Nonprofit szervezetek joga DemNet könyvek 6

Nonprofit szervezetek joga DemNet könyvek 6.

Demokratikus Jogok Fejlesztéséért Alapítvány Budapest 2006

Második, javított kiadás Szerzők: Csanády Dániel Harangozó Attila Nemes András Rixer Ádám Tóth Judit Virág Mária Szerkesztette: Tóth Judit Lektorálta: Rixer Ádám ISBN 963 219 833 6 ISSN 1417 2852 © Demokratikus Jogok Fejlesztéséért Alapítvány, valamint a szerzők, 2006 A kiadvány elkészítését a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara, valamint az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium Civil Kapcsolatok Főosztályának „Nonprofit tankönyvfejlesztési pályázata” támogatta.

Köszönet illeti továbbá a brit Charities Aid Foundation-t „Az állam és a civil társadalom kapcsolatai Magyarországon” című program keretében nyújtott támogatásért.

Kiadja a Demokratikus Jogok Fejlesztéséért Alapítvány, Budapesten. Készült a Csákberényi Teleházban. 2

Tartalomjegyzék

* TARTALOMJEGYZÉK ................................................................................................. 3 ELŐSZÓ ........................................................................................................................... 7 I. FEJEZET: A HAZAI CIVIL SZEKTOR RÖVID TÖRTÉNETE .......................... 8 1. 2. 3. 4. 5. 6.

AZ EGYHÁZ, AZ ARISZTOKRATA ÉS MÓDOS POLGÁR SZERVEZETEI ....................... 8 REFORMKOR A CIVIL SZERVEZŐDÉSBEN IS ......................................................... 11 A CIVIL SZEKTOR FEJLŐDÉSÉNEK AKADÁLYAI ................................................... 13 AZ ÁLLAMI ÉS A MAGÁNJÓTÉKONYSÁG KIEGYEZÉSE.......................................... 14 A VILÁGHÁBORÚS ÉS A POLITIKAI KÁROK .......................................................... 19 A CIVIL SZEKTOR ÚJJÁSZÜLETÉSE ...................................................................... 23

II. FEJEZET AZ EGYESÜLÉSI SZABADSÁG TÖRTÉNETÉRŐL ÉS MAI TARTALMÁRÓL.......................................................................................................... 27 1. 2. 3. 4.

A SZABADSÁG ÉS KORLÁTAI A POLGÁRI DEMOKRÁCIÁKBAN .............................. 27 NÉHÁNY SAJÁTOSSÁG A XX. SZÁZADBAN ......................................................... 30 AZ EGYESÜLÉS ÉS A CIVIL SZERVEZŐDÉS A MAGYAR JOGFEJLŐDÉSBEN ............. 31 AZ EGYESÜLÉSI JOG KORLÁTJAI A JOGÁLLAMBAN .............................................. 46

III. FEJEZET A CIVIL SZEKTOR FOGALMA ÉS NÉHÁNY JELLEMZŐJE ... 54 1. 2. 3. 4. 5. 6.

A CIVIL SZERVEZETEK JELLEMZŐI ...................................................................... 54 A CIVIL SZERVEZETEK SZEREPE.......................................................................... 57 AZ EURÓPAI JOGI TRADÍCIÓK .............................................................................. 59 A VAGYONNÖVELÉS ÉS VÁLLALKOZÁS .............................................................. 62 A KÖZHASZNÚSÁG ............................................................................................. 63 KÖZCÉLÚ, DE NEM KÖZHASZNÚ CIVIL SZERVEZETEK ......................................... 66

IV. FEJEZET A CIVIL SZERVEZETEK TÍPUSAI, MEGALAKULÁSUK ÉS MEGSZŰNÉSÜK .......................................................................................................... 68 1. 2. 3.

A SZERVEZET FOGALMA ..................................................................................... 68 A NON-PROFIT SZERVEZETEK TÍPUSAI ................................................................ 71 A TÁRSADALMI SZERVEZETEK MEGALAKULÁSÁNAK ÉS MEGSZŰNÉSÉNEK ÁLTALÁNOS SZABÁLYAI ..................................................................................... 73 4. A MEGALAKULÁS SAJÁTOS SZABÁLYAI .............................................................. 80 4.1. Az egyesület.............................................................................................. 80 4.2. A sportegyesület ....................................................................................... 82 4.3. Az országos sportági szakszövetség ......................................................... 84 4.4. A köztestület ............................................................................................. 87 4.5. A politikai párt ......................................................................................... 90 4.6. A szakszervezet......................................................................................... 92 3

4.7. A szövetkezet ............................................................................................95 4.8. A szövetkezeti szövetség ...........................................................................95 4.9. Az alapítvány............................................................................................96 4.10. A pártalapítvány.....................................................................................102 4.11. A közalapítvány ......................................................................................103 4.12. A közhasznú társaság .............................................................................105 5. A MEGSZŰNÉS ÉS MEGSZÜNTETÉS SAJÁTOS SZABÁLYAI....................................108 5.1. A sportegyesület megszűnése ..................................................................108 5.2. A politikai párt megszűnése ....................................................................108 5.3. Az alapítvány megszűnése.......................................................................109 5.4. A közalapítvány megszűnése ...................................................................112 5.5. A közhasznú társaság megszűnése ..........................................................112 V. FEJEZET A KÖZHASZNÚ SZERVEZETEK.....................................................115 1. 2. 3. 4. 5. 6.

A KÖZHASZNÚ SZERVEZETEKRŐL SZÓLÓ TÖRVÉNY MEGSZÜLETÉSE .................115 A KÖZHASZNÚ SZERVEZET FOGALMA ...............................................................118 A KIEMELKEDŐEN KÖZHASZNÚ SZERVEZETEK ..................................................125 A KÖZHASZNÚSÁGI NYILVÁNTARTÁS ...............................................................126 A KÖZHASZNÚ SZERVEZET MŰKÖDÉSE ÉS GAZDÁLKODÁSA ..............................129 A KÖZHASZNÚSÁGI BESZÁMOLÓ .......................................................................133

VI. FEJEZET A CIVIL SZERVEZETEK KÖLTSÉGVETÉSI KAPCSOLATAI ÉS GAZDÁLKODÁSA ......................................................................................................141 1. 2. 3.

AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS REFORMJA.....................................................................141 AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS CIVIL KAPCSOLATAI ......................................................144 A KÖZVETLEN ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK.............................................................145 3.1. A költségvetési előirányzatokban szereplő támogatások ........................146 3.2. A pályázati úton elnyerhető támogatások ...............................................147 3.3. Az állami feladatok átvállalása...............................................................148 3.4. A normatív támogatások .........................................................................152 3.5. A civil szektor általános fejlesztését szolgáló támogatások ....................154 4. A KÖZVETETT ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK .............................................................157 4.1. Az alapkedvezmények..............................................................................159 4.2. A közhasznú szervezetek kedvezményei...................................................164 4.3. Meghatározott közcélú kedvezmények ....................................................167 5. FOGLALKOZTATÁS ÉS ÖNKÉNTES MUNKA .........................................................169 6. AZ EGYES SZERVEZETI FORMÁKRA VONATKOZÓ GAZDÁLKODÁSI ÉS KEDVEZMÉNYEZÉSI SZABÁLYOK .......................................................................172 6.1. Egyesületek .............................................................................................172 6.2. Alapítványok ...........................................................................................175 6.3. Közhasznú társaságok.............................................................................181 6.4. Politikai pártok gazdálkodása ................................................................182

VII. FEJEZET A NONPROFIT SZERVEZETEK FELETTI TÖRVÉNYESSÉGI KONTROLL .................................................................................................................188 1. 4

AZ ÜGYÉSZSÉG BÜNTETŐJOGON KÍVÜLI TEVÉKENYSÉGE ..................................188

2. 3. 4.

A NONPROFIT SZERVEZETEKKEL KAPCSOLATOS ÜGYÉSZI JOGOSÍTVÁNYOK ..... 190 FELLEBBEZÉSI JOG A NYILVÁNTARTÁSBA VÉTELLEL KAPCSOLATOSAN ............ 191 A TÖRVÉNYESSÉGI FELÜGYELET ...................................................................... 200 4.1. Az ügyészi törvényességi felügyelet módszerei....................................... 201 4.2. Az ügyészi intézkedések .......................................................................... 205 5. AZ EGYES NONPROFIT SZERVEZETEK TÖRVÉNYES MŰKÖDÉSÉNEK ALAPFELTÉTELEI .............................................................................................. 206 5.1. Társadalmi szervezetek .......................................................................... 206 5.2. Köztestületek .......................................................................................... 207 5.3. Alapítványok és közalapítványok ........................................................... 207 5.4. Sportági szakszövetségek ....................................................................... 210 5.5. Közhasznú szervezetek ........................................................................... 210 6. AZ ÜGYÉSZI KERESETINDÍTÁS .......................................................................... 216 7. BÍRÓSÁGI NEMPERES ELJÁRÁS KEZDEMÉNYEZÉSE ............................................ 221

VIII. FEJEZET A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELME ÉS A KÖZÉRDEKŰ ADATOK NYILVÁNOSSÁGA A CIVIL SZEKTORBAN ..................................... 223 1. 2. 3. 4. 5. 6.

ALAPJOGI KÉRDÉSEK ........................................................................................ 223 ADATVÉDELMI ALAPFOGALMAK ...................................................................... 224 TUDOMÁNYOS ÉS EGÉSZSÉGÜGYI ADATOK ....................................................... 232 A KÖZÉRDEKŰ ADATOK NYILVÁNOSSÁGA........................................................ 234 A CIVIL SZERVEZETEK ADATKEZELÉSÉNEK NÉHÁNY SAJÁTOSSÁGA ................. 238 AZ ADATVÉDELMI BIZTOS ................................................................................ 242

IX. FEJEZET CIVILEK SZEREPE A JOGVÉDELEMBEN, IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁSBAN ............................................................................ 247 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

MILYEN SZEREPBEN LEHETNEK A CIVILEK?...................................................... 247 ÜGYFÉLI JOGKÖRÖK ......................................................................................... 248 KÉPVISELET ÉS MEGHATALMAZÁS ................................................................... 255 JOGI SEGÍTSÉGNYÚJTÁS .................................................................................... 259 JOGVÉDŐ SZERVEZETEK MAGYARORSZÁGON .................................................. 267 A BÍRÓSÁGI ÜLNÖKI RENDSZER ........................................................................ 269 EGYÉB TEVÉKENYSÉGI FORMÁK ....................................................................... 271

X. FEJEZET CIVILEK RÉSZVÉTELE A JOGALKOTÁSBAN .......................... 288 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

A NYITOTT JOGALKOTÁS ÉS ALKOTMÁNYOS ALAPJAI ...................................... 288 MELYEK A NEM-KORMÁNYZATI SZERVEZETEK ESZKÖZEI A JOGBAN? .............. 290 HELYI SZINTŰ ESZKÖZÖK ................................................................................. 298 REGIONÁLIS SZINTEN LÉTREHOZANDÓ ESZKÖZÖK ........................................... 303 ESZKÖZÖK ORSZÁGOS SZINTEN ........................................................................ 304 A JOGSZABÁLYALKOTÁS NYILVÁNOSSÁGA ...................................................... 310 AZ ÉRDEKKIJÁRÁS ÚJ ÚTJA ............................................................................... 312 ESZKÖZÖK A NEMZETKÖZI SZÍNTÉREN ............................................................. 317 ÁTTEKINTÉS ..................................................................................................... 317

5

XI. FEJEZET NONPROFIT SZERVEZETEK A NEMZETKÖZI SZÍNTÉREN 322 1. 2. 3.

A SZABÁLYOZÓ NORMÁK EREDETE ...................................................................323 A CIVILEK FELLÉPÉSÉNEK FŐBB IRÁNYAI ..........................................................324 A SZABÁLYOZÁS TARTALMI ELEMEI .................................................................327

FÜGGELÉK..................................................................................................................343 1. 2. 3. 4. 5. 6.

6

POLGÁRI JOGI ALAPFOGALMAK .........................................................................343 AZ EGYESÜLÉSI JOG TÖRTÉNETÉRŐL A SPORT KÖRÉBEN ...................................367 PÉLDA AZ ALAPÍTVÁNYI EGYÜTTMŰKÖDÉSRE ..................................................374 JELENTŐSEBB JOGVÉDŐ SZERVEZETEK MAGYARORSZÁGON .............................377 KÖZALAPÍTVÁNYOK LISTÁJA ............................................................................382 DOKUMENTUMOK A CIVIL SZERVEZETEK VILÁGÁBÓL .......................................384 6.1. Támogatási szabályzat............................................................................384 6.2. Kiemelten közhasznú szervezetként bejegyzés.........................................387 6.3. Kiemelten közhasznú alapítvány alapító okirata ....................................388 6.4. Alapítvány alapító okirata módosítása ...................................................394 6.5. Alapító okirat módosításáról végzés .......................................................397 6.6. Tartós adományozási szerződés ..............................................................398 6.7. Ügyészi fellebbezés közhasznú szervezetté minősítés ellen .....................399

Előszó

* Szerkesztőként és a kötet kiadásának szorgalmazójaként hangsúlyozni kell, hogy a kiadvány a jogászképzésben vállalkozik a non-profit szektorra vonatkozó legfontosabb szabályok és intézményi összefüggések áttekintésére. Célunk, hogy a leendő jogászokat nyitottá, érzékennyé tegyük a fokozatosan differenciálódó, jogászi segítség nélkül egyre kevésbé működőképes civil szervezeti működésre, ezért is került be a Szegedi Tudományegyetemen folyó jogi oktatásba önálló, féléves tárgyként a non-profit szervezetek joga, amelyhez tankönyvként szolgál a jelen kiadvány. Másfelől, a civil szektorban ma tevékenykedőknek, esetleg a témával most ismerkedőknek és a napi szervezési ügyekkel foglalkozóknak egyaránt használható, átfogó jogi ismereteket szeretnénk kínálni. A meglévő kiadványok csak jogi részkérdésekre szorítkoznak, sokszor nem didaktikusak, esetleg mellőzik a több jogágra való kitekintést. Mivel a szektorban a jogi dogmatikai alapok és főként az oktatási hagyományok hiányoznak, a kitűzött cél igen ambiciózus. Igyekeztünk jól használható, tankönyvszerűen építkező, ugyanakkor az érdeklődőknek kiegészítő információkat is tartalmazó, fogalmakat magyarázó, sőt a gyakorlatot kritikusan bemutató kiadványt készíteni. Mindezt figyelembe véve, a 2005-ben kiadott kiadványt az időközi változásokra és oktatási tapasztalatainkra tekintettel, most második, javított változatban bocsátjuk útjára. A nyomdailag is megkülönböztethető adatok, jogesetek, a függelékben olvasható dokumentumok a képzeletünkben élő szélesebb olvasótábor különböző tagjaihoz egyaránt szólni akarnak. Ugyanakkor tudjuk, hogy a szerkesztés rendje hozzájárul valamilyen hagyomány kialakításához, a civil szektorral kapcsolatos jogászi gondolkodás formálásában tehát úttörő szerepet vállaltunk. Ezért is fogadjuk a jövőben is a javaslatotokat, kritikákat, hogy a szerző gárda, amely elméleti vagy a jogot naponta alkalmazó munkatársakból állt össze, bíróként, ügyészként, ügyvédként, egyetemi oktatóként tovább tudja fejleszteni e tankönyvet. A kötet hasznosságának mértéke az lesz, ha hallgatóink egyre érzékenyebbé válnak a harmadik szektor sajátosságaira a közhatalmi és a piaci szféra mellett. Ez persze nehezen mérhető, de ha erősödik a szabályoknak és a joggyakorlatnak a civil öntevékenységre, autonómiára alapozó jellege, akkor abban egy kicsit részesek lehetünk. Szeged, 2006. november hó Tóth Judit szerkesztő 7

DemNet könyvek 6: Nonprofit szervezetek joga

I. fejezet: A hazai civil szektor rövid története


* Tóth Judit A magyarországi, nem profitszerzésre alakult, öntevékeny, az államtól független szerveződések, autonóm szervezetek teljes történetét ma még csak részleteiben ismerjük, ám a tanulságok levonására már vannak bizonyos alapok. A teljességre tehát nem törekszünk, már csak azért sem, mert a könyv arányait és célkitűzését szem előtt tartjuk. Így a következő oldalakon elsősorban a mindig létező, ám jellegében, a gazdasági és társadalmi mozgásokkal együtt, történetileg változó szegénység enyhítését, esetenként a rászorultság okainak felszámolását is célzó civil kezdeményezésekre összpontosítunk. A másféle célokért fellépő nonprofit szervezetek története máshol keresendő.

1. Az egyház, az arisztokrata és módos polgár szervezetei A Magyar Királyság alapítását követően a rászorultak gondozását hasonlóan a többi európai országhoz - az egyház végezte. A katolikus egyháznak, szerzetesrendeknek a pogány lázadóktól elkobzott javak átadása révén - a modern értelemben vett tartós, közérdekű célra rendelt vagyon átengedésével, amelyet vissza nem vonhatott, ám a vagyonból származó jövedelem felhasználásába való beleszólási jog fenntartásával, azaz alapítvány létrehozásával - biztosítottak. István király első törvénykönyvében arra kötelezte az egyházat, hogy az özvegyekről, árvákról gondoskodjon. Második törvénykönyve szerint pedig, a püspöki vagyonok negyedelésének elrendelésével, felosztották a jövedelmeket. Egy-egy negyed rész illette a püspököt, a papságot, a templomokat, valamint a szegényeket. Eredeti szándéka szerint a papi tized a szegények szükségleteit lett volna hivatott kielégíteni. Már az első kolostorokban működtek ispotályok, gyógyítást és bizonyos szegényellátást nyújtva. A johanniták minden rendházban kórházat és gyámházat tartottak fenn, és fel is keresték a rászorulókat. A kórházakban tulajdonképpen zárt szegénygondozás folyt, és a polgárság megjelenése előtt 8



csak az egyház foglalkozott a szegények ügyével. A szerzetesrendek világi személyektől is kaptak természetbeni kisebb felajánlásokat (obláció), miként az ispotályban ápoltak is gyűjtöttek alamizsnát a környező településeken. A lovagrendek bár folytattak jótékonysági munkát a közjó szolgálatában, ám elsősorban saját tagjaik támogatását biztosították. Például a Szent György Társulat 1326-ban ötven lovag alapításában jött létre, hogy védelmezze a királyt és az országot, miközben a tagok egymás kölcsönös segítésére is fogadalmat tettek. Nem csak a nemesség szervezte meg hasonló célú szervezeteit, hanem a különböző szakmákhoz vagy településhez kötődő iparosok, polgárok. Például az 1372-ben Nagyszebenben létesített Corpus Christi Társaság magára vállalta a szegények eltemettetését, ha családjuknak ehhez nem volt elég pénze, oltárt adományozott a templomnak, sőt fizetett egy káplánt, aki tagjainak lelki üdvéért misézett. A vallási alap a céhekben sokáig jellemző volt, kötődve védőszentjükhöz, miközben megszervezték tagjaik kölcsönös megsegítését, a közösségek érdekében szükséges közszolgáltatásokat. Tagjaiknak szigorúan előírták a kötelező viselkedési normákat, amelybe beletartozott a tagtársak és családtagjaik segítése, a betegek ápolása, az elhaltak eltemettetése, az özvegyek és árvák gyámolítása. Számos céh a jótékonykodást is részletesen szabályozta, amelynek fedezete volt a tagoktól beszedett büntetési pénz vagy éppen a minőségi követelményeknek meg nem felelő árucikk is. (Például Pozsonyban a pékek 1376-ban elfogadott céhszabályzata szerint a méreten aluli süteményeket ingyenesen át kellett adni a kórházban ápolt szegényeknek.) A mesterlegények egyesülete inkább érdekvédelmi célokat szolgált, de segélypénztárakat is létrehoztak a munka nélkül lévők megsegítésére vagy az idegenből jött legények elszállásolására. Néhány arisztokrata és módos polgár betegápolást és idős-gondozást nyújtó ispotályokat állított fel. Például 1529-ben alapította a debreceni Boncz László a Szent Erzsébet Ispotályt. Végrendeletében azt a városra hagyta, és azt kívánta, hogy az intézmény vezetésére a város bírája és a tanácsosok közösen válasszanak egy derék férfiút saját körükből, miközben a betegek lelki gondozására pap alkalmazását rendelte el. A magánjótékonykodás kizárólagos, egyházi, vallási szervezeti keretei lassan megszűntek, és a városi igazgatás, a hatóságok beleszólását, ellenőrzését is biztosítani akarták az adományozók. Az így létrejött intézmények köztes formát jelentettek, mert az alapítók jóvoltából rendelkeztek bizonyos alaptőkével, vagyonukat gyakran hagyatékok és meghatározott célú felajánlások gyarapították, de városi 9



támogatásban (pl. privilégiumok, malomjog, piaci jog átengedése, az intézmény vezetői a fizetésüket a várostól kapták) is részesültek, míg az érdemi munkát főként önkéntesek végezték a kórházban, ispotályban. Nem volt ritka, hogy e városi szolgáltató szervezettel, intézménnyel a céhek megállapodtak: jelentős támogatás fejében tagjaik jogosulttá váltak egyes szolgáltatások igénybe vételére. A fentiekben felsoroltak jelzik, hogy a XVI. századig a magyar gazdaság és társadalom - és benne a jótékonysági és önkéntes szerveződések fejlődési útja lényegében nem különbözött a többi európai országétól. Ekkor azonban az „európai világgazdaság” kialakulása a kelet-európai országokat perifériára szorította, s ennek a civil szervezetek sorsára is komoly hatása volt az elkövetkező két évszázadban. Néhány céh, a hozzájuk kapcsolódó önsegélyző egyesületek, alapítványok átvészelték a megpróbáltatásokat, de egészében a társadalmi öntevékenység feltételei hiányoztak. A XVIII. században a központi hatalom kiterjesztette felügyeleti jogát a jelentősebb vagyonnal rendelkező alapítványokra. Például Mária Terézia 1768-ban kiadott utasításában a szegénygondozó alapítványokat a főispánoknak fel kellett mérni, hogy van-e remény az elveszett tőkék vagy alapítványi javak visszaszerzésére. A jezsuita rend feloszlatásakor a vagyon egy részét maga az uralkodó tette alapítvánnyá 1773-ban, oktatási céllal. A felvilágosult abszolutizmusba a közjó szolgálata éppúgy belefért, miként a nemzeti érzületet sértő központosítás. Ennek ellenhatásaként, 1790-től jöttek létre az olvasókörök, amelyek az olvasás és művelődés formális erősítése mellett valójában az osztrák gyarmatosítás ellen küzdöttek. Nem csoda, ha az osztrák titkosrendőrség élénken figyelte működésüket. Hajnóczy József és Szentmarjay Ferenc a Budai Olvasókör alapító tagjai voltak, és a magyar jakobinus mozgalom leleplezése, a Martinovics összeesküvésben való részvételük miatti 1799-es kivégzésük után, még az olvasóköröket, sőt diáktársaságokat is betiltotta az udvar. A közkönyvtárak bezáratásának pedig csak 1811-től lett vége, a polcokon csak szigorúan cenzúrázott, inkább német könyvek kaphattak helyet. Császári rendelet mondta ki, hogy az újonnan felállítandó kölcsönkönyvtárak sem nyilvános olvasóteremmel, sem pedig tudományos egyesülettel nem kapcsolhatók össze.

10



2. Reformkor a civil szerveződésben is A reformkorban a polgári élet látványos szerveződése indult meg, egyletek és egyesületek sokasága adott lehetőséget a honpolgári aktivitásra. Ezek nem politikai szerveződések voltak, de a mindent átható politizálás légköréből nem vonhatták ki magukat. Az 1830-as években írta Horváth Mihály, a kortárs történetíró: „Egyesüljünk! E szó korunk jelszava, mióta azt a nemes lelkű gróf Széchenyi István kimondta. S e szócska, mely a hon állapotának javulására varázserővel hat, az egyenlőség gyarapodásának is egyik leghatalmasabb eszköze. […] Egy évtized óta mindennemű tudományos, művészeti, emberiségi és anyagi célok elérésére számos, naponként szaporodó társaságok és egyesületek alakulnak közöttünk, melyek minden osztályúakat egyesítenek kebelünkben; e társulatok kizárólag egyenlőségi elven alapulnak.” Szaporodtak az arisztokrácia és a köznemesség tagjait tömörítő kaszinók (1827. Pest, Kolozsvár, 1831. Sátoraljaújhely, 1832. Eger, Kecskemét, Marosvásárhely), a művelődési egyesületek (pl. 1836-ban a Kisfaludy Társaság), a gazdaság fejlesztését hazafias célokkal vegyítő egyesületek (Iparegylet, Védegylet), nem is szólva a jótékonysági szervezetekről. A társadalmi nyilvánosság megerősödött, különösen a lapok, folyóiratok és a már említett társasági szerveződések révén. A létrejövő szervezetek tevékenysége sokrétű volt. Például a Szeged-Belvárosi Kaszinó 1829-1838 között megszervezett egy önkéntes színjátszó társulatot, egy zenekart, egy kisdedóvót, sőt fürdő létrehozását is kezdeményezte. Az 1844-ben nemesi kezdeményezésre létrejött Honi Iparvédegylet polgárokat, iparosokat, céhlegényeket és parasztokat egyformán vonzott, noha vezetője gr. Batthyány Kázmér volt. A tagok kötelezték magukat, hogy akkor is a hazai ipar termékeit vásárolják, ha az az importnál drágább. A megalakulást követő évben már 138 regionális szervezettel rendelkezett, igazi civil mozgalomként. A korszak jellemzője, hogy a radikalizálódó, határozottan politikai karakterű diáktársaságokat az uralkodó 1836-ban, majd 1845-ban ismét betiltotta. Ez azonban csak olaj volt a tűzre: a második betiltás ellen tiltakozott több protestáns iskolafenntartó, az egyházkerületek, a vármegyék zöme, a diákságon túl. A városi polgárság lassan-lassan hozta csak létre saját segélyintézményeit. A szociális munka kezdetét két civil kezdeményezés jelentette, a Pesten és Budán megalakult Jóltevő Asszonyi Egyesület. A két jótékony szervezet adományokat gyűjtött, és inkább a helyi polgárok elszegényedett feleségeinek 11



és leányainak akart segítséget adni. Mintaként a bécsi „nemes asszonyok kis társasága” szolgált, de az 1816-17-ben mintegy ötvenezer áldozatot követelő éhínség (Szatmár, Bereg, Bihar és Krassó megyében) láttán József főherceg felesége, Hermina főhercegnő nem csak az alapszabályt fordíttatta le magyarra, hanem a királynál közbenjárt az egylet alakításához szükséges engedély megszerzésében is. A Budai Egyesület (neve többször változott) legfőbb döntéshozó szerve a 20 főből álló választmány volt, amelyet a közgyűlés választott meg három évre. Szintén a közgyűlés választotta meg a legfőbb tisztségviselőket (elnök, alelnökök, titkár, orvos, pénztáros). Az első három évben befolyt támogatásokat csak a nyomor enyhítésére használták fel. Az alapító főhercegnő, más arisztokraták és a budai polgárok adományaiból segélyeket folyósítottak a rászorulóknak, pénzt adtak, hogy a zálogházból kiválthassák legfontosabb holmijaikat. A szervezethez kötődik a Vakok Intézetének megalapítása, ápolda és óvoda létesítése (1828-ban Brunszvik Teréz grófnő elképzelései alapján). A Duna másik oldalán létrejött Pesti Egyesület alapítói közt sokkal kevesebb arisztokrata és jóval több polgárasszony szerepelt. Céljuk a tömeges nyomor enyhítése, például megélhetést biztosító intézetek („keresetintézet”) megalapításával. Az egyesület pontosan rögzítette, ki vehető fel az intézménybe, milyen magatartási szabályokat köteles betartani (rendtartás). Segédkeztek a koldusok összeírásában (1830), és a város vezetésével közösen létrehoztak egy bizottságot. Segítségével két csoportra osztották a koldusokat: az idegeneket kitiltották a városból, míg a helybeliek közül kiválasztották a rászorulókat. Őket az Egyesület saját ellátó intézményeiben helyezték el, ahol szoros felügyeletüket, munkára fogásukat és támogatásukat egyszerre biztosították. Az egyesületeken kívül, az alapítványok működéséről és az állam kapcsolatáról csak egy rövid példát idézünk. „Mack Ignácz a Temesváron építendő lyceumnak alapítására 10,000 p. ftkat a nemzetnek szabad rendelkezése szerint kijelelendő valamelly hazai közhasznú czélra pedig 5000 pengő ftkat nagylelküen ajánlván, s ezen utóbbi sommát az Ország Rendei, Ő Felségének kegyelmes megegyezésével a pesti vakok intézete gyarapítására kivánván fordítani, ezen nemes adakozásának emléke törvénybe olly hozzáadással iktattatik: hogy a pesti vakok intézetében két nevendékek számára a fentebb érintett sommával alapítandó helyek Mack-alapítványnak neveztessenek.” (1840. évi LV. törvénycikk Mack Ignácz alapítványáról

12



3. A civil szektor fejlődésének akadályai A szabadságharc bukása után a civil szférára állandó zaklatás, megfélemlítés várt, bár jogilag nem tiltották be a különböző szervezeteket. A rendőrség, a Helytartótanács ellenőrzése, adózási megszorítások ellenére az 1848 előtt létrehozott egyesületek fele túlélte a nehéz önkényuralmat és abszolutizmust, sőt a tiltások ellenére újjászerveződött. 1862-ben az MTA Statisztikai Bizottsága elvégezte az egyesületek első hivatalos összeírását. A történeti források szerint a forradalom kitörésekor mintegy 600 egylet működött, míg a felmérés 579 szervezetet talált. A magyar társadalom komoly erőfeszítéseket tett az önkéntes szervezetek életben tartására, és amint a politikai légkör enyhült, újra egyesületek szervezésébe fogott. A kiegyezést követően a civil szféra erősödni kezdett, különösen a céhek 1872es feloszlatását követő tömeges iparegylet-létesítési lázban. A Statisztikai Hivatal 1878-as felmérésekor az egyesületek egyharmada már ebbe a kategóriába tartozott, amely nem valamiféle alulról jövő kezdeményezés, hanem egyszerűen a kormányzat szabályozási döntése nyomán alakult így. Másként fogalmazva, a spontán, öntevékeny társadalmi szerveződést egyre gyakrabban befolyásolták külső, jogi eszközökkel. 1. tábla Az egyesületek száma és megoszlása az alapításuk éve szerint (1878) Alapítás ideje

Az egyesületek száma

1800 előtt 1801-1830 1831-1850 1851-1855 1856-1860 1861-1865 1866-1870 1871-1875 1876-1878 Összesen

55 52 202 50 126 278 554 1753 925 3995

Megoszlása (%) 1,4 1,3 5,1 1,2 3,2 6,9 13,9 43,9 23,1 100

13



4. Az állami és a magánjótékonyság kiegyezése 1867-ben hozta létre tíz asszony a Pesti Izraelita Nőegyletet, amely fizetett titkára segítségével, körzetekre osztotta a várost, hogy felkutassák a szegény, de helyzetüket szégyenlő özvegyeket, árvákat. Az egyesületi tagok személyesen ellenőrizték a segélyért folyamodók családi viszonyait, továbbá adományokat gyűjtöttek, amelyből étkeztetést nyújtottak (tápintézet, népkonyha), árvaházakat szerveztek, a szegedi nagy árvíz hajléktalanjainak szállást biztosítottak. Tevékenységük bővülésével négy szakosztályban gyűltek össze hetente a választmányi tagok és a szakosztály elöljárója, hogy megvitassák a tennivalókat. Nem lehetett azonban bárki választmányi tag, csak az, aki legalább 150 forintot adományozott az egyletnek. Az 1904-ben létrejött Általános Közjótékonysági Egyesület a főváros egyes kerületeiben foglalkoztató műhelyeket, népkonyhákat, munkásotthonokat, melegedő szobákat működtetett a nyomor enyhítésére, együttműködve a többi hasonló célú szervezettel. Alapszabályukban rögzítették, hogy a választmány 60 férfiból és 60 nőből áll, azaz komolyan vették az emancipációt. Pest városa lassan átvette az asszonyi egyesületektől a feladatok jó részét. Pest és Buda szegényeinek ellátása 1833 után közigazgatási feladattá vált, noha annak jogi szabályozása (első községi törvény 1871-ben, 1905-ben az első fővárosi szegényügyi szabályrendelet stb.) csak később indult meg. Természetesen nem csak a fővárosban, de a felső társadalmi körökből kiinduló civil kezdeményezések az ország többi részén is jelen voltak. Hasonlóan indult a gyermekek védelmét, az árvák, lelencek nevelését, ellátását nyújtó intézmények sorsa is: 1870-ben két arisztokrata (gróf Károlyi Istvánné és menye) alapította meg az első pesti gyermekmenhelyet, ám hamarosan egy egyezmény révén azt a főváros tanácsa is támogatta. Az 1889ben alakult Országos Gyermekvédő Egyesület ugyan nem érte el célját: a gyermekmenhelyeken csak kevés elhagyott, csavargó gyermeket tudott taníttatni, úgymond „rendes emberré” nevelni. Az Országos Pártfogó Egyesület 1910-es megalakulásakor egyszerűen az ember- és nemzetmentést nevezte meg feladataként, megállítva például a kivándorlási hullámot. A filantróp szervezet kezdettől állami támogatást igényelt. A civil kezdeményezések, alapítványok, egyesületek abban is nagy szerepet játszottak, hogy 1901-ben megszületett a gyermekvédelmi törvény, így az elhagyott, árva gyerekekről való gondoskodás állami feladat lett. Ugyanakkor 14



a felelős miniszter kezdettől hangsúlyozta (gr. Andrássy Gyula belügyminiszter), hogy az állami feladatok ellátásában nem állami szervezetek is vegyenek részt. Az egyesületek száma a kiegyezés és a második világháború közötti időben rendkívül dinamikusan nőtt. A trianoni békeszerződés sokkja a civil szféra számait figyelve nem érzékelhető, bár az államnak a nonprofit szervezetekhez való viszonya mindvégig ambivalens volt: a szabályozás szigorodott, bár nem volt törvényileg egységes. A szerveződések tevékenysége, szerepköre és az abban résztvevők száma folyamatosan bővült. A társadalmi és gazdasági differenciálódás, a megkésett polgárosodás az önszerveződésben is megmutatkozott. Önkéntes szervezeteket alakítottak, érdekvédelmi tevékenységet végző egyesületekbe léptek be munkások, kézművesek, falusiak, hogy szociális, kulturális, szabadidős tevékenységet szervezzenek. 1932-re az egyesületeknek csak 27 százaléka kötődött a 11 legnagyobb városhoz, a többit kisebb településeken és falvakban működtették. Viszonylag csekély szerepet játszottak ebben az időszakban az egyesületek a szolgáltatások terén. Az egészségügyi és szociális szférában 1932-ben az összes egyesület 20 százaléka tevékenykedett, de ezek főleg önsegélyző egyletek voltak. A valódi jótékonysági szervezetek (városi szegényeket megsegítők) aránya alig érte el a 6 százalékot. Ugyanakkor az alapítványok a jótékonysági feladatokból nagyobb szerepet vállaltak, gyakran az állami intézményekkel együttműködve. Így a közkórházakban működtek „alapítványi ágyak”, az iskolákban, árvaházakban, menhelyeken léteztek „alapítványi helyek”. A kormányzat anyagi eszközökkel, telekkel, épülettel járult hozzá a közjótékonyságot szolgáló magánalapítványok tevékenységéhez. További jelentőségük az újfajta jóléti intézmények vagy azok működtetésének reformálásában, fejlesztésében volt (pl. tbc-szanatórium, nőnevelési intézmények, kiállítótermek, munkaerőközvetítő irodák a civil szférában jöttek elsőként létre), majd az intézmények vezetőinek sikerült a kormányzatot meggyőzni, hogy az államnak részt kell vennie a fenntartásban. Az iparosítással előtérbe került a munkások szociális biztonsága (pl. 1884. évi XIV. tc. a biztonságos és egészséges munkafeltételekről rendelkező ipartörvény). Így a munkások önsegélyezése egyesületi alapon szerveződött meg. Például 1854-ben a bányatársládák jelentettek minimális biztosítékot a veszélyes helyen dolgozó bányászoknak. A megbetegedés, rokkantság esetén való segítségnyújtásra elsőként a magyarországi Könyvnyomdászok és 15



Betűöntők Segélyező Egyesülete alakult meg 1848-ban. Az 1870-ben létrejött Általános Munkásbetegsegélyző és Rokkant Pénztár 15 év alatt a munkások 40 százalékát tömörítette. Hasonlóan tehát a céhek segélypénztáraihoz, ezek az egyesületek is saját tagjaik számára adtak bizonyos támogatást (kölcsönös hasznú szervezeteknek nevezhetnénk őket mai kifejezéssel, hiszen mások, kívülállók számára nem nyújtottak ellátást). A szegénygondozás láthatóbb aktivistái a társadalmi karitatív egyesületek voltak, a XX. század elején 300-400 egylet foglalkozik nyílt segélyezéssel. A felekezeti szervezetek közül kiemelendő az 1908-ban alakult katolikus Szociális Missziótársulat, az 1891-ben létesített református Lórántffy Zsuzsanna Egyesület és a számos izraelita nőegylet, valamint a Chevra Kadisa. Nem elhanyagolható a világi, benne a szabadkőműves hátterű szervezetek szerepe sem, pl. a Magyar Vöröskereszt Egylet (1879), a Budapesti Általános Közjótékonysági Egyesület (1908). Az első világháborút követő évtizedben a községi illetőség alapján álló szegénygondozás, bár településenként eltérő mértékű ellátást nyújtott, abban egységes volt, hogy a közsegélyeken mindenütt takarékoskodni akartak. Mivel sem a községek, sem az állam nem vállalta fel az egyre növekvő számú nincstelent, a társadalmi segítségért maguk könyörögtek az emberek. A koldusok száma már a polgárok nyugalmát zavaró tényezővé vált, noha kihágásként büntették a hatósági engedély nélküli koldulást (1879.évi XL. tc. 66.§). Oslay Oswald ferences szerzetes és Pálos Károly szociálpolitikus okfejtése nyomán Egerben új forma született a kérdés kezelésére. 1927. decemberében a polgármesteri hivatalban megtartott értekezleten megalakult a Szegénygondozó Bizottság, amelynek tagjai a társadalom minden rétegéből képviseltették magukat, és amely a hatóság, a társadalom és a felekezetek összefogásának a színtere lett. A Bizottság elnöke a polgármester volt, a tagok közt szerepelt a szegényügyi előadó, a jótékonysági egyesületek, a felekezetek képviselői, a rendőrkapitányság vezetője, a városi tisztiorvos, a városi képviselő-testület néhány tagja és a szegényügy iránt érdeklődő néhány polgár. A negyedévenként összeülő, a programokat megbeszélő Bizottság dolga, hogy megkülönböztetés nélkül gondoskodjék a szükséges anyagi eszközök összegyűjtéséről, a szegénykataszter összeállításáról, a rászorulók kiválogatásáról, valamint a szegények segélyezéséről. Ennek végrehajtására felállították a Szegénygondozói Hivatalt, amelynek adminisztrációs költségeit a város viselte, míg a befolyt adományokat a támogatásra fordították. A páter 16



szegénygondozó nővéreket toborzott, akik a városban felkutatták az ínségeseket, vagy a támogatásra jelentkezőknél környezettanulmányt végeztek. Ebből összeállt a későbbi szegénykataszter. A Bizottság gyűjtést indított, 24 kerületre osztva a várost. A gyűjtést 44 polgárasszony önkéntesként végezte, és mert megszűnt a városban a (látványos, zaklató) koldulás, a polgárok szívesen adakoztak. A Szegénygondozó Hivatal látta el a szükséges hatósági munkát, fizette a tisztviselőket, vezette a támogatásra szorulók törzskönyvét, nyilvántartotta a személyi adatokat, elvégezte az elszámolásokat, jelentéseket írt. Másrészt kapcsolatot tartott a rászorulókkal is. Ezt a modellt („egri norma”) később 12 városban vezették be Újpesttől Pécsig, ahol dolgozni kellett a segélyért az egykori koldusoknak, sőt az országos szociálpolitikában is átvételre („magyar norma”, ld. a belügyminiszter 172.000/1936.rendeletét), továbbfejlesztésre javasolták, noha a munkanélküliek gondjaira ez aligha nyújtott orvoslást. Az 1942-es Karitász Almanach írásaiból is kiviláglik, hogy a magán-egyesületi-civil szférából áttevődik a hangsúly a szociális munkában az állami intézményekre, ám azzal, hogy a magánkezdeményezéseknek igen nagy tér marad a csak az „érdemesekre” összpontosító állami szegényellátás mellett. 2.tábla Az egyesületek megoszlása tevékenységi terület szerint (%) Tevékenység Kultúra, vallás Sport Szabadidős Oktatás, kutatás Egészségügy, szociális Tűzoltás Szakmai Egyéb Összesen

1932 (N=14365) 12,6 6,6 32,6 0,7 19,8 9,3 16,4 2,0 100

1970 (N=8886) 0,2 51,5 16,1 1,1 0,1 30,4 0 0,6 100

1982 (N= 6570) 1,4 45,9 26,3 1,8 0,2 22,5 0 1,9 100

1989 (N=8514) 3,9 36,3 23,8 1,6 6,7 13,9 7,6 6,2 100

A sorsjátékok, különböző nyerési lehetőséget biztosító sorsolások az elszegényedés időszakában terjednek. Ugyanakkor az ily módon létrejött pénzalapok alkalmasak a szegények támogatására is, állami felügyelet és közreműködés mellett. Íme, egy példa. Az 1917. évi XII. törvénycikk a hadsegítési és népjóléti célokra engedélyezendő nyereménykölcsönről rendelkezett. „A nyereménykölcsön készpénz eredményéből 3.500,000 K az ipari és kereskedelmi alkalmazottaknak a tüdővész elleni védelmére az Országos Munkásbetegsegélyző és 17



Balesetbiztosító Pénztár által - közegészségügyi tekintetben a belügyminiszter részéről jóváhagyott terveknek megfelelően - létesítendő intézmények céljaira az Országos Munkásbetegsegélyző és Balesetbiztosító Pénztár rendelkezésére bocsátandó, 2.000,000 K a magyar közművelődési egyesületeknek támogatására fordítandó olyképen, hogy ennek a vallás- és közoktatásügyi miniszter által alapítványszerűen kezelendő összegnek kamatai az említett egyleteknek az Országos Közművelődési Tanács című egyesület felterjesztései alapján a nevezett miniszter által évenként jóváhagyandó tervei szerint használandók fel, továbbá 1.500,000 K a Budapesti Poliklinikai Egyesület által létesítendő kórház építési és felszerelési költségeire a nevezett egyesület rendelkezésére bocsátandó, míg a nyereménykölcsön készpénzeredményének ezek után fennmaradó összege a pénzügyminiszter által megállapítandó felosztás szerint részben hadsegítési célokra a Magyar Magyar Korona Országainak Vöröskereszt Egylete, részben pedig a hadigondozás céljaira az Országos Hadigondozó Hivatal, illetve a rokkant honvédtisztek alapjának gyarapítására a honvédelmi miniszter rendelkezésére bocsátandó.”

A két háború közötti időszakban az alapítványi vagyon szociális és kulturális célokat egyaránt szolgált. Az alábbi idézet, amely az 1929. évi XXXIII. törvénycikkből való és a Nemzeti Közművelődési Alapítványról rendelkezik, bepillantást enged a szabályozásba, a tulajdoni viszonyok sajátosságaiba és az állami politikába. „Az alapítvány vagyona 1. § (1) Gróf Károlyi Mihálynak vagyona, amely az 1915:XVIII. tc. rendelkezése alapján a m. kir. Kúria P. I. 6398-1923/54. szám alatt hozott, valamint ezt követően a budapesti kir. törvényszéknek 4. H. 36,537/1921-60. szám alatt hozott ítélete folytán az államra szállott, valamint a néhai gróf Károlyi György által alapított első számú hitbizományi vagyonnak az a része, mely az idézett törvénycikk és az e törvénycikket kiegészítő 1921. évi XLIII. tc. rendelkezése alapján a fentebb említett bírói ítéletek folytán az államra szállott át, végül a fentebb idézett törvénynek értelmében zárlati kezeléséből eredő jövedelme Nemzeti Közművelődési Alapítvány néven alapítványul rendeltetik. (2) A Nemzeti Közművelődési Alapítvány céljára jövőben még rendelendő egyéb adományokat és hagyományokat az alapítvány törzsvagyonának állagához kell csatolni. (3) Az alapítványi vagyonhoz tartozó ingatlanok tulajdonjogát a Nemzeti Közművelődési Alapítvány, mint jogi személy javára kell bejegyezni. 2. § Az alapítvány célja a nemzeti közművelődés előmozdítása s ehhez képest egész jövedelmét nemzeti közművelődési célokra kell fordítani. E célok közelebbi megjelölése külön bizottság feladata, amelynek működéséről a kormány az országgyűlésnek jelentést tesz. A bizottság tagjait a Magyar Tudományos Akadémia igazgatótanácsának javaslata alapján a vallás- és közoktatásügyi miniszterrel egyetértőleg a miniszterelnök nevezi ki. 3. § Az alapítvány főfelügyeleti hatósága a vallás- és közoktatásügyi miniszter, aki e jogkörét a miniszterelnökkel egyetértőleg gyakorolja. 18



A Nemzeti Közművelődési Alapítvány szervei: 1. az alapítványi főgondnok, aki az alapítvány intéző szerve; 2. az alapítványi tanács. […] Az alapítvány szervezetét és az alapítvány szerveinek hatáskörét egyebekben a vallás- és közoktatásügyi miniszterrel egyetértőleg a miniszterelnök állapítja meg.”

5. A világháborús és a politikai károk A második világháború a nonprofit szervezeteknek is komoly kárt okozott. Az emberveszteség érintette a civil szervezetekben a tagságot és a vezetők jelentős részét, valamint annak a zsidó polgárságnak a zömét, amely a jótékonysági intézményekben számarányánál lényegesen nagyobb szerepet játszott. Számos öntevékeny csoport és mozgalom ugyanakkor a szélsőséges, faji politikával való összefonódása miatt kompromittálódott. A faji törvények egyik folyománya volt, hogy a zsidóüldözés áldozatait a Nemzetgyűlés megkövette, és káruk enyhítésére az elhagyott javakból, ha az örökös nem volt sehol sem feltalálható, egy önálló alapot képeztek. Az alap rendeltetése az izraelita vallásuk, illetőleg zsidó származásuk címén üldözött, és ennek következtében segítségre utalt személyek, valamint az ily személyek javára szolgáló intézmények támogatása volt. Az alap jogi személyiséggel bírt, felügyeletét a Kormány látta el. Képviseletét, kezelését és felhasználását intézőbizottság végezte, amelynek elnökét és elnökhelyettesét a miniszterelnöknek a Magyar Izraeliták Országos Irodája és a Magyarországi Autonóm Orthodox Izraelita Hitfelekezet Központi Irodája javaslata alapján tett előterjesztésére, a köztársasági elnök nevezte ki. Az intézőbizottság tagjainak egyharmad részét a miniszterelnök, kétharmad részét pedig a magyarországi izraelita hitfelekezet említett törvényes képviseleti szervei jelölték ki. Az alap szervezetének és működésének részletes szabályait, valamint az alap egyéb bevételi forrásait rendeletben határozták meg. 1946. évi XXV. törvénycikk A magyar zsidóságot ért üldözés megbélyegzéséről és következményeinek enyhítéséről 1. § (1) Magyarország Nemzetgyűlése ünnepélyesen megállapítja, hogy a letűnt uralmi rendszernek idegen befolyáson alapuló mindazok a rendelkezései és intézkedései, amelyek az ország lakosságának egy részét izraelita vallása, illetőleg zsidó származása címén jogaitól 19



megfosztották, emberi méltóságában meggyalázták és végeredményben többségének nagyobbrészt külföldi táborokban való - megsemmisítésére vezettek: ellenkeznek az emberiség örök eszményeivel, a magyar nép erkölcsi felfogásával és a magyar jog szellemével. A Nemzetgyűlés mélységes megvetéssel bélyegzi meg ezeket a rendelkezéseket és intézkedéseket. (2) Megemlékezve a demokratikus kormányoknak azokról a rendeleteiről, amelyek a faji üldözésnek hamis indokolásra támaszkodó, a lakosság egy értékes és hazafias részét méltatlanul sújtó, idegen eredetű összes barbár szabályait hatályon kívül helyezték, a jogegyenlőséget visszaállították és ezzel a jóvátétel jogi feltételeit megteremtették: a Nemzetgyűlés egyszersmind a magyar nép elismerését és háláját nyilvánítja mindazoknak, akik a külső és belső megfélemlítéssel bátran dacolva, önzetlenül és áldozatkészen álltak üldözött embertársaik mellé és ezzel sokezer emberi életet mentettek meg a pusztulástól. Ezzel kifejezésre jutott a magyar nép egyetemének ellenállása, amely a reakciós rendszerrel szemben is mindaddig megakadályozta a faji üldözés nemzeti szocialista brutalitásainak maradéktalan érvényesülését, amíg a német megszállás és hatalmi erőszak teljessé válása be nem következett. Ez az ellenállás világossá tette, hogy a magyar nép nem azonosítja magát a faji üldözéssel. 2. § (1) Az állam mindazokat a hagyatékokat, amelyeket örökös hiányában a (2) bekezdésben említett személyek hagyatékaként megszerzett vagy megszerez, az alábbi rendelkezések szerint létesítendő külön alapnak engedi át. (2) A jelen § rendelkezései azoknak a személyeknek akár Magyarország területén, akár külföldön levő hagyatékaira terjednek ki, akik az izraelita vallásuk vagy zsidó származásuk címén ellenük folytatott üldözés folytán vagy az üldözéssel okszerű kapcsolatban szerzett sebesülés, sérülés vagy más egészségromlás következtében az 1941. évi június hó 26. napja és az 1946. évi december hó 31. napja között életüket vesztették. Holtnak nyilvánítás esetében az előbbi rendelkezést annak az örökhagyónak a hagyatékára kell alkalmazni, aki a holtnak nyilvánítás tárgyában hozott bírói határozat szerint az említett időközben tűnt el, tekintet nélkül arra, hogy ez a határozat a halál idejéül milyen időpontot állapít meg. Azt, hogy valamely hagyaték a jelen § rendelkezései értelmében az államot vagy az alapot illeti-e, az alap intézőbizottságának meghallgatása után háromtagú bizottság állapítja meg. A bizottság elnökét a közigazgatási bíróság ítélőbírái sorából annak elnöke, egy-egy tagját pedig a pénzügyminiszter és az alap intézőbizottsága jelöli ki. (3) Az alapra szállnak át hazahozataluk esetében a külföldre hurcolt azok a vagyontárgyak is, amelyek az izraelita vallásúak, illetőleg zsidó származásuk miatt üldözött személyek birtokából az elmúlt uralmi rendszer intézkedései következtében jogtalanul kikerültek, feltéve, hogy jogszerű tulajdonosuk a minisztérium által kibocsátandó rendelet rendelkezései szerint nem állapítható meg.

A nehézségeket túlélt alapítványok, egyesületek a népi demokrácia hivatalos, félhivatalos és jogon kívüli zaklatásának lettek kitéve (pl. az egyházi szervezeteket megszűntnek nyilvánították, az olvasóköröket és más civil szervezeteket betiltottak, másokat feloszlattak, az Államvédelmi Hatóság a nyilvántartásból 20



törölni rendelte, a feloszlatott gazdakör vagyonát állami tulajdonba vették, esetleg átadták a községnek, kötelezően létrehozták az úttörők mozgalmát, a MADISZ-t, az egyesületi alapszabályokból törölték a polgári jelzőt). Nem csoda, ha az önkéntes szektor ebbe szinte belerokkant. Az állampolgárokat átnevelésre szoruló, megbízhatatlan és ellenséges tömegnek tekintő kormányzat félt minden olyan mozgalomtól, szervezettől, amelyet nem tudott totálisan ellenőrizni. Így az autonóm szervezetektől szabadulni igyekeztek, meglehetősen változatos eszközök segítségével. Az állami tulajdonba vétel, a törvénnyel létrehozott köztestület vagy átalakított, központilag megszabott működési rendszer éppúgy szerepelt az eszközök között, mint a telekkönyvi törlés vagy a feloszlatás. A hagyományosan autonóm szervezetnek számító ügyvédi kamara 1947-től törvény erejénél fogva áttért a képviseleti közgyűlés rendszerére (1947.évi I. törvénycikk). Az ily módon megszüntetett kamara vagyona és tartozása arra az ügyvédi kamarára szállt át, amelyhez az igazságügyi miniszter a megszüntetett ügyvédi kamara területét csatolta. A vagyonhoz tartozó ingatlan tulajdonjogának átvételére az engedélyt az igazságügyi miniszter adta meg. Ami pedig az önkormányzatiságot illeti, a törvény meghatározta az összes lényeges szervezeti, működési kérdést. Például azt, hogy „az ügyvédi kamarák országos bizottságába az ügyvédi kamarák minden száz ügyvédtag után egy-egy tagot küldenek ki. Ha az ügyvédtagok száma százzal maradék nélkül nem osztható, a maradékot a kiküldöttek számának megállapításánál figyelmen kívül kell hagyni.” Az 1948. évi XXXV. törvénycikk értelmében a volt királyi család alapítványi vagyonát állami tulajdonba vették, egyidejűleg megszüntetve az 1925.évi VIII. tc-vel elrendelt bírósági zárlatot. A szükséges vagyonkezelői szabályokat a pénzügyminiszter rendeletben szabályozta. A trianoni békeszerződés miatt vagyonukban is károsodott önkormányzatok támogatására létrejött Önkormányzati Testületek Kárpótlási Vagyona elnevezésű alap, és vele jogi személyisége megszűnt. Összes vagyona a magyar államra szállt, így ingatlanait az ingatlannyilvántartásban az államkincstár javára jegyezték be az igazságügyminiszter megkeresésére. (1947.évi XII. törvénycikk). A tervgazdaság kialakítása szintén központi akaratra történt, mégpedig úgy, hogy hároméves gazdasági tervet kellett alkalmazni „Magyarország gazdasági és szellemi felemelkedésének meggyorsítása, valamint demokratikus rendjének megszilárdítása céljából és a lakosság életszínvonalának javítása” érdekében (1947.évi XVII. törvénycikk a hároméves gazdasági tervről). Nem csak az állami szervezetek, hanem e célt köztestületek kötelesek működésük körében a tervet minden rendelkezésükre álló erővel végrehajtani. A 7.750/1948. Korm. számú rendelet elrendelte, hogy Magyar Kereskedelmi Kamarát kell szervezni, a külfölddel való gazdasági kapcsolatoknak külkereskedelmi szempontból való ápolására. A Kamara tagjai azok a külkereskedelmi tevékenységet folytató állami és állami érdekeltségű vállalatok, intézmények és érdekképviseletek lehettek, amelyeket a kereskedelem- és szövetkezetügyi miniszter erre kijelölt, ezen felül azok a nem állami vagy 21



állami érdekeltségű vállalatok is, amelyeknek a Kamara tagjai sorába való felvételéhez a kereskedelem- és szövetkezetügyi miniszter hozzájárult, aki egyben a Kamara felügyeleti szerve volt. A Kamara felépítését, működését, sőt még pecsétjének mintáját is megszabta a rendelet, és nem sokat törődött az autonómia látszatával sem. „A Kamara közgyűlése köteles a jelen rendelet hatálybalépésének napjától számított harminc nap alatt a Kamara ügyrendjét, az esetleges tiszteletdíjakat, továbbá alkalmazottainak fegyelmi, szolgálati és illetményszabályzatát megállapítani és jóváhagyás végett a kereskedelem- és szövetkezetügyi miniszterhez felterjeszteni.” A Községi Földigénylő Bizottságok, a Megyei Földbirtokrendező Tanácsok és az Országos Földbirtokrendező Tanács a nagybirtokrendszer megszüntetésének és a földmíves nép földhöz juttatásának megvalósítása érdekében alakított köztestületek voltak, a földmívelésügyi miniszter felügyelete alatt. (33.000/1945.FM számú rendelet)

A be nem tiltott szervezetek tehát teljes párt- és állami ellenőrzés alá kerültek, akárcsak a felülről, mesterségesen létrehozott új típusú „társadalmi szervezetek”, amelyek azonban állami támogatásban részesültek. A 2.700/1948. számú Korm. rendelet meghatározta a feloszlatott fasiszta politikai és katonai jellegű szervezetek vagyonának felhasználását. Mivel a kormány 1945-46-ban rendelettel feloszlatta a fasiszta politikai és katonai jellegű szervezeteket (pártok, egyesületek, stb.), így ingó és ingatlan vagyonukat zár alá helyezettnek kellett tekinteni. A feloszlatott szervezetek által bérelt vagy használt ingatlanokat átruházták a belügyminiszter, illetőleg az ingatlant kezelő miniszter által kijelölt párt, egyesület, egyéb szervezetre, míg a tulajdonjog az államkincstárra szállt. Ha az államkincstári tulajdonban levő ingatlant kezelő miniszter a kijelöléshez a hozzájárulását megtagadja, a kijelölt szervezet a feloszlatott szervezet által esetleg létesített felülépítményt lebontathatja és elszállíthatja vagy ehelyett a feloszlatott szervezet részére az általa kötött szerződésben biztosított jogot gyakorolhatja. Amennyiben pedig az ingatlant kezelő miniszter az ingatlant újból bérbe kívánta adni, a kijelölt szervezetet három évig előbérleti jog illette meg.

Az alapítványok vagyoni önállósága különösen félelmetes lehetett, ezért a totális hatalom az 1950-es évekre egyszerűen megszüntették azokat, és a jogrendszerből hosszú időre száműzték ezt a jogintézményt. A Gazdasági Főtanács 474/1948. sz. határozata a közalapítványok megszüntetéséről és vagyonuknak állami kézbe adásáról rendelkezett. Az 1949. évi 2. törvényerejű rendelet kimondta, hogy az alapítványokat meg kell szüntetni, ha céljának megvalósítása lehetetlenné vált, tevékenysége a közérdeket veszélyezteti, céljának eredményes megvalósításáról ésszerűen csak az állami, törvényhatósági, községi, városi közigazgatás útján lehet gondoskodni, illetőleg célja nem illeszkedik bele a megváltozott viszonyok közé. A magánalapítványok vagyonát is állami vagy községi/városi hatóság tulajdonába lehetett adni. Alapítványt pedig csak az alapítólevélben 22



megfogalmazott cél szerint illetékes miniszter jóváhagyásával lehetett létrehozni. Ennek nyomán nem csodálkozhatunk azon, hogy a belügyminiszter a 7330/1946.M.É.sz. rendelet nyomán minden egyesületet betiltott, amelyet nem állami kezdeményezésre hoztak létre.

6. A civil szektor újjászületése A totális kontroll és állampolgári szerveződésekkel szembeni bizalmatlanság jeleként az 1980-es évek végéig a civil szervezet létesítésének megkezdéséhez, formális megalakításához is minisztériumi engedély kellett, sőt a 80-as évek elején újabb szigorításokra is sor került. Más kérdés, hogy ennek állami érvényesítésére egyre kevesebb erő jutott, hiányzott a hivatalosan is megfogalmazott civilekkel kapcsolatos ideológia, és a puhuló diktatúrában az állampolgári autonómiát teljesen nem is tarthatták ellenőrzés alatt. A civil szerveződések belső fejlődése torz lett, csak olyan területekre összpontosult, amely a politika által kijelölt kereteket tiszteletben tartotta. Így létrejött számos hagyományőrző, közművelődési, szabadidős és sport egyesület, ám ha bárhol ellenzékiségre gyanakodtak (pl. színjátszó csoport, ifjúsági klub, táncházak), a betiltás helyett a zaklatás valószínű volt. Egy példa arra, hogy a hiányzó szabályozás és a szegénység létezését tagadó hivatalos ideológia ellenére jöttek létre civil szerveződések, melyek a szegénység elleni – társadalmi szolidaritásra épülő – harcot tűzték ki célként. A Szegényeket Támogató Alap (SZETA) ötlete, megszervezése és életben tartása Solt Ottília érdeme volt. Az ő lakásán gyűlt össze néhány értelmiségi, és mivel alapítványt nem lehetett ilyen célra létrehozni, 1980. június 17-én kelt kiáltványukban így fogalmaztak: „Felhívás szegények támogatására. A Szegényeket Támogató Alap - lehetőségei szerint - segíti a legrászorultabb, alacsony jövedelmű vagy jövedelem nélküli, sokgyermekes családokat, idős, munkaképtelen embereket, helyzetükön saját erejükből változtatni nem tudókat.” A szimpatizánsok adakoztak, a terepen dolgozók pedig kapcsolatban álltak az emberekkel, akiknek az összegyűjtött pénzt, ruhát, egyebet eljuttatták. Az elosztás demokratikusan zajlott: az egyik alapító lakásán összegyűlve a jelenlevők a támogatandóra vonatkozó tények, érvek alapján, egy kétoldalas szempontrendszert áttekintve döntöttek a felhasználásról a támogatásra javaslatot tevővel közösen. A hatalom idegesen reagált, hogy a szocializmusban mégis létezik súlyos szegénység, volt útlevélbevonás, 23



munkahelyi kirúgás, de súlyosabb rendőrségi atrocitásra nem került sor a havi 10 ezer forintot (2005-ös árakon mintegy 200 ezer forint) összegyűjtő SZETÁ-val, ingyenes jogi védelmet vagy éppen orvosi kezelést nyújtókkal szemben. A rendszer erodálásával az alapítványi forma is feltámadhatott haló poraiból. 1987-ben az addig csak közérdekű célra történő kötelezettségvállalás, amely nem volt jogi személy, átadhatta helyét az alapítványnak a Polgári Törvényben. A Polgári törvénykönyv, az 1959. évi IV. törvény az akkori jogi felfogásból kiindulva a magánszemélyek vagyonának közszolgálatra rendelését a közérdekű kötelezettségvállalás intézményének bevezetésével kívánta megoldani, amely részben hasonlított az alapítvány jogintézményéhez, de a közérdekű célú kötelezettségvállalással új jogalany nem jött létre. Az alapítványrendelés a Ptk. 1987. évi módosításával vált újra lehetővé. Az 1987. évi 11. számú törvényerejű rendelet a Ptk. 74/A § - 74/F §-ai beiktatásával lehetővé tette, hogy magánszemély és jogi személy tartós közérdekű célra alapító okiratban alapítványt hozzon létre. Az alapítvány jogi személyiségét a törvény deklarálta. Az alapító okirat érvényességéhez a célja szerint illetékes állami felügyelő szerv jóváhagyása volt szükséges. Az állami felügyelő szerv a jóváhagyást akkor is megtagadhatta, ha az alapítvány létrehozása jogszabályba, nyilvánvalóan a társadalom érdekeibe, vagy a szocialista együttélés követelményeibe ütközött. A Ptk. alapítványokra vonatkozó egyes rendelkezéseit utóbb az 1990. évi I. törvény módosította. A törvény indokolása szerint az eddig hatályos jog túlzottan széles mérlegelési jogkört adott a felügyelő állami szerv kezébe azzal, hogy nem csak jogellenesség esetén kellett megtagadni az alapítvány jóváhagyását, hanem akkor is, ha az alapítvány létrehozása nyilvánvalóan a társadalom érdekeibe, vagy a szocialista együttélés követelményeibe ütközött. Az indokolás szerint ezen utóbbi követelmények fenntartása szükségtelenné vált. A szabályozást ezért normatív követelmények alapján álló törvényességi alapokra kívánta helyezni. A közalapítvány az alapítvány speciális fajtája, létesítését az 1993. évi XCII. törvénnyel történt Ptk- módosítás tette lehetővé.

A Rubik Alapítvány vagy a Soros Alapítvány ebben bizonyosan komoly szerepet játszott. Végül 1989-ben az egyesülési jogról szóló törvény, amely mindenkit megillető szabadságjogként fogalmazódott meg, nagyban hozzájárult a politikai, társadalmi változáshoz, hiszen a korábban évtizedekig informálisan, féllegálisan, formátlanul működő kezdeményezések végre társadalmi nyilvánosságot, jogi biztonságot nyerhettek. Így lehetett a „relatív autonómiákból” egy évtized alatt civil, az állami és a piaci mellett önálló, harmadik szektorrá formálódni Magyarországon. 24



3.ábra A nonprofit szervezetek száma és megoszlása tevékenységcsoportok szerint (2003) Tevékenységcsoport Kultúra Vallás Sport Szabadidő, hobbi Oktatás Kutatás Egészségügy Szociális ellátás Polgárvédelem, tűzoltás Környezetvédelem Településfejlesztés Gazdaságfejlesztés Jogvédelem Közbiztonság védelme Többcélú adományosztás, nonprofit szövetségek Nemzetközi kapcsolatok Szakmai, gazdasági érdekképviselet Politikai

Összesen

Alapítványok

Társas nonprofit szervezetek Száma % 2831 8,9 190 0,6 5935 18,7 8032 25,1 759 2,4 541 1,7 503 1,6 1418 4,5 736 2,3 774 2,4 1768 5,6 725 2,3 574 186 1368 4,3

Száma 2879 1233 1073 513 6814 607 1915 3130 106 472 1236 290 108 334

% 13,6 5,8 5,1 2,4 32,0 2,9 9,0 14,8 0,5 2,2 5,8 1,4 0,5 1,6

46

0,2

726

2,3

335

1,6

414

1,3

44

0,2

4101

12,9

81

0,4

411

1,3

21 216

100

31 806

100

A Központi Statisztikai Hivatal 2003-es teljes körű, országos adatsora alapján a nonprofit szervezetek száma meghaladta az 53 ezret, amely öt év alatt 7 ezres növekedést jelent. A szektor bevétele elérte a 731 milliárd forintot. A nonprofit szervezetek mintegy 116 milliárd forint pénzbeli támogatást nyújtottak a lakosságnak és különböző intézményeknek 2003-ban. A szektor fő- és mellékállásban mintegy 87 ezer embernek adott munkát, míg 400 ezer ember önkéntesként, évente 16 ezer főállásúnak megfelelő mennyiségű munkaórát dolgozott a 2003-as statisztikai felmérés szerint. Noha a civil szektorhoz való kormányzati stratégia és szabályozás sokszor változott és ma sem beszélhetünk egységes, megállapodott helyzetről, a civil szektor visszavonhatatlanul saját útját járja. Nemzetközi összehasonlításban is érzékelhető a szektor fokozatos újjászületése. Ezt a következő táblázat is jól szemlélteti.

25



4. ábra: Ezer lakosra jutó civil szervezetek száma nemzetközi összehasonlításban Dánia Franciaország USA Magyarország Olaszország Anglia és Wales Portugália Finnország Svájc Spanyolország

Források: Gyáni Gábor: A szociálpolitika múltja Magyarországon. História-MTA Történettudományi Intézete, Budapest, 1994. Kuti Éva: Hívjuk talán nonprofitnak… A jótékonyság, a civil kezdeményezések és az állami keretekből kiszoruló jóléti szolgáltatások szektorrá szerveződése. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest 1998. Pik Katalin: A szociális munka története Magyarországon (1817-1990). A szociális szakképzés könyvtára. Hirschler Rezső Szociálpolitikai Egyesület - ELTE Szociális Munka és Szociálpolitikai tanszék, Budapest, 2001. Nonprofit szervezetek Magyarországon 1999. Központi Statisztikai Hivatal, Budapest 2001. Corpus Juris Hungarici. Complex, Kerszöv. Budapest Csanády Dániel: A nonprofit szektor szerepe és szabályozása. Utazás a nonprofit törvény körül. A közhasznú szervezetekről szóló törvény hátteréről és az eddigi tapasztalatokról. CTF Alapítvány, Budapest, 1999. 5-25.

26


II. fejezet: Az egyesülési szabadság történetéről és mai tartalmáról

II. fejezet Az egyesülési szabadság történetéről és mai tartalmáról

* Tóth Judit

1. A szabadság és korlátai a polgári demokráciákban Az emberek egyesülési szabadsága olyan kollektívan gyakorolható politikai jog, amely szorosan kapcsolódik az érdekvédelemhez, a szólás- és vélemény kinyilvánításának szabadságához, a petíciós joghoz és általánosságban a közéleti részvétel különböző megnyilvánulási formáihoz. E politikai jog tiszteletben tartása nélkül nem beszélhetünk öntevékeny, autonóm szervezetekről, független, civil kezdeményezésekről sem. Ugyanakkor a kérdés szabályozása csak a modern polgári állam megerősödésével vált bizonyos fokig részletezővé, majd vált szét részterületekre (pl. egyesületekre, közhasznú szervezetekre, pártokra, köztestületekre vonatkozó joganyagra). Ehhez mintegy kétszáz esztendőre volt szükség. Az ember és polgár jogainak deklarációja (1789. augusztus 26.) csupán azt emelte ki, hogy „minden politikai egyesülés célja: az ember természetes és elévülhetetlen jogainak megóvása. Ezek a szabadság, a tulajdon, a biztonság és az elnyomással szemben történő ellenállás joga. ” (2. cikk). Ezt a funkcionalista szemléletet és az állam be nem avatkozását követi a jakobinus alkotmány (1793), mégpedig univerzálisan és erkölcsi alapon. „A szabadság minden embert megillető jog arra, hogy mindazt megtehesse, ami mások jogait nem sérti: forrása a természet, szabálya az igazságosság, oltalma a törvény, erkölcsi határa az az elv: ne tégy másnak olyat, amit nem kívánsz, hogy neked tegyen. ” (6. §) A szabályozás szempontjából időtálló belga alkotmány (1831) is csupán annyit mondott, liberálisan szabályozva a kérdést, hogy „ a belgák egyesülési joga semmiféle előzetes jóváhagyástól nem függ. ” (20. §)

27



Az említett liberális, szabadságként elismert egyesülés döntően a tilalmak és a szabadság korlátozása révén szabályozta a jogi kereteket, a tartalom pozitív meghatározása nélkül. Miként jelent ez meg a polgári demokráciák alkotmányaiban? a) A békés gyülekezési joggal együtt kezelték az egyesülési jogot, miként a Francia Köztársaság 1848-as alkotmányában („A polgároknak joguk van társulni, békésen és fegyvertelenül gyülekezni…. E jogok gyakorlása csak törvénnyel, s közérdekből és a közbiztonság megóvása érdekében korlátozható. ” 8. §) vagy az osztrákok 1867-es alaptörvényében („Az osztrák állampolgárokat megilleti a gyülekezés és az egyesületek alapításának joga. E jogok gyakorlását külön törvények fogják szabályozni. ” 12. cikk). b) Lehetővé válik a korlátozás a büntetőjogi szabályok megtartása érdekében, például az 1919-es weimari alkotmány szerint („Minden németnek joga van arra, hogy a büntető törvényekbe nem ütköző célokra egyesületeket és társaságokat alakítson. Ezt a jogot megelőző intézkedések nem korlátozhatják. Vallási egyesületekre és társaságokra ugyanezek a rendelkezések érvényesek. ” 124. §). c) Korlátozható a közrend megóvása érdekében, amely egyben a létrejött szervezetek hatóság általi feloszlatására, megszüntetésére is felhatalmazást ad, miként a Csehszlovák Köztársaság alkotmánya (1920) megfogalmazza („113. § (2) Valamely egyesület csak akkor oszlatható fel, ha a működés által a büntető törvény vagy a nyilvános nyugalom és rend megsértetett. ”) d) Egyes társadalmi, foglalkozási, hivatásbeli csoportok joggyakorlása is korlátozható. Például a paulkircheni 1849-es alkotmány szerint („162. § A németek egyesületek alakítására jogosultak. Ezt a jogot semmiféle szabály nem korlátozhatja. 163. § A 162. §-ban foglalt rendelkezések a hadseregre és a hadiflottára akkor alkalmazható, ha nem ellentétesek a katonai fegyelmi előírásokkal. ”). e) Sajátos rendelkezéseket fogalmaznak meg háború, rendkívüli helyzet idejére (pl. a spanyol köztársasági alkotmány 1931-ben meghatározta, hogy „e 28



jog… részben vagy egészben történő felfüggesztése az állam egész területén vagy egy részén állambiztonsági okokból, illetve közvetlen veszélyhelyzetben kormányrendelettel történhet…. Attól függően, hogy a Cortez ülésezik-e vagy sem…” 42. §) f) Az egyesülési jog alapján létrehozható szervezet által el nem látható, illetőleg cél szerint ellátandó tevékenységek körét meghatározzák. g) Rögzítik az egyesülési szabadságból kizárható személyek körét. Mindháromra példa a már idézett Csehszlovák Köztársaság alkotmánya 1920-ból. („113. § (3) Törvény által korlátozások vezethetők be, különösen … a keresetszerző egyesülések alapítása és külföldieknek a politikai egyesületekben való részvétele tekintetében. Ezen módon meghatározható, hogy az előző bekezdések alapelvei mily korlátozásoknak vannak alávetve háború idején és akkor, ha az államon belül oly események fordulnak elő, melyek a köztársasági államformát, az alkotmányt vagy a nyilvános nyugalmat és rendet fokozott mértékben veszélyeztetik. 114. § (1) A munkás (alkalmazotti) és gazdasági viszonyok védelmére és támogatására való egyesülés joga biztosíttatik. ”) h) bizonyos feltételekkel biztosítják a létrejött szervezetek jogi személlyé válását. Már a weimari alkotmány is rögzítette, hogy „Minden egyesület a polgári jog szabályainak megfelelően jogképességet szerezhet. A jogképesség az egyesülettől nem tagadható meg azon a címen, hogy politikai, szociálpolitikai vagy vallási célokat szolgál. ” (124. §) A Spanyol köztársasági alkotmány (1931) a nyilvántartásba vételről rendelkezett. („A spanyoloknak a törvények keretei között joguk van egyesületek, társulások és szakszervezetek szabad létrehozására. A társulásokat és szakszervezeteket a törvényben megállapított nyilvántartásba kell venni. 39. §) i) Tiltották az egyesülési jog szabályainak a megsértését, miként az 1920-as Csehszlovák Köztársaság alkotmányában szerepel: „Minden cselekmény egyes személyek vagy egyesületek részéről, mely ezen jog szándékos megsértését képezné, tilos. ” (142. § (2) bek.)

29



2. Néhány sajátosság a XX. században A polgári jogfejlődéstől eltérően, a diktatórikus államban ideologikus tartalmat tulajdonítanak az egyesülési jognak. Így megszabják, kit illetnek meg e jogok és gyakorlásának mi a célja, továbbá az uralkodó ideológia szolgálójaként kaphat állami támogatást. Például a Tanácsköztársaság alkotmányában (1919. június 23.) „a burzsoázia uralmának megtörésével elhárult a munkások szabad egyesülési joga útjából minden gát és a Tanácsköztársaság nemcsak megadja a munkásoknak és födmíveseknek a legteljesebb egyesülési és szervezkedési szabadságot, hanem egyesülési szabadságuk kifejlesztése és biztosítása céljából minden anyagi és szellemi támogatásban részesíti őket.” (9. §) A Szovjetunió 1936-os alkotmánya is csak a „haladó” szellemű, a dolgozók egyesülési jogáról rendelkezik, amelynek élén a párt állt. (126. §) „A dolgozók érdekeinek megfelelően, s a néptömegek szervezkedési öntevékenységének és politikai aktivitásának fejlesztése céljából az SZSZK polgárai számára biztosítva van az egyesülés joga társadalmi szervezetekben, honvédelmi és sportszervezetekben, kulturális, technikai és tudományos társaságokban. A munkásosztály és más dolgozó rétegek soraiból származó legaktívabb és legöntudatosabb állampolgárok a Szovjetunió Kommunista (bolsevik) Pártjában egyesülnek, amely dolgozók élcsapata a szocialista rendszer megerősödéséért és fejlődésért folytatott harcban és vezető magja a dolgozók összes szervezeteinek, a társadalmiaknak éppúgy, mint az államiaknak.” Az emberi jogoknak a második világháború után kezdődő univerzálissá válásával az egyesülési szabadságról és annak alkotmányos korlátairól a nemzetközi egyezmények minden ember jogaként rendelkeznek. Az ENSZ Polgári és politikai jogainak nemzetközi egyezségokmánya (1966) meghatározza 22. cikkében, hogy kit és milyen keretek között illet meg az egyesülési jog. A szabály megkülönbözteti az egyesülési jogtól a szervezkedési jogot, és a korlátozások között csak a polgári alkotmányfejlődés során kialakult megszorításokat teszi lehetővé. „1. Mindenkinek joga van a másokkal való szabad társulásra, ideértve azt a jogot, hogy érdekei védelme céljából szakszervezeteket alapítson, illetőleg azokhoz csatlakozzon. 2. E jog gyakorlását csak a törvényben megállapított olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban az állam biztonsága, a közbiztonság és a közrend, illetőleg a közegészség, a közerkölcs vagy mások jogai és szabadságai 30



védelme érdekében szükségesek. E cikk nem akadályozza, hogy e jogoknak a fegyveres erők és a rendőrség tagjai által történő gyakorlását törvényes korlátozásnak vessék alá. 3. E cikk egyetlen rendelkezése sem jogosítja fel a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetnek az egyesülési szabadságról és a szervezkedési jog védelméről szóló 1948. évi egyezményében részes államokat olyan törvényhozási intézkedésekre, vagy a törvény oly módon való alkalmazására, amely csorbítja az említett egyezményben meghatározott biztosítékokat. ” Az Európa Tanács emberi jogokról szóló egyezménye (1950) közös cikkben rendelkezik a gyülekezés és az egyesülés szabadságáról. Figyelemre méltó, hogy átveszi lényegében az ENSZ egyezményben szereplő korlátozásokat, ám ha azokat a részes állam túllépi, úgy egyéni, nyilvános bírósági panaszeljárásra (Európai Emberi Jogi Bíróság előtt) nyújt lehetőséget. „11. Cikk - Gyülekezés és egyesülés szabadsága 1. Mindenkinek joga van a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való egyesülés szabadságához, beleértve érdekei védelmében a szakszervezetek alapítását és az azokhoz való csatlakozásnak a jogát. 2. E jogok gyakorlását csak a törvényben meghatározott, olyan korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében szükségesek. Ez a Cikk nem tiltja, hogy e jogoknak a fegyveres erők, a rendőrség vagy az államigazgatás tagjai által történő gyakorlását a törvény korlátozza. ” Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. cikke, amely mindenkinek jogot biztosít a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való egyesülés szabadságához, nem követeli meg, hogy az egyesülési jog alapján létrejött szervezetek a megalakulással elnyerjék a jogalanyiságot. Éppen ezért az Európai Emberi Jogi Bizottság nem tekintette az Egyezmény 11. cikke megsértésének azt, ha az Egyezményben részes állam joga szerint a társadalmi szervezet bejegyzése vagy nyilvántartásba vétele előfeltétele a jogalanyiság megszerzésének (14233/88. számú kérelem; Lavisse v. France).

