás, várakozások kielégítése érdekében. A sikeres közszolgálati stratégia megvalósítása az 1. ábrában szereplők szoros, hatékony és eredményes együttműködését feltételezi és integrált politikai/vezetői reagálást az állampolgárok igényeire. A politikusoknak és az irányítóknak kellő időt és energiát kell fordítania a helyi közösségek bevonására a célok meghatározásába, a stratégia elkészítésébe és az így meghatározott célok megvalósításába.

A döntéshozóknak mindig tisztázniuk kell, hogy az általuk meghozandó döntések, intézkedések, sőt meg nem hozott intézkedéseik milyen hatással lesznek nemcsak az érintett társadalom, közösség egészére, hanem gyakorlatilag minden egyes állampolgárra. Olyan döntési rendszert kell működtetniük, amely a különféle gazdasági vagy más szakmai szempontok racionalitásának vizsgálatán felül az érintett emberek sorsára is tekintettel van, ezáltal a döntések nem válnak személytelenné. „Egy alkalommal összehasonlítottam a gazdaságpolitika bizonyos összefüggéseit a modern hadviselés módszereivel. Nos, a hadviselés megpróbál személytelenné tenni és az együttérzés kiirtására törekszik. Ha 1500 méter magasból ledobunk egy bombát nem tudjuk, hogy kire esik, nem látjuk a szörnyű pusztítást. Magasan szállunk és minden olyan, mint egy videó játékban. A modern hadviselésben az emberek számáról beszélünk, amely az egészet személytelenné teszi. Ugyanez van a gazdaságban is ahol statisztikákról beszélünk, csak éppen az embert nem látjuk a számok mögött”1

1

Joseph E. Stiglitz Nobel-díjas közgazdász – részlet a Nagy kiárusítás című filmből.

A közszolgáltatások érték modelljének bemutatása

Ennek az írásnak elsősorban az a célja, hogy bemutassa a közfeladatok ellátásának, a közszolgáltatások végzésének érték modelljét, amelyet jelenleg még csak maroknyi közszolgáltatási politikával is foglalkozó intézményben tanítanak szerte a világon, ugyanakkor

a közszolgáltatásokban

dolgozó

menedzserek

eredményesen

tudnak

alkalmazni az előttük álló számos kihívásnak való minél hatékonyabb megfelelés során. A közszolgáltatások

érték

modelljének

alkalmazása

részben

a

részvénytulajdonosi

(shareholder value) értékelemzés elveinek az adaptálását jelenti a közszférára, állampolgárokra, adófizetőkre és a közszolgáltatások igénybe vevőire alkalmazva, mint elsődleges

érdekérvényesítőkre.

Ugyanakkor

a

közszolgáltatások

érték

modellje

lényegesen több is annál, mivel a döntések eredményét nem csupán azok közgazdasági racionalitása, hanem az egész társadalomra, az érintett közösségre és az egyes állampolgárokra gyakorolt hatásai alapján is értékeli. A modell elsősorban a közösségi értékek két fő összetevőjét a végeredményt (eredményességet) és a költséghatékonyságot helyezi a középpontba. Azonnal le kell szögeznünk, hogy a végeredmény nem azonos az outputtal, azokkal a specifikus termékekkel és szolgáltatásokkal, amelyek e folyamat során létrejönnek. Ugyanis tágabb értelemben a közszolgáltató szervezetek közösségi értékeket hoznak

létre,

mivel

tevékenységük

végzése

számos

társadalmi

és

gazdasági

következményekkel jár, amelyek mindig rangsorolhatók az állampolgárok prioritásai alapján. Az eredményesség (a társadalmi és gazdasági hatások) vagy az adott szolgáltatás költséghatékonyságának növelésével növelhető az adott szervezet által létrehozott közösségi érték nagysága. Amennyiben az egyik vagy másik meghatározó elem a másik meghatározó elem rovására növekszik, akkor nem történik értékteremtés. Tipikus hiba, ha egyes közszolgáltatások korszerűsítése kizárólag csak az érték modell egyik vagy másik meghatározó elemére fókuszáltan történik. Magyarországon az egészségügyi ellátó rendszer átalakításának kudarcához jelentős részben éppen az vezetett, hogy kizárólag a költséghatékonyság

javítására

koncentrálva

próbálták

meg

az

ellátó

rendszert

korszerűsíteni, teljes mértékben figyelmen kívül hagyva a társadalmi és gazdasági következményeket. korlátozások

Az

bevezetése

ellátó

rendszer

központosítása,

a

szolgáltatások

terjedelmének

a

teljesítmény volumen és

elérhetőségének

a

rosszabbodásához, a minőségi színvonal, az ellátások biztonságosságának csökkenéséhez, mi több emberi életek veszélyeztetéséhez, egyes szolgáltatások megszűnéséhez vagy

elérhetőségének

lényeges

rosszabbodásához

vezettek.

Végeredményben

a

költséghatékonyság csekély mértékű javulása ellenére az ellátó rendszer értékteremtő képessége jelentősen és látványosan csökkent. Ennek érzékelése vezetett az országos méretű közfelháborodáshoz és elégedetlenséghez, amely végső soron az egészségügyi miniszter lemondásához vezetett.

2. Ábra: A közszolgáltatások érték modellje Az állampolgárok számára létrehozott értékek mérése

Eredmények

Magas színvonalon teljesítő szervezetek

Alacsony színvonalon teljesítő szervezetek

Költséghatékonyság

Forrás: Cole – Parston (2006), 3. oldal

De nemcsak a költséghatékonyság túldimenzionálása jelent veszélyt a közösségi értékek növelésének folyamatára. Talán meglepőnek tetszik, de a közösségi értékek létrehozása is vezethet végső soron a közösségi értékek csökkenéséhez, amennyiben a létre jött új közösségi értékek nem állnak arányban a létrehozásukra eszközölt ráfordításokkal. Az elmúlt évek kormányzati gyakorlatából több ilyen hibás projekt, intézkedés említhető tipikus példaként. Ilyen például a jelenleg is folyó 4-es metró projekt, ilyen volt számos

sztrádaépítési projekt (pl. a kőrishegyi völgyhíd), az új kormányzati negyed projekt megvalósítását célzó projekt, számos EU támogatásból megvalósult sportlétesítmény stb.

Magától értetődően a költséghatékonyság és az értékteremtő képesség együttes csökkenése a közösségi értékek csökkenéséhez vezet. Habár ez teljességgel nyilvánvalónak tűnik, mégis számtalan példát találhatunk erre is a világ bármely részéből és saját házunk tájáról is. Akkor találkozunk vele, amikor valamely szolgáltatás egyre drágább lesz, egyre több költségráfordítást igényel és mégis egyre kevésbé képes kielégíteni az azt igénybe vevők igényeit. Például folyamatosan ezt tapasztalhattuk a fővárosi tömegközlekedés, a távolsági busz szolgáltatások és a vasúti személyszállítások esetében is a jegyárak egyre csak nőttek, míg a járatok kínálata folyamatosan ritkult és a sűrűsége is csökkent.

A közösségi értékek koncepciójának szerepe a közszolgáltatások korszerűsítésében

A közfeladatok ellátásának, a közigazgatás és a közszolgáltatások végzésének korszerűsítése központi feladata kell, hogy legyen az elkövetkező években, évtizedekben a mindenkori magyar kormánynak. Ahhoz, hogy ezek az átalakítások sikeresek legyenek mindenekelőtt a célok és azok elérése érdekében hozott intézkedések, kötendő megállapodások közös értelmezése szükséges, egyszersmind annak tisztázása, hogy mikor tekinthetők ezek az átalakítások egyáltalán sikereseknek és annak egyértelmű közös megértése, hogy hová is kell eljutni és mi a kapcsolat a végcélok és a rendelkezésre álló lehetséges eszközök között. A közösségi értékek koncepciója az egyik legjárhatóbb út és kézenfekvő lehetőség a közszolgáltatások átalakítása végső céljainak meghatározásához és a végrehajtás során a megtett intézkedések által létrejött eredmények folyamatos értékeléséhez. A közösségi értékek koncepciója egyúttal segíthet abban is, hogy elkerülhetők legyenek azok a szűk látókörű és túlegyszerűsített megközelítések, amelyek mindeddig ezt a folyamatot meghatározták. Természetesen a közösségi értékek koncepciója sem képes a közszolgáltatások korszerűsítésével összefüggésben felvetődő összes kérdést megválaszolni.

De arra ösztönözhetne, hogy a felvetett kérdésekről a

korábban megszokottól eltérő módon lehessen gondolkodni és megbeszéléseket folytatni és egyszersmind néhány praktikus lehetőséget is kínál azonnal a továbbhaladáshoz.

Az Európai Unióban a nyolcvanas és a kilencvenes években az új közszolgálati menedzsment szellemében bevezetett reformok azon a feltételezésen alapultak, hogy a

köz- és magán szektorokban azonos vezetési- és irányítási módszereket kell alkalmazni. Ennek megfelelően a kormányok által létrehozott értékek kizárólag az üzleti vállalkozások szervezeti és pénzügyi rendszereinek utánzásával jöttek létre, sok esetben teljesen direkt módon az adott szolgáltatás privatizációja révén. Ez a megközelítés is hozott néhány jelentős eredményt ugyan, mint például a fogyasztói érdekek előtérbe, magasabb rangra emelését, a célok és a felelősség tisztázását. Jó néhány aspektusa elvitathatatlan például a végrehajtást ellenőrző szervezetek alkalmazása, a teljesítmény vezetési módszerek szigorú használata, beleértve az adatok átláthatóságát. Néhány ezek közül továbbfejlesztésre érdemes.

Azonban az új közszolgálati menedzsment gyakorlata valójában csak a költséghatékonyság koncepciójára

koncentrált

és

csupán

minimális

mértékben

alkalmazott

más

megfontolásokat is. Mi több ezen átalakítások fókuszában sokkal inkább a technikai jellegű hatékonyság, mint a meglévő erőforrások elosztása hatékonyságának megteremtése állt. Ennek megfelelően az intézkedések hatását kizárólag csak a költségráfordításokkal mérték, míg az intézkedések hatásának más dimenzióit teljesen figyelmen kívül hagyták. Mivel a közszolgáltatások hatékonyságát egy adott

outputhoz tartozó átlagos költségek

alakulásával mérték, gyakorlatilag teljesen figyelmen kívül hagyták mi fontos valójában az állampolgároknak. Ilyen körülmények között kizárólag a hatékonyság javítására koncentráltak, amelynek a mérhetősége adott volt, anélkül, hogy a szolgáltatások igénybevevőinek tapasztalatai alapján a minőségi színvonalát is javították volna, vagy egyáltalán nyomon követték volna az abban történt változásokat (nemegyszer előfordult, hogy a szolgáltatások hatékonysága lényegesen javult, de a szolgáltatások minősége egyáltalán nem, mi több egyenesen romlott). A költséghatékonyság javítása ugyanakkor nem szinonimája a közösségi érték teremtésnek, annál lényegesen szűkebb kategória.