3. Az egyesülés és a civil szerveződés a magyar jogfejlődésben A hazai jogtörténetben igen hosszú ideig törvényben nem szabályozták törvényben, noha bizonyos keretek között elismerték az egyesülési szabadságot. Az egyesületek politikai jelentőségének a reformkorban megnövekedett jelentőségét példázza, hogy a Helytartótanács egyre élénkebben foglalkozott a különböző szerveződésekkel. 1844. november 19-től, királyi rendeletre, valamennyi 31



engedély nélküli egyesületet be kellett tiltani. 1845. január 7-én bekérette mindegyik törvényhatóságtól a területén működő valamennyi egyesület alapszabályát, és március 26-án királyi rendelet tette kötelezővé az egyletalapításnál a Helytartótanács jóváhagyását, például a hazafias egyesületeket így ellenőrizve, még akkor is, ha a kifejezetten politikai szervezetekről nem is volt szó. A polgári forradalom, sőt a dualizmus időszakában sem szabályozták az egyesülési szabadságot törvényben. A kiadott rendeletek elsősorban e szabadság korlátaiként foghatók fel, ám kevésbé stabil, a kormányzati politika változásainak kitett szabályozással. Ezek (különösen az 1.394/1873. BM rendelet, 1.508/1875. BM rendelet) három nagyobb témakört rendeztek. a) Az egyesületek létrehozása. Egyesület jogi személyként, közjogi szereplőként csak olyan alapszabály alapján működhet, amelyet a belügyminiszter - vagy azzal egyetértve más illetékes szakminiszter láttamozott. b) Az állam felügyelete az egyesületek felett. A belügyminiszter feladata volt - a törvényhatóságokon keresztül - az egyesületek alapszabályszerű működésének felügyelete, hogy működésüket például az alapszabály láttamozása nélkül vagy az alapszabályon túlterjeszkedve, a tagok jogait megsértve ne végezhessék. A felügyelet része volt, hogy a törvényhatóságoknak évente pontosan kimutatást kellett készíteni a belügyminiszter részére a területükön működő egyletekről, társulatokról, jótékonysági és pénzintézetekről, azok taglétszámáról, székhelyéről, alakulásuk idejéről, továbbá kötelesek voltak e szervezetek ellen a tagok által beterjesztett panaszokat kivizsgálni. c) A szervezetek osztályozása. A szabályozás megkülönböztette a politikai, a humanisztikus, a nyerészkedési, a közművelődési, a gazdászati, a nemzetiségi és a munkásegyesületeket. Különösen ez utóbbiakat sajátos módon korlátozták, hiszen nemzetiségi egyletet csak közművelődési és irodalmi célokra lehetett létesíteni. Ugyanakkor a munkásegyletek tagja csak magyar állampolgárságú munkás lehetett, sőt utóbb megtiltották, hogy a tagdíjon felül a tag további anyagi hozzájárulást, kötelezettséget vállaljon. 32



Az említett időszakban a szabályozás további sajátossága, hogy a civil szervezetek pénzügyi és intézményi kérdései felbukkannak a törvényi rendelkezések között. Néhány példa: a) Illetékmentesség. „Tudományos, művészeti, gazdasági, kegyeleti és jótékony egyletek, a mennyiben czéljok nem pénzbeli nyereségre van irányozva, a közhatóságokhoz és hivatalokhoz intézendő beadványaikra és irataikra nézve, a peres eljárás kivételével, bélyegmentesek”, miként az „árvák nevelésére keletkezett, keresetképességgel nem bíró egyéneknek ideiglenes vagy állandó segélyezésére alakult, továbbá orvosi segély, betegápolás, vagy temetési költségek fedezésére létesitett egyletek, társulatok és intézetek, ha működésük a főczélon túl menő nyereményre nem terjed ki, - üzletükre nézve”, vagy „önsegélyezési társulatok, egyletek és népbankok, ha üzletök a társulat tagjainak nyújtott segélyezésen, élelmezésen vagy előlegezésen túl más nyereményre és kereseti ágra nem terjed ki, bélyegmentesek az üzleti és betéti könyvekre, a társulat irányában maguk a tagok által az alapszabályok értelmében kiállított kötvényekre, valamint a betételekről és a felvett vagy visszafizetett kölcsönelőlegekről kiállított vétbizonyitványokra”. (1869. évi XVI. törvénycikk) b) Egyéb pénzügyi mentesség, kedvezmény. „A magyar korona országainak vörös-kereszt-egylete által, ember-baráti czéljaira szükséges költségek fedezhetése végett 800,000 darab - egyenkint 5 frtról szóló sorsjegy kibocsátása utján beszerzendő 4 millió osztr. ért. forintnyi sorsjegykölcsön, azon kedvezményben részesittetik, hogy ugy a kibocsátandó sorsjegyek, mint az azokra eső nyeremények és a kölcsön beszerzésére és keresztülvitelére vonatkozólag a vörös-kereszt-egylet által kötendő szerződések is, - minden bélyeg és illeték fizetése alól felmentetnek. ” (1882. évi XLI. törvénycikk). Vagy „Ő Felsége a Király védnöksége alatt álló szegénysorsú tödőbetegek sanatorium-egyesülete Budapesten” elnevezésű egyesületnek a pénzügyminiszter megadhatta az engedélyt arra, hogy „összesen három millió korona névértékű, egyenkint öt koronáról szóló nyereménykötvényt bocsáthat ki. ” (1904. évi XXIV. törvénycikk)

33



c) Perjogi rendelkezések. A büntető perrendtartás értelmében a testületek, társaságik, egyesületek sértettjeként a jogi személyt a magánjogi viszonyokban képviselő léphet fel (1896. évi XXXIII. törvénycikk 47. §), míg a polgári perrendtartás szerint a közintézetek, egyesületek, testületek, alapítványok ügyeiben az általános illetékességet a székhelyük, kétség esetén pedig az ügyvezetés helye szabta meg (1911. évi I. törvénycikk 25. §). Az első világháborútól 1946-ig tartó időszakot a jogkorlátozások jellemzik. Ebben kivételt jelentett a rövid életű 1919. évi III. néptörvény az egyesülési és gyülekezési szabadságról. A szabályozás a polgári liberális alkotmányosság elveit követve, mindenki számára biztosítja e két szabadságot, mégpedig anélkül, hogy ehhez bármilyen előzetes hatósági engedélyre, bejelentésre szükség lenne. Így az egyesület megalakulása sincs semmiféle állami döntéshez kötve, ám a jogi személlyé válásához (egyesületi jogképesség) előfeltétel az alapszabály megalkotása, a vezetőség megválasztása és a bírósági bejegyzés. A bejegyzést megtagadják, ha a szervezet célja sérti a büntető törvénykönyvben foglaltakat. A tervek szerint a további részletszabályokat a népkormánynak sürgősen kellett volna rendeletben meghatároznia, ám erre már nem kerülhetett sor. Ezt a törvény nélküli, korlátozó időszakot a következők jellemezték. a) A háborúra készülődés alkalmat adott kivételes intézkedések bevezetésére (1912. évi LXIII. törvénycikk): a háború kitörésekor a miniszter - sürgős esetben kormánybiztos - állambiztonsági indokból az érintett településen megtilthatta új egyesület alapítását, a már meglévő egyesület gyűlését ellenőrizhette, működését korlátozhatta, sőt felfüggeszthette. A nyomaték kedvéért pedig elrendelték, hogy „a ki e § alapján tett valamely rendelkezést megszegi, kihágást követ el és két hónapig terjedhető elzárással és hatszáz koronáig terjedhető pénzbüntetéssel büntetendő” (9. §) b) A trianoni békeszerződés katonai rendelkezéseinek érvényesítésére törvényben tiltották meg fegyveres szervezet létrehozását és magánszemélyeknek ilyen felállításában vagy működésében való részvételt. Másfelől tilos volt, hogy „bármely sport- vagy más egyesület, úgyszintén a posta, a vasutak és a villamosvasutak személyzete, vagy bármely más hasonló szervezet katonai kérdéssel nem 34



foglalkozhatnak” (1922. évi XI. törvénycikk 6. §). Ennek megfelelően a törvény kizárta mindenféle katonai célú egyesület alapítását. Másfelől visszatért a korábbi, most már törvényi szintű korlátozás, midőn „bármily egyesület és mindennemű bármely más néven szereplő polgári szervezet csak a belügyminiszter, illetőleg a belügyminiszterrel egyetértőleg a fennálló törvények értelmében arra illetékes más szakminiszter által láttamozott alapszabályok, szabályzatok, illetőleg szabályok alapján működhetik”. Ez az általános rendelkezés arra is kiterjedt, hogy a köztisztviselők, ha tudomást szereztek ilyen alapszabállyal nem rendelkező szervezetről, kötelesek voltak 24 órán belül a miniszternek jelenteni, büntetés kiszabása végett. A felügyelet teljessége érdekében, évente a tárcalapokban közzétették a láttamozott alapszabállyal működő egyesületek, klubok, intézetek címét, székhelyét, valamint azok elnökeinek, alelnökeinek, titkárainak, pénztárnokainak és választmányi tagjainak névjegyzékét. (7-9. §) c) A civil szférával szembeni bizalmatlanság jele volt, hogy rendelkeztek fokozottabb felügyeletükről és ellenőrzésükről, amely alapvetően kivételessé, méltányosságból gyakorolt hatósági döntéssé tette új egyesületek megalakulásának engedélyezését az alapszabály miniszteri láttamozása révén (5. 084/1919. ME és 77. 000/1922. BM számú körrendelet). „Különösen szembeötlő az, hogy egyes városokban és községekben, indokolatlanul, több azonos, vagy hasonló célú egyesület működik. Ezek egymással versenyezve igyekeznek kiaknázni a helyi társadalom rendszerint egyébként is sok oldalról igénybe vett anyagi erejét, ami gyakran az egyesületek céljainak megvalósítására hivatott erők szétforgácsolására vezet”, tehát csak akkor terjeszthető fel az alapszabályuk láttamozásra, ha efféle „párhuzamosság” nincs az adott településen, továbbá „közérdekből (vallási, nemzetvédelmi, közművelődési, tudományos, közjótékonysági, közegészségügyi, gazdasági, testnevelő stb.), avagy egyéb figyelmen kívül nem hagyható körülménynél fogva az feltétlenül indokolt”. Továbbá fokozott szigorúsággal kellett mérlegelni, hogy rendelkeznek-e az egyesületet megalakítók és a vezetőség tagjai az egyesület által kitűzött célok eredményes megvalósításához szükséges „erkölcsi előfeltételekkel és hozzáértéssel”.

35



d) A hatósági ellenőrzés a kiterjedt adatgyűjtésre épült. Ennek részeként az egyesületi, szervezeti átalakulásról, összeolvadásról, feloszlásról, a működés ideiglenes szüneteléséről szóló közgyűlési határozatokat mivel ezek az alapszabály módosítását, azaz ismételt belügyminiszteri láttamozását is magukkal vonták - 30 napon belül fel kellett terjeszteni a törvényhatósághoz. Az új egyesület alapításához szükséges láttamozás érdekében pedig egyre több adatot kellett szolgáltatni az alapító tagok, a tisztségviselők, számvizsgáló bizottsági tagok nevéről (névváltoztatás előtti és utáni nevéről a névmagyarosítási hullám közepette), foglalkozásáról, születési és lakcímadatairól, sőt még vallásáról is. Közölni kellett továbbá a helyi hatóságoknál, ha az egyesületi vezetők körében változás történt, mégpedig 15 napon belül. Az az egyesület, amely működését egy éven túl belügyminiszteri engedély nélkül szünetelteti, tehát „az alapszabály szerinti hivatását és kötelességét nem teljesíti, okot szolgáltat a feloszlatására. A törvényhatóságok első tisztviselői tehát, ha ily nem működő egyesületről tudomást szereznek, annak feloszlatása iránt a belügyminiszterhez haladék nélkül előterjesztést kérni kötelesek. ” (181. 000/1937. BM eln. számú körrendelet 6. §). Csekélyebb szankciónak számított, ha a bejelentési kötelezettség elmulasztása miatt (kihágás) pénzbüntetést szabtak ki. e) Az ellenőrzés nem csak formai, hanem tartalmi kérdésekre is kiterjedt. A helyhatóság a területén lévő egyesületek működéséről és vezetőikről éves jelentést készített a belügyminiszternek. „Ennek az ellenőrzésnek ki kell terjednie annak megállapítására is, hogy az egyesület gazdálkodása az alapszabályokban meghatározott közérdekű cél megvalósítása szempontjából megfelelőnek tekinthető-e, és a kiadások (adminisztrációs stb.) költségek arányban állnak-e az elért eredményekkel.” Az ennek meg nem felelőt feleslegesnek minősítették (181. 001/1937. BM számú körrendelet). f) Az egyesülési joggal való visszaélésnek minősült (1) minden olyan szerveződés, a pártokat kivéve, amely belügyminiszter által jóvá nem hagyott alapszabállyal működött, továbbá (2) a szervezethez, párthoz tartozás, ha annak alapja a tag engedelmessége volt az egyesület, a vezetőség felé tett lelkiismereti kötelezettséggel járó nyilatkozat megtételével, (3) az alapszabálytól eltérően tevékenykedő, vagy a 36



hatóságilag tiltott, megszüntetett, ám mégis (titokban) tovább működő párt, egyesület. Ezeket meg kellett torolni (1938. évi XVII. tc.), tehát nem volt elegendő, hogy a tárgy szerint illetékes felügyeletet gyakorolt felettük, hanem például úgy, hogy haladéktalanul feloszlatta és vagyonát „közjóléti célokra” fordította. Kihágásért vonták felelősségre azt, aki például tilos egyesületbe belép, ilyenbe mást, különösen 21. évét még be nem töltött fiatalt beléptet, erre rábírni törekszik, netán ilyen szervezethez, párthoz tartozás érdekében esküt, fogadalmat tesz. Vétségnek minősült, ezért „hat hónaptól két évig terjedhető fogházzal, hivatalvesztéssel és a politikai jogok gyakorlatának felfüggesztésével büntetendő az, aki tilos egyesületet vagy tilos szervezetet, vagy tilos működést folytató politikai pártot alapít, vagy ilyen egyesület, szervezet vagy tilos működést folytató politikai párt alapításában vagy fenntartásában bármily módon közreműködik”. Szintúgy, aki „tilos működést folytató politikai pártból kilépni szándékozó vagy kilépett személyt, vagy hozzátartozóját a kilépés miatt szóval vagy tettel bántalmazza, vagy bármilyen jogtalan hátránnyal sújtja, vagy ilyen bántalmazással vagy hátránnyal, avagy becsületsértő vagy rágalmazó nyilatkozat közzétételével fenyegeti.” Különösen súlyos visszaélés esetében a külföldit kiutasította, a belföldit pedig illetőségi helyéről is kitilthatta a rendőrség, illetőleg a bíróság. g) Az egyesülési jog további, általános korlátozását szolgálta, hogy megtiltották, legalábbis ideiglenesen, új egyesületek, egyesületi jellegű szerveződések alakítását, továbbá a már működő, miniszteri láttamozással ellátott alapszabállyal rendelkezők felett pedig a rendőrség fokozott ellenőrzést gyakorolt (8. 110/1939. ME számú rendelet). Ez magában foglalta a szervezet működésének különböző korlátozását, felfüggesztését, amelyről véső fokon a tárgy szerint illetékes minisztérium döntött. A felfüggesztés lényegében határidő nélküli tilalmat jelentett bármilyen tevékenységet illetően, amelynek megszegése kettő-hat hónapi elzárással büntették. A háborús készülődéskor az egyesülési jogot is korlátozták (1939. évi II. tc.). Ennek indoka az állam biztonságának megóvása, a közrend és a közbiztonság fenntartása volt, amelyre tekintettel az illetékes minisztérium bármilyen egyesület alakítását megtilthatta, a meglévőket az hatályos jogszabályok lerontásával működésükben korlátozhatja, felfüggesztheti (pl. „ha az a gyanú merül fel, hogy működésük 37



törvénybe, vagy alapszabályaikba ütközik, avagy államellenes irányzatot vesz”), sőt rendőrségi ellenőrzést rendelhet el. Az intézkedések gyorsasága érdekében a miniszter helyett kormánybiztos is eljárhatott. A súlyos korlátozások persze nem csak az egyesülési, hanem a gyülekezési jogra is kiterjedtek. Így a minisztérium „a közrend érdekében az ország egész területén vagy annak egyes részein politikai jellegű népgyűlések, felvonulások és más politikai összejövetelek tartását megtilthatja és - a közigazgatási hatóságok, valamint a bevett és törvényesen elismert vallásfelekezetek testületi szervei gyűléseinek kivételével - egyéb gyűlések tartását hatósági engedélytől teheti függővé, tekintet nélkül arra, hogy bejelentésük rendes körülmények közt kötelező-e, vagy nem. ” h) Az általános jellegű tilalmak mellett komoly jogkorlátozást vezettek be bizonyos szerveződésekkel szemben, beleértve a faji és a közvetlenül politikai jellegű megszorításokat is. Például az egyetemi, főiskolai ifjúsági egyesületek működését is hatósági felügyelet alá helyezték. A vallás- és közoktatásügyi miniszter látta el ezt a feladatot, így megállapíthatta, hogy „egyetemi és főiskolai hallgató milyen előfeltételek esetében lehet tagja egyetemi vagy főiskolai hatóság alatt nem álló egyesületnek vagy egyesületi jellegű szervezetnek. ” (1940. évi XXXIX. tc.) A köztársaság kikiáltásával törvényi szinten önállóan nem rendelkeztek az egyesülési jogról, noha az átmenetinek tekintett alaptörvény e jogot is deklarálta. Az 1946. évi I. törvény preambuluma úgy rendelkezett, hogy „A köztársaság polgárai részére biztosítja az ember természetes és elidegeníthetetlen jogait, a magyar nép számára a rendezett együttélést s a más népekkel való békés együttműködést. Az állampolgárok természetes és elidegeníthetetlen jogai különösen: a személyes szabadság, jog az elnyomatástól, félelemtől és nélkülözéstől mentes emberi élethez, a gondolat és vélemény szabad nyilvánítása, a vallás szabad gyakorlása, az egyesülési és gyülekezési jog, a tulajdonhoz, a személyi biztonsághoz, a munkához és méltó emberi megélhetéshez, a szabad művelődéshez való jog s a részvétel joga az állam és önkormányzatok életének irányításában. Ezektől a jogoktól egyetlen állampolgár sem fosztható meg törvényes eljárás nélkül és e jogokat a magyar állam valamennyi polgárának minden irányú megkülönböztetés nélkül, a demokratikus államrend keretein belül, egyformán és egyenlő mértékben biztosítja. ” 38



A „kis-alkotmányban” szereplő nyilatkozat érvényesítését általánosságban, részben törvényi úton, részben rendeleti szabályozással mozdították elő. Ezzel kijelölték a polgári államokban ismert egyesülési jog korlátait, amely - érthető módon - kibővült a háborús cselekmények, faji mozgalmak és a gyűlöletkeltés tilalmával, továbbá a hivatalos személyekkel szembeni erőteljes fellépéssel. A demokratikus államrend és a köztársaság büntetőjogi védelmét szolgáló törvény (1946. évi VII. tc.) a demokratikus államrend vagy a köztársaság megdöntésére irányuló cselekményt, mozgalmat, szervezkedést, beleértve az előkészületet és annak támogatását is, bűntettnek minősített. Ez elkövethető volt, egyebek mellett, a demokratikus államrend alapintézményei elleni gyűlöletre izgatással, az állampolgári szabadság vagy jogegyenlőség elleni gyűlölet keltésére alkalmas cselekménnyel, míg enyhébben minősült például a háborús, népellenes magatartás, cselekmény magasztalása vagy a szervezkedési előkészületek feljelentésének elmulasztása. Kötelező mellékbüntetésként a politikai jogok felfüggesztése, a vagyonelkobzás, kiutasítás, kitiltás szerepelt a népbíróságok előtt. Részletek a törvény indoklásából. „Demokratikus államrendszerünk alig egy éves fejlődésre tekinthet vissza, a köztársasági államforma pedig csupán a közelmúltban valósult meg. Ilyen körülmények között a demokratikus magyar államrendszer és államforma ellen intézett támadások még súlyosabban esnek latba, hiszen létükben veszélyeztetik az állam fennállását, a társadalom életének fejlődését és ezzel együtt a magyar nép helyét a demokratikus nemzetek sorában. […] A törvényjavaslat legfőbb célja, hogy biztosítsa a demokratikus szemléletből folyó politikai szabadságjogokat, a jogegyenlőséget, a közélet bírálatának lehetőségét és a szólásszabadságot, de ugyanakkor hathatós védelemben részesítse a demokratikus magyar köztársaságot. Nem hívja ki a büntetőjogi megtorlást az, aki pl. a tárgyilagos politikai bírálat vagy éppen a tudományos meggyőzés hangján foglalkozik az államforma kérdésével, sem az, aki a demokrácia egyik-másik elvét elutasító konzervatív álláspontot képvisel. De ugyanakkor súlyosan megtorlandó minden olyan támadás, mely a demokratikus állami rendszer megdöntésére vagy a köztársasági államforma jogellenes módon való megváltoztatására irányul. A javaslat megalkotásánál állandóan szem előtt lebegett, hogy a demokrácia sem jelent korlátlan szabadságot és nem nyújthat lehetőséget a szabadságjogokkal való visszaélésre, még kevésbé a demokratikus állam megdöntésére. Az állampolgári szabadságot minden esetben össze kellett egyeztetni az állami rend biztonságának követelményével. A cél a demokratikus állami rendszer megbontására törő reakció mindennemű szervezett tevékenységének büntetés alá helyezése, a magyar demokráciának erélyes büntetőjogi védelme nemcsak 39



közvetlen támadásokkal és merényletekkel, hanem az annak aláásására alkalmas közveszélyes szellemi fertőzéssel szemben is. Hogy az ország elpusztítása után fasiszta jellegű államellenes törekvések komoly formában ne ismétlődhessenek, szükségessé teszi, hogy az államhatalom ne kesztyűs kézzel, hanem kemény szigorral sújtson le rájuk. Ha a háborús és népellenes bűntettesek, akik cselekményeiket a múltban követték el, most a magyar népbíróság előtt adnak számot tetteikért: akkor a demokrácia megdöntésére irányuló bűncselekményeknek a jövőben is ugyanilyen szigorú megtorlásban kell részesülniök. […] Röviden összefoglalva: a demokrácia államrendszerünk alapja és ennek megfelelően abszolút büntetőjogi védelmet igényel, míg a köztársaság alkotmányos intézménye ilyen mérvű védelmet nem igényel. Tehát a demokratikus állami rendszer mindennemű megbontása vagy megdöntése bűntett, míg a köztársasági államforma megváltoztatására csak jogellenes (pl. erőszakos) módon nem szabad törekedni. ”

A polgári alkotmányosság részeként az alapjogok fokozott védelmét segítette (1946. évi X. tc.), hogy a Büntető Törvénykönyvben szereplő tényállások (pl. hivatali hatalommal visszaélés) kiegészítésével, bűntettnek nyilvánították, ha közhivatalnok hivatali eljárásában vagy intézkedésével a természetes személyek emberi jogait törvénysértően figyelmen kívül hagyta, illetve megsértette. Amennyiben ebből másnak kára vagy jelentős sérelme származott, súlyosabb büntetésre számíthatott az elkövető, továbbá hivatalvesztésre és politikai jogai felfüggesztésére. A szabályozás ilyen jellegű bővítése védelmezni akarta a polgárokat a „közhivatalnokok részéről fenyegető túlkapások, a hivatali önkény ellen”, miként az indoklás is kiemeli. Ugyanakkor a védelem kifejezetten azokra az alapjogokra vonatkozott, amelyeket az 1946. évi I. tc. meghatározott, mégpedig a hatályos jogszabályokban szereplő korlátok között. Az egyesülési joghoz szorosan kapcsolódva, a belügyminiszter a politikai és gazdasági jellegű gyűlések, összejövetelek és felvonulásokat (5. 159/1945. BM számú rendelet) rendőrségi bejelentéshez kötötte, kivéve „a politikai párt vagy gazdasági szervezet párt-, illetve szervezeti helyiségeiben tartott nyilvános, de népgyűlés kereteit el nem érő, vagy népgyűlésnek nem hirdetett összejöveteleket (vezetőségi, értekezlet, elnöki tanácsülés, taggyűlés stb.)”, továbbá a szervezkedési cél nélküli összejöveteleket (pl. körmenet). A rendelet részletesen meghatározta, hogy a bejelentésnek mit kell tartalmaznia (az egyesület, párt neve, kívánja-e a rendőrség jelenlétét), amelyet a rendőrség nem csak nyilvántartásba vett, de adatait utasításra a belügyminiszternek vagy magasabb szerveknek megküldött. Ha a rendezvényekre bejelentés nélkül került sor, úgy a rendőrség kihágás miatt a szervezőt, párt esetében annak helyi vezetőjét elmarasztalta. 40



A népköztársasági alkotmány (1949. évi XX. tv.) elfogadásának időszakára a meglévő szervezetek, egyesületek alkalmazkodni kényszerültek az új politikai helyzethez, megváltoztatva a korábbi alapszabályukat, elnevezésüket (például beépítették a demokratikus eszmékért való küzdelmet, elhagyták a polgári jelzőt). Ennek hátterében persze a hatósági zaklatás, a mindenáron való hatósági ellenőrzés állt, amely nem szükségképpen alapult törvényi felhatalmazáson. Az Alkotmány a dolgozók számára garantálta az egyesülési szabadságot (56. §) az osztályharc eszközévé változtatva a polgári közjog e fontos vívmányát. Nem csoda, ha a belügyminiszter a 7330/1946. M. É. rendelet felhatalmazásával sorra betiltotta mindazokat az egyesületeket, amelyek nem állami kezdeményezésre születtek. Az egyesülési jog (és a civil kezdeményezések egésze) tartalmi szempontból lényegében állami fennhatóság alá került a létrehozatalt, a költségvetési, politikai, szervezeti támogatást is beleértve. Alkotmány 56. § (1) A Magyar Népköztársaság a dolgozók társadalmi, gazdasági és kulturális tevékenységének fejlesztése érdekében alkotmányosan biztosítja az egyesülési jogot. (2) A Magyar Népköztársaság feladatainak ellátásában az öntudatos dolgozók szervezeteire támaszkodik. A népi demokrácia rendjének védelme, a szocialista építésben való fokozott részvétel, a kulturális nevelőmunka kiszélesítése, a nép jogainak megvalósítása és a nemzetközi szolidaritás ápolása céljából a dolgozók szakszervezeteket, demokratikus női és ifjúsági, valamint egyéb tömegszervezeteket létesítenek és ezek erőit a demokratikus Népfrontban fogják össze. E szervezetekben megvalósul az ipari, mezőgazdasági s értelmiségi dolgozók szoros együttműködése és demokratikus egysége. A nép demokratikus egységére támaszkodó és élcsapata által irányított munkásosztály az állami és társadalmi tevékenység vezető ereje.

Az 1972-ben átdolgozott, megreformált alkotmány (1972. évi I. tv.) az egyesülési jogról már szélesebb, általános értelemben szólt, figyelemmel az emberi jogi egyezményekben szereplő követelményekre is. Ennek része, hogy az egyesülési jog részletes szabályait törvényben kellett (volna) kidolgozni, ám erre 1989-ig nem került sor. Alkotmány 65. § (1) A Magyar Népköztársaság biztosítja az egyesülési jogot. Az egyesülési jogot törvény szabályozza. (2) A szocializmus rendjének és vívmányainak védelmére, a szocialista építőmunkában és a közéletben való fokozott részvételre, a kulturális nevelőmunka kiszélesítésére, a nép jogainak és kötelességeinek megvalósítására, a nemzetközi szolidaritás ápolására a dolgozók tömegszervezeteket és tömegmozgalmakat hozhatnak létre. 41



Hatályban maradt az egyesületekről szóló 1970. évi 35. tvr., amelyet 1981ben és 1983-ban is módosítottak. Eszerint az egyesületek megalakítását megelőző szervező, előkészítő munkálatokat is be kellett jelenteni az egyesület célja szerint illetékes államigazgatási szervnek (minisztérium, országos hivatal), sőt a szigorítás alapján az illetékes hatóság a szervezést megtilthatta, ha az egyesület célját az állami, társadalmi, gazdasági renddel ellentétesnek ítélte. Visszatekintve elmondható, hogy a szabályozás az állam mindenhatóságát fejezte ki, de a hatóságok tényleges ellenőrzése úgy gyengült, ahogy a (látszólag) politikailag semleges célokat megfogalmazó szabadidős, kulturális, hagyományőrző, hobbi szervezetek, egyesületek száma növekedett. A civil szféra cselekvési autonómiája tehát meglehetősen korlátozott volt, de egyfajta gondolkodási, véleményalkotási önállóságot nyújtott tagjainak a helyi és a központi igazgatási, politikai intézményekkel szemben. Ehhez a jogi hátteret a Magyar Népköztársaság Polgári Törvénykönyve adta (1959. évi IV. tv.), amely rendelkezett az egyesületekről, mégpedig meglehetősen nagy terjedelemben. Ezzel azt is kifejezték, hogy nem alkotmányos jog az egyesülés, hanem csupán a magánjogi viszonyok része, amelybe az állam viszonylag szabadon és mélyen beavatkozhat, még akkor is, ha a Ptk. érintett fejezete „a dolgozók alkotmányos jogára” utalt vissza, miszerint e jog alapján, a társadalmi, kulturális és egyéb tevékenység fejlesztésére hozzák létre az egyesületeket (71. §). Az állami beavatkozás főbb elemei a következők voltak: a) az egyesületek jogi személyek; mód volt az egyesületi szövetségek és az országos egyesületek helyi csoportjának is jogi személlyé nyilvánítására; b) a megalakuláshoz legalább tíz alapító tag, alapszabály elfogadása, ügyintéző és képviseleti szerv megválasztása önmagában nem elég, mert előfeltétel még a tevékenységi kör szerinti illetékes állami felügyelő szervnél a nyilvántartásba vétel és a működésre való képesség; c) az alapszabály kötelező tartalmi elemeit meghatározták, sőt jogszabály minta-alapszabályt is megszabhatott, amelytől nem lehetett eltérni; d) az egyesület önkormányzatiságát keretek közé szorította pl. a közgyűlés kizárólagos jogköre, kötelező összehívása, 42



határozatképessége, a határozathozatalra, az egyesületi szövetségre vonatkozó nem-diszpozitív szabályok sora; e) az egyesületek gazdasági önállóságát korlátozta, hogy megszűnése esetén a felszámoló feladata volt a vagyonról szóló közgyűlési döntések végrehajtása, és a hitelezők kielégítése után a vagyont állami vagy szövetkezeti tulajdonba vették; f) az egyesületek feletti felügyeletet többféle szerv látta el, beleértve az „ágazati” (tevékenységi kör) államigazgatási felügyeletet, az ügyészség törvényességi felügyeletét (pl. jogszabályba vagy alapszabályba ütköző határozatok megsemmisítésének indítványozása az államigazgatási felügyeleti szervnél). Az államigazgatási szerv dönthetett a megalakulásról, a feloszlatásról („Magyar Népköztársaság állami, társadalmi vagy gazdasági rendjét, illetőleg a tagok érdekét sértő vagy veszélyeztető működése miatt”), a megszűnésről, a felszámoló kijelöléséről és a volt egyesületi vagyon szövetkezeti tulajdonba adásáról vagy állami vagyonként való felhasználásáról. A civil szerveződést, a személyegyesülésekről átfogóan rendelkezte a Ptk., mégpedig a társadalmi szervezetek címszó alatt. Ezek olyan jogi személyek voltak, amelyek a „dolgozóknak az Alkotmányban említett politikai szervezetei, szakszervezetei, női és ifjúsági, valamint egyéb társadalmi szervezetei” (68. §) voltak. Ezekre is az egyesületi szabályok vonatkoztak, hacsak a vagyoni viszonyok kérdéseiről az alapszabály másként nem rendelkezett. További eltérést jelentett, hogy a társadalmi szervezet vállalat alapítására is jogosult volt, amelyre az állami vállalatokra vonatkozó szabályokat kellett alkalmazni. Miért éppen az anyagi kérdésekben volt nagyobb a szabadságuk? Talán mert a fontos (államilag kezdeményezett) szervezeteket a költségvetésből tartották fenn, és mert politikailag megbízhatóan működtek. A vállalat alapításával kapcsolatos jogok tovább bővültek 1985-től, mert beillesztették a Ptk-ba az egyes jogi személyek vállalatairól szóló rendelkezéseket (1984. évi 33. tvr.). Ez az egyesületeknek is biztosította a jogi személyiségű vállalat alapítását, ha azt az alapszabály kimondta, és ehhez az alapító az induló vagyont is köteles rendelkezésre bocsátani (70-72. §). A változtatást azzal indokolták, hogy a jogi személy így céljának 43



megvalósításához szükséges és indokolt gazdasági folytathasson az elkülönült vállalat keretei között.

tevékenységet

Az egyesülési jogról törvény csak 1989-ben született (1989. évi II. tv.), hatályon kívül helyezve a korábbi törvényerejű rendeleteket, valamint módosítva a Ptkt. Megszűnt az államigazgatási felügyelet az egyesületek felett. A köztársasági alkotmány(reform) elfogadásával (1989. évi XXXI. tv.) a változás abban foglalható össze, hogy valóban alkotmányos alapjoggá vált az egyesülési jog, a társadalmi szervezetek pedig elnyerték az alkotmányosságnak megfelelő szervezeti, gazdasági és társadalmi autonómiáját. Alkotmány 63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. (2) Politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre. Az 1990. évi XL. tv. iktatta be a következő bekezdést: (3) Az egyesülési jogról szóló, valamint a pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

Ezt követte egy másik jelenség, nevezetesen a szabályozás differenciálódása. Az egyesülési jog alapján létrejött igen sokféle célú és felépítésű személyegyesülés újabb és újabb jogi formák közül választhat, amelyek mindegyikének közös háttérszabálya az egyesületi jog lett, annak minden változásával és ellentmondásával együtt. Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény az egyesülési jog alapján létrehozható, jogi személyiséggel rendelkező szervezet alaptípusaként bevezette a „társadalmi szervezet” intézményét, amelynek szabályai - néhány kivétellel - a pártokra és szakszervezetekre is vonatkoznak. A hatályos jog szerinti egységes szabályozásból azonban nem következik, hogy bármely „társadalmi szervezet”, illetve az egyesülési jogon vagy más alkotmányos jogon alapuló egyéb szervezet vonatkozásában ettől eltérő szabályozás alkotmányosan ne lenne lehetséges. Alkotmányossági kérdést csupán az vetne fel, ha összehasonlítható szervezetek közül a törvényhozó egyesek számára megadná a jogi személlyé válás, vagy egy adott szervezeti forma alapításának lehetőségét, míg másokat önkényesen kizárna ebből, vagy aránytalanul nehézzé tenné számukra e jogállás megszerzését. Az állam mind az egyesülési jog, mind más alkotmányos jogok alapján létrejött szervezetek és közösségek jogi személlyé válásának feltételeit az illető szervezet vagy közösség sajátosságának megfelelően, eltérően is szabályozhatja. (8/1993. (II. 27.) AB határozat)

44



1993. évi XCII. tv. úgy alakított a Ptk-n, hogy rendelkezett a közhasznú társaságról, a köztestületekről, továbbá módosította az egyesületi szabályokat. Ennek keretében kimondta, hogy az egyesület bírósági nyilvántartással jön létre, de tilos elsődlegesen gazdasági tevékenység folytatására alakulni. A társadalmi szervezetek fogalma átalakult, összhangban az egyesülési törvényben szereplő gyűjtőfogalommal, amelyekre az egyesületi szabályokat kell alkalmazni a polgári jogi viszonyokban. Az 1989. évi II. törvény hatására számtalan olyan közcélokat, közfeladatok ellátását szolgáló szervezet alakult (újjá) törvényhozási segítséggel (MTA, gazdasági kamarák, szakmai kamarák), amelyre az egyesületi szabályok nem voltak ráhúzhatóak, így megfelelőbbnek tűnt az önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező köztestület fogalmának bevezetése. A szervezetre vonatkozó sajátos működési, létesítési szabályokat törvény rendezi, de háttérszabályként az egyesületi rendelkezések az irányadóak. A különbség a kétféle szervezet között a létesítési célban és annak módjában van. (Például az egyesület nem szolgál feltétlenül közcélokat, mert tagjai hobbiját segíti, és a szabályozás csak a tilalmazott tevékenységeket, célokat rögzíti; másrészt alapítása és a belépés önkéntes, míg a kamaráknál vagy éppen az MTA-nál a törvény határozza meg ezek rendjét.) A különbség ellenére összeköti őket az önigazgatási és a személyegyesülési jelleg. A 2000. évi CXLV. tv. újabb módosítást jelentett a Ptk-ban, mert bevezette az országos sportági szakszövetséget a jogi személyek közé. Ismét egy új, önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezeti forma született, amelyet azonban csak a sportszervezetek hozhatnak létre (legalább tíz alapító szervezet), mégpedig jogszabályban meghatározott keretek között. A szakszövetség egyfajta államilag meghatározott monopoljogot (pl. kizárólagos jogkör versenyszervezésre) nyert a sport világában, hasonlóan a gazdasági szereplők körében a kamarákhoz vagy éppen a tudomány világában a Magyar Tudományos Akadémiához. A rövid történeti áttekintés végén kiemeljük, hogy még 1989-ben megszületett a pártokról, mint a politikai célú személyegyesülés sajátosságait tükröző párttörvény (1989. évi XXXIII. tv.) és a közhasznú szervezetről szóló törvényt (1997. évi CLVI. tv.), amely újabb tartalmi és formai elemekkel gazdagította az egyesülési jog alapján létrejövő szervezet, sőt azon túl, az egész hazai civil szférát.

45



4. Az egyesülési jog korlátjai a jogállamban Az egyesülési jog rendeltetése, hogy szabadon biztosítsa a polgárok politikai, közéleti részvételének, érdekképviseletének az egyéni vagy közös gyakorlását, mégpedig bármilyen szervezeti keretek előírása nélkül. E jog magában foglalja a szerveződéshez csatlakozást, abból kilépést, abban való tevékenykedést, az önigazgatásba való beleszólást, a tisztségviselővé válást. A szervezeti szempontból teljesen formátlan formációt a törvény magánszemélyek közösségének nevezi. A hazai szabályozás a szervezeti keretekre átfogóan a társadalmi szervezet kifejezést használja, ha az minimális követelményeknek eleget tesz (működés rendszeressége, nyilvántartott tagság, szervezet), de még elég nagy teret engedve az alapítók akaratának. Átmeneti formának számít a részben ad hoc tagsággal működő tömegmozgalom. 1989. évi II. tv. 1. § Az egyesülési jog mindenkit megillető alapvető szabadságjog, amelyet a Magyar Köztársaság elismer, és biztosítja annak zavartalan gyakorlását. Az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket, illetőleg közösségeket hozzon létre vagy azok tevékenységében részt vegyen. 3. §(1) A társadalmi szervezet olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabályban meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét. (2) A tömegmozgalom tevékenységében nem nyilvántartott tagok is részt vehetnek. (3) Pártnak és szakszervezetnek csak magánszemélyek lehetnek a tagjai. 5. § Nem minősül társadalmi szervezetnek a magánszemélyeknek az egyesülési jog alapján létrehozott olyan közössége, amelynek működése nem rendszeres, vagy nincs nyilvántartott tagsága vagy e törvényben meghatározott szervezete.

Ennél szűkebb megközelítésben beszélhetünk meghatározott, főként szervezeti követelményeket is magában foglaló szabályokról, mivel e jogot elsősorban jogi személyiséggel felruházott szervezeteken keresztül gyakorolják. Itt kell jelezni, hogy az egyesülési jog közjogi jellegű, de sem a hazai jogdogmatika, sem a tételes szabályozás nem dolgozta ki a közjogi jogi személy fogalmát. Ezért a hatályos jog saját meghatározás nélkül használja a jogi személy kifejezést (utat engedve a polgári jogi szabályoknak), vagy ad valamiféle definíciót, de csak a társadalmi szervezet szervezeti egységére.

46



1989. évi II. tv. 2. § (4) A társadalmi szervezet, a társadalmi szervezetek szövetsége, továbbá - ha az alapszabály így rendelkezik - a társadalmi szervezetek szervezeti egysége jogi személy. A társadalmi szervezetnek az a szervezeti egysége nyilvánítható jogi személlyé, amelynek önálló ügyintéző és képviseleti szerve van, valamint a működéséhez szükséges vagyonnal (önálló költségvetéssel) rendelkezik.

Tartalmi szempontból további eleme e jognak, hogy nem korlátlan: a korlátozások jellegük szerint lehetnek a) univerzálisak (kiterjednek az adott állam joghatósága alatt álló minden személyre), vagy b) részlegesek (életkor szerint, foglalkozási ágakba tartozókra, hivatást gyakorlókra, továbbá a külföldiekre alkalmazandók, túl az általános korlátozásokon), illetőleg c) időlegesek (pl. jogok gyakorlásának felfüggesztése). E jogot sokféle (jogágba tartozó ) norma, nem pedig egyetlen jogforrás tölti ki, amelyeket nagyban meghatároz az államnak a személyegyesülésekkel, tágabban a civil szférához való, változó hatalmi viszonya. A teljes liberalizmustól a totális állami ellenőrzésig széles a skála, de e viszony jellemezhető a civil szervezetek állami támogatásával vagy annak hiányával, netán a támogatások megvonásával. Az egyesülési jog alkotmányos korlátait a következőkben foglaljuk össze. a) Mivel az alapjogok összefüggő rendszert alkotnak, az egyesülési jog az Alkotmánybíróság által kifejlesztett alapjogi teszt keretei között - a szükségesség és arányosság alapján, törvényben korlátozható, azzal, hogy az alapjog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja. Másrészt, gyakorlása sem sértheti mások jogait és jogos érdekeit. Az b) Tilos az egyesülési jogot a hatalom erőszakos megragadására, gyakorlására, továbbá fegyveres szervezet alakítására felhasználni. Másként fogalmazva, a békés, fegyvertelen, az alkotmányos berendezkedést tiszteletben tartó egyesülés joga az alapjog. 47



c) Tilos az egyesülési jog leple alatt bűncselekményt megvalósítani, vagy arra felhívni. d) Az egyesülési jog nem használható fel háborús propagandára, gyűlölködés szítására népek, faji vagy egyéb társadalmi csoportok között. e) Törvény konkrét tevékenységek végzését társadalmi szervezetek számára megtilthatja. f) Az egyesülési jog alapján elsődlegesen gazdasági tevékenységre szervezet nem hozható létre, hiszen politikai, érdekképviseleti, közjótékonysági jellege ezzel ellentétes lenne. Ugyanakkor jogi személyiségként, alapfunkciói és céljai megvalósítására, kiegészítő jelleggel a gazdasági tevékenységtől nincs eltiltva. g) A fegyveres erők, hivatásos szolgálatot ellátók egyesülési jogának gyakorlását törvény feltételekhez kötheti, korlátozhatja, amennyiben ez egy demokratikus államban szükséges és arányos a közrend, a közbiztonság érdekében. Az Alkotmánybíróság a rendőrség hivatásos állományú tagjainak az országgyűlési vagy a helyi önkormányzati választásokon való megválasztása kapcsán felmerülő összeférhetetlenségi szabályok alkotmányossági vizsgálata során a diszkrimináció tilalmával összefüggésben kifejtette: „a diszkrimináció tilalma mellett azonban maga az Alkotmány egyes állampolgári csoportokra nézve korlátozza az egyesülési jogot, a közügyekben való részvétel jogát. Ennek megfelelően amikor a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai tekintetében vizsgáljuk a diszkrimináció tilalmának érvényesülését, akkor az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdéséből kell kiindulni. ” (984/B/1994. AB határozat). 2001. évi XCV. törvény a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról 24. § (1) Az állomány tagjai érdek-képviseleti szerveket az egyesülési jog alapján - e törvényben meghatározott keretek között - hozhatnak létre, illetve csatlakozhatnak azokhoz. (2) Az állomány tagja nem csatlakozhat olyan szervezethez, amelynek tevékenysége a Honvédség feladataival ellentétes. 48



(3) Az állomány tagja köteles a hivatásával össze nem függő társadalmi szervezettel fennálló, illetőleg az újonnan létesülő tagsági viszonyát előzetesen az állományilletékes parancsnoknak szóban vagy írásban bejelenteni. Az állományilletékes parancsnok a tagsági viszony fenntartását vagy létesítését írásban megtiltja, ha az a hivatással vagy a szolgálati beosztással nem egyeztethető össze, illetőleg megtilthatja, ha a szolgálat érdekeit sérti vagy veszélyezteti. (4) Az állomány tagja kamarai tagsághoz kötött tevékenység esetén - a külön törvényben meghatározott feltételek szerint - lehet az illetékes szakmai kamara tagja.

h)

Rendkívüli állapot, szükségállapot, veszélyhelyzet idején az egyesülési jog gyakorlása felfüggeszthető vagy korlátozható, törvényben meghatározottak szerint.

Néhány példa arra, hogy a bírósági gyakorlat alapján, hol húzódnak az egyesülési jog korlátjai. Márkakereskedők szövetsége nem működhet társadalmi szervezetként (BH1997. 311.) A televíziós rendszer létrehozása és fenntartása olyan gazdasági cél, amely társadalmi szervezet keretei között nem gyakorolható. (BH1995. 730.) Kiskorúak veszélyeztetése miatt társadalmi szervezet bejegyzése mikor tagadható meg. (BH1995. 246.) A párt alkotmányellenes célt fogalmazott meg, nevezetesen a többpártrendszer megszüntetését, ezért bejegyzését meg kell tagadni. (BH1994. 394.) A társadalmi szervezetben a kiskorú tag csak az életkorának megfelelő tisztségre választható. (BH1993. 576.) Miként lehet elhatárolni a szövetség tagegyesületét a társadalmi szervezet egységétől (BH1993. 460. ) Nem végezhető egyesületi keretek között a részvények vásárlására és kezelésére vonatkozó tevékenység (BH1993. 390.) A szövetkezeti szakcsoport általános jogutódjaként társadalmi szervezetet nem lehet alapítani, hiszen ez elsődlegesen gazdasági-vállalkozási tevékenység (BH1993. 389.) A kötelező egyesületi tagságot a társadalmi szervezet alapszabálya nem írhatja elő (BH1993. 118.) A társadalmi szervezetek szövetségének tagegyesülete csak olyan önálló, autonóm közösség lehet, amelynek működésében döntően saját tagságának érdekei és akarata jut kifejezésre (BH1992. 278.) A televíziós antenna-rendszer kiépítése, működtetése, a gázépítő közösség, a legeltetési társulás, a kábeltelevíziós rendszer kialakítása nem tartozik a társadalmi szervezet alakításának keretei közé (BH1992. 201., BH1992. 130., BH1992. 129., BH1991. 366.) 49



A költségigényes működést kifejtő társadalmi szervezet a célja megvalósításához szükséges társadalmi-vállalkozási tevékenységet folytathat (BH1991. 252.) Az egyesülési jog gyakorlása során az önkéntesség elve a tagsági viszony fenntartása esetén is érvényesítendő (BH2000. 82.) A művészeti alkotóközösségre vonatkozó jogszabályt megsemmisítették, így az elveszítette jogi személyiségét. Így megalakulása után társadalmi szervezetként lehet nyilvántartásba venni (BH1997. 148.) Ha a társadalmi szervezetet szövetkezetek alapítják, a bíróságnak vizsgálnia kell az alapítók megfelelő képviseletét (BH1991. 365. )

i) Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta az egyesülési jog alapjogi teszt szerinti korlátozásának alkotmányosságát. Másrészt kifejtette az egyesülési jog tartalmát, és kapcsolatát a többi alapjoghoz. Néhány elvi tételét összefoglaljuk. Az egyesülési szabadság lényeges kapcsolatban áll a véleménynyilvánítás szabadságával. Az egyesület szabad létesítése és az egyesületi tevékenység kényszermentes gyakorlása biztosítja a meggyőződés, a lelkiismeret és a véleménynyilvánítás szabadságát is. Ugyanakkor a kommunikációs jogok kiemelt alkotmányos védelme nem vonatkozik minden politikai szabadságjogra, így az egyesülési jog sem osztozik a véleményszabadság elsőbbségében más alkotmányos jogokkal szemben. Az egyesülési szabadság kapcsolatban áll az emberi méltósághoz való jog [Alkotmány 54. § (1) bekezdés] részét képező általános cselekvési szabadsággal és a személyiség szabad kibontakoztatásához való joggal. Minden embernek joga van ahhoz, hogy szabadon megválasztott célból másokkal - egyebek mellett - kulturális, vallási, tudományos, szociális, szabadidős közösséget hozzon létre, szervezetet alapítson, az ilyen szervezetekhez önként csatlakozzon vagy onnan önként kilépjen. (8/1990. (IV. 23.) AB határozat, 22/1994. (IV. 16.) AB határozat, 21/1996. (V. 17.) AB határozat) Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 1989. január 24-i hatálybalépésével pozitív irányban is megteremtődött a szakszervezeti pluralizmus legális alapja és ezzel, továbbá a rendszerváltás tényével társadalmi méretűvé vált - a már előzőleg megkezdődött - alternatív munkavállalói érdekképviseleti szervek létrehozása. (26/1992. (IV. 30.) AB határozat) Az egyház az adott vallás és az állami jog számára nem ugyanaz. A semleges állam nem követheti a különböző vallások egyház-felfogásait. Tekintettel lehet viszont mindarra, amiben a vallási közösségek és az egyházak általában, történelmüket és társadalmi szerepüket illetően különböznek az Alkotmány alapján létrehozható (3. §, 63. §, 70/C. §) társadalmi szervezetektől, egyesületektől, érdekképviseletektől. Az Alkotmány azt biztosítja, hogy a vallási közösségek - az egyesülési jog alapján létrehozható szervezeti formák mellett - szabad elhatározásuk szerint igénybe vehetik az állami jog által „egyház”-ként meghatározott jogi formát is. Az állam e jogintézménnyel van tekintettel az egyházak sajátosságaira, és teszi lehetővé, hogy a jogrendbe sajátos minőségükben 50



illeszkedjenek. A vallási közösség az általa választott jogi szervezeti formának megfelelő jogállást nyeri el; vallási közösség voltából fakadó sajátosságait ennek keretei között érvényesítheti. (4/1993. (II. 12.) AB határozat) Az egyesülési jogról szóló törvény rendelkezései azt az alkotmányos elvet juttatják érvényre, hogy az egyesülési jog korlátozására akkor kerülhet sor, ha azt más alapvető jog vagy alkotmányos érték védelme szükségessé teszi, és a korlátozás mértéke arányban áll az elérni kívánt céllal. Az Egytv. több olyan rendelkezést (pl. 4. § (1) bek., 16. §) is tartalmaz, amelynek célja az egyesülési szabadsággal való visszaélés megakadályozása. (21/1996. (V. 17.) AB határozat, 58/1997. (XI. 5.) AB határozat) Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapította, hogy az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az egyesülési szabadság érvényesülését biztosító mindazon jogszabályi feltételeket, amelyek megfelelő védelmet nyújtanak a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásával szemben. Ezért felhívta az Országgyűlést ennek pótlására 2001. december 31-ig. (6/2001. (III. 15.) AB határozat) A pártokat a hatályos alkotmányi és törvényi szabályozás szerint - az egyesülési jog alapján létrejövő egyéb szervezetekhez viszonyítva - többletjogosítványok illetik meg, és sajátos kötelességek terhelik. Ugyanis a pártok országgyűlési szerepe az Alkotmányból következik; ez az egyetlen olyan fogalmi ismérv, amely a 'pártot' más társadalmi szervezetektől megkülönbözteti. Csak az a politikai szervezet 'párt', amely képviselőjelöltek állításával bizonyítja ama törekvése komolyságát, hogy a 'népakaratot' az Országgyűlésben képviselői által 'nyilvánítsa ki'. A pártok működésének - más társadalmi szervezetekhez képest - olyan többletfeltételei vannak, amelyek az Alkotmány 3. § (2) bekezdéséből következnek: [„A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában”]. A nem pártként bejegyzett társadalmi szervezetekre nem vonatkozik az Alkotmány e rendelkezése. Az országgyűlési választásokon csak azon társadalmi szervezetek jelölési jogát ismeri el a választójogi törvény, amelyek egyik alapfunkciójuknak az országgyűlési választáson való részvételt tekintik. A gyakorlati tapasztalatok is azt mutatják, hogy a társadalmi szervezetek döntő többségét más alkotmányos célok megvalósítása érdekében hozzák létre az alapítók, nem azért, hogy az Alkotmány 3. § (2) bekezdésébe foglalt rendelkezésnek eleget tegyenek. (53/1996. (XI. 22.) AB határozat, 27/1998. (VI. 16.) AB határozat, 1/2002. (I. 11.) AB határozat) A gyermeknek az a joga, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön [Alkotmány 67. § (1) bekezdés] az állam alkotmányos kötelességét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére. Az államnak ez a kötelessége alkotmányos alapot nyújt arra, hogy a törvényhozó vagy a bíróság - elsősorban a nyilvánosság szférájában - a gyermek alapjoggyakorlását, ezen belül a gyermek egyesülési joga (Alkotmány 63. §) gyakorlását korlátozza: a gyermeket a fejlődésére káros hatásokon kívül az olyan kockázatvállalásoktól is meg kell óvnia, amelyekkel kapcsolatban életkoránál (az ettől függően feltételezett testi, szellemi, erkölcsi és társadalmi érettségénél) fogva nem képes megismerni és értékelni sem a választható lehetőségeket, sem pedig választása következményeit saját személyiségére, illetve későbbi életére és társadalmi 51



beilleszkedésére nézve. Ezért a gyermek tagságát homoszexualitással kapcsolatos egyesületben törvény vagy bírósági határozat kizárhatja vagy korlátozhatja. Az egyesülési jog gyakorlása tényleges korlátozásának azonban a gyermek fejlődését fenyegető konkrét kockázathoz (képes-e megismerni és értékelni a homoszexualitáshoz való viszonyára vonatkozó lehetőségeket, választása következményeit saját személyiségére, illetve későbbi életére és társadalmi beilleszkedésére nézve, beleértve azokat a következményeket, amelyek az adott egyesületben való tagságból és a homoszexualitás ott vallott felfogásának nyilvános vállalásából adódhatnak) kell igazodnia. (21/1996. (V. 17.) AB határozat) Törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát. ” (22/1994. (IV. 16.) AB határozat) Ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata nem zárta ki, hogy „a köztestületi szabályok alkotmányosságának viszonyítási alapjai között az egyesülési szabadság is szerepelhessen”. (38/1997. (VII. 1.) AB határozat, 21/1998. (V. 27.) AB határozat) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette a vadászkamarai kényszertagságot, mivel nincs olyan kényszerítő ok, amely indokolja az egyesülési szabadság korlátozását. Az Alkotmánybíróság ezért a kötelező vadászkamarai tagságot meghatározó rendelkezést [Vkt. 14. § (1) bekezdés] megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor a Vkt. 14. § (1) bekezdése jövőbeli hatállyal történő megsemmisítésével a jogalkotónak megfelelő időt biztosított a megsemmisített rendelkezéssel érintett jogszabályok felülvizsgálatára és az alkotmányos szabályok megalkotására. (41/2002. (X. 11.) AB határozat) Önmagában az nem sérti az Alkotmány 63. § (1) bekezdésben biztosított egyesülési szabadságot, hogy a társadalmi szervezet a bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre. A bírósági bejegyzés elsődleges célja ugyanis az alkotmány-, illetve törvényellenes tevékenység folytatására alapított társadalmi szervezetek létrejöttének megakadályozása. A nyilvántartásba vétel nem jelent tartalmi korlátozást, hiszen a bíróság kizárólag a társadalmi szervezet alapításának és deklarált céljainak törvényességét vizsgálhatja. Ezt fejezi ki az Egytv. 4. § (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a társadalmi szervezet nyilvántartásba vétele nem tagadható meg, ha alapítói az Egytv. -ben előírt feltételeknek eleget tettek. Az Egytv. - hasonlóan több demokratikus európai állam szabályozásához az ún. normatív feltételek rendszerének felel meg. Eszerint, ha a társadalmi szervezet a megalakulásra vonatkozó jogszabályi feltételek teljesítését igazolja, akkor az e joggal felruházott állami szerv a nyilvántartásba vételt nem tagadhatja meg. Ezzel szemben néhány demokratikus államban az egyesületek létrejöttének nem feltétele az állami nyilvántartásba vétel. (6/2001. (III. 14.) AB határozat) Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 212. §-a alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette, és elrendelte az alkotmányellenes jogszabály alapján lefolytatott és jogerős határozattal lezárt büntetőeljárás felülvizsgálatát, ha az elítélt még nem mentesült a hátrányos 52



következmények alól. Az 1996. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Btk. nov.) 4. §-a 212. §-ként az egyesülési joggal visszaélés új bűncselekményi tényállásait iktatta be a Btk. -ba. A 212. §-ban a módosítást megelőzően szabályozott elkövetési magatartást - módosítva - az újonnan beiktatott 212/A. §-ban rendeli büntetni. Ennek megfelelően az „Egyesülési joggal visszaélés” cím alatt a Btk. két tényállást tartalmaz. Önmagában nem eredményezi az Alkotmány egyesülési jogot szabályozó rendelkezéseinek sérelmét az a norma, amely szankcionálja a törvény által tiltott célra szerveződő, illetőleg törvény által tiltott tevékenységet végző társadalmi szervezet szervezését, vezetését, valamint anyagi támogatását. Ám azért, mert a jogalkotó túllépte a büntetőhatalma alkotmányos kereteit, aránytalanul súlyos, differenciálatlan büntetést meghatározva, alkotmánysértővé vált a szabályozás. (58/1997. (XI. 5.) AB határozat)

Források Corpus Juris Hungarici. Complex, Kerszöv. Budapest Acta Humana 1995. évi 21. száma a civil szervezetekkel kapcsolatos jogi kérdésekről Kuti Éva: Hívjuk talán nonprofitnak… A jótékonyság, a civil kezdeményezések és az állami keretekből kiszoruló jóléti szolgáltatások szektorrá szerveződése. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest 1998. Magyar alkotmánytörténet. Szerk: Mezey Barna. Osiris Kiadó, Budapest, 1995. Halmai Gábor: Az egyesülés szabadsága. Az egyesülési jog története. Atlantisz Kiadó, Budapest, 1990.

53


III. fejezet: A civil szervezetek fogalma és néhány jellemzője

III. fejezet A civil szektor fogalma és néhány jellemzője

* Csanády Dániel

1. A civil szervezetek jellemzői Az Európai Unió minden tagországában vannak olyan szervezetek, amelyeket nem az állami szervek létesítenek, hanem olyan állampolgárok, akik ezen az úton nem egyéni haszonhoz kívánnak jutni, hanem közérdekű célokat igyekeznek megvalósítani. Egyes uniós országokban ezeket a szervezeteket közhasznú egyesületeknek és alapítványoknak nevezik, más tagállamokban pedig jótékony szervezeteknek hívják őket. Akármi legyen is a nevük, a legtöbb tagállam megkülönböztetett elbánásban részesíti őket, és mindazokat, akik valamilyen formában támogatják a tevékenységüket. Az állampolgári kezdeményezések és az öntevékeny, önigazgató, autonómiával rendelkező szervezetek azonban nagyon sokfélék lehetnek. Alapvető kérdés, hogy ezek közül melyeket, milyen elvek alapján és milyen mértékben támogatják az államok, míg az állami támogatásban nem részesülő csoportok, szervezetek milyen körülmények között folytathatják tevékenységüket, megtűrt vagy megbecsült szereplői-e hazájuk társadalmának. Az Európai Unió nagyszabású vizsgálatot folytatott, hogy áttekintse a tagállamoknak az egyesületekre és az alapítványokra vonatkozó joganyagát. Bár a vizsgálat már eredetileg sem terjedt ki a szövetkezetekre és a kölcsönösségi alapon szerveződött társulásokra, az már az első pillantásra is megállapítható volt, hogy a vizsgált szervezetek méretükben, céljaikban, működésükben, anyagi alapjaikban és az alkalmazott munkaerő tekintetében igen változatos. A vizsgálat mégis igyekezett néhány közös jegyet találni e heterogén szervezeti körben, hogy feladatát egyáltalán elvégezhesse. A vizsgálat értelmében, az Európai Unió tagállamaiban a civil szervezetek közös formai jellemzői a következők: 54



a) Tevékenységük szervezettebb a csupán eseti, informális, tisztán családi vagy baráti eredetű csoportosulásnál, azaz valamilyen szinten intézményesült szerveződésekről van szó; b) Tevékenységükből befolyó bevételeiket nem osztják fel tagjaik, alapítóik vagy tulajdonosaik között, ami azt jelenti, hogy a nyereségszerzésen kívül a szervezeteknek valamilyen egyéb céljuk is van; c) Tevékenységük független a különböző kormányzati szervektől és intézményektől, legalábbis eléggé függetlenek ahhoz, hogy tevékenységüket saját maguk által megállapított szabályok és eljárásrend alapján önmaguk irányítják; d) Tevékenységük irányítása független más, gazdasági vagy politikai érdekektől, ami azt jelenti, hogy nem csupán tagjaik nyereségszerzését nem szolgálják, hanem valamely külső érdek kiszolgálását sem végzik; e) Végül tevékenységük valamilyen – kisebb vagy nagyobb - mértékben a közérdek szolgálatában áll, azaz tevékenységük – legalábbis részben - egy szűkebb vagy tágabb közösség javát szolgálja. E kritériumok körvonalai azonban nem túlságosan élesek, hiszen olyan kategóriákat tartalmaznak, mint intézményesülés, függetlenség, közérdek, illetve közjó. Ráadásul, a kutatók nyíltan kizárták a vizsgálódás köréből az olyan különleges szervezeteket, amilyenek a politikai pártok, a vallásfelekezetek és az egyházak, valamint a munkaadói kamarák és a szakszervezetek. E szervezeti kör kihagyása annyiban indokolt, hogy ezek a szervezetek lényegében olyan „kölcsönösségi társulások”, amelyeket ugyan elsődlegesen nem az anyagi haszonszerzés, de közvetve mégiscsak nagyon anyagias hatalmi (pártpolitikai) vagy szellemi (hitéleti) befolyásnövelés vezérel. Elhagyásuk praktikus indoka pedig az, hogy a legtöbb EU tagállamban ezekre a szervezetekre külön jogszabályok vonatkoznak. Tevékenységük tartalma alapján a vizsgálat a következő négy nagy csoportba osztotta be a különböző szervezeteket:

55



a) Szolgáltatást nyújtó szervezetek, amely szolgáltatások úgyszólván bármilyen polgári szükséglet kielégítésére szólhatnak; b) Érdekvédő, -érvényesítő és –képviselő szervezetek, valakik vagy valamilyen ügyek érdekében közintézményeknél vagy nyilvános fórumokon érvelnek, szerveznek, intézkednek; c) Önsegélyező vagy kölcsönös segítséget nyújtó csoportok és szervezetek, amelyek információt, tanácsot, támogatást, segítséget, együttműködést nyújtanak tagjaiknak vagy ügyfeleiknek; d) Forrásszervező és/vagy koordináló szervezetek, amelyek közvetítő tevékenységet folytatnak valamely cél, egyéni vagy szervezeti célcsoport érdekében. Ezek a szervezetek közvetítenek más szektorok, így a kormányzati és az üzleti szektor felé is. Látni kell, hogy e tevékenységi területeken még mindig igen eltérő szervezetek működhetnek. Számtalan civil szervezet működik nemzeti vagy akár nemzetközi szinten, mégis a szervezetek többsége helyi vagy regionális hatókörű, s általánosságba elmondhatjuk, hogy mennél szűkebb földrajzi területen működik egy szervezet, annál szélesebb a tevékenységi területe, s annál nehezebb az egyes területek különválasztása egymástól. Európában többszázezerre tehető az olyan helyi csoportok száma, amelyek egy-egy lakónegyedben, városi kerületben, kistérségben vagy falun dolgoznak a helyi életminőség megőrzésén és fejlesztésén. A civil szervezetek nemzetközi összehasonlítását alaposan megnehezíti a különböző országok eltérő kulturális, valamint jogi és igazgatási rendszerei, a statisztikai adatgyűjtés eltérő módszerei és kritériumai. Jellemző adatnak tekintik az ezer lakosra jutó civil szervezetek számát vagy a civil szervezeteknek a nem mezőgazdasági népesség arányában történő foglalkoztatási képességét. Ugyanakkor, csupán e két mutató területén is jelentős változások zajlottak le Európa különböző országaiban az elmúlt években. Csupán egy ilyen változást említünk. Nagy-Britanniában már a kilencvenes évek elejétől kezdve, Németországban pedig az évtized közepétől – lényegében Kelet-Németország újjáépítésével párhuzamosan – megszaporodtak azok a nonprofit lakástársaságok, amelyek üzleti feltételek között, ám egyértelműen közösségi célokat szolgálva vállalják az elöregedett 56



bérlakás-állomány karbantartását, felújítását és fejlesztését. Nagy-Britanniában „nyilvántartott szociális lakástulajdonosok” (Registered social landlords) és a nyilvántartáson kívüli „lakásegyesületek” (Housing associations), Németországban pedig a magyar „közhasznú társasághoz” hasonló jogi formában működő „lakástársaságok” (Wohngesellschaft) végzik ezeket a feladatokat. Az önkormányzati bérlakás-állomány közhasznú formákban történő magánosítása például az Egyesült Királyságban azzal a hatással járt, hogy a brit civil szervezeteknek nyújtott központi kormányzati támogatások összege ugyan jelentősen megnőtt, ám ennek az összegnek mintegy 54 %-át a nyilvántartott szociális lakástulajdonosoknak és a nyilvántartáson kívüli lakásegyesületeknek juttatott pályázati és más támogatási formák teszik ki. Az 1974-es lakásügyi törvény, majd ennek 1985-ös átfogó módosítása, illetve az ezt követő jelentős központi és a helyi lakásprogramok tehát NagyBritanniában egy sajátos “kiemelt közhasznúsági” kategóriát teremtettek, amelynek önálló kormányzati felügyelete van, mely a vonatkozó nyilvántartást is vezeti.

2. A civil szervezetek szerepe Az Európai Unió legtöbb országában a civil szervezetek fontos területeken és növekvő mértékben járulnak hozzá a társadalom jólétéhez. A civil szervezetek ereje, jelentősége különösen az alábbi módon érvényesül: a) Létfontosságú szolgáltatásokat nyújtanak bizonyos közösségek számára, mivel olyan csoportokat tudnak elérni szolgáltatásaikkal, amelyek korábban idegenkedtek vagy jelenleg is elzárkóznak az állami szolgáltatóktól, illetve olyan szolgáltatásokat tudnak nyújtani, amelyek addig nem voltak hozzáférhetők az adott közösség számára. b) Új szükségleteket azonosítanak azáltal, hogy a felhasználókat vagy igénylőket képesek bevonni a szolgáltatás megtervezésébe és megvalósításába; innovatív és fejlesztő megoldásokat képesek kidolgozni. c) Innovatív módszereket dolgoznak ki, amikor helyi és közösségi megoldásokat alkalmaznak a társadalmi problémákat kezelésére. d) Fontos közügyeket képviselnek, mivel szolgáltatói tapasztalataik és ügyfélkörük jelzései alapján független álláspontot tudnak formálni szakmai, társadalmi és politikai vitákban. 57



e) Megerősítik a közösségeket, amit néhol pusztán azzal érnek el, hogy foglalkoztatják azok tagjait, máshol pedig munkaidőn túli gazdasági és közösségi tevékenységre sarkallják őket. f) Fejlesztik a társadalmi tőkét (social capital), mert régen feledésbe ment vagy soha nem is létezett képességeket fejlesztenek ki a közösség tagjaiban, melyek révén azok alkalmassá válnak saját érdekeik megformálására és képviseletére, társadalmi párbeszéd folytatására, szövetséges csoportok felkutatására, közös döntések meghozatalára, érdekközösségek kialakítására, egyszóval saját sorsuk irányítására. g) Védelmezik a környezeti értékeket, amikor tevékenységük a helyi értékek fejlesztésére vagy a nemzeti örökség megóvására irányul. h) Pénzügyi és emberi erőforrásokat mozgósítanak a szolgáltatás minősége vagy más közügy érdekében; és tevékenységükből származó esetleges nyereséget vissza tudják forgatni az alaptevékenységbe. A pénzügyi források előteremtése mellett külön ki kell térni arra, hogy a civil szervezetek pótolhatatlan forrása az ellenérték nélkül végzett önkéntes munka. Ezt a forrást azonban nagyon nehéz mérni, hiszen a befektetett munkát a piac - legalábbis közvetlen módon - nem árazza. Ugyanakkor számos országban vezetnek olyan statisztikát, mely számot ad az önkéntesek számáról és az önkéntes munkával töltött időről. Ezekben a statisztikákban a skandináv országok és Nagy-Britannia állnak az élen, és az utóbbiban becslések szerint több mint 3 millió ember megközelítően 1,5 millió tejlesállású munkahely értékével azonos munkát végez. Külön kell szólni a 750 ezer kurátorról, akik díjazás nélkül irányítják a kis és közepes civil szervezeteket. Az önkéntes munka elsődleges értéke abban áll, hogy a modern társadalomban erre sem az üzleti, sem az állami szektor nem képes rávenni az embereket. Az önkéntesség, mely egykor a nemzeti hadseregek háborús vésztartaléka volt, ma a békés társadalomfejlődés legnagyobb erőforrása. Az önkéntes munka másik nagy erénye, hogy nem a fennálló társadalmi hierarchia alapján szerveződik, eltérő anyagi és képzettségi háttérrel rendelkező embereket hoz össze, akik így a társadalmi kommunikáció és innováció letéteményesei. A XXI. század elején ez az európai civil szektor egyik legnagyobb értéke.

58



3. Az európai jogi tradíciók Az egyesülési szabadság alapján létesülő civil szervezetek egy jelentős része csupán a jogrendszer általános szabályain keresztül, tehát csak közvetve érintkezik az állammal. A szervezetek másik része működési támogatások, programtámogatások, szakmai pályázatok, feladat-ellátási megállapodások, esetleg beszállítói szerződések nyomán közvetlen kapcsolatban áll helyi vagy központi kormányszervekkel. Mindkét csoport számára alapvető fontosságú azonban a civil szervezeteket érintő jogi környezet. Ebben a kérdésben pedig az EU tagállamai egyáltalán nem egységesek, tekintve, hogy a civil szervezetekre vonatkozó jogszabályok nem részei az európai közösségi jognak, azok jellemzően a nemzeti joghatóság hatáskörében maradtak. Ráadásul, ezen a területen jelentős a megosztottság a common law alapján álló, bírói esetjogra épülő angolszász jogrendszer, és a római jog recepcióján nyugvó, polgári törvénykönyvre alapuló, kontinentális jogrendszerek között. Az Európai Unió területén erre kétféle megoldás született. (1) Az egyik a formai megoldás, mely a szervezetek számára alapvető szervezeti és működési szabályokat állapít meg, ezeket típusokba rendezi, a különböző típusokat kódexbe foglalja (ez a Polgári törvénykönyv). A civil kezdeményezéseknek ezen szervezeti formák valamelyikét kell magukra ölteniük, ha a közéletben és az üzleti forgalomba részt kívánnak venni. (2) A másik megoldás tartalmi, mely különböző tevékenységi területeket állapít meg, egyes tevékenységeket állami monopóliumnak, másokat kereskedelmi jellegűnek, megint másokat jótékonynak tekint, és lefekteti – a bírói esetjog segítségével kialakítja – az egyes tevékenységi területek sajátos szabályait. Bármilyen formát ölt is a civil öntevékenység, ezekhez a szabályokhoz kell igazodnia, ha a jótékonyság területén kíván tevékenykedni. A tevékenység alapú megközelítés sohasem húzott éles határvonalat egyesület és alapítvány közé, mert ha vagyonnal rendelkeztek, akkor mindkét típus a „trust”, egy sajátos angol jogintézmény szabályait követte. A vagyonnal nem rendelkező jótékony szervezeteket pedig általában vett önkéntes szervezetnek tekintették. Emellett számos olyan jótékony szervezet működik, amelyet egykor a király, a parlament, vagy éppen az anglikán egyház hozott létre. A kódex alapú országokban nem volt olyan hosszú töretlen fejlődés, mint a szigetországban, ezért a célszervezet és a célvagyon összeolvadása nem történt meg, így a két forma elválasztva került be a Polgári törvénykönyvekbe.

Számos kommentátor éles határvonalat húz a két tradíció közé, és a hagyományok eltérő voltát tekintve ebben igazuk van. Ugyanakkor a két megközelítés gyakorlati különbsége ma már elenyésző. Az Európai Unió minden tagállamában az olyan egyesületek és alapítványok, melyek 59



közhasznúnak minősülnek, különböző kedvezményekben részesülnek, ami azt jelenti, hogy a tagországokban gyakorlatilag mind formális, mind tartalmi szempontok szerepet játszanak egy szervezet besorolásakor. A jogi megközelítés másik szempontja, hogy van-e, kell-e jogi személyiséget szereznie a szerveződésnek vagy sem. Azokban a nemzeti jogokban, amelyekben s Polgári törvénykönyv kialakulásával a köz- és a magánjog élesen elvált egymástól, ott a civil szervezetek, bármilyen polgári jogi formában jöttek is létre, egyértelműen magánjogi jogi személyiséget nyernek. Ugyanakkor ezekben az országokban is létezik számos olyan szervezeti forma, amelyet közjogi aktus hoz létre, noha tagsága magánosokból áll és vagyona is tőlük származik. Ez tehát egy elvi határvonal, amelynek mentén kétfelől közelíthető meg a civil társadalom intézményrendszere. Ezekben az országokban a jogi személyiség létrejötte általában a létesítő okirat bírósági bejegyzéséhez és a hivatalos közlönyben való kihirdetéshez kötődik. Célja, hogy a nyilvántartásba vétel törvényességi vizsgálat előzi meg a szervezet célját és felépítését illetően, valamint az alapvető adatok nyilvánosságra hozatalára épül. Alapítványok esetében többnyire további követelmény a vagyon rendelkezésre állásának vizsgálata. Ez az eljárás adminisztratív és törvényességi szempontokon alapszik, és nincsen szerepe benne a méltányosság, a célszerűség, vagy a hasznosság vizsgálatának. Ettől az eljárástól el kell különíteni azt a kérdést, hogy egy szervezet jogosult-e állami kedvezményekre, megilleti-e a megkülönböztetett közhasznú jogállás. További jellemző, hogy a sajátos jogállás feltételez valamiféle nyilvántartást, állami regisztrációt. Az európai kontinensen a közhasznú jogállás a jogi személyiséggel rendelkező szervezeti formák nyilvántartására épült, mivel ez a jogi státusz már bejegyzett szervezetek számára nyújt többletjogosítványokat és ró rájuk többletkötelezettségeket. Szemben a jogi személyiség megszerzésére vonatkozó eljárással, a kedvezményezett jogállás elnyerése adminisztratív és méltányossági döntés eredménye, amely így az eljáró hatóságok gyakorlatától is nagymértékben függ. Azokban az országokban azonban, ahol a szabályozást a bírói esetjog alakította ki, ott a jótékony szervezetek a köz- és a magánszféra közé kerültek, céljaik a közjogi szervezetekkel, míg alapítóik többnyire a magánszemélyekkel vagy szervezetekkel kötötte őket össze.

60



Fontos említést tenni a jogi személyként bejegyzett vagy jogi személyiség nélkül nyilvántartásba vett, valamint a bejegyzésre, illetve nyilvántartásba nem kerülő civil szervezetekről. Az állami regisztráció ugyanis mind az Egyesült Királyságban, mint Európa más államaiban csak annak a szervezetnek éri meg, amely egy bizonyos méretet és gazdasági forgalmat elér. A jogi szabályozók által „ajánlott” méret alatt a szervezeteknek vagy csoportoknak akkor sem éri meg közhasznúvá válni, ha céljaik és tevékenységük ezt egyébként indokolná. Az Európai Unió tagállamaiban mind a bejegyzett, mind a nem bejegyzett civil szervezetek megtalálhatók, úgy tűnik azonban, hogy a kis szervezetek többsége tevékenységétől függetlenül nem vállalja a bejegyzéssel járó jogi és adminisztratív nehézségeket. Ez ugyan némi hátrányt jelent számukra a vagyonkezelés és a döntéshozó testületek tagjainak felelőssége terén, de majd mindenütt jogi eszközöket biztosítanak e nehézségek áthidalására, például a képviselet vagy bizonyos betéti alapok szabályainak keretében. A lényeg az, hogy a jogi személyiség nélküli civil szervezetek is saját nevükben szerezhessenek jogokat és vállalhassanak kötelezettségeket. Röviden összegezzük, miként alakult a szabályozás Nagy-Britanniában. A jótékony szervezetek nyilvántartása nem a jogi személyiségre épül, hanem különösebb formakényszer nélkül működő, ám az adókedvezmények miatt mégis szigorú szabályoknak alávetett célszervezetek és közösségi csoportok nyilvántartása. Történetileg ez a megoldás 1601-ben létesült, és azóta bírói ítéletek sokasága rögzítette a közhasznúság határait. Ráadásul a szigetországban már igen korán kialakult a célszervezet egy sajátos formája, a harmadik személy részére végzett vagyonkezelési megállapodás, a „trust” jogintézménye. Bár ezt a szerződéses formát mind magán, mind üzleti célokra gyakorta alkalmazták, a jótékony célokra rendelt vagyonok kezelésére is igen alkalmasnak bizonyult. A „trust” a britek alapítványa, azzal a nem lebecsülendő különbséggel, hogy a cél nem a vagyonhoz, hanem a vagyonkezelő tevékenységhez kapcsolódik, az alapító okirat nem egyoldalú jognyilatkozat, hanem két- vagy többoldalú sajátos megbízási szerződés, amelynek felelősségi szabályait illetően kiterjedt bírói esetjog áll rendelkezésre. Ez a sajátos jogintézmény az oka, hogy a jótékony szervezeteknek hosszú ideig nem volt szükségük a kereskedelmi cégekhez hasonlatos, államilag elismert jogi személyiségre. Skóciában ettől eltérő rendszer van érvényben, mivel ott a közhasznú szervezetek nyilvántartását az Adóhatóság (Scottish Inland Revenue), ám törvényességi és célszerűségi felügyeletét a Koronaügyészség (Law Office of the Crown) végzi, amely támogatási funkciókat nem gyakorol. A közhasznú szervezetekről szóló 1997-es magyar törvény mintája a skót megoldás volt, amelytől ugyan eltér abban, hogy nálunk a közhasznúsági nyilvántartást a bíróságok vezetik, ám megegyezik abban, hogy a törvényességi felügyeletet szakavatott jogászok végzik és tevékenység alapvetően független a mindenkori kormányzattól. A lakásüggyel és a felsőoktatással foglalkozó közhasznú szervezetek számára külön-külön 61



funkcionális állami nyilvántartás és felügyelet létezik, előbbi neve Angliában és Walesben a Lakásügyi Vállalat (Housing Corporation for England and Wales), míg Skóciában a Skót Közösségek, az utóbbi neve pedig Angliában és Walesben Támogatási Tanácsn (Funding Council). A skót felsőoktatási rendszer alapjaiban eltér az angoltól, ezért itt nem térünk ki rá. Mindhárom intézmény alapvetően állami támogatások elosztásával és a felhasználás felügyeletével foglalkozik, e cél érdekében vezeti a támogatásra jogosultak szakmai nyilvántartását. Az Ír Köztársaságban külön jótékonysági nyilvántartás sem létezik, hanem az Adóhivatalnál kell kérvényezni az adókedvezmények igénybevételét, amelynek jogszerűségét az adófelügyelet keretében vizsgálják. A közhasznú jogállás megszerzése az Egyesült Királyságon belül pedig kétféle módon történik. Angliában és Walesben a Közhasznúsági Felügyelet (The Charity Commission for England and Wales) vezeti a nyilvántartást és felügyeli a közhasznú szervezetek törvényes és alapító okiratszerű működését. Ez a szervezet egy speciális, részben kinevezett, részben választott tagokból álló állami testület, amelynek azonban nemcsak a szervezetek nyilvántartása és felügyelete, hanem szabályozása és támogatása is a feladatkörébe tartozik.

4. A vagyonnövelés és vállalkozás A jogi személyiségű civil szervezetek cselekvőképességét az Európai Unió legtöbb tagországában csupán alapító okiratuk korlátozza, ám némely országban e szervezetek vagyonszerzéséhez, de különösen ingatlanszerzéséhez előzetes hatósági engedély szükséges. További különbségek találhatók az egyes országok jogrendszerei között a civil szervezetek vállalkozási tevékenységét illetően. E tekintetben különösen a közhasznú jogállást élvező szervezeteket érintik korlátozások. Valamilyen szintű gazdálkodási tevékenység minden tagállamban megengedett, ám az általános szabály szerint a gazdasági tevékenység nem lehet a szervezet elsődleges tevékenysége. Ezt követően egyes országokban a gazdálkodási tevékenység csak a szervezet alapvető céljával összefüggésben végezhető, más helyen az alaptevékenység érdekében vállalkozni is lehet, megint másutt a vállalkozási tevékenységet csupán a profitfelosztás tilalma korlátozza. Az utóbbi két esetben azonban majd minden országban a vállalkozás eredménye utáni adót meg kell fizetni. Egyes helyeken vállalkozás csak erre a célra alapított leányvállalat keretében folytatható, amely azután már az általános társasági szabályok szerint adózik.

62



A jogi személyiség elnyerésére a brit civil szervezetek kétféle jogi formát választhatnak maguknak. (Kivételes módon törvény vagy királyi alapítólevél is létesíthet jogi személyiséget). Az első jogi forma a korlátolt felelősségű társaságéhoz hasonlatos company limited by guarantee). Ezt olyan szervezetek választják, amelyek tagjai vagy ügyfelei címleg tulajdonosi jogokat gyakorolnak, ám a nyereség felosztásának joga nem illeti meg őket. Ez a forma igen népszerűvé vált az Egyesült Királyságban, évente közel 5 ezer civil szervezet jegyezteti be magát ilyen formában. A másik jogi forma a századelő szövetkezeti mozgalmából nőtt ki (industrial and provident society), amelyet azok a szervezetek választanak, amelyek tagjai valódi tulajdonosi jogokat kívánnak gyakorolni. Két változata létezik. Az egyik a tagság hasznára tevékenykedik (bona fidei co-operative, röviden: Coop ), és nyereségét részjegyekre osztja vagy visszaforgatja a vállalkozásba. Tekintettel arra, hogy ez a változat „par excellence” kölcsönös hasznú forma, ezért ez közhasznú szervezetek számára nem vehető igénybe. A másik változat egy közösség hasznára végez üzleti tevékenységet (benefit of the community society, röviden: BenCom.). Ezt a formát olyan tagsággal rendelkező szervezetek választják, amelyek nem csupán a tagság, hanem egy szélesebb közösség számára hajtanak hasznot, ezért ezt a formát közhasznú szervezetek is választhatják. A civil szervezetek e két társasági formában való bejegyzése az elmúlt évek során csökkent, ám a bejegyzett társaságok taglétszáma nőtt, és határozottan növekedett a bejegyzett társaságok tőkéjének értéke is. Nagy-Britanniában ma már elismerik, hogy a történeti fejlődés a modern gazdaság körülményei között olyan hátrányokkal jár, amelyektől a kontinentális országokban nem szenvednek. Ilyen például a nonprofit jogi személyiség hiánya, és az, hogy korlátozott kereskedelmi jogosítványokkal rendelkező közhasznú szervezetnek kereskedelmi társaságokra szabott jogi személyiséggel kell működnie, ha vállalkozási tevékenységet kíván folytatni.

5. A közhasznúság A civil szervezetek céljait és szolgáltatásaik hozzáférhetőségét jelző közhasznúság, valamint az ezzel járó jogállásuk alapján készített statisztikák elrejtik, hogy szokás egy szűkebb és egy tágabb megközelítést is alkalmazni. a) A szűkebb megközelítésből ki szokták zárni a közjogi aktussal, törvény vagy rendelet útján létesített közhasznú szervezeteket. Az így létesített közhasznú szervezetek széles skálája létezik mind az angolszász, mind a kontinentális jogrendszerekben. Ezek egy része történeti képződmény, mint a nemzeti örökségek védelme vagy bemutatása céljából alapított szervezetek, vagy különleges igazgatási szervek, valamely speciális szakterület felügyelete vagy finanszírozása céljából létesült. Magyarországon ilynek a különböző köztestületek és közalapítványok. Ezek helyenként a közhasznú civil szervezeteket meghaladó állami kedvezményekben, döntően kiemelt költségvetési 63



támogatásban részesülnek, mások pedig a kényszertagság és a monopol-szolgáltatások miatt, adójellegű bevételek felett rendelkeznek. b) Számos olyan civil szervezet létezik Európa-szerte, amely megfelel az adott állam közhasznúsági feltételeinek, ám többnyire mérete, olykor sajátos működése miatt nem szükséges számára a közhasznú jogállás. Ezek a nyilvántartáson kívüli közhasznú szervezetek. A legjellemzőbb az a helyzet, amikor egy szervezet bevételei nem érik el azt a nagyságrendet, amelynél az állami kedvezmények igénybevételével járó adminisztratív munkaterhek megtérülnek. A kelet-európai országokban a nyilvántartáson kívüli „közhasznú szervezetek” számát a közhasznú nyilvántartásba vett szervezetek számával azonos nagyságrendűnek becslik. Nyugat-Európában pedig a kizárólag önkéntes munkára támaszkodó közösségi csoportok meglehetősen széles köre tartozik ebbe a kategóriába. c) Végül vannak olyan közhasznú szervezetek, amelyek éppúgy sajátos jogállással rendelkeznek, mint az általánosan közhasznú szervezetek, csupán szakmai tevékenységük miatt nyilvántartásuk nem az általános szabályoknak megfelelően történik, hanem külön szervezet végzi azt. Ilyenek a már említett lakástársaságok, de az Európai Unió legtöbb tagállamban az egyetemek, normatív támogatásban részesülő magániskolák is. Tekintettel arra, hogy a felsőoktatásban a diákok száma az elmúlt évtizedekben Európa-szerte radikálisan nőtt, nem csoda, hogy az ilyen civil intézmények száma is jelentősen megugrott az EU tagállamaiban. A jogállás fontos eleme, habár az Európai Unió egyes tagországaiban a jogi kategóriák eltérőek, hogy létezik egy szűkebb, az állam által különböző kedvezményekben részesített szervezeti kör. Ezek a kedvezmények döntően pénzügyi, pontosabban közbevételi kedvezmények, ám más típusú kedvezmények is lehetségesek, például foglalkoztatási vagy közüzem használati kedvezmények. A közbevételi kedvezmények általában a direkt adók alóli mentességet vagy azok mértékének csökkentését jelentik. Az adókedvezményeken kívül azonban gyakoriak a vagyonszerzési és átruházási, valamint az örökösödési illetékek alóli mentességek, továbbá a különböző eljárási 64



díjakat és illetékeket érintő mentességek vagy kedvezmények. Ritka kivételként kapnak mentességet vagy kedvezményt a közhasznú szervezetek a foglalkoztatással összefüggő járulékok megfizetése alól. Néhány kedvezmény egyes helyeken minden bejegyzett civil szervezetet megillet, de általában csak a közhasznú jogállással rendelkezőket. Számos helyen ezek a kedvezmények csak a közhasznú tevékenységeket illetik meg, tehát a vállalkozási tevékenységre nem terjednek ki. Akad olyan eset, ahol a vállalkozási tevékenység folytatása a megszerzett kedvezmények elveszítését eredményezi. Tekintettel arra, hogy a különböző nemzeti joghatóságok területén kivetett adók az Európai Unióban nincsenek harmonizálva, ezért ezen a téren a főszabály az eltérés, azaz minden ország másképpen csinálja. A kedvezmények körében különösen fontosak az adományozókra, támogatókra, örökhagyókra vonatkozó adókedvezmények. Ezek a kedvezmények áttételes módon segítik a civil szervezetek működését, amikor előnyben részesítik azokat, akik pénzt, ingó vagy ingatlan vagyontárgyat, esetleg vagyoni értékű jogot adnak át számukra, függetlenül attól, hogy magánszemélyekről, gazdasági társaságokról, vagy akár másik civil szervezetről legyen is szó. E kedvezmények fajtáira és mértékére nézve legalább akkora eltérések vannak az egyes tagországok között, mint a szervezeteket közvetlenül megillető kedvezmények tekintetében. Lehet jövedelemből, cégek esetében nyereségből vagy forgalomból, abszolút és relatív maximum szerint, adózás előtti vagy után, egy vagy több év leforgása alatt, levonni vagy visszaigényelni, stb. Az Európa-szerte meglehetősen bonyolult öröklési szabályokat illető eltérések közül csupán annyit, hogy egyes helyeken új szervezetet kell létesíteni az örökség jótékony célra fordításakor, más helyeken azonban meglévő szervezetre is örökíthető a vagyon egy része vagy egésze. Végül érdemes egy szót szentelni az indirekt adók közül a legtöbb tagországban létező forgalmi vagy hozzáadott érték típusú adók alóli mentességekre. Erre nézve ugyanis uniós direktíva létezik, amely a tagállamoktól elvárja, hogy „egyes tevékenységeket, amelyek közérdekűek” mentesítsenek az adófizetési kötelezettség alól. E tevékenységek között példaként említjük a kórházakat és az egészségügyi ellátást, a szociális és jóléti szolgáltatásokat, a gyermek és az ifjúságvédelmet, valamint a köz-, szak- és felsőoktatási tevékenységet (77/388/EEC (1977. 05. 17) 6. irányelv 13. cikk (A)(1) bek.). Tekintettel arra, hogy számos közhasznú szervezet végez ilyen munkát, ezért a székhelyük szerint illetékes állami szerv előzetes engedélye alapján ez a szabály rájuk is vonatkozik az Európai Unióban. További kedvezmény adható mindazoknak a nonprofit szervezeteknek, akiknek a tevékenysége nem sérti az adót megfizető üzleti szervezetek versenyhelyzetét (Uo. 13. cikk (A)(2) bek.). Ez utóbbi rendelkezésnek az értelmezése azonban egyelőre eltérő az egyes tagországokban.

Tekintettel arra, hogy az egyes tagországok gyakorlata nagyon eltérő a kedvezmények tartalmát illetően, ezért abban is nagyok az eltérések, miképpen lehet megszerezni a kedvezményezett jogállást, illetve milyen tevékenység jogosít fel a státusz igénylésére. Van, ahol a jogszabály nagyon általánosan fogalmaz, és csupán a közérdek előmozdítását vagy közhasznú tevékenységet említ. Van, ahol a kedvezményezett tevékenységeket 65



részletesen felsorolják, sőt olyanra is van példa, ahol a kedvezményt biztosító törvényben név szerint kell megemlíteni a kedvezményezett szervezetet. Mindennek ellenére a közhasznú tevékenységet folytató civil szervezetek köre az Európai Unióban évről évre nő, mégpedig a legtöbb helyen gyorsabban növekszik, mint a civil szervezetek száma általában. A szervezetek köre a párszáz nagy országos, esetenként milliárdos bevétellel gazdálkodó szervezettől a sok ezer helyi vagy közösségi, többnyire a tízmilliós bevételt sem elérő szervezetig terjed. Ebben a tekintetben Magyarország sem kivétel az európai tendenciák alól. A bevételi adatokat tekintve sokan úgy vélik, hogy a közhasznú szervezetek száma már ma is indokolatlanul magas, és folyamatosan növekvő számuk felaprózza a forrásokat, s így a hatékonyság rovására megy. A közösségi szervezetek azonban nélkülözhetetlen eszközei a közösségek mobilitásának, demokratikus részvételük biztosításának. Ezek a szervezetek azonosítják a közösségek folyamatosan változó igényeit, és dolgozzák ki a hatásos megoldásokat azokra a helyi problémákra, amelyekre a központi apparátusok csak lassan és gyengén tudnának reagálni. Az európai tapasztalatok szerint ezeket a feladatot sem az állami szervek, sem az országos szervezetek (politikai pártok, szakszervezetek, egyházak, nagy civil szervezetek, stb.) nem tudják megfelelően ellátni. Következésképpen a kis helyi civil szervezetek pótolhatatlanok, és tevékenységük tisztán pénzügyi megközelítése ebben az esetben hibás.

6. Közcélú, de nem közhasznú civil szervezetek Azoknak a civil szervezeteknek a kategóriája, amelyek valamely közösségi fogyasztást, célt valósítanak meg, de egy vagy több szempontból nem felelnek meg a közhasznúság ennél szigorúbb kritériumainak, és nem tartoznak sem az állami, sem az üzleti szektorhoz, nehezen tipizálhatók. Ez a kör egyrészt nagyon változatos, másrészt az üzleti tevékenység határterületén mozog, ezért országonként és jogrendszereként igen különböző. Ezek az úgynevezett kölcsönös hasznú vagy önsegélyező szervezetek, amelyek közös jellemzője mindössze annyi, hogy tevékenységének eredményét nem közvetlenül osztja 66



fel a tagok vagy tulajdonosok között, hanem valamilyen közösségi célt vagy azt is követ. Ebbe a csoportba olyan szervezetek tartoznak, mint egyes művelődési vagy kulturális csoportok, sport és szabadidős klubok, víz- és gázközmű társulások, önkéntes és kölcsönös nyugdíj vagy betegség biztosító pénztárak, dolgozói tulajdonban álló gazdasági társaságok, és olyan vállalkozások, amelyek inkább közösségi, mint nyereségmaximalizálási célokat követnek. Egyes európai országokban ide számítják a szövetkezeteket, más országokban nem, bizonyos országokban pedig csak bizonyos szövetkezeteket, például a fogyasztási és lakásszövetkezeteket vélik ide tartozónak, ám az értékesítési és takarékszövetkezeteket már az üzleti szektor részének tekintik. Az egységesülő s egyre szigorúbban szabályozott Európában egyáltalán nem meglepő, hogy ez a szervezeti kör határozottan növekszik.

Források Csanády Dániel: Helyi önkormányzatok és civil szervezetek együttműködése Skóciában. Esély 2002/4. szám 73-84. Forman Balázs: Az Európai Unió strukturális és előcsatlakozási alapjai. Európai Bizottság Magyarországi Delegációja, 2001. Adirondack, Sandy - Macfarlane, Richard: Getting Ready for Contracts. A guide for voluntary organisations. (2nd edition) Directory of Social Change, London, 1993. Gesztiné Ajtósi Judit - Csanády Dániel: Együttműködés a harmadik szektorral. Európai Tükör Műhelytanulmányok 91. (Miniszterelnöki Hivatal Stratégiai Elemző Központjának Kiadványa, Budapest, 2003.

67


IV. fejezet: A civil szervezetek típusai, megalakulásuk és megszűnésük

IV. fejezet A civil szervezetek típusai, megalakulásuk és megszűnésük

* Nemes András – Tóth Judit

1.

A szervezet fogalma

A hatályos szabályozást áttekintve azt találjuk, hogy a civil és a non-profit szervezet megnevezést a hazai jog igen változatos formában használja, de nem definiálja. Célja elsősorban a gazdálkodó szervezetektől, az állami szervektől, önkormányzatoktól, egyházaktól, az érdekképviseleti szervezetektől vagy a társadalmi partnerektől való megkülönböztetés, gyakran az adott ágazaton vagy településen belül. A szabályozás az együttműködés elősegítésére és különböző támogatások nyújtására irányul. Más esetekben a jogszabályok közvetett módon tartalmaznak meghatározást a civil szervezetre, e körből kizárva a pártokat, egyházakat, a szakszervezeteket, a biztosító egyesületeket, közalapítványokat. Gyakran azonban csupán a jogszabály szinonimaként használja a nonprofit vagy nem haszonelvű szervezet megnevezést, például a nemzetközi összefüggések miatt. Ritka eset, ha a szabályozás érdemben meghatározza a civil szervezet fogalmát, vagy legalábbis főbb elemeit, esetleg az állami együttműködés megjelölése (például a társadalmi tájékoztatás, a leszakadó csoportok felzárkóztatása) érdekében. Szintén tartalmi elemként bukkant fel a lobbizás is, az érdekérvényesítés egyik elemeként. A változatos szóhasználatra példáink: költségvetési és zárszámadási törvények, az 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről, az 1992. évi LXXIX. törvény a magzati élet védelméről, 148/2002. (VII. 1.) Korm. rendelet a Miniszterelnöki Hivatalról, 89/2002. (IV. 20.) Korm. rendelet a Nemzeti Alapnak az ISPA keretében történő igénybevételéről szóló Együttműködési Megállapodás, valamint a 2000. évi ISPA projektek pénzügyi megállapodásainak kihirdetéséről, vagy akár a 2001. 68



évi LXXXV. törvény a büntetőeljárásban részt vevők, az igazságszolgáltatást segítők Védelmi Programjáról. 1996. évi CXXVI. törvény a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról). Hasonlóan szabályoz a 2004. évi CXXXIV. törvény 4. § -ának 9. pontja használja a civil szervezet kifejezést. A non-profit és a nem hasonelvű szervezet kifejezésekre példa a 47/2003. (IV. 3.) Korm. rendelet a legkedvezőtlenebb helyzetű megyék - Bács-Kiskun, Békés, Borsod-Abaúj-Zemplén, Jász-Nagykun-Szolnok, Nógrád, Somogy, Szabolcs-SzatmárBereg - felzárkóztatására szolgáló keretek felhasználásáról, 200/2001. (X. 20.) Korm. rendelet a Magyar Köztársaság Kormánya és a Szlovák Köztársaság Kormánya között a helyi önkormányzatok és közigazgatási szervek határon átívelő együttműködéséről szóló, Budapesten, 2001. április 23-án aláírt Egyezmény kihirdetéséről, 1007/2000. (I. 18.) Korm. határozat a Civil Koordinációs Tárcaközi Bizottság létrehozásáról). Példa a fogalom főbb elemeinek (közvetett) meghatározására 1198/2002. (XII. 6.) Korm. Határozat, amely az Európai Uniós csatlakozás társadalmi kommunikációjáról szólt. A civil szervezetek szerepe az EU-kommunikációban A civil szektor aktív szerepe elengedhetetlen Magyarország sikeres EU-csatlakozásához. A helyi és ágazati civil szervezetek kulcsszerepet játszanak a társadalom felkészülésében. A KS társadalmasításának programját csak a civil társadalmat alkotó szervezetekkel partnerségben lehet megvalósítani. A piaci, az állami-önkormányzati és a civil szféra közti munkamegosztás és együttműködés felhasználása az EU-kommunikációban össztársadalmi érdek. A civil társadalom az önkéntesség, a függetlenség, az egyéni kezdeményezés, a pluralizmus és a szolidaritás értékeinek megtestesítője. Az EU-kommunikáció civil társadalmi decentralizációjának alapelvei: A civil nonprofit tevékenység erősíti a társadalmi kommunikációt és hozzáadott értéket képvisel. A kormányzati és civil szerepvállalás azonos rangú, kiegészítő szerepet játszik. A kormányzati és civil szervezetek kapcsolatát az intézményesített partneri viszony jellemzi. Kommunikációs kihívások Az EU-kommunikációban a civil szervezetek jelentős feladatokat tudnak átvenni a kormányzattól. Tiszteletben kell azonban tartani, hogy a civil szervezetek a kormányzattól független, öntevékeny egyesületek, alapítványok, klubok, körök, amelyek elsősorban tagságuk érdeklődését fejezik ki, és érdekeit képviselik. Kihívást jelent a civil szektor erős belső differenciálódása: sok szervezet az erőforrások és infrastrukturális feltételek hiányával küzd, ugyanakkor létrejött egy szűk, professzionalizálódott szervezeti kör. Emellett a civil szféra is leképezi az országban létrejött területi egyenlőtlenségeket. 69



- A civil szektor egészének szóló üzenetek: "A csatlakozás új lehetőségeket ad a civil szektornak", "Az EU pályázati információk elérhetőek", "Lépni kell, aktivitásra és tanulásra van szükség", "A civil szervezetek a Kormány partnerei a felkészülési folyamatban". - Az ágazati civil szervezeteknek szóló specifikus üzenetek: Ezek a minisztériumok és a vonatkozó civil szervezetek által közösen kidolgozandó üzenetek ágazatonként, szakterületenként mutatják be az adott ágazatra, területre vonatkozó speciális helyzetet, trendeket, szabályozást, a civilek számára fontos jellemzőket az EU-csatlakozás kontextusában. A 1186/2002. (XI. 5.) Korm. határozat a romák társadalmi integrációját előmozdító kormányzati együttműködés irányelveiről és szervezeti kereteiről arra példa, hogy az állami szervekkel való együttműködéshez milyen jellemvonása fontos a civil szektronak. „8. A cigányság gazdasági és társadalmi felemelkedését szolgáló programok mellett az oktatás, a nevelés és a kultúra területén - a közmédiumokkal, egyházakkal és civil szervezetekkel együttműködve elő kell segíteni a szolidaritás és a tolerancia eszméinek térhódítását, a szociális helyzetből, a kirekesztettségből és az előítéletességből eredő konfliktusok megelőzését, illetve humánus rendezését. Támogatni kell az ebben szerepet játszó társadalmi szervezeteket és civil kezdeményezéseket.” 54/2002. (IX. 26.) OM rendelet az érdekérvényesítő (lobbi) szakirányú továbbképzési szak képesítési követelményeiről már akkor rendelkezett, amikor még nem is létezett jogilag a lobbizás, csak a befolyással üzérkedés büntetőjogi tilalma. A rendelet szerint „az érdekérvényesítő (lobbi) szakirányú továbbképzés olyan ismereteket nyújt gazdasági szakemberek és közéleti szerepvállalók számára, amelyek birtokában eligazodnak a politika világában, a kormányzat és a közigazgatás intézményi és döntéshozatali rendszerében, és ezen ismeretek birtokában képesek lesznek közvetíteni szervezeteik és a kormányzat között, aktívan és hatékonyan tudnak részt venni az érdekérvényesítés folyamatában. A szak átfogó tudást biztosít azok számára, akik gazdasági vagy civil szervezetnél hivatásszerűen gyakorolják az érdekérvényesítést (lobbizást), továbbá a közigazgatás és a politika azon szakemberei számára, akik munkakörükből adódóan rendszeresen kapcsolatban állnak a gazdasági élettel és a civil szerveződésekkel.”

A rövid áttekintésből megállapítható, hogy ma még nem egységes a jogi szóhasználat, a jogalkotók és jogalkalmazók bizonytalanok, így sem a civil szervezetekre, sem a non-profit szervezetekre vonatkozó gyűjtőfogalom sem gyökeresedett meg.

70


2.


A non-profit szervezetek típusai

Az államtól (közhatalomtól) független, autonómiával rendelkező és valamilyen közcélt szolgáló, nem haszonelvű szervezetek tipizálása bizonyosan sokféle szempont szerint végezhető el, szerzőnként és tudományáganként bizonyos eltérésekkel. Mi a következő csoportosítást javasoljuk. a) Formális (kontinentális jogi) tradíció alapján: a szerveződés, elsősorban stabil felépítése, rendszeres működése és a vagyoni viszonyokban való fellépése érdekében jogi személyiséggel rendelkezik-e vagy sem. i. Az egyesülési jog alapján létrejövő szerveződéssel szemben nem követelmény a jogi személyiség (pl. kártyaklub, nyugdíjas-kör, szomszédok egymást segítő mozgalma), hiszen egy közösség jogi személyiség nélkül is tevékenykedhet, akárcsak a magánszemély döntése értelmében egy vagyontömegnek közérdekű célra fordítása (közérdekű meghagyás vagy közérdekű kötelezettség vállalás) is lehetséges jogi személyiség megszerzése nélkül. ii. Jogi személyiséggel rendelkezik a társadalmi szervezet, a köztestület, a párt, az alapítvány, (közalapítvány, „pártalapítvány”), a közhasznú társaság, a sportági szakszövetség, valamint társadalmi szervezetek, szövetkezetek szövetsége és bizonyos feltételekkel ezek szervezeti egysége. b) A szerveződés mely jogcím alapján, illetve mely alapjog gyakorlása révén jön létre: i. az egyesülési jog alapján jött létre (társadalmi szervezet, párt), ii. tulajdonjog, vagyon felett rendelkezési jog alapján, célvagyon biztosításával (alapítvány, közhasznú társaság), vagy

71



iii. közjogi aktussal, bizonyos háttérszabályként építve valamely alapjogra (köztestületek, közalapítványok, sportági szakszövetség). Ilyesféle hibrid a szövetkezet is, mert egyesülési, tulajdonjogi, munkajogi és közjogi elemeket egyaránt tartalmaz. c) A szerveződés működése szempontjából a vállalkozási, gazdálkodási tevékenység súlya jelentős vagy csupán alárendelt, korlátozott. i. a közhasznú társaság ebből a szempontból kiemelkedik, hiszen társasági formája jelzi alapvető jellegét, továbbá a szövetkezet is a tagok gazdasági és társadalmi céljait előmozdító piaci szereplő; ii. a társadalmi szervezetek, pártok jogosultak vállalatot létesíteni, maguk csak korlátok között vállalkozhatnak, gazdálkodhatnak, iii. az egyéb civil szervezetek gazdasági, vállalkozási tevékenysége pedig még korlátozottabb. d) A szerveződésnek az államhoz való sajátos viszonya alapján: i. közhasznú szervezeti jogállással rendelkező szervezet (társadalmi szervezet, alapítvány, közalapítvány, közhasznú társaság, nem állami felsőoktatási intézmény, törvényben meghatározott köztestületek) a közhatalom kényszere vagy ajánlata alapján jöhetnek létre, előre rögzített feltételekkel, jogokkal és kötelezettségekkel; ii. ilyen jogállást nem szerzett szervezetek kevesebb kedvezménnyel és kötelezettséggel rendelkeznek. e) A szerveződés politikai aktivitása szempontjából i. közvetlen pártpolitikai tevékenységet végez (pártok), ii. politizál, érdeket érvényesít és képvisel a céljaként megfogalmazott közcél elérése érdekében, de tartózkodik a 72



pártpolitikától (közhasznú szervezetek), míg az egyéb non-profit szervezetek esetében nincs kifejezett törvényi tilalom, de működésük jellege miatt csak közvetett módon tekinthető politizáló szervezetnek; iii. sajátos, köztes képződmény a 2003. évi XLVII. törvény alapján létrehozható pártalapítvány, amely ugyan az alapító párt nézeteinek ismertetését, népszerűsítését végzi, de ezzel óhatatlanul részese lehet a pártok közti versengésnek.

3.

A társadalmi szervezetek megalakulásának és megszűnésének általános szabályai

A társadalmi szervezetek megalakításának általános feltételeiről annyiban beszélhetünk, hogy háttérszabályként kell alkalmazni minden olyan esetben az egyesülési törvényt (1989. évi II. tv.), ha nincs speciális szabály, illetve jogszabály így rendelkezik egy bizonyos civil szervezetről szóló jogszabályban. Eszerint a) a megalakulás feltétele, hogy legyen legalább tíz alapító tag (magánszemély, jogi személy vagy annak jogi személyiséggel rendelkező szervezete), társadalmi szervezetek szövetsége esetén pedig legalább, már nyilvántartásba vett két szervezet, amely b) kimondja szabadon, külső befolyástól mentesen, azaz önkéntesen a szervezet megalakulását, kifejezetten erre irányuló szándékkal, c) elfogadja alapszabályát, amelyben rendelkezik i. arról, hogy jogi személyiséget kíván-e szerezni (társadalmi szervezetként, társadalmi szervezetek szövetségeként vagy társadalmi szervezet egységeként); Az általános polgári jogi szabályok szerint, ha a jogszabály vagy - annak felhatalmazása alapján - az alapító határozat vagy okirat másként nem rendelkezik, a jogi személy szervezeti egysége (pl. helyi kirendeltsége vagy 73



csoportja, alapszerve, szakosztálya stb.) nem jogi személy. (Ptk. 30. § (1) bek.) Így tehát csak az alapító okirat, alapszabály vagy más okirat rendelkezhet a szervezeti egység jogi személlyé nyilvánításának ügyében. A társadalmi szervezetek, köztestületek, az alapítványok, közalapítványok esetében törvény ad erre felhatalmazást. Ilyen esetekben a szervezeti egység jogi személyisége magán az okiraton alapul.

ii. céljairól, amely nem lehet ellentétes az Alkotmányban és törvényben meghatározottakkal (az egyesülési jog alkotmányos korlátjai); iii. ügyintéző és képviseleti szervéről, annak megválasztásakor a szavazás rendjéről iv. a szervezet belső felépítéséről, önkormányzatiságáról (pl. a szervek egymáshoz való viszonya, döntéshozatala); v. székhelyéről, vi. elnevezéséről; vii. a működéséhez szükséges vagyonról, forrásairól, gazdálkodásáról; viii. tagságáról, a tagok jogairól és kötelezettségeiről; ix. a legfelsőbb szerv számára fenntartott döntési, szabályozási hatáskörökről; x. az éves költségvetés megállapítására és az ügyintéző szerv éves beszámolójának megtárgyalására jogosult szerv meghatározásáról; xi. a legfelsőbb szerv összehívására vonatkozó szabályokról; xii. megszűnése esetére vagyonának felhasználásáról. Az alapszabály létrehozásakor a törvény csak a minimális feltételeket rögzíti, amelyek elsősorban a jogi személlyé váláshoz mindenképpen szükségesek. Ezt támasztja alá a Legfelsőbb Bíróságnak az az eseti döntése, amelyben úgy 74



rendelkezik hogy a társadalmi szervezet alapszabályára nem alkalmazhatók a polgári jogi szerződésre vonatkozó szabályok (BH 644/1993). Az alapszabályban rendelkezni kell a szervezet szervezeti egységeinek - legfelsőbb szerv, ügyintéző-, képviseleti szerv - határozatképességéről is. Az ügyintéző és képviseleti szerv határozatának a törvényessége csak akkor bírálható el, ha az alapszabály rendelkezése alapján a testület határozatképessége, a szavazás rendjének betartása megállapítható (BH 282/1992.). A Legfelsőbb Bíróság 4/2005. jogegységi határozata értelmében nincs akadálya annak, hogy nyilvántartásba vegyék azt a társadalmi szervezetet, amelynek alapszabálya hallgat a határozatképtelenség miatt ismételt közgyűlés szabályairól, mert ebben az esetben az általános szabályokat (fele+1 fő, előzetes értesítés, meghívó napirendi pontokkal) kell alkalmazni. Ha azonban szabályozzák külön, akkor abban ki kell térni arra, hogy az ismételt közgyűlés csak változatlan napirenddel, a megjelentek létszámától függetlenül határozatképes, és ezt a meghívóban is közölni kell. Megtagadható a szervezet nyilvántartásba vétele, ha az ügyintéző és képviseleti testületi szerv ülésén, szavazategyenlőség esetében az elnök más által nem támogatott szavazata dönt. Szintén megtagadható, ha a társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti szerveinek megismételt ülése a megjelentek számára tekintet nélkül határozatképes az alapszabály értelmében.

d) Megválasztja ügyintéző és képviseleti szerveit, tisztségviselőit. A megalakulást követően a szervezet képviseletére jogosult köteles kérni a szervezet székhelye szerint illetékes megyei/fővárosi bíróságtól a nyilvántartásba vételt. A nemperes eljárás lényege, hogy a) a nyilvántartásba vétel konstitutív hatályú, a szervezet tevékenységét a bíróság határozatának jogerőre emelkedésével kezdheti meg; b) az eljárás illetékmentes; c) a bíróság ellenőrzi, hogy a szervezet ügyintéző és képviseleti szervének tagjai nincsenek eltiltva a közügyektől (ilyen ítélet hatálya alatt nem állnak), továbbá rendelkeznek magyar állampolgársággal vagy külföldiként tartózkodási engedéllyel (letelepedési, bevándorlási engedéllyel), kivéve a nemzetközi jellegű szervezetet; Társadalmi szervezetet nagykorúságot el nem ért fiatalok is létrehozhatnak (Legfelsőbb Bíróság Kpkf. II. 25 226/1992.). Az egyesülési jog gyakorlását ugyanis a törvény nem köti a nagykorúsághoz. A korlátozottan cselekvőképes fiatalkorúak 75



az életkori sajátosságaiknak megfelelő egyesületeket hozhatnak létre oly módon, hogy az egyesület tevékenysége, és a mindennapi jogügyletekben való részvételének biztosítása érdekében az 1989. évi II. törvény 8. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek megfelelő ügyintéző és képviseleti szervet választanak tagjaik közül.

d) a képviselő nevét fel kell tüntetni, hiszen ő indítja el az eljárást és vesz benne részt; e) a bíróságnak meg kell győződnie arról, hogy a szervezet neve egyértelműen, világosan kifejezi a magyar nyelv szabályai szerint a szervezet célját, jellegét, nem azonos vagy összetéveszthető más, már bejegyzett, hasonló működési körben tevékenykedő szervezetével, illetve ha az elnevezésben utalnak más személynek, szervezetnek, egyháznak a nevére, az a hozzájárulását megadta (névszabatosság, névvalódiság és névkizárólagosság); továbbá f) a szervezet rendelkezik a működéshez szükséges vagyonnal. A kérelmet formanyomtatványon kell benyújtani, és több iratot csatolni kell hozzá. A kérelemhez csatolandó okiratok körét minimálisan a többször módosított 6/1989. (VI. 8.) IM rendelet tartalmazza, bár jogszabály még továbbiakat is előírhat. A minimális csatolmányok a következők: a társadalmi szervezet alakuló ülésének jegyzőkönyve, a társadalmi szervezet alakuló ülésének jelenléti íve a tagok nevével, lakóhelyével és aláírásával, a társadalmi szervezet alapszabálya, a társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti szerve tagjainak a tagság elfogadására és a jogszabályban meghatározott követelményekre vonatkozó nyilatkozata, a székhely használat jogcímét igazoló okirat másolata, szükség szerint a felügyelő szerv tagjainak a tagság elfogadására és a jogszabályban meghatározott követelményekre vonatkozó nyilatkozata, szükség szerint a társadalmi szervezet alapszabályának a módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt szövege.

A bíróság mit tesz a benyújtott nyilvántartási kérelemmel? 76



a) Ha a kérelem hiányos - 30 napon belül hiánypótlást rendel el, és annak teljesítésére legfeljebb 60 napot biztosít. E határidő jogvesztő. b) Végzéssel utasítja el az ismételten hiányos vagy hibás nyilvántartási kérelmet. c) A bíróságnak 60 napon belül kell a kérelemről döntenie, ide nem számítva a hiánypótlási időszakot. A bíróság hallgatása esetén a bíróság vezetője a határidőt követő 8 napon belül intézkedik a kérelem elbírálására, és ennek eredménytelen elteltével, a nyilvántartásba vétel a 9. napon, a kérelem szerinti tartalommal létrejön. d) A bíróság végzést bocsát ki a nyilvántartásba vételről. e) Végzéséből egy példányt kap az ügyészség is. A nyilvántartásba vétel megtagadásáról kiadott határozat ellen fellebbezhet az ügyész és a szervezet tagja, amelynek elbírálása peres eljárásban történik a fővárosi/megyei bíróságon. A társadalmi szervezetek megalakításánál, a bírósági eljárásban nincs ügyvédkényszer, de több kutatás is bizonyította, hogy a megalakítás és nyilvántartásba vétel jogász segítsége nélkül nem lehetséges az esetek többségében. Ezt elsősorban a bíróságok eltérő gyakorlata is indokolja. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács számítógépes nyilvántartást vezet, amely nyilvános, azaz bárki betekinthet, azokból másolatot készíthet, beleértve a még el nem bírált kérelmeket is, kivéve a társadalmi szervezet alakuló ülésének jelenléti íve és tagnyilvántartása. A nyilvántartás magában foglalja a) a szervezet bejegyzéséhez szükséges adatok közül az igazságügyi miniszter rendeletében meghatározottakat;

77



b) az időközi adatváltozásokat, hiszen a társadalmi szervezet köteles a nyilvántartásban szereplő adatainak megváltozását 60 napon belül bejelenteni (pl. székhelye, képviselője neve, lakcíme) a bíróságnak, Ennek háttérszabálya az a jogi személyekre vonatkozó általános polgári jogi rendelkezés, miszerint "Ha jogszabály a jogi személy létrejöttét nyilvántartásba vételhez köti, a bejegyzett körülmények megváltoztatása harmadik személyek irányában csak akkor hatályos, ha a változást a nyilvántartásba bevezették". (Ptk. 29. § (4) bek.)

c) a szervezet megszűnése esetén a korábban nyilvántartott adatokat, amelyeket áthúznak, de nem semmisítenek meg (törlés). A többször módosított 6/1989. (VI. 8.) IM rendelet értelmében a nyilvántartásban szerepelnek a következő adatok, egyebek mellett: a társadalmi szervezet nyilvántartásba vételéről szóló határozat száma, jogerőre emelkedésének napja, a társadalmi szervezet neve, a társadalmi szervezet székhelye, a társadalmi szervezet képviselőjének neve, a társadalmi szervezet képviselőjének lakóhelye, a társadalmi szervezet célja, az alapszabály kelte, az alapszabály módosítása esetén annak időpontja, közhasznú jogállás megszerzése esetén annak időpontja, fokozata, a közhasznú jogállás módosításának, törlésének időpontja; társadalmi szervezetek szövetsége nyilvántartásba vétele esetén a szövetséget létrehozó társadalmi szervezetek neve, székhelye, nyilvántartási száma. Az egyes társadalmi szervezeteket külön lapon kell nyilvántartani.

A társadalmi szervezet megszűnéséről a) maga a társadalmi szervezete tagsága (legfőbb szerve) dönt, kimondva a megszűnést (feloszlás), más szervezettel egyesülést, szétválást; illetőleg b) a bíróság dönt, amennyiben 78



i. a törvényesség helyreállítása nem vezetett eredményre, a tagok vagy az ügyész keresete alapján sem, és a szervezet működése sérti az Alkotmányt, bűncselekményt valósít meg, illetőleg sérti mások alapvető jogait. Ekkor a bíróság a szervezetet feloszlatja. Erre eddig igen kevés példa akadt, és a perben további jogorvoslatra van mód. ii. A szervezet tagjainak száma tartósan a létesítéshez megkívánt szám alatt van (10 főnél kevesebb) vagy legalább egy éve nem működik. Ekkor a bíróság megállapítja a szervezet megszűnését. Ilyenkor a szervezet képviselője bejelentéssel élhet a társadalmi szervezet működése felett törvényességi felügyeletet ellátó ügyészséghez. Az ügyészség a fenti feltételek meglétének igazolása után keresettel fordulhat a bírósághoz a szervezet megszűnésének megállapítása iránt. A perben azt a körülményt, hogy a szervezet már legalább egy éve nem működik, azzal lehet bizonyítani, hogy a legfelsőbb szervet nem hívták össze az alapszabályban megjelölt időközönként, a vezető szervek nem végzik el feladataikat, a szervezet az alapszabályban megjelölt célok megvalósítása érdekében nem fejt ki tevékenységet, és a tagok nem fizetnek tagdíjat. Nem tekintendő megszűnésnek, ha társadalmi szervezet belép illetve csatlakozik létesülő társadalmi szervezeti szövetségbe, hiszen attól még jogi személyisége, önálló működése fennmarad. A szövetséghez csatlakozás ugyanis nem egyesülés. (BH 208/1991)

Az a személy, aki a bíróság által feloszlatott társadalmi szervezet vezetésében vesz részt, ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétséget követ el, és egy évig terjedő szabadságvesztéssel, közérdekű munkával vagy pénzbüntetéssel büntetendő. (BTK 212/A. §) A társadalmi szervezet megszűnésekor ki kell elégíteni a hitelezőket, és a) a maradék vagyonról az alapszabály, illetőleg a legfelsőbb szerv döntése szerint kell rendelkezni, végrehajtását a felszámoló végzi; b) a vagyon többi része állami tulajdonba kerül, közérdekű célra, nyilvános módon kell felhasználni, ha a vagyon felhasználásáról nem rendelkeztek és a szervezetet feloszlatták vagy megszűnését megállapították. Ebben az esetben a bíróságnak nem feladata a vagyonról dönteni. 79


4. 4.1.


A megalakulás sajátos szabályai Az egyesület

Az 1989. évi II. törvény hatálybalépését (1989. I. 24.) követően gyűjtőkategóriaként jelenik meg a társadalmi szervezet elnevezés, ily módon az egyesület beolvadt a társadalmi szervezetek fogalmi körébe. A Ptk-ban azonban a fő kategória továbbra is az egyesület, amelynek meghatározása egybe esik az 1989. évi II. törvényben szabályozott társadalmi szervezet fogalmával. Az egyesülési jogról szóló törvény nyomán, a Ptk-nak a társadalmi szervezetekre vonatkozó korábbi szabályait hatályon kívül helyezték, csupán egy utolsó szabály maradt meg, amely szerint az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni a társadalmi szervezetekre. A Ptk. az egyesületre vonatkozó szabályozása ugyanakkor lerövidült, mert csupán az egyesület alapszabályáról, az ex nunc - nem visszamenő hatályú bejegyzésről, a vagyoni felelősségről és az egyesület megszűnéséről rendelkezett. Az 1993. évi XCII. törvény, amely 1994. január 1-jén lépett hatályba, módosította a Ptk-t. Így most már a Ptk. 62. § (2) bekezdése kimondja, hogy az egyesület a bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre. A módosítás az egyesület és a társadalmi szervezet viszonyának a rendezésére szolgált, mert a gyakorlatban felmerülő problémák is jelezték: úgy tűnt, hogy az egyesület és a társadalmi szervezet két különböző típusú jogi személy. A polgári jog az egyesülés alkotmányos jogának gyakorlása útján létrejött, tagsággal, önkormányzattal rendelkező társadalmi szervezetekre mint egyesületekre tekint. Amit a közjog társadalmi szervezetként ismer, azt a magánjog egyesületnek nevezi. Ilyen megfontolások alapján állapította meg a módosító jogszabály a Ptk. 64. §ának hatályos új szövegét. Vajon nem lett volna jobb a két törvényben egységes elnevezést alkalmazni? Az 1989. évi II. törvény tehát a jövőben is gyűjtőkategóriaként használja a társadalmi szervezet elnevezést, amely magába foglalja az egyesületeket is. Miként fentebb már jeleztük, az egyesülési jog alkotmányos korlátait az egyesületek alapításánál is figyelembe kell venni, ezért azt nem ismételjük meg. Nyilvántartásba vette a bíróság a Önkéntes Tartalékos Katonák Egyesületét, ugyancsak nyilvántartásba vette a Magyar Tartalékosok Szövetségét, sőt az Önkéntes Tartalékos Katonák Alapítványát is. Természetesen ezek egyike sem fegyveres szervezet, még akkor 80



sem, ha a tagjai a cél szerinti működésük során általában fegyvert használnak. ( 16. Pk. 60. 783/2001/3)

Csupán a következőkre hívjuk fel a figyelmet az egyesület megalakítása kapcsán: a) Az alapító tagok lehetnek csak magán vagy csak jogi személyek, de alapítható egyesület úgy is, hogy az alapítók között "vegyesen" magán és jogi személyek is vannak. Olyan eset is előfordulhat, hogy az egyesület alapító tagja olyan magánszemély, aki egyben egy másik alapító tagnak számító jogi személy képviselője. Ebben az esetben az alapító tagok létszámának a figyelembe vételénél külön kell számba venni a magánszemélyt és külön a jogi személyt is. b) Minimális feltételként az egyesületnek legfelsőbb szervvel, ügyintéző és képviseleti szervvel kell rendelkezni, és meg kell állapítania a legfelsőbb szerv hatáskörébe tartozó kérdéseket is. Alapvető elv, hogy az egyesület legfelsőbb szerve az összes tag vagy a tagok által közvetlenül, illetve közvetett úton választott testület lehet. A legfelsőbb szervet időnként, de legalább öt évenként össze kell hívni, úgyszintén ha azt a bíróság elrendelte, vagy a tagok egyharmada - vagy az alapszabályban megjelölt hányada - kezdeményezte. Az alapszabályban az ügyintéző, képviseleti szerven kívül az egyesületi tagok további feladatok ellátására szolgáló szerveket választhatnak meg. Ebben az esetben az egyes szervek hatáskörét és az egymáshoz való kapcsolatukat pontosan kell szabályozni. Meg kell tagadni a bíróságnak a szervezet nyilvántartásba vételét, ha az alapszabályból nem állapítható meg a szervezeti felépítés, vagy az ellentmondásos és így nem derül ki, hogy mely szervet kell a szervezet legfelsőbb szervének tekinteni (BH1990/155.; BH 1992/277.).

c) Az egyesület tagja csak az alapszabályban meghatározott kötelezettség teljesítésére köteles. d) A megalakítás nem irányulhat arra, hogy elsődlegesen gazdasági tevékenységet, vállalkozást végezzen az egyesület. Ezt e bíróság a bejegyzéskor oly módon dönti el, hogy az egyesület vagyona miből tevődik alapvetően össze (tagdíj, adományok, pályázati támogatások). 81



Ha ezen a teszten nem megy át a szervezet, a bíróság megtagadja egyesületként a nyilvántartásba vételt. A szervezet gazdálkodhat céljai megvalósítása érdekében, a képződött nyereséget azonban vissza kell fordítani az egyesületi célok megvalósítására. Nincs kizárva tehát, hogy az egyesület a főtevékenysége mellett, annak elősegítésére gazdasági tevékenységet is folytasson. Jelesül az egyesület székhelyén pl.: sportegyesület esetében - termet adjon bérbe, éttermet, büfét üzemeltessen. E gazdasági tevékenység keretében jelentős tartozások, hiányok keletkezhetnek, amelyek az egyesületet terhelik. e) Az egyesület a vagyonával önállóan gazdálkodik, tartozásaiért saját vagyonával felel. A tagok - a tagdíj megfizetésén túl - az egyesület tartozásaiért saját vagyonukkal nem felelnek. f) Az alapszabály kötelező eleme a szervezet vagyonáról való rendelkezés is. Ez nem egy meghatározott vagyontömegről való rendelkezést jelent. Elegendő a vagyon forrásainak a megjelölése. Így meg kell jelölni a tagok tagdíjfizetési kötelezettségét. Az alapszabálynak a tagdíj havi, évi összegét, a fizetés módját nem feltétlenül kell tartalmazni, elegendő erről az alakuló közgyűlés határozata is. Az egyesület jogi személyiséggel rendelkező vállalatot is alapíthat, ám erről kötelezően az alapszabályában kell rendelkeznie, biztosítva megalakulásához, működéséhez a vagyont. A szervezet nyilvántartásba vételét - a működéséhez szükséges vagyon hiánya miatt - akkor kell megtagadni, ha az alapszabály a vagyoni feltételek biztosításáról, a vagyon forrásairól nem rendelkezik (BH 324/1993. 324.). Ugyanakkor nem feltétel, hogy induló vagyona az egyesület céljának megvalósítására elegendő legyen (Legfelsőbb Bíróság Kny. III. 27 769/1996.).

4.2.

A sportegyesület

a) A sportnak lényegi tulajdonsága a társas tevékenység, éppen ezért a civil szerveződésen alapuló sport túlnyomórészt egyesületi formában zajlik. A hivatásos sportolóként végzett tevékenység kereteit teremti meg a 2004. évi I. tv. szerinti sportvállalkozás (rt, kft formában működő vállalkozás, amelynek fő tevékenysége a sport) és a hivatásos sportolók munkaviszony keretében való foglalkoztatása. A 82



sportszervezetek másik típusa a gyakran amatőröknek egyesületi tagként, esetleg polgári jogviszonyban való sportolását biztosító sportegyesület, amelyre az egyesülési jogról szóló törvény és a Ptk. rendelkezéseit a sportról szóló törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. Ezeket az alábbiakban foglalhatjuk össze. i. A sportegyesület önkéntesen létrehozott önkormányzattal rendelkező alapszabályban meghatározott céllal alakult, nyilvántartott tagsággal rendelkező, céljainak elérésére tagjainak tevékenységét szervező jogi személy. A sportegyesület alapításához szükséges, hogy legalább tíz természetes személy (másfajta egyesületnek jogi személy tagja is lehet), mint alapító tag kimondja a szervezet megalakítását, megállapítsa alapszabályát és megválassza ügyintézőés képviseleti szerveit. A sportegyesületnek a tagja csak természetes személy lehet, jogi személy csak tiszteletbeli, vagy pártoló tagként vehet részt az egyesület életében. Bár maga a sport törvény nem adja meg a tiszteletbeli-, vagy pártoló tagság ismérveit, analógia segítségével ez meghatározható. (Olyan jogi személy, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet jöhet szóba, aki a sportegyesület céljaival, törekvéseivel egyetért, és annak tevékenységét személyes közreműködésével, vagy anyagi juttatásokkal támogatja.) ii. A sport, ide értve a sportlétesítmények (pályák, stadionok) használatát és működtetését, a fő tevékenységük, így csak kiegészítő jelleggel végezhetnek a sporttal össze nem függő más tevékenységet, valamint a sporthoz kapcsolódó kereskedelmi tevékenységet. iii. A sportegyesületek keretében létrehozott szakosztályok önálló jogi személyiséget nyerhetnek az alapszabály (közgyűlési határozat) szerint, amelyek kötelezettségeiért az egyesület kezesi felelősséggel tartozik. iv. A sportegyesület elnökségének nem lehet tagja olyan személy, aki felszámolt sportszervezetnél volt a megszűnését megelőző három évben elnökségi tag, illetve vezető tisztségviselő. A tilalom a felszámolási eljárással megszüntetett sportszervezet bírósági nyilvántartásból való törlésének időpontjával kezdődik. 83



v. A sportegyesület bírósági nyilvántartásba vétele során a szervezet sportegyesületi jellegét jelölni szükséges. vi. A sportegyesület közgyűlését évente legalább egyszer össze kell hívni. vii. Állami, illetve önkormányzati támogatásban – a sport törvény szerint – csak akkor részesülhetnek, ha szerepelnek az állami sportinformációs rendszerben, amely többféle célt is szolgál. A sporttevékenység szervezeti keretek között történő megvalósításának ideális formája az egyesület, mert viszonylag alacsony alapítási költségekkel, a tagok személyétől független jogalanyisággal és a tagok tagdíjfizetésre korlátozódó felelősségével lehetőség van a jogszerű működésre. Ezek a jellemzők nyilvánvalóan indokolják a sportegyesületek rendkívüli elterjedtségét. Nem hagyható figyelmen kívül az a fontos tevékenység sem, amelyet az egyesületek a sportélet megszervezésében, és az utánpótlás biztosításában fejtenek ki. A széles tömegeket érintő, sok emberhez eljutó sporttevékenység az egyesületek nélkül elképzelhetetlen lenne. Az egyesületek az állam válláról a sportról való gondoskodási kötelezettség terheit jórészét leveszik, és saját kereteik között megoldják azt. Az új sportágak megismertetése, megkedveltetése, és népszerűsítése terén is pótolhatatlan szerepet töltenek be. Amennyiben az egyesületek sportági szakszövetségbe, vagy érdekképviseleti szervezetbe tömörülnek, vagy ilyenbe belépnek, úgy véleményüket közvetett módon még az országos sportirányításban is érvényre juttathatják.

4.3.

Az országos sportági szakszövetség

Miközben a sportszövetségek az egyesülési törvény hatálya alatt működő társadalmi szervezetek, az országos sportági szakszövetség, jelentőségénél fogva a sport célú civil szerveződés és az állami érdekszféra metszéspontjában áll. Csak ezzel magyarázható, hogy önálló szervezeti típussá vált. Az egyes sportszervezetek saját elhatározásukból akár területi, akár egyéb szempontok figyelembe vételével szabadon sportszövetségbe tömörülhetnek. A sport törvény (2000. évi CXLV. tv., majd a helyébe lépő, nagyjából azonos 2004. évi I. tv.) szabályozza a sport szervezeti és versenyszervezetét, államigazgatási és támogatási rendszerét. A szakszövetségekre egyrészt a közhasznú szervezetekre vonatkozó rendelkezéseket, másrészt az egyesülési jogra és a Ptk-ban az egyesületekre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal, hogy egyes eltéréseket a sport törvény határoz meg. Ezen kívül, az adott sportág nemzetközi szövetsége is 84



szabályokat fogad el, amelyet a hazai országos szövetség köteles betartani. A szakszövetségre vonatkozó közös szabályok a következők. a) A szakszövetség önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amely jogi személy. Létesítési feltételeit a sport törvény feltételhez köti, hiszen olyan feladatokat kell ellátnia, amelyről alapszabálya és jogszabály rendelkezik. A létesítés feltételei a következők: i. olyan sportágról legyen szó, amelynek nemzetközi szakszövetsége tagja a Nemzetközi Sportszövetségek Szövetségének (AGFIS), illetve a Nemzetközi Sakkszövetségnek (FIDE), vagy nem tagja ugyan az említett két nemzetközi szervezet valamelyikének, de a sportág a Nemzetközi Olimpiai Bizottság által elismert sportágak között szerepel; ii. a szakszövetség tíz sportszervezet (sportegyesület vagy sportvállalkozás, sportiskola) taggal rendelkezzen (magánszemély tehát nem lehet tag); iii. a legalább három éve folyamatosan működő országos versenyrendszerében rendszeresen legalább száz sportoló vegyen részt; és iv. alapszabály elfogadása, valamint a sport törvényben, illetve más jogszabályokban a számára kötelezően előírt szabályzatok megalkotása. b) A szakszövetségben természetes személyek - ha az alapszabály megengedi – csak pártoló tagként vehetnek részt. c) A megalakulását követően kérnie kell felvételét az országos szakszövetségek nyilvántartásába a Fővárosi Bíróságon, valamint a Nemzeti Sportszövetségben. Sportáganként csak egy szakszövetség alakítható és vehető nyilvántartásba. 85



d) Az országos sportági szakszövetségeknek elsődleges felelőssége van sporttevékenység működési feltételeinek biztosításában. Ezért a szakszövetség kizárólagos feladatait a törvény rögzíti. Például ilyen: i. a sportág nemzetközi szabályaival összhangban kialakítja a sportág hivatásos, amatőr és vegyes (nyílt) versenyrendszerét és e versenyrendszer alapján szervezi a sportág versenyeit (nemzeti bajnokság, stb.), ii. működteti a nemzeti válogatott kereteket, és rajtuk keresztül képviseli Magyarországot a nemzetközi sportrendezvényeken, iii. hozzájárul magyar sportolók külföldi versenyzéséhez vagy külföldi sportolók itteni versenyzéséhez, iv.

képviseli a Magyar Köztársaságot a sportág nemzetközi szervezetében, képviseli a sportág érdekeit az állami szervek és a helyi önkormányzatok, a MOB, a Nemzeti Sportszövetség, a Nemzeti Szabadidősport Szövetség, a Fogyatékosok Nemzeti Sportszövetsége, a sportközalapítványok, a sportszövetségek, illetve a társadalmi szervezetek felé;

v. a közoktatáson és a felsőoktatáson kívüli sportoktatói tevékenység folytatásához szakhatóságként kiadja a külön jogszabályban meghatározott előzetes hozzájárulást, vi. gondoskodik a sportágban a sportolók nyilvántartásáról, igazolásáról, átigazolásáról, illetve velük szemben sportfegyelmi jogkört gyakorol, vii. megállapítja a versenyszerű sportoló egyik sportszervezetből a másik sportszervezetbe való átigazolásának feltételeit és módját, viii. meghatározza a sportlétesítmények használatának feltételeit, a létesítményekkel szembeni szakmai követelményeket, a 86



sportrendezvények rendezésével kapcsolatos sportági szakmai szabályokat, ix. érvényesíti a doppingtilalmat, x. a feltételek fennállása esetén a kormányzati szervekkel támogatási szerződést, a szakszövetség egészére kiterjedő szponzorálási és más kereskedelmi szerződéseket köt a sportág céljainak elérése érdekében. e) Jogi személy lehet a társadalmi szervezetek szervezeti egysége. A TFSE (A Testnevelési Egyetem Sportegyesülete) társadalmi szervezetként - jogi személyként - működik, de jogi személyként működik az egyik szakosztálya is. 4.4.

A köztestület

Az 1993. évi XCII. törvény módosító szabálya iktatta be a köztestületekre vonatkozó rendelkezéseket a Ptk-ba. A köztestület számos jellegzetessége hasonlít a társadalmi szervezetre, ezért indokolt a két szervezet közötti elhatárolás: a fő különbség ugyanis a célban és az önkéntességben, illetve a megalakulás törvényi alapjában van. Ugyanakkor eltérő törvényi rendelkezés hiányában a köztestületekre az egyesületekre vonatkozó szabályokat megfelelően kell alkalmazni. A különböző hivatástömörítő kamarák, például a Gyógyszerész Kamara, Egészségügyi Szakdolgozók Kamarája, Orvosi Kamara, Ügyvédi Kamara, Kereskedelmi és Iparkamara, akárcsak a Magyar Olimpiai Bizottság, a hegyközségek vagy a Magyar Tudományos Akadémia, mind-mind köztestületek. A felsorolásból is látható, hogy mennyire széles skálán mozognak tevékenységük, küldetésük, feladatuk szerint. A köztestület olyan jogi személy, amely önkormányzattal, önigazgatással és nyilvántartott tagsággal rendelkezik, így nagyban hasonlít az egyesületre. Ugyanakkor az egyesülési szabadságot törvényi úton korlátozzák, hiszen a) létrehozását törvény rendeli el, 87



b) jogszabály számára közfeladatok (közcél) ellátását szabja meg, amely vagy a tagságához, vagy a tagság által végzett tevékenységekhez kapcsolódnak. Ha jogszabály úgy rendelkezik, e közfeladatot köteles ellátni; c) a közfeladatai ellátásával kapcsolatos adatok közérdekűek, így nyilvánosságra kell azokat rendszeresen hozni; d) a közfeladat ellátásához szükséges jogosítványokat számára törvény biztosítja; a létesítő törvényben meghatározott közfeladatokra, valamint a tagsági viszonyra vonatkozó ügyekben kötelesek a közigazgatási eljárási törvény (Ket.) szabályait alkalmazni, e) tagsága nem szükségképpen önkéntes, mert törvény előírhatja, hogy bizonyos tevékenység csak tagként folytatható; f) kamara (vagy más köztestület) elnevezését más szerezet (pl. egyesület) nem viselheti (BH 2000/572.) g) törvényes működése felett általában valamely miniszter látja el a felügyeletet, és a két fél közötti vitában végső soron a bíróság dönt; h) a köztestületek állami támogatásra jogosultak közfeladataik ellátásához, azok arányában, illetve megalakulásukkor (pl. székház biztosítása). 1998. évi XI. törvény az ügyvédekről 109. § (1) A Magyar Ügyvédi Kamara köztestület, az ügyvédek országos szervezete, amely önálló ügyintéző szervezettel és költségvetéssel rendelkezik. (2) A Magyar Ügyvédi Kamara országos hatáskörrel ellátja a 12. §-ban, továbbá a törvényben, az alapszabályában és a szabályzataiban meghatározott feladatokat. (3) A Magyar Ügyvédi Kamara tagjai a területi kamarák. (4) A Magyar Ügyvédi Kamara székhelye: Budapest. (5) A Magyar Ügyvédi Kamara jogosult a Magyar Köztársaság címerének használatára. 110. § (1) A Magyar Ügyvédi Kamara szervei a) a teljes ülés, b) az elnökség, c) a fegyelmi bizottság, d) az összeférhetetlenségi bizottság, e) a választási bizottság, 88



f) az ellenőrző bizottság. (2) Az (1) bekezdésben felsorolt szerveken kívül a Magyar Ügyvédi Kamara Alapszabályában (a továbbiakban: Alapszabály) meghatározott más bizottság is választható. 112. § (1) A teljes ülés a 111. § (2) bekezdésének e) pontja alapján szabályzatot ad ki a) az ügyvédi hivatás magatartási szabályairól (etikai szabályzat), c) a kamarai felvétel eljárási szabályairól, f) a fegyelmi eljárás részletes szabályairól, g) az alkalmazott ügyvédek és az ügyvédjelöltek bizottságának szabályairól, j) a letét- és pénzkezelés szabályairól. 118. § Az Alapszabályt és a Magyar Ügyvédi Kamara szabályzatait az Igazságügyi Közlönyben kell közzétenni, a kamarák alapszabályát és szabályzatait - az alapszabályban meghatározott módon - a tagok és mindenki más számára, akinek jogait érinti, hozzáférhetővé kell tenni. A kamarai határozatok a tagok számára nyilvánosak. 121. § (1) Az igazságügyi miniszter törvényességi felügyeletet gyakorol a területi kamarák és a Magyar Ügyvédi Kamara (a továbbiakban e fejezetben együtt: kamara) működése felett. (2) Az igazságügyi miniszter a törvényességi felügyeleti jogkörében ellenőrzi a kamarák alapszabályait, szabályzatait, iránymutatásait és határozatait, továbbá azt, hogy a működésük megfelel-e a jogszabályoknak, az alapszabálynak és a szabályzatoknak. (3) A törvényességi felügyelet nem terjed ki olyan ügyre, amelyben bírósági eljárásnak van helye. 123. § (1) Ha az érintett kamara a jogszabálysértést nem szüntette meg, az igazságügyminiszter - a felhívásában megadott határidő lejártától számított 30 napon belül - a közigazgatási perekre (Pp. XX. fejezet) irányadó szabályok szerint bírósághoz fordulhat. 12. § (1) Az ügyvédi kamara az ügyvédek önkormányzati elven alapuló, szakmai és érdekképviseleti feladatokat ellátó köztestülete. (2) Az ügyvédi kamara az ügyvédek szakmai irányításával, érdekképviseletével kapcsolatos közfeladatokat látja el. Ennek során a) gondoskodik az ügyvédek jogainak védelméről, elősegíti a kötelezettségeik teljesítését, szervezi a szakmai továbbképzésüket, b) véleményt nyilvánít az ügyvédi tevékenységgel kapcsolatos kérdésekben, c) dönt az ügyvédek kamarai tagságának keletkezéséről és megszűnéséről, d) vezeti az alkalmazott ügyvédek, az ügyvédjelöltek, a külföldi jogi tanácsadók és az ügyvédi irodák névjegyzékét. 13. § (1) Ügyvédi tevékenységet - az alkalmazott ügyvéd kivételével - az végezhet, aki a kamara tagja, és az ügyvédi esküt letette. (2) A kamara a tagjai közé felvett ügyvédet nyilvántartásba veszi, és igazolvánnyal látja el. 38. § A fegyelmi vétséget elkövető ügyvéddel szemben kiszabható büntetések a következők: a) megrovás, b) pénzbírság, c) a kamarából való kizárás (a továbbiakban: kizárás). 39. § (1) A pénzbírság összege a szabálysértési pénzbírság legmagasabb összegének kétszereséig terjedhet. (2) A pénzbírság felhasználására a Magyar Ügyvédi Kamara Alapszabályának rendelkezései az irányadók. 42. § (1) Az ügyvéd fegyelmi ügyében első fokon a kamara fegyelmi bizottságából, másodfokon a Magyar Ügyvédi Kamara fegyelmi bizottságából alakított fegyelmi tanács jár el. 89



(2) Az első fokú és a másodfokú fegyelmi tanács - a (3) bekezdésben foglalt kivétellel - 3 tagból áll. (3) A másodfokú fegyelmi tanács 5 tagból áll, ha az első fokú fegyelmi tanács kizárás fegyelmi büntetést szabott ki, vagy a kamara elnökének fellebbezése kizárás fegyelmi büntetés kimondására irányul. (4) A kamara elnökének, elnökhelyettesének, főtitkárának, titkárának, fegyelmi megbízottjának, elnökségi tagjának fegyelmi ügyében - ideértve az előzetes vizsgálat elrendelését is - a Magyar Ügyvédi Kamara elnöksége által kijelölt kamara jár el. 2004. évi I. törvény értelmében a Magyar Olimpiai Bizottság köztestület, amely kiemelkedően közhasznú szervezetnek minősül a törvény erejénél fogva. Jogosult az állami címer és zászló használatára. Fő feladata a hazai versenyzők olimpiai játékokra felkészítésének, részvételének elősegítése, az olimpiai mozgalom fejlesztése, a tisztességes játék szellemében versenyzés támogatása. Legfőbb szerve a közgyűlés, amelynek tagjai az országos sportági szakszövetségek képviselői is. Az elnökség tagjait a közgyűlés választja büntetlen előéletű, magyar állampolgárok közül, akik nem lehetnek állami vezetők. Az állam évente hozzájárul a MPB működési kiadásaihoz.

4.5.

A politikai párt

Az Alkotmány értelmében a pártok szabadon alakulhatnak és tevékenykedhetnek az Alkotmány és más jogszabályok keretei között. Fő feladatuk, hogy közreműködjenek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. Ugyanakkor, éppen az állampárti múlt miatt, törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatali posztokat, amelyeket párt tagjai vagy tisztségviselői nem tölthetnek be. Az egyesülési jogról szóló törvény megszületésekor még nem létezett az idézett alkotmányos kitétel, sőt önálló törvény sem a pártokról (1989. évi XXXIII. tv.). Így egységes máig is a jogi alap a társadalmi szerveződésekkel, ám a társadalmi szervezeti általános szabályokat megelőzik a közéleti részvételt biztosító speciálisak, a következők szerint. a) A párt olyan sajátos társadalmi szervezet, amely nyilvántartott tagsággal rendelkezik. b) Pártnak csak magánszemélyek lehetnek a tagjai, így alapítói is.

90



c) Az alapítókkal és a párt tisztségviselőivel szembeni megszorítás, hogy csak magyar állampolgársággal rendelkező vagy EGT tartózkodási engedéllyel rendelkező személy lehet, amelyet a bíróság a megalakuláskor köteles vizsgálni. A külföldieknek nincs jelöltállítási és szavazati joga sem. d) Párt nem alakítható és működtethető munkahelyen és oktatási intézményben. e) Politikai pártként olyan szervezet vehető nyilvántartásba, amely az állampolgári érdekek és értékek demokratikus megjelenítését és megvalósítását tűzi ki célul. (Legfelsőbb Bíróság Kpkf. I. 25. 173. 1994.). f) Párt létrejöhet egy már nyilvántartásba vett társadalmi szervezet átalakulásával is, amely a nyilvántartást végző bíróságon kérelmezhető, ha ez tartalmazza, hogy magára nézve kötelezőnek fogadja el a pártokról szóló törvényben foglaltakat, továbbá alapszabályát is benyújtja. A bíróság soron kívül hoz határozatot nemperes eljárásában. g) A párt, a működését segítő alapítványt hozhat létre, amely törvényben meghatározott feltételek szerint költségvetési támogatásra jogosult (2003. évi XLVI. tv.), továbbá vállalat alapítására is jogosult az alapszabálya szerint. h) A párt tagja csak akkor indíthat a tudomására jutástól számított 30 napon belül a bíróságon eljárást a párt valamely szervének határozata ellen, ha az kifejezetten sérti az egyesülési jogról és a pártokról szóló törvényt. Egyébként a párt törvénysértése esetén az ügyész indít pert a párt ellen, mivel a működés törvényességi kontrollját az ügyészség látja el. i) A bíróság felügyelő biztost csakis a gazdálkodás ellenőrzésére rendelhet ki a pártba.

91



j) A szervezet törvényes gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi, különös tekintettel az állami támogatások jogszerű felhasználására. Sokakban felmerül a társadalmi szervezetek önkéntessége és a párttagokra kötelező politikai tartalmú állásfoglalásokkal való azonosulás (pártfegyelem) fogalmi ellentmondása. A kérdés megválaszolásához azt kell leszögezni, hogy a párt tagjai valamilyen – a párt alapszabályában, alkotmányában stb. létesítő okiratában írt - politikai céllal azonosulva fejtik ki tevékenységüket. Jogi értelemben ez címzett jognyilatkozat, amely szerint a párttagok mindenben alávetik magukat a párt határozatainak. Az önkéntesség tehát a pártalapítással vagy a párt soraiba való belépéssel lezárul. A jogszabály nem is tartja fontosnak, hogy a működés részletkérdéseiről szóljon, kivéve, hogy milyen költségvetési forrásokat és milyen feltételekkel vehet igénybe a párt. Lényegében a párt alapszabálya, a Házszabály és a frakciószabály együttesen szabja meg a pártban résztvevő cselekvésének, országgyűlési képviselőként szavazataira, nyilatkozataira vonatkozó korlátokat, amelyeket tehát önként vállal magára.

4.6.

A szakszervezet

Az Alkotmány csupán annyiban szól a szakszervezetekről, hogy azokat érdekképviseleti szervezeteknek tekinti, amennyiben védik és képviselik a munkavállalók érdekeit (4.§). Az egyesülési jogról szóló törvény utat nyitott a szakszervezeti pluralizmus előtt is, noha Magyarország már évtizedek óta részese volt a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet több, e tárgyú egyezményének, amelyet azonban jótékony homály fedett, hiszen nem is hirdették ki azok zömét. 2000. évi LII. törvény hirdette ki a 87. számú Egyezményt az egyesülési szabadság és a szervezkedési jog védelméről. Eszerint a)

A munkavállalók mindennemű megkülönböztetés nélkül jogosultak szervezetek létrehozására, valamint, kizárólag az érintett szervezet szabályaitól függően, jogosultak csatlakozni a maguk választotta szervezethez, előzetes jóváhagyás nélkül.

b) A munkavállalók szervezeteinek jogában áll alapszabályaik és szabályaik kidolgozása, képviselőik szabad megválasztása, szervezetük irányításának, illetve tevékenységük megszervezése, valamint programjaik megfogalmazása. Az állami hatóságok kötelesek tartózkodni minden beavatkozástól, ami ezt a jogot korlátozná, vagy annak törvényes gyakorlását gátolná. c)

A munkavállalók szervezeteinek feloszlatása vagy felfüggesztése közigazgatási hatáskörben nem rendelhető el.

d)

A munkavállalók szervezetei jogosultak szövetségeket vagy szövetkezéseket létesíteni, vagy ilyenekhez csatlakozni, és minden ilyen szervezetnek, szövetségnek vagy

92



szövetkezésnek joga van munkavállalók és a munkáltatók nemzetközi szervezeteihez csatlakozni. e)

A munkavállalók szervezetei, szövetségei és szövetkezései számára a jogi személyiség megszerzése nem függhet olyan feltételektől, amelyek az előzőekben írt jogok korlátozását jelentenék.

A 2000. évi LV. törvény hirdette ki a 98. számú Egyezményt a szervezkedési jog és a kollektív tárgyalási jog elveinek alkalmazásáról. Ez kimondja, hogy a munkavállalók szervezeteinek megfelelő védelemben kell részesülniük minden beavatkozás ellen, ami megalakulásukat, tevékenységüket és igazgatásukat illeti, történjék az akár közvetlenül, akár képviselőik, akár tagjaik útján. Beavatkozásnak tekintendő különösen minden olyan intézkedés, melynek célja a munkaadók vagy munkaadói szervezetek ellenőrzése alatt álló munkavállalói szervezetek létesítésének elősegítése, vagy munkavállalói szervezetek pénzügyi, illetve egyéb eszközökkel történő támogatása azzal a szándékkal, hogy e szervezeteket a munkaadók vagy munkaadói szervezetek ellenőrzése alá helyezze. A 2000. évi LXXIII. törvény hirdette ki a 151. számú Egyezményt a közszolgálatban foglalkoztatottak szervezkedési szabadságának védelméről és a foglalkoztatási feltételeik megállapításával kapcsolatos eljárásokról. Ennek 9. Cikke szerint, a többi munkavállalóhoz hasonlóan, a közszolgálatban foglalkoztatottaknak is élvezniük kell az egyesülési szabadság rendes gyakorlásához szükséges polgári és politikai jogokat, amelyeket a státuszukból és az általuk gyakorolt funkciók jellegéből fakadó kötelezettségek korlátozhatnak.

Időközben ezt pótolták, és megszülettek a többi társadalmi szervezettől eltérő sajátos szabályok, a Munka törvénykönyve (1992. évi XXII. tv.) korszerűsítésével. a) A szakszervezeteknek, éppen céljukból kiindulva, csak magánszemélyek lehetnek a tagjai. b) Alapszabályában kell meghatározni, hogy legfelsőbb szervét hogyan választják meg, ha az nem a tagok összességét jelenti. A legfelsőbb szerv összehívására nem vonatkozik a legalább ötévenkénti minimális szabály vagy a bíróság általi elrendelés, esetleg a tagok bizonyos arányának a kezdeményezése. Ezekről ugyanis az alapszabály - mivel igen nagy létszámú szerződésről van szó, földrajzilag is szétszórtan maga rendelkezhet. c) Az alapszabályban rendezik az ügyintéző és képviseleti szervek megválasztásának rendjét. 93



d) A munka törvénykönyve szakszervezet alatt a munkavállalóknak minden olyan szervezetét érti, amelynek elsődleges célja a munkavállalók munkaviszonnyal kapcsolatos érdekeinek előmozdítása és megvédése. Pontosan emiatt a megfontolás miatt a törvény deklarálja, hogy a munkavállalók jogosultak a munkaszervezeten belül is szakszervezet létrehozására. A szakszervezet joga, hogy a munkaszervezeten belül szerveket működtessen, s ezek működésébe tagjait bevonja. Így a szakszervezet munkahelyen létesülhet és működhet. e) A munkáltató a szakszervezeti tagdíj levonását az erre vonatkozó külön törvény alapján végzi. Ez azt is jelenti, hogy a szakszervezetet, a szakszervezeti tagdíjat fizető tagok tartják el. Természetesen a tagdíj önmagában nem képes fenntartani a szakszervezeteket, ezért egyéb bevételei is lehetnek. f) A szakszervezeteknek sajátos jogaik vannak (sérelmes munkáltatói döntések elleni kifogás, reprezentatív szakszervezetek kollektív szerződéskötési joga, választott tisztségviselők munkajogi védelme stb.), és ezek konkrét biztosítását alapszabályukban is meghatározhatják, akárcsak tagjaiknak nyújtandó támogatások (pl. segélyek) rendjét. Az elmúlt társadalmi rendszerben hozott döntések következtében tisztázatlanná váltak a munkavállalói érdekképviseleti és érdekvédelmi szervezetek vagyoni viszonyai. A jogilag rendezetlen helyzet veszélyezteti e szervek működőképességét és gátolja a szervezkedési szabadság alkotmányos jogának érvényesülését. A helyzet megoldása érdekében törvény (1991. évi XXVIII. tv.) elrendelte, hogy a szakszervezetek, ide értve valamennyi nyilvántartásba vett munkavállalói érdekképviseleti szervet, kötelesek voltak vagyonukkal elszámolni. Ez kiterjedt a tulajdonukban lévő ingatlanokra, állóeszközökre, ha nyilvántartott értéke a törvény hatálybalépésének időpontjában a 200 000 forintot meghaladta; a védett műalkotásokra, a szakszervezet által alapított vállalat, vagy a szakszervezet részvételével működő gazdasági társaságban a szakszervezeteket megillető tagsági, illetve tulajdonosi részesedésre, értékpapírokra, bankszámlán és egyéb módon kezelt pénzeszközökre, valamint alapítványba bevitt vagyonra. Az elszámolásokat az Állami Számvevőszéknek 1991. augusztus 31-ig kellett benyújtani. A cél a(z államszocialista) szakszervezeti vagyon újraosztása volt, és az elszámolások alapján a Vagyont Ideiglenesen Kezelő Szervezet, a szakszervezetek közötti tárgyalások eredménytelensége esetén döntött a felhasználásról. E döntés ellen az érintett szakszervezetek bírósához fordulhattak.

94


4.7.


A szövetkezet

A szövetkezeti mozgalom az elmúlt években, a jogi szabályozásban legalábbis, új erőre kapott, és sajátos szabályok jelentek meg a biztosító szövetkezetektől, a lakásszövetkezeteken át a több uniós tagállamra kiterjedő európai szövetkezetekig. Az általános szabályokat a 2006. évi X. törvény tartalmazza, amely a nem rendezett kérdésekre a Munka törvénykönyve és a Polgári törvénykönyv szabályainak alkalmazását rendeli el. A szövetkezet olyan alapszabállyal és nyitott tagsággal rendelkező jogi személy, amelynek működéséhez a tőkét részjegyekkel biztosítják az alapítók, és célja, hogy a tagok gazdasági, valamint társadalmi (kulturális, oktatási, szociális, egészségügyi) szükségleteit segítsen kielégíteni. Ez tehát túlmutat a tisztán gazdálkodási, vállalkozási célokon. Különösen a szociális szövetkezet és a közhasznú társaság mutat rokon vonásokat, és a nonprofit szóhasználat szerint leginkább a kölcsönös hasznú szervezet meghatározása illik rá. A tagok nem csak munkaszervezetként, foglalkoztatóként, piaci szereplőként, hanem az egyenlő szavazati elv alapján, önigazgató és a társadalmi öngondoskodást segítő szervezetként tekintenek a szövetkezetre. Ezzel függ össze, hogy a szövetkezet belső viszonyait a szövetkezés személyes jellege határozza meg, nem pedig a tőkeérdekeltség. A 124/2006. (V.19.) Kormány rendelet részletezi a szövetkezet által létrehozott közösségi alapokból nyújtandó támogatások körét. Ez a tagok és hozzátartozóik szociális támogatását (pl. temetési segély, betegápolási segély), oktatási támogatását (pl. nyelvi képzésre, a szövetkezeti célokhoz illeszkedő végzettség megszerzését támogató ösztöndíj fizetésére), kulturális és közművelődéséi, valamint sporttevékenységre irányuló segítését szorgalmazza. Lehet vakírással készült könyveket kiadni, sporteszközöket vásárolni, vagy éppen orvostechnikai műszereket beszerezni – a tagok igényei és az alapszabály meghatározása alapján.

4.8.