1. Tábla: A közszolgálati menedzsment jelentősebb megközelítései

Közérdek Teljesítmény cél

Az elszámolási kötelezettség domináns modellje

Hagyományos közszolgálati Új közszolgálati menedzsment menedzsment A politikusok és a szakértők által Az egyéni preferenciák aggregációja, meghatározott közösségi igényként bemutatva Az inputok menedzselése Az inputok és az outputok menedzselése A hivatali bürokrácián keresztül a politikusnak felfelé és a politikusokon keresztül a Parlament felé A közszektor rendelkezik a szolgáltatói étosz monopóliumával, amely minden köztestületre jellemző

Teljesítési megállapodások révén felfelé, a külvilág felé a fogyasztóknak piaci mechanizmusok révén

Az egyéni és közösségi preferenciák közösségi mérlegelés, szavazás eredményeként Összetett célok: szolgáltatási outputok, elégedettség, eredmények, a bizalom és a legitimitás megerősítése Összetett célok: az állampolgárok, mint a kormány felügyelői, a fogyasztók, mint felhasználók, az adófizetők, mint befektetők

Az erkölcsök jelentős szerepet játszanak, de nem sajátíthatók ki egyik szektor által sem. Kulcskérdés, hogy az irányítás és gyakorlat erkölcsisége feleljen meg a kitűzött feladatoknak A közösség részvéte- A választásokra korlátozott, nyo- Korlátozott, nem számítva a fogyasz- Döntő – több szempontú - a fogyasztók és az másgyakorlás a választott képvi- tói elégedettség vizsgálatok alkalma- állampolgárok a kulcs érdekérvényesítők lének szerepe selők útján zását Hierarchikus szervezet vagy ön- Magán szektor vagy szorosan defini- Pragmatikusan választható alternatívák nagy A szolgáltatások ált az állam meghosszabbított karja- választéka (közszektor, ügynökségek, magán nyújtásának preferált szabályozó szakma ként működő közintézmények vállalatok, vegyes vállalatok, közösségi érrendszere dekeket képviselő vállalatok, közösségi csoportok Válasz a politikai irányokra A teljesítmény céloknak való megVálasz az állampolgárok/igénybe vevők A vezetők célja felelés preferenciájára, a kapott felhatalmazás és bizalom megújítása minőségi szolgáltatások garantálásával A közösségi erkölcsiség szemléletmódja

Szkeptikus a közszektor étosza iránt (nem hatékony működéshez és birodalomépítéshez vezet) – a fogyasztói szolgáltatásokat részesíti előnyben

Közösségi érték megközelítés

Forrás: Dr. Geof Mulgan (2008): Public value, reform and innovation. Prime Minister’s Strategy Unit.

Éppen ezért minden kormánynak a közösségi értékek növelésére kell törekednie, amikor a kormányzat által végrehajtott akciók haszna áll szemben a költségráfordításokkal (beleértve a források lehetőségköltségeit is). Habár a különféle kormányok jelenleg még különböző módszerekkel ítélik meg tevékenységük eredményességét előbb-utóbb ennek szellemében kell cselekedniük. Ebből a szempontból is különleges jelentősége van a teljesítmények, az eredményesség mérhetőségének, a társadalmi és gazdasági hatások folyamatos értékelésének.

A magyarországi társadalmi, politikai folyamatok egyik fontos tanulsága ugyanakkor, hogy amíg az eredmények és a kudarcok könnyen relativizálhatóak, az eredmények elmaradása és a sorozatos kudarcok nem járnak semmilyen negatív következménnyel addig a sikerek és kudarcok kommunikációja lényegesen fontosabbá válik a tényleges teljesítményeknél és eredményeknél. De természetesen csak ideig óráig lehet palástolni az elmaradt eredményeket, a látványos semmittevést és a kudarcokat.

A kormányzat szerepének megváltozása a közösségi értékek létrehozásában

Néhány országban a hatvanas években hosszú ideig úgy gondolták a közösségi értékek maximalizálása a kormány által közvetlenül végzett tevékenységek, és szolgáltatások minél szélesebb körre való kiterjesztése jelenti ezért számos olyan tevékenységet is ebbe a körbe értettek, amelyek a magánszféra által történő végzése sokkal nagyobb társadalmi haszonnal járt. A hetvenes években ennek következményeként gyökeres fordulat következett be, amelynek hatására a legtöbb ország kormánya az OECD országok többségében egyre inkább úgy tekintett az általa végzett egyes tevékenységekre, mint amelyek nem növelik a közösségi értékeket. Ezt az ítéletet erősítették azok az értékelések is, amelyek arról számoltak be, hogy az egyre növekvő közszféra kiszorítja a gazdaságból a magán szféra beruházásait, a fogyasztók kárára privilegizál egyes vállalatokat, és pazarolóan használja fel a rendelkezésre álló forrásokat. Számos közgazdász ennek hatására úgy vélte, hogy a mindenkori kormányoknak kizárólag csak az elsődleges közjavakra kellene fókuszálnia a tevékenységét (honvédelem, törvényhozás stb.) és a közösségi értékek maximalizálását azzal lehetne elérni, ha a kormány az általa közvetlenül végzett tevékenységek, és szolgáltatások körét minimalizálja, kiszervezi a magán szférába vagy privatizálja.