A szövetkezeti szövetség

A civil szervezetek sorában viszonylag új képződmény a 2000. évi CXLI. törvényben szereplő, amely az új szövetkezetekről rendelkezett, majd átvette azt a 2006.évi X. törvény. A szövetkezetek is tömörülhetnek szövetségekbe, amely társadalmi szervezetnek minősül. Elsődleges feladatuk, hogy a társadalom öngondoskodását, a szövetkezeti szolidaritás révén elősegítsék. Főbb jellemzői a következők. 95



a) E sajátos szervezet ugyanakkor jogállását tekintve a közhasznú szervezetekről szóló feltételek szerint tevékenységét tagjai (a létesítő szövetkezetek) és a szövetkezeti tagok érdekében fejti ki. Így például segíti a szövetkezetek közötti együttműködést, a szövetkezetek nemzetközi aktivitását, pénzügyi és jogi tanácsadást, oktatást szervez, ismeretterjesztő tevékenység, kiadványok útján, sőt a szövetkezeti ügyek kutatását is biztosítja. b) A szövetség létrehozása önkéntes. c) A szövetkezeti tagok vagy a szövetkezet támogatásban részesítésének feltétele lehet jogszabály szerint a szövetségben tagként való részvétel. d) Önálló szolidaritási alapot hozhat létre, hogy céljait megvalósítsa. e) Nemzetközi színtéren érdekképviseletet lát el a szövetkezetek nemzetközi együttműködése érdekében. f) Jogosult a Ptk. értelmében jogi személyiségű vállalatot alapítani a szövetkezetek országos érdekképviseleti szerve. 4.9.

Az alapítvány

Az alapítványok nagyban eltérnek az eddig tárgyalt civil szervezetektől, hiszen nem személyegyesülések, hanem meghatározott cél érdekében létrehozott vagyontömegek (célvagyonok), amelyek jogi személyek és működésük során igen sokféle szállal kapcsolódnak a független, nonprofit szervezetek világához. Alapítványi célra történő vagyonrendeléskor az alapító kötelezettséget vállal. Ugyanígy a közérdekű kötelezettségvállalás is a kötelmek körébe sorolható, hisz ott is van egy speciális kötelem, és jogosult is van, mégis attól eltér. a) Magánszemély, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok tartós, közérdekű célra alapítványt hozhatnak létre, mégpedig - formailag - alapító okirattal és nem szerződéssel. Mégis azt mondhatjuk, hogy amennyiben több alapító hoz létre egy 96



alapítványt, miután az aláíró felek olyan egybehangzó akaratát tartalmazza, amelyhez a törvény joghatásokat is fűz, jogi értelemben szerződésnek fogható fel az alapító okiratuk. b) Az alapító okirat csak részben esik a szerződéses (tulajdonról rendelkezés) szabadság körébe, mert a törvény előírja annak minimális tartalmi elemeit. i. Az alapítvány neve, ii. Székhelye, iii. Célja, iv. A céljára rendelt vagyona, v. Annak rögzítése, hogy az alapítvány zárt vagy nyitott, azaz lehet-e és miként csatlakozni hozzá. Nyílt alapítvány létrehozásakor legalább olyan mértékű vagyont kell az alapítvány rendelkezésére bocsátani, amely a működése megkezdéséhez feltétlenül szükséges. vi. A vagyonfelhasználás módja. Az alapítók kijelölhetik az alapítvány kezelő szervét (kuratóriumát). Annak ellenére, hogy a Ptk. szerint az alapítvány képviselője maga a kezelő szerv, a gyakorlatban a kurátorok egyike (a kuratórium elnöke) lesz az alapítvány képviselője. Ő fogja az alapítványt képviselni a hatóságok, illetve a bíróság előtt. vii. A gazdálkodás szubszidiárius (másodlagos, kisegítő) jellegének meghatározása. Amennyiben a gazdálkodásról semmilyen szinten nem esik szó, azt a látszatot kelti, mintha egyedül a meglehetősen bizonytalan támogatásoktól akarná függővé tenni magát. A jogszabály rendelkezik arról a furcsa helyzetről, hogy ha az alapító a létesítő okiratban nem rendelkezne kezelőszervről, akkor a bíróság köteles a kezelő szerv (szervezet) kijelöléséről gondoskodni. A gyakorlatban egy ilyen „kellékhiányos” 97



alapító okirat nem lenne alkalmas a bejegyzésre. A jogszabály szerint a bíróság akkor is kijelöli a kezelőszervet, ha az alapító okirattal létesített kezelő szerv (szervezet) a feladat ellátását nem vállalja. Azt kell mondanunk, hogy ez a szabály is inkább az utóbb kiüresedő alapítványok esetében áll meg, bejegyzés ugyanis szinte elképzelhetetlen egy olyan alapítvány esetében, ahol a kuratórium tagjai nem vállalnák a kurátori feladatokat.

viii. a kuratórium összetétele, valamint az alapítvány képviseletére jogosult személy megjelölése. ix. az alapítvány függetlenségének biztosítása az alapítótól. Ez azáltal érhető el, hogy nem jelölhető ki olyan kezelő szerv, amelyben az alapító - közvetlenül vagy közvetve - az alapítvány vagyonának felhasználására meghatározó befolyást gyakorolhat. A gyakorlatban az történik, hogy az alapító az alapítvány kezelésére külön szervezetet hoz létre, és az alapító okiratban rendelkeznie kell annak összetételéről, továbbá meg kell jelölnie az alapítvány képviseletére jogosult személyt. Abban az esetben, ha az alapítvány képviseletére többen jogosultak, úgy a képviseleti jog gyakorlásának módját, illetőleg terjedelmét is meg kell jelölni. (Ez olyan, mint a gazdasági társaságoknál az osztott képviseleti jog, amikor is a társasági szerződésbe bele kell írni a képviselők/ügyvezetők képviseleti jogának terjedelmét.) x. az alapítvány szervezeti egységét jogi személynek nyilváníthatja, ha a szervezeti egységnek önálló ügyintéző és képviseleti szerve van, valamint rendelkezik a működéséhez szükséges, az alapítvány céljára rendelt vagyonból elkülönített vagyonnal. A törvény az alapítvány okiratát írásba foglaláshoz köti, de nem ír elő minősített okirati formát, és a jogi személy nevében aláírásra a jogi személy képviselője jogosult (BH 1993/259.)

c) Az alapítvány elsődlegesen gazdasági tevékenységre nem alapítható, és az alapítvány javára a célja megvalósításához szükséges vagyont rendelkezésre kell bocsátani. Az alapítvány jogképessége mindazon tevékenységre kiterjed, amit a jogszabály nem tilt; az alapítvány tehát céljai megvalósítását nem veszélyeztető vállalkozási tevékenységet végezhet (BH 1991/414.) 98



Az alapítvány társadalmi rendeltetésével nem ellentétes az, hogy gazdálkodási tevékenységet folytat, amennyiben a gazdálkodás hozadéka az alapítványi célok megvalósítására visszaforgatásra kerül. Amikor tehát a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma a 7. számú állásfoglalással módosította a korábbi 2. számú állásfoglalását, nem tiltotta meg a kisegítő tevékenységként gazdálkodó alapítványok nyilvántartásba vételét. A gondos alapítót éppen az jellemzi, hogy nemcsak a célokat álmodja meg, de fel is hatalmazza a kuratóriumot arra, hogy a célokat meg tudja valósítani. A túlságosan megszorító alapító okiratok olyan szűk mozgásteret adnak a kuratórium számára, hogy a gyakorlatban működésképtelenné válik az alapítvány. Az alapítvány vagyonának mobilizálása csakúgy mint a vagyongyarapítás, nem szolgálhat semmi más célt, mint az alapítványi célok maradéktalan megvalósítását. Ezt segítik elő a pénzügyi jogszabályok is, ez az igazi rendeltetése az alapítványi gazdálkodásnak.

d) Valamennyi alapítvány a megyei, illetve fővárosi bírósági nyilvántartásba-vétellel jön létre, és a nyilvántartásból való törléssel szűnik meg (a sokat módosított 12/1990. (VI. 13.) IM rendelet az alapítványok nyilvántartásának ügyviteli szabályairól). Formanyomtatványon kell megadni az alapítványi adatokat a bíróság számára. A Ptk. 74/A. § (2) szerint az alapítvány a bírósági nyilvántartásba vételével jön létre. A nyilvántartásba vétel nem tagadható meg, ha az alapító okirat az e törvényben meghatározott feltételeknek megfelel. Az alapítvány tevékenységét a nyilvántartásba vételről szóló határozat jogerőre emelkedése napján kezdheti meg.

e) A bejegyzést talán megkönnyíti, de kétségtelenül arctalanabbá válik az alapítványi kultúra azáltal, hogy napvilágot látott az „alapítványi célok katalógusa”a fentebb már említett IM rendelet révén. Ez a következő célokat foglalja magában: kulturális tevékenység (pl. helyi tömegkommunikáció, művészeti tevékenység, kulturális örökség megőrzése, népművészet, hagyományőrzés, kisebbségi, nemzetiségi kultúra ápolása), sporttevékenység (pl. sportélet támogatása), szabadidős és hobbitevékenység (pl. öregdiákok, gyűjtőtevékenység), foglalkozási csoportokat összefogó (pl. egy szakma fejlesztését elősegítő) tevékenység, oktatási tevékenység (pl. ismeretterjesztés, támogatás), kutatási tevékenység (pl. természettudomány, társadalomtudomány), egészségügyi tevékenység (pl. mentális és szenvedélybetegségek kezelése, lelki segélynyújtás), 99



szociális tevékenység (pl. családvédelem, egészségkárosultak támogatása, idősek támogatása), polgári védelmi, tűzoltási tevékenység, környezetvédelmi tevékenység (pl. természeti környezet védelme, épített környezet védelme, állatvédelem), településfejlesztési tevékenység, jogvédő tevékenység (pl. állampolgári jogok védelme, fogyasztói jogvédelem), közbiztonság-védelmi tevékenység (pl. bűnözők társadalmi rehabilitációja), nemzetközi tevékenység (pl. nemzetközi kulturális, baráti és cserekapcsolatok), politikai tevékenység, egyéb. Kritikusan el kell ismerni, hogy ma Magyarországon elég bonyolult alapítvány létesítése. Annak ellenére ugyanis, hogy alapítványrendelés esetére a jogszabály nem ír elő ügyvédkényszert, jó szándékú, laikus alapítók nehezen boldogulnak. A nyilvántartásba vétel nem tagadható meg, ha az alapító okirat a törvényben meghatározott feltételeknek megfelel. A bíróság azonban szinte szó szerinti citálást vár el az alapítóktól. Kizárt tehát, hogy az alapítói „pia causa” (a római jogból ismert kegyes cél) önmagában elegendő legyen. Nem csoda, hogy a statisztika arról árulkodik, hogy szinte nem is történik hiánypótlás nélküli alapítványrendelés. Célszerűbb lenne az alapítványok létesítéséhez nagyobb mozgásteret adni az alapítói fantáziának és csak a kezelőszervtől (a működtetéséért felelős kuratóriumtól) várni el azt, hogy a működés törvényes legyen. Jól lehet elvitathatatlan érvek szólnak amellett, hogy az alapítványok létrehozásakor is meg kell, hogy feleljenek a jogszabályi előírásoknak, de a gyakorlatból úgy látszik, hogy kevesebb bonyodalmat okozna, ha nem az alapítót hívná fel minduntalan hiánypótlásra a bíróság, hanem a kuratórium elnökét, akitől inkább elvárható a működtetés operatív részleteivel való foglalatosság, mint az „ötletgazdától”. A kuratórium elnöke (az alapítvány képviselője) majd elvégezné a „szükséges” jogszabályi uniformizálást.

f) Gyakran elfelejtik az alapítók, hogy a bírósághoz benyújtott kérelmet két tanúnak is alá kell írnia. A kérelemhez csatolni kell az alapító okiratot. Jelenleg az alapítványrendelés illetékmentes nem peres eljárás, és a bíróság soron kívül határoz a nyilvántartásba vételről. g) A nyilvántartásba vétel után az alapító az alapítványt már nem vonhatja vissza. h) A bíróság a nyilvántartásba vételről szóló határozatát az ügyészségnek is kézbesíti. Az ügyészségnek pedig lehetősége van arra, hogy óvást jelentsenek be a törvénysértő módon bejegyzett alapítványok ügyében a Legfelsőbb Bírósághoz.

100



i) Elég gyakran megesik, hogy alapítványt hozzátartozó nélküli örökhagyók végrendeletben tesznek. Az ilyen végrendeletről a bíróságot értesíteni kell, nem csak a favor testamenti elvének maradéktalan érvényesülése miatt, de azért is, mert ha bejegyzésre alkalmatlan okirat születne, azt a végrendelkező halála után már nem lehet korrigálni. A jogszabály ezekre a nem várt esetekre mindenesetre rögzíti, hogy amennyiben a létrehozása nem felel meg a törvényben meghatározott feltételeknek, az ilyen alapítványt közérdekű meghagyásnak kell tekinteni. j) Az alapítványi képviseleti jog korlátozása jóhiszemű harmadik személy irányában hatálytalan. Senki sem köteles ugyanis feltételezni a piac szereplői közül egy ilyen korlátozást. k) Ha a kezelő szerv (szervezet) tevékenységével az alapítvány célját veszélyezteti, az alapító a kijelölést visszavonhatja, és kezelőként más szervet (szervezetet) jelölhet ki. Az alapító halála, megszűnése után ez a jogosultság fő szabály szerint a bíróságot illeti meg, nincs azonban akadálya annak, hogy az alapító a halála esetére megjelölje azt, aki (amely) az alapítói jogokat fogja gyakorolni. Az ilyen áthagyományozott jog jogosultja sem lehet azonban kizárt a képviseletből (alapítványi képviselő, pl. kuratóriumi elnök, aki alapító volt vagy aki az alapítvány vagyonának felhasználására meghatározó befolyást gyakorolhat). l) Az alapítvány működése felett az ügyészség a reá irányadó szabályok szerint törvényességi felügyeletet gyakorol. Ha az alapítvány működésének törvényessége másképp nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. A bíróság határidő kitűzésével kötelezi az alapítvány kezelőjét, hogy az alapítvány jogszabálynak megfelelő működését állítsa helyre. A határidő eredménytelen eltelte után a bíróság az alapítványt megszünteti. m) A gyakorlatban igen sok gondot okoz a Ptk. azon (látszólag gyermekded) rendelkezése, miszerint „Az alapító az alapító okiratot indokolt esetben - az alapítvány nevének, céljának és vagyonának sérelme nélkül - módosíthatja. ” (Ptk. 74/B§ (5) bek.) Ugyanis számos esetben az alapító az alapítást követően eltűnik, ismeretlen helyre 101



költözik, jogi személyiségű alapítvány jogutód nélkül megszűnik, és ez lehetetlen helyzetbe hozza a kuratóriumot. Az alapító okirat módosításra egyébként olyan apróságokban is szükség lehet, hogy egy működő alapítványban megváltozik a kuratórium, vagy a Felügyelő bizottság személyi összetétele. Ezt is módosítással kell elintézni. A módosítást el kell juttatni a bejegyző (megyei/fővárosi) bírósághoz. Az természetes, hogy az alapítvány nyilvántartásba vételére vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni a módosításokra is. Az alapítványokkal kapcsolatos bírósági gyakorlat eltéréseit az ügyészség érzékelte és kezdeményezte néhány kérdésben a Legfelsőbb Bíróságnál jogegységi eljárás indítását. Ennek eredményeként született az 5/2006.KJE számú jogegységi határozat, miszerint a bíróság az alapítvány működése során is kijelölheti a kezelő szervet, ha erről az alapító nem gondoskodott, vagy a kijelölt szerv s kezelést nem vállalja. Ha a kezelő szervezet veszélyezteti az alapítvány tevékenységét, céljait, úgy az alapító a teljes kezelő szervezetet (nem csak egyes tagjainak) kinevezését vonhatja vissza és jelölhet ki új szervet, szervezetet. Ez nem függ az alapító okiratban meghatározott kijelölés megszűntetésére vonatkozó rendes szabályoktól (pl. időmúlás, halálozás). Amennyiben több alapítója van az alapítványnak, úgy valamelyik alapító halála vagy megszűnése esetén, a többi tag csak akkor módosíthatja az alapító okiratot, ha nincs más személy kijelölve az alapítói jogok gyakorlására. Az alapító okirat módosításának egyébként csak az alapítvány működőképessége érdekében, szűk körben van helye, az alapítvány céljának, nevének és vagyonának sérelme nélkül.

4.10.

A pártalapítvány

a) Önálló kategória a pártok által létesített nyitott alapítvány, amely az adott párt működését segíti, illetőleg ismeretterjesztést, kutatási, oktatási tevékenységet végez (2003. évi XLVI. tv.). Ez a sajátos típus összességében a politikai kultúrát kívánja fejleszteni, és ezért költségvetési támogatásban részesülhet, ha i. a létesítő párt képviselői az Országgyűlésben legalább két, egymást követő választáson frakciót alakítottak, továbbá ii. a frakció megalakítását az Országgyűlés alakuló ülésén be is jelentették.

102



iii. Az állami támogatás pártonként csak egy alapítványnak biztosított, és három részből tevődik össze, figyelemmel a párt által szerzett parlamenti mandátumokra. Az alapítvány kezelő szervének tagjait a frakció vezetője jelöli ki öt évre, aki lehet a párt tagja is (meghatározó befolyás tilalma alóli kivétel), sőt állami vezető is. Az alaptámogatás az éves országgyűlési képviselői alapdíj huszonötszöröse, a kiegészítő támogatás a párt által szerzett mandátum ok szerinti képviselők éves alapdíjának 85 százaléka, míg az eseti támogatás az éves költségvetési törvényben meghatározott, kiemelt célú összeg. A támogatást negyedévenként utalják át (2003. évi XLVII. tv.), és nyitott alapítvány lévén, számít mások csatlakozására. Részére az SZJA 1 százaléka nem ajánlható fel. Adományokat névtelenül nem fogadhat el, és a támogatók adatait nyilvánosságra kell hoznia, ha az elérte az 500 ezer forintot vagy külföldről származik, és értéke meghaladja a 100 ezer forintot. A gazdálkodás törvényességét a Számvevőszék ellenőrzi.

4.11.

A közalapítvány

A közalapítvány nem túl régi keletű intézménye a Ptk-nak. Olyan jogi személyről van szó, amely az alapítás körülményei és célja szempontjából tér el az alapítványokra vonatkozó szabályoktól, egyebekben az alapítványi szabályokat kell rá is alkalmazni. A főbb sajátosságai a következők. a) Alapítására az Országgyűlés, a kormány, valamint a helyi önkormányzat képviselő testülete és kisebbségi önkormányzat jogosult. b) Célja, hogy közfeladatok folyamatosan ellátásra kerülhessenek e jogi személy révén. c) Ilyen közfeladatnak minősül az állami vagy helyi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról – jogszabály alapján – az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. A közalapítvány létrehozása nem érinti az államnak, illetve az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét. Például kábeltelevíziós rendszer működtetése a helyi önkormányzat kulturális feladatainak biztosítását szolgálja, így erre a célra közalapítvány alapítható (BH 103



1998/512.) Egyébként közalapítvány nem csak kötelező, hanem önként vállalt önkormányzati feladatokra is létrehozható (BH 1996/613.)

d) Az alapító okiratban meghatározható, hogy szervezeti egysége is jogi személyiséggel rendelkezzen. e) Közalapítvány létesítését törvény is előírhatja. f) Közalapítvány létrejöhet úgy is, hogy a közönséges alapítvány a teljes vagyonát – az alapítók hozzájárulásával – azonos célú közalapítvány létesítése érdekében az arra jogosult szervnek felajánlja. Az ajánlat elfogadása után a közalapítványt - kérelemre - a bíróság bejegyzi. g) A közfeladat jellegéből az is következik, hogy közalapítvány alapítására jogosult szerv alapítványt csak közalapítványként hozhat létre. h) A közalapítványnál kötelező az ellenőrző szerv létrehozása. Az alapító okiratban a kezelő szervet is meg kell jelölni, vagy ilyen célra külön szervezet - ideértve a kezelő szerv ellenőrzésére jogosult szervet is létrehozásáról kell gondoskodni. i) Ha törvény eltérően nem rendelkezik - bárki feltétel nélkül csatlakozhat a közalapítványhoz, az alapító okirat azonban előírhatja, hogy a csatlakozás elfogadásához a kezelő szerv (szervezet) jóváhagyása szükséges. j) A közalapítvány alapító okiratát, annak módosítását a hivatalos lapban közzé kell tenni. k) A kezelő szerv (kuratórium) a közalapítvány működéséről köteles az alapítónak évente beszámolni, és gazdálkodásának legfontosabb adatait nyilvánosságra kell hozni. l) Közalapítvány csak olyan gazdálkodó szervezetben vehet részt, amelyben legalább többségi irányítást biztosító befolyással 104



rendelkezik, és amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulása mértékét. Többségi irányítást biztosító befolyása van annak, aki tagsági (részvényes) jogai vagy a gazdálkodó szervezet más tagjával (részvényesével) kötött megállapodás alapján a szavazatok több mint ötven százalékával rendelkezik. Közalapítvány által létrehozott gazdálkodó szervezet további gazdálkodó szervezetet nem alapíthat, és gazdálkodó szervezetben részesedést nem szerezhet.

m) A közalapítvány gazdálkodásának törvényességét és célszerűségét – a helyi önkormányzat képviselő-testülete és a kisebbségi önkormányzat által alapított közalapítvány kivételével – az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Közalapítvány alapító okiratában sem módosítható és egészíthető ki az alapítvány eredeti célja (BH 1999/428.) A közalapítvány alapítója nem jelölheti meg önmagát ellenőrzésre jogosult szervként, az ellenőrző szerv összetételére azonban nem vonatkozik az a rendelkezés, hogy az alapítók meghatározó befolyást nem gyakorolhatnak a szerv döntéshozatalában (BH 1997/97.)

4.12.

A közhasznú társaság

A nem ügyészi, hanem cégbírósági törvényességi felügyelet alá tartozó közhasznú társaságokra vonatkozó rendelkezéseket az 1993. évi XCII. törvény iktatta be a Ptk. rendelkezései közé. A Ptk. 57-60. §-ait a gazdasági társaságokról szóló törvény még 1997-ben módosította, amelyek legfeljebb 2009. július 1-ig alkalmazhatók. A társasági jog értelmében, törvény előírhatja, illetve lehetővé teheti gazdasági társaságnak nyereségszerzésre nem irányuló közhasznú tevékenységre vagy más közfeladat ellátására történő alapítását. A létesítésével kapcsolatos jelentősebb szabályokat az alábbiakban foglaljuk össze, jelezve, hogy a cégbírósági eljárásra és a gazdasági társaságokra vonatkozó valamennyi rendelkezésre nem térünk ki. a) Közhasznú társaság alapítója elvileg bármely jogalany lehet, így természetes személy, a jogi személy bármely fajtája, s lehet jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság is. A gyakorlatban olyan társadalmi közös szükséglet kielégítésére alapítanak - tipikusan egyszemélyes társaságként -, amelyeknek kielégítéséért valamely állami, költségvetési szerv, vagy önkormányzat felelős. A közhasznú 105



társaság alapítója gyakran éppen maga a felelős szerv, így többnyire állami, költségvetési szerv, önkormányzati költségvetési szerv, amely ettől még ugyanúgy felelős marad az adott szolgáltatásért. b) A közhasznú társaság alapvetően nem üzletszerű, nem nyereségszerzésre irányuló gazdasági tevékenységre, hanem közhasznú tevékenységre hozható létre. A közhasznú tevékenység mellett tehát kizárólag annak elősegítése érdekében, kiegészítő jelleggel folytathat üzletszerű gazdasági tevékenységet. A tevékenységéből származó nyereséget nem oszthatja fel a tagjai között, azt közhasznú céljainak megvalósítására kell fordítania. c) A közhasznú társaság létesítő okirata a társasági szerződés. Ebben meg kell határozni i. a szerződő feleket, ii. a társaság székhelyét, telephelyét, fióktelepét, iii. a tevékenységi kört (külön kitérve a közhasznú tevékenységre), iv. a törzstőkét, v. a társaság működési kereteit, vi. a társaság megszűnésének esetére a vagyon közhasznú célra fordításának módját, vii. a bankszámla feletti jogosultságot, viii. a cégjegyzés módját. d) A társasági szerződés mellékletét szokta képezni egy olyan szerződés, amelyet a társadalmi közös szükséglet kielégítésért felelős szervvel (rendszerint önkormányzattal vagy önkormányzati szervezeti egységgel) a közszolgáltatás ellátásról kötött az alakuló társaság. A 106



szerződést a megkötésétől számított harminc napon belül a cégbíróságon letétbe kell helyezni. e) Elengedhetetlen felügyelő bizottság létrehozása és a könyvvizsgáló választása (kijelölése). f) Alapításához tagokat a társaság nyilvános toborzással is gyűjthet g) A közhasznú társaság a cégjegyzékbe való bejegyzéssel jön létre a bejegyzés napjával. h) A taggyűlés hatáskörébe tartozik az olyan szerződések jóváhagyása, amelyet a közhasznú társaság a társadalom közös szükségleteinek a kielégítéséért felelős szervvel köt a közhasznú tevékenységének folytatásának a feltételeiről. i) A közhasznú társaság fúzió esetén csak közhasznú társasággal egyesülhet, szétválás esetén csak közhasznú társaságokká válhat szét, vagyis a közhasznú társaság gazdasági társasággá történő átalakulása tilos. A közhasznú társaság létesítése a kft.-kéhez hasonló. A közhasznúság létét az állam azzal is elismerni igyekszik, hogy a bejegyzéskor illetéket nem kell fizetni. Az alapítónak kifejezetten meg kell jelölnie, hogy mely tevékenysége közhasznú. A klasszikus közhasznú társaságok működéséhez elengedhetetlenül szükséges a feladat átvállalási szerződés, amely a közszolgáltatási igazgatáson belül alternatív szolgáltatási forma. A közigazgatási jog ezt az alternatív közszolgáltatást kiszerződésnek, vagy kiszervezésnek mondja. A közhasznú társaságok a klasszikus társadalmi szervezetektől abban térnek el, hogy a létesítő okiratukban kifejezetten gazdálkodási tevékenységet vállalhatnak fel, nyereség és vagyonszerzési cél nélkül szolgáló tevékenységet rendszeresen végeznek, nyereségükből a tagok nem részesülhetnek. Ezzel függ össze, hogy a közhasznú társaság közhasznú szervezetté minősíthető. Egyebekben pedig a közhasznú társaság kft. módjára működő gazdasági társaság. A gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény értelmében közhasznú társaságok 2007. július 1-től nem alapíthatók, a meglévőknek pedig legkésőbb 2009. júliusáig, a társasági szerződés módosításával át kell alakulniuk non-profit gazdasági társasággá (non-profit kft, rt, bt., kkt), azaz bármely cégforma választható. Megszűnik tehát az eddigi formai megkötés. Ha az említett határideig a módosítást nem jelentik be, a cégbíróság törli a szervezetet, ide értve a jogutód nélküli megszűnés esetét is. A jövőben tehát kht. helyett non-profit társaságról kell beszélnünk. 107


5.


A megszűnés és megszüntetés sajátos szabályai

Mivel a fentiekben már összefoglaltuk a társadalmi szervezetek megszűnésére és megszüntetésére vonatkozó általános szabályokat, itt csak az ettől eltérő rendelkezésekre térünk ki. Ilyen a sport törvényben, a pártokról szóló törvényben szereplő néhány sajátosság, valamint a nem társadalmi szerv alapítványra, közalapítványra és a gazdálkodó szervezeti formában működő közhasznú társaságra vonatkozó szabályozás. 5.1.

A sportegyesület megszűnése

Számottevő újítása a sportról szóló 2004. évi I. törvénynek, hogy a sportegyesületek immár felszámolhatók, illetve csődeljárás indítható ellenük. Ez a korábbi felelőtlen gazdálkodásnak hatásos gátja lehet. A sport törvény rendelkezései szerint az egyesületekre is alkalmazni kell – a végelszámolásra vonatkozó szabályok kivételével - a csődtörvény megfelelő rendelkezéseit. Amennyiben viszont felszámolással szűnik meg a (sport)egyesület, úgy a megszűnés feltételét kell hogy képezze a hitelezői igények kielégítése. A hitelezők kielégítése után esetlegesen megmaradt vagyon sorsára nézve az alapszabály előírásait kell alkalmazni, illetőleg a közgyűlés dönthet a szervezet vagyonáról. A sportegyesületek esetében speciális helyzet áll fenn, ám a gyakorlatban sportegyesület felszámolására még nem volt példa. 5.2.

A politikai párt megszűnése

A párt megszűnésének a társadalmi szervezettel analóg esetein (más párttal való egyesülés, több pártra való szétválás, feloszlás, bírósági feloszlatás) túl sajátos lehetősége, hogy a) a bíróság az ügyészség indítványára megállapítja a párt megszűnését, ha a párt felhagyott a tevékenységével és vagyonáról nem rendelkezett,

108



b) a bíróság, szintén az ügyészség indítványára, megállapítja ugyan a párt megszűnését, de mód van arra, hogy a párt társadalmi szervezetként működjön tovább, ha a párt két egymást követő parlamenti ciklusban, az országgyűlési választásokon nem állított jelöltet; c) ha a társadalmi szervezetté átalakult párt megszűnik, akkor rá a párttörvény szabályait kell alkalmazni; d) a párt feloszlása esetén i. a feloszlásáról az alábbiakat tartalmazó közleményt kell kiadni és megjelentetni a Magyar Közlönyben: (1) annak a címnek, névnek a megjelölése, ahol a megjelenést követő 90 napon belül a hitelezők bejelenthetik követeléseiket, (2) kíván-e a párt alapítványt létrehozni. ii. a párt gazdálkodására vonatkozó iratokat átadja a bíróságnak, amelyből megállapítható a vagyonra vonatkozó zárlati munkák elvégzése; iii.

a bíróság csak akkor törli a nyilvántartásból, ha (1) átadta a gazdálkodására vonatkozó iratokat, amelyből kiderül, hogy kielégítette hitelezőit, (2) maradt-e ez után vagyona (3) ha igen, úgy alapítványát nyilvántartásba vették és (4) maradék vagyonát annak tulajdonába adta. Rendelkezhet azonban úgy is, hogy más, már bejegyzett alapítványnak juttatja maradék vagyonát.

A párt megszűnésének bejelentésekor a bíróságnak vizsgálnia kell, hogy a megszűnést arra hatáskörrel rendelkező szerv mondta-e ki, illetőleg a bejelentést tevő személy erre jogosult-e (BH 1992/347.) Ha a párt feloszlással történő megszűnését kimondja, társadalmi szervezetként nem működhet tovább; ebben az esetben vagyonából közérdeket szolgáló alapítványt kell létrehozni (BH 1991/291.)

5.3.

Az alapítvány megszűnése

Fő szabály szerint az alapítványt nem lehet megszűntetni. Az alapító legalábbis nem szűntetheti meg. Nem is az a célja jó esetben az 109



alapítványtevőnek, hogy az útjára bocsátott alapítványt megszüntesse. A bíróság az alapítványt a nyilvántartásból törli, ha az alapító okiratban meghatározott a) cél megvalósult; b) idő eltelt; c) feltétel bekövetkezett. Egyéb esetben, a megszüntetés érdekében az ügyészséget kell megkeresni. Az ügyész a) a nem működő alapítvány megszűntetése (törlése) iránt megkeresi a bíróságot annak érdekében, hogy az alapítványt a nyilvántartásból törölje. Az eljárást az ügyész kezdeményezi, de az ügyészhez az „elárvult”, kuratórium nélkül maradt, kiüresedett alapítványok képviselői fordulhatnak törlési kérelemmel. A törlésre megfelelően alkalmazni kell az alapítvány nyilvántartásba vételére vonatkozó szabályokat. b) az alapítványi célok megvalósítása lehetetlenné vált (Ilyen eset volt például a budapesti Expo támogatására létrehozott alapítvány. A világkiállítási szándék visszavonását követően az alapítvány okafogyottá vált). A bíróság az ügyész keresete alapján szüntetheti meg az alapítványt, feltéve, hogy az alapítvány céljának megvalósítása lehetetlenné vált, sőt akkor is, ha utóbb, jogszabály-változás folytán a bejegyzést meg kellene tagadnia. A törvényességi felügyeletet követő ügyészi felszólalás (törvénysértés észlelése esetén) igen gyakran eredményezi azt, hogy az alapítók kezdeményezik a kuratórium „leváltását. ” Egy jól működő alapítvány meglehetősen érzékenyen reagál a kuratórium személyi összetételére, a nonprofit szektorban ugyanis nagyon markánsan jelen van a kapcsolati tőke, a megszokott mechanizmusok. Ilyen esetekben az is előfordulhat, hogy az új kuratórium „letér” az alapító okiratban foglalt célok teljesítésének útjáról, aminek előbb-utóbb az a vége, hogy a bíróság az alapítványt megszünteti. 110



Ritkán, de mégiscsak előfordul az, hogy a bíróság a kuratórium összetételében látja a célok megvalósulásának veszélyeztetését, és levélben fordul az alapítóhoz avégett, hogy a kezelő szerv (szervezet) kijelölését az alapító vonja vissza. Azt megítélni, hogy a kuratórium a puszta működésével veszélyezteti az alapítvány célját, néha elég problematikus. Megállapította például az ügyészség olyan esetekben, amikor a kuratórium tagjai rendszeresen részesültek alapítványi célszerinti juttatásokból. Ha a kijelölés visszavonása, illetve új kezelőszerv kijelölése nem történik meg, akkor a bíróság csak egyet tehet: maga jelöl ki kezelőként más szervet (vagy szervezetet). Az alapítót nyilván nem lehet büntetőjogi szankciókkal sújtani. Az alapítvány megszűnésének egy speciális esete a megszüntetve megőrzés. Ez történik akkor, amikor az alapítók közös akaratából több alapítvány egyesül. Az egyesülési szándékot a bíróságnak be kell jelenteni, az egyesítést végső soron a bíróság rendeli el. Gyakori félreértés az alapítvány megszűnése kapcsán, hogy aki létesít, az vissza is vonhatja a művet. Alapítványt az alapító nem szüntetheti meg. Megteheti ezt a bíróság, nevezetesen az alapítványt törli a nyilvántartásból, ha az alapítványt megszünteti, vagy más alapítvánnyal való egyesítését rendeli el. Jogunk odafigyel arra, hogy a jogszabálysértés miatt - ügyészi intézkedés kapcsán (ügyészségi kezdeményezésre) - megszűnt alapítványok vagyona ne maradjon gazdátlan. Ezeket a vagyoni elemeket a bíróság hasonló célú alapítvány támogatására köteles fordítani. A gyakorlatban leginkább az fordul elő, hogy az alapító már az alapítványrendeléskor meghatározza a megszűnés esetére irányadó vagyonfelosztást. A bíróság az érdekelt alapítók közös kérelmére elrendelheti az alapítványfúziót is. Fúzióval új alapítvány jön létre, de az is előfordulhat, hogy egy működő alapítvány egy másik működő alapítványhoz csatlakozik. Az egyesítési kérelemnek a bíróság akkor ad helyt, ha a egyesítéssel létrehozott új alapítvány az „alkatrész”- alapítványok céljait továbbra is képes (rendszerint hatékonyabban) megvalósítani. Az alapítványok egyesítésére irányuló kérelemhez az új, illetőleg a megfelelően módosított alapító okiratot is csatolni kell, egyebekben a bíróság eljárására az alapítvány nyilvántartásba vételére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. 111


5.4.


A közalapítvány megszűnése

A bíróság a közalapítványt az alapítók kérelmére nem peres eljárásban megszünteti, ha a közfeladat iránti szükséglet megszűnt vagy az más módon hatékonyabban megvalósítható. A közfeladat ellátása a legutóbbi időkben fokozottabb garanciákat kapott a közhasznú szervezetekről szóló törvény által. A közalapítvány megszűnése esetén a közalapítvány vagyona - a hitelezők kielégítése után - az alapítót illeti meg, aki köteles azt a megszűnt közalapítvány céljához hasonló célra fordítani, és erről a nyilvánosságot megfelelően tájékoztatni. 2006-tól kormányzati törekvés a közalapítványok megszüntetése, a közkiadások átláthatóbbá és racionálissá tétele érdekében. 5.5.

A közhasznú társaság megszűnése

A közhasznú társaságot megszűnés esetén a cégbíróság törli a cégjegyzékből. A társaság a törléssel szűnik meg, azaz jövőre terjedő hatállyal szűnik meg a társaság a törlés napjától kezdődően (ex nunc hatály, a cégek cégjegyzékből történő törlésének, valamint a tagok személyében bekövetkezett változáshatályosságáról lásd még az 5/1999. Polgári jogegységi határozatot). A Gt. 54. § általános elévülési időt állapít meg a jogutód nélkül megszűnő társaságokkal szemben fennálló követelésekkel szemben. Az általános elévülési idő a társaság megszűnésétől számított öt év. A Gt. 53. §-a sorolja fel a gazdasági társaságok megszűnésének általános eseteit, amelyhez csatlakozik a Gt. korlátolt felelősségű társaságra vonatkozó speciális megszűnési esetei. Ehhez további rendelkezéseket állapít meg a Ptk. A megszűnési okok lényegében azonosak a hatályos szabályozással. Van un. automatikus megszűnés (pl. a társaság határozott időre való alapítása esetén ezen időtartam eltelte). A társaság tagjai dönthetnek a társaság jogutód nélküli megszüntetéséről, illetőleg jogutódlással történő megszüntetéséről is. Amennyiben jogutód nélkül szűnik meg a gazdasági társaság, akkor a végelszámolásra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni (a csődeljárásról, a felszámolási eljárásról és a végelszámolásról szóló 1991. évi XLIX. törvény). A végelszámoló köteles a Cégközlönyben felhívást közzétenni a végelszámolási eljárásról. 112



A közhasznú társaságot jellemzi a vagyonszerzési célzat hiánya, ezért a közhasznú társaság megszűnése esetén sem következhet be a tagok tényleges vagyoni gyarapodását eredményező helyzet. Ezért mondja ki a törvény, hogy a megszűnéskor a) a tagok a tartozások kiegyenlítése után fennmaradt tiszta vagyonból b) csak a törzsbetétjük alapításakori értékére tarthatnak igényt. Nem szabad összetéveszteni a törzsbetét alapításkori értékét a társaság alapításakor bevitt törzsbetéttel. Új törzsbetét alapítható működés során is, amennyiben a társaság tagja működés során a társaság alapításakor bevitt törzsbetétjét készpénz befizetésével növelni kívánja. A közhasznú társaság létesítő okiratában egyértelműen rendelkezni kell a törzsbetét alapításkori értékét meghaladó megmaradó vagyon felhasználásának módjáról [Ptk. 57. § (3)]. c) Végül a megmaradó vagyont - lehetőleg a társaság főtevékenységével azonos - közcélra kell fordítani. Ha a tartozások mértéke meghaladja az alapításkori törzsbetétek összegét, akkor értelemszerűen nem lesz a tagok részére kiadható vagyon. Jogutód nélküli megszűnés esetén a tagok felelőssége legfeljebb csak a törzsbetét alapításkori értékéig terjedhet. Korlátlan viszont annak a tagnak a felelőssége, aki ezzel visszaélt, így például megsértette a nyereségfelosztás tilalmába ütköző rendelkezéseket, a társaság vagyonával sajátjaként rendelkezett vagy a vagyont saját vagy más személyek javára úgy csökkentette, hogy tudta: ezáltal a társaság kötelezettségeit nem lesz képes teljesíteni. Ha a közhasznú társaság jogutódlással szűnik meg, az a jogoknak és a kötelezettségeknek általános jelleggel az új társaságra való átszállását jelenti, ez esetben a megszűnt társaság tartozásaiért elsődlegesen a jogutód társaság felel. A jogutódlással történő megszűnést pedig a hatályos Ptk-ban foglalt eltérésekkel maga a társasági törvény VII. fejezete határozza meg. A cégeljárásról szóló törvény a cégbíróság számára két alapvető esetet állapít meg: a megszűntté nyilvánítást, mint a cégbírósági törvényességi felügyelet legsúlyosabb szankcióját, illetve a ténylegesen nem működő cégek esetén a cégbíróság hivatalból törölheti a társaságot [Ct. 54. § (1) f), 56-58. §]. A kht. megszűnésének sajátos esete a jogszabályváltozás, így a 2006.évi IV. törvény legkésőbb 2009.júliusától törli a non-profit társasággá át nem alakult kht-t. 113



Források: Lomniczi Zoltán: Egyesületek; HVGORAC Kiadó, Budapest 2000 pp. 299 Lomniczi Zoltán: Alapítványok és közalapítványok; HVGORAC Kiadó, Budapest 2002 pp. 299 Nemes András: Az egyetemek és a nem kormányzati szervek kapcsolata (EASM előadás) 2003 Nemes András: Sportjogi ismeretek, Budapest, 2002 pp. 320 Pongrácz Eszter (szerk.): A Polgári Törvénykönyv magyarázata EMLA Egyesület tanulmánya (Nonprofit Szektor Analízis program) Budapest, 2006. Mészáros Bálint: Másként gondolkodók (Magyar Narancs, 2006. március 23. ) Bogár Piroska: Kommentár a közhasznú társaságokról, HVG-ORAC, Budapest 2004. 365 p.

114


V. fejezet: A közhasznú szervezetek

V. fejezet A közhasznú szervezetek

* Csanády Dániel – Tóth Judit – Virág Mária

1. A közhasznú szervezetekről szóló törvény megszületése Az 1998-ban életbe lépett közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvényt több éves előkészület és vita előzte meg, sőt a szabályozással kapcsolatos dilemmák máig sem szűntek meg, amit jelezhet az is, hogy az elfogadása óta 2006.közepéig tizenhétszer módosították. A szabályozás történetén keresztül a legfontosabb vitakérdéseket jobban megérthetjük. Az egyesülési jogról szóló törvény elfogadását követően már felmerül a Pénzügyminisztériumban, hogy szükség lenne egy nonprofit szabályozásra. 1989-1994 között alapvetően az államháztartás reformjáért és a költségvetésért felelős tárca szorgalmazta az újabb és újabb tervezetek kidolgozását. 1989. szeptemberében a Minisztertanácsnak szánt tervezetben a nonprofit szervezetek gazdálkodásáról és számos jogi kérdés megoldásáról esett szó, de az anyagot igen sok kritika érte, így átfogó felülvizsgálatát és a téma mélyebb feltárását határozták el. 1990 októberére el is készült egy téziseket tartalmazó tervezet a nonprofit szervezetek és tevékenységek, valamint célszervezetek szabályozásáról, de a tárcán belüli viták miatt lekerült a napirendről. 1991 októberében a Kormány részére újabb előterjesztést fogalmaztak meg a nonprofit intézményekre és tevékenységekre vonatkozó szabályozás továbbfejlesztéséről. Érdekes fejlemény, hogy a pénzügyi tárcán kívül az előterjesztők között volt a népjóléti, a művelődési és közoktatási, az igazságügyi miniszter, valamint az Országos Műszaki Fejlesztési Bizottság. A több szereplős előkészítésben nem jött létre a konszenzus. Ezért a pénzügyi tárca 1992 elején külső szakértőket bízott meg a szabályozandó szervezeti és gazdálkodási kérdések összefoglalására. A nonprofit szabályozás alapelveit áttekintő tervezet 1992 áprilisában készült el, de a megrendelők kérésére többször átdolgozták. A miniszteri értekezlet számára 1993 februárjában és augusztusban bemutatott anyag a civil szervezetek és a civil szektor 115



újjáéledéséről szólt, a társadalmi önszerveződések működési és gazdálkodási rendjéről. Párhuzamosan folyt a Ptk. módosításának kidolgozása az Igazságügyi Minisztériumban. Az elképzelések szerint ez nagy hatással lett volna a nonprofit szervezetek gazdálkodására, így a PM-ben elfektették az elkészült terveket. Mivel a vállalkozási tevékenységek korlátozására és a szolgáltató jellegű nonprofit szervezetek állami ellenőrzésére vonatkozó javaslatokat a civil szektor és a minisztériumok is támadták, a nonprofit szervezetek gazdálkodásának szabályai nem készültek el. Felmerült, hogy kérjék fel a szabályozás kidolgozására a téma egyik legjobb külföldi szakértőjét, de 1993 végéig sem sikerült ehhez a pénzügyi tárca vezetőit megnyerni. 1994-ben a koalíciós pártok választási programja, majd a kormányprogram egyaránt tartalmazta az átfogó, a szektor egészét egységesen szabályozó nonprofit törvény kidolgozását. 1994 őszén létrejött egy tárcaközi bizottság a környezetvédelmi, a munkaügyi, a közoktatási tárca és a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal államtitkáraiból. Közben a Nonprofit Információs és Oktatási Központ kimunkált egy törvénykoncepciót, de hosszas viták után az államigazgatás ugyanúgy visszautasította, mint a civil szektor. Ugyanis a tervezetben azt állt, hogy nonprofit szervezeti kamarát kell létrehozni a nonprofit elvű működés és az etikai normák ellenőrzésére. 1995-től különböző kormányzati megrendelésre több szakértői tervezet készült el, bemutatva a nemzetközi tapasztalatokat, felvázolva a szabályozási modelleket. 1996 tavaszán a Művelődési és Közoktatási Minisztérium is megbízott egy jogi és gazdasági szakértőkből álló csapatot azzal, hogy a tárca felvállalja a törvény előkészítését, mintegy "átvállalva" a több tárca hatáskörébe tartozó témakört. Az elkészült tervezet a közhasznúság és szintjei absztrakt fogalmát, feltételrendszerét tartalmazta, azzal, hogy létre kell hozni a nonprofit felügyeletet, egy erre szakosodott állami szervet, civilek bevonását. A felügyelet feladata lett volna a közhasznú jogállással (alanyi jogon biztosítandó állami támogatásokkal) rendelkező nonprofit szervezetek működésének és gazdálkodásának a figyelemmel kísérése. 1996 nyarán széles körű társadalmi vitát szerveztek a törvénytervezetről. A nonprofit szektor képviselői a közhasznú jogállás megszerzését túl bürokratikusnak találták, és a felügyelet gondolatát is elvetették. Az ellenállást látva a kormányzat átdolgoztatta a tervezetet, és a kompromisszumos törvénytervezet 1997 elejére elkészült. A nonprofit felügyelet helyett az adóhatóságra vagy az 116



ügyészségre bízta volna az ellenőrzési feladatokat, átalakult a közhasznú jogállás rendje, fogalma és fellazult a garanciarendszer. Ám a különböző érdekcsoportok nyomására nem csak a szekértőket eresztették szélnek, hanem a tervezetnek ezt a változatát is elvetette a kormány. A ciklus végének közeledtével gyorsan cselekedni kellett a vállalt program megvalósítása érdekében. A létrehozott kodifikációs bizottság - a korábbi szövegeket új módon használta fel: a senki által nem támadott, technikai részleteket tartalmazó rendelkezéseket magáévá tette, míg az elvi jellegű, ám támadott elemeket lecserélte. A közhasznú működésre vonatkozó biztosítékok is elmaradtak. A parlament elé beterjesztett törvényjavaslathoz mintegy 200 módosító javaslat érkezett: az elégedetlenek éppúgy hozzászóltak, mint a közhasznúsági körbe bekerülni kívánó érdekcsoportok képviselői. Sajnos, maga a szektor nem tudott egységes álláspontot kialakítani és azt képviselni egy olyan, a szektor egésze számára meghatározó ügyben, mint éppen a róluk szóló törvény előkészítése és elfogadása. Nem született tehát átfogó szabályozás, megmaradt a széttagolt, heterogén norma-halmaz, amelyhez e törvény egy újabb, bár kétségtelenül fontos újabb réteget alkot. Az 1994-ben hatalomra került kormány a programjában éppúgy ígérte a civil szektorra vonatkozó szabályozás korszerűsítését és a partnerséget, miként az 1998-ban és a 2002-ben hivatalba lépő kormány. 1994: "A kormány partneri viszonyra törekszik az érdekképviseletekkel, valamint a kultúra, az oktatás, környezetvédelem, szociális ellátás, egészségügy, foglalkoztatáspolitika, sport és turizmus területén működő szolgáltató nonprofit szervezetekkel. […] A kormány tervezi a nonprofit törvény kidolgozását, amely meghatározza a nem haszonelvű tevékenységek körét és feltételeit, a nonprofit szervezetek működésének szabályait és gazdálkodásuk rendjét, az elérhető kedvezmények körét és feltételeit, az összeférhetetlenségi szabályokat, a pályázati rendszer általános elveit, valamint a nyilvánosság, az ellenőrzés és a jogorvoslatok rendszerét. " 1998: "A Kormány ösztönzi az egyházi és a civil szervezeteket, hogy több állami feladatot vállaljanak át szerződéses alapon, s egyúttal biztosítja számukra a feladat ellátáshoz szükséges forrásokat is. E feladatok összehangolása érdekében a Kormány törekszik egy önálló, egyeztető és ellenőrző szerepet ellátó Civil Koordinációs Szolgálat felállítására. " 2002: "A Kormánynak érdeke a tőle független autonóm civil érdekképviseletek megerősödése, hiszen pusztán kormányzati eszközökkel a társadalmi célok nem elérhetők. Az elmúlt években a civil szervezeteknek lényegében két csoportja jött létre: a több tízezer valóban civil egyesület, alapítvány, ám rájuk a kormányzat részéről az anyagi támogatás helyett az adminisztratív kötöttségek sora zúdult, illetőleg létrejött néhány száz, túlzottan is az állami támogatásból élő, gazdaságilag igen erőssé tett köztestület, közalapítvány, közhasznú társaság. A Kormány megszünteti ezt a felemás helyzetet, […] tágítani kívánja a civil szervezetek önfinanszírozását, bővíteni anyagi forrásait. Az állami támogatásokat 117



részben normatív alapokra helyezi, részben a vonatkozó döntéseket a kormánytól független szervek hatáskörébe utalja. Kiiktatja a formális érdekegyeztetéseket és valódi társadalmi párbeszédet kezdeményez a civil szervezetekkel. "

2. A közhasznú szervezet fogalma A törvény nem ad kifejezetten fogalmi meghatározást, de a preambulum és a rendelkezések egybevetése alapján olyan, a társadalom és az egyén közös érdekeinek kielégítését végző, cél szerinti tevékenységként megvalósító jogi személyek tartoznak e körbe, amelyek nem kormányzati és nem haszonelvű szervezetek, amennyiben közhasznú szervezeti besorolást nyertek a bíróságon. A meghatározás minden elemét sorra véve, a következő feltételeknek kell az ilyen besorolásra és ezzel járó jogállást igénylő szervezetnek megfelelnie. a) Magyarországon nyilvántartásba vett jogi személyek közül csak a következők kérhetik közhasznú szervezet besorolásukat: i. társadalmi szervezet, ide nem értve a biztosító egyesületet, a pártokat, a munkáltatói és a munkavállalói érdekképviseleti szervezetet, ii. alapítvány, iii. közalapítvány, iv. közhasznú társaság, 2007. júliusától nonprofit kft, illetve nonprofit társaság, v. köztestület, ha a létrehozásáról szóló törvény ezt lehetővé teszi, illetőleg törvény erejénél fogva (például a Magyar Olimpiai Bizottság, Nemzeti Sportszövetség), vi. sportági országos szakszövetség, 118



vii. nem költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény (azaz alapítója egyház, magánszemély), viii. közhasznú tevékenységet ellátó szociális szövetkezet, ix. a törvény erejénél fogva a Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság, valamint a Felsőoktatási és Tudományos Tanács. b) Közvetlen politikai tevékenység tilalma. Ez egyrészt következik abból, hogy a politikai pártokat eleve kizárták a közhasznúvá minősíthető szervezeti körből, továbbá jelezni kívánták a szervezet függetlenségét is, hiszen nem állami, kormányzati szervezetről van szó. Ugyanakkor a teljes apolitikus magatartás társadalmi, lakossági, életkori érdeket megjelenítő szervezettől nem is lehetne reálisan megkövetelni. Így a jogállás megszerzéséhez elegendő azt rögzíteni az alapító okiratban, hogy pártoktól független a szervezet és azoknak nem nyújt anyagi támogatást, továbbá nem végez pártpolitikai tevékenységet, országgyűlési képviselői, megyei/fővárosi önkormányzati választáson jelöltet nem állít. Az egyéb, azaz közvetett politizálás megengedett (pl. petíciós jog, gyülekezési jog gyakorlása). Ha a szervezet jelölő szervezetként fellép a választási eljárásban - hiszen a választási eljárásról szóló törvény ezt a nyilvántartásba vett társadalmi szervezetek számára lehetővé teszi úgy a jelölő-listára felkerülés követő 60 napon belül kérnie kell a közhasznú besorolásból a törlését, illetve ezt az ügyész is kezdeményezheti a bíróságnál. Ugyanis a jelölt állítás már politikai tevékenységnek minősül. 25/2002. (IX. 26.) OVB állásfoglalás a közhasznú szervezetnek minősülő jelölő szervezetek jelöltjei és listái nyilvántartásba vételének tárgyában Az Országos Választási Bizottság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 34. §-a (2) bekezdésének a) pontjában írt hatáskörében eljárva a közhasznú szervezetnek minősülő jelölő szervezetek jelöltjei és listái nyilvántartásba vételének tárgyában az alábbi állásfoglalást adja ki: A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény 54/A. § k) pontja és a Ve. 149. § g) pontja alapján jelölő szervezetek a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény szerint bejegyzett pártok, valamint az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény szerint bejegyzett társadalmi szervezetek és kisebbségi szervezetek lehetnek. 119



A Ve. 55. § (2) bekezdése szerint az illetékes választási bizottság minden, a törvényes feltételeknek megfelelő jelölő szervezetet, jelöltet, illetőleg listát - a bejelentését követő három napon belül - nyilvántartásba vesz. Az 56. § (3) bekezdése szerint a választási bizottság visszautasítja a lista nyilvántartásba vételét, ha a jelölés a törvényes feltételeknek nem felel meg. A Ve. 59. § (4) bekezdése értelmében a jelölő szervezet jelölési jogosultságát a választási bizottság a bíróság által bejegyzett társadalmi szervezetek nyilvántartásában ellenőrizheti. […] Az Országos Választási Bizottság megállapítja, hogy a Khsz. -ben foglalt korlátozások nem jelentik azt, hogy a közhasznú szervezetnek minősülő jelölő szervezetek az országgyűlési képviselői, a megyei és a fővárosi önkormányzati választáson ne állíthatnának jelölteket és listákat, tekintettel arra, hogy a jelöltek és listák állítása a választási jogszabályok vonatkozó rendelkezései szerint történik. A Khsz. -ben foglalt korlátozások megszegése a Khsz. szerinti jogkövetkezményeket vonja maga után.

c) Közhasznú tevékenység folytatása. A szervezet létesítő okiratában meghatározott, a szervezet céljának megvalósítását jelentő tevékenység (cél szerinti tevékenység) ellátása, amely a társadalom és az egyén közös kielégítésére szolgál, ha a törvényben meghatározott 23 tevékenységi kör valamelyikét foglalja magában. (A felsorolt tevékenység-fajtáknál példákat mutatunk be az ügyészség vizsgálatai alapján, mit is jelentenek a gyakorlatban.) i. egészségmegőrzés, betegségmegelőzés, gyógyító-, egészségügyi rehabilitációs tevékenység, Közreműködés például a mozgáskorlátozottak számára lakás-átalakítási, lakás akadálymentesítési támogatások elnyerésében, átvállalják a mozgáskorlátozottak részére közlekedési támogatások igénylésének adminisztratív részét, segítenek a fogyatékossági járadék igénylésével kapcsolatos eljárásban, gyógyüdüléseket szerveznek, gyógyászati segédeszközöket szereznek be, rehabilitációs munkahelyeket kutatnak fel, krízisben levő lelki betegek gondozásához biztosítanak szakembereket, lelki elsősegély szolgálatokat működtetnek, rákszűréssel egybekötött egészség-megőrzési programokat szerveznek. Az önkormányzatoktól átvállalt feladatkörökben házi szakápolást, hospice szolgálatot, házi segítségnyújtási szolgálatot működtetnek, egészségügyi tudományos tevékenységet támogatnak, fekvőbeteg-ellátásról, járóbetegellátásáról egyéb humán-egészségügyi ellátásáról, valamint szakellátásról gondoskodnak. A fentieken túlmenően az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény 97§. valamint 100. §-aiban foglaltak figyelembevételével kórházi 120



feladatokat – betegszállítást, továbbá a gyermekklinikák onkológiai osztályain kezelt gyermekek részére rehabilitációs programok szervezését - vállalják át.

ii. szociális tevékenység, családsegítés, időskorúak gondozása, A személyes gondoskodás keretébe tartozó alapellátás biztosítását, a szakosított ellátás biztosítása körében szociális otthon működtetését, teljes körű ellátás és háziorvosi rendszer, idősek otthona valamint gondozóházak működtetését, családsegítő szolgáltatást, fogyatékosokat ellátó lakóotthon létrehozását és működtetését, fogyatékosok nappali ellátását és oktatását, képességfejlesztését, támogatott óvodai, általános iskolai, középiskolai közétkeztetést, hajléktalanszálló, éjjeli menedékhely üzemeltetését, élelemosztást, a rászorulók részére ruhák és fertőtlenítőszerek biztosítását végzik.

iii. tudományos tevékenység, kutatás, iv. nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés, Oktatási intézményeket (általános, - közép, szakközépiskola, főiskola, speciális képzéseket nyújtó iskola) működtetnek, a tanulók tájékoztatásának feladatait, a diákönkormányzatok segítését továbbá a pedagógusok pedagógiai- szakmai tájékoztatását végzik. Önálló orvosi kutatásokat finanszíroznak, mozgásukban akadályozott gyermekek integrált óvodai nevelését és iskolai oktatását biztosítják, közreműködnek az epilepsziával élők iskoláztatásában, foglalkoztatásuk megoldásában, vízi mentő ismeretek alapfokú oktatását, a vízmentő tevékenység gyakorlását, vízi vizsgáztatást végeznek.

v. kulturális tevékenység, A közművelődési, kulturális tevékenység címén könyvtári szolgáltatásokat látnak el, és támogatják az ismeretszerző, az amatőr alkotó, művelődő közösségek tevékenységét.

vi. kulturális örökség megóvása, vii. műemlékvédelem, A kulturális örökség megóvása, műemlékvédelem tevékenységek körében a kulturális javak gyűjtése, őrzése, tudományos feldolgozása és bemutatása céljából múzeumokat működtetnek, néprajzi, régészeti, irodalmi emlékek értékeinek megőrzéséről gondoskodnak, történeti emlékparkot, zenekart, fúvószenekart 121



tartanak fenn, kórusokat alapítottak és működtetnek, továbbá kolostorrom felújítását stb. végzik.

viii. természetvédelem, állatvédelem, ix. környezetvédelem, A települési, természet-, környezet, állatvédelem tevékenységek körében a helyi jelentőségű védett természeti területek fenntartását, természeti állapotának fejlesztését, megőrzését végzik, környezeti ismeretek terjesztése és fejlesztése tevékenységeket folytatnak, és közreműködnek egyes területek természeti génanyagának mentésében, az őshonos fafajok védelmében, vízrendezési, csapadékvíz elvezetési, csatornázási tevékenységekben, ezen kívül belvízkárok elhárítását, csapadékelvezető árkok ásását stb. végzik. Az önkormányzatok közötti tartós együttműködés kialakítása érdekében átfogó településfejlesztési, területrendezési célok együttes megoldását, s környezetvédelem és a természetvédelem terén történő együttműködésüket segítik elő, továbbá ellátják tájvédelmi körzetek kezelői feladatait.

x. gyermek- és ifjúságvédelem, gyermek- és ifjúsági érdekképviselet, A gyermek- és ifjúságvédelem, gyermekjóléti feladatok ellátása körében a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. tv. 39. §-a szerinti gyermekjóléti szolgáltatás részeként a gyermeki jogok biztosítását, védelmét, kiskorúak veszélyeztetésének megelőzését, a kialakult veszélyeztetettség megszüntetését vállalták.

xi. hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése, A hátrányos helyzetű csoportok segítése, foglalkoztatása körében munkanélkülivé vált dolgozókat foglalkoztatnak, illetve foglalkoztatásukat segítik, kis- és középvállalkozások induló feltételeit biztosítják, a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. tv. 2. § (5) bekezdése alapján az állam helyett gondoskodnak a fogyatékos személyek hátrányait kompenzáló intézményrendszer működtetéséről, továbbá fogyatékos gyermekek oktatásáról, neveléséről, gondozásáról. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint például nem minősíthető a közhasznú szervezetekről szóló törvény 26. § c/11. szerinti hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítésére irányuló tevékenységnek a magyar áruk, termékek, szolgáltatások piaci fogyasztásának fellendítése, a versenyképesség, az érdekvédelem biztosításában való közreműködés és a hasonló szervezetekkel történő együttműködés sem. A törvényalkotó célja szerint és az egyes kategóriákon belül a köztudat szerint 122



általában oda sorolt fogalmakat kell érteni. A közfelfogás pedig a hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítésén olyan nyilvánvaló és egyértelmű ismérvek alapján felismerhető csoportokat ért, mint pl. a fogyatékosok, a munkanélküliek, a sokgyermekesek csoportja. A társadalmi esélyegyenlőség elősegítése ugyanakkor a társadalom más csoportjaihoz mérten a hátrányos helyzetűen felzárkóztatását jelenti.

xii. emberi és állampolgári jogok védelme, xiii. a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel, valamint a határon túli magyarsággal kapcsolatos tevékenység, A magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel, valamint a határon túli magyarsággal kapcsolatos tevékenység keretében határon kívül élő oktatókat foglalkoztatnak és a nemzeti kisebbségekhez tartozó tehetséges fiatalok oktatását biztosítják.

xiv. sport, a munkaviszonyban és a polgári jogi jogviszony keretében megbízás alapján folytatott sporttevékenység kivételével, A műkedvelő sporttevékenység körében az iskolai sporttevékenység kereteinek megteremtése érdekében tornatermet építettek, és gondoskodnak egyes önkormányzatok tulajdonát képező sportlétesítmények működtetéséről

xv. közrend és közlekedésbiztonság védelme, önkéntes tűzoltás, mentés, katasztrófa-elhárítás, A közrend- és közbiztonság védelme tevékenységek keretében a rendőrség munkájának segítésére polgárőr egyesületeket hoztak létre és működtetnek, a bűnüldözés, a szenvedélybetegségek megelőzése, drogprevenció és a fiatalkorúak nevelését – bűnelkövetővé, illetve áldozattá válása elkerülését segítő – oktatási programokat szerveznek, továbbá a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. tv. 10. § (1) bekezdése alapján regionális és rádiós segélyhívó rendszert hoztak létre és működtetnek. A helyi tűzvédelemmel kapcsolatos tevékenység, katasztrófa elhárítás körében a helyi tűzvédelemről, a tűzmegelőzési, tűzoltási és a műszaki mentési feladatok ellátásáról gondoskodnak, s a mentésben a katasztrófavédelmi szervezetekkel, a mentőszolgálatokkal, valamint a Magyar Vöröskereszt helyi szervezeteivel működnek együtt.

xvi. fogyasztóvédelem, 123



xvii. rehabilitációs foglalkoztatás, xviii. munkaerőpiacon hátrányos helyzetű rétegek képzésének, foglalkoztatásának elősegítése és a kapcsolódó szolgáltatások, xix. euroatlanti integráció elősegítése, xx. közhasznú szervezetek számára biztosított - csak közhasznú szervezetek által igénybe vehető - szolgáltatások; Civil szervezetek közötti együttműködés elősegítése, tanácsadó és pályázatíró szolgáltatás működtetése, nonprofit szervezetek szolgáltató központjának működtetése, adománygyűjtő tanfolyam szervezése, társadalmi kapcsolatokkal foglalkozó szakemberek képzése, civil szervezeteknek hírlevél kiadása és kiállítások, rendezvények szervezése, önkéntes munka szervezésének oktatása.

xxi. ár- és belvízvédelem ellátásához kapcsolódó tevékenység, xxii. a közforgalom számára megnyitott út, híd, alagút fejlesztéséhez, fenntartásához és üzemeltetéséhez kapcsolódó tevékenység; Az út, híd, alagút fejlesztéséhez, fenntartásához, üzemeltetéséhez kapcsolódó tevékenységek körében a közúthálózat fejlesztéséről, karbantartásáról és üzemeltetéséről gondoskodnak, továbbá közútkezelői és vagyonkezelői tevékenység ellátását vállalják.

xxiii. bűnmegelőzési és áldozatvédelmi tevékenység. d) A gazdálkodás során elért eredmény felosztásának a tilalma, gazdasági, vállalkozási tevékenység alárendelt szerepe (közhasznú célok megvalósítása érdekében, azok veszélyeztetés nélkül végezhető csupán). e) Nyilvánosság vállalása a működés és a tevékenység körében (például a közhasznúsági jelentés, nyilvános pályáztatás révén).

124



A fenti feltétek konjunktívak, azaz mindegyiket teljesíteni kell, és kizárólag a szervezettel szembeni minimumokat fogalmazzák meg. Ennél szigorúbb követelmények teljesítése is lehetséges, de nem szükséges előfeltétel. A fogalmi feltételeknek nem felel meg, noha közcélú tevékenységet végez, például a társasházközösség, a lakásszövetkezet, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztár, az egyházi intézmény, az alapítványok jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egysége. Más okból, de például egy súlyosan beteg ember külföldi gyógykezelésének biztosítására létrehozott alapítvány célját tekintve ugyan közérdekű, de tevékenysége nem közhasznú. Ezért alapítványként bejegyezhető, de közhasznú szervezetként nem vehető nyilvántartásba. Nincs akadálya a közhasznúvá minősítésnek, ha egy szervezet nem csak a listán szereplő közhasznú tevékenységet végzi, hanem mellette más tevékenységet is. Továbbá, a bírói gyakorlat szerint - különösen közalapítványoknál - elegendő, ha a közhasznú tevékenységet nem közvetlenül maga a szervezet végzi, hanem ahhoz támogatást nyújt, azaz közvetetten végzi azt.

3. A kiemelkedően közhasznú szervezetek A kiemelkedően közhasznú szervezetekkel szemben két további követelményt fogalmaz meg a törvény. a) Egyrészt, létesítő okiratában rögzítenie kell, hogy közhasznú tevékenysége során olyan közfeladatot lát el, amelyről törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály rendelkezése szerint, valamely állami szervnek vagy a helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia. Ez gyakran megköveteli, hogy a szervezet - a közfeladat jellegéből következően – külön jogszabályban megjelölt feltételeknek is eleget tegyen (pl. működési engedély). Másfelől, a közfeladatot az ellátásért felelős állami vagy önkormányzati szervvel kötött megállapodás alapján láthatják el, mégpedig önállóan, felelősséggel. Ez az adott tevékenységre vonatkozó jogszabályok betartását is magában foglalja. Állami szerv, vagy önkormányzat törvényben meghatározott feladatának átvállalása azonban csak a jogszabályban biztosított keretek között történhet. (Vannak olyan közfeladatok - például rendőrségi, igazságszolgáltatási, törvényhozói stb. – tevékenységek - amelyek nem vállalhatók át. Több közfeladat átvállalásához ugyanakkor engedély, vagy hozzájárulás is szükséges lehet. Egyoldalú nyilatkozattal nem vállalható át például valamely felsőoktatási intézmény működtetése.) Ha a közhasznú szervezet nem rendelkezik a szükséges engedélyekkel, a tevékenységet annak ellenére nem folytathatja, hogy a létesítő okiratában foglalt célkitűzései szerint a tevékenységet vállalta. 125



Azoknak a kiemelkedően közhasznú szervezetek, amelyek a közfeladat ellátása körében valamely intézményt működtetnek, az ehhez szükséges engedélyeket is be kell szerezniük és esetenként a külön jogszabályban előírt bejelentési kötelezettségnek is eleget kell tenniük. Az Oktv. 37. §-ának (2) bekezdése szerint például a közoktatási intézmény alapítását az alapító okirat aláírását követő 30 napon belül az alapító okirat, továbbá – ha a fenntartó a tevékenységét nem jogszabály felhatalmazása alapján látja el – a közoktatás szolgáltató tevékenység folytatására jogosító okirat megküldésével, nyilvántartásba vétel céljából be kell jelenteni. A bejelentést költségvetési szerv esetén a törzskönyvi nyilvántartást vezető szervnél, más esetben a jegyzőnél, főjegyzőnél kell teljesíteni. Egyes közfeladatok csak a közfeladat ellátására jogosult szervvel kötött megállapodás alapján végezhetők. A közfeladat ellátására való jogosultságnak a közhasznúsági jelentésből ki kell tűnnie. A helyi önkormányzatoktól egyoldalú akarat elhatározásból nem vállalhatók át például a természetben és pénzben nyújtható szociális ellátások feladatai, annak feltételeit a települési önkormányzat rendeletében határozza meg. A szerződés megkötésére a szervezet aláírásra felhatalmazott képviselői jogosultak, a szerződés utólagos jóváhagyására általában nincs szükség. A Ptk. 59. §-ának (1) bekezdése szerint azonban a közhasznú társaság taggyűlésének kizárólagos hatáskörébe tartozik az olyan szerződés jóváhagyása, amelyet a társaság a társadalmi közös szükséglet kielégítéséért felelő szervvel köt a közhasznú tevékenység folytatásának feltételeiről. Az 59. § (3) bekezdése szerint az (1) bekezdés alapján kötött szerződések nyilvánosak, azokba bármely érintett személy betekinthet.

b) Köteles a létesítő okirata szerinti tevékenységének és gazdálkodásának legfontosabb adatait nyilvánosságra hozni a helyi vagy az országos sajtó útján is. A közzétételi kötelezettség kifejezetten a kérdéses adatok nyilvánosságra hozatalára – és nem azok hozzáférhetővé tételére – irányul, ezért nem elegendő olyan sajtóközlemény közzététele, amely szerint az iratok a megjelölt helyen és időben megtekinthetők.

4. A közhasznúsági nyilvántartás A bíróságon vezetett nyilvántartás azt tanúsítja, hogy valamely szervezet rendelkezik-e közhasznú szervezeti jogállással és azon belül milyen közhasznúsági fokozattal (kiemelten közhasznú szervezet vagy sem). Azok a szervezetek, amelyeknek felvételét megtagadta a bíróság, vagy a nyilvántartásból törölték, nem élvezhetik a törvényben (és más kapcsolódó jogszabályokban) foglalt kedvezményeket, támogatásokat, ugyanakkor nem is terhelik e jogállásból 126



fakadó kötelezettségek. Az egyik fokozatból a másikba átsorolás is a nyilvántartást vezető feladata. A konstitutív aktusokat (nyilvántartásba vétel, átsorolás, törlés) a civil szervezet székhelye szerinti megyei (fővárosi) bíróság végzi, nemperes eljárásban, soron kívül, illetékmentesen. A bíróság határozatát az ügyészségnek is megküldi. A nyilvántartása vétel elutasítása miatti jogorvoslatról a táblabíróságok döntenek. a) Nyilvántartásba vétel. Amennyiben a törvényben meghatározott feltételeknek, dokumentáltan (alapító okirat, szervezeti és működési szabályzat) megfelel a kérelmező szervezet, úgy a kérelmező székhelye szerint illetékes megyei (fővárosi) bíróság, nemperes eljárás keretében a közhasznú szervezeti jogállásról dönt. A kérelemben meg kell jelölni, hogy közhasznú vagy kiemelten közhasznú besorolást (fokozat) kér. A nyilvántartásba vételre újként alakuló társadalmi szervezetnél, alapítványnál, közalapítványnál, köztestületnél - a bejegyzéssel együtt kerül sor a megyei (fővárosi) bíróságon, míg már bejegyzett, jogi személyként létező szervezetnél bármikor, határidő nélkül, kérelemre. Ebben az esetben, a szervezetnek a bíróságon nyilvántartott adatai kiegészülnek a közhasznúsági fokozatra, a közhasznú jogállás megszerzésének, módosításának és törlésének időpontjára vonatkozó adatokkal. Ezek nyilvánosak, továbbá statisztikai célokra felhasználhatók, azokat a KSH részére, feldolgozva, továbbítják. Politikai párt mint egyszemélyes alapító, illetve tulajdonos által működtetett közhasznú társaság jogszerűen nem igényelheti közhasznú szervezetnek minősítését (BH 2002/67.

A közhasznú szervezetként való nyilvántartásba vételhez a bíróság megkívánja, hogy a szervezet működésére, gazdálkodására, felépítésére vonatkozó követelményeket a benyújtott alapító okiratban és szervezetiműködési szabályzatban megjelenítsék. Amennyiben már bejegyzett szervezettől van szó, az alapító okirat, szabályzatok megfelelő módosítását igénylik. b) Átsorolás. Erre sor kerülhet a szervezet kérelmére, hiszen a közhasznú szervezet 60 napon belül köteles kérni, alacsonyabb közhasznúsági (kiemelten közhasznúból nem kiemelten közhasznú) fokozatba történő átsorolását, ha a működése a kiemelten közhasznú szervezetek fogalmára, nyilvántartásba vételére vonatkozó 127



feltételeknek nem felel meg. Másrészt, az ügyész indítványozhatja az illetékes bíróságnál, ha a szervezet működése és vagyonfelhasználása a közhasznú szervezeti törvényben, a létesítő okiratban vagy az ennek alapján készített belső szabályzatokban foglalt rendelkezéseknek nem felel meg, és ezen a szervezet az ügyészi felhívás után sem változtat. c) Törlés a nyilvántartásból. A közhasznú szervezet 60 napon belül köteles kérni a közhasznú jogállás törlését, ha a működése a közhasznú szervezetek fogalmára, nyilvántartásba vételére vonatkozó feltételeknek nem felel meg. Az ügyész a közhasznúsági nyilvántartásba vételre illetékes bíróságnál indítványozhatja, ha a közhasznú szervezet működése és vagyonfelhasználása az e törvényben, a létesítő okiratban vagy az ennek alapján készített belső szabályzatokban foglalt rendelkezéseknek nem felel meg, és ezen a szervezet az ügyészi felhívás után sem változtat. A Legfelsőbb Bíróság 4/2006.KJE számú jogegységi határozata rámutat, hogy a közhasznú szervezet létesítő okiratában meg kell határozni, hogy a szervezet milyen tényleges tevékenységet folytat, közhasznú céljait milyen módon valósítja meg. Ugyanis a törvény szerinti tevékenységi körök átfogóak, azokat konkretizálni kell; a közhasznú tevékenység nyilvánosságának elvéből következik, hogy a szervezet által nyújtott szolgáltatásokhoz való szabad hozzáférést a létesítő okiratban ki kell mondani (pl. a kívülállóknak kifejezetten megengedi vagy kimondja, hogy azt nem zárja ki); a létesítő okiratnak elég a vezető tisztségviselőkre vonatkozó összeférhetetlenség minimumaként utalni a törvény szerinti 8-9.§-ra, de ha ezen kívül egyéb okokat is ilyennek minősítenek, akkor azokat meg kell fogalmazni (pl. etikai vagy egyéb szakmai kívánalmak hiánya); a létesítő okiratban vagy szervezeti és működési szabályzatban azt kell szabályozni, miként dokumentálják a vezetőségi döntéshozatalt és annak eredményét, hogy annak nyilvánossága és jogszerűsége ellenőrizhető legyen; a bírósági nyilvántartásba vételnél nem szükséges bemutatni a befektetési szabályzatot, ugyanis a törvény értelmében erre csak az előtt van szükség, mielőtt ilyen tevékenységet kezdenek; az átsorolás és a törlés iránt az ügyész indítványt tehet, amelyről nemperes eljárásban dönt a bíróság. 128



Az egyes közfeladatok ellátására kötött szerződések megkötését – törvényességi felügyeleti jogkörében – az ügyészség vizsgálja. A közhasznú szervezetekről szóló törvény 23 §-a szerint az ügyész a közhasznúsági nyilvántartásba vételre illetékes bíróságnál indítványozhatja a közhasznú jogállás törlését, illetőleg az alacsonyabb közhasznúsági fokozatba történő átsorolást, ha a közhasznú szervezet működése és vagyonfelhasználása a közhasznú szervezetekről szóló törvényben, a létesítő okiratban vagy az annak alapján készített belső szabályzatokban foglalt rendelkezéseknek nem felel meg, és ezen a szervezet az ügyészi felhívás ellenére sem változtat. A keresetindítás oka a közhasznúsági szerződés megkötésének elmaradása is lehet.

5. A közhasznú szervezet működése és gazdálkodása A közhasznú szervezetek fogalmi meghatározásából és nyilvántartásba vételi eljárás szigorú rendjéről írtakból következik, hogy a különböző állami támogatásokért cserébe, a működésnek meg kell felelnie a következő nyilvánossági és összeférhetetlenségi szabályoknak. a) A szervezet legfőbb szervének, ügyintéző és képviseleti szervének az ülései nyilvánosak. b) A vezető szerv ülésezésének rendjét (gyakoriság, de évente legalább egyszer, összehívás, napirend közlése, határozatképesség, határozathozatal módja) részletesen szabályozni kell az alapító okiratban. A szervezet vezető szervének döntéseiről nyilvántartást kell vezetni, így az alapító okiratban vagy belső szabályzatban kell meghatározni, miként dokumentálható a döntések tartalma, időpontja, hatálya, a döntés mellett és ellen szavazók aránya. A megszületett döntések közlési és nyilvánosságra hozatali rendjét szintén rendezni kell az alapító okiratban vagy belső szabályzatban. c) Az alapító okiratban vagy belső szabályzatban meg kell határozni, hogy a közhasznú szervezet működésével kapcsolatos iratokba miként lehet betekinteni. d) Tartalmaznia kell az alapító okiratnak vagy belső szabályzatnak az egész szervezet működésének nyilvánosságát biztosító rendelkezéseket, beleéretve a szolgáltatások és a beszámolók hozzáférhetőségét is. 129



e) A vezető tisztségviselőkre szigorú összeférhetetlenségi szabályok vonatkoznak, amelyről és annak ellenőrzéséről szintén az alapító okiratban kell rendelkezni. Ez a következőket jelenti: i. Abszolút összeférhetetlenség: a közhasznú szervezet megszűntét követő két évig nem lehet más közhasznú szervezet vezető tisztségviselője az a személy, aki a megszűnt közhasznú szervezetnél töltött be - annak megszűntét megelőző két évben legalább egy évig - vezető tisztséget, és olyan szervezetről van szó, amely az adózás rendjéről szóló törvény szerinti köztartozását nem egyenlítette ki. A másik előírás, hogy a vezető tisztségviselő (jelölt) köteles valamennyi érintett közhasznú szervezetet előzetesen tájékoztatni arról, hogy ilyen tisztséget egyidejűleg más közhasznú szervezetnél is betölt. ii. Relatív összeférhetetlenség: A vezető szerv határozathozatalában nem vehet részt az a személy, aki vagy akinek közeli hozzátartozója [Ptk. 685. § b) pont], élettársa a határozat alapján -

kötelezettség alól mentesül,

-

felelősség alól mentesül,

-

bármilyen más előnyben részesül, (nem számít ilyennek a közhasznú szervezet cél szerinti juttatásai keretében a bárki által, mindenféle megkötés nélkül igénybe vehető természetbeni szolgáltatás vagy a szervezetnek a tagsági jogviszony alapján a létesítő okiratban megjelölt, cél szerinti juttatás), vagy

-

a megkötendő jogügyletben egyébként érdekelt.

-

Ezért az alapító okiratban vagy belső szabályzatban ennek ellenőrzéséről (szavazás, döntés előtt) rendelkezni kell.

f) A szervezet működését és gazdálkodását ellenőrző, a vezető szervtől elkülönült felügyelő szerv létrehozására, hatáskörére, működésére vonatkozó rendelkezéseknek is meg kell jelenniük az alapító okiratban, függetlenül a konkrét szervezeti formára vonatkozó 130



szabályoktól. Az ellenőrző szerv tagjaira, valamint a könyvvizsgálóra is sajátos összeférhetetlenségi rendelkezések vonatkoznak. Nem lehet a felügyelő szerv elnöke vagy tagja, illetve könyvvizsgálója az a személy, aki a vezető szerv elnöke, tagja, a közhasznú szervezettel a megbízatásán kívüli más tevékenység kifejtésére irányuló foglalkoztatási, munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban áll, hacsak jogszabály másképp nem rendelkezik, a közhasznú szervezet cél szerinti juttatásából részesül, kivéve a bárki által megkötés nélkül igénybe vehető nem pénzbeli szolgáltatásokat, illetőleg a társadalmi szervezet által tagjának a tagsági jogviszony alapján nyújtott, létesítő okiratnak megfelelő cél szerinti juttatást -, vagy a fenti pontban meghatározott bármely személynek a hozzátartozója.

g) A szervezet éves beszámolójának a jóváhagyása milyen rendben történik, szintén az alapító okirat része. Ha egy tagból (személyből) áll a legfőbb szerv, úgy a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény 168. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy a döntéshozatalt megelőzően a tag (személy) köteles a felügyelő szerv, valamint a legfőbb szervnek nem minősülő ügyintéző és képviseleti szerv véleményének megismerése érdekében ülést összehívni, vagy írásos véleményüket beszerezni. Az írásos vélemények, illetve az ülésről készült jegyzőkönyvek nyilvánosak, és a létesítő okiratnak rendelkeznie kell az említett véleményezési jog gyakorlásának módjáról.

A gazdálkodással kapcsolatos sajátos követelményeket is meghatároz a közhasznú szervezetekről szóló törvény, túl a profitfelosztás tilalmán. Ezek a következőkben foglalhatók össze: a) A szervezet cél szerinti juttatásban nem részesítheti a felelős személyt, a támogatót, valamint e személyek hozzátartozóját. Kivétel ez alól a bárki által megkötés nélkül igénybe vehető szolgáltatás, illetve a társadalmi szervezet tagjának a tagsági viszony alapján nyújtott, létesítő okiratnak megfelelő juttatás. b) Befektetési tevékenységet csak a legfőbb szerve által elfogadott befektetési szabályzat alapján végezhet. 131



c) A közhasznú szervezetnek a cél szerinti tevékenységéből, illetve vállalkozási tevékenységéből származó bevételeit (pl. adomány, alapítói támogatás, tagdíj, vállalkozási bevétel) és ráfordításait (pl. a közhasznú tevékenység érdekében felmerült közvetlen költségek) elkülönítetten kell nyilvántartani. Ez nem érinti a szervezet formájától függő könyvvezetési (számviteli) szabályok alkalmazását. d) A szervezet nevében és javára csak a szervezet írásbeli meghatalmazásával, mások zaklatása vagy emberi jogaik megsértése nélkül lehet adományt gyűjteni. A begyűjtött adományokat nyilvántartásba kell venni (könyv szerinti értéken vagy ennek hiányában a szokásos piaci áron). e) A közhasznú szervezetek feletti adóellenőrzést a közhasznú szervezet székhelye szerint illetékes állami adóhatóság, a költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzését az Állami Számvevőszék, a törvényességi felügyeletet pedig - a közhasznú működés tekintetében - a reá irányadó szabályok szerint az ügyészség látja el. f) A szervezet váltót, illetve más hitelviszonyt megtestesítő értékpapírt nem bocsáthat ki - a közhasznú társaság kivételével – vállalkozásának fejlesztésének közhasznú tevékenységét veszélyeztető mértékű hitelt nem vehet fel, s az államháztartás alrendszereitől kapott támogatást hitel fedezetéül, illetve hitel törlesztésére nem használhatja fel. g) A szervezet tevékenysége független az alapító tevékenységétől, a közhasznú szervezet vagyona ezért semmilyen körülmények között nem szolgálhatja az alapító érdekeit. Az olyan gyakorlat például, amelynek során az alapítvány a teljes bevételét – amelyet műemlék templom felújítására gyűjtött - a felújítási munkák finanszírozása érdekében az alapítónak adja át, nem felel meg az alapítványok működésével kapcsolatos törvényi előírásoknak. h) A szervezet bármely cél szerinti juttatását – létesítő okiratban meghatározott szabályok szerint – pályázathoz kötheti. A meghirdetett pályázati feltételektől a érvényesen eltérni nem lehet, s főként nem a közhasznú szervezet tisztségviselői javára (a Ptk. 5. § is 132



tiltja a joggal való visszaélést. A (2) bekezdés szerint joggal való visszaélésnek minősül a jog gyakorlása, amennyiben az illetéktelen előnyökhöz vezet.) A vagyonfelhasználásról készített kimutatásból ezért annak is ki kell tűnnie, hogy a pályázati támogatások folyósítására a létesítő okiratban foglaltaknak és a törvényi előírásoknak megfelelően került-e sor. i) A közhasznú szervezet a közhasznú jogállásának megszűnésekor köteles esedékes köztartozásait rendezni, illetőleg közszolgáltatás ellátására irányuló szerződéséből eredő kötelezettségeit időarányosan teljesíteni. Politikai párt mint egyszemélyes alapító, illetve tulajdonos által működtetett közhasznú társaság jogszerűen nem igényelheti közhasznú szervezetként való minősítését (BH 2002/67.)

6. A közhasznúsági beszámoló A közhasznú szervezet köteles az éves beszámoló jóváhagyásával egyidejűleg közhasznúsági jelentést készíteni. A jelentés a szervezet tevékenységének legfőbb adatait tartalmazó nyilvános írásbeli dokumentáció, amelynek elfogadása a legfőbb szerv kizárólagos hatáskörébe tartozik. A közhasznúsági jelentéseket az alapítványok, közalapítványok kuratóriumai, a társadalmi szervezetek és a köztestületek, közhasznú társaságok és a sportági országos szakszövetségek létesítő okirataiban erre feljogosított szervei, szervezeti egységei vagy alkalmazottai készítik el. Az elfogadás a kuratórium, illetőleg a közgyűlés, küldöttgyűlés, társaság esetén pedig a taggyűlés hatásköre. A közhasznúsági jelentés elfogadásáról határozatot kell hozni, és az ülésről jegyzőkönyvnek is kell készülnie. Az írásbeli dokumentáció, valamint a határozatok nyilvántartásának hiánya a közhasznú szervezetekről szóló törvényben megjelölt kötelezettség megsértését jelenti. Egyszemélyes gazdasági társaságnál a taggyűlés hatáskörébe tartozó kérdésekben az alapító jogosult dönteni, és erről a vezető tisztségviselőket írásban kell értesítenie. A sportági országos szakszövetségek legfőbb szerve a tagok képviselőiből álló közgyűlés, amelynek hatáskörébe tartozik az elnökség számviteli törvény szerinti beszámolójának és szakmai beszámolójának, a közhasznúsági jelentésnek valamint az elnökség következő évi pénzügyi és szakmai tervének elfogadása. 133



A közhasznúsági jelentést a törvényben foglalt tagolás, elemeinek a következő felsorolás szerinti sorrendjében kell elkészíteni, és tartalmában is közérthetően kell elkészíteni. A jogalkotó célja ugyanis az, hogy bárki élhessen a közhasznúsági jelentésbe való betekintés (másolat készítés) lehetőségével, megismerhesse a közhasznú szervezet tevékenységét. A közhasznúsági jelentésnek ezért egységes egészként kell megjelennie. A közhasznúsági jelentés elemei a következők: a) A számviteli beszámoló. Ez lényegében a számviteli törvény előírásai szerint elkészített számviteli beszámolóban rögzített főbb adatokat tartalmazza. Miután azonban a közhasznúsági jelentés e része nem a szakemberek, hanem a szervezet tevékenysége iránt érdeklődők számára készül, közérthetően kell elkészíteni. Az a közhasznú szervezet, amelynek beszámolóját könyvvizsgálóval nem kell felülvizsgáltatnia, de valamely jogszabály alapján köteles gazdálkodása fontosabb adatait közzétenni, a 224/2000 (XII. 19.) Korm. rendeletből következően a beszámoló minden mellékletén köteles feltüntetni: “A közzétett adatok könyvvizsgálattal nincsenek alátámasztva. " A közhasznú társaságok kötelesek a jóváhagyásra jogosult testület által elfogadott kötelező könyvvizsgálat esetén a könyvvizsgálói záradékot vagy a záradék megadásának elutasítását is tartalmazó - beszámolójukat az adott üzleti év mérleg fordulónapját követő 150 napon belül - ugyanolyan formában és tartalommal, mint amelynek alapján a könyvvizsgáló a beszámolót felülvizsgálta. - a cégbíróságnál letétbe helyezni.

b) A költségvetési támogatás felhasználása. Az ismertetés célja, hogy kitűnjön hogy a közhasznú szervezet közhasznú vagy egyéb feladatai ellátásával összefüggésben milyen összegű költségvetési támogatásokat kapott és használt fel, továbbá annak biztosítása, hogy a nyilvánosság megbízható és teljes képet kapjon a szervezet közpénzekkel való gazdálkodásáról a beszámolási időszakban. A különböző forrásokból eredő költségvetési támogatásokat - annak érdekében, hogy következtetni lehessen arra, hogy a szervezet mely szervtől milyen összegű költségvetési támogatást kapott - nem összevonva, hanem elkülönítve kell feltüntetni.

134



Támogatásnak kell tekinteni a pénzbeli és a nem pénzbeli juttatást is. Költségvetési támogatás az állami feladatok ellátására hivatott szervezetek központi kormányzati és helyi szintjei által nyújtott támogatás. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény értelmében az állami költségvetést a központi költségvetés (államháztartás központi szintje), a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és az elkülönített állami pénzalapoknak költségvetései alkotják. A helyi önkormányzat és a helyi kisebbségi önkormányzatok költségvetése az államháztartás helyi szintje. Az önkormányzatoktól (mint az államháztartás alrendszereitől) kapott támogatások – így az önkormányzatok által alapított közhasznú társaságok alapítói vagyont meghaladó támogatásai is - költségvetési (nem alapítói) támogatások, az önkormányzatoktól kapott támogatások felhasználásáról a közhasznúsági jelentések e részében tehát mint költségvetési támogatásokról kell beszámolni. A közhasznú szervezetekről szóló törvény kogens rendelkezése értelmében a közhasznú szervezet az államháztartás alrendszereitől – a normatív támogatás kivételével – csak írásbeli szerződés alapján részesülhet támogatásban, a támogatás folyósítására ezért a feleket szerződéskötési kötelezettség terheli. A szerződéskötést nem pótolja, ha az alapító önkormányzat képviselő testületi határozattal dönt a támogatás odaítéléséről. A személyi jövedelemadó adófizetők által felajánlott 1 százaléka is költségvetési támogatás, ezért annak felhasználásáról be kell számolni. A magánszemély által adományozott 1 százalékos összeg működési költségre nem, csak a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló törvényben meghatározott közcélú tevékenységre fordítható. Abban az esetben, ha a magánszemélyek által rendelt összeget a kedvezményezett nem a közcélú tevékenységre fordítja, vissza kell fizetnie.

c) A vagyon felhasználásával kapcsolatos kimutatás. Célja, hogy kívülállók (a szervezettel kapcsolatban állók, csatlakozók, támogatók, pályázók, érdeklődők, stb.) teljes képet kaphassanak az adott közhasznú szervezet gazdálkodásáról. A kimutatásnak tartalmaznia kell a közhasznú szervezet vagyoni helyzetét, bevételeit, illetve kiadásait, továbbá a vagyon felhasználásával kapcsolatos adatokat. A kimutatás módjára vonatkozóan nincs kötelező előírás, az egyaránt lehet szöveges, táblázatos, vagy ezek kombinációja. Például célszerű szerepeltetni az alapítvány vagyonának szerkezetét, összetételét és értékét a tárgyév elején, a bekövetkezett évközi változásokat, illetve az év végi állapotot. A közhasznú szervezet vagyona az alapító által a létesítő okirat alapján rendelkezésre bocsátott induló vagyon, az alapítótól, az államháztartás alrendszereitől vagy más adományozótól a közhasznú tevékenység céljára, vagy a működési költségek fedezésére kapott támogatás, illetve adomány, a közhasznú tevékenység folytatásából származó, ahhoz közvetlenül kapcsolódó bevétel, az egyéb cél szerinti tevékenység folytatásából származó, ahhoz közvetlenül kapcsolódó bevétel, tagdíj, egyéb bevétel, a vállalkozási tevékenységből származó bevétel lehet. A közhasznú 135



célkitűzéssel összefüggő kiadások nem csupán magával a tevékenységgel kapcsolatos költségek, hanem a pályázati vagy egyéb támogatások megszerzésével kapcsolatos költségek is. Ez utóbbiak esetenként olyan jelentősek is lehetnek, hogy a közhasznú célok érdekében folytatott tevékenység helyett a szervezet tevékenysége öncélúvá válik. Az úgynevezett jutalékos rendszerben adományokat gyűjtő alapítványok összegszerűségében jelentős vagyont gyűjthetnek össze, ezek túlnyomó többségét azonban költségek és jutalékok formájában aktivistáiknak fizetik ki. A közhasznú tevékenység, illetve az ahhoz kapcsolódó kiadások az egyéb cél szerinti tevékenység folytatásának költségei, a vállalkozási tevékenység kiadásai továbbá a közhasznú szervezet működésének költségei is. A vállalkozási tevékenységre fordított összeg nagysága a vállalkozási tevékenység szervezeten belüli súlyát jelzi. Ha a vállalkozási tevékenységre fordított kiadások a közhasznú tevékenység kiadásait meghaladják, feltételezhető, hogy a szervezet tevékenységében a vállalkozási tevékenység döntő mértékű, ami a működés törvényességét megkérdőjelezi. A közhasznú szervezet működési kiadásai és a közhasznú tevékenység végzésére fordított összegek aránya arról is tájékoztat, hogy a szervezet tevékenysége nem öncélú, nem csupán saját apparátusának fenntartását szolgálja-e. A működési költségek aránya szervezetenként eltérő lehet, a közhasznú tevékenységre fordítandó összeget azonban semmiképpen nem haladhatják meg. A vagyon felhasználásról szóló kimutatásnak közérthetőnek is kell lennie. A közhasznú társaságok közhasznúsági jelentései sajnálatosan gyakran főként számszerű adatokat sorakoztatnak fel olyan címszavak alatt (indulótőke, tőkeváltozás, értékelési tartalék, tárgyévi eredmény), amely kívülállók számára nehezen értelmezhető és követhető. A vagyonfelhasználásról készített kimutatásban ugyan fel kell tüntetni a közhasznú és a vállalkozási tevékenységre fordított kiadásokat, a személyi jellegű kiadásokat (bérköltség, megbízási, tiszteletdíjak, személyi jellegű egyéb kifizetések és a bérjárulékok), az anyagi jellegű kiadásokat, egyéb ráfordításokat, a befektetési tevékenység kiadásait továbbá a szervezet által nyújtott támogatásokat, azonban olyan formában, hogy az bármely kívülálló számára érthető legyen.

d) A cél szerinti juttatások kimutatása. A törvény alkalmazásában cél szerinti juttatás a közhasznú szervezet által cél szerinti tevékenysége keretében nyújtott pénzbeli vagy nem pénzbeli szolgáltatás. Azoknál a szervezeteknél, amelyek tagsággal rendelkeznek, a közhasznúsági jelentésből ki kell tűnnie a szervezet közhasznú szolgáltatásai nyitottak, nevezetesen, hogy a közhasznú szervezet szolgáltatásaiból tagjain kívül mások is részesülnek. A jelentésben ezért azt kell ismertetni, hogy a szervezet hány személynek, milyen célra, milyen támogatást nyújtott (képzések, ösztöndíjak, támogatások stb.) formájában. Az ügyészségi vizsgálatok tapasztalatai szerint a közhasznú szervezetek e jogszabályi rendelkezést feltűnően nagy számban tévesen értelmezik. A jelentésekben a cél szerinti tevékenység keretében a szervezet által adott juttatások helyett az 136



alapítóktól, a magánszemélyektől, támogatóktól, pályázatokból származó bevételeket tüntetik fel. A törvényből azonban egyértelműen következik, hogy a közhasznúsági jelentések e részében azt kell részletezni, hogy a közhasznú szervezet közhasznú tevékenysége körében milyen támogatást, hány személynek, milyen módon biztosított. Ennek hiányában a közhasznúsági jelentés ismételten a vagyonfelhasználásról ad számot, amikor a kiadásokat rögzíti. Ugyanakkor, adott esetben valamely szolgáltatást biztosító közhasznú tevékenység kapcsán felmerült költségek is minősülhetnek cél szerinti juttatásoknak. Például a különböző karitatív céllal működő telefonszolgálatok költségei - mint a bárki számára ingyenesen hívható telefonos lelkisegély szolgálat költségei - a telefonköltségek, valamint a hálózat kiépítésével kapcsolatos költségek a közhasznú szolgáltatás, tehát a cél szerinti tevékenység megvalósítása érdekében jelentkeztek, ezért azok cél szerinti juttatásnak tekinthetők.

e) A központi költségvetési szervtől, az elkülönített állami pénzalaptól, a helyi önkormányzattól, a kisebbségi települési önkormányzattól, a települési önkormányzatok társulásától és mindezek szerveitől kapott támogatás mértéke. A rendelkezés célja, hogy a közhasznúsági jelentésből kitűnjön, hogy a kiemelkedően közhasznú szervezet a közhasznú feladatai ellátásával összefüggésben mely szervezetektől, milyen összegű közpénzekhez jutott. A tőlük – külön-külön - származó valamennyi támogatás felhasználásáról ezért a szervezeteknek be kell számolniuk. Költségvetési támogatás az állami feladatok ellátására hivatott szervezetek központi kormányzati és helyi szintjei által nyújtott támogatás. A támogatás lehet pénzbeli juttatás, térítés nélkül átadott eszköz, térítés nélkül nyújtott szolgáltatás stb. A támogatásokról szóló beszámolónak kellően részletesnek kell lennie, nem elegendő csupán egy összegben feltüntetni, hogy a szervezet összesen mekkora adományban részesült. A közhasznú szervezet az államháztartás alrendszereitől – a normatív támogatás kivételével – csak írásbeli szerződés alapján részesülhet támogatásban. A pályázaton elnyert pénzösszeget is úgy kell feltüntetni, hogy megállapítható legyen kitől, milyen célra kapta a közhasznú szervezet. Az ügyészségi tapasztalatok szerint a közhasznú társaságokat alapító, s azokat rendszeresen támogató önkormányzatok gyakran nem kötnek szerződést a támogatások folyósítására, a felhasználást pedig legfeljebb úgy ellenőrzik, hogy a végzett tevékenységről és a támogatás felhasználásáról beszámolási kötelezettséget írnak elő.

f) A szervezet vezető tisztségviselőinek nyújtott juttatások értéke, illetve összege. A szervezet vezető tisztségviselőinek nyújtott juttatások értékének és összegének részletes és pontos feltüntetése a 137



jelentéseknek azért is fontos része, mert ebből lehet következtetni a gazdálkodás során elért eredmény felosztása tilalmának betartására. Továbbá ebből vonható le következtetés arra is, hogy a szervezet vezető tisztségviselői a vagyont nem a saját érdekükben, hanem a kitűzött közérdekű célkitűzéseknek megfelelően használják fel. A vezető tisztségviselők juttatását illetően egyébként alapvető szabály, hogy saját díjazásukról a vezető tisztségviselők nem dönthetnek. Ki lehet zárni a vezető tisztségviselők olyan szerződések előkészítésében és megkötésében való részvételét is, amelyből vagyoni előnyük származna. A vezető tisztségviselőknek nyújtott juttatások értékének feltüntetése nem csak kívülállók, hanem a társadalmi szervezetek tagjai, valamint az alapítványok alapítói számára is fontos kérdés. Ez utóbbiak ugyanis Ptk. 74/C §-ának (6) bekezdésében biztosított jogkörükben - ha a kezelő szerv (szervezet) tevékenységével az alapítvány célját veszélyezteti - a kijelölést visszavonhatják, és kezelőként más szervet (szervezetet) jelölhetnek ki. A törvény 26. §. m.) pontja értelmében vezető tisztségviselő az alapítvány és a közalapítvány kezelője (kuratóriuma), illetőleg kezelő szervének és felügyelő szervének elnöke és tagja, továbbá – ha az alapítvány kezelő szerve elkülönült jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet vagy állami szerv – a kezelő szerv egyszemélyi felelős vezetője vagy ilyen jogkörben eljáró testületének tagja, a társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti vagy felügyelő szervének elnöke és tagja, a közhasznú társaság ügyvezetője, valamint a felügyelő bizottság elnöke, tagja, továbbá a közhasznú szervezettel munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban álló, a létesítő okirat szerint egyszemélyi felelős vezető feladatot ellátó személy. A vezető tisztségviselőnek nyújtott juttatás lehet pénzben, vagy vagyontárgyban nyújtott, cél szerinti, vagy egyéb juttatás (tiszteletdíj munkabér, költségtérítés stb), pályázati és egyéb támogatás (kölcsön) stb. A cél szerinti juttatás a szervezet által cél szerinti tevékenysége keretében nyújtott pénzbeli vagy nem pénzbeli szolgáltatás, a támogatás pénzbeli és nem pénzbeli juttatás lehet. A társadalmi szervezetek képviselő, vagy felügyelő szervének tagjai gyakran sem pénzbeli, sem egyéb juttatásban nem részesülnek, esetleg a szervezet érdekében végzett munkafeladatok ellátásához igénybe vett közforgalmú közlekedési eszköz, illetőleg saját gépjármű használatának igazolt költségeit térítik meg számukra. Azok a nagy taglétszámú, országos hatáskörű társadalmi szervezetek, amelyek a tagdíj, vagy egyéb bevétel folytán jelentősebb vagyonnal rendelkeznek, s a társadalmi tisztségviselők mellett jelentős hivatali apparátust is működtetnek, az ügyintéző szervek tisztségviselőinek munkabért és egyéb járandóságot folyósítanak. Az alapítványok és a közalapítványok kezelő és felügyelő szervének elnökét és tagjait többségében kizárólag költségtérítés illeti meg. A közhasznú társaságok vezető 138



tisztségviselői a többi közhasznú szervezet vezető tisztségviselőihez képest lényegesen jelentősebb juttatásban részesülnek.

g) A közhasznú tevékenységről szóló rövid tartalmi beszámoló. A beszámolónak részletesnek kell lennie. A törvény nem határozza meg, hogy a rövid tartalmi beszámolónak mit kell tartalmaznia, ám a rendelkezés célját, a nyilvánosság követelményeit figyelembe véve, abból ki kell tűnnie hogy a szervezet közhasznú minősítését mikor, milyen fokozatra és milyen tevékenységre jegyezték be. Meg kell jeleníteni azokat a közhasznú tevékenységeket, amelyeket a szervezet végez, s azt is, hogy e tevékenységeket a szervezet milyen módon látta el, a célok megvalósításához milyen gyakorlati megoldásokat alkalmazott. Ismertetni kell a kapott támogatásokat, adományokat és ezek felhasználását is, és értékelni kell a közhasznú cél teljesítését, eredményességét. A szervezet közhasznú minősítésének, a közhasznúság fokozatának és a létesítő okirata szerinti közhasznú tevékenység(ek) feltüntetése azért szükséges, mert ebből lehet megállapítani, hogy a szervezet a létesítő okiratban felsorolt közhasznú tevékenységek közül ténylegesen melyeket végezte. Nem felel meg a törvényi rendelkezéseknek, ha a beszámoló minden évben azonos, csak összegszerűségeit tekintve más tartalmú, vagy ha a szervezet a rövid tartalmi beszámolóban csupán a vállalkozási tevékenység közhasznú jellegére, a politikai tevékenységtől való függetlenségre utal, de nem részletezi, hogy a közhasznú tevékenységet milyen módon látja el. Különösen az alapítványoknál, közalapítványoknál tapasztalható, hogy - miután a közhasznúsági jelentést ugyanaz a szerv (a kuratórium) készíti és fogadja el - nem fordítanak kellő figyelmet arra, hogy azok a kívülállók tájékoztatása érdekében kellően részletesek legyenek.

A közhasznúsági jelentést a tárgyévet követő június 30-ig saját honlapján, ennek hiányában egyéb, a nyilvánosság számára elérhető módon köteles a szervezet közzétenni. Biztosítani kell annak bárki általi hozzáférhetőségét (betekintés, másolat készítése). Mivel a közhasznú szervezet éves közhasznúsági jelentésébe bárki betekinthet, illetőleg abból saját költségére fénymásolatot készíthet, a szervezet létesítő okiratának, vagy – ennek felhatalmazása alapján - belső szabályzatának egyébként is rendelkeznie kell a közhasznú szervezet működésével kapcsolatban keletkezett iratokba való betekintés rendjéről.

139



Források: Kuti Éva: Hívjuk talán nonprofitnak… A jótékonyság, a civil kezdeményezések és az állami keretekből kiszoruló jóléti szolgáltatások szektorrá szerveződése. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest 1998. Csanády, Daniel: Public benefit status: Hungary leads the way. Alliance. 10. 98. p. 43. Csanády, Daniel: Improving Civil Society in Hungary. International Journal of Not-forprofit Law. 12. 98. <www. icnl. org/journal> Sík László – Papp Julianna: A közhasznú szervezetek beszámolási kötelezettségeiről. Pénzügyi Szemle 1999/5. szám, 446-450.

140


VI. fejezet: A civil szervezetek költségvetési kapcsolatai és gazdálkodása

VI. fejezet A civil szervezetek költségvetési kapcsolatai és gazdálkodása

* Csanády Dániel – Nemes András – Tóth Judit

1.

Az államháztartás reformja

Magyarországon a piacgazdaságra való áttérés alapvető feladata volt az állam szerepének visszaszorítása és a magánszektor fokozott szerepvállalásának kialakítása. E folyamat során nem csupán az üzleti, hanem a civil szektor szerepe is felértékelődhetett volna. Valójában azonban nem ez történt. A folyamat korai szakaszában, egészen az 1996-os nemzetgazdasági stabilizációs intézkedésekig az üzleti szektor érdekei első számú prioritásnak számítottak, és a civil szervezetek támogatása szabályozatlan és diszfunkcionális maradt. A gazdasági válság kiéleződése azzal az ellentmondással járt, hogy bár a közszolgáltatások biztosításának szempontja ismét előtérbe került, ám a szükséges reformok megvalósításához hiányoztak az anyagi források. Amíg a jogalkotás szintjén a civil szervezetekkel kapcsolatban jelentős lépésekre került sor, addig az állami pénzügyek oldalán az új megoldások alkalmazásához szükséges reformlépések rendre elmaradtak. A gazdasági válság elmúltával ez a helyzet nem változott. Az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamat során a civil szervezetek jogszabályi környezete tovább javult, ám az ebben rejlő lehetőségek kihasználását a központi költségvetés rendre elmulasztotta. A civil szervezetek szabályozását nem követte az önkormányzati szféra vagy a nagy elosztó rendszerek reformja. Az úgynevezett államháztartási reform pedig mind a mai napig csupán féloldalasan valósult meg. Államháztartásnak az állam közpénzügyi viszonyainak összességét nevezzük, azokat a viszonyokat, amelyek a központi kormányzat, az elkülönített állami pénzalapok, a helyi önkormányzatok és a társadalombiztosítási alapok állami feladatot ellátó és finanszírozó 141



gazdálkodásából erednek. Az államháztartás központi szintjét a központi kormányzat költségvetése alkotja.

Az államháztartási reform alapvető rendeltetése az állami pénzügyek megváltozott társadalmi-gazdasági követelményekhez történő igazítása, az állam működésének hatékonyabbá tétele. Az államháztartás reformja tartalmi szempontból az állam által ellátott feladatok teljes körű felülvizsgálatát, az állami szerepvállalás határainak meghúzását, az úgynevezett nagy elosztási rendszerek átalakítását jelenti, mely folyamatok szükségképpen együtt járnak a költségvetés tervezési, végrehajtási, ellenőrzési, finanszírozási és információs rendszerének megújításával. A reform Magyarországon több lépésben zajlott, s ezek eredményei és hiányosságai ma már többé-kevésbé világosan láthatók. Komoly előrelépést jelentett a Magyar Államkincstár létrehozása, mivel az megteremtette a közpénzügyi viszonyok átláthatóságának alapjait. Ugyanakkor az államháztartási reform mind a mai napig adós maradt az állami feladatok teljes körű áttekintésével és az állami szerepvállalás határainak pontos kijelölésével. 1062/1996. (VI. 4.) Korm. határozat az államháztartási reform előkészítéséről Az államháztartási reform alapelveit és az egyes részterületeken kidolgozandó reformjavaslatok fő céljait és követelményeit határozta meg ebben a kormány. Megjelölte a reformjavaslatok kidolgozásának feladattervét, munkamegosztási rendjét, amelyre épül az egyes miniszterek munkaprogramja. „A munkaprogramok kidolgozása során kiemelt figyelmet kell fordítani a szakmai és társadalmi érdekegyeztetés megszervezésére. A pénzügyminiszter gondoskodjon a munkaprogramok összhangjáról.” Ugyanakkor az 1994ben létrehozott Államháztartási Reform Bizottságot megszüntette, mert nem volt elég operatív. Az államháztartási reform fő céljai és követelményei Az államháztartási reform az átalakuló társadalom egyik legnagyobb horderejű gazdasági, társadalom-, ágazat- és pénzügypolitikai kérdése. A reform az eddigi paternalista állam helyett egy - a szociális piacgazdasággal konform - szolgáltató állam modelljének kialakítását tűzi ki célként. Ez a hosszú távú, egymásra épülő, összehangolt reformlépések sorozatából álló folyamat az állami feladatok felülvizsgálatát, ellátásának hatékonysági és szakmai minőségi szempontok szerinti újraszervezését, a közpénzek racionális és átlátható felhasználási rendjének kiépítését, az államháztartáson kívüli források nonprofit szférába való bevonását foglalja magában. Az államháztartási reform fő célja az, hogy segítse elő, serkentse a gazdasági növekedést, amelynek feltétele az állam működési költségeinek és ezzel összhangban a közterheknek a mérséklése, a társadalmi közteherviselés igazságos átrendezése. 142



Az állami szerepvállalás szűkítését a jövedelemtulajdonosok - állam, vállalkozások, lakosság között kialakult tehervállalás átrendezésével (ideértve az adó és járulékterhek csökkentését is), az állam által korábban finanszírozott területek, feladatkörök, intézmények működésének racionalizálásával; egyes, jelenleg állami feladatoknak a nonprofit szférában, illetve a piaci szférában történő ellátásával kell elérni, megteremtve egyúttal az egyéni öngondoskodás választási lehetőségeit is. A reform számszerűsíthető célja és követelménye, hogy az államháztartás kiadásai a GDP-hez viszonyítva jelentősen - 1999-ig 40-45%-ra mérséklődjenek, a GFS rendszerű hiány finanszírozható keretek között legyen tartható (a belföldi megtakarítások csak olyan mértékű igénybevétele mellett, hogy a vállalkozói szféra részére is elegendő forrás maradjon, továbbá a külső fizetési mérleg hiánya a működő tőke beáramlással fedezhető keretek között legyen tartható), a kiadások terjedelmének mérséklődésével hasonló arányban csökkenjenek az államháztartási bevételek, az elvonások. Az adó és járulékteher csökkentése révén felszabaduló lakossági források tegyék lehetővé egyes mai finanszírozási funkciók átkerülését az egyéni döntések szférájába úgy, hogy az állam szerepvállalásában növekedjen a célzottabb, méltányossági beavatkozások súlya. A reform végrehajtása Az államháztartási reform részkoncepcióinak a szakmai megalapozását, kidolgozását a makrogazdasági követelmények figyelembevételével az érintett tárcáknak, ágazatoknak kell elvégezniük. A változtatások kezdeményezése, a pénzügypolitikai és a rendszerbeli kérdéseknek az államháztartás egészével és a gazdaság más részeivel való összehangolása a Pénzügyminisztérium feladata. A civil szférával a koncepció külön nem foglalkozott, de a terv része volt, elsősorban a kultúra területét érintő reformként a nonprofit törvény hatályba léptetése.

2003-tól felélesztették a reform munkálatait. Ezt jelzi egyrészt, hogy a költségvetésbe beállítottak az államháztartási reform és a hozzá kapcsolódó, a közpénzek átláthatóságát elősegítő intézkedésekre 2003-ban 1 milliárd forintot (2002. évi LXII.tv.). Másrészt beleillesztették a pénzügyminiszter feladat-és hatáskörébe a reform koncepciójának kimunkálását, a közkiadások és az abból megvalósított szolgáltatások gazdaságossági, hatékonysági feltételeinek kidolgozását. Ezt a Gazdasági Kabinet értékeli, mielőtt a kormánynak elfogadásra javasolja. 2006-ban bizonyos modernizáció ment végbe a kormányzati irányítás szervezetrendszerében (2006.évi LVII. törvény), folyik az államháztartás megújítására, az állami tulajdonnal való gazdálkodás új rendszerére vonatkozó kormányzati munka, (a köztestületek és a közalapítványok számának csökkentése). 143



140/2002. (VI. 28.) Korm. rendelet a pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről 3. § (1) A pénzügyminiszter felelős az államháztartási reform koncepcionális kialakításáért, átfogó irányításáért, az erről történő beszámoltatásért és ennek keretében a közpénzek felhasználása átláthatóságának növeléséért, gondoskodik a költségvetésből finanszírozott szervezetek feladatellátása gazdaságossági, hatékonysági és eredményességi követelményeinek meghatározásáról. 1107/2002. (VI. 18.) Korm. határozat a Kormány kabinetjeiről 2. a) A Kormány a gazdaságot érintő koncepcionális kérdések véleményezésére, illetőleg gazdaságpolitikai döntéseinek elkészítésére Gazdasági Kabinetet létesít. A Gazdasági Kabinet megtárgyalja a Kormány számára készített gazdasági tárgyú, valamint költségvetési kötelezettségvállalást, illetőleg a folyó évi költségvetéstől eltérést eredményező előterjesztéseket. A Gazdasági Kabinet állást foglal az államháztartás reformjára vonatkozó koncepcionális kérdésekről, e területen a további munkálatok menetéről és módjáról, valamint összehangolja az államháztartási reformmal összefüggő feladatok végrehajtását. Ha a Gazdasági Kabinet véleményét, állásfoglalását igénylő előterjesztést a Kormány további előkészítésre, átdolgozásra vagy kiegészítésre visszaadta, azt a Gazdasági Kabinetnek ismételten meg kell tárgyalni.

2.

Az államháztartás civil kapcsolatai

Az Európai Unió kapujában az államháztartás civil szervezetekkel való kapcsolatrendszerének megfelelő kialakítása az államháztartási reform egyik fontos területe lenne, tekintettel arra, hogy a civil szervezetek jellemzően olyan területeken működnek, ahol a közfeladatok állami intézményen keresztül történő vagy civil szervezetek közreműködésével megvalósuló ellátása valós alternatíva. Az állam valamely közfeladatot a) finanszírozóként, b) vásárlóként, vagy c) szolgáltatóként, saját intézményein keresztül láthat el.

144



Az, hogy az állam az adott közszolgáltatást milyen formában alapvetően a feladat megvalósítására kötelezett állami szerv alapszik. Jó esetben ezek a döntések előzetes költségkalkuláción, költség-haszon elemzésen alapulnak, valamint az adott feladat környezetének és a felhasználók igényeinek ismeretében születnek.

biztosítsa, döntésén megfelelő gazdasági

A civil szervezetek és az állami szervek pénzügyi kapcsolatai több módon valósulhat meg. Egyrészt közvetlen juttatás formájában, másrészt közvetett módon, különböző adókedvezményekén keresztül. Az állam tehát a közszolgáltatásokhoz kapcsolódóan a civil szektor részére közvetlen költségvetési támogatást nyújthat, illetve meghatározott feltételek mellett egyébként kötelező állami bevételekről mondhat le. Mind a közvetlen, mind a közvetett mód többféleképpen valósul meg az Európai Unió tagállamaiban és Magyarországon. E módszerek arányainak változtatása azonban fontos eszközt ad a kormányzatok kezébe a civil szektor fejlesztését vagy éppen a fejlesztés elmulasztását illetően. A kormányzat felelősségét aláhúzza, hogy 2003-ben a nyilvántartásba vett 53 ezer egyesület, alapítvány, egyéb civil szervezet által elért 731 milliárdos bevétel 42,3 százaléka (310 milliárd Ft) költségvetési eredetű. Az állami támogatás aránya tehát közelít az európai uniós országokban meglévő 40-60 százalékos arányához. Ráadásul a szektor 5,4 százalékát kitevő, állami szervek vagy önkormányzatok által életre hívott közalapítványok, közhasznú társaságok és köztestületek szerzik meg a költségvetési támogatásoknak több mint a felét. Ezért a költségvetési eredetű forrás mértéke valójában csak 30-35 százalékos az összbevételhez képest az egyesületek, alapítványok körében. A normatív támogatások, pályázati támogatások, egyedi elbírálású hozzájárulások és a személyi jövedelemadó 1-1 százalékos felajánlása csak a konkrét tevékenységekhez, programokhoz nyújtanak hátteret, a rendes működéssel járó kiadásokhoz nem. Az önkormányzatok civil támogatása is elsősorban programokhoz kötődik, kevéssé a szervezetek általános működéséhez. Mindez a civil szektor szerves, kiegyensúlyozott fejlődése ellen hat.

3.

A közvetlen állami támogatások

Az állam közvetlen támogatásokat és kifizetéseket is nyújt civil szervezetek részére, újraelosztó szerepét a központi költségvetésen keresztül gyakorolja. A éves költségvetési törvényben a civil szervezetek által igénybe vehető források többféle módon jelennek meg: a) egyes szervezetek támogatása névre szóló előirányzatként szerepel; 145



b) más előirányzatok pályázati úton hozzáférhetőek; c) a pályázati források mellett külön érdemes tárgyalni az átvett feladatok finanszírozását; d) meghatározott feladatellátáshoz kapcsolódóan az államháztartáson kívüli szervezetek is részesülhetnek normatív állami támogatásban, végül e) a Nemzeti Civil Alapprogram keretében elérhető állami támogatások. 3.1.

A költségvetési előirányzatokban szereplő támogatások

A költségvetési törvényben nevesített közhasznú szervezetek támogatásai mindig azon költségvetési fejezet előirányzatai között jelennek meg, amelynek felelősségi köréhez az adott szervezet tevékenysége kapcsolódik. E szervezetek a részükre biztosított előirányzatok felhasználására az Országgyűlés döntése alapján válnak jogosulttá. Az ilyen szervezeti típusú támogatásokból legnagyobb arányban a közalapítványok részesedtek. A 2006ban meghirdetett államreform egyik intézkedéseként a közalapítványok körének szűkítésére kerül sor. 2002. évi LXII. tv. 54. § (1) A közszolgálati média részvénytársaságok alaptőke emelésére szolgáló célelőirányzat (I. Országgyűlés fejezet, 13. cím) a tulajdonos média közalapítványok számára biztosított céltámogatás, melynek felosztásáról az alapító Országgyűlés - illetékes bizottságának javaslatára - határozatban dönt. Folyósítására a kuratóriumoknak a célszerű felhasználásról hozott döntését követően, a kuratóriumok elnökeinek kezdeményezésére kerül sor. A 2003. évi költségvetési törvényből még néhány további példa: Millenáris Kht. támogatása: 312,5 millió Ft, Veresegyház és Térsége Fejlesztéséért Kiemelten Közhasznú Társaság működésének támogatása: 300 millió Ft, Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány működéséhez hozzájárulás: 12 millió Ft, Segítő Jobb Alapítvány támogatása: 304,5 millió Ft, Fogyatékosok Esélye Közalapítvány támogatása: 450 millió Ft, Magyar Könyv Alapítvány működési támogatása: 90 milló Ft, 146



Holocaust Dokumentációs Központ Emlékgyűjtemény Közalapítvány működési támogatása: 120 millió Ft, Wesselényi Miklós Sport Közalapítvány sorsolásos játékok játékadójából származó állami támogatás: 530 millió Ft.

Az állami pénzügyek átláthatóbbá tétele érdekében e költségvetési támogatások ma már többnyire programfinanszírozás formájában valósulnak meg. Ez a megoldás szigorú elszámolási szabályok betartására kötelezi a felhasználót, továbbá lehetőséget biztosít a fejezetgazdának arra, hogy a program engedélyezési eljárás kapcsán - a közalapítványi célok keretei között - érvényre juttassa az adott területen érvényesíteni kívánt szakpolitikát. A programfinanszírozás körén kívül eső támogatásoknál azonban az alkalmazott módszerek még ma is meglehetősen változatosak. Általánosnak csak az tekinthető, hogy a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény (Khtv.) előírja, hogy a közhasznú szervezetek - a normatív támogatások kivételével - az államháztartás alrendszereiből csak írásbeli szerződés alapján részesülhetnek támogatásban, amelyben rögzíteni kell a támogatással való elszámolás feltételeit és módját is. E törvény arra is kötelezi a közhasznú szervezeteket, hogy nyilvános jelentést készítsenek az állami támogatások felhasználásáról. 3.2.

A pályázati úton elnyerhető támogatások

A költségvetési támogatásokhoz való hozzájutás másik lehetséges módja az adott területen meghirdetett pályázati lehetőségek kihasználása. A különböző költségvetési fejezetek és előirányzatok pályáztatási rendszere eltérő, mivel a Khtv. által előírt szerződéskötési és elszámolási kötelezettségen túl ebben a körben sincs általános szabály a támogatási szerződések tartalmát illetően. Sőt, akár csak megközelítően egységes gyakorlatról sem beszélhetünk. A Khtv. előkészítésekor ugyan történt kísérlet arra, hogy a szerződés alapvető elemeit törvényi szinten rögzítsék, ám a minisztériumok többsége az egységesítést ellenezte, mégpedig arra hivatkozva, hogy egy ilyen szabályozás korlátozná szakmai preferenciáik érvényre juttatását. A most készülő közszerződési törvény fogja ezt az egységesítést elvégezni. 147



A pályázati finanszírozás egyik sajátos problémája, hogy a magyar jogrendszer jelenleg nem tesz éles különbséget az adomány, a támogatás, és a feladatellátásért kapott ellenérték között. A bírói gyakorlat ma még mind az adományozásra, mind a támogatásra az ajándékozás szabályait alkalmazza, ugyanakkor a szerződéseket természetesen visszterhes jogügyleteknek tekinti. Az ajándékozás viszont egyoldalú jogügylet és a megajándékozott az ajándékot szabadon használhatja fel. Ezzel szemben a közhasznú szervezeteknek nyújtott egyedi adományt már lényegében feltételes és célhoz kötött, mivel adókedvezmény csak abban az esetben vehető igénybe utána, ha az a szervezet céljait szolgálja, és a megadományozott az adomány átvételét írásban igazolja az adományos számára. A támogatás már nem is valamilyen szervezeti célt, hanem kizárólag valamely közhasznú tevékenység elősegítését szolgálhatja, és mind a magánszervezetek, mind az állami szervek támogatása esetén feltételekhez teljesítéséhez kötődik. Magántárságok esetében a támogatást ugyan nem kell írásba foglalni, de a szponzori támogatásoknak elismert feltétele valamilyen ellenszolgáltatás, többnyire a cég reklámozása. Közintézmény esetében a Khtv. már említett szabályai kötelező szerződési feltételeket állapítanak meg. Az ellátási szerződések esetében pedig már nem is csupán szerződéses viszonyról, hanem a finanszírozással arányos ellenszolgáltatásról van szó. Ez tehát lényegében adás-vétel, és a vonatkozó szerződések ma már többnyire tartalmazzák is a szolgáltatás specifikumait, az árat, valamint a fizetés módját és ütemezését. 3.3.

Az állami feladatok átvállalása

A pályázati források mellett tehát külön kell szólni az állami szervek által ellátási szerződések keretében juttatott pénzeszközökről. Több szakmai törvény ugyanis – így például a szociális törvény és a gyermekvédelmi törvény – előírja, hogy milyen típusú szervezetekkel köthető feladat-ellátási szerződés, és milyen kötelező tartalmi elemei kell legyenek az ilyen szerződéseknek. Ha ebben a körben a civil szervezetek említésre kerülnek, és a kötelezően előírt feltételeket megfelelnek, akkor elvben nincsen akadálya a velük való szerződéskötésének.

148



A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. tv. 120. § Az e törvényben meghatározott személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátást a helyi önkormányzat az Ötv. 81. § (1) bekezdése szerint, valamint az állami szerv szociális szolgáltatást végző egyesülettel, alapítvánnyal, egyházi jogi személlyel, ezek intézményeivel, egyéni vagy társas vállalkozóval (a továbbiakban: szolgáltatást végző) kötött szerződés (a továbbiakban: ellátási szerződés) útján is biztosíthatja. 121. § (1) Az ellátási szerződést írásban kell megkötni. (2) Az ellátási szerződésnek tartalmaznia kell a) a szolgáltatást végző jogállása szerinti bírósági bejegyzés, illetve a szociális tevékenységet végző egyéni és társas vállalkozó tevékenységére külön jogszabály szerint vonatkozó hatósági engedély adatait; b) a szociális ellátás formáját, az ellátásban részesítendők körét, számát; c) a szolgáltatást végző nyilatkozatát a szerződésben meghatározott szociális szolgáltatásra vonatkozó külön jogszabályok és szakmai követelmények, nyilvántartási kötelezettségek ismeretére és betartására; d) a szolgáltatásért fizetendő díj mértékére és átutalására vonatkozó kikötéseket; e) szerződésszegés esetén a szolgáltatás folyamatos biztosítására, valamint a kártérítés mértékére vonatkozó kikötést; f) a szerződés felmondásának hónapokban meghatározott idejét; g) az ellátás igénybevételének szabályaihoz kapcsolódva különösen a tájékoztatási kötelezettség teljesítését, az e törvényben meghatározott értesítési kötelezettséget, különös tekintettel arra az esetre, ha a települési önkormányzat rendelkezik meghatározott számú férőhellyel az intézményben; h) a panaszok érvényesítésének rendjét, az önkormányzat tájékoztatásának formáját, a panaszok kivizsgálására vonatkozó megállapodást; i) az önkormányzat részére történő beszámolás, tájékoztatás módját, formáját, gyakoriságát azzal, hogy az ellátást biztosító szervezetet évente legalább egyszer beszámolási kötelezettség terheli; j) a külön jogszabályban meghatározott adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésének módját, a statisztikai adatgyűjtéshez szükséges adatok rendelkezésre bocsátását; k) az ellátási szerződés alapján végzett feladat ellátásához kapcsolódóan a szolgáltatásért járó ellenérték összegét; l) az ellenérték megfizetésével kapcsolatos eljárási kérdéseket, határidőket; m) az ellenértékkel történő elszámolással kapcsolatos kötelezettségeket. (3) Amennyiben a települési önkormányzat az 59-65/E. §-okban megjelölt alapellátási feladatokat nem látja el, vagy nem teljes mértékben látja el, úgy ellátási szerződés megkötésével köteles gondoskodni az alapellátási feladatokról. 149



[…] Az e törvény 59-65/E. §-aiban meghatározott alapellátási feladatok biztosítása érdekében kötött ellátási szerződés alapján az önkormányzat köteles a nem állami, illetve egyházi fenntartó részére az általuk biztosított szolgáltatás térítési díjjal csökkentett költségének összegét elérő ellenértéket biztosítani. Az ellátási szerződésben megállapított ellenértéket az önkormányzat - részben vagy egészben - a külön jogszabályban meghatározott normatív állami támogatás összegéből teljesíti. 122. § A helyi önkormányzat képviselő-testülete az ellátási szerződés megkötését, a szerződés módosítását, illetve megszüntetését nem ruházhatja át. Ugyanakkor jelezni kell, hogy a 2003. évi III. törvény további feltételeket is támaszt. Ugyanis a törvény meghatározza a pénzbeli, a természetben nyújtott és a személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások egyes formáit, a jogosultság feltételeit, annak megállapítását, a szociális ellátás finanszírozásának elveit és intézményrendszerét, a szociális ellátást nyújtó szervezet és a jogosult közötti jogviszony főbb elemeit, továbbá a fenntartónak az intézménnyel kapcsolatos feladat- és jogkörét. A szektorsemlegesség értelmében szociális intézménynek minősül minden, a törvényben meghatározott személyes szociális gondoskodást nyújtó szervezet, tulajdonosától, fenntartójától függetlenül, amely lehet egyház, egyházi szervezet (egyházi fenntartó), magánszemély, civil szervezet, vállalkozás (nem állami fenntartó). Ha tehát jogszabályban meghatározott feltételek szerint szociális intézményt létesítenek és működtetnek, azokra egyforma szakmai minimum-szabályok vonatkoznak. A törvényben meghatározott alapellátási feladatokat az ellátási kötelezettséggel rendelkező önkormányzat kiszerződés útján is biztosíthatja: a szerződés szerint az ellátást nem állami, illetve egyházi fenntartású szociális intézmény is elláthatja. Ennek alapján a külön törvényben meghatározott, normatív állami hozzájárulásra jogosult a személyes gondoskodást nyújtó közfeladatot ellátó egyházi jogi személy, társadalmi szervezet, alapítvány, közalapítvány, közhasznú társaság, egyéni vagy társas vállalkozás. (A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények normatív állami hozzájárulását kormányrendeletben meghatározottak szerint kell igényelni és folyósítani.) A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény egyházi, illetve nem állami fenntartója - az állami támogatás alapjául szolgáló folyamatos és magas szintű szolgáltatás biztosítása érdekében - köteles gondoskodni az intézmény szervezeti és működési szabályzatának, szakmai programjának, szakosított ellátást nyújtó intézmény esetében házirendjének elkészítéséről, biztosítani az intézmény gazdálkodásának és működésének törvényességét, a tartós bentlakásos szociális intézmény működőképességének biztosítására meghatározott mértékű összeget (éves normatív állami hozzájárulás tíz százaléka) elkülönített bankszámlán elhelyezni, kivéve, ha a tárgyévet megelőző évben - ide nem értve a normatív állami hozzájárulást, valamint a fejlesztési, beruházási célra kapott támogatást - az éves költségvetési törvényben meghatározott mértékű támogatásban részesültek. Az elkülönítés alól mentesülő fenntartó írásban garanciát vállal az intézmény működőképességének biztosítására; 150



teljesíteni a működési engedélyben szereplő jogszabályi feltételeket (pl. meghatározni az intézményi térítési díjat, gondoskodni a szakemberek képzéséről, továbbképzéséről), kikérni az ellátottak országos érdekképviseleti szervezete területileg illetékes szervének véleményét az intézmény működését érintő lényeges döntés (pl. intézmény átalakítása, bezárása) meghozatala előtt.

Az ellátási szerződéseknek azonban az a sajátossága, hogy a közfeladat biztosításának közjogi kötelezettsége továbbra is az állami szervet terheli, és a civil szervezetnek csupán magánjogi kötelezettsége keletkezik a feladat ellátására. A feladatért felelős állami szervnek tehát biztosítékra lenne szüksége szerződésszegés vagy hibás teljesítés esetére. A civil szervezetet viszont megilleti a feladat ellátására a költségvetésből biztosított támogatás teljes összege. A civil szervezetnek az ellen kellene biztosítékot kapnia, hogy az állami szervek rajta spóroljanak. Az ilyen szerződések ugyanis nem azonnal eredményeznek megtakarítást, hanem csupán a következő tervezési ciklusokban – legyen szó akár pénzügyi, akár gazdasági tervezésről. A valóságban azonban az ilyen szerződések ma még nem különösebben gyakoriak Magyarországon. Ennek oka részben a hazai civil szervezetek anyagi állapotában, részben a központi és az önkormányzati intézmények felkészületlenségében rejlik. A szerződéses ellátás ugyanis egészen másfajta gazdálkodási és igazgatási gyakorlatot követel, mint az intézményes ellátás biztosítása. Az anyagi alapokon túlmenően a civil szervezeteknek a mainál jóval több gazdasági és jogi ismeretre, míg az állami szerveknek jóval nagyobb tervezési és ellenőrzési gyakorlatra lenne szükségük az új lehetőségek kihasználásához. Egyszóval ma még mindkét oldalon komoly szakemberhiány tapasztalható. Az Európai Unió számos országában, de különösen az északi országokban és Nagy-Britanniában az úgynevezett „kiszerződés” módszere számottevően átalakította a közfeladat-ellátás módszereit és gyakorlatát, s különösen e szolgáltatások elfogadható minőségének elfogadható áron történő biztosítását. Nyugat-Európa számos országában a helyi önkormányzatok ma már legalább annyira vásárolják, mint amennyire maguk nyújtják a különböző közszolgáltatásokat. A gyakorlatban már elkülönülnek a pályázati támogatási megállapodások (Grant aid agreement) és a feladat-ellátási szerződések (Service level agreement). Utóbbi körben az önkormányzat feladata többé már nem az intézmények fenntartása, hanem a finanszírozás biztosítása és a minőség ellenőrzése. (Skóciában ezért 2003-ban tűzték napirendre az 151



önkormányzati törvény (Act on Local Government in Scotland) minőségbiztosítási szakaszainak módosítását, hiszen a tervezési és egyeztetési gyakorlatot (community planning) szükségképpen átalakítják a megváltozott feladatok. Ez a probléma az Európai Unióhoz csatlakozva a magyar közintézmények számára is komoly fejtörést fog okozni, hiszen könnyedén megjósolható, hogy a közszolgáltatások árai radikálisan emelkedni fognak. Az elmúlt években azonban a hazai költségvetési szervek azzal a módszerrel éltek, hogy nagy számban létesítettek állami tulajdonban vagy befolyás alatt álló civil szervezeteket – többnyire közhasznú társaságokat és közalapítványokat. Az „állami gazdálkodók” reneszánsza azonban csak időleges lehet, mert azok ugyan nem rendelkeznek a valódi civil szervezetek hátrányaival, ám azok előnyeit sem tudják biztosítani. Így csupán elodázzák a szolgáltatások minőségével való szembenézést, de egy lépéssel sem jutnak közelebb a megoldáshoz, hiszen eközben gátolják a nonprofit szolgáltatások piacának kialakulását. 2006-ban kidolgozták a közszerződések általános szabályait meghatározó törvény tervezetét, így rövidesen az igen eltérő ágazati szabályokat a „kiszerződés” egységesebb, ellenőrzött rendszere válthatja fel. 3.4.

A normatív támogatások

Normatív támogatásoknak azt nevezzük, amikor valamely ágazatot szabályozó törvényben meghatározott feladatmutató alapján, az éves központi költségvetésben meghatározott egységár szerint, a költségvetés az elvégzendő feladat mértékéig a feladatot ellátó szervezet számára biztosítja az állami támogatást. Azt, hogy mely területen milyen feladatot, milyen feltételek mellett, milyen szervezet láthat el, az adott ágazati törvény vagy annak végrehajtási rendeletei szabják meg. Ez a támogatási forma elvben szektorsemleges, mert nem az egyes intézményekhez, hanem a végzett feladatokhoz kötődik. A gyakorlatban például az oktatás területén a szektorsemlegesség úgyszólván teljes, míg például az egészségügy területén alig-alig érvényesül. A szociális ágazat valahol a két másik terület között helyezkedik el, mivel ezt az ágazatot jelentősen befolyásolja a helyi önkormányzatok eltérő gyakorlata.

152



A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény is összekapcsolja a(z alacsony) normatív finanszírozást és a szakmai programokhoz nyújtandó állami támogatásokat. 127. § (1) A szociális intézményi normatívák tartalmazzák a személyes gondoskodás körébe tartozó szakosított ellátások működési költségeihez történő állami hozzájárulást. (2) A nem állami, illetve egyházi fenntartónak a külön jogszabályban meghatározott, és az általa fenntartott szociális intézmény működéséhez biztosított normatív állami hozzájárulás kivéve a kiegészítő támogatást - teljes összegét át kell adnia annak az intézménynek, amelyre tekintettel a támogatás megállapítására sor került. (3) Az egyházi és nem állami fenntartó szociális szakmai programokhoz támogatást kaphat. 131. § A szociális szakmai programok meghirdetésével kell elősegíteni a fenntartó számára a szociális intézmények olyan mértékű fejlesztésének támogatását, hogy az érintett önkormányzatok eleget tudjanak tenni az e törvényben előírt kötelezettségüknek.

Magyarországon a normatív támogatások aránya a civil szervezetek összes állami támogatásán belül ma még messze elmarad az Európai Unió tagországainak átlagától, ám egyes ágazatokban még így is jelentős biztonságot nyújt a civil szolgáltató szervezetek számára. A valódi probléma azonban a normatíváknak a piaci árakhoz viszonyított irreálisan alacsony szintje, amely átlagosan mindössze 60 % körül mozog, és amely az önkormányzati feladatok finanszírozásának általános problémáival van összefüggésben. 2002. évi LXII. törvény a Magyar Köztársaság 2003. évi költségvetéséről 28. § (1) Az Országgyűlés a szociális, a közoktatási, a külön törvényben meghatározott felsőoktatási, kulturális közfeladatokat (a továbbiakban: humánszolgáltatások) ellátó egyházi jogi személyek, társadalmi szervezetek, alapítványok, közalapítványok, országos kisebbségi önkormányzatok, közhasznú társaságok, gazdasági társaságok és a humánszolgáltatásokat főtevékenységként végző, a személyi jövedelemadóról szóló törvény hatálya alá tartozó egyéni vállalkozók (a továbbiakban együtt: nem állami intézmények fenntartói) részére működési és fenntartási célra normatív és egyéb állami hozzájárulást állapít meg a következők szerint: a közoktatási feladatokat ellátó nem állami intézmények fenntartóit normatív hozzájárulás illeti meg e törvény […] pontjában megállapított, a helyi önkormányzatok normatív hozzájárulásaival azonos jogcímeken és feltételek mellett [kivéve egyes kiegészítő szabályokat]; a nem állami felsőoktatási intézményeket az általuk ellátott közoktatási feladatokra az e törvény […] szerinti hozzájárulás és támogatás illeti meg; a személyes gondoskodást nyújtó, szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó nem állami, egyházi intézmények fenntartóit normatív hozzájárulás illeti meg a helyi 153



önkormányzatok e törvény […] pontjaiban megállapított normatív hozzájárulásaival azonos jogcímeken, összegben és feltételek mellett. Az oktatási, valamint az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter egyedi megállapodást köthet állami támogatásra közalapítványokkal, alapítványokkal, társadalmi szervezetekkel, országos kisebbségi önkormányzatokkal a közoktatási és szociális közfeladatot ellátó intézmények tevékenységének támogatására. Az igénylés és a kiegészítő támogatás feltételeinek megállapítására, folyósítására és a felhasználás ellenőrzésére a megállapodást aláíró miniszter jogosult. (E célra az oktatási miniszternek oktatási célú humánszolgáltatások normatív állami támogatása jogcím előirányzata terhére 1500,0 millió forint, míg az egészségügyi, szociális és családügyi miniszternek szociális célú humánszolgáltatások normatív állami támogatás alcím megfelelő jogcímcsoportjai terhére 400,0 millió forint használható fel 2003-ban). A közoktatási feladatok ellátásához biztosított normatív hozzájárulást és támogatást a fenntartó székhelye szerint illetékes területi államháztartási hivataltól kell igényelni. A finanszírozás havi ütemezésben történik a tárgyhó 10. napjáig. Ennek elszámolását a hozzájárulást folyósító szervezetnek kell benyújtani a tárgyévet követő január 31-éig. A területi államháztartási hivatal a helyszínen ellenőrizheti az igénylés és a felhasználás jogszerűségét. Abban az esetben, ha a normatív hozzájárulások és támogatások együttes összege a költségvetési évben meghaladja a 30 millió forintot, az elszámolás jogszerűségét független könyvvizsgáló erről szóló nyilatkozatával kell alátámasztani. A könyvvizsgálat többletköltségeihez a központi költségvetés a törvényben foglalt feltételek szerint járul hozzá, és utalása a tevékenység támogatását szolgáló előirányzat terhére történik. A személyes gondoskodást nyújtó, szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi intézmények normatív állami hozzájárulását külön kormányrendeletben meghatározottak szerint kell igényelni és folyósítani. A folyósítás feltétele, hogy a személyes gondoskodást nyújtó, szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatokat ellátó intézmény rendelkezzék működési engedéllyel.

3.5.

A civil szektor általános fejlesztését szolgáló támogatások

A non-profit szervezetek az elmúlt évtizedben nem csak az államháztartási reform elmaradását, a professzionális működéshez szükséges szakemberek, tárgyi feltételek hiányát szenvedték meg, de azt is, hogy működésük csak konkrét célokhoz, projektekhez kötődő forrásokból biztosítható. Így a bel-és külföldi szponzoroknak, pályáztatóknak anyagi okokból kiszolgáltatott szektor fejlődésében sajátos deformációk, aránytalanságok, diszfunkciók jöttek létre. Ennek bizonyos korrekcióját szolgálja a Nemzeti Civil Alapprogram. A 2003. évi L. törvényben elvként jelenik meg a szektor politikától mentes, költségvetésileg is tervezhető és átlátható finanszírozása, éppen a közfeladatok hatékony ellátása érdekében. 154



A bírósági nyilvántartásba vett, azaz jogi személyiséggel rendelkező civil szervezetek működéséhez és tevékenységéhez rendelkezésre álló fejezeti kezelésű előirányzat, amellyel a kormány által kijelölt miniszter rendelkezik, a következő bevételekkel számolhat: a) a költségvetés által biztosított összeg, amely nem lehet kevesebb, mint az előző költségvetési évben a lakosok által, a személyi jövedelemadó egy százalékának meghatározott kedvezményezettek részére valóban befizetett teljes összegének a fele; b) magánszemélyek, szervezetek önkéntes befizetései, adományai, amelyek a törvény alapján közérdekű kötelezettségvállalásnak minősülnek, sőt a befizető meghatározhatja a felhasználás célját, feltételét is; c) költségvetési céltámogatások; d) egyéb, jogszabályban meghatározott bevételek. Az így befolyt összeg az alábbi célokra fordítható: a) civil szervezetek általános működési támogatása, amely a teljes előirányzat éves összegének a hatvan százalékát teszi ki, b) civil szervezetek közhasznú tevékenységének támogatása, c) civil szervezetek által benyújtandó különböző pályázatokban az önrész finanszírozását segítő mechanizmusok támogatása, d) a civil szektor intézményeit, identitását, szakismeretét, nemzetközi kapcsolatait, publicitását erősítő intézkedések finanszírozása, támogatása. A Civil Alapprogramból támogatást igényelőket a törvény - egyszerűen csak civil szervezeteknek nevezi, amely magában foglalja: 155



a) a társadalmi szervezeteket (ide nem értve a pártokat és a munkavállalói érdekképviseleti szervezeteket), b) az alapítványokat (a közalapítványok kivételével), ha már legalább egy éve az igénylést megelőzően nyilvántartásba vették, és alapító okiratuk szerinti tevékenységüket valóban ellátják, továbbá az adott évben a költségvetési törvény szerint nem részesültek közvetlenül költségvetési támogatásban. A támogatásokról és az előirányzat kezeléséről a 17 tagból álló Tanács dönt. Öt tagot a miniszter bíz meg, míg 12 tagot a civil szervezetek elektorok útján - választanak meg. A testület elnökét a miniszter kéri fel, a tagok közül, azok javaslata alapján. Ily módon tehát a civilek képviselői alkotják a többséget, és teljes egyetértésük esetén leszavazhatják a miniszteri megbízottakat (a Tanács döntéséhez a jelenlévő tagok kétharmadának szavazata szükséges, míg az ügyrend elfogadásához háromnegyedének szavazata). A Tanács jogszabálysértő vagy ügyrend-ellenes döntése miatt 30 napos (jogvesztő) határidő áll bármely tag rendelkezésére, hogy a miniszterhez forduljon jogorvoslatért. Így tehát a végső döntésre a civileknek már nincsen hatásuk. A Kollégiumok az Alapprogram regionális és civil szakmai szempontok alapján szerveződő operatív döntéshozó szervei. A Tanács javaslata alapján a miniszter által létrehozott Kollégiumok a Tanácsban meghatározott támogatási elvek, módok, arányok szerint döntenek a kedvezményezettek támogatásáról, vagy pályázatok kiírásáról, illetve azok elbírálásáról. A Kollégium egy tagját a miniszter saját hatáskörében bízza meg, többi tagját a civil szervezetek - szintén elektorok útján - választják meg. A Kollégiumok vezetőit a Kollégiumok tagjai közül, a Kollégium javaslata alapján, a Tanács elnöke véleményének figyelembe vételével a miniszter jelöli ki. A Tanács és a Kollégium tagjai díjazást kapnak, és velük szemben összeférhetetlenségi szabályokat kell alkalmazni (közeli hozzátartozók kizárása). A források és a működtetés átláthatóságát szolgálja, hogy a) a Tanács és a Kollégiumok ülései nyilvánosak, 156



b) az Alapprogram működéséről internetes honlapon lehet tájékozódni, pl. közzé kell tenni a Tanács és a Kollégiumok döntéseit, az azok meghozatalától számított 30 napon belül, az Alapprogramra és kezelő szervének működésére vonatkozó valamennyi rendelkezést, valamint a Tanács és a Kollégiumok tagjainak nevét, c) a pályázati felhívásokat a honlapon, és legalább két országos napilapban, valamint a civil szakmai sajtóban kell közzétenni; d) a támogatások nyilvános pályázat, vagy egységes elvek alapján meghatározott támogatási döntések alapján nyerhetők el. Az Alapprogram terhére támogatás vissza nem térítendő, illetve részben vagy egészben visszatérítendő formában nyújtható, amiről a támogatást megállapító határozatban rendelkeznek. A visszatérítési kötelezettség alá eső támogatás az adózás rendjéről szóló törvény szerinti adók módjára behajtandó köztartozásnak minősül. Adók módjára kell behajtani a támogatás azon részét is, amelyet a kedvezményezett a vonatkozó támogatási szerződéstől eltérően használt fel. A jogszabályt módosítani kellett, mert az első évben beérkezett pályázatok mintegy fele formai hibás volt, s a kormányrendelet eredetileg nem ismerte a hiánypótlás intézményét.

4.

A közvetett állami támogatások

A közvetett állami támogatások révén az állai szervek nem meghatározott szervezeteket vagy tevékenységeket finanszíroznak, tehát nem állami feladatot teljesítenek, hanem különböző általános vagy szakmapolitikai célok megvalósulását segíthetik elő. A különböző kedvezmények közvetítésével az állam befolyást gyakorolhat a civil szektor tevékenységére, és több-kevesebb sikerrel szabályozhatja annak működését: a) A civil szervezetek meghatározott körének közvetett támogatást nyújthat, valamint a magánosokat is arra ösztönözheti, hogy ezt a kört 157



támogassák, és ezáltal elősegítheti, hogy bizonyos célok közérdekűvé váljanak b) a kedvezményezett kör számára olyan szervezeti és tevékenységi feltételeket szabhat, amelyek elősegíthetik a közérdekűnek minősített célok hatékonyabb megvalósulását, illetve c) a kedvezményezetteket olyan tevékenységekre ösztönözheti, amelyek nyomán megváltozik az állami, az üzleti és a civil szektorok közötti munkamegosztás és verseny. Nem elég tehát egyes tevékenységeket törvény útján közhasznúnak minősíteni, a valóságban is el kell érni, hogy az adott tevékenység a magánosok érdekében álljon. Ehhez viszont nem csupán a törvényi, hanem a valóságos feltételeket is meg kell teremteni. Az állami szervek körén kívüli szervezeti körre nézve azonban e feltételek teljesülését az állam nem tudja elrendelni, de bizonyos kedvezmények biztosításával elő tudja segíteni, hogy a magánszervezetek tevékenységüket az állami elvárásokhoz igazítsák. A civil szervezetek a köz- és a magánszféra közötti helyzetüknél fogva bizonyos célok megvalósítására és feladatok ellátására alkalmasabbak, mint akár az állami szervek, akár az üzleti szervezetek. Közvetlen állami szabályozásukat azonban az alkotmányos garanciák meglehetősen szűk keretek közé szorítják. Ugyanakkor a piacgazdaságon alapuló európai jogrendszerekben a közvetett szabályozás eszközei meglehetősen kidolgozottak. Ezek a közvetítő mechanizmusok biztosítják, hogy a civil szervezetek és az állami szervek ne egymás ellenére, hanem egymással együttműködve tevékenykedjenek. Ennek a kedvezményrendszernek kidolgozása és tartalommal való megtöltése viszont alapvetően az állami szervek felelőssége. A kedvezményeket, azaz a képződött jövedelemnek az adott szervezetnél való részleges visszahagyását, több szempontból vizsgálhatjuk. Az egyik lehetséges mód, ha a különböző állami bevételeket (adónemeket) követnénk végig, rámutatva, melyiknél milyen kivételeket, mentességeket élveznek a civil szervezetek. Ez azonban kétséges vállalkozás, hiszen meglehetősen sűrűn változnak a mértékek, jogcímek. A másik megoldás pedig, ha azt vesszük 158



alapul, vajon a civil szervezetek formája, jogállása alapján milyen főbb különbségek adódnak a pénzügyi elvonások szempontjából. Noha a gyakori és ötletszerű módosításokban e téren sincs hiány, az állandóbb elemeket tekintjük csak át. a) Alapkedvezményeknek nevezhetjük mindazokat a visszahagyott jövedelmeket, amelyek a civil szervezetek legtágabb körére kiterjed. Ide tartozik a vállalkozási adó alóli mentesség, másrészt egy sajátosan magyar találmány, a személyi jövedelemadó 1 százalékának valamely civil szervezet számára való felajánlása. b) Kizárólag a közhasznú szervezetek számára elérhető pénzügyi és foglalkoztatási kedvezmények önálló tárgyalást igényelnek, mert ez a leginkább kidolgozott, áttekinthető rendszer. c) Végül külön kell szólni azokról a kedvezményekről, amelyek egy-két évtized alatt jöttek létre, és gyakran nem csak sajátos formájú, de elsősorban meghatározott társadalmi cél, közcél megvalósításához kötődnek (pl. vámmentesség). 4.1.

Az alapkedvezmények

A társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény értelmében mentes a társasági adó alól a) az alapítvány, b) a közalapítvány, c) a társadalmi szervezet (az országos érdekképviseleti szervezeteket kivéve), d) a köztestület,

159



ha a gazdálkodásra vonatkozó jogszabályok értelmében, nyilvántartott, alapító okiratában megjelölt vállalkozási tevékenységéből éves bevétele legfeljebb 10 millió forint, amely nem haladja meg az adóévben az összes bevétele tíz százalékát; továbbá e) a közhasznú társaság a törvényben meghatározott, kedvezményezett tevékenységből elért bevétele tekintetében (részére csökkentett társasági adó is választható). Az 1990. évi C. törvény értelmében a helyi adók alól mentesül a) a társadalmi szervezet, b) az alapítvány, c) a köztestület és d) a közhasznú társaság e) abban az adóévben, amelyet megelőző adóévben folytatott vállalkozási tevékenységéből származó jövedelme (nyeresége) után társasági adófizetési kötelezettsége nem keletkezett. E feltétel meglétéről az adóalany írásban köteles nyilatkozni az adóhatóságnak. Európában egyedülálló a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerint történő felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény értelmében a civil szervezetek számára nyújtott 1 %-os felajánlási lehetőség. A személyi jövedelemadó közcélú felajánlásáról első alkalommal 1995. decemberében döntött az Országgyűlés, kimondva, hogy „A magánszemély nyilatkozatában rendelkezhet az összevont adóalapja adójának az adókedvezmények levonása után fennmaradt része (befizetett adó) egy százalékáról, amelyet az APEH a nyilatkozatban megjelölt kedvezményezett 160



javára utal át.” Ez közcélú tevékenységet folytató vagy támogató szervezet, intézmény, alap, alapítvány lehetett. A felajánlás eljárási rendjéről és a kedvezményezettekről külön törvényt ígért a parlament. (1995. évi CXVII. tv. 45.§). Az államháztartás külső és belső egyensúlyának helyreállításáról, a közkiadások drasztikus visszafogásáról elhíresült és a későbbi növekedési pálya feltételeit megteremtő „Bokros-csomag” elfogadásával párhuzamosan, a nonprofit szervezetek számára új támogatási forma született. Majd egy év elteltével az ígért külön törvényt is kiadták. Az azóta sokszor módosított, a köznapokban csak „1%-os törvénynek” nevezett jogszabály új fejezetet nyitott meg a polgárok, a civil szervezetek és az állam viszonyában. Ugyan jelképes a mértéke, de mégis, ha az adózó úgy dönt, hogy civil szervezetet támogat, az állam nem tehet mást, mint ez végrehajtja, azaz vállalja, hogy költségvetési támogatásban részesíti az adózó által kiválasztott szervezetet. 1997-2001 között legalább 15 milliárd forintot ajánlottak fel az adózók a nonprofit szervezeteknek, 2004-ben pedig 1,4 millió adózó összesen 7,5 milliárd forintot. 2001. szeptemberi APEH adatok szerint elméletileg 4,4 millió ember 16,3 milliárd forintról rendelkezhetett volna, ha mindenki felajánlja adója egy-egy százalékát. Ugyanakkor csupán 1,4 millió adózó tett felajánlást, és megközelítően 18,5 ezer civil szervezethez 4,3 milliárd forint jutott el. Ez 600 millió forinttal több az előző évinél. A legtöbb támogatást a következő szervezetek kaphatták: Magyar Vöröskereszt: 88 millió Ft Gyermekétkeztetési Alapítvány: 75 millió Ft Heim Pál Gyermekkórház Alapítványa: 68 millió Ft Rex Kutyaotthon Alapítvány: 53 millió Ft Magyar Máltai Szeretetszolgálat: 52 millió Ft Tumor Leukémiás Gyermekekért Alapítvány: 50 millió Ft

A törvény nyomán, 1997 elején lázas alapszabály-módosítás, okiratkorrekció indult meg, hiszen a legtöbbjüknél nem szerepelt olyan kitétel, miszerint a szervezet „politikai pártoktól független, országgyűlési választásokon képviselőjelöltet nem indít és nem támogat”. A hatóságok sem voltak teljesen felkészülve a nyilatkozatok hibamentes intézésére. 1996 óta módosult a törvény címe, a kedvezményezettek köre, feltételrendszere, és máig több dilemma van ezekkel kapcsolatosan.

161



A személyi jövedelemadóról szóló törvény jogot ad a magánszemélynek arra, hogy befizetett adója meghatározott részének felhasználásáról az adóévet követő évben (a rendelkező nyilatkozat évében) külön törvényben rögzített mértékben, megjelölt kedvezményezett(ek) javára és eljárás szerint nyilatkozatban rendelkezzék. A befizetett adó egy-egy százalékáról csak teljes egészében lehet rendelkezni meghatározott kedvezményezettek közül kiválasztottnak a javára. Ha a magánszemély a befizetett adójáról rendelkezett, és rendelkezésének teljesítése megtörtént, akkor a teljesítés szerinti összeg sem adóhatósági ellenőrzés, sem önellenőrzés következményeként utóbb nem módosítható. Az APEH az adóhoz fűzött érvényes rendelkező nyilatkozat és az adóbevallásában (adóbevallást helyettesítő munkáltatói elszámolásában) szereplő adatok alapján utalja át a kedvezményezettek javára az összeget. A személyi jövedelemadó felajánlása szempontjából a felajánlásban kedvezményezett lehet: a) társadalmi szervezet (pártot, érdekképviseletet kivéve),

munkaadói

és

munkavállalói

b) alapítvány, ha a bíróság a felajánlás évének első napja előtt legalább két évvel nyilvántartásba vette, c) kiemelkedően közhasznú alapítvány/társadalmi szervezet, amelyet a bíróság a rendelkező nyilatkozat évének első napja előtt legalább egy évvel kiemelkedő közhasznú szervezetként, illetve közalapítvány esetében a közhasznúsági nyilvántartásba vett, és az abban megjelölt közhasznú tevékenységgel valóban foglalkozik, ha belföldi székhelyű, a hazai lakosság, illetőleg a határon túli magyarság érdekében működik, és nyilatkozik arról, hogy megfelel a közhasznú szervezetekről szóló törvény feltételeinek (politikai függetlenség, amelyet alapszabályában, alapító okiratában is kifejezett), valamint nyilatkozik arról, hogy esedékes köztartozása nincs, és közhasznú tevékenységét a rendelkező 162



nyilatkozat évét megelőző egy év óta megszakítás nélkül ténylegesen folytatja, eleget téve minden rá vonatkozó jogszabályi rendelkezésnek; továbbá d) a Magyar Tudományos Akadémia, e) az Országos Tudományos Kutatási Alapprogram (OTKA), f) egyéb, a törvényben megjelölt szervezet (pl. Magyar Állami Operaház, könyvtári, levéltári, múzeumi, egyéb kulturális, illetve szórakoztatási tevékenységet folytató szervezet, amely a rendelkező nyilatkozat évének első napja előtti három év valamelyikében a helyi önkormányzattól, az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzattól vagy a központi költségvetéstől egyedi támogatásban részesült és nem tartozik az előző kategóriákba). Abban az esetben, ha a magánszemély rendelkező nyilatkozatával megfogalmazott támogatási szándék valamely okból nem valósul meg - a kedvezményezett nem felel meg a jogszabályban írtaknak - akkor a rendelkezett összeget alapítványok, társadalmi szervezetek támogatására kell felhasználni, a mindenkori éves központi költségvetés fejezetében meghatározott, civil szervezeteket támogató jogcím-csoportnál. Az összeget az APEH a december 31-ei nyilvántartása szerint határozza meg, 15 napon belül gondoskodva a közzétételről. Az APEH internetes honlapján tájékoztatást ad az 1%-os rendelkezések kedvezményezettjeinek nevéről, székhelyéről, az adott évi állampolgári rendelkezések együttes összegéről. A jogszabályi feltételeknek megfelelő, ténylegesen támogatásban részesült kedvezményezettekről a tájékoztatást az APEH honlapja a rendelkezési év december 31-ét követően tartalmazza. Ugyanakkor a kedvezményezett szervezet számára az SZJA 1 százalékával kapcsolatos felhasználásra, összegre vonatkozó közzététel az 1996. évi CXXVI. törvény 56. § -ának (3) bekezdésében foglalt törvényi kötelezettség, amely független a közhasznú szervezetekről szóló törvény nyilvánosságra vonatkozó szabályaitól. Az 1%-os támogatás a szervezet cél szerinti tevékenységére fordítható, és mert a költségvetésből „átengedett” pénzről van szó, az APEH nem csak a cél szerinti felhasználást ellenőrzi, de adóeljárás keretében intézkedik visszafizettetéséről, eltérő felhasználás esetén. 163



Néhány kérdés a többször módosított szabályozással kapcsolatosan. A klasszikus civil szervezetek mellett a törvény a kedvezményezettek köré sorolta olyan, állami alapítású és kiemelt költségvetési támogatásban részesülő intézményeket, mint az MTA, OTKA, Országos Levéltár, sőt szórakoztatási tevékenységet folytató szervezetek is ide kerülhetnek, ha az előző három évben nem kaptak önkormányzati vagy költségvetési támogatást. E szervezetek, intézmények zömének közhasznúsága nem vitatható, de vitatható, vajon miért a civileknek fenntartott 1 százalékból kell nekik támogatást kapni, miközben zömük eleve jelentős állami forrásokat - csak persze nem elegendőt - kap. A kedvezményezettekkel szembeni feltételek nem azonosak, mert az alapítványoktól, közalapítványoktól, társadalmi szervezetektől megkövetelik, hogy a közhasznú szervezetekről szóló törvényben felsorolt valamely tevékenységgel foglalkozzanak, addig az egyéb pontokban szereplő, főleg a nevesített szervezeteknél szó sem esik erről. Ez meglehetősen diszkriminatív. A módosítások nyomán a második 1 százalékot az egyházaknak lehet felajánlani, amennyiben az APEH-től ehhez technikai számot kérnek. Ez az egész szabályozás elvétől idegen, hiszen a hitéleti tevékenység és a civil szektor nem keverhető, kapcsolható össze egy kategóriába. Az egyik az egyesülés alapjogán, a másik pedig a vallás- és lelkiismereti szabadságon alapszik, ráadásul az egyházak, a hitéleti támogatás olyan költségvetési fejezetbe kerül át az 1 százalék révén, amelynek felhasználására (pályázati rendszer) az adózónak, vagyis éppen a felajánlóknak nincs közvetlen ráhatása - eltérőleg a konkrét civil szervezetnek jutó felajánlástól. Szintén diszkriminatív feltétel, hogy a közalapítványok megalakulásuk után azonnal jogosulttá váltak a felajánlásra, szemben a többi civil szervezettel. Mivel az alapítók közjogi szervek (országgyűlés, kormány, helyi önkormányzat), és megszűnéskor a vagyon az alapítót illeti, ez a további kiemelt kedvezményezés inkább a civilekkel szembeni bizalmatlanság jele, és a közalapítványi forma a költségvetési átcsoportosítás újabb trükkje. Még általánosabban, szabad-e megalakulás után, mintegy bizonyítékok nélkül, „látatlanban” felajánlásban részesülnie egy szervezetnek?