Napjainkra a kormány, mint értékteremtő intézmény lehetséges szerepéről való vélekedések alapjaiban megváltoztak. Manapság lényegében megszűntek azok a vélemények, amelyek azt állítják, hogy a kormányzat aktivitására ne lenne szükség a közösségi értékek maximalizálásához. A kilencvenes években bekövetkezett számos közfeladat, közszolgáltatás kiszervezésének és privatizációjának kudarca nyomán még az olyan intézmények is, amelyek korábban erőteljesen szorgalmazták e folyamatot, mint például a Világ Bank egyre nagyobb hangsúlyt fektettek arra, hogy felhívják a figyelmet a kormányzati tevékenység végzése során a kormány legitimációjának, a döntéshozatal minőségének, valamint eredményességének jelentőségére.2 Jelentősen megnőtt annak a felismerése, hogy a jól működő piacok és a sikeres liberális demokráciák szükséges előfeltétele az erős és hatékonyan működő kormányzat, amely képes garantálni a tisztességes elbánást, az egyenlő lehetőségeket és a kulcs szolgáltatások elérhetőségének széles körét, valamint úgy intézkedjen, hogy az adott országnak generációkat átívelően jó gazdája legyen.

Nem mutatható ki szoros kapcsolat egy ország költségvetésének terjedelme és az adott ország hitelképessége és versenyképessége között, a kulcskérdés ugyanis az, hogy a rendelkezésre álló közösségi erőforrásokat jól hasznosítják vagy sem. A kormányzatok lehetséges szerepéről megújult vélekedések a szakirodalomban ráirányították a figyelmet a kormányzat potenciális eredménytelenségével kapcsolatos kérdések, mint szolgáltató, szabályozó és általában a teljesítményének és eredményességének vizsgálatára egyaránt. A kormányzat sikertelenségének és a piacok eredménytelenségének felismerése és együttes elemzése után határozható meg, hogy a kormányzatnak hol és mikor, milyen szerepet kell játszania a társadalmi-gazdasági folyamatok alakításában (és ilyen esetekben a kormányzati intézkedések megfelelő voltára). És éppen ennek a tisztázási folyamatnak kell arra is választ adnia, hogy a kormányzat közvetlen tevékenysége-e az egyedüli, sőt mi több elsődleges útja a közösségi értékek létrehozásának, avagy sem. Önkéntes és közösségi szerveződések, üzleti vállalkozások, egyházi közösségek, szakmai és civil szervezetek mindegyike kulcs szerepet játszhat a közösségi célok elérésében.

2

World Bank. The Development Effectiveness Record. Learning from Experience. World Bank, 2002.

A kormányok az adófizetők pénzét nem megfelelően használják fel

Egy nem régiben (2010. szeptember 27-én) közzétett, a BBC World Service által 22 országban készített felmérés szerint a megkérdezett 22 000 ember átlagosan 52 %-a vélte úgy, hogy a kormányuk az adófizetők pénzét nem arra költi, ami az országukban élő emberek érdekét szolgálná és azokat az értékeket erősítené, amelyeket az emberek leginkább követendőnek tekintenek. Ezen általános vélekedés ellenére a döntő többség úgy vélte, hogy az egyes kormányoknak a jövőben még meghatározóbb szerepet kellene játszaniuk a gazdasági recesszió okozta problémák megoldásában.

3. Ábra: Azon vélekedések átlagos részaránya az egyes országokban, amelyek szerint az adófizetők pénzét nem a közérdeknek megfelelően használja fel az adott ország kormánya

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Egyesült Államok Kanada

Kolumbia Brazília Mexikó Peru

Oroszország Németország Franciaország Egyesült Királyság Spanyolország

Törökország Egyiptom

Kenya Nigéria

Pakisztán India Fülöp-szigetek Ausztrália Kína Azerbajdzsán Indonézia

Forrás: BBC World Service Poll. 27. September 2010. Goverments Misspends More Than Half of Our Taxes.

80%

Azokban az országokban is, ahol a felmérés során a legalacsonyabb arányban voltak a megkérdezettek között, akik annak a véleményüknek adtak hangot, hogy az országuk kormánya nem elég felelősen költi el az adófizetők pénzét is több mint egyharmaduk vélekedett így. Spanyolországban (34 %), Indonéziában (40 %), Egyiptomban és Azerbajdzsánban (egyaránt 42 %) vélte így. Míg a megfigyelt országok közül Kolumbiában (74 %) és Pakisztánban (69 %) találták a legnagyobb arányban e kutatás során azokat, akik kételkedtek abban, hogy adójuk a leginkább megfelelő módon kerül felhasználásra.