Megemlítjük még, hogy a társadalmi szervezet, a köztestület, az alapítvány és a közalapítvány bírósági nyilvántartásba vételére irányuló eljárás illetékmentes. 4.2.

A közhasznú szervezetek kedvezményei

A közhasznú szervezetekről szóló törvény öt területen biztosít kedvezményes bánásmódot a közhasznú szervezetek számára, amennyiben a szervezetnek nincs az adózás rendjéről szóló szabályok értelmében köztartozása. Ezek a területek a következők: 164



a) a közhasznú szervezetet – létesítő okiratában szereplő cél szerinti tevékenységét – megillető társasági adókedvezmények, illetve mentességek; b) a közhasznú szervezetet – vállalkozási tevékenységét – megillető társasági adókedvezmények; c) a közhasznú szervezet által – cél szerinti juttatásként – nyújtott szolgáltatás igénybevevőjét, a kapott juttatás után megillető személyi jövedelemadó-mentesség; d) a közhasznú szervezet támogatóját – a szervezetnek adott támogatás után – megillető társasági és személyi jövedelem adókedvezmények; e) a tartós adományozás kedvezménye. A tartós adományozás esetén az adományozót megillető társasági és jövedelemadó kedvezmény, két év után további kedvezmény. A tartós adományozási szerződés csak írásban köthető meg, futamideje legalább négy év, amelyben a támogató évente azonos vagy növekvő összegű adományozást (pl. készpénz, értékpapír átadást) vállal, mégpedig ellenszolgáltatás nélkül, ide nem értve azt a lehetőséget, hogy a szervezet a közhasznú szolgáltatása keretében megnevezi az adományozó nevét, tevékenységét. Ez lényegében egy cég reklámcélú kiadásainak másként felhasználását jelenti, csak a civilek javára. Nem minősül termékértékesítésnek (áfa mentesség): A közhasznú szervezet, a kiemelkedően közhasznú szervezet részére, továbbá a közérdekű kötelezettségvállalás teljesítése érdekében juttatott természetbeni adomány, amennyiben azt a társasági adóról és osztalékadóról szóló törvény adóalapot csökkentő tételnek minősíti, vagy annak minősítené akkor, ha az adományozó a társasági adó alanya lenne, függetlenül attól, hogy az adóalap-csökkentés lehetőségét ténylegesen igénybe lehet-e venni. Az adóhatóság a kedvezményezett indokolt kérelmére visszatérítést engedélyezhet az e törvény rendelkezései alapján le nem vonható előzetesen felszámított adóra, ha a külföldi illetőségű adománytevő a külföldről származó pénzbeni segély felhasználását ahhoz a feltételhez köti, hogy az abból finanszírozott, az állampolgárok széles körét érintő közösségi - így különösen: a szociális, az egészségügyi, a nevelési, az oktatási, a kulturális, a hitéleti, a környezetvédelmi, a terület- és településfejlesztési - feladatok ellátását szolgáló kiadások árában foglalt adó viselése alól az adomány kedvezményezettjét mentesíteni kell. (A kérelemhez csatolni kell az adománytételről szóló hiteles okiratot, valamint az illetékes külföldi állam hatósága által kiállított okiratot, amely igazolja, 165



hogy az adománytevő az adomány összegét a vonatkozó adózási szabályokkal összhangban számolta el.)

Ugyan a törvény konkrétumok nélkül, de említi még a vám- és illetékkedvezményeket, valamint a helyi adókkal kapcsolatos kedvezményeket, ám azok konkretizálására szűkebb szervezeti körben került sor. E pénzügyileg kedvezményezett területek az Európai Unió majd minden tagállamában megtalálhatók. A közhasznú szervezetekről szóló törvény az említett kedvezményeket csupán általánosságban garantálja, azok tartalmát a hatályos adótörvények határozzák meg, gyakran csak egy-egy tevékenységi körre vagy szervezeti formára összpontosítva. A fontosabb szabályok a következő törvényekben kaptak helyet: -

a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény (Tao. tv.),

-

a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény (Szja. tv.),

-

az általános forgalmi adóról szóló 1992. évi LXXIV. törvény (Áfa. tv.),

-

az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (Ar. tv.),

-

a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Ha. tv.),

-

az illetékekről szóló 1990. évi XCIII törvény (Itv.), valamint

-

a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény (Vtv.).

A civil szervezetek szempontjából a mai magyar kedvezményrendszer gyengéje nem annyira az alkalmazott kedvezmények típusgazdagságában, hanem elsősorban az adókedvezmények mértékében van. Tulajdonképpen az állam nem él igazán szabályozási lehetőségeivel, ami azt mutatja, hogy nincsen különösebb elképzelése arról, hogy milyen szerepet szán a civil szervezeteknek a közéletben. Ezzel szemben az Európai Unió tagországaiban egyre több időponthoz, sajátos tevékenységhez, vagy meghatározott programhoz kapcsolódó adókedvezményt vezetnek be a civil szervezetek számára. Jó példának tűnik a millenniumi megemlékezések sora. 166



Míg Magyarország állami fennállását is a millennium környékén ünnepelte, addig semmilyen kedvezményben nem részesítette az ünneplésben potenciálisan érdekelt civil szervezeteket, sőt a millenniumi előirányzat 1 %-os támogatásának a lehetősége a civil szervezetek támogatásának konkurenciája volt. Ezzel szemben az Egyesült Királyságban 1999-ben úgynevezett millenniumi adományozói kedvezményt (Millennium Gift Aid) vezettek be, amely kívánság szerint részletekben is fizethető volt, és minden adomány azokhoz a jótékonysági szervezetekhez került, melyek a világ legszegényebb országain vagy a koszovói menekülteken kívántak segíteni. Ez a támogatási program ugyan 2000. december 31-én hivatalosan véget ért, ám az ünnep múltán a kormányzat új célokat fogalmazott meg és tekintettel a jelentős anyagi és erkölcsi sikerre, a támogatási formát fenntartotta.

4.3.

Meghatározott közcélú kedvezmények

A szabályozás sokféle érdek - és kevéssé a már említett államháztartási reform - figyelembe vételével alakította ki azokat a kedvezményeket, amelyek évenként, szervezeti formák és közcélok szerint nyújtanak állami támogatásokat. A teljesség igénye nélkül néhányat felsorolunk. A személyi jövedelemadó (1995. évi CXVII. tv.) értelmében természetbeni juttatásnak, így személyi jövedelemadó alá esőnek minősül a kifizető belföldi forgalmi engedéllyel és rendszámmal ellátott személygépkocsija magáncélú használatára tekintettel keletkező jövedelem. Kivétel ez alól, ha olyan gépkocsiról van szó, amelyet a betegségmegelőző és gyógyító céllal, szociális céllal, az egészségkárosodott, hátrányos helyzetűek segítésére létrehozott alapítvány, közalapítvány, az egyesület, a köztestület kizárólag súlyosan fogyatékos magánszemélyek rendszeres szállítására üzemeltet, és a működési szabályzatából, gazdálkodásából az összes körülmény figyelembevételével egyértelműen megállapítható, hogy az üzemeltetés ténylegesen az említett jogcímen történik. Az általános forgalmi adóról szóló törvény (1992. évi LXXIV. tv.) biztosítja, hogy az adóhatóság, e törvény rendelkezései alapján le nem vonható kiadásokra jutó előzetesen felszámított adó visszatérítését - indokolt kérelemre - méltányosságból engedélyezze olyan társadalmi szervezet és alapítvány részére, mely az alábbi feltételeknek együttesen megfelel: a) magánszemélyek széles körét érintő szociális, egészségügyi, nevelési, oktatási, kulturális, környezetvédelmi, terület- és településfejlesztési feladatok ellátását szolgálja, és az adóvisszatérítés iránti kérelem 167



benyújtásának évét megelőzően legalább egy évvel korábban ilyen tevékenységet folytató szervezetként nyilvántartásba vették, b) sem alapszabálya, illetőleg a szervezetet létrehozó más szabályzat, okirat alapján, sem pedig ténylegesen nem törekszik nyereség elérésére, az ennek ellenére esetleg keletkező nyereséget nem osztja fel, hanem azt az a) pont szerinti tevékenység fenntartására, javítására, bővítésére fordítja, valamint c) vezetője, igazgatást ellátó, valamint az igazgatásában közreműködő személyek részére pénzbeni vagy természetbeni ellenszolgáltatást (ideértve a költségtérítést is) nem nyújt, és ezek a személyek, valamint hozzátartozóik sem közvetlenül, sem közvetetten nem élveznek előnyt a szervezet működéséből. E pont alkalmazásában nem minősül ellenszolgáltatásnak a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény melléklete szerinti adómentes bevétel. E feltétel nem vonatkozik arra az esetre, ha a visszatérítés iránti kérelmet szociális vagy egészségügyi feladatot ellátó, kiemelkedően közhasznú szervezetként nyilvántartásba vett alapítvány, társadalmi szervezet nyújtja be. A vámjogról és vámeljárásról szóló törvény (1995. évi C. tv.) is igen változatosan rendelkezik a civil szervezetek kedvezményezéséről. Néhány példa a vámmentességre: a) az alapítvány és közalapítvány javára, az alapító okiratban meghatározott közérdekű cél (teljesítésével kapcsolatban, ellenérték nélkül beérkező vámáru (különösen a szociális, egészségügyi, nevelési, oktatási, kulturális, környezetvédelmi, foglalkozáspolitikai, műemlékvédelmi, közrend- és közbiztonsági, honvédelmi feladatok ellátását segítő tevékenység) a legfeljebb ötszemélyes személygépkocsi és motorkerékpár kivételével), ha a kezelő szerv a nyilvántartásba vételt igazolta; az így behozott vámáru csak ingyenesen adható közérdekű célra használatba és három évig nem idegeníthető el, hacsak a kamatokkal együtt a vámot meg nem fizetik;

168



b) külföldi céggel kötött megállapodás alapján a sportszervezet (ideértve a sportegyesületet és annak szövetségét is) részére ellenszolgáltatás nélkül érkező, kereskedelmi forgalomba nem kerülő sporteszköz, sportfelszerelés és sportruházati cikk, ha a sportszervezet vezetője a nyilvántartásba vételt igazolja, és három éven belül nem idegenítik el; c) nevelési-oktatási és felsőoktatási, a tudományos és egészségügyi intézmények, valamint más, oktatási, tudományos vagy egészségügyi tevékenységet folytató alapítványok, közalapítványok és köztestületek részére ajándékként vagy csereképpen érkező oktatási, tudományos vagy kutatási célokra szolgáló tárgyak, ha az intézmény vezetője a nyilvántartásba vételt igazolja. Ezeket a vámárukat öt éven belül csak az elidegenítéskor hatályos jogszabályi előírások szerinti vámteher megfizetése esetén lehet elidegeníteni. d) Magyar Vakok és Gyengénlátók Országos Szövetsége tagjai részére beérkezett és igazoltan vakok részére értékesített, kifejezetten a vakoknak készült tárgy, továbbá rehabilitációs eszköz, ha annak szükségességét és mennyiségét a kezelőorvos igazolja; e) a Magyarországon bejegyzett, illetve nyilvántartásba vett jótékonysági vagy emberbaráti szervezetek részére ellenszolgáltatás nélkül érkező, feladatuk ellátásához szükséges és az általuk ingyenesen szétosztásra kerülő szokásos küldemények (kivéve pl. jövedéki termékeket).

5.

Foglalkoztatás és önkéntes munka

A nonprofit szervezetekben munkát végzőkkel – ide nem értve választott és általában ingyenesen és kivételesen tiszteletdíj, költségtérítés mellett tevékenykedőket – a) megbízási jogviszonyban, b) vállalkozási szerződéssel, 169



c) munkaviszonyban, vagy d) önkéntes szerződéssel alkalmazza. A harmadik szektor sajátossága, hogy mozgósítani képes ellenszolgáltatás nélkül, közösségi célok érdekében embereket, szakképzettséget nem igénylő és azt megkövetelő feladatokra egyaránt. A Központi Statisztikai Hivatal 2003-as felmérése alapján (2005) összesen 63 302 főállású személyt foglalkoztat teljes munkaidőben, 12 765 főt főállású részmunkaidőben, 11 204 embert pedig nem főállásban. Ezt teljes munkaidőre átszámítva összesen 70 805 főt kapunk. Az önkéntes segítők száma az alapítványoknál 2003-ban 90 335 embert jelentett, az egyesületeknél 282 247 főt, összesen pedig 399 910 főt. Ez persze gyakran ugyanazoknak az embereknek a többszöri részvételével valósult meg, így a külön-külön számításba vett önkéntesek száma, ha főállásúként kezeljük őket, akkor 16 374 ember volt. Figyelemre méltó, hogy 34 millió munkaórát teljesítettek, és ez 24 milliárd forintnyi értéket tett ki.

A 2005. évi LXXXVIII. törvény a közérdekű célból végzett önkéntes munkát döntően adózási és munkajogi szempontok szerint határozta meg, noha az önkéntes „a közösségek vagy mások javára ellenszolgáltatás nélkül végzi” tevékenységét, a közcélok elérése érdekében. A jogviszony kétoldalú: a fogadó szervezet és az önkéntes között jön létre. Fogadó szervezet (munkáltató) lehet: a) közhasznú szervezet a cél szerinti tevékenysége és a működése körében egyaránt, b) önkormányzat, annak társulása a közszolgáltatások és a katasztrófa elhárítás körében; c) kisebbségi önkormányzat a közfeladatai körében, d) költségvetési szerv az alaptevékenysége körében, e) egyházi szervezet a hitéleti és közcélú működése körében, 170



f) egyéb közszolgáltatást ellátó szervezet (pl. könyvtár, egészségügyi ellátó, gyermekjóléti intézmény, közoktatási intézmény). d) Az önkéntes már 10. életévét betöltött gyerek is lehet, szülői engedéllyel, de fő szabályként cselekvőképes személynek kell lennie, figyelemmel az illető életkorára, testi és erkölcsi fejlettségére, illetve képességeire, egészségi állapotára. Az önkéntes munka és jogviszony főbb elemei a következők: a) nem terjed ki az önkéntes munka a véradásra, a tűzoltásra, a polgári természetőri munkára; b) meg kell felelnie az önkéntesnek a jogszabályban előírt képesítési, egészségügyi és nyilvántartásba vételi követelményeknek, ha az adott munkára vonatkozóan létezik ilyen szabály. Azaz nem csak a szakképzetlen munkákat lehet önkéntesekkel elvégeztetni. Ugyanakkor tilos a munkaviszonyban állóval, a saját munkáltatójánál önkéntes munkát végeztetni. c) a fogadó szervezet (munkáltató) felelősségbiztosítást köteles kötni, hogy az önkéntes által harmadik személynek okozott kárt megtérítsék; d) a külföldiek (harmadik állam polgárai) csak írásbeli szerződéssel alkalmazhatók, ha a fogadó szervezet (munkáltató) gondoskodik az ellátásukról, egészségügyi biztosításról, továbbá a hazautazás is biztosított; e) a fogadó szervezet az önkéntes munkakezdése előtt köteles regisztráltatnia magát egy formanyomtatványon a munkaügyi tárcánál, majd a foglalkoztatott önkéntesekről, adataikról bejelentést tenni és naprakész nyilvántartást vezetni. Kötelező a szerződés írásba foglalása, ha ezt az önkéntes kéri, a munka határozatlan idejű, illetve legalább 10 napos, esetleg veszélyes (pl. építési munkák) vagy külföldön végzik. Mindez előfeltétele a munkaügyi ellenőrzésnek is, noha bármelyik fél bármikor felmondhatja, így mire az ellenőr megérkezik, aligha lesz változatlan az adatbázis. 171



f) az önkéntes adózás alá nem eső ellenszolgáltatást kaphat, amely magában foglalja a munkaruházatot, védőfelszerelést, utazást, szállást, étkezést, egészségügyi szűrővizsgálatokat, védőoltást, a munka ellátásához szükséges képzést, a munkaeszközöket, biztosítást, napidíjat és jutalmat. Ez utóbbiak nem haladhatják meg a minimálbér havi/éves összege húsz százalékát. Az Európai Önkéntes Szolgálat (European Voluntary Service – EVS) az Unió által támogatott 2000-2006 közötti program keretében szervezi magyar és más uniós tagállamok 18-26 év közötti fiataljainak a cseréjét. Elsősorban kulturális, környezetvédelmi és szociális területen küldenek és várnak önkénteseket, az EU minden költséget fedez. A Mobilitás program ehhez azonban a fogadó szervezetektől komoly előkészületet kíván: minden önkéntes mellé egy mentor kijelölését, aki segíti az eligazodásban, beilleszkedésben. A hazai törvény célja, hogy eleget tegyen a harmadik országok polgárainak a diákcserére, önkéntes szolgálatra vonatkozó 2004/114/EK irányelvben foglaltaknak is.

6.

Az egyes szervezeti formákra vonatkozó gazdálkodási és kedvezményezési szabályok

A kötet arányainak megtartásával a civil szervezetek gazdálkodására vonatkozó fontosabb szabályok és néhány különös rendelkezés összefoglalására törekszünk, azzal, hogy a téma teljes mélységű feldolgozása önálló kutatást igényelne. (A közhasznú szervezetekre vonatkozó gazdálkodási szabályokat e szervezetekről szóló fejezetben foglaltuk össze.) 6.1.

Egyesületek

A törvény lehetővé teszi, hogy az egyesület gazdasági tevékenységet is folytasson, de elsődlegesen gazdasági tevékenység (jövedelem és a vagyonszerzésre irányuló vagy azt eredményező tevékenység) folytatására egyesületet nem lehet létrehozni, hiszen társadalmi szervezet alapvetően gazdasági-vállalkozási tevékenység végzésére nem alapítható. A bíróságnak ebben a kérdésben mindig az egyesület célját és tevékenységét egymással egybevetve kell vizsgálni.

172



Az egyesület, mint külön nevesített jogi személy vállalat-alapítási joga korlátozott, ún. célhoz kötött jog. Ennek indoka éppen az egyesülési jog rendelkezésében rejlik, és az így létrejött jogi személyeknek csak a céljuk megvalósításához szükséges és indokolt gazdálkodó tevékenység folytatása, ha az a viszonylagosan önálló vállalati formában hatékonyabban látható el. Ugyanis egyes jogi személyek vállalata is jogi személy. Az egyesület vállalat alapításának a feltétele az, hogy ezt az alapszabálya megengedje, illetve lehetővé tegye. Az alapító tagoknak az alapszabályban kell kimondaniuk, hogy vállalatot is alapíthat. A tapasztalatok szerint az egyesületek csak ritkán élnek ezzel a lehetőséggel, vagyis az alapszabályukban nem rendelkeznek a vállalat alapításáról. Másfelől, az alapító okiratban kell rendelkezni az induló vagyonról és a vállalatot létesítő jogi személy nevéről. A vállalat nevében utalni kell a tevékenységére, vagyis a névnek ki kell fejezni, hogy a jogi személy tevékenysége mire terjed ki. A név nem lehet megtévesztő a tevékenység kiterjedését, fontosságát illetően. Az egyes jogi személyek vállalatainak a cégbejegyzése kötelező, a bejegyzés konstitutív hatályú. A vállalat tevékenységi körét mindig a vállalatot létesítő egyesület állapítja meg, amely köteles gondoskodni a tevékenység ellátásához szükséges vagyonról. A jogi személyiség létrejöttének ugyanis alapvető feltétele, hogy a létesítendő jogi személy a működéséhez, illetve annak megkezdéséhez szükséges vagyonnal rendelkezzen. A vállalat az alapítójával szemben nem önálló, mivel a tevékenységi körét és az ehhez szükséges vagyont az alapítónak kell biztosítani, a képviseletet szabályozni, igazgatót kinevezni, stb. A vállalat nyereségéből - ami a jogszabályban előírt kötelezettségek teljesítése után marad - a létesítő jogi személy is részesedhet. A részesedés mértékét és nagyságát a létesítő jogi személy mindig az alapító okiratban állapítja meg. Azok a jogi személyek, akik a vállalatot létrehozták, azt meg is szüntethetik. Az egyes jogi személyek vállalata mindezek mellett a külső vagyoni kapcsolataiban önállóan jelenik meg. Ez azt jelenti, hogy jogi személyként szerződéseket köthet, és a saját vagyonával a kötelezettségeiért is felel. Az egyesületi szférában különleges jogállású a Magyar Vöröskereszt. Az 1993. évi XL. törvény értelmében, mivel a szervezet tevékenységéről, jelvényéről, elnevezéséről a nemzetközi humanitárius jogi egyezmények (genfi 173



és hágai egyezmények) rendelkeznek, a hazai jognak is tekintetbe kell ezt vennie. A Magyar Vöröskereszt a Nemzetközi Vöröskereszt és Vörösfélhold Mozgalomhoz csatlakozó, a Nemzetközi Vöröskereszt alapelvei és elismerési feltételei szerint működő nemzeti humanitárius társadalmi szervezet, egyesületi formában. Más társadalmi szervezet a Nemzetközi Vöröskereszt és Vörösfélhold Mozgalomhoz nem csatlakozhat, elnevezésében a Vöröskereszttel való összetéveszthetőségre alkalmas megjelölést nem használhat. Alaptevékenysége kiterjed háború esetén a háború áldozatainak mentésére, az áldozatokról és a hadifoglyokról nyilvántartás vezetésére, a rászorulók, illetve hozzátartozóik részére tájékoztatást, átmeneti anyagi vagy természetbeni segélyt nyújtására, természeti vagy más katasztrófahelyzet esetén a rászorultak felkutatására, részükre átmeneti segélyeket, illetve jogsegélyt biztosít; az áldozatok mentésére segélycsapatokat működtet; az eltűnt személyek felkutatására keresőszolgálatot működtet; átmeneti szállások megteremtésével, fenntartásával és egyéb módon közreműködik a menedéket kérők és a menekültek megsegítésében, előmozdítja hazatérésük lehetőségének mielőbbi megteremtését; egészségneveléssel, házigondozó szolgálat kialakításával, elsősegélynyújtás oktatásával, továbbá a rendelkezésére álló eszközökkel hozzájárul az élet- és egészségvédelemhez; szervezi az önkéntes véradók részvételét a véradásban, és részt vesz a vérellátás rendszerének fejlesztésében; a rászorultak részére igény szerint - az alapszabályban meghatározott módokon - szociális segítséget nyújt, alapszabályában egyéb feladatok ellátását is vállalhatja. A szervezet jelvénye a fehér alapon nyugvó vörös kereszt, e jelvény viselésére csak a szervezet tagjai vagy az általa erre feljogosított személy, szervezet jogosult. A jelvény jogosulatlan használata szabálysértés.

A Vöröskereszt mentes az adó és illeték fizetése alól, a vámjogszabályban meghatározott vámmentesség (vámkedvezmény) illeti meg. Az alapfeladatai megvalósításához a Vöröskeresztnek felajánlott és általa elfogadott bármely pénzeszköz, továbbá bármely ingó és ingatlan dolog, amelynek pénzbeli értéke van - külön hatósági jóváhagyás nélkül - közérdekű célra való kötelezettségvállalásnak minősül. 7002/1997. (AEÉ 3.) APEH irányelv részletezi a Vöröskereszt ÁFA-ügyekkel kapcsolatos feladatait. Például: Az adó alóli mentesítés az általános forgalmi adó tekintetében azt jelenti, hogy a Magyar Vöröskeresztnek és megyei szervezeteinek áfa-fizetési kötelezettsége nem keletkezik, így az adóalanyiságuk körében teljesített értékesítésekről szabályszerű számlát állítanak ki, de abban általános forgalmi adót nem számítanak fel, adóösszeget, adómértéket nem tüntetnek fel. A Magyar Vöröskereszt és megyei szervezetei a levonható általános forgalmi adójukat az áfatörvény általános szabályai szerint állapítják meg. Levonható emiatt azoknak a termékeknek és szolgáltatásoknak az előzetesen felszámított áfája, amelyek beszerzése esetén a törvény az 174



áfa levonását nem tiltja, így például amelyet teljes egészében ellenérték fejében történő, adóköteles gazdasági tevékenységükhöz szereznek be. Nem vonható le a beszerzett termék és az igénybe vett szolgáltatás áfája, ha az áfa levonását a törvény tiltja. Nincs lehetőség például az olyan termék vagy szolgáltatás előzetes felszámított áfájának levonására, amelyet az 1993. évi XL. törvényben meghatározott humanitárius feladatok ellátása érdekében szereztek be, feltéve, hogy ezt a tevékenységet nem ellenérték fejében végzik. Abban az esetben sem vonható le az adó, ha az ellenérték fejében történő termékértékesítés, illetve szolgáltatásnyújtás - amelyhez a beszerzés kapcsolódik - tárgyi adómentes. A Magyar Vöröskereszt és megyei szervezeteinek elszámolandó áfája - fizetendő áfa hiányában - nulla vagy negatív előjelű. A Magyar Vöröskeresztnek és megyei szervezeteinek elszámolandó áfája nem lehet pozitív, így e szervezetek negyedéves áfa-bevallásra kötelezettek. Az adózás rendjéről szóló törvény szerinti módon kérhetik azonban az általános forgalmi adó gyakorított elszámolásának lehetőségét.

6.2.

Alapítványok

Fő szabály szerint az alapítvány gazdálkodására az egyesületi gazdálkodásra vonatkozó szabályok az irányadók. Az alapítványt – gazdálkodása tekintetében - elsősorban az APEH ellenőrzi, de nem kizárt, hogy törvényességi felügyelet során az ügyészség is vizsgálódik. Végső esetben az alapítvány működésének törvényessége érdekében az ügyész a bírósághoz fordulhat, hogy az alapítvány jogszabálynak megfelelő működését – így többek között a gazdálkodás szabályszerűségét - állítsa helyre. Végső soron a határidő eredménytelen eltelte után a bíróság az alapítványt akár meg is szüntetheti. Az elsődleges vagyongyarapító és jövedelemszerző cél kizártsága mellett az alapítvány az alapító okiratában meghatározott cél megvalósítása érdekében önállóan gazdálkodhat, meghatározott célok szerinti tevékenységet folytathat, és vállalkozási tevékenységet végezhet, amennyiben azt az alapítvány célját nem veszélyezteti. Így például nincs akadálya annak, hogy kábeltelevíziós rendszer kiépítése és működtetése alapítvány formában történjen, feltéve, hogy ez nem palástol üzleti tevékenységet és a vállalkozási tevékenység nem szorítja háttérbe a közérdekű célt, vagy a házak építése és felújítása mint alapítványi cél sem jelent feltétlenül elsődleges gazdasági tevékenységet. További követelmény, hogy az alapítványnak a célja eléréséhez szükséges vagyonnal kell rendelkezni. Az alapítvány vagyonát az alapító vagyonától el kell 175



különíteni, hogy ennek alapján a közérdekű célt önállóan és az alapítótól függetlenül megvalósíthassa és kötelezettségeiért az önálló vagyonnal feleljen. Az alapításkor a vagyon pénzből, ingó és ingatlan dolgokból, illetve ezek hozadékából vagy vagyoni értékű jogokból állhat. A bíróság mindig azt vizsgálja, hogy az alapító okiratban megjelölt cél a vagyon terjedelmével, mennyiségével, értékével összhangban áll-e, s hogy ez a vagyon a tartós közérdekű cél elérését lehetővé teszi-e. Természetesen ezt az összes körülmény figyelembe vételével kell eldönteni (pl. az alapítvány vagyona a későbbiekben szaporodhat). Az általános tapasztalat az, hogy az alapítvány nyilvántartásba vételét megelőzően a bankok a készpénzt letétként fogadják el, a letéttel pedig az alapító rendelkezik szabadon. Ezért tökéletes biztonságot ebben a tekintetben nem lehet elérni, mert csak az alapítvány bírósági nyilvántartásba vételét követően kerülhet át a letéti számláról a megnyitott bankszámlára az alapítvány készpénzvagyona. Az alapítvány működésének a megkezdése szempontjából elfogadható ez a megoldás is, hiszen a vagyon ilyen módon elkülönítetten rendelkezésre áll. Ha ugyanis az alapító a szükséges intézkedéseket a vagyonrendelés tényleges megvalósításával nem teszi meg, az alapítvány követelheti, hogy az alapító teljesítse az alapító okiratban megtett vagyonrendelést és ezt a követelést polgári peres úton is érvényesítheti. Lehetséges szellemi javaknak az alapítvány javára való lekötése is. Ezeket az alapító okiratban pontosan meg kell jelölni (például: szabadalom, adott műre vonatkozó szerzői jog, stb.). Az alapító a nyilvántartásba vételt követően nem csökkentheti a kötelezettségvállalásának a mértékét arra hivatkozással, hogy a pénzügyi helyzete megváltozott, és az alapítvány létrehozása után közvetlenül nem rendelkezhet az alapítványi célra rendelt vagyonnal. A vagyon felhasználásának a módjáról az alapítók csak az alapító okiratban, illetve a szervezeti és működési szabályzatban rendelkezhetnek. Arra már nincs lehetőség, hogy a bejegyzett és működő alapítvány vagyonának felhasználása tekintetében utasításokat adjon az alapító. Az alapítvány az alapítóval azonban - az alapítvány vagyonát érintő - szerződést köthet. Az alapító okiratnak rendelkeznie kell a vagyon felhasználási módjáról. A gyakorlat szerint úgy kell meghatározni, hogy abból egyértelműen megállapítható legyen az alapító célja. Így: hogy a vagyon az alapítványi célok 176



megvalósítása érdekében teljes mértékben, vagy csak az alapítványi vagyon tőkéje, illetve annak hozadéka használható fel. Az alapító okiratból ki kell tűnnie, hogy az alapítványi célok megvalósítása érdekében a kezelő szerv pályázat útján, vagy más módon, milyen döntések során és döntési mechanizmussal használja fel a vagyont. Szükségtelen a részletező, szervezeti és működési szabályzat jellegű alapítványi vagyonfelhasználás megjelölése. Lehetőség van az alapítvány mellékleteként a szervezeti és működési szabályzatban ennek részletezésére. Jogszabálysértő az alapítvány alapító okiratának az a rendelkezése, amely szerint az alapítványi vagyon túlnyomó része vállalkozásba fektethető. Az alapító okiratban az alapító az alapítvány vagyonát kétféle módon határozhatja meg. Abban az esetben, ha az alapító a működés megkezdéséhez szükséges vagyont bocsátja az alapítvány rendelkezésére, és lehetővé teszi, hogy az alapítványhoz a törvényben biztosított módon bárki csatlakozzék, akkor nyílt alapítványról beszélünk. Nyílt alapítvány esetén sem rendelkezhet úgy az alapító, hogy az induló vagyon nem használható fel. Ilyen rendelkezés esetén nem tudna megvalósulni az a törvényben megfogalmazott feltétel, hogy a működés megkezdéséhez feltétlenül szükséges vagyon rendelkezésre álljon. Lehetőség van ugyanakkor arra is, hogy az alapító a vagyont úgy bocsátja az alapítvány rendelkezésére, hogy az összeg, illetve vagyon csatlakozással nem növelhető. Ebben az esetben beszélünk zárt alapítványról. Ilyen esetben az induló vagyont csak annak hozadéka, az esetleges vállalkozói tevékenységből befolyt jövedelem növelheti. Zárt alapítványnál az induló vagyon hozadékát az esetleges vállalkozói tevékenységből befolyt vagyon szaporulat növelheti, ezért a bíróságnak a célhoz igazodó vagyon megfelelőségét ennek figyelembevételével kell vizsgálni. A nyílt és zárt alapítvány nem jelent merev kötöttséget, az alapító egy alapító okiratban a vagyonról bármely (akár mindkét) formában rendelkezhet. A gyakorlatban a zárt alapítványok száma igen csekély.

A bíróság az érdekelt alapítók közös kérelmére rendelheti el az alapítványok egyesítését, ha ez az egyesítéssel érintett alapítványok céljainak megvalósításával összhangban van. Természetesen a bíróság nem jogosult az egyesített alapítvány új, vagy módosított alapító okiratának a megállapítására. A bíróság az egyesítés kérdésében is nemperes eljárásban határoz. A hitelezők érdekeinek védelmében, egyesítés esetén az új vagy módosított alapító okiratban rendelkezni kell a jogutódlás kérdésében. Az alapító az alapítvány céljához szükséges vagyon hiánya miatt az alapítvány bírósági nyilvántartásból való törlését nem kérheti A kezelő szerv (szervezet) vagy annak tisztségviselője (tagja) által a feladatkörének ellátása során harmadik személynek okozott kárért maga az 177



alapítvány, nem pedig a tisztségviselő a felelős. A tisztségviselő (tag) az általa e minőségében az alapítványnak okozott kárért a polgári jog általános szabályai szerint felel. Az alapítványok gazdálkodási rendjéről szóló 115/1992. (VII. 23.) Korm. rendelet értelmében az alapítvány bevételei a következők: a) a vállalkozási tevékenység bevétele; b) alapítványi célú tevékenység bevételei (minden olyan bevétel, amely nem a vállalkozási tevékenységhez kapcsolódó befizetés, ideértve a céltámogatást is). Az alapítvány költségei (kiadásai) pedig a következők: a) vállalkozási tevékenység közvetlen költségei; b) alapítványi célú tevékenység közvetlen költségei; c) az alapítvány kezelő szervének költségei (kiadásai) és az d) egyéb közvetett költségek (kiadások). Az alapítvány az egyéb bevételei között nyilvántartott, az éves költségvetésről szóló törvény szerint szerződéses jogviszony alapján, az állami feladatellátás címén kapott céltámogatás felhasználását, maradványának elszámolását a céltámogatást nyújtó szervezet előírásainak megfelelően végzi. A közalapítványok – a Ptk. 74/G § - ának (8) bekezdése szerint gazdálkodásuk főbb adatait kötelesek nyilvánosságra hozni. Mind a közoktatásban, mind a felsőoktatásban széleskörű gyakorlattá vált, hogy az iskolai infrastruktúra fejlesztésére alapítványokat hoznak létre. Ezek az alapítványok ösztöndíjakat alapíthatnak, amely ösztöndíjak pályázati kiírást követően – kuratóriumi döntés után – fizethetők ki. Célszerű, ha az alapítvány a gazdálkodásának átláthatóvá tétele érdekében támogatási szabályzatot készít (ld. a függelékben). Jogszabály tiltja, hogy a képviseleti szerv (kuratórium) tisztségviselője közvetlenül részesedjék az alapítvány célszerinti juttatásából. Annak érdekében, hogy a kuratórium tagjai – az állampolgári esélyegyenlőség elvének 178



következetes érvényesítése mellett – ne legyenek kizárva a célszerinti juttatások lehetőségéből, álláspontunk szerint ugyanúgy pályázhatnak az alapítvány pályázatain, mint bárki más. Morális (és ha a létesítő okirat ilyen rendelkezést tartalmaz, akkor nem csak etikai) követelmény, hogy pályázat esetén a kurátor a maga ügyében ne szavazzon. A korrekt alapító okirat a kezelő szerv feladatait pontosan meghatározza, beleértve a gazdálkodás rendjét is. A gyakorlatban a gazdálkodási szabályzatot értelmében, a gazdálkodás az alapítvány várható bevételeinek és kiadásainak valamint az előrelátható költségek összerendezése, így valamilyen szinten tervezhető. Ennek azért van jelentősége, hogy az alapítványi célfeladatra vonatkozó juttatások is tervezhetők legyenek (gyakorló alapítványi vezetők „pántlikázott” pénznek hívják az ilyen célfeladati tételeket). Gondot okoz, hogy mi minősül bevételnek. Ezek a kategóriák ugyanis nem feltétlenül esnek egybe azokkal az összegekkel, amelyek a bevételi pénztár-bizonylatban szerepelnek. Egyébként sem minősülnek bevételnek az alapítók által az alapítvány céljára rendelt vagyonelemek, nem bevétel a térítés nélküli eszközátvétel, sőt a térítés nélkül kapott eszközök rászorultak részére történő juttatása sem. Fontos, hogy az aktivált eszközökről pontos nyilvántartást (leltárt) vezessen az alapítvány. Ez nem csak a rendszeresség miatt szükséges, hanem az eszközök amortizációs leírása miatt is. Külön kell nyilvántartani a vállalkozási tevékenységből származó bevételeket. Ezek ugyanis adóköteles bevételek. Amennyiben az alapítvány alkalmazottat foglalkoztat, ugyanolyan közteher-fizetési kötelezettségei vannak, mint egy gazdasági társaságnak. A gazdálkodás alapvető iránytűje a számviteli törvény, amely - mint a gazdasági társaságok esetében - pontosan meghatározza az éves beszámoló készítésének kötelezettségét és az alkalmazandó könyvvezetési módot. Különleges státusuk révén a közhasznú, illetőleg a kiemelkedően közhasznú alapítványoknak a gazdálkodás körében egyéb feltételeknek is meg kell felelniük. A gyakorlatban általában egy számhalmaz szokott lenni az úgynevezett közhasznúsági jelentés, holott rendeltetését tekintve ennek a jelentésnek volna a feladata, hogy mindenkire kiterjedő hatállyal tudassa: mi történt az elmúlt évben az alapítványnál. Célszerű tehát a közhasznúsági jelentéseket rövid tartalmi beszámolóval kiegészíteni, vagyis a könyvelőtől kapott számsort kommentálni, mindenki számára érthetővé tenni. (A közhasznú jogállást egyébként az alapítvány a közhasznú vagy kiemelkedően közhasznú szervezetként való nyilvántartásba vétellel szerzi meg. Azok az alapítványok, amelyek a közhasznú szervezetekről szóló törvény hatályba lépése előtt már léteztek, kérhették az átminősítésüket 1998. május 1-i hatállyal, visszamenőleg.) A gazdálkodással összefüggő jelentősége van annak, hogy az alapító okirat tartalmazza a kuratóriumi ülések gyakoriságára, az ülések összehívásának rendjére, határozatképességére, nyilvánosságára vonatkozó rendelkezéseket, és a pályázati feltételek teljesülését is.

A 2003-július 1-től a létrehozható pártalapítványok (2003. évi XLVII. tv.) gazdálkodását illető legfontosabb szabályok a következők.

179



a) az alapítónak az országgyűlési képviselők éves tiszteletdíj (alapdíj) huszonötszörösének az egy százalékát kitevő vagyonnal kell legalább ellátni az alapítványt; b) költségvetési támogatásra jogosultak, hiszen lényegében ezért jönnek létre. A támogatáshoz negyedévenként juthatnak hozzá. Ennek formái: (a) alaptámogatás, amely az országgyűlési képviselők éves tiszteletdíja (alapdíj) huszonötszöröse, (b) mandátumarányos kiegészítő támogatás, amely az éves képviselői alapdíj 85%-a képviselőnként, (c) eseti támogatás az éves költségvetési törvényben megszabottak szerint. c) Ugyanakkor, nyitott alapítványok lévén, ahhoz támogatást bárki nyújthat, ha egyértelműen azonosítja magát. Ráadásul, a támogató adatai közérdekűnek minősülnek, így felkerül az alapítvány honlapjára, amennyiben eléri az 500 ezer forintot, vagy külföldről jövő támogatás esetében a 100 ezer forintnak megfelelő összeget. Ugyanakkor az alapító okirat a csatlakozás elfogadásához előírhatja a kezelő szerv jóváhagyását. d) Ha jogsértően jutott támogatáshoz az alapítvány, az Állami Számvevőszék felhívja a költségvetésnek való befizetésre, amelyet adók módjára lehet behajtani. (Például levonható a következő negyedévi költségvetési járandóságból). e) Nem lehet kedvezményezettje a személyi jövedelemadó 1 százalékos felajánlásának; f) Az Állami Számvevőszék a költségvetési támogatásban részesülő pártalapítványokat kétévente ellenőrzi, hogy gazdálkodásuk törvényes-e. Törvénysértés esetén felhívja a törvényes állapot helyreállítására, súlyosabb törvénysértés esetén pedig az ügyészség, amely a törvényességi felügyeletet látja el, a bírósághoz fordul.

180


6.3.


Közhasznú társaságok

Noha céljaiban igen közeliek a közhasznú társaságok a költségvetési szervekhez, a társaságok gazdálkodása jelentősen eltér a költségvetési szervekétől (pl. nem érvényesül a maradványelvonás tilalma, nincsenek részletes dologi előirányzatok, felújítási korlátok). Kötetlen létszám- és bérgazdálkodása van, pénzgazdálkodása lényegesen szabadabb, befektetési tevékenységet végezhet, például saját eszközeiből értékpapírt vásárolhat, tagja lehet gazdasági társaságnak, ingatlan és egyéb hosszú távú befektetést szolgáló vagyonszerzésre irányuló tevékenységet végezhet. A közhasznú társaságra, a Ptk.-ban meghatározott eltérésekkel, a gazdasági társaságokra irányadó közös szabályokat, valamint a korlátolt felelősségű társaságokra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. A közhasznú társaság tevékenységét nyereség és vagyonszerzési cél nélkül végzi, azonban a nyereség- és vagyonérdekeltség nem zárható ki, a társaság elsődlegesen üzletszerű tevékenységének mértéke befolyásolja a közhasznú tevékenység hatékonyabb megvalósítását. A közhasznú társaság működése során keletkezett nyereség mértéke nagyban függ: a társaság által folytatott közhasznú tevékenység jellegétől, a társaság gazdálkodásától (pl. befektetési tevékenység gyakorlása), a társaságot működtetők szakmai felkészültségétől és elhivatottságától. A közhasznú társaságban, a nyereségfelosztás tilalma és az egyéb kötelező formai szabályok átalakítják az üzletrész fogalmát, amely a korlátolt felelősségű társaság alapja. Nem csoda, ha az összes kapcsolódó intézmény is megváltozik így. A működés során a társaság nem rendelhet el olyan intézkedést, amely a közhasznú társaság törzstőkén felüli vagyonának csökkenését eredményezné a tagok javára. A törzsbetéthez semmilyen módon nem kötődhet a társaság törzstőkén felüli vagyona, a társaság működése során képződött nyereség a közhasznú társaság vállalkozásából eredő nyereség, a társaság gazdálkodása, illetve megszűnése során soha nem kapcsolódhat a törzsbetéthez, ezért a törzsbetéthez fűződő jogok változatlanok. A korlátolt felelősségű társaság törzsbetétéhez kapcsolódik a tagsági jogok mértéke. A tagsági jog lehet személyes jellegű vagy vagyoni jog. Személyes jellegű tagsági jog tipikusan a szavazati jog, vagyoni jog pedig például a nyereség felosztható részéből való részesedés vagy a társaság megszűnése 181



esetén a megmaradt vagyonból való részesedés. A gazdasági társaságokról szóló törvény lehetőséget ad az üzletrész eltérő tagsági jogokkal történő felruházására, de ez a rendelkezés közhasznú társaság esetében csak a tagsági jog személyes jellegét érintheti, a profitfelosztás tilalmának elvéből fakadóan a törzsbetéthez fűződő vagyoni jogra nem alkalmazható. A felügyelő bizottság ellenőrzi a közhasznú társaság működését és gazdálkodását. Ennek során a vezető tisztségviselőktől jelentést, a szervezet munkavállalóitól pedig tájékoztatást vagy felvilágosítást kérhet, továbbá a közhasznú szervezet könyveibe és irataiba betekinthet, azokat megvizsgálhatja. 2009-ig legkésőbb át kell alakulniuk a meglévő közhasznú társaságoknak, és a 2006. évi IV. törvény (Gt.) szerint non-profit gazdasági társaság lesz ugyanis az új formáció, bármely cégformát úgy alkalmazva, hogy a nyereség tulajdonosok közötti felosztásának tilalmát belefoglalják az alapító okiratba. 2007. július 1-től közhasznú társaság nem alapítható, az akkor cégnyilvántartásba bejegyzett társaságok még két évig nonprofit kft-ként működhetnek, de addig a társasági szerződéseket módosítani kell, avagy jogutód nélkül megszűnnek. Ennek hiányában a cégbíróság törli a nyilvántartásból a társaságot. A Ptk-ban szereplő gazdálkodó szervezetek közül tehát kikerül a kht. 6.4.

Politikai pártok gazdálkodása

A jogszabály 4. § (1) bekezdése arról rendelkezik, hogy mi alkothatja a párt vagyonát. A párt vagyona elsősorban a párttagok által fizetett tagdíjakból, másodsorban az állami költségvetésből juttatott támogatásból, harmadsorban az állam által – bizonyos feltételekkel - ingyenesen átadott ingatlanokból áll. A jogszabály megengedő rendelkezése szerint a jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságok és magánszemélyek vagyoni hozzájárulásokkal segíthetik a pártok vagyongyarapodását, sőt végintézkedés alapján magánszemélyek hagyatéka is gyarapíthatja a pártok vagyonát. Kivételesen a pártok vállalatokat, jogi személyiségű társas gazdálkodási formákat hozhatnak létre abból a célból, hogy e társaságok adózott 182



nyereségét politikai céljaik megvalósítására forgassák vissza. Természetes, hogy ilyen körülmények között a vagyongyűjtés korlátai behatároltak. Az alsó korlát a költségvetési forrás, hiszen a politikai párt költségvetési támogatásban nagyon szűk és jogszabályban nevesített kivételtől eltekintve nem részesülhet. Garanciális szempontokat látunk abban a jogszabályi rendelkezésben, hogy a párt névtelen adományt nem fogadhat el. Ha ezt mégis megtörténne, úgy az ilyen bevételek az Állami Számvevőszék szignalizálása után az állami költségvetésbe befizetendők. A jogszabály olyan szigorúan szabályozza ezt az esetkört, hogy az ilyen befizetésekre nyitva álló 15 napos határidő az adóbevallásra és adófizetésre vonatkozó szankciókat von maga után. A párt – a nem politikai természetű társadalmi szervezetekkel ellentétben – állami költségvetési támogatásra jogosult. Nevezetesen az állami költségvetésből a pártok támogatására fordítható összeg 25%-át - egyenlő arányban - az Országgyűlésben az országos listán mandátumot szerzett pártok között kell felosztani. A fennmaradó 75%-nak megfelelő összeg, az országgyűlési választások eredménye alapján a pártra, illetőleg a párt jelöltjeire az első érvényes fordulóban leadott szavazatok arányában illeti meg a pártokat. Nem jogosult költségvetési támogatásra az a párt, amely a szavazáson részt vett választók szavazatának 1%-át nem szerzi meg. A fent írt jogszabályi rendelkezésnek az az elsődleges célja, hogy a szűkös költségvetési támogatás ne forgácsolódjon szét politikai köntösbe bújtatott civil kezdeményezések között. A jogszabály arra is kitér, hogy a költségvetési támogatás felosztása szempontjából a választás eredményét első ízben a képviselői megbízatás érvényességének megállapítását követő hónap első napjától kell figyelembe venni. A költségvetési támogatások kifizetése a naptári negyedév első napján esedékes. Természetes, hogy a politikai pártoknak is, mint bármely más társadalmi szervezetnek működési költségeik vannak, sőt a párt társadalmi küldetéséből következik, hogy állandó „bővített” újratermelésre törekszik. A választások előtti kampánykiadások fedezetére a törvény külön forrásokat is megenged, ezek kiegészítését azonban a párt csak a rendelkezésére álló legális vagyon hasznosításával érheti el. 183



Fő szabály szerint ugyanis a párt részére – bizonyos, jogszabályban írt kivételektől eltekintve - költségvetési szerv, továbbá állami vállalat, állami részvétellel működő gazdasági társaság, közvetlen költségvetési támogatásban vagy költségvetési szervi támogatásban részesülő alapítvány vagyoni hozzájárulást nem adhat. Ugyanez fordítva is igaz, a párt költségvetési szervtől, továbbá állami vállalattól, állami részvétellel működő gazdasági társaságtól, közvetlen költségvetési támogatásban vagy költségvetési szervi támogatásban részesülő alapítványtól vagyoni hozzájárulást nem fogadhat el. Amennyiben ilyen mégis előfordul, az az adományozó, illetőleg támogató részéről akár büntető jogi konzekvenciákat is eredményezhet, hiszen rendszerint megvalósítja a hűtlen kezelés vagy hanyag kezelés büntetőjogi tényállását. A gyakorlatban rendkívül szerteágazó, úgynevezett kapcsolt vállalkozások sorozata tapasztalható. Ezek kiküszöbölésére jó támpontul szolgálhat a polgári jogból ismert színlelt szerződések analógiája. Amennyiben a kapcsolt vállalkozásról bebizonyosodik, hogy illetéktelen előnyöket juttatna politikai pártnak, úgy a kapcsolt vállalkozás vezetőjének felelősségre vonása mellett az illető vállalkozás profiltisztítása, végső soron azonban felszámolása is előfordulhat. Tekintettel arra, hogy a párt politikai rendeltetése mellett társadalmi szervezet is egyúttal, az efféle törvényességi felügyeletet a fent már áttekintett általános felügyeleti („áfeles”) ügyészségi vizsgálatok jelentik. A törvényességi felügyelet keretében az ügyészség felszólalással élhet, ha törvénysértést tapasztal, ultima ratio azonban vádemelési javaslattal is végződhet az ügyészségi vizsgálat. Amióta a pártok nemzetközi szervezetekbe tömörülnek, valós veszély a más államoktól kapott támogatás. A politikai rendszerváltás előtt gyakorlat volt a gazdasági eszközökkel történő politikai féken tartás. Ennek a kiküszöbölését szolgálja az a jogszabályi rendelkezés, miszerint a párt vagyoni hozzájárulást más államtól nem fogadhat el. A párt gazdálkodásáról szóló rendelkezések még arra is figyelemmel vannak, hogy amennyiben a párthoz költségvetési forrás kerülne, úgy azt az Államkincstárba vissza kell fizetni, illetőleg amennyiben a pártkasszában marad, úgy annak összegével a költségvetési törvényben írt költségvetési támogatást megfelelően csökkenteni kell. Igen gyakran fölröppen a médiában, hogy egy-egy párt nem pénzbeli vagyonelemekkel gazdagodik. Az ilyen gazdagodás nem feltétlenül jogellenes. A jogszabály kitér arra, hogy amennyiben a párt részére a vagyoni hozzájárulást nem pénzben nyújtották, 184



úgy a párt köteles annak értékeléséről (értékének meghatározásáról) gondoskodni. Ha pedig a párt a tiltott, nem pénzbeli hozzájárulást fogadott el, annak értékét az Állami Számvevőszék állapítja meg és a fent már említett befizetési kötelezettség keletkezik 15 napos határidő letelte után. Közvetve a párt politikai céljainak megvalósítását szolgálja az arculatépítés, amelynek egyik feltétele a vagyongyarapítás, illetőleg a gazdálkodás. Amint az 1989. évi II. törvény filozófiájából következik, a társadalmi szervezet – így a párt is – csak közvetett módon tehet szert gazdálkodásból származó bevételre. Költségeinek fedezése és vagyonának gyarapítása érdekében a párt a következő gazdálkodó tevékenységeket folytathatja: a) politikai céljainak és tevékenységének megismertetése érdekében kiadványokat jelentethet meg és terjeszthet, a pártot szimbolizáló jelvényeket és más ilyen célú tárgyakat árusíthat, és pártrendezvényeket szervezhet; b) a tulajdonában álló ingatlanokat hasznosíthatja és elidegenítheti.

és

ingókat

díj

ellenében

A pártnak ezen gazdálkodó tevékenysége körében bekövetkezett termékértékesítés, szolgáltatás nyújtása ÁFA-mentes, sőt a pártnak a fent említett gazdálkodó tevékenysége után társasági adót sem kell fizetnie. A párt vállalatot hozhat létre, továbbá egyszemélyes korlátolt felelősségű társaságot alapíthat, más gazdasági társaságban azonban részesedést nem szerezhet. A párt a pénzeszközeit - részvényvásárlás kivételével - értékpapírba fektetheti. A pártok gazdálkodásának ellenőrzése ugyanúgy történik, mint más társadalmi szervezeteké. A jogszabály azonban kifejezetten rendelkezik arról, hogy a pártok kötelesek minden év április 30-ig az előző évi gazdálkodásukról szóló beszámolót (zárszámadást) a Magyar Közlönyben közzétenni. A pénzügyi kimutatásban az egy naptári év alatt adott, ötszázezer forintot meghaladó hozzájárulásokat, illetve a százezer forintnak megfelelő értéket 185



meghaladó külföldről származó hozzájárulásokat - a hozzájárulást adó megnevezésével és az összeg megjelölésével - külön kell feltüntetni. A párt gazdálkodása törvényességének ellenőrzésére az Állami Számvevőszék jogosult. Ebből a rendelkezésből nem feltétlenül következne logikailag, de a jogszabály kifejezetten utal arra, hogy államigazgatási szerv a párt gazdasági-pénzügyi ellenőrzésére nem jogosult. Az Állami Számvevőszék kétévenként ellenőrzi azoknak a pártoknak a gazdálkodását, amelyek rendszeres állami költségvetési támogatásban részesültek. Ha az Állami Számvevőszék azt észleli, hogy a párt gazdálkodása körében jogellenesen járt el, felhívja a törvényes állapot helyreállítására. Súlyosabb törvénysértés esetén, vagy ha a párt nem tesz eleget a felhívásnak, az Állami Számvevőszék elnöke indítványozza a bíróság eljárását.

Források: Bódi György: Hogyan szerezzük meg az állampolgárok adójának 1%-át? Adókedvezmény, átengedett adóbevétel vagy állampolgári szavazat? Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 2002. Bódi György: A civil partner, mint gazdálkodó szervezet. = Együttműködés. 1999. 178-188. Bódi György: A nonprofit szervezetek gazdálkodása, különös tekintettel a közhasznú szervezetekre. = Civil szervezetek. 1998. 37-51. Kuti Éva: Az állampolgárok és az 1 százalék. = Civil évkönyv. 2000. 48-60. Alapfokú kézikönyv civil szervezetek számára. Szerk. Török Marianna - Vincze Krisztina. [Közzéteszi a] Nonprofit Információs és Oktató Központ Alapítvány - Soros-NIOK Iroda. 2., bőv. és jav. kiad. [Bp.] Dyfon Kft. ny. 1998. 162 p. Bibliogr. tanulmányonként. Bognár Piroska: Kommentár a közhasznú társaságokról. KJK-Kerszöv, CD Hegyesi Gábor – Fekete Orsolya: Kísérlet a nonprofit szervezetek felmérésére a társadalmi igazságosság index segítségével. Civil Szemle 1/2005: 5-12. Pongrácz Eszter (Szerk.): A Polgári törvénykönyv kommentárja. KJK-Kerszöv, CD Horváth Klára – Páternoszter Piroska: Egy ellátási szerződés tapasztalatai Győrben. Szociálisjog-biztonság. Szofa Alapítvány, Debrecen, 2002. 141-149. 186



Sík László: A közhasznú szervezetek államháztartási kapcsolatairól. Pénzügyi Szemle 1997/12. szám, 919-926. Útmutató döntéshozók számára a harmadik szektorról. Kézikönyv Közép- és Kelet-Európa, valamint a Független Államok Közösségének országai részére. Salzburg Seminar, Budapest, 1997. Vajda Ágnes: A nonprofit szervezetek vállalkozásairól. Statisztikai Szemle, 1999/8. szám, 625638.

187


VII. fejezet: A nonprofit szervezetek feletti törvényességi kontroll

VII. fejezet A nonprofit szervezetek feletti törvényességi kontroll

* Virág Mária

1. Az ügyészség büntetőjogon kívüli tevékenysége Az Alkotmány értelmében a Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén - törvényben meghatározott esetekben és módon fellép a törvényesség védelmében. (51. §) Az Alkotmánybíróság 1/1994. (I. 7.) AB határozatában az ügyész polgári jogi eljárásbeli szerepével kapcsolatban hangsúlyozta, hogy az ügyészség - a kontinentális jogrendszerekben általában véve elfogadott helyzetének megfelelően - Magyarországon elsősorban az ún. vádfunkciót ellátó szervezet. Ilyen tartalommal szabályozza az Alkotmány idézett szakasza az ügyészség alkotmányos jogállását, bűnüldözési és közvádi funkcióit, továbbá az azokhoz kapcsolódó egyéb feladatait és hatáskörét. Az 51. § (3) bekezdése értelmében azonban az ügyészség e fő funkciója mellett más feladatokat is ellát. Az alkotmányos rend, az állampolgárok (és szervezeteik) jogainak és törvényes érdekeinek védelmével kapcsolatos feladatait az ügyészség, a törvény keretei között, törvényben meghatározott esetekben és módon látja el. A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 3. § (2) bekezdésének f.) pontja alapján az ügyészség közreműködik abban, hogy a bírósági eljárásban a törvényeket helyesen alkalmazzák (az ügyész részvétele a bíróságok polgári, munkaügyi, közigazgatási és gazdasági jogi peres és nem 188



peres eljárásaiban). A g.) pont szerint ugyanakkor elősegíti, hogy az állami szervek, a bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek, a társadalom valamennyi szervezete, valamint az állampolgárok a jogszabályok rendelkezéseit megtartsák (ügyészi törvényességi felügyelet). A bírósági eljárásban való részvételével az ügyész a) közreműködik abban, hogy a bíróságok határozatai megfeleljenek a Magyar Köztársaság törvényeinek. E feladat megvalósítása érdekében, ha a jogosult bármely okból nem képes jogainak védelmére, az ügyészség polgári peres vagy nemperes eljárást kezdeményezhet. Nem indíthat az ügyész eljárást olyan joggal kapcsolatosan, amelyben csak az érintett személy van feljogosítva erre (pl. a személyiségi jogok védelme). Az eljárásban való részvétele során tiszteletben kell tartania a felek rendelkezési jogát (Ütv. 10. § (2) bekezdés b.) pont) b) az ügyész gyakorolja a törvényben számára biztosított jogorvoslati jogokat (Ütv. 10. § (2) bekezdés d.) pont), továbbá c) mindazokban a perekben és peren kívüli eljárásokban, amelyekben az ügyészt külön törvény alapján önállóan, vagy más mellett keresetindítási jog, illetőleg jogorvoslati jog illeti meg, az ügyészi perbelépés (jogorvoslat) megfontolása céljából a bírósági iratokba betekinthet. (Ütv. 10. § (2) bekezdése e.) pont) d) keresetindításra és nemperes eljárás kezdeményezésére az ügyészséget jelenleg mintegy 44 különböző jogszabály jogosítja fel. (Például a Ptk, a Polgári Perrendtartás 9. §-a, a családjogi törvény, egyes iparjogvédelemmel kapcsolatos jogszabályok). Az ügyész magánjogi tevékenységének részletes szabályairól a 7/1996 (ÜK. 7) LÜ. utasítás rendelkezik. "Az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az általános törvényességi felügyelet során elbírálja azokat a törvényességi kérelmeket,[…] amelyeket az állampolgárok és a jogi személyek az államigazgatási és más, bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek határozatai, illetőleg törvénysértő 189



mulasztásai ellen az ügyészséghez benyújtanak" (Ütv. 13. § (2) bekezdése b) pont) 1989-ben a társadalmi szervezetekkel kapcsolatosan az ügyészség számára új időszak kezdődött, mert az államigazgatási felügyelet helyébe lépett a törvényességi felügyelet. 3001/1989. Legfőbb ügyész helyettesi körlevél az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. tv. végrehajtásával kapcsolatos ügyészi feladatokról szól. Az Etv. megszüntette a társadalmi szervezetek államigazgatási felügyeletét, a társadalmi szervezetek törvényességi felügyeletének ellátását - az Etv. -ben foglalt kivételekkel - az ügyészség és a bíróság hatáskörébe utalta. A társadalmi szervezetek törvényességi felügyelete az ügyészi általános törvényességi felügyelet és polgári jogi tevékenység számára új feladat. Ennek legfontosabb alapelve, hogy a törvényességi felügyelet és az ügyészi keresetindítás nem sértheti, illetve korlátozhatja a társadalmi szervezet önkormányzati működési elvét. Nem terjedhet ki a szervezet működésének racionalitására (ide értve a gazdálkodás racionalitását is), és csak a működés törvényességét érintheti. […]

E tevékenység gyakorlását az ügyészi törvényességi felügyeletről szóló 13/1994. (ÜK. 12.) LÜ utasítás szabályozza részletesen. Ebben kitérnek a törvényességi kérelmek elbírálási rendjére. Így az utasítás 19-22. §-aiban meghatározzák a beadványok vizsgálatának hatásköri és illetékességi feltételeit; az elbírálás határidejét; az első fokon kialakított ügyészi állásfoglalás ellen benyújtott felügyeleti törvényességi kérelmek felülvizsgálati módozatait, az illetékes ügyészi szerv a vizsgálat eredményétől függő további lépéseit (ügyészi intézkedés vagy értesítés a kérelmezőnek a kérelem megalapozatlanságáról).

2.

A nonprofit szervezetekkel kapcsolatos ügyészi jogosítványok

A nonprofit szervezetekkel kapcsolatban az ügyészt az alábbi jogosultságok illetik meg: a) ügyészi fellebbezési jog a szervezetek nyilvántartásba vételi, valamint a közhasznú nyilvántartásba vételi bírósági eljárásában, a fellebbezés alapján részvétel a másodfokú bírósági eljárásban, b) a szervezetek egyes típusaira valamint a közhasznú szervezetekre vonatkozóan külön törvényekben biztosított ügyészi törvényességi felügyeleti jog, 190



c) a nonprofit szervezetekre vonatkozó biztosított ügyészi keresetindítási jog, valamint

külön

jogszabályokban

d) meghatározott esetekben bírósági nemperes eljárás kezdeményezésének joga. Ezeket egyenként áttekintjük, jelezve az irányadó bírósági, ügyészi gyakorlatot is.

3.

Fellebbezési jog a nyilvántartásba vétellel kapcsolatosan

Az Alkotmánybíróság, az ügyész polgári eljárásjogi szerepével kapcsolatban utalt arra (1/1994. (I. 7.) AB határozat), hogy az ügyészi részvételnek a polgári eljárásban fontos területe, hogy közreműködjön egyes, a bíróság hatáskörébe tartozó egyoldalú eljárásokban, amelyekben egyedül az ügyészség az a kívülálló szerv, amely a törvénysértések megelőzésében, illetőleg orvoslásában szerepet játszhat, és bírósági eljárást kezdeményezhet. Ilyenek az egyesületek, alapítványok, közhasznú szervezetek nyilvántartásba vételével, működésével kapcsolatos eljárások. a) Az ügyészt a nemperes eljárásban hozott határozatok közül azokkal szemben, amelyeket vele törvény alapján bármely módon közölni kell, a féllel azonos jogorvoslati jogosultság illeti meg (1958. évi 5. tvr. 17. § (2) bek.). A társadalmi szervezetek, az alapítványok, a közalapítványok a köztestületek, valamint a közhasznú társaságok önálló jogi személyiséggé válását biztosító bírósági nyilvántartásba vételről a székhely szerint illetékes megyei bíróság/Fővárosi Bíróság dönt, míg a közhasznú társaságok nyilvántartásba vételéről a Cégbíróság. Ez a nemperes eljárás szabályai szerint, végzéssel történik, amelyet az ügyészségnek is kézbesíteni kell, ezért az ügyészt önálló fellebbezési jog illeti meg. A fellebbezés benyújtására a megyei bíróság/Fővárosi Bíróság területén működő megyei főügyészség illetékes. Erről külön jogszabályok rendelkeznek. Így az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 15. § (4) bekezdése, a Ptk. 74/A § (5) bekezdése. , a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLV. törvény 22. § (3) bekezdése. 191



b) A közhasznú társaságok nyilvántartásba vételekor a kérelemnek helyt adó bejegyző végzés ellen fellebbezésnek nincs helye, ám a végzésben foglalt adatok tartalmának jogszabályba ütközése miatt azonban az ügyész, továbbá az, akire a végzés rendelkezést tartalmaz - a rendelkezés őt érintő részére vonatkozóan - pert indíthat a cég ellen, a cég székhelye szerint illetékes megyei bíróság előtt: a végzést helyezzék hatályon kívül (1997. évi. CXLV. törvény 40. §, 44. §, 46. §). Ilyen esetben csak olyan adat jogszabálysértő jellegére lehet hivatkozni, amelyet a cégbejegyzési eljárásban a cégbíróságnak vizsgálnia kellett. A per megindításának a bejegyző végzés Cégközlönyben való közzétételétől számított 30 napon belül van helye. A határidő elmulasztása jogvesztéssel jár. c) A közhasznú társaság közhasznú szervezetként való nyilvántartásba vételére vonatkozó végzést - bár a közhasznú szervezetekről szóló törvény 22. § (3) bekezdése szerint ez nemperes eljárás - az ügyészségnek is meg kell küldeni. A bírósági gyakorlat a cégeljárás szabályainak analóg alkalmazását alakította ki. A Legfelsőbb Bíróság iránymutató állásfoglalása szerint, az ügyészségeknek a közhasznú nyilvántartásról rendelkező végzéseket nem kézbesítik, az ügyészt ellenük önálló fellebbezési jog nem illeti meg. Ugyanakkor a cégeljárási törvényben foglaltak szerint az ügyész a végzés ellen keresetet nyújthat be. Az ügyészi fellebbezéseket a másodfokú bíróság bírálja el. A fellebbezések tapasztalatai jelzik, hogy a nonprofit szervezetekkel kapcsolatos szabályozás új jogterület, amelynek a gyakori jogszabályváltozás a legfőbb jellemzője. A jogértelmezési, jogalkalmazási kérdések terén, ezért még nagyobb a jelentősége a Legfelsőbb Bíróság esetjogának, amely többségében az ügyészi fellebbezéseken alapul. A nyilvántartásba vétellel kapcsolatosan, a Pp. szabályainak módosulása folytán, 2003. július elsejéről az ügyészi fellebbezésekről az ítélőtáblák döntenek, ennek megfelelően a fellebbezések fenntartása, módosítása vagy visszavonása a fellebbviteli főügyészségek feladata. Az alábbiakban néhány jelentős jogesetet ismertetünk a társadalmi szervezetek (egyesületek) nyilvántartásba vételi eljárása kapcsán az egyesülési törvény garanciális rendelkezéseinek - különösen a tagsági jogok gyakorlásának, az önkéntesség elve érvényesülésének, a társadalmi szervezet szervei törvényes működésének vagy a közhasznú nyilvántartásba vétel törvényes feltételei érvényesülésének - értelmezésére. A Közigazgatási és Gazdasági Döntvénytár 57. számú (2000/2) eseti döntésében a Legfelsőbb Bíróság mutatott rá arra, hogy az egyesülési jog gyakorlása során az önkéntesség elvét nem csak a tagsági viszony keletkezése, hanem a tagsági viszony megszűnése esetén is érvényesíteni kell. Az ügyben hozott nyilvántartásba vételt elrendelő végzés ellen a megyei 192



főügyészség fellebbezésben kifejtett álláspontja szerint, a nyilvántartásba vételt elrendelő végzés azért törvénysértő, mert az egyesület alapszabálya a tagsági viszony megszűnését közgyűlési döntéstől teszi függővé. A Legfőbb Ügyészség által fenntartott fellebbezést a Legfelsőbb Bíróság megalapozottnak találta. Az egyesülési jog alapvető elve az önkéntesség, melyet a tagok jogainak és kötelességeinek meghatározása útján az alapszabálynak is biztosítania kell. Ennek megfelelően a tag önkéntesen léphet be az egyesületbe, saját elhatározásából és ugyanígy saját elhatározásából a tagsági viszonyát a kilépése bejelentésével bármikor megszüntetheti. Az egyesülési törvény 3. § (1) bekezdése és 6. §(1) bekezdése értelmében, az egyesület demokratikus, önkormányzati elven működő szervezet. Mindezek alapján jogszabálysértő az egyesület alapszabálya 4. § (4) bekezdésének azon kitétele, hogy a szervezet vezetősége dönt a tagsági viszony megszűnéséről. A szervezet vezetőségének ugyanis nincs hatásköre a kilépő személy tagi viszonyának megszűnése kérdésében határozni, csak a tagsági viszony megszüntetésének eseteiről dönthet (például az alapszabály szerint a tagsági díj tartós, indokolatlan nem fizetése miatt). A Közigazgatási és Gazdasági Döntvénytár 276. számon (2000/11) közzétett eseti döntésében, a tagok egyenlőségének elvét illetően úgy foglaltak állást, hogy az is jogszabálysértő, ha az egyesület alapító okirata az ún. “később csatlakozott” tagok jogait korlátozza. Az ügy tényállása szerint a megyei bíróság végzésével a kérelmező egyesületet nyilvántartásba vette. Az elsőfokú bíróság végzése ellen a megyei főügyészség nyújtott be fellebbezést, hivatkozva arra, hogy az egyesület alapszabálya sérti az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 9. § b) pontját, miszerint a társadalmi szervezet tagja választhat és választható a társadalmi szervezet szerveibe. Indítványozta ezért az elsőfokú bíróság végzésének hatályon kívül helyezését, és az elsőfokú bíróság új határozat hozatalára való utasítását. A Legfőbb Ügyészség a megyei főügyészség fellebbezését fenntartotta. A kifogásolt alapszabály az elnökségen kívül, a többi tisztségviselő megválasztásának jogát is az alapító tagok kizárólagos hatáskörébe utalta. A rendelkezés szerint a szavazás egyszerű szótöbbséggel történik, mely akkor érvényes, ha az elnökség-választáson az alapító tagok legalább fele jelen van. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint az egyesülési törvény a tagokat megillető jogok és kötelezettségek tekintetében az alapító tagok, és az ún. később csatlakozott tagok tekintetében nem tesz különbséget, a tagokat ugyanazok a jogok illetik meg és ugyanazon kötelezettségek terhelik. Ezért törvényellenes az alapító okiratnak az úgynevezett “később csatlakozott tagok” jogainak korlátozása tekintetében.

Az alapítványok és közalapítványok nyilvántartásba vételi eljárásának és a Ptk. egyes rendelkezései értelmezését megnyugtatóan tisztázni kellett. a) A következetes fellebbezési gyakorlat eredményeként a Legfelsőbb Bíróság által kialakított jogalkalmazói gyakorlat ma már egységes abban a kérdésben, hogy az alapító okiratban az alapítókat név szerint – azonosításra alkalmas módon, a lakcím feltüntetésével – kell megjelölni. Az okiratot, valamint a nyilvántartásba vétel iránti kérelmet az alapítónak alá kell írnia, jogi személy alapító esetében cégszerű aláírás szükséges. Az olyan okirat alapján, amelyet nem az alapító, hanem a kuratórium elnöke írt alá, alapítvány nyilvántartásba vételére nem 193



kerülhet sor. A kuratórium elnöke ugyanis csak a jogerős bírósági nyilvántartásba vételt követően járhat el az alapítvány képviselőjeként. Az 1994 előtt nyilvántartásba vett alapítványoknál általános jelenség volt, hogy az alapítók magukat, családtagjaikat vagy képviselőjüket jelölték a kuratóriumok tagjainak, esetleg elnökének. A közalapítványok alapító önkormányzatai a kuratóriumokban a polgármesterek, az önkormányzati képviselők, a polgármesteri hivatalok köztisztviselői, esetlegesen a körjegyzők útján képviseltették magukat, s az alapító gazdasági társaságok vezetői is gyakran tagjai voltak a kuratóriumoknak.

b) Az alapító és a kezelő szerv szétválasztása. Az 1993. évi XCII. törvény 6. §-a következtében a Ptk. 74/C § (3) bekezdése 1994 január 1-től már kizárta olyan kezelő szerv kijelölését, amelyben az alapító közvetlenül, vagy közvetve - az alapítvány vagyonának felhasználására meghatározó befolyást gyakorolhat. Az alapítói többség illetve a meghatározó alapítói befolyás érvényesítésére való törekvés ezért ma már kevésbé jellemző, kivételesen fordul csak elő, hogy a kezelő szervezet kizárólagosan az alapítók képviselőiből áll. Az alapítók kezelő szervezeten belül döntő befolyása azért tiltott, mert az alapítvány – bírósági nyilvántartásba vételét követően - az alapítóktól független, önálló jogi személyként kell, hogy működjön. A bíróságoknak a nyilvántartásba vétel előtt ezért kötelességük vizsgálni, hogy az alapítótól független működés feltételei biztosítottak-e, nem érvényesül-e az alapító meghatározó szerepe. Ennek során főként az alapítók kezelő szerven belüli súlyát tisztázzák. Kizárólagos döntési jogosultság, beleszólási vagy egyetértési jog biztosítása az alapító, vagy az alapítóval érdekeltségi viszonyban álló személy részére, az alapító-kuratóriumi elnök vétójoga, a kezelő szerv döntéshozatali mechanizmusának az alapító döntési jogosultságát biztosító sajátos szabályozásai egyértelműen a tiltott alapítói befolyás érvényesíthetőségének feltételeit teremtik meg. c) A jogalkalmazói gyakorlat alakította ki a feladatvállaló nyilatkozatok csatolásának kötelezettségét is. E szerint a kuratórium tagjainak a bírósági nyilvántartási eljárásban nyilatkozatot kell csatolniuk arról, hogy a megbízatást elvállalják, s ezzel egyidejűleg arról is nyilatkozniuk kell, hogy az alapítóval érdekeltségi vagy függőségi viszonyban állnak-e. Közhasznú szervezetek esetében a kuratórium tagjainak nyilatkozatot kell tenniük arról is, hogy a tisztség elvállalása nem valósít meg összeférhetetlenséget. A nyilatkozatot teljes 194



bizonyító erejű magánokirati formában (Pp. 196. § ) kell a bíróságnál előterjeszteni. d) A Legfelsőbb Bíróság arra is rámutatott, hogy az alapítvány és a közalapítvány nyilvántartásba vételének egyik alapfeltétele a működés megkezdéséhez szükséges vagyon biztosítása (Ptk. 74/B § c.) pont). A vagyon rendelkezésre állását – ha az pénzvagyon bankszámlakivonattal kell igazolni, ingatlan tulajdonjogának, ingó vagy ingatlan használati jogának biztosítása esetén a szükséges okiratokat is (ajándékozási, bérleti szerződés, egyéb megállapodás, vagyonleltár ) mellékelni kell a nyilvántartásba vétel iránti kérelemhez. e) A kialakult jogalkalmazói gyakorlat szerint nyílt alapítvány induló vagyonának legalább a működés megkezdéséhez kell elegendőnek lennie. Zárt alapítvány esetében a vagyon nagyságát a közérdekű célkitűzés határozza meg. Tekintve, hogy a csatlakozók (adományozók) támogatására a zárt alapítvány nem számíthat, olyan mértékű vagyont kell rendelkezésre bocsátani, amely a közérdekű célkitűzések megvalósítását teljes egészében biztosítja. Közalapítványok létesítése esetén a működés megkezdéséhez szükséges vagyon rendelkezésre bocsátása, esetenként nyílt alapítvány esetében is, kevésnek bizonyulhat. Az iránymutató bírói gyakorlat szerint nem elegendő csupán a működés megkezdéséhez szükséges vagyon biztosítása például akkor, ha az önkormányzat a törvényben írt kötelezettséget kizárólag a közalapítványon keresztül kívánja teljesíteni. A közfeladat ellátásához ez esetben olyan nagyságú vagyont kell rendelni, amelyet e célra az alapító önkormányzat, a saját költségvetésében biztosított, másképp a közfeladat folyamatos ellátása nem lesz biztosítva. Ha tehát a közalapítvány kifejezetten helyi önkormányzati feladatokat lát el, illetve azt szervezi, a vagyon mértékét is ehhez képest kell meghatározni. f) Az alapítvány és a közalapítvány alapító okiratának a kezelő szerv megjelölését, összetételét illetően a nyilvántartásba vétel érdekében egyértelmű és konkrét rendelkezéseket kell tartalmaznia. Ezért az alapítónak a kezelő szervet egyértelműen kell meghatároznia. Arra van lehetőség, hogy a kuratórium elvi, szakmai irányítása mellett, a vagyon kezelésével erre a célra létrehozott külön szervezetet bízzon meg az alapító. Ekkor pontosan meg kell határozni a kuratórium 195



feladatát és hatáskörét, valamint az alapítványi vagyon kezelésével megbízott szervezet feladatát és hatáskörét, hogy azok tevékenysége elhatárolható legyen, ne adjon lehetőséget visszaélésre. A képviseleti jogosultság azonban ezekben az esetekben is a kezelő szervet illeti meg. g) Az alapítvány, a közalapítvány, valamint a közhasznú szervezet belső szervezeti rendjének meghatározását az alapító külön szervezeti és működési szabályzatra bízhatja. A kialakult jogalkalmazói gyakorlat szerint a nyilvántartásba vételi kérelemhez az alapító okirat mellett a szervezeti és működési szabályzatot is mellékelni kell, azt tehát az alapítónak kell elkészítenie. Ennek oka az, hogy a törvényi feltételek meglétét, valamint a belső szabályzat rendelkezéseinek a jogszabályokkal és az alapító okirattal való összhangját a nyilvántartásba vételi eljárásban a bíróságnak vizsgálnia kell. E rendelkezések a közhasznú szervezet szervezeti és működési szabályzatának (belső szabályzat) elkészítésére és a bírósághoz történő bemutatására is vonatkoznak. h) Az ügyészi tapasztalatok szerint az alapító okiratok gyakori hiányossága, hogy nem határozzák meg a vagyonfelhasználás módját. A Legfelsőbb Bíróság által kialakított jogalkalmazói gyakorlat szerint hiányos az olyan alapító okirat, amely nem rendelkezik az alapítvány céljaira rendelt vagyon konkrét felhasználási módjáról (pl. pályázatok kiírása, külföldi ösztöndíj biztosítása, sportrendezvények szervezése, sporteszközök vásárlása stb.). A felhasználási mód meghatározása ad ugyanis lehetőséget az alapítvány működése felett törvényességi felügyeletet gyakorló ügyészségnek annak ellenőrzésére, hogy az alapítványi vagyon felhasználása az alapító okiratban meghatározott módon történik-e. A jogalkalmazói gyakorlat egységes abban a kérdésben is, hogy a vagyonfelhasználás meghatározása az alapító feladata, nincs lehetőség arra, hogy ezt a jogot a kuratóriumra ruházza. Az iránymutató bírói gyakorlat szerint a vagyon felhasználási mód olyan meghatározása, hogy azt az alapító előzetes jóváhagyásához köti, törvénysértő. Ez következik abból, hogy az alapítónak a nyilvántartásba vétellel tőle függetlenné vált önálló jogi személy további működésének befolyásolására nincs törvényes lehetősége. Törvénysértő az olyan alapító okirati rendelkezés is, amely a vagyon 196



alapítványi céloktól eltérő célra történő felhasználását megengedi. Alapvető szabály ugyanis, hogy a vagyonnak az alapítvány kitűzött közérdekű céljainak megvalósítását kell szolgálnia. Az másik gyakori hiányosság, ha az alapítvány megszűnés esetére az alapító - az alapító okiratban előre - nem rendelkezik a megmaradt vagyonról. Tudni kell, hogy a kuratóriumot, a megszűnt jogi személy volt képviselőjét nem jogosíthatja fel a maradék vagyon feletti rendelkezésre. Ha az alapító okirat szerint a maradék vagyon az alapítót illeti, nyílt alapítvány esetében csupán az induló vagyon összegének megfelelő vagyon szállhat vissza az alapítóra. Az olyan alapító okirati kikötés, amelynek eredményeként az adományok folytán megnövekedett vagyon teljes egészében az alapító vagyonába kerülne vissza, a Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a jó erkölcs követelményeibe (a Ptk. 200. § (2) bekezdésébe) ütközik, ezért törvénysértő. Arra sincs törvényes lehetőség, hogy – több alapító esetén – az alapítók a teljes vagyont az induló vagyonhoz való hozzájárulásuk arányában osszák fel. Az ilyen törvénysértő alapító okirati rendelkezéseket a bíróságnak figyelmen kívül kell hagynia, s megszüntetés esetén az alapítónak csupán az induló vagyont juttathatja vissza. i) A jogi személy nevében aláírásra a jogi személy képviselője jogosult a Ptk 29. § (3) bekezdése értelmében. Ha nem ő az aláíró, és jogszabály a nyilatkozat érvényességéhez írásbeli alakot kíván, két képviseleti joggal felruházott személy aláírása szükséges. A bankszámla felett való rendelkezéshez minden esetben két képviseleti joggal felruházott személy aláírására van szükség. j) Az alapítvány, közalapítvány kezelő szerve működését illetően alapelv, hogy tevékenységének bizonyos állandóságot kell biztosítania. Ennek következtében nincs törvényes lehetőség arra, hogy a kuratórium tagjait minden naptári év elején újraválasszák. Arra sincs törvényes lehetőség, hogy az alapító egyes kuratóriumi tagokat külön-külön hívjon vissza. A kuratóriumi tagok személyében változások nyilvánvalóan bekövetkezhetnek – akár a kuratóriumi tag halála folytán is. A kezelő szervezet összetételének megváltoztatására azonban a Ptk. 74C § (6) bekezdése értelmében csak akkor van lehetőség, ha a kezelő szerv egésze veszélyezteti tevékenységével az alapítvány célkitűzéseinek megvalósítását. 197



k) A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a kuratórium testületként működik, határozatait és döntéseit ennek megfelelően hozza meg. A legfőbb szerv és – ha azzal nem azonos – az ügyintéző és képviseleti szerv üléseinek határozatképességére, a határozathozatal módjára vonatkozó szabályokat az alapító okiratnak kell tartalmaznia. Ha az alapító okirat nem tartalmaz rendelkezéseket a kuratóriumi döntésekhez szükséges szavazati arányokról, illetve a szavazás nyílt, vagy titkos formájáról a testületi működés szükséges feltételeit nem teremti meg. l) A Legfelsőbb Bíróság elvi éllel mutatott rá arra is, hogy az alapítvány kuratóriumának az alapítványi célnak alárendelve kell végeznie tevékenységét. (Bírósági Határozatok 1993/260. számú esete). Ha a kezelő szerv (szervezet) tevékenységével az alapítvány célját veszélyezteti, az alapító a kijelölést visszavonhatja és kezelőként más szervet (szervezetet) jelölhet ki. Az alapító halála, megszűnése után ez a jogosultság a bíróságot illeti meg (Ptk. 74/C § (7) bekezdése). m) Abból következően, hogy a kezelő szerv tagjainak és vezetőjének kijelölésére és visszahívására elsősorban az alapító jogosult, az alapítványi kuratórium nem hatalmazható fel a megüresedett tagsági helyek betöltésére, az elnök kijelölésére, a kuratórium tagjainak “kooptálására”. A Ptk. 74/C § (6) bekezdése az alapítónak is a kuratórium egészének visszahívására ad lehetőséget, a kuratórium tagjai külön-külön történő visszahívása törvénysértést valósít meg. n) Közalapítvány létesítése esetén az alapító okiratban a közalapítvány ellenőrzésére jogosult szerv létrehozásáról is gondoskodni kell. (Ptk. 74/G § (5) bekezdése). A kijelölt ellenőrző szerv feladata, hogy az alapító okirat és a pénzügyi terv betartása érdekében ellenőrizze a kuratórium gazdálkodását, számvitelét, ügyvitelét és kötelezettségvállalásait. A Ptk. nem határozza meg az ellenőrzésre jogosult szerv személyi összetételét, s nem rendelkezik az alapítótól való függetlenség kérdéséről sem. Ezért a gyakorlatban az ellenőrző szerv számos változatával lehet találkozni. Gyakori, hogy az önkormányzatok a közalapítványok ellenőrzési feladatainak ellátásával a képviselőtestületet, a polgármesteri hivatalt vagy a polgármestert, az alapító által megbízott revizort, esetleg az önkormányzat pénzügyi és gazdasági bizottságát hatalmazzák fel. Figyelemmel azonban arra, hogy a Ptk. 74/C § (3) bekezdése kizárólag a kezelő szervre nézve írja elő, hogy abban az alapítók csak oly módon 198



vehetnek részt, hogy a döntéshozatalnál túlsúlyba ne kerülhessenek, az alapítvány vagyonának felhasználására meghatározó befolyást ne gyakorolhassanak, a kezelő szerv ellenőrző szervére ez a rendelkezés nem alkalmazható.