Annak ellenére, hogy a vizsgálatban résztvevők többsége egyáltalán nem volt meggyőződve arról, hogy a kormányuk a legoptimálisabban használja fel az adóbevételeket, ez a felmérés majdnem

globális

konszenzust

talált

egyes

kormányzati

intézkedések

támogatása

vonatkozásában. A felmérés során megkérdezett 5 emberből 4 gondolta úgy, a 22 országban az összes megkérdezett 78 %-a, hogy a kormányoknak támogatniuk kellene az alapvető élelmiszertermékeket annak érdekében, hogy alacsonyak maradjanak az élelmiszer árak, mindössze 18 % ellenezte ezt. A megkérdezettek két-harmada (67 %), a megfigyelt 22 országból 19-ben vélték úgy, hogy szigorítani kellene a gazdaságra vonatkozó szabályokon és ellenőrzéseken. Az Egyesült Államokban, Törökországban és Spanyolországban értettek ezzel legkevésbé egyet a legtöbben. A 22 vizsgált ország közül 14-ben a legtöbb ember – átlagosan az összes megkérdezett 56 %-a növelné azon kiadások összegét, amelyek a gazdaság élénkítését szolgálnák. A legtöbben Egyiptomban (91 %), Mexikóban (80 %), Oroszországban és Indonéziában (mindkettő 78 %), Nigériában (73 %) értett ezzel egyet. Míg számos fejlett országban a megkérdezettek többsége egyáltalán nem értett egyet ezzel, elsősorban azokban az országokban,

amelyekben

már

végrehajtottak

ilyen

gazdaságösztönző

programot,

Németországban (66 %), Franciaországban (63 %) és az Egyesült Államokban (58 %) voltak a legtöbben, akik nem értettek ezzel egyet. A megkérdezettek döntő többsége arra a kérdésre, hogy milyen intézkedést részesítene előnyben a megnőtt költségvetési hiány és adósság állomány csökkentése érdekében: az adók növelését, a közszolgáltatások kiadásainak átmeneti csökkentését, avagy mindkettőt, egyiket sem illetve valamilyen más intézkedést, a többség a kormányzati szolgáltatások átmeneti csökkentése mellett foglalt állást:

Ugyanakkor több országban, elsősorban azokban, ahol a közszolgáltatások elérhetősége és színvonala már most is rendkívül alacsonynak számít Oroszországban, Egyiptomban, Kolumbiában, Indonéziában, Indiában és Törökországban a többség egyik megoldást sem véli a legalkalmasabbnak a költségvetési hiány és adósságproblémák kezelésére.

4. Ábra: Deficit- és adósságcsökkentés vonatkozásában preferált intézkedések 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Egyesült Államok Kanada

Brazília Mexikó Peru Kolumbia

Franciaország Spanyolország Németország Egyesült Királyság Oroszország

Törökország Egyiptom

Kenya Nigéria

Pakisztán India Fülöp-szigetek Ausztrália Kína Azerbajdzsán Indonézia

Adók növelése

Közszolgáltatások csökkentése

Forrás: BBC World Service Poll. 27. September 2010. Goverments Misspends More Than Half of Our Taxes.

A közösségi feladatok finanszírozásának magyarországi gyakorlata

A kormányzati tevékenységek sikertelenségével foglalkozó szakirodalom alátámasztja, hogy a politikusok, a közhivatalok számos ok miatt válhatnak a közösségi értékek rombolóivá, beleértve a szegényes információkat az állampolgárok preferenciáiról, önérdekből, vagy a közhivatalnokok haszonszerzési ambíciói miatt, szűk érdekcsoportok befolyása következtében, vagy csak

100%

egyszerűen a közhivatalok érdektelensége okán végzik tevékenységeiket nem hatékonyan és az állampolgárok igényeire nem megfelelően reagálva.

Minden eddiginél nagyobb pénz elköltése, minden eddiginél kevesebb kézzelfogható eredménnyel, ezzel jellemezhető ma leginkább a közfeladatok, a közigazgatás és a közszolgáltatások elmúlt évekbeli finanszírozási gyakorlata Magyarországon. Egyes külföldi lapok 2009 elején egyenesen úgy fogalmaztak, hogy a magyar kormányok úgy költekeztek az elmúlt években, mint ahogy azt részeg matrózok teszik. Ugyanakkor az elképesztő mértékű pazarlások

mellett

radikális

értékromboló

megszorítások

történtek.

Az

egészségügy,

közbiztonság, az oktatás, a mezőgazdaság ma már gyakorlatilag romokban hever a különféle sorozatos forrás kivonások hatására.

Az elmúlt években működő kormányok 2002-óta minden korábbi magyar kormánynál lényegesen nagyobb pénzforrás felett rendelkeztek. A gazdasági teljesítmények 2002 és 2006 között még jelentős növekedése (a GDP átlagosan 4-5 százalékkal növekedett még ekkor) és az adók növekedésének együttes hatására az APEH által beszedett adó- és járulékbevételek 2009 végére elérték a 10 211 milliárd forintot (összehasonlításul 2002-ben az APEH által beszedett adók és járulékok összesen 5 190 milliárd forintot tettek ki). Emellett a privatizációból származó bevétel 732 999 millió Ft összeget tett ki a 2003-2007 közötti időszakban (összehasonlításul a privatizációs bevétel 1998-2002 között összesen 280 244 millió Ft volt). A nemzetgazdaság nettó külföldi adósságállománya 2010 márciusában 54 310 millió eurót tett ki (összehasonlításul 2002 végén még 11 519,8 millió euró volt). És ezen felül érkezett az országba EU támogatások címén további több ezermilliárd Ft. E többlet források felhasználásának az eredménytelensége ma már a laikus állampolgárok többsége számára is egyre inkább szembetűnő.

A World Economic Forum legutóbbi felmérése szerint az EU-hoz 2004-óta csatlakozott országok közül Magyarországon leginkább pazarló és túlszabályozott a kormányzat működése. A 2004-óta csatlakozott országok közül Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban, Magyarországon, Romániában és Szlovákiában találta a legrosszabb állapotokat a kormányzati döntések részrehajlása és átláthatósága kérdésében a World Economic Forum. Míg Cipruson, Máltán, Észtországban és Szlovéniában lényegesen kedvezőbb volt a helyzet e tekintetben.

A korrupció ma elterjedt jelenség, mi több állami szintre emelkedett Magyarországon.3 Egyaránt jelen van a pénzmozgással nem járó, kölcsönös szívességek alapján működő korrupciós gyakorlat, és a pénzmozgást is feltételező korrupció. Az igazságszolgáltatás nem kezeli súlyának megfelelően a korrupciós ügyeket, a nyomozó szervek nem elég hatékonyak és eredményesek, a bíróságok pedig sok esetben nem elég felkészültek az ilyen ügyek kezelésére. Az állam mindeddig nem teremtett az állami megrendelések esetében teljesítményre és versenyre ösztönző klímát. A közbeszerzéseknél gyakori, hogy adott cégre szabott pályázatot írtak ki, vagy éppen a kiírás maga ösztönzött kartellre. Nincs igazi következménye a hibás teljesítésnek. A közbeszerzésekkel kapcsolatos anomáliák a Transparency International becslése szerint 20-25 százalékkal drágították meg a beszerzéseket. 2. Tábla: A kormányzat pazarló működése és a kormányzat működésének a túlszabályozottsága az EU újonnan (2004-óta) csatlakozott országaiban, 2010 Ország Kormányzat pazarló működése

Bulgária Cseh Köztársaság Ciprus Észtország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Málta Románia Szlovákia Szlovénia

Kormányzat működésének túlszabályozottsága

Pontszám 3,0 2,9

Helyezés 90. 95.

Pontszám 3,2 2,7

Helyezés 76. 118.

4,2 3,5 3,1 2,4 2,4 2,2 3,8 2,5 2,4 2,9

29. 49. 76. 120. 117. 126. 37. 110. 119. 92.

4,0 4,4 2,7 3,1 2,7 2,2 3,0 2,9 2,8 3,5

23. 7. 111. 88. 115. 134. 96. 98. 105. 52.

Forrás: World Economic Forum. Global Competitiveness Report 2010-2011. 373-374. oldalak

Emellett a korrupció eltorzította közbeszerzési pályázatok eredményeit így a pénzügyi források adta lehetőségekhez képest alacsonyabb minőségű infrastruktúra-fejlesztés, szolgáltatás valósult meg. Más szakértők véleménye szerint a közbeszerzések 90 %-a legalábbis korrupció gyanússá

vált és az állami beruházások ennek következtében mintegy két-háromszor kerültek többe, mint indokolt lett volna. Nálunk ezért többszörösébe kerültek az autópályák, az utak építése, felújítása, karbantartása, avagy a metróhálózat fejlesztése a meglévő villamosok újakra történő cseréje, mint a környező országokban. Felesleges nyomvonalak, alagutak, völgyhidak, hidak épültek olyan helyeken, ahol ez teljességgel elkerülhető lehetett volna, avagy éppen időszerű lett volna. 3. Tábla: A kormányzati tisztségviselők részrehajlása és a kormányzati döntések átláthatósága az EU újonnan (2004-óta) csatlakozott országaiban, 2009 Ország

Bulgária Cseh Köztársaság Ciprus Észtország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Málta Románia Szlovákia Szlovénia

Kormányzati döntések részrehajlása Pontszám Helyezés 2,6 111. 2,6 107. 3,6 3,8 3,4 2,6 3,3 2,6 3,5 2,4 1,9 3,0

40. 36. 49. 104. 54. 109. 46. 123. 138. 69.

Kormányzati döntések átláthatósága Pontszám Helyezés 3,5 130. 3,9 102. 4,9 5,4 3,7 4,2 4,6 4,0 4,6 2,9 4,2 5,1

31. 14. 113. 77. 45. 94. 51. 137. 82. 23.

Forrás: World Economic Forum. Global Competitiveness Report 2010-2011. 372 .és 377. oldalak

Egyre inkább jellemzővé vált, hogy az állam mindinkább a magánszféra bevonásával (pl.: az oktatási tárca PPP fejlesztései, a MÁV Cargó eladása, a MÁV ÁBE és a posta botrányt kavaró kiszervezései, még használható, leselejtezett vasúti kocsik áron aluli értékesítése, több minisztérium központi épületei őrzés-védelmi feladatainak kiszervezése stb.) oldja meg szolgáltatásai nyújtását. A magánszektor szolgáltatásainak megvásárlásával, illetve az egyes szolgáltatások vegyes finanszírozásával megvalósuló államháztartási modernizáció – megfelelő ellenőrzés hiányában – ugyancsak jelentősen növelte a korrupciós kockázatokat, s nem csak a „gyanús” közbeszerzések, hanem az „üvegzsebek” átláthatatlansága miatt is. Például az Állami Számvevőszék átfogó tanulmányban értékelte a hazai PPP projektek megvalósítását és arra a 3

Transparency International: Korrupciós kockázatok az üzleti szektorban – többféle nézőpontból. Transparency International, Budapest, 2008. április.

megállapításra jutott, hogy a projektek nem kis veszteséggel jártak a közszféra számára, míg a másik fél elérte (túlteljesítette) célját – jelentős nyereséget realizált, biztos állami hátteret teremtett magának hosszú időszakra.4

A World Economic Forum legfrissebb jelentése szerint a 2004-óta csatlakozott országok közül Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban, Magyarországon és Szlovákiában volt a leginkább rossz a helyzet a közpénzek megdézsmálása és a politikusok erkölcsös magatartása iránti bizalom kérdésében 2009-ben. Míg Cipruson, Máltán, Észtországban és Szlovéniában lényegesen kedvezőbb volt a helyzet e tekintetben.