Az ellenőrző szerv kijelölése során az alapítói befolyás érvényesítésére való törekvés nem törvénysértő. A jogalkalmazói gyakorlat szerint azonban az alapító saját magát ellenőrző szervnek nem jelölheti ki, mert értelmét vesztené a külön ellenőrző szerv létrehozására vagy megjelölésére vonatkozó rendelkezés. A közalapítvány alapítója ugyanis ellenőrzési jogosultságát az alapító okirat erre irányuló külön felhatalmazása nélkül is gyakorolhatja (Ptk. 74/G §. (8) bekezdés). Az ellenőrző szerv gyakorlatilag a közalapítványok teljes működése felett felügyeletet gyakorol. Működésbeli hiányosság vagy törvénysértés észlelése esetén azonban külön jogosítványok nem illetik meg. A törvénysértés vagy a mulasztás orvoslása iránt intézkedésre törvényességi felügyeleti jogkörében az ügyész, illetve indítványa alapján a bíróság jogosult. o) A jogalkalmazói gyakorlatnak állást kellett foglalnia abban a kérdésben, hogy mely tevékenységek tekinthetők közhasznú tevékenységnek, illetve mely szervezetek vehetők kiemelkedően közhasznú szervezetként nyilvántartásba. Eseti döntésében a Legfelsőbb Bíróság rámutatott, hogy az alapítvány azon célja szerinti tevékenysége, amely ténylegesen információk szerzésére, gyűjtésére, feldolgozására, intézmények egymás közötti és személyekkel kapcsolatos információs kapcsolatok megteremtésére, összehangolására, továbbá az alapító információinak kiadványokban történő megjelenítéséhez szükséges pénzügyi fedezet biztosítására irányul, nem minősíthető közhasznúnak. Az alapvetően közvetítésre épülő információs technikák és módszerek, amelyek közvetetten kapcsolódnak és kapcsolódhatnak a törvényben felsorolt közhasznú tevékenységekhez, önmagukban nem minősülnek közhasznú tevékenységnek és végképp nem minősülnek a törvény 26. § c/3 és c/4 alatti tudományos tevékenységnek, kutatásnak, illetve nevelésnek, oktatásnak, képességfejlesztésnek vagy ismeretterjesztésnek.

Konkrét ügyben az alapító okirat szerint az alapítvány a felsőoktatási törvény hatálya alá tartozó tevékenységeket kívánt megvalósítani. A Legfelsőbb Bíróság arra mutatott rá, hogy állami szerv vagy az önkormányzat törvényben meghatározott feladatának átvállalása csak jogszabályban biztosított keretek között történhet, semmiképpen sem az 199



alapítvány vagy a társadalmi szervezet egyoldalú nyilatkozata alapján. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a kiemelkedően közhasznú jogállás megszerzéséhez az sem elegendő, ha az alapítvány támogató feladatokat elősegítő tevékenységet folytat. A kiemelkedően közhasznú jogállás elnyeréséhez az is szükséges, hogy az állami szerv vagy helyi önkormányzat törvényben meghatározott feladatát az alapítvány teljes egészében átvállalja, illetőleg ellássa.

4.

A törvényességi felügyelet

Az ügyészi törvényességi felügyelet a nonprofit szervezetek egyes csoportjaira terjed ki. Ennek jogalapját a következő jogszabályokban találjuk meg. a) A társadalmi szervezetek felett az egyesülési jogról szóló törvény 14. § (1) bekezdése, b) az alapítványok és a közalapítványok esetében a Ptk. 74/F § (1) bekezdése, c) a közhasznú szervezetekre vonatkozóan a közhasznú szervezetekről szóló törvény 21. §-a tartalmaz rendelkezéseket. d) A köztestületekre vonatkozó szabályokat a létesítésükről szóló törvény rendelkezései tartalmazzák, ezek az ügyész vagy más szerv törvényességi felügyeleti jogáról rendelkeznek. A gyakorlatban a köztestület működését illetően az ügyészi törvényességi felügyelet biztosítása kivételes, az alapításról rendelkező jogszabályok azt többnyire valamely államigazgatási szerv feladatává teszik. A gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény 28. § (1) bekezdése szerint a kereskedelmi és iparkamarák felett például a gazdasági miniszter, az agrárkamarák felett a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter gyakorol törvényességi felügyeletet. A Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény 32. § (1) bekezdése szerint a MOK az egészségügyi miniszter törvényességi felügyelete alá tartozik. A ügyészség gyakorol törvényességi felügyeletet a sportról szóló 2000. évi CXLV. törvény 37. § (1) bekezdése alapján a Magyar Olimpiai Bizottság, a 40. § (1) 200



bekezdése alapján a Nemzeti Sportszövetség, a 42. § (1) bekezdése szerint a Nemzeti Szabadidősport Szövetség, a 44. § (1) bekezdése alapján a Fogyatékosok Nemzeti Sportszövetsége felett. E szervezetek olyan köztestületek, amelyek közhasznú bírósági nyilvántartásba vétel nélkül kiemelkedően közhasznú szervezetnek minősülnek. Ha a köztestület létrehozásáról rendelkező törvény a törvényességi felügyeletről nem rendelkezik, a Ptk. 65. § (6) bekezdésének utaló szabálya alapján, az egyesületekre vonatkozó rendelkezéseket – tehát az ügyészi törvényességi felügyeletre vonatkozó szabályokat - kell alkalmazni. A Magyar Tudományos Akadémiáról szóló 1994. évi XL. törvény például külön nem rendelkezik a törvényességi felügyeletről, ezért az egyesületekre vagyis az ügyészi törvényességi felügyeletre vonatkozó - szabályokat kell rá alkalmazni.

e) A közhasznú társaságok működése törvényességének felügyelete a cégbíróságok feladata, az ügyészség kizárólag a közhasznú, illetve kiemelkedően közhasznú szervezetté minősített közhasznú társaságok közhasznú működésének felügyeletét végzi. 4.1.

Az ügyészi törvényességi felügyelet módszerei

Az ügyészi törvényességi felügyelet gyakorlásának részletes szabályairól az ügyészségi törvény, valamint a 13/1994 (ÜK 12) LÜ utasítás rendelkezik. Ebben a következő jogosítványokat találjuk. a) A törvényességi felügyelet gyakorlása során az ügyész megtekintheti az ügyészi törvényességi felügyelet körébe tartozó szervek általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit. b) A törvényesség érdekében szükség esetén vizsgálatot tarthat. A törvényességi felügyeleti eljárás hivatalból vagy kérelemre indul. A hivatalból induló vizsgálat alapja a Legfőbb Ügyészség, a főügyészségek, valamint a helyi ügyészségek saját munkaterve, amelynek értelmében vizsgálják az egyesületek, alapítványok, közalapítványok és a közhasznú szervezetek egyes csoportjait. Vizsgálat tartását kérheti a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal, az Állami Számvevőszék, közalapítványok esetében az alapító, a Kormány által alapított közalapítványok esetében az alapító jogait gyakorló minisztérium, valamint az Adó- és Pénzügyi Hivatal is.

c) az ellenőrzési vagy felügyeleti joggal felruházott szervet vizsgálat tartására kérheti fel, 201



d) iratok és adatok rendelkezésre bocsátását, illetőleg megküldését, továbbá e) felvilágosítást kérhet. Az érintett szerv vezetője az ügyészi felkérésnek köteles eleget tenni. Melyek az ügyészségi vizsgálat főbb elemei? a) A vizsgálat lefolytatása érdekében az ügyészségek - időpont megjelölésével – a szervezet jogállása, felépítése, tevékenysége szempontjából fontos iratok bemutatására vagy rendelkezésre bocsátására hívják fel a szervezet képviselőjét. A leggyakrabban bemutatandó iratok a következők: a létesítő okiratok (alapítvány, közalapítvány esetében az alapító okirat, társadalmi szervezet, köztestület, sportági szakszövetség esetében az alapszabály, közhasznú társaság esetében a társasági szerződés), ha módosításra kerültek, azok valamennyi módosítása, a létesítő okirat módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt szövege, különféle szabályzatok: a szervezeti és működési szabályzat, befektetési szabályzat (ha a közhasznú szervezet befektetési tevékenységet is folytat), az ellenőrző szerv (Felügyelő Bizottság) működésének szabályzata, a kuratórium és a Felügyelő Bizottság ügyrendje, a nyilvántartásba vételt elrendelő, továbbá a működés során bekövetkezett változások (létesítő okirat módosítás, képviselőváltozás, székhelyváltozás, a közhasznú státuszban bekövetkezett változás) tudomásul vételéről rendelkező bírósági végzések, a legfőbb szerv, az ügyintéző és képviselő szervek tagjainak névsora, tisztséget vállaló nyilatkozataik és a személyükben esetlegesen bekövetkezett változásokat dokumentáló iratok, az ülésekről készült jegyzőkönyvek, az ülések meghívói, jelenléti ívei, a hozott határozatok, ha a szervezet vállalkozási tevékenységet is folytat, gazdasági társaságot alapított, vagy abban tulajdoni részesedéssel bír, ezek dokumentumai (társasági szerződés, cégbejegyzésről rendelkező bírósági végzés), az adóhatósági bejelentkezésre, az adóbevallásra, az adófizetésre, az APEH által lefolytatott vizsgálatokra valamint azok megállapításaira vonatkozó iratok, más szervek (rendőrség, Állami Számvevőszék) vizsgálataira és a megállapításaira vonatkozó iratok, a szervezettel munkaviszonyban állókkal kötött munkaszerződések, a közhasznú működésre vonatkozó iratok, a közhasznúsági jelentések, 202



az alapítvány, közalapítvány nevében történő adománygyűjtésre feljogosító meghatalmazások, az ellenőrző szerv (Felügyelő Bizottság) működését dokumentáló iratok, a szervezet vagyoni helyzetére, bevételeire és kiadásaira vonatkozó iratok, adatok (naplófőkönyv, éves beszámolók, a legutolsó bankszámlakivonat) és szerződések a szervezet tevékenységének dokumentációi, a rendezvényekkel, pályázatokkal kapcsolatos iratok, szerződések.

b) A vizsgálatok előkészítő szakaszában a vizsgált szervezet nyilvántartott és egyéb alapadatainak (név, székhely, célkitűzés és tevékenység, képviselő, bírósági nyilvántartási szám, közhasznúsági fokozat, közhasznú tevékenységek köre a számlavezető pénzintézet számlaszáma, adószám) ellenőrzése. c) Különös figyelmet fordítanak annak megállapítására, hogy a közhasznú szervezetek közvetlen politikai tevékenységet nem folytatnak-e, elsődlegesen vállalkozási tevékenységet nem végeznek-e és gazdálkodásuk eredményét nem osztják-e fel a tagjaik között. Megállapítják azt is, hogy mennyi volt a vállalkozásból, mennyi a szerződésekből származó és az egyéb bevétel. d) A vizsgálat kiterjed a vezető és képviselő szervek ülések szabályszerűségére (megtartása, határozatképességre, a határozatok meghozatalára vonatkozó létesítő okirati rendelkezések érvényesülése), működésük dokumentáltságára (jegyzőkönyv, határozati forma, stb.). e) Része a vizsgálatnak, hogy a szervezet a kitűzött céloknak, a jogszabályoknak, a létesítő okirat egyéb rendelkezéseinek megfelelő tevékenységet folytat-e, valamint f) Teljesítik-e a jogszabályi kötelezettségeket (könyvvezetés, mérlegkészítés, adófizetési kötelezettség stb.). A létesítő okiratok a jogszabályoknak megfelelően szabályozzák-e a szervezetek belső működését és képviseletét, a képviseleti jog gyakorlása ennek megfelelően történike, teljes létszámú-e a kezelő (ügyintéző, képviselő) szervezet, érvényes-e a megbízatásuk, van-e feladatvállaló nyilatkozatuk. 203



g) Önálló kérdés az összeférhetetlenség vizsgálata a közhasznú szervezet képviselőinek megbízatása kapcsán. Továbbá áttekintik, hogy a kezelő, az ügyintéző és a képviselő szervek működése megfelel-e a létesítő okiratban foglaltaknak, a működés megfelelően dokumentálte, az ülések összehívása, a tárgyalt napirendek, a hozott határozatok, a szavazati arány, a döntések szövegezése, a jelenlévők részvételi jogosultsága megfelel-e a jogszabályoknak, valamint a létesítő okiratokban foglaltaknak, továbbá hogy a határozathozatalban kizárt személy nem vett-e részt. h) Részletesen elemzik, hogy a vizsgált időszakban a közhasznú szervezet jellemzően milyen támogatásokban részesült a központi költségvetésből, a helyi önkormányzattól, a támogatóktól, kötöttek-e a kiemelkedően közhasznú szervezet feladatainak ellátására vonatozóan a közfeladat ellátására egyébként jogosult szervvel feladatvállaló szerződést. i) Kiterjed a vizsgálat annak megállapítására is, hogy a szervezet által nyújtott támogatások megfelelnek-e a jogszabályokban, a létesítő okiratokban, valamint a szervezeti és működési szabályzatban foglaltaknak, továbbá hogy mennyi volt a szervezet pályázatokból származó bevétele. j) Vizsgálják az intézmények működtetésének alapfeltételeit, valamint azt is, hogy nem döntöttek-e a céltól eltérő vagyonfelhasználásról. k) A szervezeti működés terén elemzik, hogy a működés nyilvánossága a jogszabályoknak és a létesítő okiratoknak megfelelően biztosított-e, a vagyonfelhasználás a döntésre jogosult szerv határozata alapján történik-e, valamint hogy a vagyonfelhasználást megfelelően bizonylatolják-e, a beszerzéseket számlával igazolják-e. Az adatok alapján értékelik, hogy a kezelő szervezet milyen eredménnyel tevékenykedett, a vállalkozási tevékenység nem került-e túlsúlyba a vállalkozás költsége és bevétele megfelelően elkülönül-e a szervezet egyéb tevékenységétől, az intézmények működtetése megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, az intézmények elkülönült működtetését megfelelően biztosítják-e. A vizsgálatról készült jelentésben azt is rögzítik, hogy a vizsgált szervezetek megfelelően eleget tesznek-e könyvvezetési kötelezettségének, a számviteli nyilvántartás tételei megfelelő bizonylatokkal alátámasztottak-e, a nyilvántartás megfelel-e a Kszt. 18. §-ában foglaltaknak. Megállapítják, hogy a szervezet a vizsgálat időpontjában milyen vagyonnal rendelkezik (készpénzben, 204



bankszámlán, házi pénztárban,) milyen összegű követelései vannak, mekkora az ingóságok és az ingatlanvagyon értéke. Értékelik, hogy az ellenőrzésre jogosult szerv (Felügyelő Bizottság) milyen tevékenységet fejtett ki, rendelkezik-e a működésre vonatkozó szabályokkal (ügyrend), tagjai részt vesznek-e a szervezet ülésein és a működés során milyen észrevételeket, indítványokat tettek.

Végül megállapítják, hogy a további működés anyagi és személyi feltételei megfelelően biztosítottak-e, avagy ügyészi intézkedésekre van szükség. 4.2.

Az ügyészi intézkedések

Ha az ügyész a szervezet működésében törvénysértést állapít meg, az ügyészségi törvényben megjelölt ügyészi intézkedésekkel él: a) óvás, ha törvénysértés történt, b) felszólalás, törvénysértő gyakorlat, vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése érdekében c) figyelmeztetés alkalmazására valamely törvénysértés megelőzése érdekében van lehetőség, d) ha törvénysértésnek nem minősülő hiányosságra és az olyan, csekély jelentőségű törvénysértésre, amely más ügyészi intézkedés megtételét nem teszi indokolttá, az ügyész jelzésben hívhatja fel a figyelmet, e) kereset benyújtása, ha a szervezet a megadott határidőre az ügyészi intézkedésben kifogásolt törvénysértést nem orvosolja, vagy mulasztást nem szünteti meg, az ügyész bírósághoz fordulhat. Első fokon a megyei/fővárosi bíróság jár el a társadalmi szervezet, az ügyészi törvényességi felügyelet alá tartozó köztestület, az alapítvány és a közalapítvány ellen indított ügyészi keresetek, továbbá a nemperes eljárás kezdeményezésére irányuló indítványok ügyében. A keresetet, indítványt pedig a megyei/fővárosi főügyészségek nyújtják be. A másodfokú eljárás az ítélőtáblák hatáskörébe tartozik, ahol a fellebbviteli főügyészségek jogosultak eljárni. 205


5.

Az egyes nonprofit alapfeltételei


szervezetek

törvényes

működésének

A következőkben az egyes civil szervezeti formák szerint tekintjük át a törvényes működés ügyészi felügyelet szempontjából jelentős elemeit. 5.1.

Társadalmi szervezetek a) Az egyesülési jognak alapvető fogalmi ismérve az önkéntesség, vagyis a jogszabály erejénél fogva, kényszertársulásként szerveződő szervezetek, érdekképviseletek társadalmi jellegük ellenére sem tekinthetők az egyesülési jog alapján létrejövő szervezeteknek. Az egyesülési jog gyakorlása során az önkéntesség elvét a tagsági viszony létesítése és fenntartása során is érvényesíteni kell. A tag önkéntes elhatározással válik valamely egyesület tagjává, ugyanígy a saját elhatározásából önként dönthet úgy, hogy kilép az egyesületből. b) Az egyesülési jog gyakorlása nem sértheti mások jogait, ez a névviselésre is vonatkozik. A társadalmi szervezet elnevezése és célja csak abban az esetben keltheti azt a látszatot, hogy más jogi személy tevékenységéhez kapcsolódóan fejti ki tevékenységét, ha ahhoz az érdekelt jogi személy hozzájárult. (Ezért például a római katolikus egyház hozzájárulása szükséges ahhoz, ha egy szervezet nevében és céljában arra utal, hogy római katolikus hittudományi egyesületként kíván működni.) c) Az egyesület vagyona elsősorban a tagok által fizetett díjakból, felajánlásokból, hozzájárulásokból képződik. Ezek a bevételek szolgálnak a kiadások fedezésére. E mellett bevétel származhat a társadalmi szervezetek költségvetési támogatásából, illetőleg a társadalmi szervezetek gazdasági-vállalkozási tevékenységéből is (114/1992 (VII. 23) Korm. rendelet). d) A tagok felelőssége a társadalmi szervezet tartozásaiért korlátozott, a tagdíj megfizetésén túl nem tartoznak felelősséggel a tartozásokért.

206


5.2.


Köztestületek

A köztestületek létrehozásának indoka volt, hogy 1990-től sok társadalmi szervezet kifejezetten közcélokat szolgáló feladat ellátására jött létre, amelyeket az állam szervezeti vagy gazdasági okok miatt nem, vagy nem megfelelően tudott ellátni, esetleg ellátásuk az állami, illetve az önkormányzati szervektől független módon hatékonyabbnak tűnt. A Ptk-ba 1994-től bekerült köztestület és a társadalmi szervezet között a legfőbb különbség a célban, az önkéntességben, illetve a megalakulás törvényi alapjában van. Társadalmi szervezet minden olyan célra létrehozható, amely nem ütközik jogszabályba. A köztestület ezzel szemben csak közcélok érdekében hozható létre, tehát minden esetben közfeladatot kell ellátnia. Míg a társadalmi szervezet egyik legfőbb jellemzője az önkéntesség, addig a köztestület alapítását törvény rendeli el. Törvény állapítja meg a közfeladatokat, amelyeket köztestület köteles ellátni és egyben előírhatja azt is, hogy meghatározott közfeladatot kizárólag valamely köztestület láthat el (Ptk. 65. § (2)-(4) bekezdések). Ugyanakkor mindkét szervezet személyegyesülés, ebből következően önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkezik.

A köztestület működése törvényességének felügyeletéről a létesítésükről szóló törvények rendelkeznek. Kifejezett rendelkezés hiányában az egyesületek ügyészi törvényességi felügyeletére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni (Ptk. 65. § (6) bekezdés). A közhasznú szervezetként nyilvántartásba vett köztestületek közhasznú működése feletti törvényességi felügyelete a közhasznú szervezetekről szóló törvény 21. §-ának rendelkezései szerint, minden esetben az ügyészség feladata. 5.3.

Alapítványok és közalapítványok

Az alapítványok és közalapítványok alapkövetelményei a következők:

törvényes

működésének

a) A kuratórium üléseit az alapító okiratban írt rendszerességgel kell megtartani, az ülések összehívásáról az alapító okiratban foglaltaknak megfelelően kell gondoskodni.

207



b) Az üléseken a tagok csak személyesen vehetnek részt, meghatalmazottal nem képviselhetik magukat. A meghatalmazott általi képviselet – ha az ülés határozatképessége az így kieső tag miatt nem állapítható meg - törvénysértő határozat meghozatalát eredményezi. c) Az ülésekről szóló értesítést a tagoknak az alapító okiratban vagy a belső szabályzatban előírt határidőben kell kézbesíteni. Az értesítésnek az ülés megtartásának helyét, idejét valamint a tárgyalandó napirendi pontokat is tartalmaznia kell. Az értesítésben utalni lehet a határozatképtelenség esetére tartandó ismételt kuratóriumi ülés helyére, időpontjára valamint az ismételt ülés határozatképességére is. d) A határozatképtelenség esetére ismételten összehívott kuratóriumi ülést nem lehet a megjelentek számára tekintet nélkül határozatképesnek tekinteni. Az ilyen rendelkezés meghiúsíthatja a testületi működést és kizárja a szótöbbséges szavazás lehetőségét, ezért a megismételt ülésen hozott határozat ellen – az alakiságok be nem tartása miatt az ügyész óvással élhet. e) Kisebb mulasztások miatt az ügyész felszólalással él. Ha a mulasztás abban áll, hogy a kuratóriumi üléseket az előírt gyakorisággal nem tartották meg, a testület határozatképessége nem volt minden esetben megállapítható, a vagyonfelhasználásról kuratóriumi döntés huzamosabb ideje nem született, az alapítvány a számviteli törvény szerinti éves beszámoló készítési, illetve könyvvezetési kötelezettségének nem tett eleget, a naplófőkönyv vezetése nem felelt meg a bevételek és kiadások elkülönített és áttekinthető nyilvántartásával kapcsolatos jogszabályi előírásoknak, ha az alapítvány adóbevallási kötelezettségének nem tett eleget, vagy ha az alapító okiratban foglaltak ellenére döntöttek az adományok elfogadásáról, a mulasztás miatt az ügyész általában felszólalást nyújt be.

f) A kuratóriumok működésével kapcsolatban további alapvető elvárás, hogy döntéseiket testületként hozzák meg. Az olyan gyakorlat, melynek során a kuratórium a vagyonfelhasználás lényeges kérdéseiről huzamosabb időn keresztül nem határoz, a vagyon jelentős részének felhasználásáról a kuratórium egy tagja – esetleg maga az alapító, vagy annak hozzátartozója dönt, törvénysértő működést eredményez. A 208



törvénysértés orvoslása érdekében tett ügyészi intézkedés a testületi döntés nélküli vagyonfelhasználás közérdekű célkitűzéseknek megfelelőségétől is függ. Az egyik alapítványnál lefolytatott ügyészi vizsgálat negatív megállapítása volt, hogy a kuratórium hatáskörében a kuratórium utólagos jóváhagyása mellett a kuratórium elnöke járt el. Így történt 1. 500. 000 forint értékben személygépkocsi vásárlása, 3 mobiltelefon beszerzése, s utólag került jóváhagyásra az elnök 850.000 forintos vásárlása is. Egyéb költségekre 1.036.000 forintot költöttek, a kuratórium erről is utólag döntött. Az alapítványi vagyon felhasználásával kapcsolatos eljárást az ügyész jelzésben kifogásolta, az ugyanis – bár nem volt szabályszerű – a vizsgálat alapján kétséget kizáróan megállapíthatóan a kitűzött közérdekű célokkal összhangban történt.

g) Alapítói befolyás esetén, vagy ha a vagyonfelhasználásról kizárólag a kuratóriumok elnökei döntöttek, az ügyész a kuratórium elnökéhez óvást nyújthat be. Ha az óvásban foglaltakkal a kuratórium nem ért egyet, s a törvénysértést nem orvosolja, az ügyész a működés törvényességének helyreállítása iránt keresetet indít a bíróságon. Ebben indítványozza, hogy a bíróság határidő tűzésével hívja fel az alapítvány kezelőjét, hogy szüntesse meg az alapítvány vagyonának felhasználása terén követett törvénysértő gyakorlatát. A megfelelő alakiságok betartásával hozott kuratóriumi határozatok is lehetnek törvénysértők a tartalmuktól függően. Nyilvánvalóan törvénysértő például, ha a kuratórium dönt az alapító okirat módosításáról, a kuratórium tagjainak visszahívásáról, vagy kijelöléséről, ezzel ugyanis az alapító kizárólagos jogkörét vonja el. Több alapítvány kuratóriumának helytelen gyakorlata, hogy a kuratóriumi üléseket az alapítók, esetleg a csatlakozók bevonásával tartják, s az üléseken részt vevőknek javaslattételi, esetleg szavazati jogot is biztosítanak. Ez a gyakorlat is törvénysértő. Az alapítvány legfőbb szerve az alapító okiratban kijelölt tagokból álló kuratórium, amely az alapítvány kizárólagos kezelője. Működését az alapító okirat, valamint a belső szabályzat rendelkezései behatárolják, ezeket a rendelkezéseket önkényesen nem módosíthatja. Különösen nem kerülhet sor arra, hogy döntéseit az alapító vagy a csatlakozók (adományozók) befolyásolják, mert az alapítvány ügyeiben őket döntési jogosultság nem illeti meg.

h) Az alapítvány munkaszervezete tekintetében a munkáltatói jogok gyakorlására az alapító okiratok általában a kuratóriumok elnökeit jogosítják fel. A kialakult jogalkalmazói gyakorlat szerint alapító okiratból ki kell tűnnie, hogy az alapítvány munkaszervezete és a kuratóriumi elnököt megillető munkáltatói jog ténylegesen mit jelent. Az alapító okiratnak 209



azt is tisztáznia kell, hogy az alapítvány munkaszervezete a kezelő szervezeten belül vagy amellett milyen szervezeti felépítést jelent, ez a hatásköri, feladatköri szabályokat, az alapítvány képviseletének módját hogyan érinti, a kuratóriumi elnök személy szerint milyen munkakörben alkalmazandók munkáltatója. Rendelkezést kell tartalmaznia arra nézve is, hogy az alkalmazottaknak járó munkabér az alapítvány vagyonát terheli-e. i) Az alapítvány által létesített intézmény az alapítvány jogi személyiséggel felruházott szervezeti egysége. Az ügyészségek által lefolytatott vizsgálatok tapasztalata az, hogy az alapító okiratok az intézmények önálló jogi személyiségét nem minden esetben deklarálják, s az intézmények alapítótól való függetlensége egyébként sem kellően biztosított. Az intézmények különösen képviseleti és gazdálkodási téren nem függetlenek az alapító alapítványtól, a kuratóriumok esetenként az intézményvezető hatáskörébe tartozó gazdálkodási kérdésekben is döntenek. Az is gyakori, hogy a kuratórium elnöke és az intézményvezető egy személy, ebből következően a gazdálkodás sem különül el megfelelően. 5.4.

Sportági szakszövetségek

A sporttörvény értelmében a szakszövetség működése feletti törvényességi felügyeletet az ügyészség gyakorolja, s ennek sajátos szabályai abban foglalhatók össze, hogy a) a vizsgálat lefolytatását, valamint a szakszövetség rendkívüli közgyűlése összehívásának bíróságnál történő indítványozását a miniszter is kezdeményezheti az ügyészségnél, b) a szakszövetség ellen az ügyészt keresetindítási jog is megilleti. 5.5.

Közhasznú szervezetek

A közhasznú szervezetekről szóló törvény 21. § értelmében a közhasznú szervetek közhasznú működése törvényessége feletti felügyelet az ügyészség feladata. A közhasznú működés feletti ügyészi 210



törvényességi felügyelet olyan szervezetre is kiterjed, amelyek felett egyébként az ügyészség nem gyakorol felügyeletet: ilyenek a nem ügyészi törvényességi felügyelet alatt álló köztestületek, valamint a közhasznú társaságok. Az egyesületekről, alapítványokról, közalapítványokról, a köztestületekről és a sportági szakszövetségekkel kapcsolatos ügyészi törvényi felügyeleti tevékenységet már elemeztük. Itt kifejezetten csak a közhasznú jogállásból fakadó kötelezettségek teljesítését érintjük.

A felügyelet körében a fő kérdések a következők. a) A szervezet közhasznú és kiemelkedően közhasznú tevékenységet folytat-e. Az ügyészségi vizsgálatok tapasztalatai szerint a közhasznú és kiemelkedően közhasznú szervezetek vállalt és valóban folytatott tevékenységének közhasznúsága a törvény 26. § c. pontjában foglaltakhoz képest több esetben vitatható volt. Gyakori, hogy szervezetek több közhasznú tevékenység végzését is felvállalták, közülük azonban, elsősorban az anyagi fedezet hiánya miatt, csak néhányat valósítanak meg. b) Azok a szervezetek, amelyek közhasznú tevékenységük során olyan közfeladat ellátását vállalták, amelyről törvény, vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály rendelkezése szerint, valamely állami szervnek vagy a helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia, elmulasztották, hogy a közfeladat ellátására külön megállapodást kössenek. Ez törvénysértő. c) A kiemelkedően közhasznú tevékenyég folytatására sokan intézményt (idősek otthonát, fogyatékosok ellátását biztosító otthonházat, múzeumot, ápolási otthont, különböző szintű oktatási intézményeket, speciális iskolákat, ifjúsági tábort, tanácsadó irodát, óvodát, bölcsődét, művelődési házat) hoztak létre. A tevékenység során gyakran más intézményekkel is együttműködnek. Az ügyészségi vizsgálatok tapasztalatai szerint különösen szoros együttműködés alakult ki a szövetségek és azok tagegyesületei, a kulturális és oktatási intézmények és a támogatásukra létrejött szervezetek, továbbá a közrendvédelmi, tűzvédelmi és katasztrófa elhárítási célú szervezetek valamint a belügyi szervek között. Ennek dokumentumairól is gondoskodni kell.

211



d) A közhasznú szervezetek vállalkozási tevékenységével kapcsolatban több ügyészi vizsgálat azt is megállapította, hogy a közhasznú szervezetek többségére – kivéve természetesen a közhasznú társaságokat - nem jellemző a vállalkozási tevékenység folytatása. Fontos, hogy a gazdálkodás során elért eredményt a létesítő okiratban meghatározott tevékenységre fordítsák. e) Az egyesületek, alapítványok, valamint azok közhasznú szervezetei által folytatható politikai tevékenységet, az egyes politikai pártokhoz való viszonyukat, továbbá különböző pártok politikusainak egyesületi, alapítványi szerepvállalását illetően megállapítható, hogy a magyarországi civil szervezetek egy részének működése nem politikamentes. A társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügyviteli szabályairól rendelkező 6/1989 (VI. 8) IM rendelet, valamint az alapítványok nyilvántartásának ügyviteli szabályairól rendelkező 12/1990 (VI. 13) IM rendelet alapján a tevékenységi kört illetően korábban is lehetőség volt a „politikai, érdekképviseleti szervezet” kategória szerinti besorolásra. A 24/2001 (XII. 26) IM. rendelettel módosított és jelenleg hatályos rendelkezések értelmében mind az alapítványok, mind az egyesületek esetében kötelező a szervezet célja szerinti tevékenység nyilvántartásban való feltüntetése, s a tevékenység mindkét szervezetnél politikai tevékenység is lehet.

Az egyesületek és alapítványok által folytatott politikai tevékenységet tehát már a nyilvántartásról rendelkező jogszabályok is tényként fogadják el és kezelik. Az alapítványok és egyesületek politikai tevékenységét a Legfelsőbb Bíróság jogalkalmazó gyakorlata is közérdekűnek ismeri el. Konkrét ügyben, egy alapítvány nyilvántartási ügyében a megyei bíróság a kérelmet azzal az indokolással utasította el, hogy az alapítvány célja nem közérdekű, mert az alapító párt társadalmi és politikai céljainak támogatását szolgálja. A végzés ellen az alapító fellebbezett és arra hivatkozott, hogy a törvényesen működő pártok tevékenysége közérdeket szolgál, hasonlóan, mint a civil társadalom megerősítésének, a polgári autonómiák, önszerveződések, autonóm mozgalmak és közösségek kiépülésének segítése. A fellebbezés alapján a Legfelsőbb Bíróság az első fokú végzést hatályon kívül helyezte és az első fokú bíróságot új eljárás lefolytatására utasította. Az indokolás szerint az alapító okiratban megfogalmazott célok és az azok megvalósítása érdekében meghatározott tevékenységek a Ptk. 74/A §-ának (1) bekezdésében foglalt követelményeknek megfelelnek - figyelemmel arra, hogy a parlamenti, önkormányzati képviselők választóik érdekeinek képviseletét látják el- , így támogatásuk közérdekű célok elérését szolgálja. A Legfelsőbb Bíróság az indokolásban hivatkozott arra is, hogy a pártok működéséről és 212



gazdálkodásáról szóló 1989. évi. XXXIII. törvény 8. §-ának (1) bekezdése értelmében a párt megszűnése esetén a hitelezők kielégítése után fennmaradó vagyonát az országgyűlés által létrehozott alapítvány tulajdonába kell adni. A párttörvény 8. §-ának (2) bekezdése pedig kimondja, hogy ha a párt feloszlásának kimondásával szűnik meg, az (1) bekezdésében említett alapítványt maga is létrehozhatja, vagy a hitelezők kielégítése után fennmaradó vagyonát már működő alapítvány javára felajánlhatja, amelyre tekintettel alapítvány létrehozható pártok céljainak megvalósítása támogatására is. Az ügyészi tapasztalatok szerint jelenleg is több olyan működő egyesület és alapítvány ismert, amelyek kifejezetten politikai irányultságú, illetve politikai tevékenységet folytatnak. Egyes, párthoz kötődő vagy politikai tevékenységet végző alapítványoknak országgyűlési képviselők és ismert politikusok is képviselői – ebből következően az egyesületek és alapítványok politikai tevékenysége a joggyakorlatban többé-kevésbé elfogadott.

A közhasznú szervezetek azonban közvetlen politikai tevékenységet nem folytathatnak. A törvény miniszteri indokolása szerint a közhasznú szervezetek esetében fontos kritérium a politikai szerepvállalás korlátozása. A törvény az európai országok joggyakorlatára figyelemmel határozza meg a közhasznú minősítés alapfeltételeként a közvetlen politikai tevékenység folytatásának tilalmát. A 26. §-hoz fűzött indokolás szerint “ a törvény közvetlen pártpolitikai tevékenységnek tekinti bármilyen párt, vagy annak országgyűlési vagy helyi önkormányzati képviselő jelöltje érdekében folytatott akár választási vagy egyéb kampányt, pártok választási, vagy egyéb pénzbeli és nem pénzbeli támogatását, bármilyen – akár a közhasznú szervezet közhasznú tevékenységi körébe tartozó ügyben párttal való közös közéleti fellépést. ” A fentiekből következik, hogy általában véve a politikai tevékenység folytatása a közhasznú szervezetek számára sem tilos. A vizsgálat tehát azt mérlegeli, hogy megsértik-e a közhasznú szervezeti törvényt, ha közvetlen politikai tevékenység folytatnak, azon belül a pártpolitikai tevékenység, továbbá országgyűlési képviselői, megyei, fővárosi önkormányzati választáson jelölt állítását. A közhasznú szervezetek megyei, fővárosi önkormányzati választásokon való jelöltállítását illetően ismert az Országos Választási Bizottság közhasznú szervezetnek minősülő jelölő szervezetek jelöltjei és listái nyilvántartásba vétele tárgyában kiadott 25/2002 (IX. 26) OVB állásfoglalása. Eszerint a közhasznú szervezetekről szóló törvényben foglalt korlátozások nem jelentik azt, hogy a közhasznú szervezetnek minősülő egyes jelölő szervezetek (egyesületek) a megyei és a fővárosi önkormányzati választáson ne állíthatnának jelölteket és listákat. A helyi önkormányzati képviselők és 213



polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény 54/A § k.) pontja szerint ugyanis – közhasznú jogállásától függetlenül - jelölő szervezetnek minősül az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény szerint bejegyzett társadalmi szervezet és kisebbségi szervezet, amely képviselőjelöltet állíthat. Az állásfoglalás közzétételét követően, a 2002. évben tartott önkormányzati választásokon közel húsz közhasznú egyesület állított képviselőjelöltet. Az OVB álláspontja szerint a jelöltállítás ugyan megengedett, de nem szankció nélküli. A közhasznú szervezetekről szóló törvény rendelkezései érvényesülése érdekében azt is megállapította, hogy a törvény 22. § (4) bekezdése alapján jelöltet állító közhasznú szervezet 60 napon belül köteles kérni a közhasznú jogállás törlését, illetőleg alacsonyabb közhasznúsági fokozatba történő átsorolását, mert működése a törvény 4-5 §-ában foglalt feltételeknek már nem felel meg.

f) A közhasznú szervezetek működésének egyik lényeges követelménye a működés nyilvánosságának biztosítása. Ennek érdekében a törvény több – a vezető szerv üléseinek nyilvánosságára, a döntések nyilvánosságra hozatalára, a működéssel kapcsolatban keletkezett iratokba való betekintésre, a határozatok nyilvántartására és megtekintésük biztosítására vonatkozó - kötelező rendelkezést tartalmaz. A szervezet működésének egészéről azonban a kívülálló érdeklődők elsősorban a közérthetően megfogalmazott közhasznúsági jelentésekből szerezhetnek tájékoztatást. g) Az ügyészségi vizsgálatok negatív tapasztalata, hogy a szervezetek közhasznúsági jelentés-készítési kötelezettségüknek nagy számban nem tesznek eleget, többen nem a teljes időszakra, illetve nem az előírt tartalommal készítetik el azokat. A szervezetek jelentős része nincs is tisztában azzal, hogy pontosan milyen jelentés készítését várják tőle, milyen formában és tartalommal készítse el azt. Ennek oka nem csak az eltérő értelmezés, de a jelentés rendeltetésének a félreértése, nevezetesen, hogy a tevékenységet és a gazdálkodást érintő legfontosabb adatok közzététele elsősorban a kívülállók tájékoztatását szolgálja. A közhasznú szervezetekről szóló törvény 19. §-ához fűzött indokolás szerint a közhasznúsági jelentést nem kell semmilyen ellenőrzést vagy felügyeletet gyakorló szervnek megküldeni, vagy ott letétbe helyezni, azonban biztosítani kell annak bárki általi hozzáférhetőségét (betekintés, másolat készítése). Néhány tipikus hiba, hiányosság az ügyészség vizsgálatai szerint. Nem az éves beszámolóval együtt fogadják el, a jelentés egyes elemeinek sorrendje nem felel meg a közhasznú szervezetekről szóló törvényben szereplőnek, nem az alapító 214



okiratban, alapszabályban meghatározott, erre feljogosított szerv készíti és fogadja el, vagy az elfogadásról nincs alakszerű határozat, az ülésről nem készült jegyzőkönyv. A költségvetési támogatások között nem tüntetik fel a személyi jövedelemadó egy százalékából szerzett összeget, az önkormányzati támogatást, az államháztartási alrendszerekből nyert támogatásról nincs szerződés, amire hivatkozni kellene. A különböző költségvetési forrásokat nem elkülönítve, hanem összevontan tüntetik fel. A vagyonfelhasználás bemutatásának alapfeltétele, a vagyon szerkezetének bemutatása kimarad. A közhasznú célkitűzés megvalósításával összefüggő kiadások közül hiányzik a pályázati vagy egyéb támogatások megszerzésével kapcsolatos költség, noha igen tetemes lehet. Nem állapíthatóak meg a működési költségek, pedig az nem lehet nagyobb, mint a közhasznú tevékenységre fordítandó összeg. A vagyon felhasználásról szóló kimutatásban gyakran számszerű adatokat sorakoztatnak fel olyan címszavak alatt (indulótőke, tőkeváltozás, értékelési tartalék, tárgyévi eredmény), amely kívülállók számára nehezen értelmezhető és követhető. A vagyonfelhasználásról készített kimutatásban ugyan fel kell tüntetni a közhasznú és a vállalkozási tevékenységre fordított kiadásokat, a személyi jellegű kiadásokat (bérköltség, megbízási, tiszteletdíjak, személyi jellegű egyéb kifizetések és a bérjárulékok), az anyagi jellegű kiadásokat, egyéb ráfordításokat, a befektetési tevékenység kiadásait továbbá a szervezet által nyújtott támogatásokat, azonban olyan formában, hogy az bármely kívülálló számára érthető legyen.

h) A szervezet betartja-e a különböző vagyonfelhasználási tilalmakat (gazdálkodási eredmény felosztása, pártok támogatása, váltó kibocsátása, alapítói érdek szolgálata stb.) A közhasznú szervezet tevékenysége független az alapító tevékenységétől, a közhasznú szervezet vagyona ezért semmilyen körülmények között nem szolgálhatja az alapító érdekeit. Az olyan gyakorlat például, amelynek során az alapítvány a teljes bevételét – amelyet műemlék templom felújítására gyűjtött - a felújítási munkák finanszírozása érdekében az alapítónak adja át, nem felel meg az alapítványok működésével kapcsolatos törvényi előírásoknak.

i) Külön tárgykör, ha a szervezet a cél szerinti juttatását pályázathoz köti, vajon saját alapító okiratában szereplő előírásait betartja-e (feltételek nyilvánosságra hozatala, szabályoktól eltérés tilalma, stb.) j) A kiemelten közhasznú szervezetek körében sajátos gondot jelent annak megítélése, teljesíti-e a vállalt közhasznú tevékenységet. Ezt ugyanis önállóan, saját felelősségére, a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően, erre irányuló megállapodás alapján láthatja csak el. Lehetséges, hogy a közfeladat egyáltalán nem adható át vagy csupán különleges, további hatósági engedélyek, hozzájárulás alapján. 215



Különösen igaz ez a feladat ellátásához szükséges intézmények alapítására, működtetésre. A közhasznú szervezetekről szóló törvény hatálybalépést követően – a jogalkalmazói gyakorlat kialakulatlansága miatt – több olyan szervezet kiemelkedően közhasznú szervezetként történő nyilvántartásba vételére került sor, amelyek a közhasznú tevékenységet nem önállóan, vagy más szervezettel együtt végzik, hanem csak támogatják, illetve ténylegesen nem látnak el olyan közfeladatot, amelyről törvény, vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály rendelkezései szerint valamely állami szervnek vagy a helyi önkormányzatnak kellene gondoskodnia. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a közhasznú szervezetté nyilvánításnak nem feltétele, hogy a szervezet a közhasznú tevékenységet kizárólagosan végezze, az alapítvány akkor is közhasznú, ha támogatást nyújt ilyen tevékenység ellátásához, illetve a tevékenységet másokkal együtt végzi. Ahhoz viszont, hogy a szervezet kiemelkedően közhasznú besorolást nyerjen, a vállalt közfeladatot ténylegesen végeznie kell, nem elegendő csupán annak a támogatása. Ha a szervezet nem maga lát el közfeladatot, kiemelkedően közhasznú szervezetté nem minősíthető.

k) Végül a könyvvizsgálattal kapcsolatos követelmény teljesítését közhasznú társaságnál, közhasznú szervezetnél - formai szempontból megvizsgálják.

6.

Az ügyészi keresetindítás

A nonprofit szervezetek elleni ügyészi keresetindítás egyik gyakori esete szorosan kapcsolódik az ügyészi törvényességi felügyeleti tevékenységhez. Ugyanis a kereset benyújtására fő szabályként akkor kerül sor, ha a törvényességi felügyelet gyakorlása során tehető ügyészi intézkedések nem vezettek eredményre. A keresetindítás előtt ügyészi intézkedéssel (óvás, felszólalás, figyelmeztetés, jelzés) meg kell kísérelni a törvénysértés orvoslását, s csak ennek eredménytelensége után fordulhat az ügyész a bírósághoz. .

a) Társadalmi szervezetek esetében a keresetindítási lehetőségről az egyesülési jogról szóló törvény 14. § (1) bekezdése rendelkezik. Párt kivételével, ha a társadalmi szervezet törvényes működése, az ügyészi felügyelet keretében nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. Ez a rendelkezés irányadó azokra a köztestületekre is, amelyek felett az ügyészség törvényességi felügyeletet gyakorol. b) Ha az alapítvány, közalapítvány működésének törvényessége másképp nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. 216



c) Tekintve, hogy a közhasznú társaságok feletti törvényességi felügyeletet a cégbíróság gyakorolja, az ügyészt a működés törvényességével kapcsolatban keresetindítási jog nem illeti meg, azonban a cégbíróságnál törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatását kezdeményezheti. A törvénysértő működés miatt indított kereset alapján a bíróság a) megsemmisítheti a társadalmi szervezet törvénysértő határozatát, és szükség szerint új határozat hozatalát rendelheti el, b) a működés törvényességének helyreállítása céljából összehívhatja a társadalmi szervezet legfelsőbb szervét, továbbá c) ha a működés törvényessége másképpen nem biztosítható, tevékenységét felfüggesztheti, a sportági szakszövetség esetében ez legfeljebb 6 hónap lehet, d) ellenőrzésére felügyelő biztost rendelhet ki (pl. a működésében felfüggesztett sportági szakszövetség főtitkárának helyébe, aki ellátja a szakszövetség törvényes képviseletét), e) végső esetben feloszlathatja a sportági szakszövetséget ismétlődő vagy súlyos jogsértések esetén, illetőleg, ha a szakszövetség számviteli jogszabályok szerinti tárgyévi eredménye egymást követő két évben negatív, vagy a kötelezettségei ötven százalékkal meghaladják a számviteli jogszabályok szerinti saját vagyonának összegét f) A bíróság határidő kitűzésével kötelezi az alapítvány, közalapítvány kezelőjét, hogy az alapítvány jogszabálynak megfelelő működését állítsa helyre. A határidő eredménytelen eltelte után a bíróság az alapítványt, közalapítvány megszünteti. Az ügyészi keresetindítás másik esetköre nem kapcsolódik szorosan az ügyészi törvényességi felügyelet során észlelt törvénysértésekhez, a törvényben 217



meghatározott esetekben törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatása nélkül is előterjeszthető a bíróságon a) társadalmi szervezettel szemben, b) alapítvánnyal, közalapítvánnyal szemben, akár annak alapítója kérésére, c) sportági szakszövetséggel szemben. Az ügyészi kereset alapján a bíróság a) feloszlathatja a társadalmi szervezetet az egyesülési jogról szóló törvény 16. § (2) bekezdésének d.) pontja szerint, ha annak működése sérti az Alkotmány 2. §-ának (3) bekezdését, bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg, vagy mások jogainak és szabadságának sérelmével jár; b) megállapítja a társadalmi szervezet, sportági szakszövetség megszűnését, ha legalább egy éve nem működik a szervezet, vagy tagjainak száma tartósan tíz fő alatt van; c) megszüntetheti az alapítványt, közalapítványt, ha céljának megvalósítása lehetetlenné vált, illetőleg ha jogszabály-változás folytán a bejegyzést meg kellene tagadnia. Mikor lehetetlen az alapítvány céljának megvalósítása? Többnyire akkor, ha az alapítvány vagyon hiányában már huzamosabb ideje nem működik, s a törvényes működés helyreállítására nincs remény. A megszüntetés iránti kereset benyújtását gyakran maga az alapítvány, illetve annak képviselője kéri. Előfordul, hogy a megszüntetésig az alapítvány tetemes tartozást halmoz fel, a megszüntetés folytán azonban annak megfizetésére senkit nem lehet kötelezni. A vagyon felélése minden esetben felveti a kuratóriumi tagok felelősségének kérdését is. A további működés gyakran azért nem lehetséges, mert a vagyont az alapító már az induláskor nem bocsátotta teljes egészében az alapítvány rendelkezésére. Az alapítvány a vagyon rendelkezésre bocsátását peres eljárásban is követelhetné az alapítótól, a kezelő szervezetek azonban a pereskedést általában nem vállalják. A működés törvényességének vizsgálata azért nem lehetséges, mert a képviselő a 218



vizsgálathoz szükséges adatokat nem bocsátja rendelkezésre, a kitűzött személyes meghallgatáson nem jelenik meg, az értesítések “nem kereste” jelzéssel érkeznek vissza. Ezekben az esetekben valószínű, hogy az alapítvány huzamosabb ideje nem működik. Ha az alapítvány alapítója sem tud adatot szolgáltatni az alapítvány működését illetően, s a kuratórium tagjai sem találhatók, az ügyész az alapítvány megszüntetését kérheti. A cél lehetetlenné válására hivatkozással szüntette meg a bíróság például azt az alapítványt, amelynek vizsgálata során feltárt törvénysértések és hiányosságok miatt az ügyész intézkedésében azt indítványozta, hogy a kuratórium elnöke kezdeményezze az alapítónál az alapító okirat módosítását. A kezelő szerv képviselője a felhívásban foglaltaknak nem tett eleget, a hiányosságok a célkitűzés megvalósításának lehetetlenné válását eredményezték, ezért a bíróság az alapítványt megszüntette.

d) Megszüntetheti Ptk. 74/E § (4) bekezdésében foglalt esetben a bíróság az alapítványt, ha a kezelő szerv (szervezet) tevékenységével az alapítvány célját veszélyezteti és az alapító - a bíróság felhívása ellenére - a kijelölést nem vonja vissza, továbbá kezelőként más szervet (szervezetet) nem jelöl ki. Az ügyészi indítvány ezekben az esetekben arra irányul, hogy a bíróság határidő tűzésével hívja fel az alapítót az új kuratórium kijelölésére, ennek elmaradása, eredménytelen felhívás esetén az alapítványt szüntesse meg. Az új kuratórium kijelölésének elmaradása esetén – figyelemmel arra, hogy a működésképtelen, vagy törvénysértően tevékenykedő kuratórium a célok megvalósítására nem képes – az alapítványt a bíróság megszünteti és rendelkezik maradék vagyona sorsáról. Mit jelent a működés veszélyeztetése? A hatályos jogszabályi rendelkezések sem az ügyészségnek, sem a bíróságnak nem biztosítanak intézkedési lehetőséget azokban az esetekben, ha a működési nehézségek, illetve a törvénysértő működés vagy mulasztás az alapító(k) magatartására vezethető vissza. Az ügyészi törvényességi felügyelet nem terjed ki az alapítóra és a Ptk. 74/F § (2) bekezdése alapján a működés törvényességének helyreállítása iránt indított ügyészi kereset alapján a bíróság is csupán a kezelő szervezetet kötelezheti a törvényes működés helyreállítására. Az alapító mulasztásának vagy törvénysértő eljárásának ezért minden esetben az alapítvány megszüntetése a következménye. Így van ez a Ptk. 74/F § (2) bekezdésében említett esetben, ha a kezelő szerv a működés törvényességét az alapító mulasztása miatt nem tudja helyreállítani. Ha az alapítványnál a működés törvényessége feletti felügyeleti vizsgálat azért nem folytatható le, mert a képviselő a vizsgálat lefolytatását akadályozza, s a bíróság 219



felhívása - amelyben a tevékenységről való beszámolásra szólította fel eredménytelen marad, ugyancsak sor kerülhet annak megállapítására, hogy a kezelő szerv tevékenységével az alapítvány céljainak megvalósítását veszélyezteti, s a megszüntetésre ez okból is sor kerülhet. Ha az ügyészi vizsgálat lefolytatásához szükséges alapiratokat – pld. a naplófőkönyvet, mérlegbeszámolókat, adóbevallási iratokat, a kuratóriumi ülések jegyzőkönyveit, a banki aláírási kartont, belső szabályzatokat stb - a kezelő szervezet a bírósági eljárás eredményeképpen az ügyész rendelkezésére bocsátja, az alapítvány megszüntetésre nem kerül sor. Ha az ezt követő vizsgálat lefolytatása eredményeképpen tett ügyészi intézkedések nem vezetnek eredményre, az ügyész a működés törvényességének helyreállítása iránt újabb keresetet indíthat.

Sajátos kategóriát jelent az ügyész fellépése a közhasznú szervezetekkel szemben (például az egyes közfeladatok ellátására kötött szerződések megkötését, a törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálva), ha annak működése és vagyonfelhasználása nem felel meg a közhasznú szervezetekről szóló törvénynek (23. §), illetőleg a létesítő okiratban vagy az ennek alapján készített belső szabályzatokban foglalt rendelkezéseknek. Amennyiben ezen az ügyészi felhívás után sem változtat, úgy az ügyész a) a közhasznú nyilvántartásba vételre illetékes indítványozhatja a közhasznú jogállás törlését, illetőleg

bíróságnál

b) az alacsonyabb közhasznúsági fokozatba történő átsorolást. A jogalkalmazói gyakorlat nem egységes annak megítélésében, hogy e rendelkezés alapján az ügyészt keresetindítási, vagy nemperes eljárás kezdeményezési jog illeti meg. A közhasznú szervezetekről szóló törvény 23. §-ához fűzött indokolás szerint “a közhasznú szervezet nyilvántartásból való törlésére irányuló kérelmet a közhasznú szervezet, a törlésre irányuló keresetet az ügyészség nyújthat be. ” A törvény 22. §-ának (3) bekezdéséből, valamint az indokolásból kitűnően tehát a közhasznú szervezet törlés iránti kérelmének elbírálása nemperes eljárásban, míg az ügyész által előterjesztett ugyanazon kérelem elbírálása peres eljárásban történik. Az indokolás is nyitva hagyja azonban azt a kérdést, hogy az átsorolás iránti ügyészi indítvány elbírálása peres vagy nemperes eljárásban történhet. A gyakorlatban az átsorolásról és a törlésről egyes bíróságok peres eljárás lefolytatása után ítélettel, míg mások nemperes eljárásban hozott végzéssel döntenek.

220



7. Bírósági nemperes eljárás kezdeményezése A korábban említettek szerint a közhasznú szervezetek átsorolása és törlése részben ügyészi kereset alapján peres, részben ügyészi indítvány alapján nem peres eljárásban történik – az elbírálásra jogosult megyei/fővárosi bíróság gyakorlatától függően. Hasonló a helyzet a Ptk. 74/C § (7) bekezdésében foglalt esetben is. Eszerint az alapító az alapító okiratban, a törvényben biztosított jogainak gyakorlására (különösen halála, megszűnése esetére) maga helyett más személyt is kijelölhet. E személyre az alapítóra vonatkozó rendelkezések az irányadók. A kijelölést a nyilvántartásba vétel után az alapító nem vonhatja vissza. Alapító vagy a jogainak gyakorlására kijelölt más személy hiányában - a kezelő szerv (szervezet) vagy az ügyészség erre vonatkozó bejelentése alapján - az alapítói jogosultságok a bíróságot illetik meg. Kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában kérdés, hogy a bíróság az alapítói jogosultságokat (alapító okirat módosítása, kezelő szerv visszahívása, az új kezelő szerv kijelölése) peres, vagy nem peres eljárásában gyakorolja. E rendelkezést a 2001. évi CVI. törvény 3. § (3) bekezdése 2002. január elsejei hatállyal módosította, az eljárás lefolytatásának még nincs kialakult jogalkalmazói gyakorlata. A Legfőbb Ügyész 2003. évi tevékenységéről az Országgyűlés előtt számolt be (J/10308). Ebben kiemelte, hogy a magánjogi ügyészi tevékenység feladatkörei az utóbbi években kibővültek, így a szakág hatáskörébe került a sportági országos szakszövetségek törvényességi felügyelete. Ezért is emelkedett az ügyérkezés 2002-höz képest 11 százalékkal, míg az intézkedések száma 10 százalékkal. Ebben az alapítványokkal kapcsolatosan 5280, a társadalmi szervezetekkel szemben pedig 8188 intézkedés szerepelt. Másfelől, a civil szervezetek bírósági nyilvántartásba vételével kapcsolatos fellebbezések száma, részben az ügyészi jogfejlesztés részeként, csökkent; a tárgyévben az ügyészek 764 alapítványt és 1204 társadalmi szervezet működésének törvényességét vizsgálták meg. Évek óta ezt országos és megyei munkatervek alapján végzik, bár törvényességi kérelmek, más szervek megkeresésére is folytatnak vizsgálatot; a működés törvényességének helyreállítása, illetőleg a működés megszűnésének megállapítása iránti keresetek száma évek óta emelkedik (2001-ben 1047 volt, míg 2003ban már 1620). Ilyen megkeresések az érintett szervezetek képviselőitől, az APEH igazgatóságaitól is érkeznek. A megszűnés megállapítására az alapítványoknál elsősorban a támogatások elmaradása, az egyesületeknél a tagság érdektelensége, a taglétszám 10 fő alá csökkenése miatt kerül sor. A megszűnt szervezetek túlnyomó többségének vagyona nem marad, és adósságai sem voltak. A megmaradt vagyont az alapítványoknál - alapítói 221



rendelkezés hiányában - hasonló célú szervezet, egyesületeknél az állam részére adta át a bíróság; a pártok ellen benyújtott ügyészi keresetek tanulsága, hogy 57 párt ellen kellett keresetet benyújtani, mert két egymást követő ciklusban nem állított az országgyűlési választáson jelöltet. A bíróság 45 ügyben megállapította a párt megszűnését és a szervezet társadalmi szervezetként továbbműködését, míg 8 ügyben elrendelte a párt nyilvántartásból törlését, mivel a párt nem működött; az alapítványok törvényességi vizsgálatának tapasztalata, hogy a kuratóriumok a vagyonfelhasználás körében a testületi döntést mellőzték, illetve határozatképtelenség miatt érvénytelen határozatot hoztak. Előfordult, hogy olyan kuratóriumi tagok vettek részt a döntésben, amikor saját javukra vagy hozzátartozóik javára cél szerinti juttatásról, tiszteletdíjról vagy jutalomról döntöttek; a megvizsgált 423 közhasznú társaságnál általános gondot okozott, hogy csak a közhasznú tevékenységgel kapcsolatosan vizsgálódhat az ügyészség, mert egyébként tárasági működésüket a cégbíróság kontrollálja. Ez azt eredményezte, hogy a társaságok a cégjogi és cégeljárási szabályokat tekintik irányadónak, és a közhasznú szervezeti törvényt figyelmen kívül hagyják. Így az 550 ügyészi intézkedés az alapszabályok módosítására, a nyilvánosságra, a közhasznúsági jelentésre hívta fel a szervezeteket; a Legfőbb Ügyészség által megvizsgált 6 országos sportági szakszövetségnél különösen a tagfelvételi gyakorlat, a hiteles tagnyilvántartás vezetése, a tagsági jogok gyakorlása, megszüntetése terén találtak kifogásolható alapszabályi rendelkezéseket, illetve gyakorlatot. Némelyek a belső szabályzatok elkészítését mulasztották el, míg másutt a közgyűlés összehívása, működése volt kifogásolható. Összesen 7 ügyészi intézkedést tettek e téren.

222


VIII. fejezet: A személyes adatok védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága a civil szektorban

VIII. fejezet A személyes adatok védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága a civil szektorban

* Harangozó Attila

1. Alapjogi kérdések A személyes adatok védelméhez fűződő és a közérdekű adatok nyilvánosságát biztosító alapvető emberi jogok jelen vannak a civil szektorban is. A non-profit szervezetek is adatkezelők, például tagjaik vagy támogatóik, netán ügyfeleik személyes adataik tárolják, másfelől a szervezetek, képviselőik adatai szerepelnek a bírósági, ügyészségi nyilvántartásokban. Másfelől, a civil szervezetek a szervezeti letéteményesei a közérdekű adatok megszerzésének, nyilvánosságra kerülésének. Az adatvédelemhez való jog ugyanúgy közvetlenül érinti az embert, mint a „hagyományos” alapjogok. Ha ehhez hozzávesszük, hogy az egyes emberek társadalmon belül szükségszerűen és kizárólagosan a személyes adataik alapján válnak beazonosíthatóvá, akkor kimondható, hogy a személyes adatok védelméhez való jog a személyiséghez kapcsolódó alapjog, melynek kiemelt védelme nem csak az egyén érdekében áll, hanem az egyének közösségéből álló társadaloméban is. Az Alkotmány szűkszavúan ugyan, de rendelkezik a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról, mint alapvető emberi jogról. Az 1949. évi XX. törvény 59. § (1) bekezdése a jó hírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez és a magántitokhoz fűződő alapvető emberi jogokkal egy helyen rendelkezik a személyes adatok védelméhez való jogról, megjelölve ugyanezen § (2) bekezdésében azt, hogy a személyes adatok védelméről szóló törvény elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A 61. § (1) bekezdése a 223



véleménynyilvánítás szabadságának deklarálása mellett kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze, és a (3) bekezdés szerint az erről szóló törvény elfogadásához szintén az országgyűlési képviselők minősített többségének szavazata szükséges. Az Alkotmány nem rendelkezik arról, hogy az adatvédelemhez való jog, illetőleg a közérdekű adatok nyilvánossága, a többi alapjoghoz képest hogyan érvényesülhet, az alapjogok dinamikus hierarchiájában hol helyezkedik el. Valamennyi jogág által szabályozott területen megjelennek, és az adatvédelemhez való alapvető emberi jogot és a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot az Alkotmányban és más törvényekben biztosított többi jog gyakorlója köteles tiszteletben tartani.

2.

Adatvédelmi alapfogalmak

Az adatvédelem és a közérdekű adatokhoz való hozzáférés részletszabályairól általánosságban a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Atv.) rendelkezik. a) Az Atv. elvi éllel kimondja, hogy más jogszabályban – így értelemszerűen a nonprofit szervezetekre vonatkozó jogszabályokban is –az Atv. szabályozási tárgyára vonatkozóan csak az Atv. felhatalmazása keretei között lehet normát alkotni. Kizárólag akkor térhet el bármely jogszabály az Atv. rendelkezéseitől, amennyiben erre az Atv lehetőséget biztosít. Ebből következőleg, a személyes adatok védelme és a közérdekű adatok nyilvánossága a civil szervezetekben elsődlegesen az általános szabályok szerint történik. Ez annak az elvnek az érvényesülését mutatja, miszerint valamennyi személyes és közérdekű adattal kapcsolatba kerülő jogalanytól ugyanaz a magatartás várható el. Ezért a civil szervezet is a törvényi szabályok alapján kezelhet személyes adatokat és köteles a közérdekű vagy a közérdekből nyilvános adatokat mások számára hozzáférhetővé tenni. 224



b) A személyes adatokkal való rendelkezés minden természetes személy alapvető joga (önálló rendelkezési jog elve) és ezt a törvénynek biztosítania kell, bár ez alól a fő szabály alól a törvény a későbbiekben részletezett kivételt biztosít. c) Személyes adat olyan adat lehet, amely meghatározott természetes személlyel – akit az adattal történő összefüggésbe hozhatósága miatt érintettnek nevez a törvény – kapcsolatba hozható, továbbá a természetes személlyel kapcsolatba hozható adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. Fontos eleme a definíciónak az, hogy a személyes adat az adatkezelés során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható. d) A különleges (szenzitív) adat, amelyre speciális szabályokat tartalmaz a törvény, a következő lehet. i. a faji eredetre, nemzeti, nemzetiségi és etnikai hovatartozásra, ii. politikai véleményre, vagy pártállásra, iii. vallásos vagy más meggyőződésre, érdekképviseleti szervezeti tagságra vonatkozó személyes adatok; iv. az egészségi állapotra, kóros szenvedélyre, szexuális életre, valamint v. a bűnügyi személyes adatok. A bűnügyi személyes adat a büntetőeljárás során vagy azt megelőzően a bűncselekménnyel vagy a büntetőeljárással összefüggésben, a büntetőeljárás lefolytatására, illetőleg a bűncselekmények felderítésére jogosult szerveknél, továbbá a büntetés-végrehajtás szervezeténél keletkezett, az érintettel kapcsolatba hozható, valamint a büntetett előéletre vonatkozó személyes adat.

e) Adatkezelés, az alkalmazott eljárástól függetlenül, a személyes adatok bármilyen fajtájának a gyűjtése, felvétele, tárolása, feldolgozása, hasznosítása (ide értve a továbbítást és nyilvánosságra hozatalt is), 225



törlése, valamint az adatok megváltoztatásának és további felhasználásának megakadályozása is. Adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására alkalmas fizikai jellemzők (pl. ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése is. f) Az adatfeldolgozás olyan adatkezelési művelet, amely technikai feladatokat testesít meg, függetlenül a műveletek végrehajtásához alkalmazott módszertől és eszköztől, illetve az alkalmazás helyétől. g) Adattovábbításnak minősül, ha az adatot, az adattal jogszerűen rendelkező harmadik személy számára hozzáférhetővé teszi. Ettől eltér a nyilvánosságra hozatal, hiszen nem határozható meg a harmadik személy, hanem bárki számára jelent hozzáférési lehetőséget. h) Az adatkezelő, amely lehet egy társadalmi szervezet is, magánszemély is, amennyiben a személyes adatok kezelésének célját meghatározza, az adatkezelésre vonatkozó döntéseket meghozza és végrehajtja, illetve a végrehajtása alatt feldolgozót megbíz. Abban az esetben, hogyha kötelező adatkezelést végez az adatkezelő, akkor az adatkezelés célját és feltételeit, valamint az adatkezelőt az adatkezelést elrendelő törvény vagy önkormányzati rendelet határozza meg. Ettől különbözik az adatfeldolgozó, mert ugyan ez is lehet nonprofit szervezet, magánszemély, ha az adatkezelő megbízásából végzi a személyes adatok feldolgozását. i) Ha az adatok felismerhetetlenné válnak, oly módon, hogy a helyreállításuk már semmilyen módon nem lehetséges, adattörlésről beszélünk. j) Személyes adat két esetben kezelhető: ha ehhez az érintett hozzájárul (önkéntes adatszolgáltatás), vagy törvény, vagy törvény felhatalmazása alapján az abban meghatározott körben a helyi önkormányzat elrendeli (kötelező adatszolgáltatás). Önkéntes adatszolgáltatás esetén az érintettet teljes körűen tájékoztatni kell az adatkezelés céljáról, arról, hogy az adatokat kik fogják kezelni, illetve feldolgozni. Kötelező adatszolgáltatás esetén meg kell jelölni az adatfelvételkor az 226



adatkezelést elrendelő jogszabályt. A különleges adatok pedig kizárólag akkor kezelhetők, hogyha az adatkezeléshez az érintett írásban járult hozzá, vagy nemzetközi egyezményen alapul, illetőleg az Alkotmányban biztosított alapvető jog érvényesítése, továbbá nemzetbiztonság, bűnmegelőzés, vagy bűnüldözés érdekében a törvény elrendeli, avagy egyéb okból törvény rendeli el. Szükséges mértékű személyes, sőt szenzitív adatkezelést tesz lehetővé a törvény, ha a jogosult fizikai vagy cselekvőképességi okból képtelen hozzájárulást adni az adatkezeléshez, valamint katasztrófahelyzetről, szükséghelyzetről van szó. Ez tehát ideiglenes törvényi felhatalmazást jelent. k) A személyes adatok (adatbázisok) összekapcsolásának feltétele, hogy ehhez az illető hozzájáruljon, vagy törvény tegye ezt lehetővé. Az adattovábbítás (a 2005. évi XIX. törvény értelmében) az Európai gazdasági Térségen kívüli országba csak akkor jogszerű, ha az adattulajdonos hozzájárulásán vagy törvényi felhatalmazáson kívül az adatkezeléssel kapcsolatos jogvédelem ott is biztosított. Például a szomszédos országokba irányuló civil szervezeti együttműködésben érintett emberek adatinak továbbításakor ezt tekintetbe kell venni. l) Törvény közérdekből elrendelheti, meghatározott adatok körében, a személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Minden egyéb esetben be kell szerezni az érintett hozzájárulását. Különleges adat esetén a hozzájárulásnak írásban kell megtörténnie. Bárminemű kétség felmerülése esetén a törvényi vélelem az – és ez nem dönthető meg –, hogy az érintett a hozzájárulását a nyilvánosságra hozatalhoz nem adta meg. Önálló kategóriává vált a 2003-ban igen alaposan módosított Atv-ben (2003. évi XLVIII. tv.) a közérdekből nyilvános adat fogalma. Ez minden olyan, természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet kezelésében lévő vagy rá vonatkozó, a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Az adatvédelmi törvény értelmében tehát nem közérdekű adatról van szó, hanem egy újabb kategóriáról, amelyet kifejezetten törvény tesz mindenki számára, a közléssel hozzáférhetővé, noha eredetileg személyes adatként védelmet élvezne a nyilvánossággal szemben.

227



m) Közszereplés során az érintett által közölt, vagy a nyilvánosságra hozatal céljából általa másnak átadott adatok tekintetében, illetőleg az érintett kérelmére indult eljárásban az eljárás lefolytatásához szükséges adatainak kezeléséhez való hozzájárulás szükséges. Az érintett hozzájárulását megadottnak kell tekinteni közszereplése esetén, illetőleg, hogyha ő bocsátja a nyilvánosságra hozatal céljából rendelkezésre személyes adatait, továbbá, ha egy általa előterjesztett kérelem alapján indult eljárásban az eljáráshoz szükséges adatait közli. Erre az eljárás lefolytatójának fel kell hívni az érintett figyelmét. n) Ha a törvény kivételt nem tesz, az adatkezeléshez fűződő más érdek – a közérdekű adatok nyilvánossága is e körbe tartozik – nem sértheti a személyes adatok védelméhez fűződő jogot (priorált védelem). o) Az adatkezelő, illetőleg az adatfeldolgozó köteles gondoskodni az adatok biztonságáról, köteles megtenni azokat a technikai, szervezeti intézkedéseket és kialakítani azokat az eljárási szabályokat, amely az adatvédelmi szabályok érvényre juttatásához szükségesek. Ezek védelmi szabályok a jogosulatlan hozzáférés, megváltoztatás, nyilvánosságra hozatal vagy törlés, illetőleg a megsemmisülés elleni védelmet jelentik. Abban az esetben, hogyha ezen kötelezettségének az adatkezelő, illetőleg az adatfeldolgozó nem tesz eleget, polgári jogi, szabálysértési jogi, de akár büntetőjogi felelősséggel is tartozik. Az Atv. értelmében az adatkezelés törvényességének feltétele a célhoz kötöttség és az adatok megfelelő minősége. Így a) személyes adatot csak akkor lehet kezelni, ha az egy előzetesen meghatározott törvényes cél érdekében történik, kifejezetten valamely jog biztosítása vagy kötelezettség teljesítése érdekében. b) az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie az adatkezelés céljának. Ebből következik, hogy az adatkezelés során bármilyen rövid időtartamra is az adatkezelés nem az eredeti célból történik, akkor az jogellenessé válik. 228



c) csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, és egyébként az adatkezelés által meghatározott cél elérésére alkalmas. d) Személyes adatot csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig lehet kezelni. Abban az esetben, hogyha az adatszolgáltatás kötelező, akkor vizsgálni kell minden esetben azt, hogy az adatszolgáltatás közérdekből került-e elrendelésre. e) Az adatnak, vagy az adatoknak pontosnak, teljesnek és amennyiben változó adatról van szó, időszerűnek kell lenni, továbbá biztosítania kell az adatkezelőnek azt, hogy az érintettet a tárolás célján szükséges időn túl is lehessen azok alapján azonosítani. Milyen konkrét jogai vannak az adatok gazdáinak, azaz például egy egyesületi tagnak a vele kapcsolatos adatkezelést illetően? Az érintett az őt megillető jogai keretében a) tájékoztatást kaphat a személyes adatai kezelésének a tényéről, az adatai átadásáról, továbbadásáról, b) tiltakozhat személyes adatai kezelése ellen (például azért, mert az adatainak a felhasználása üzletszerzést szolgál); c) kérheti a megismert személyes adatainak helyesbítését (például, mert nem felel meg a valóságnak), illetőleg, d) ha annak az adatként kezelése nem törvényen alapuló kötelező adatkezelés, akkor a törlését is. (Erre köteles az adatkezelő, amennyiben a kezelés jogellenes, továbbá önkéntes adatszolgáltatás esetén ezt az érintett kéri, vagy az adatkezelés célja megszűnt. Azon személyes adatokat nem kell – nem is lehet – törölni, amelynek adathordozóját az adatkezelő levéltári anyag védelmére vonatkozó jogszabály alapján levéltári őrizetbe adja át.)