4. Tábla: Korrupció és közerkölcsök az EU újonnan (2004-óta) csatlakozott országaiban, 2010 Ország Közpénzek eltérítése

Bulgária Cseh Köztársaság Ciprus Észtország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Málta Románia Szlovákia Szlovénia

Bizalom a politikusok erkölcsös magatartásában

Pontszám 2,7 2,7

Helyezés 101. 102.

Pontszám 2,1 1,9

Helyezés 104. 121.

5,0 4,6 4,2 3,1 3,3 2,7 4,5 3,1 2,5 3,9

32. 37. 43. 79. 70. 100. 38. 84. 113. 52.

4,2 3,3 2,5 1,9 2,0 1,8 3,9 2,0 1,7 2,9

26. 53. 82. 119. 108. 128. 33. 116. 132. 70.

Forrás: World Economic Forum. Global Competitiveness Report 2010-2011. 368-369. oldalak

A korrupció nem csupán morális, hanem gazdasági kérdés is, mivel csökkenti az ország GDP-jét és konzerválja az ország lemaradását. Oly mértékben növeli a nem produktív kiadásokat, a gazdaságilag életképtelen projektek számát, növelve az ország eladósodottságát csökkentve a gazdasági növekedésre fordítható forrásokat. Valahogy úgy tűnik, hogy az elmúlt nyolc év

4

Báger Gusztáv – Hamza Lászlóné – Kovács Richárd: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. Állami Számvevőszék Szervezetfejlesztési és Módszertani Intézet, 2007. április

kormányaiban nem volt meg a kellő bátorság, hogy érdemi lépéseket tegyen a korrupció visszaszorítására, szembe merjen szállni a nehézsúlyú lobbistákkal és ehelyett inkább az egyszeri embereket sújtó megszorításokat erőltette.

Az előállott újabb és újabb válsághelyzetek nyomán e kormányok megszorítások révén, a közszolgáltatások fokozatos leépítésével, korlátozásával és minőségi színvonalának rontásával igyekezett többletfinanszírozási forrásokra szert tenni. Az egészségügy és a vasút esetében ezen intézkedések mára már több emberéletet is követeltek. Valójában a megszorítások, a közszolgáltatások fokozatos leépítése, korlátozása, minőségi színvonalának rontása a költségvetési korlátok felpuhítását, csupán a más területeken történő, politikai célú osztogató politika és a kormány fennmaradását szolgálták.

A gazdasági recesszió kitörését követően is számos olyan projekt került finanszírozásra, amelyek értelmetlenül, nagy pénzügyi forrásokat kötöttek le, és a megváltozott helyzetben más módon sokkal jobban hasznosíthatók lehettek volna. A 2010-ben létrejött új kormány helyesen ismerte fel, hogy a gazdasági recesszió miatt szükséges a korábbi prioritások teljes felülvizsgálata és megváltoztatása. A közösségi kiadásokat olyan területekre kell irányítani, amelyeknek nagy a gazdasági hozadéka, javíthatják az igazságosabb jövedelem eloszlást (munkahelyteremtés, oktatás, egészségügy, kkv. szektor stb.). A korábbi kormányok a nehézsúlyú lobbik fogságában erre azonban teljességgel képtelenek voltak.

A közbizalom megtartása és a nehézsúlyú lobbik távoltartása érdekében is fontos lenne a döntések megalapozottságának és szakszerűségének javítása. Ezen a téren fontos és helyes döntés volt közigazgatási hivatalok rendszerének a visszaállítása. Ezzel a döntéssel jelentősen növelhető a hozott döntések jogi megalapozottsága, ugyanakkor ez sem biztosítja automatikusan azok gazdasági racionalitását még kevésbé társadalmi hasznosságát. Ezért sürgősen olyan rendszert kellene teremteni, amely a különféle jelentősebb döntések, intézkedések, jogszabályok meghozatalának megalapozásához előírja az elérendő célok, eredmények előzetes számba vételét, gazdasági- és társadalmi hatásvizsgálatok készítését illetve a végrehajtásának menet közbeni és utólagos ellenőrzését, értékelését. Nagyon sok rossz döntés, intézkedés, jogszabály elkerülhető vagy legalábbis még idejekorán korrigálható lenne általa. Sajnos számos Európai Uniós

jogszabály is úgy került nálunk bevezetésre, hogy nem kerültek körültekintően mérlegelésre a várható következmények.

Nem lehet elkerülni azt a kérdést sem, hogy a korábbi rossz gazdaságpolitika következményeit miért a társadalomra kell hárítani. Ezért egyetlen korrupciós ügy sem maradhat feltáratlanul és az ezek során a korábban „lenyúlt” pénzeket vissza kell szerezni és mielőbb a megszorító intézkedések elkerülésére kell fordítani. A afrikai, ázsiai és latin amerikai feltörekvő országok példáinak hosszú sora jelzi, hogy a megszorító intézkedések önmagukban sohasem jelentenek kiutat a válságból, mivel nem teremtenek új munkalehetőségeket, gazdasági fellendülést és gazdasági növekedést. Ezért sikeres reformokat csak úgy lehet bevezetni, ha azok elsődleges célja a gazdaság fellendítése és nem a hibás döntések következményeinek az egyszeri emberekre való hárítása.

Összegzés, konklúzió

A közösségi értékek koncepciója lehetőséget nyújt arra, hogy jól használható módon gondolkodjunk a közpolitika céljairól és teljesítményéről. Egyúttal mérhetővé teszi mindazoknak a tevékenységeknek a teljesítményét, eredményességét, amelyeket az állam maga végez, vagy finanszíroz a közszolgálatában (beleértve azokat a szolgáltatásokat is, amelyeket az állam finanszíroz, de valójában más szervezetek, például magánvállalatok vagy non-profit szervezetek végeznek). A közösségi értékek egy lényegesen szélesebb horizontú értékmérő, mint amelyet valaha a közszolgálati menedzsment teóriák eddig használtak, beleértve a legújabb közszolgálati menedzsment koncepciókban megfogalmazottakat is, mivel a teljesítmények értékelése mellett a bizalom és legitimáció változását is értékeli. Ráadásul olyan kérdéseket is megvizsgál, mint a méltányosság, az erkölcsiség és az átláthatóság. A jelenleg alkalmazott közszolgálati menedzsment teóriák a legtöbb esetben nem térnek ki vagy nem súlyuknak megfelelően értékelik e tényezőket és a gazdasági, társadalmi következményeket. Ha csupán hagyományos pénzügyi mutatókra támaszkodva akarjuk megítélni a közigazgatás, a közszolgáltatások egészének vagy egy-egy szeletének, projektjének sikerét hibát követhetünk el: olyan területeket fogunk támogatni, amelyek nem termelnek valódi értéket, s nem biztosítunk forrásokat olyan területek számára, amelyek értékteremtőek lehetnének. De ma még nem létezik a magyar közigazgatásban

olyan teljesítmény ellenőrzőrendszer, amely bemutatná az adófizetőknek, hogy az egyes kiadásokhoz, milyen mértékű értékteremtés kapcsolódik. Ezt minél előbb meg kell teremteni. Mindennemű reform, átalakítás kezdeti lépése a pazarló, felesleges költekezések megszüntetése kell legyen, és nagyon pontosan minden részletre kiterjedően meg kell határozni az elérendő eredményeket, gazdasági és társadalmi hasznokat. Minden eszközzel vissza kell szorítani a korrupciót, el kell számoltatni a bűnösöket. Új munkahelyeket kell teremteni és a gazdasági növekedés és fellendülés újbóli megindítását kell a szükséges változtatások fókuszába állítani.

Az állam lehetséges szerepét újra kell értékelni. A legnagyobb baj, hogy az állam Magyarországon egyre kevésbé működött a közösségi érdekek mentén és egyre inkább egyéni profitérdekek és szűk érdekcsoportok profitérdekeinek kiszolgálójává, a társadalmi szolidaritás legfőbb rombolójává vált. Ezért növekedtek a jövedelmi különbségek nálunk sokkal gyorsabban, mint más OECD országokban a leggazdagabbak és legszegényebbek között, ezért nőtt a korrupció és a bűnözés, ezért élnek nálunk ma már 3-3,5 millióan a létminimum küszöbén vagy alatta, és ezért váltak egyre intenzívebbé a konfliktusok a romák és nem romák között is. Nehéz ugyanis belátnunk, hogy mindannyian egy hajóban evezünk, és különbözőségeink ellenére együtt úszunk, vagy süllyedünk el. Úgy tűnik ez mindenütt a világon így működik. Emberek vigyáznak egymásra nézetkülönbségeik, nézeteltéréseik ellenére is. Ha más országban jó ötleteket látnak, átveszik. Ha mások jobban bánnak elesettjeikkel, hajléktalanjaikkal, betegeikkel, szegényeikkel okosabban tanítják, nevelik gyermekeiket, jobban gondoskodnak újszülöttjeikről, gyerekeikről vagy csak jobban bánnak egymással, akkor nekünk mi a gondunk? Mi miért nem tesszük? Ők a „MI” és nem az „ÉN” világában élnek. Semmink sem fog javulni, míg mi is ezt fel nem ismerjük. És hatalmas erők remélik, hogy mi itt Magyarországon sohasem fogjuk ezt felismerni, megérteni. És hogy mi is egyike maradunk a világ azon országainak, akiknek ezt nem sikerült tudatosítaniuk magukban. Tudják, ha valaha egyszer ezt felismerjük és kiszabadulunk a számláink, adósságaink szorításából és mindabból, ami nem enged minket, hogy a sarkunkra álljunk. Nos, akkor Magyarország új napra ébred.

Irodalom jegyzék Accenture Institute for Public Service Value http://www.accenture.com/publicservicevalue

Cole, Martin – Parston, Greg: Unlocking Public Value. A New Model for Achieving High Performance in Public Service Organizations. John Wiley & Sons, Inc., USA, 2006 Kelly, Gavin – Mulgan, Geoff – Muers, Stephen: Creating Public Value. An analytical framework for public service reform. Strategy Unit, Cabinet Office. October 2002. www.strategy.gov.uk Moore, Mark H.: Creating Public Value. Strategic Management in Government. Harvard University Press. Cambridge, Massachusetts. London, England, 1995. Novoszáth Péter: Közmonopóliumok, magánprofitok. Polgári Szemle, 2007. október