229



e) betekinthet az adatvédelmi nyilvántartásba, az abban foglaltakról feljegyzést készíthet és kivonatot kérhet, f) az Atv-ben meghatározott bármely jogának megsértése esetén az adatkezelő ellen a bírósághoz fordulhat, mert az adatkezelő az érintett által korábban előterjesztett kérelem teljesítését megtagadta. A perben a bizonyítási teher az általános szabálytól eltér. Nem a kereset előterjesztő felperes (érintett) köteles bizonyítani a jogellenesség vagy más jogsértés tényét, hanem az alperes (adatkezelő) köteles bizonyítani azt, hogy az adatkezelés az adatvédelmi törvény, vagy más egyéb adatvédelmi rendelkezést tartalmazó jogszabály alapján történt meg, és az minden vonatkozásban ezen jogszabályoknak megfelel. A bíróság kötelezheti az adatkezelőt a tájékoztatás megadására, az adat helyesbítésére vagy törlésére, továbbá az adatvédelmi biztost kötelezheti a bíróság arra, hogy az adatvédelmi nyilvántartásba biztosítsa az érintett részére a betekintést. Sőt, ha a bíróság szerint nagyobb számú érintett törvényben védett jogainak biztosítását szolgálja, akkor az ítéletet az adatvédelmi nyilvántartásba bejegyeztetheti. Ez a per független a Polgári Törvénykönyv IV. Cím 7. fejezetében szabályozott személyiségi jogvédelemtől. Ennek hátterében az adatkezelő tájékoztatási kötelezettsége áll. Eszerint, a) az érintett kérelmére köteles tájékoztatást adni az általa kezelt, illetve az általa megbízott, a feldolgozó által feldolgozott személyes adatokról, az adatkezelés céljáról, jogalapjáról, időtartamáról, az adatfeldolgozó nevéről, címéről (székhelyéről), az adatkezeléssel összefüggő tevékenységéről, továbbá arról, hogy kik és milyen célból kapták meg az adatokat. A cél, hogy az érintett teljes körű ellenőrzési joggal rendelkezzen, követhesse az adatkezelés során a vele összefüggésbe hozható személyes adat előfordulási helyeit, az adatkezelés módját, illetőleg, hogy kinek a részére kerül az adat feldolgozás céljából átadásra, továbbadásra. b) a tájékoztatási kötelezettség az adatkezelőnél személyes adatok esetén legalább 10 évi, különleges adatok esetén legalább 20 évig áll fenn. 230



c) a tájékoztatást kérelem benyújtásától számított legrövidebb idő alatt – akár azonnal is, legfeljebb 30 napon belül írásban, közérthető formában köteles megadni. A tájékoztatás ingyenes évente egyszer. Egyéb esetekben költségtérítést kell fizetnie az érintettnek, amely visszajár, ha az adatot jogellenesen kezelte az adatkezelő, vagy ha a tájékoztatás alapján az érintett eredményes helyesbítés iránti kérelmet terjesztett elő. d) a tájékoztatást, indoklással, megtagadhatja, ha törvény az állam külső és belső biztonsága – a honvédelem, a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés, bűnüldözés, – érdekében, továbbá állami vagy helyi önkormányzati pénzügyi érdekből, valamint az érintett vagy mások jogainak védelméből lehetővé teszi. Civil szervezeteknél legfeljebb ez utóbbi eset fordulhat elő. Az elutasított kérelmekről minden évben az adatkezelő az adatvédelmi biztost köteles értesíteni. A Ptk. 75. § (1) bekezdése általánosságban határozza meg a személyhez fűződő jogok tiszteletben tartásának kötelezettségét, és ennek keretében a 83. § (1) bekezdése számítógépes vagy más módon történő adatkezelés és adatfeldolgozás törvényességének feltételeit szabja meg. Kimondja, hogy az a személyhez fűződő jogokat nem sértheti. A Ptk. 84. § (1) bekezdése alapján a bíróság, az Atv. rendelkezésein túlmenő más jogkövetkezményt is alkalmazhat. Eszerint az adatvédelemmel kapcsolatos személyhez fűződő jog megsértése esetén a bíróság megállapíthatja a jogsértés megtörténtét, kötelezheti a jogsértőt a jogsértés abbahagyására, illetőleg eltilthatja a további jogsértéstől, kötelezheti a jogsértőt, hogy nyilatkozattal, vagy más módon adjon elégtételt és az elégtételnek a jogsértő költségén megfelelő nyilvánosságot biztosítson. Kötelezheti továbbá a jogsértőt a sérelmes helyzet megszüntetésére, a jogsértést megelőző állapot helyreállítására, továbbá a jogsértéssel előállított dolog megsemmisítését, illetőleg jogsértő mivoltától megfosztását rendelheti el. Ezen túlmenően a polgári jogi felelősség szabályai szerint kártérítési igényről is dönthet. A párhuzamos – Atv. és Ptk-beli szabályozás több pertechnikai kérdést vet fel, de mindenek előtt azt, hogy alkotmányos-e a személyes adatok védelmének jogérvényesítéséről egy közönséges törvényben rendelkezni, hiszen alapjog peresítéséről van szó. Kétségtelen, hogy ezt az adatvédelmi törvény lehetővé teszi, másrészt ezen eljárásra az adatvédelmi törvény felhatalmazást nem ad. Kiemelést érdemel az is, hogy a kártérítésre vonatkozó szabályok az Atv. szerint akkor alkalmazhatók, ha az adatkezelő az adatot jogellenesen kezelte, vagy a technikai adatvédelem követelményeit megszegte. Ezekben az esetekben köteles az általa, illetve az adatfeldolgozó által okozott kárt megtéríteni, és csupán akkor mentesül az adatkezelő a felelősség alól, hogyha bizonyítja, hogy a kárt az adatkezelés körén kívül eső elháríthatatlan ok idézte elő, esetleg a károsult szándékos vagy súlyosan gondatlan magatartásából származott a kár (veszélyes üzemre vonatkozó kimentési ok). Ez a szabály lényegesen eltér a Ptk. alapján alkalmazható kártérítési szabályoktól. 231



Az Atv. nem ad választ arra a kérdésre, hogy a Ptk-beli kártérítési szabályok – pl. a nem vagyoni kártérítés szabályai – mennyiben alkalmazhatóak az adatvédelmi törvényben meghatározott krátérítési szabályokhoz képest. Az is bizonytalan, vajon egy perben egyidejűleg alkalmazásra kerülhet-e a két törvény.

3. Tudományos és egészségügyi adatok A civil szektor sokszínű tevékenységére és így az általuk kezelt adatok eltérő jellegére tekintettel csupán két példát említünk a sajátos adatkezelési és védelmi szabályokra. Az Atv. a kutatást szolgáló személyes adatfeldolgozást és felhasználást külön szabályozza. Eszerint a tudományos kutatás céljára felvett és tárolt személyes adat csak tudomány kutatás céljára használható fel, melyet, amennyire a kutatási cél megengedi, anonimizálni kell. Amíg erre nem kerül sor, külön kell tárolni azokat az adatokat, amelyek meghatározott vagy meghatározható természetes személy azonosítására alkalmasak. Ezen adatok pedig csak akkor kapcsolhatók össze egyéb adatokkal, hogyha az a kutatás céljából szükséges. A tudományos kutatás céljából kezelt adatok (pl. történelmi hagyományőrző, helytörténeti szervezet, kárpótoltak érdekképviseleti szervezete) csakis és kizárólag abban az estben hozhatók nyilvánosságra, ha az érintett abba beleegyezett, vagy történelmi eseményről folyó kutatás eredményei bemutatásához szükséges. Az egészségügyi adat a nonprofit szervezetek működése során gyakran felbukkan. Melyek ennek a törvényes feltételei: a) Fontos, hogy a nonprofit szervezet jogszerű tevékenysége során kezelhet ilye adatokat. Ennek az adott szervezet működését biztosító alapító okiratban, vagy jogszabályban kell megjelennie a konkrét módon meghatározott jogosultsággal, és amennyiben ez fennáll, akkor az adatkezelés az adatvédelmi törvényben írt módon, mint tevékenység végezhető. b) Az egészségügyi, illetve a szociális ellátást nyújtó, abban részt vevő non-profit szervezeti rendszerben megjelenő személyes adat is 232



különleges adat, amelynek meg kell felelnie az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvénynek. Ugyanis a törvény minden egészségügyi ellátást nyújtó, valamint ezen szervezeteknek szakmai felügyeletét, ellenőrzését végző szervezetre és természetes személyre és egyébként is minden olyan jogi személyre, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre és személyre kiterjed, amely, vagy aki egészségügyi és személyazonosító adatot kezel. Ilyen lehet a betegek érdekképviseletét ellátó, egyéni jogi tanácsadást, képviseletet, mediációt végző is, nem csupán a kifejezetten gyógyítással, ápolással, rehabilitációval foglalkozó civil szervezet is. c) Az Atv-hez képest részletesebb az egészségügyi adat fogalma, mert magában foglalja az érintett testi, értelmi, lelki állapotára, kóros szenvedélyére, megbetegedésére, elhalálozása körülményeire, halál okára vonatkozó általa, vagy róla más személy által közölt, illetve az egészségügyi ellátó hálózat által észlelt, vizsgált, mért, elképzelt vagy származtatott adat, továbbá az előzőekkel kapcsolatba hozható, azokat befolyásoló mindennemű adatot. d) Tudományos kutatás céljait szolgáló adatok tekintetében, ha az nem kerül nyilvánosságra, a levéltári adatoknál, illetőleg a természetes személy saját céljait szolgáló adatkezelésnél nincs adatvédelmi nyilvántartási kötelezettség, azaz nem kell előzetesen az adatvédelmi biztosnál bejelenteni. Kérdésként merül fel, hogy az Atv-beli különleges adat és a most meghatározott egészségügyi adat fedi-e egymást. Ugyanis amennyiben igen, akkor felmerül az is, hogy alkotmányos-e az ugyanazon adatfajtára vonatkozó definíció meghatározás az Atv. felhatalmazása nélkül egy nem minősített többséggel elfogadott törvényben. Az 1997. évi XLVII. törvény kimondja, hogy az egészségügyi adatok kezelésének a célja kizárólag csak az egészség megőrzésének, fenntartásának előmozdítása, a betegellátó eredményes gyógykezelési tevékenységének az elősegítése, az érintett egészségi állapotának nyomon követése, vagy a közegészségügyi, járványügyi érdekből szükségessé váló intézkedések megtétele miatt történhet meg. Ezeken túlmenően törvényben meghatározott célból egészségügyi szakemberképzés, orvosszakmai elemzés, egészségügyi ellátás tervezése, szervezése, statisztikai vizsgálat, tudományos kutatás, illetőleg egyéb egészségügyi adatot kezelő szerv, vagy személyhatósági, vagy más ellenőrzés céljából, társadalombiztosítás szociális ellátás megállapítás, bűnüldözés, bűnmegelőzés, nemzetbiztonsági érdekből, 233



közigazgatási eljárás, szabálysértési eljárás, ügyészségi eljárás, bírósági eljárás és más okokból kezelhető. A helyzetet bonyolítja, hogy az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény szabályozza az egészségügyi ellátó rendszerben az érintett orvosi titoktartáshoz való jogát, amely az egészségügyi ellátó személyzet vonatkozásában (orvosi) titoktartási kötelezettségként jelenik meg. Az egészségügyi törvény, illetőleg az egészségügyi és hozzá kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló törvény rendelkezéseit összevetve megállapítható, hogy az egészségügyi és hozzá kapcsolódó személyes adatok minden esetben orvosi titkot képeznek, így az ilyen egészségügyi adatok vonatkozásában minden esetben további vizsgálatot igényel az, hogy milyen törvényi védelmet – adatvédelmet és/vagy titokvédelmet – kell biztosítani a kérdéses személyes adatnak.

4. A közérdekű adatok nyilvánossága A civil szférának kiemelt szerepe van a lakosság kisebb-nagyobb csoportjainak életminőségét, érdekeinek képviseletét, a településük további sorsát érintő közérdekű információk megszerzésében, nyilvánosságra hozatalában és elemzésében. Másfelől, a civil szektorba tartozó szervezetek maguk is ellátnak olyan közfeladatokat, amelyek végzésével kapcsolatos adatok a széles nyilvánosságra tartoznak. Így tehát e szektor egyszerre "fogyasztója" és "termelője" a közérdekű adatoknak. Az Atv. ezzel kapcsolatos alapfogalmait a következőkben foglaljuk össze: a) Közérdekű adat az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső adat. Ez nem függ attól, hogy az adatot miként kezelik (pl. önállóan vagy gyűjteményesen). Elkerülhetetlen az adatvédelmi törvényben a közérdekű adat fogalmának további tisztázása. Erre utal az is, az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek az ún. „belső előkészítő anyagok” titkosságát (12/2004 (IV. 7.) AB határozat). b) Közérdekből nyilvános adat a az állami, önkormányzati feladatot, közfeladatot ellátó szervek nevében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adat (név, besoztás), továbbá az e szervekkel 234



kötött, feladatátvállaló szerződés tartalma, ha olyan közszolgáltatást nyújtanak ennek alapján, amelynek igénybe vétele kötelező vagy nélkülözhetetlen. c) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy a feladatkörébe tartozó ügyekben - ideértve a gazdálkodásával kapcsolatos ügyeket is - köteles elősegíteni a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását. Ez elsődlegesen úgy teljesíthető, ha a közérdekű adatokat kezelők rendszeresen közzé vagy más módon hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb adatokat. Ide tartoznak különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra vonatkozó adatok. d) Nem ismerhető meg a közérdekű adat, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adatról van szó. Ez vonatkozik azokra az adatfajtákra is, amelyeket törvény honvédelmi; nemzetbiztonsági; bűnüldözési vagy bűnmegelőzési; központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből; külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra; bírósági eljárásra tekintettel a hozzáférés terén korlátoz. Hangsúlyos korlátja a közérdekű adatok megismerésének a belső használatra készült a döntés előkészítéssel összefüggő adatok kategóriája (javaslatok, elképzelések, koncepciók kerülhetnek megfogalmazásra, amelyek akár alapját képezhetik egy későbbi döntéseknek, ha nem vetik el azokat). Ezek keletkezését követő 10 éven belül nem nyilvánosak, hacsak a kezelő szerv vezetője a megismerésüket nem engedélyezi. Nem fogja engedélyezni, ha ezzel veszélyeztetik a döntéshozatal zavartalanságát, a szerv törvényes működési rendjét. e) A közérdekű adatok értelemszerűen bárki számára megismerhetők, eleve nyilvánosságra hozhatja az adatkezelő, illetőleg amennyiben ez nem történik meg, ilyen irányú kérelmet lehet az adatkezelőnél előterjeszteni. 235



f) A közérdekű adatok megismerése iránti kérelmet bárki előterjesztheti szóban vagy írásban, sőt elektronikusan is, amennyiben a kezelő nem tette azt rendszeresen hozzáférhetővé honlapján vagy más alkalmas módon. A kérelemről az adatkezelő szervnek a kérelem tudomására jutását követően legrövidebb idő alatt, de legfeljebb 15 napon belül kell döntenie. mely határozatot közérthető formában köteles a szerv a kérelmező számára elkészíteni. A közérthető, akár elektronikusan adott tájékoztatáson túlmenően, a kérelmező az adatokat tartalmazó dokumentumról, illetőleg dokumentum részről másolatot kérhet. Azonban a másolat költségtérítés ellenében adható ki. Ha a megismerés iránti kérelmet az adatkezelő nem látja alaposnak, meg kell tagadnia a kérelem teljesítését, és indokolással ellátott formában 8 napon belül kell értesíteni erről a kérelmezőt. g) Az adatkezelők évente kötelesek értesíteni az adatvédelmi biztost az elutasított kérelmekről. Mellékelnie kell egyenként az elutasítások indokait is. Az elutasításokkal kapcsolatban az adatvédelmi biztos bármikor vizsgálatot folytathat le, kérelemre vagy hivatalból. h) Ha az adatkezelő a kérelmet nem teljesíti, a kérelmező bírósághoz fordulhat. Ekkor a bizonyítási teher megfordul, és a megtagadás jogszerűségét, illetőleg megalapozottságát az adatkezelő köteles bizonyítani, hiszen a kérelmező nyilvánvalóan nem ismerheti a nyilvántartás rendszerét, tartalmát, és csupán annyiban rendelkezik ismerettel, amennyit az adatkezelő a megtagadó határozat indoklásában tájékoztatásul vele közölt. Mivel a valóság teljes körű feltárása a bírósági eljárásban alapvető alkotmányos jog, illetőleg kötelezettség, fontos feltétel, hogy a bíró lehetőleg a teljes körű ismertek birtokában legyen. Így tehát az eljárás tárgya lesz minden fontos, az ügyben lényeges tény, amelyet az adatkezelő köteles a bíróság részére biztosítani. A kérelmezőt sem érheti hátrány amiatt, hogy nem rendelkezik megfelelő információkkal. A bíróság határozatával a kérelemnek helyt adhat, és kötelezheti az adatkezelő szervet a kért közérdekű adat közlésére A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényhez képest eltérő speciális szabályozást állapít meg az Atv. Eszerint a pert a megtagadás közlésétől számított 30 napon belül kell azon szerv ellen megindítani, amely a kért felvilágosítást megtagadta. A perben fél lehet az is, 236



akinek egyébként nincs perbeli jogképessége. A bíróság az eljárást soron kívül folytatja le. Országos hatáskörű szervnél a megyei bíróság, illetőleg a fővárosi bíróság az illetékes, helyi bíróság hatáskörébe tartozó ügyekben a megyei bíróság székhelyén lévő bíróság, Budapesten pedig a Pesti Központi Kerületi Bíróság jár el.

A közérdekű adatokhoz hozzáférést biztosítja – az adatvédelmi biztos és az Alkotmánybíróság által „kikényszerített” 2005.évi XC. törvény, amely az elektronikus információszabadságról rendelkezik. Ez – a technika és kommunikáció mai feltételei közepette - kötelezővé teszi: a) jogszabályok tervezetének honlapon közzétételét. Ez a miniszteri és kormányrendeletekre, valamint a törvény tervezetekre vonatkozik. Ez egyben a jogalkotásról szóló 1987.évi XI. törvény kitágítása. Noha az Országgyűlés honlapja következetesen bővítette a hozzáférést a tervezetek, majd az összes módosító indítványokhoz, bizottsági álláspontokhoz, sőt a parlamenti vitákon elhangzottakhoz, ezt most törvényi szintre emelték a központi jogszabályok elfogadása előtti tervezés időszakában. Így sokkal nagyobb a lehetőség a vélemények begyűjtésére is. b) A költségvetési intézmények (pl. közhatalmi szervek, hatóságok, közszolgáltatók) felépítésére, működésére, gazdálkodására vonatkozó közérdekű adatoknak saját honlapjukon való közzétételét. A jogszabály melléklete meghatározza pontosan ezek körét (pl. hatósági ügyintézők neve, beosztása, telefonszáma, fogadási ideje, vagy egy iskoláról szólva a gyereklétszám, a pedagógusok száma, a dolgozók bérezésére és az intézmény egyéb költségeire vonatkozó éves adatok) és frissítési idejét. c) A közérdekű adatok és honlap adatok egy közadatkereső rendszeren keresztül válnak 2008-tól egyszerűbben áttekinthetővé. Például ennek segítségével a civil szervezetek saját akcióikat, segítő munkájukat jobban megszervezhetik, ha így összegyűjtik a környezetükben lévő iskolák, idős otthonok stb. adatait.

237



5. A civil szervezetek adatkezelésének néhány sajátossága A civil szervezetekre, különösen a közhasznú szervezetekre, az általános rendelkezéseken túl, néhány sajátos szabály vonatkozik, hiszen a működésükre, tevékenységükre vonatkozó adatok közérdekűek. Ezeket a következőkben foglalhatjuk össze. a) A civil szervezetek személyes adatokat csak a tag hozzájárulásával, míg a szenzitív adatokat (pl. tagság egy HIV pozitív betegeket, börtönből szabadultakat, drogos fiatalok rehabilitációját elősegítő szervezetben) csak írásbeli hozzájárulás alapján kezelhetnek. Az alapító tagok adatai, a tagnyilvántartás, a támogatottak neve mindezért nem nyilvános. Ugyanakkor a működés, a gazdálkodás (ide értve a nagyobb összegű támogatásokat) átláthatóság érdekében a non-profit szektorban is a fő szabály az adatok nyilvánossága. b) A civil szervezetek közérdekű adatokkal az alapító okiratukban megjelölt tevékenységi körükkel összefüggésben végzett tevékenységük során kerülhetnek kapcsolatba. Amennyiben a non-profit szervezet jogszabály alapján jön létre, és közfeladatot lát el, akkor minden, a feladatkörébe tartozó ügy folyamán keletkezhet olyan adat, amely az Atv-ben meghatározott közérdekű adat fogalmának megfelel, közérdekű adatnak minősülhet. A non-profit szervezetekre vonatkozó szabályok az általánosság szintjén megegyeznek a más jogalanyokra vonatkozó szabályokkal. c) A közhasznú szervezetekről szóló törvény 19. §-ához fűzött indokolás szerint a közhasznúsági jelentést nem kell semmilyen ellenőrzést vagy felügyeletet gyakorló szervnek megküldeni, vagy ott letétbe helyezni, azonban biztosítani kell annak bárki általi hozzáférhetőségét. A törvény 19. §-ának (4) bekezdése értelmében a közhasznú szervezet éves közhasznúsági jelentésébe bárki betekinthet, illetőleg abból saját költségére fénymásolatot készíthet. A törvény 7.§ (3) bekezdésének d.) pontjának rendelkezése szerint a közhasznú szervezet létesítő okiratának, vagy – ennek felhatalmazása alapján - belső szabályzatának rendelkeznie kell a közhasznú szervezet működésével kapcsolatban keletkezett iratokba való betekintés rendjéről. A legutóbbi törvénymódosítás szerint pedig a szervezet 238



honlapján kell közzétenni a jelentést. A közhasznúsági jelentésekbe való betekintés biztosításának kötelezettsége azonban nem jelenti, hogy a közhasznú szervezet működésével kapcsolatos, személyes vagy üzleti adatokat tartalmazó iratok korlátlan megtekintését is lehetővé kell tenni. A működéssel kapcsolatos iratokba való betekintés jóval szélesebb kört jelent, mint önmagában a közhasznúsági jelentés, ezért ezt – személyiségi jogi vagy egyéb okokból – lehet korlátozni. d) A kiemelkedően közhasznú szervezetek a közhasznú szervezetekről szóló törvény 5. §-ának b.) pontja alapján létesítő okiratok szerinti tevékenységük és gazdálkodásuk legfontosabb adatait a helyi vagy országos sajtó útján kötelesek nyilvánosságra hozni. A közzétételi kötelezettség kifejezetten a kérdéses adatok nyilvánosságra hozatalára – és nem azok hozzáférhetővé tételére – irányul. e) A személyi jövedelemadó 1 százaléka felajánlásának közzététele a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvény 56. §-ának (3) bekezdésében foglalt törvényi kötelezettség, amely független a közhasznú szervezetekről szóló törvény 5. §- ának b.) pontjában foglalt kötelezettségtől. f) A közalapítványok – a Ptk. 74/G §-ának (8) bekezdése szerint gazdálkodásuk főbb adatait ugyancsak kötelesek nyilvánosságra hozni. Néhány példát közlünk, amely jól jelzi, hogy a civil szervezeteknek a közérdekű információkhoz jutása az információs társadalom, az esélyegyenlőség felé vezető rögös út egyik eszköze. Persze ennek egyik előfeltétele, ha saját működésük során érvényesítik a közérdekű adatokra vonatkozó nyilvánosságot. 88/2001. (XII. 20.) Főv. Kgy. rendelet az adat- és információgazdálkodásról 1. § A rendelet célja a hatékony és demokratikus önkormányzati működés feltételeinek megteremtése érdekében - megfelelve az információs társadalom kihívásainak - a Fővárosi Közgyűlés szerveinek és a Fővárosi Önkormányzat intézményeinek, valamint a Fővárosi Önkormányzattal megállapodást kötött szervezetek tevékenységével kapcsolatos személyes adatnak nem minősülő adatok és információk széles körben történő hozzáférhetővé tétele, a 239



közvélemény gyors és pontos tájékoztatása, az önkormányzati adatvagyon átláthatóságának biztosítása, illetőleg felhasználásának szabályozása. 5. § (1) A Fővárosi Önkormányzat a rendelet hatálya alá nem tartozó szervezetekkel (különösen a központi és területi közigazgatási szervekkel, a kerületi önkormányzatokkal, a fővárosi kisebbségi önkormányzatokkal, a gazdálkodó szervezetekkel és a társadalmi szervezetekkel) e rendelet szerint adatszolgáltatási megállapodást köthet. (2) Az elektronikus formában nyilvántartott adatokat lehetőség szerint elektronikus formában kell szolgáltatni. Az elektronikus formában történő adatszolgáltatásra vonatkozó egységes szabványokat a Főpolgármesteri Hivatal Informatikai Szabályzata (továbbiakban: Informatikai Szabályzat) tartalmazza. 9. § Az adatok nyilvános informatikai hálózaton való szabad hozzáférésének megteremtése nem jelenti az e rendelet szerinti adatszolgáltatási kötelezettség teljesítését. (3) Az Adattár a következő adatkörökből épül fel: a) a szabadon, korlátozás nélkül, térítésmentesen elérhető adatcsoportok; b) a kizárólag a Fővárosi Közgyűlés szervei és a Fővárosi Önkormányzat intézményei, valamint más közigazgatási szervek számára feladataik ellátásához szükséges, térítésmentesen elérhető adatcsoportok; c) a Fővárosi Önkormányzattal kötött adatközlési megállapodás alapján térítés ellenében vagy ingyenesen elérhető adatcsoportok. 15. § (1) A Fővárosi Önkormányzat a rendelet hatálya alá nem tartozó szervezetekkel adatközlési megállapodást köthet. Az adatközlési megállapodást kötött szervezetek a 10. § (3) bekezdésének c) pontja szerinti adatok megállapodásban meghatározott adatcsoportjaihoz, a megállapodás alapján kiadott, egyedi jelszóval férhetnek hozzá. (2) Az adatközlési megállapodás tartalmazza különösen: a) az első hozzáférést és a jogosult azonosítását lehetővé tevő jelszót, b) a feltételesen hozzáférhető adatkörön belül a jogosult számára elérhető adatcsoportokat, c) az adatközlés díját, vagy annak ingyenességét, d) a közölt adatok felhasználásának módját, terjedelmét, célját. A fogyatékos személyek információs esélyegyenlőségének megteremtéséről szóló 87/2001. (XII. 20.) Főv. Kgy. rendelet 5.§ (1) A Fővárosi Önkormányzat fogyatékos fővárosi lakosok számára ingyenes számítógépés internethasználat (ideértve különösen az egyszeri, a havi, a forgalmi díj átvállalását, a modem biztosítását) biztosítása érdekében informatikai támogatást nyújthat. Az informatikai 240



támogatás a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény alapján személyi jövedelemadó mentes. (2) Informatikai támogatást kaphat az a fogyatékos fővárosi lakos, aki önállóan vagy segítséggel képes számítástechnikai eszközök használatára, azokat elsősorban foglalkozás gyakorlására, tanulmányok folytatására, társadalmi szervezet tevékenységében való részvételre veszi igénybe, és jövedelme nem éri el a mindenkori legkisebb öregségi nyugdíj négyszeresét. Támogatás az internethez történő hozzáférés biztosításához legfeljebb 1 év időtartamra adható. 2001. évi CX. Törvény a villamos energiáról [A törvény meghatározza] az engedélyesek és a rendszerhasználók adatszolgáltatásának szabályait, valamint az ország nemzetközi kötelezettségvállalásán alapuló, és a Magyar Energia Hivatal által a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek, illetőleg más szervezetek részére nyújtott adatszolgáltatás rendjét, továbbá az üzleti titoknak minősülő adatok védelmére vonatkozó szabályokat, 11. § A Hivatal a fogyasztók érdekeinek érvényesítése érdekében - a fogyasztóvédelemről szóló törvényben foglaltak figyelembevételével - a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséggel és a területi felügyelőségekkel (a továbbiakban: fogyasztóvédelmi felügyelőségek) együttműködve a villamosenergia-ellátás területén az alábbi fogyasztóvédelmi feladatokat látja el: […] c) együttműködik a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetekkel, d) szervezi és működteti a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek és a szolgáltatók közötti érdekegyeztetést, dönt az érdekegyeztetés után fennmaradt vitás ügyekben, e) átadja a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezeteknek és a fogyasztóvédelmi felügyelőségeknek a külön jogszabályban meghatározott mindazon adatokat és információkat, melyek az engedélyes engedélyhez kötött tevékenységével és a fogyasztói érdek érvényesítésével egyaránt kapcsolatosak, 1997. évi CXIV. törvény az agrárgazdaság fejlesztéséről 7. § Az agrárgazdaság megalapozott irányítása, valamint az Európai Unióhoz való csatlakozás követelményeinek teljesítése érdekében egységes állami adatbázist kell létrehozni, működtetni. Ennek érdekében a Kormány: a) teljes körű mezőgazdasági összeírást rendel el, b) reprezentatív üzemgazdasági adatbázist hoz létre és működtet, valamint c) közhasznú, az agrárigazgatást, továbbá az önigazgatást és a civil szervezeteket is szolgáló, a résztvevők külön jogszabályban meghatározott munkamegosztására is támaszkodó adatbázist hoz létre és tart fenn. 241



8. § A központi költségvetésből nyújtott agrártámogatás igénybe vevője jogszabályban meghatározott adatok szolgáltatására köteles.

Egyes alapítványok alapítói okirataik szerint kötelesek közhasznúsági jelentéseiket az alapítóiknak, illetve a csatlakozóknak megküldeni. Az ilyen rendelkezés azonban nem elégíti ki a nyilvánosság követelményeit, ezért a közhasznúsági jelentések bárki által megtekinthetőségének biztosítása és honlapon közzététele nem mellőzhető. A kiemelkedően közhasznú szervezeteknél kifogásolta a törvényességi kontrollt ellátó ügyészség, hogy csak olyan sajtóközleményt tettek közzé, miszerint az iratok a megjelölt helyen és időben megtekinthetők.

6. Az adatvédelmi biztos Az Országgyűlés által választott adatvédelmi biztos országgyűlési biztosától, annak helyettesétől, illetőleg jogok országgyűlési biztosától különállóan végzi a vonatkozó általános szabályokon kívül alkalmaznia rendelkezéseit is. Melyek ezek? Mi a feladata?

az állampolgári jogok a nemzeti és etnikai tevékenységét. A rá kell az Atv. külön

a) Feladatköre az, hogy egyrészt ellenőrizze az Atv. és az adatkezelésre vonatkozó más jogszabályok megtartását, kivizsgálja a hozzá érkezett, az adatvédelemmel kapcsolatos, illetve a közérdekű adatok nyilvánosságával összefüggő bejelentéseket, alkotmányos visszásággal kapcsolatos panaszokat, véleményezi a közfeladatot ellátók tevékenységére vonatkozó, közzétételre vonatkozó listákat, valamint vezeti az adatvédelmi nyilvántartást. b) Az adatvédelmi biztoshoz bárki, magánszemély, társadalmi szervezet is éppúgy fordulhat, ha véleménye szerint személyes adatainak kezelésével, vagy a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogának gyakorlásával kapcsolatban jogsérelem érte, vagy annak közvetlen veszélye áll fenn. Az adatvédelmi biztos eljárása azonban folyamatban lévő bírósági eljárással párhuzamosan nem folyhat. A biztosnál tett bejelentés miatt hátrány senkit nem érhet. Ez esetben az Alkotmányban megfogalmazott közérdekű bejelentésre vonatkozó szabályok az irányadóak. 242



c) Hivatalból, vagy kérelemre jár el. Mivel az Atv. alapján folyamatosan figyelemmel kíséri a személyes adatok védelmének és a közérdekű adatok, közérdekből nyilvános adatok nyilvánosságának érvényesülését, feltételeit, ezért az általa észlelt visszásságokkal kapcsolatban vizsgálatot folytathat, és ez alapján megállapítást, ajánlást fogalmazhat meg. Jogalkotási hiányosságok, hibák esetén javaslatot tehet az adatkezelést, illetve a közérdekű adatok nyilvánosságát érintő jogszabályok megalkotására, módosítására, illetőleg az e tárgyban készült törvényjavaslatokat, mint tervezeteket véleményezi. Ezen jogosultságain túlmenően az államtitok, szolgálati titok körben meghatározott adatfajták vonatkozásában a titokká minősítést illetően szűkítést vagy bővítést kezdeményezhet. A civil szervezetek körében a jogszerű adatkezelés körébe tartozik: civil szervezeti felszólalások, hozzászólások keretében közölt adatok kezelhetők, mert az érintett hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. Ugyanis az érintett közszereplése során általa közölt vagy a nyilvánosságra hozatal céljából átadott adat ebbe a körbe tartozik. tagfelvétellel összefüggésben, célhoz kötötten felhasználandó adat, hiszen az kérelmére indult el, így adatkezeléshez való hozzájárulását vélelmezni kell. Ám erre a tényre az érintett figyelmét fel kell hívni. az érintett a hozzájárulását az adatkezelővel írásban kötött szerződés keretében is megadhatja a szerződésben foglaltak teljesítése céljából. Ebben az esetben a szerződésnek tartalmaznia kell minden olyan információt, amelyet a személyes adatok kezelése szempontjából - e törvény alapján - az érintettnek ismernie kell, így különösen a kezelendő adatok meghatározását, az adatkezelés időtartamát, a felhasználás célját, az adatok továbbítását, adatfeldolgozó igénybevételét. A szerződésnek félreérthetetlen módon tartalmaznia kell, hogy az érintett aláírásával hozzájárul adatainak a szerződésben meghatározottak szerinti kezeléséhez. az érintett fizikai cselekvőképtelensége folytán nem képes hozzájárulását adni adatai kezeléséhez, de saját vagy más személy létfontosságú érdekeinek védelméhez, valamint katasztrófa- vagy szükséghelyzet elhárításához vagy megelőzéséhez szükséges, úgy ennek mértékében sor kerülhet személyes adatainak, beleértve különleges adatait is, kezelésére.

d) A konkrét eljárása során észlelt jogellenes adatkezelés esetén felszólítja az adatkezelőt az adatkezelés megszüntetésére. Ennek alapján az adatkezelő köteles haladéktalanul megtenni a szükséges intézkedéseket, és erről 30 napon belül kell tájékoztatni az 243



adatvédelmi biztost. Amennyiben az adatkezelő a jogellenes adatkezelést nem szünteti meg, az adatvédelmi biztos a nyilvánossághoz fordulhat, és az adatkezelés tényéről, a kezelő személyéről és a kezelt adatok köréről tájékoztatást adhat. Másrészt határozattal elrendeli a kezelt adatok zárolását, törlését, megsemmisítését, megtiltja az adatfeldolgozást, felfüggeszti az adatok külföldre továbbítását. e) Az adatvédelmi biztos az Atv-ben meghatározott feladatai ellátása során bármely adatkezelőtől teljes körű felvilágosítást kérhet, valamennyi iratba betekinthet, az iratokról másolatot kérhet, az adatkezelést megismerheti, természetesen csak a személyes adatok vagy közérdekű adatok kezelésével összefüggésben. Az adatvédelmi biztos nemcsak az általa bekért okiratok alapján, hanem helyszíni vizsgálatok alapján is folytathatja az eljárását. Eszerint minden olyan helyiségbe, ahol adatkezelés folyik, beléphet. Az államtitok, szolgálati titok az adatvédelmi biztost az említett jogai vonatkozásában nem akadályozhatja, és az államtitok, szolgálati titok esetleges megismerése rá nézve is titoktartási kötelezettséget jelent. f) Amennyiben álláspontja szerint az általa vizsgált adat minősítése indokolatlan, akkor a minősítőt a minősítés megváltoztatására, vagy a minősítés megszüntetésére szólítja fel, kivéve, ha nemzetközi szerződés alapján keletkezett minősített adatokról van szó. Hogyha a felszólítást a minősítő megalapozatlannak tartja akkor 30 napon belül a Fővárosi Bírósághoz fordulhat, és a bíróság zárt tárgyaláson soron kívül jár el. g) Vezeti az adatvédelmi nyilvántartást. Nem terheli adatvédelmi nyilvántartásba vételi kötelezettség a munkaviszony, tagsági jogviszony (pl. egyesületben), tanulói jogviszony, továbbá ügyfélkapcsolati jogviszonyra, az egyház, vallásfelekezet, vallásközösség belső szabályai szerinti adatkezelésre, az egészségi ellátásban részesülő személy betegségére, egészségi állapotára vonatkozó személyes adatok tekintetében, az anyagi és egyéb szociális támogatás nyilvántartási adatainál, hatósági, ügyészségi, bírósági eljárás által érintett személyek adatinál, hivatalos statisztika céljából nyilvántartásba vett személyes adatoknál, sajtótörvény hatálya alá 244



tartozó társaságoknál e tekintetben, amennyiben tevékenységüket tájékoztatási kötelezettség végett végzik. A biztos előzetesen is végezhet előzetes ellenőrzést új technológia bevezetése, új adatállomány feldolgozása előtt. Az adatkezelői nyilvántartás adataiban történő bármely változást 8 napon belül kell az adatvédelmi biztosnak bejelenteni, aki a nyilvántartást a bejelentésnek megfelelően módosítja. Az adatvédelmi nyilvántartásban az adatkezelők tevékenységük megkezdése előtt kötelesek bejelenteni az általuk végezni kívánt adatkezelés célját, az adatok fajtáját, kezelésük jogalapját, az érintettek körét, az adatok forrását, a továbbított adatok fajtáját, címzettjeit stb., az egyes adatfajták törlési határidejét, az adatkezelő, valamint az adatfeldolgozó nevét, címét, székhelyét, a tényleges adatkezelés, illetve adatfeldolgozás helyét és az adatfeldolgozónak az adatkezeléssel összefüggő tevékenységét. Ha jogszabály rendeli el az adatkezelést, akkor a szabályozás tárgya szerint illetékes miniszter, országos hatáskörű szerv vezetője, polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke jelentik az adatkezelés fenti adatait a jogszabály hatályba lépését követő 15 napon belül az adatvédelmi biztosnak. Ekkor az adatkezelő nyilvántartási számot kap. Ezt minden adattovábbításnál, nyilvánosságra hozatalnál, az érintettnek való kiadáskor fel kell tüntetni. A nagy tömegű személyes adatot kezelőknél bevezette a törvény a belső adatvédelmi felelőst, aki például vezeti az adatvédelmi nyilvántartást, szervezi az adatvédelmi oktatást, kivizsgálja a panaszokat. 2004-től vezették be az adatvédelmi szabályzat kidolgozását. Noha civil szervezetekre ezek a kötelezettségek nem vonatkoznak, az Avt. érvényesítése érdekében célszerű e feladatról intézményesen gondoskodni.

Források: Az adatvédelmi biztos beszámolója. 1995-1996. Kiad. az Adatvédelmi Biztos Irodája. Bp. Rózsa G. ny. 1997. 307 old. Az adatvédelmi biztos beszámolója. 1997. Kiad. az Adatvédelmi Biztos Irodája. Bp. Rózsa G. ny. 1998. 451 old. Az adatvédelmi biztos beszámolója. 1998. Kiad. az Adatvédelmi Biztos Irodája. Bp. Rózsa G. ny. 1999. 471 old. 245



Az adatvédelmi biztos beszámolója. 1999. Kiad. az Adatvédelmi Biztos Irodája. Bp. Rózsa G. ny. 2000. 430 old. Az adatvédelmi biztos beszámolója. 2000. Kiad. az Adatvédelmi Biztos Irodája. Bp. Rózsa G. ny. 2001. 379 old. Majtényi László: Az információs szabadságok és az adatvédelem határai. Világosság 23/2002:56-105. Magyar Attila - Varga Ilona: Gyermekjogok az adatvédelem tükrében. [Közzéteszi az] Alkotmány- és Jogpolitikai Intézet. [Bp.] AduPrint, [1997.] 66 old. Szoboszlai Judit: A magánélet és a személyes adatok védelme a dávodi ítéletek apropóján. Fundamentum. 2/2002:76-82. Trócsányi Sára - Farkas Mirella: Faji eredet, vallási hovatartozás az adatkezelésben. [Közzéteszi az] Alkotmány- és Jogpolitikai Intézet. [Bp.] AduPrint, [1997.] 60 old. Zombor Ferenc: Drágán keveset. A magánszféra korlátozása és a sikeres bűnüldözés. Fundamentum, 4/98:115-118. Doba István: Levélkezelési, iratkezelési ügyintézői ismeretek, Horváthné Bencze Irén: A személyes adatok védelme és a közérdekű adatok. Nonprofit Szolgáltató Központ, Zalaegerszeg, 2001.

246


IX. fejezet: Civilek szerepe a jogvédelemben, igazságszolgáltatásban

IX. fejezet Civilek szerepe a jogvédelemben, igazságszolgáltatásban

* Rixer Ádám

1. Milyen szerepben lehetnek a civilek? Az igazságszolgáltatás kifejezést e fejezetben tág értelemben használjuk. Így e körbe soroltuk azokat a tárgyköröket, amelyekben polgári és a büntetőbíróságon ellenérdekű felek közötti viták bírói úton történő rendezése folyik. Másrészt, éppen a vitarendezés mára kiterjedt fórumai miatt a közigazgatási, valamint a jogi viták és sérelmek megelőzési, valamint alternatív rendezési eljárását is itt tárgyaljuk. Ebből a tágabb fogalomból kiindulva, a nonprofit szervezetek által betölthető főbb szerepek a következők lehetnek. a) közigazgatási, polgári (peres) eljárásban ügyfél; b) polgári peres eljárásban beavatkozó; c) pertársaságban résztvevő, azt szervező; d) közérdekű igényt érvényesítő, popularis actio kezdeményezője, e) eljárásban képviselő meghatalmazással, f) büntetőügyben sértett, g) büntetőügyben elkövető, 247



h) a büntetőügyben sértett képviselője, i) jogi segítséget közreműködő,

nyújtó,

jogvédelemben,

áldozatvédelemben

j) mediátor, egyezségkötést megszervező, k) bírósági ülnök (jelölése), l) választott bíróság (tagjának jelölése), egyéb alternatív vitarendező, m) bűnmegelőzés szereplője n) a bíróság barátja, amicus curie, azaz ingyenesen biztosít jogi tanácsot, szakvéleményt, háttéranyagot a bíróság számára a civil szervezet. Bizonyára léteznek egyéb szerepek is, illetve egyes szerepek egymásba kapcsolódnak, átfedések előfordulnak. Elsősorban a jogvédő szerveknél fordul elő, hogy szinte mindegyik szerepben kipróbálják magukat, legalábbis egy-egy felvállalt ügycsoportban.

2.

Ügyféli jogkörök

A civil szerveződések egy része olyan jogügyleteket köthet, amelyekre az egyesület tagjai is jogosultak. Ezzel szemben más személyegyesülések (pl. az ingatlantulajdonosok egyesülései) még olyan jogügyletekre is jogosultak, amelyeket tagjai nem folytathatnak (ingatlanok adásvétele vagy elzálogosítása). Gyakran a perképesség elnyerése az indoka egyesület vagy társaság alapításának. A magánszemélyek meghatározott tevékenységre egyesíthetik erejüket, ha pl. autópálya építést megelőző közigazgatási vagy bírósági eljárásban kívánnak részt venni. Egyes jogrendszerekben egy csoport perben félként való fellépése nem függ a jogi személyként elismerésétől. A lényeges 248



szempont az, hogy a csoport — akár rendelkezik a törvény által előírt hivatalos létesítő okirattal, akár nem — bíróság előtt megvédhesse érdekeit és céljait. Léteznek állandóbb jellegzetességgel rendelkező szervezetek, amelyeket környezetvédelmi vagy fogyasztóvédelmi célokból alapítottak. Ezek számára a bíróság előtti eljárásokban részvétel, különösen a perbeli részvétel, igen fontos. Ezek a szervezetek gyakran szembeszállnak a közhatalommal, ellenzik annak elképzeléseit, ugyanakkor befolyásolják a közigazgatási határozathozatalt, sőt azoknak a legitimitását. Ennek megfelelően jogszerűen léphetnek fel az általános közérdek védelmében és tagjaik érdekeiért. A modern társadalomban a magánjogi perek kimenetelének van egy, a közigazgatási perek végeredményével összehasonlítható kihatása. A termék minőségével összefüggő vagy a gyártó felelősségéről szóló bírósági határozat néha az ügyben szereplők egészét érinti, így pl. a vásárlók és fogyasztók igen nagy számát. Annak következtében, amit a társadalom kollektivizálódásának nevezhetünk, a polgári peres igazságszolgáltatás a jog egyre fontosabb forrásává válik. Ez a bírói gyakorlat új ügycsoportokat és ügytípusokat eredményezhet. Gyakran az egyesületek, mint érdekcsoportok kezdeményezik a perindítást. Természetesen feltehető, hogy az ügyekben az ellenfélnek szintén érdeke a törvény értelmének tisztázása. Az egyesület mint peres fél gyakran egy „zenekar, amely többször fellép”, míg a magánszemély valószínűleg csak egy műkedvelő muzsikus, aki csak egyszer játszik. Köszönhetően az évek során kialakított joggyakorlatnak, az egyesület megfelelő ismeretekkel, a szükséges pénzzel is rendelkezik, hivatásos szakmai szervezetekhez fordulhat. Ahhoz is megvannak az eszközei, hogy sokáig ellenálljon. Egyébiránt egy perbeli egyesület, jótékony névtelenséget biztosít a magánszemély számára, aki például egy diszkriminációval kapcsolatos perben a sajtónyilvánosságtól megóvhatja magát. A többek által közösen benyújtott keresetek, különösen a fogyasztóvédelmi szervezetek ösztönzésére, gyakoriak Nyugat-Európában. Svájcban e perek — köszönhetően a tisztességtelen versenyről szóló szövetségi törvénynek — már fél évszázada ismertek. E törvény kifejezetten megadja a perképességet — és nem csupán a szakmai szervezeteknek, hanem a fogyasztók 249



szervezeteinek is — a tisztességtelen verseny tilalmát érintő ügyekben való fellépésre. Több állam — közöttük a Német Szövetségi Köztársaság, Ausztria, Belgium, Franciaország és Hollandia — követték e példát. Az egyesületek jogosultsága rendszerint arra korlátozódik, hogy bírósági felszólítás vagy megállapítási ítéletek meghozatalát kérjék. Ritkán fordul elő — kivéve, ha tagjaik megsérültek — hogy kártérítést is követelhetnek. A közösség vagy valamilyen érdek mentén meghatározható csoport nevében történő perlésnek nehéz felmérni a hatásait és a hatékonyságát. Úgy tűnik, hogy ez erősíti a bíróságoknak - mint jogi iránymutatást adó szerveknek - a súlyát is. Erősíti az egyesülési jog szerepét, és e funkció sokkal fontosabb az olyan szervezetek számára, amelyeknek kiterjedt érdekeik vannak (természetvédelem, diszkrimináció elleni harc). Ha az actio popularis megindításának lehetősége az egyesület közbejöttével kétségbevonhatatlan előnyöket jelent is a magánszemély számára, mégis felvetődik néhány kérdés. a) Hogyan lehet a csoportot körülhatárolni, kik azok a személyek, akiket a bírói határozat alapján feleknek kell tekintenünk? b) A csoport végezhet-e perbeli cselekményt azon személyek nevében vagy érdekében, akik nem tagjai? c) A csoportnak milyen mértékben kell szervezettnek lennie? Az alapszabályban meghatározott bármilyen cél érdekében jogosult pert indítani vagy kötelező betartania a szigorúbban megállapított eljárásjogi rendelkezéseket? d) A tagok személyesen mennyiben és milyen módon határozhatják meg vagy befolyásolhatják az egyesület által megteendő törvényes intézkedéseket? e) Ki állapítja majd meg az egyesület képviselőinek személyét (feltéve, hogy erről nem kötelező nyilatkozni a létesítő vagy egyéb dokumentumban? Erről a tagok maguk döntenek vagy a bíróság határoz? A bíróságok a per megindításakor mennyiben veszik 250



figyelembe a kívülállók, vagy az egyesület kisebbségi véleményt képviselő azon tagjainak érdekeit, akik a perindítás ellen vannak? A fentebb leírt helyzetekben az egyesület (az egyesület közvetítésével vagy a tagok által) nem csak az egyesülési szabadságot alkalmazza a közérdek védelmében vagy, hogy megvalósítson egy másik alapjogot, hanem ezen felül még közösségként vagy jogi személyként a tisztességes perhez és a tényleges jogorvoslathoz való jogot is gyakorolja (pl. az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. és 13. cikkei szerint). A közérdek védelmében benyújtott kereset többféle formát ölthet tehát: a) közösen benyújtott keresetek, b) meghatározott tárgyú perek, típusügyek, c) a közjog kikényszerítését szolgáló perek, d) a csoport nem közvetlen formában, hanem csak kezdeményezőként, tanácsadóként lép fel. A kontinentális jogfejlődésnek megfelelően, a magyarországi civil szervezetek jogi személyiség megszerzésére törekednek, így saját jogaik, érdekeik védelmében perképesek, továbbá - külön jogszabályi rendelkezések esetén mások, általában azonos ügyben érdekelt lakossági csoportok nevében és érdekében közérdekű kereset indítására jogosultak. Az ügyféli jogok akkor is megilletik a civil szervezetet, ha éppen őket perlik (például az egyesület tagja vagy az ügyészség kezdeményezésére, a bíróságok dönthetnek a tagok felvételi kérelme, az egyesületből kizárt vagy az egyesületből kilépett tagok keresetei, valamint az egyesület egy csoportja és az egyesület közötti vitában). Mivel perbeli jogképessége van a jogi személyeknek, akik a polgári jog szabályai szerint jogok és kötelezettségek alanyai lehetnek, így a civil szervezetek is pereskednek, perbeli cselekvőképességük teljes. A szervezet nevében, a peres ügyben törvényes képviselőjük jár el, és azt, hogy ott milyen perbeli cselekményeket tehet, külön felhatalmazásra, az erre vonatkozó külön 251



jogszabályok, illetőleg a jogi személy szervezetére vonatkozó rendelkezések irányadók (pl. alapszabály, egyéb létesítő okirat normái). 1998. évi XXVIII. törvény az állatok védelméről és kíméletéről 48. § (1) Az állatvédelmi jogszabályok megsértése miatt az állatvédelmi célú társadalmi szervezetek jogosultak fellépni, és az állami szervektől, önkormányzatoktól a megfelelő és hatáskörükbe tartozó intézkedés megtételét kérni. (2) Az állatvédelmi jogszabályok megsértése miatt - az ilyen magatartástól való eltiltás iránt a bíróság előtt az (1) bekezdésben megjelölt szervezet pert indíthat. 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről [E törvény alkalmazásában] Fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezet: magánszemélyek által az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény alapján létrehozott társadalmi szervezet, illetve ezek szövetsége, ha az alapszabályban meghatározott célja a fogyasztók érdekeinek védelme, e célnak megfelelően legalább két éve működik, és magánszemély tagjainak száma legalább ötven fő. 39. § (1) Az ellen, akinek jogszabályba ütköző tevékenysége a fogyasztók széles körét érinti vagy jelentős nagyságú hátrányt okoz, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség, a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezet vagy az ügyész, valamint a 2. § b) és m) pontjában meghatározott szolgáltatással kapcsolatban a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete is pert indíthat a fogyasztók széles körének védelme, illetőleg a jelentős nagyságú hátrány kiküszöbölése érdekében. Ilyen per akkor is indítható, ha a sérelmet szenvedett fogyasztók személye nem állapítható meg. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott kereset a jogsértés bekövetkezését követő egy éven belül nyújtható be. (3) A bíróság az ítéletben feljogosíthatja az igény érvényesítőjét, hogy a jogsértő költségére az ítéletet országos napilapban közzétegye. (4) A jogsértő köteles a sérelmet szenvedett fogyasztó igényét az ítéletnek megfelelően kielégíteni. Ez nem érinti a fogyasztónak azt a jogát, hogy a jogsértővel szemben a polgári jog szabályai szerint igényét érvényesítse.

Sajátos civil közösség létesülhet a pertársasággal és a beavatkozással is, hiszen ezek a “többes” fellépés előnyeit magukban hordozó formák olyan módon teremthetnek a jog által is elismert kereteket a polgárok közösségének, hogy ez nem jelenti egyúttal a civil szervezetként való elismerést. Másfelől, egy társadalmi szervezet képes az érintetteket összehozni, és pertársaság útján elősegíteni a jogaikban sértettek védelmét. Végül lehetséges, hogy több civil szervezet és magánszemély akár a nagyobb 252



sajtónyilvánosság érdekében összehangolja lépéseit a minél nagyobb pertársaság révén, az ellenérdekű vagy jogsértő fél le/meggyőzésére. Több felperes együtt indíthat pert, illetőleg több alperes együtt perelhető, ha: a) a per tárgya olyan közös jog, illetőleg olyan közös kötelezettség, amely csak egységesen dönthető el, vagy ha a perben hozott döntés a pertársakra a perben való részvétel nélkül is kiterjedne; b) a perbeli követelések ugyanabból a jogviszonyból erednek; c) a perbeli követelések hasonló ténybeli és jogi alapból erednek, és ugyanannak a bíróságnak az illetékessége mindegyik alperessel szemben megállapítható. A pertársaság esetében bármelyik pertárs perbeli cselekményei - az egyezséget, az elismerést és a jogról való lemondást kivéve - arra a pertársra is kihatnak, aki valamely határidőt, határnapot vagy cselekményt elmulasztott, feltéve, hogy mulasztását utóbb nem pótolta.

Mivel a civil szervezetek rendelkezhetnek megfelelő ismeretekkel és szakértőkkel, a perbeli beavatkozással elősegíthetik az azonos érdekű félnek a per megnyerését, mert az ügy alakulásához jogi érdeke fűződik. A más személyek között folyamatban levő perbe az első fokú ítélet hozatalát megelőző tárgyalás berekesztéséig lehet beavatkozni. A beavatkozást írásban vagy a tárgyaláson szóval kell bejelenteni, megjelölve, hogy melyik fél pernyertességét kívánja előmozdítani, továbbá, hogy ehhez milyen jogi érdeke fűződik. A beavatkozó - az egyezséget, az elismerést és a jogról való lemondást kivéve - minden cselekményre jogosult, amelyet az általa támogatott fél megtehet, cselekményeinek azonban csak annyiban van hatálya, amennyiben a fél a cselekményt elmulasztja, illetőleg amennyiben a beavatkozó cselekményei a fél cselekményeivel nem állnak ellentétben. Ha a perben hozott ítélet jogereje a beavatkozónak az ellenféllel szemben fennálló jogviszonyára is kiterjed, a beavatkozó cselekményei akkor is hatályosak, ha azok az általa támogatott fél cselekményeivel ellentétben állnak; az ilyen ellentétes cselekmények befolyását az ügy eldöntésére a bíróság a per egyéb adatait is figyelembe véve bírálja el.

A civil szervezet saját vagy tágabb környezetének ügyében, az államigazgatási eljárásban ügyféli jogokkal rendelkezik. A 2004.évi CXL. törvény (Ket.) szerint ügyfél nem csak magánszemély, hanem jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet (pl. egyesület helyi csoportja, mint belső szervezeti egység) lehet, a) amelynek jogát, jogos érdekét vagy jogi helyzetét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervezetet, amelynek feladatkörét az ügy 253



érinti, vagy akinek javaira, jogaira a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz; b) amely a hatásterületen (pl. egy beruházással kapcsolatos hatósági ügyben) ingatlannal vagy ingatlan használattal rendelkezik; c) törvény vagy kormányrendelet még további fogalmakat is kiterjeszthet az ügyfélre, az adott ügytípusban; d) végül meghatározott ügyekben törvény az ügyfél jogaival ruházhatja fel az érdekvédelmi szervezeteket és azokat a társadalmi szervezeteket, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul. Eszerint az ügyfélképesség, a polgári jogi jogképesség és a közjogi jogképesség, cselekvőképesség nem feltétlenül esik egybe. Az ügyfélnek a jogerős közigazgatási határozat felülvizsgálatára vonatkozó keresetindítási joga nem korlátozott; a perbeli jogképesség azonban nem azonos a kereshetőségi joggal; a kereshetőségi jog hiánya vagy korlátozottsága miatt a kereset érdemi elutasításának lehet helye. "Az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél - ha az Áe. 72. §-ának (2) bekezdésében írt feltétel megvalósult - keresetindítás joga nem korlátozott. A többszemélyes közigazgatási perben (több felperes, illetőleg beavatkozó perben állása esetén) jelentősége van az ügyben a legitimációnak, a per tárgya és a fél közötti kapcsolatnak. A kereshetőségi jog nem azonos a perbeli jogképességgel, ugyanis a kereshetőségi jog hiánya, vagy korlátozott terjedelme a kereset érdemi elutasítását eredményezi. Az indított perben az egyébként ügyfélnek minősülő szomszéd kereshetőségi joga - a közigazgatási határozattal érintett jogainak és törvényes érdekeinek sérelmére vonatkozhat, és - jogszabálysértésre hivatkozással - e vonatkozásban kérheti a közigazgatási határozat felülvizsgálatát." (Legf. Bír. Kfv. III.25. 487/1993.)

Az ügyféli jogok azt a szervet is megilletik, amelynek a feladatkörét az ügy érinti. Például egy közalapítvány is lehet természetvédelmi kezelő, így bekapcsolódik az eljárásba, a közigazgatási jogviszony alanyává válik. Ez azt jelenti, hogy eljárásjogi szempontból az ilyen szervnek nem csupán joga van (pl. jogorvoslati kérelmet terjeszthet elő), hanem kötelességei is lesznek (pl. jóhiszemű eljárásvitel, a határidők betartása). 254



1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 98. § (1) Az állampolgárok által a környezetvédelmi érdekeik képviseletére létrehozott egyesületeket és más politikai pártnak, érdekképviseletnek nem minősülő - a hatásterületen működő - társadalmi szervezeteket (a továbbiakban: szervezet) a környezetvédelmi államigazgatási eljárásokban területükön az ügyfél jogállása illeti meg. (2) A szervezet joga, hogy tagsága érdekeit képviselve a) közreműködjön a működési vagy tevékenységi területét érintő területfejlesztési, területrendezési tervek és környezetvédelmi programok kidolgozásában; b) részt vegyen - e törvény szabályai szerint - a környezetvédelmi engedélyezési eljárásban; c) véleményezze a környezettel kapcsolatos állami és önkormányzati jogszabályok tervezeteit. 99. § (1) Környezetveszélyeztetés, környezetszennyezés vagy környezetkárosítás esetén a szervezet a környezet védelme érdekében jogosult fellépni, és a) állami szervtől, helyi önkormányzattól a megfelelő, hatáskörébe tartozó intézkedés megtételét kérni, vagy a b) környezethasználó ellen pert indítani.

3. Képviselet és meghatalmazás A képviselet kérdésköréhez tartozó lényeges kérdés, hogy miközben a civil szervezet törvényes képviseletére – a létesítő okirattal összhangban annak vezetője jogosult, a peres eljárás speciális jogi ismereteket, illetve az adott területhez kapcsolódó átfogó vagy egészen egyedi szakismereteket is igényel. Ennek kereteit teremti meg a meghatalmazás jogintézménye, amennyiben a “fél helyett az általa, illetőleg törvényes képviselője által választott meghatalmazott is eljárhat” (Pp. 66. § (1) bekezdés) A polgári perben meghatalmazottként járhat el (Pp. 67. §): a) az ügyfél pertársa, b) pertársának törvényes képviselője vagy meghatalmazottja, c) ügyvéd vagy ügyvédi iroda; illetőleg 255



d) az érdek-képviseleti célra alapított szervezet saját tagjának olyan perében, amelynek tárgya a szervezet alapszabályában meghatározott érdek-képviseleti célok körébe vonható. Az utóbbi szabály különösen lényeges, mert a büntetőeljárásban található rendelkezéssel összhangban van. Ugyanis (1998. évi XIX. tv. 58. §-ának (3) bekezdése) az eljárásban a sértett képviselőjeként, ha pedig a bűncselekménynek több sértettje van, vagy egyének pontosan meg nem határozható, nagyobb létszámú csoportja tekintendő sértettnek, a sértettek képviselőjeként a közhasznú szervezetekről szóló törvény hatálya alá tartozó olyan közhasznú szervezet is eljárhat, amelyet sértettek vagy sértettek egyes csoportjainak érdekképviseletére hoztak létre. Ez a szabály megteremti az egyes területek érdekképviseleti szervezeteinek direkt részvételi jogosítványát, illetve a kifejezetten jogvédelmi célú szervezetek fellépésének kereteit. Az 1998. évi XIX. törvény a büntetőeljárás körében rögzített egyik szabály az egyház működéséhez kapcsolódik. Bizonyos esetekben, így rendkívüli jogorvoslat, vagy kártalanítás kezdeményezésénél a terhelt hozzátartozójának (örökösének) indítványtételi jogot biztosít. A Be. 43. § (6) bekezdése értelmében a törvény biztosítja a terhelt hozzátartozójának (örökösének) az indítványtételi jogot, akkor a hozzátartozó (örökös) jogaira a terhelt jogai irányadóak. Így például a már elhunyt terhelt javára történő felülvizsgálati eljárásban a hozzátartozó jogosult védő meghatalmazására, illetőleg az alapügy iratainak a megtekintésére. A házassági tilalom hatálya alá tartozó lelkész elhunyta esetén általában nincs élő hozzátartozója, illetőleg örököse. Ennek megoldására rendelkezik tehát úgy e bekezdés, hogy ha a terhelt olyan egyházi személy volt, aki azon egyház szabályai szerint, amelyhez életében tartozott, egyházi rend, vagy fogadalom okából házasságot nem köthetett, halála után hozzátartozó (örökös) hiányában - az egyenes ági rokon jogai illetik meg a volt egyháza szerinti egyházi elöljáróját. Ennek megfelelően, ha a sértett akár a büntetőeljárás megindítása előtt, akár azt követően meghalt, helyébe egyenes ági rokona, házastársa, élettársa vagy törvényes képviselője léphet, és gyakorolhatja az 51. § (2) bekezdésben meghatározott jogokat. Ha a sértett olyan egyházi személy volt, aki azon egyház szabályai szerint, amelyhez életében tartozott, egyházi rend vagy fogadalom okából házasságot nem köthetett, halála után - hozzátartozó (örökös) hiányában - az egyenes ági rokon jogai illetik meg a volt egyháza szerinti egyházi elöljáróját.

A közigazgatási eljárásban az ügyfelet törvényes képviselője, az ügyfél által meghatalmazott vagy a gyámhatóság által kirendelt meghatalmazott (ügygondnok) képviseli. A törvényes képviselő és az ügygondnok az ügyfél helyett vesz részt az eljárásban, a meghatalmazott pedig a meghatalmazástól függően az ügyfél helyett vagy az ügyfél mellett (segítőként) járhat el. A képviselő közreműködése nem zárja ki azt, hogy vele együtt az eljárásban a képviselt ügyfél is részt vegyen. Képviselője valamennyi ügyfélnek, így a 256



magánszemélynek, jogi személynek és jogi személyiség nélküli más szervnek is lehet. A törvényes képviselő képviseleti joga nem függ a képviselt ügyfél akaratától, és képviseleti joga nem csak egy-egy konkrét államigazgatási ügyre vonatkozik, a képviselt minden ügyében eljárhat, általános és tartós képviseletet lát el, csak törvényes képviselői minőségét kell igazolnia. A civil szervezetek szakértő tagjait, munkatársait gyakran bízzák meg jogvédelemre szorulók ügyük képviseletével. A Ket.40.§-a értelmében ugyanis a meghatalmazottat az ügyfél választja ki, az ügyfél akaratától függ, hogy kit bíz meg maga helyett az eljárásra vagy egyes eljárási cselekmények elvégzésére. A meghatalmazott csak az őt meghatalmazó személy akaratának megfelelően jogosult a képviseletet ellátni. A meghatalmazottak körét nem korlátozza meghatározott személyekre, lehet hivatásos vagy szívességből eljáró személy. A képviselet így két fő típusra oszlik: személyes viszonyt feltételező alkalmi eljárási képviselet vagy hivatásszerűen, ellenérték fejében vállalt képviselet. Ám éppen a civilek közérdekű tevékenysége alakította ki a "pro bono", azaz az ingyenes vagy jelképes összegért vállalt, de (quasi) professzionális jogi képviseleti tevékenységet. Ugyanakkor a közigazgatási ügyben nincs ügyvédkényszer, továbbá a képviselő és a képviselt közösen is eljárhat, jelen lehet. Jogszabály előírhatja az ügyfél személyes eljárását. Ha nem kizárt a képviselet, vizsgálni kell a meghatalmazott alkalmasságát, valamint azt, hogy jogosult-e a képviselő a képviseletre. A közigazgatási szerv visszautasíthatja az olyan meghatalmazott eljárását, aki az ügyben a képviselet ellátására nem alkalmas és azt is, aki a képviseleti jogosultságát megfelelő iratokkal nem tudja igazolni. Egy példa az ingyenes, társadalmi szervezet által ellátott jogi képviseletre, amely közigazgatási és polgári peres ügyben való eljárást jelent helyzetük miatt is rászorulóknak. A hatóság eseti gondnokként is civil szervezet ügyvédjét jelöli ki, mert vállalja és ismeri az ügyeket. A menedéket kérők és a menekültek jogi képviselete persze már átvezet a tágabb szerepkörhöz, a jogi segítségnyújtáshoz.

257



1997. évi CXXXIX. törvény a menedékjogról 28. § (1) A menekültügyi hatóság a jogszabályok keretei között együttműködik a) a menekültügyi eljárás során a kérelmezőknek jogsegélyt nyújtó, valamint a befogadó állomáson biztosított életkörülmények figyelemmel kísérése, a társadalomba való beilleszkedés elősegítése, továbbá az ellátások és támogatások biztosítása érdekében feladatot vállaló társadalmi szervezetekkel, egyházakkal és személyekkel; 33. § (1) A kérelmező az eljárásban személyesen vesz részt, meghallgatása kötelező. (3) A kérelmezőnek lehetőséget kell biztosítani, hogy a saját költségén, választása szerint jogi segítséget vegyen igénybe, illetve hogy igénye szerint elfogadja valamely, jogvédelemmel rendszeresen foglalkozó bejegyzett társadalmi szervezet ingyenes jogi segítségét. (4) Az idegenrendészeti és a menekültügyi hatóságok a védelmet kérőt tájékoztatják jogairól, és arról, hogy az eljárás során jogi segítséget vehet igénybe. (5) A kísérő nélküli kiskorú érdekeinek képviseletére haladéktalanul eseti gondnokot kell kijelölni, és az eljárást soron kívül kell lefolytatni. 172/2001. (IX. 26.) Korm. rendelet a menekültügyi eljárás részletes szabályairól és a menedékesek okmányairól 7. § (1) A kísérő nélküli kiskorú érdekeinek védelmére, illetőleg ha a 18. életévét még be nem töltött külföldinek törvényes képviselője nincs, a menekültügyi hatóság eseti gondnok kirendeléséről köteles a kérelem benyújtását követően, illetőleg a szóbeli kérelem benyújtása érdekében haladéktalanul intézkedni. (2) Eseti gondnok kirendelését kell kérni akkor is, ha a törvényes képviselő vagy a kiskorú kísérője a kiskorú kérelmező meghallgatásán azért nem lehet jelen, mert azzal a tényállás tisztázását akadályozná. A kérelmező képviselete az eljárásban 14. § (1) A kérelmező mellett az eljárásban törvényes képviselője és meghatalmazottja is eljárhat, aki a képviseleti jogosultságát köteles igazolni, írásba foglalt meghatalmazását csatolni. Kísérő nélküli kiskorú helyett az eljárásban a kijelölt eseti gondnok jár el. (2) A meghatalmazott jelen lehet a kérelmező meghallgatásán. A meghallgatás időpontjáról a menekültügyi hatóság a meghallgatás napját megelőző legalább három nappal értesíti a meghatalmazottat. (3) Az iratokat a törvényes képviselő és a meghatalmazott részére a kérelmezővel egyidejűleg kézbesíteni kell.

258



4. Jogi segítségnyújtás Már a rendszerváltást követően megfogalmazódott, hogy létrejöjjön a szociálisan rászorulók számára olyan intézményrendszer, amelyben a támogatottak hatékony, szakszerű jogi tanácsadást és eljárási jogi képviseletet kaphatnak jogaik érvényesítése, jogvitáik megoldása során. Számos vita folyt az ingyenes, illetve az állam által támogatott jogi szolgáltatások alapelveiről, a szabályozásban érvényesítendő szempontokról, továbbá arról, hogy az állam hosszabb távon milyen módon kívánja az arra rászorulók jogérvényesítését elősegíteni. Jogrendszerünkben a jogérvényesítést elősegítő intézmények alapvetően három formában léteznek. a) A piaci viszonyok működtetik a jogi segítségnyújtó rendszert, amennyiben a jogkereső, gazdasági helyzetétől függő mértékben és színvonalon veszi igénybe a jogi asszisztenciát. Ennek működését az állam alapvetően minimum-követelmények előírásával biztosítja. A szabályozás legfontosabb elve a versenysemlegesség, a szolgáltatások minőségének megőrzése, esetleg emelése. Ugyancsak a piac része a biztosítási elven nyugvó jogi segítségnyújtás, amelyben a biztosító kifejezetten későbbi, a jogérvényesítéssel kapcsolatos költségek fedezésére vállal kötelezettséget. Az állam ezt különböző kedvezményekkel segíti elő (pl. jövedelemadó-kedvezmény a szolgáltatást igénybe vevők számára). b) A civil szféra tevékenysége, azaz a jogvédelmi célokra létrehozott alapítványok, egyesületek, egyéb szervezetek működése jelenti a második formát. Az önkéntességen alapuló jogi segítségnyújtást az állam sem befolyásolhatja közvetlenül. Például, nem határozhatja meg, hogy a szolgáltatásokat mely személyi körnek nyújtsák, milyen típusú segítséget adjanak, mert a civil szervezetek és jogi segítőik ezt autonóm módon határozzák meg. A civil szervezetek a szociálisan rászorulók jogvédelmét nagymértékben elősegítik, az államot e téren részben tehermentesítik. Erre figyelemmel a jogi szabályozásnak elő kell segíteni a civil jogvédelem erősödését. Indokolt lenne egyértelművé tenni a közhasznú szervezetekről 1997. évi CLVI. törvény módosításával, hogy konkrétan a jogi segítségnyújtás 259



közhasznú tevékenységnek minősül, és ilyet civil szervezetek is elláthassanak cél szerinti tevékenységként. c) A jogvédelem harmadik formája az állami segítségnyújtó rendszer: az állam közvetlenül finanszírozza a jogérvényesítéshez szükséges infrastruktúra működtetését, és erre figyelemmel direkt módon meghatározza a kedvezményezett, támogatott személyi kört. Például a 180/2005. (IX. 9.) Korm. rendelet értelmében, a közigazgatási hatósági eljárásban a személyes költségmentesség iránti kérelmét az első és másodfokú hatósági eljárásban, valamint a végrehajtási eljárás során terjesztheti elő az ügyfél. A hatóság a kérelem beérkezését, illetőleg a hiánypótlás teljesítését vagy a hiánypótlási határidő lejártát követő nyolc napon belül végzéssel, illetve az eljárást lezáró határozatában dönt. A kérelemhez csatolni kell a saját és a vele közös háztartásban élő közeli hozzátartozónak a 30 napnál nem régebbi munkáltatói jövedelemigazolását, illetve nyugdíjas esetén a munkáltatói jövedelemigazolás helyett vagy mellett az utolsó havi nyugdíjszelvényt. Ugyanis a jövedelemhatár: ha az ügyfél és a vele közös háztartásban élő közeli hozzátartozók egy főre jutó havi nettó jövedelme (nyugdíja) nem éri el az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét. Másfelől, költségmentességben lehet részesíteni jövedelmi és vagyoni helyzetének vizsgálata nélkül - azt a felet is, aki a kérelem benyújtásakor rendszeres szociális segélyben, időskorúak járadékában, ápolási díjban, vakok személyi járadékában, fogyatékossági támogatásban részesül, aki rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesülő gyermeket nevel vagy saját jogán rendszeres gyermekvédelmi kedvezményben részesül, hadigondozott, nemzeti gondozott, a hajléktalan személy, a menekült, menedékes, menedéket kérelmező rászorult. Az igazságszolgáltatási reform több kormányzati cikluson átívelő folyamatában tekintetbe kellett venni, hogy a jogszolgáltatás igénybevétele jelentős kiadásokkal jár, miközben az embere közötti vagyoni, társadalmi különbségek megnőttek. Másrészt a jogainak gyakorlása magas szintű jogi ismereteket feltételez, jogi szakembert kell igénybe vennie az eljárásokban. Az alapjogok érvényesítése, az alanyi (szubjektív) védelmi igény mellett az államot objektív, intézményvédelmi kötelezettség terheli. Nem elegendő a 260



jogok puszta deklarálása, meg kell teremteni, működőképesen kell fenntartani azt a jogi, intézményi közeget, amely lehetővé teszi, az egyének szintjén is, az (alap)jogok érvényesítését és védelmét. (48/1998 (XI. 23.) AB hat.) Ide tartozik a bírói vagy hatósági út megnyitása, a bírói vagy közigazgatási út igénybe vételének valóságos lehetősége együttesen. Ennek nem lehet függvénye az egyén jogi, gyakorlati ismereteinek, illetve anyagi viszonyainak szintje. Az államnak tehát olyan támogatási rendszert kell kiépítenie, amely kiegyenlíti a jogi ismeretekben vagy az anyagi lehetőségekben mutatkozó esetleges hiányosságokat. A jogi segítségnyújtás a hatályos jogszabályok alapján a következő főbb elemekre épül. a) Kedvezmények a polgári perekben. A bíróság előtti eljárás költségeivel kapcsolatosan hogy a kedvezőtlen anyagi helyzet ne legyen akadálya az igény peres eljárás útján történő érvényesítésének, a Pp. és más civilisztikai jogszabályok kedvezményeket biztosítanak az arra jogosultaknak: i) költségmentesség, amely a fél kérelmére kiterjed a bíróság székhelyén működő ügyvédek közül pártfogó ügyvéd kirendelésére, ii) illetékmentesség, iii) illeték-feljegyzési jog, és iv) mérsékelt illeték. b) Jogi segítségnyújtás büntetőügyekben. A Be. 2003. július 1-től alapvető változásokat hozott, nemcsak az eljárási rendszerben, hanem új jogintézmények bevezetésével, illetőleg a már létezők módosításával. i) A kirendelt védő intézménye: A Be. szerint a büntetőeljárásban védő részvétele kötelező, ha a) a terheltet fogva tartják, b) a terhelt süket, néma, vak vagy - a beszámítási képességére tekintet nélkül 261



kóros elmeállapotú, c) a terhelt a magyar nyelvet, illetőleg az eljárás nyelvét nem ismeri, d) a terhelt egyéb okból nem képes személyesen védekezni, e) e törvény erről külön rendelkezik. A hatóság egyedi mérlegeléssel dönt védő kirendeléséről, ha a.) a terhelt védő kirendelését azért kéri, mert a jövedelmi viszonyai miatt nem tud a védelméről gondoskodni; b.) a terhelt, törvényes képviselője, nagykorú hozzátartozója vagy a konzul kérelmére is, ha ezt a terhelt érdekében szükségesnek tartja. ii) A terhelt mentesítése az eljárási költségek viselése alól. A személyes költségmentesség engedélyezésével, a nyomozó hatóság, az ügyész vagy a bíróság kérelemre védőt rendel ki annak a terheltnek a részére, aki jövedelmi és vagyoni helyzete folytán védelméről nem tudna gondoskodni. iii) A Be-t módosító 2002. évi I. törvény a képviselők közé bevezeti a pártfogó ügyvéd intézményét. Az említett rendelkezés lehetővé teszi, hogy a bíróság pártfogó ügyvédet rendeljen ki a jogai érvényesítésére bármely okból képtelen és képviselővel nem rendelkező sértett, magánvádló, magánfél vagy egyéb érdekelt képviseletére. A Be. ugyan – eltérően a terhelt személyes költségmentességével kapcsolatos szabályoktól – nem kifejezetten az anyagi rászorultságtól teszi függővé a pártfogó ügyvéd kirendelését, hanem a jogok érvényesítésére képtelen állapotot határozza meg feltételként, azonban ez a kritérium felöleli az anyagi rászorultság kategóriáját is. A vagyoni-jövedelmi helyzete miatt jogainak érvényesítésére és képviselő meghatalmazására képtelen sértett vagy egyéb érdekelt így pártfogó ügyvéd kirendelését kérheti a bíróságtól. c) Az igazságszolgáltatási reform eleme volt a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvény, amelynek értelmében: i) az alapjogok érvényesítését, védelmét a bírósági és a hatósági eljárásokon kívüli jogi segítségnyújtás intézményével kívánják bővíteni. Az esélyegyenlőség elősegítésének alkotmányos célkitűzése szerint mindazok, akik anyagi, szociális vagy egyéb okokból kifolyólag nem képesek saját jogaik, jogi lehetőségeik 262



felismerésére, nincsenek abban a helyzetben, hogy jogaikat a bírósági vagy hatósági igény állapotába juttassák, intézményes keretek között kapjanak segítséget, támogatást. ii) Az állami jogi segítségnyújtás keretében a szolgáltatások a polgári jogi ügyekben alapvetően két területre terjednek ki. Egyrészt a bíróságok előtti eljárásban nyújtott segítségre (költségkedvezmény, az ügyfél hatóság előtti képviseletének biztosítása), másrészt bírósági eljáráson kívüli segítségnyújtásra (jogi tanácsadás, okirat/beadvány szerkesztés). Az igényérvényesítés szempontjából ez magában foglalja a peren kívüli, a pert megelőző (pereskedést előkészítő szolgáltatások), a peres eljárással összefüggő, végül a bírósági végrehajtással összefüggő segítségnyújtás (bírósági eljárást követően a határozat kikényszerítésében nyújtott segítség). A törvény 2008-ig csak a nem peres eljárásokban alkalmazható. iii) Az állami segítségnyújtás keretében a büntetőügyekben a segítségnyújtás egyrészt a büntetőeljárásra (költségkedvezmények, kirendelt védő, pártfogó ügyvéd biztosítása), másrészt a büntetőeljárást megelőző szakaszra (jogi tanácsadás, beadvány, okirat szerkesztése) terjedhet ki. iv) Létrejött az országos és a megyei pártfogói és jogi segítő hivatali hálózat, az Igazságügyi Hivatal keretében. Ez nyilvántartásba veszi a jelentkező, vele szerződést kötő ügyvédeket és civil szervezeteket. Másrészt a támogatásra jogosultságot a hivatal állapítja meg. A gyors ügyintézés előfeltétele: a hiánytalan, személyesen benyújtott kérelmekről a hivatal a kérelem átvételét és megvizsgálását követően azonnal dönt, másrészt, hogy egyszerűbb ügyekben a fél rögtön igénybe veheti a jogi szolgáltatást, s a támogatás feltételeit csak utóbb vizsgálja meg a hatóság. v) A támogatott személyi kör kiterjed a magyar és az uniós polgárokra egyaránt (pl. a határokon átnyúló jogviták tekintetében a joghoz való hozzájutás javításáról a jogi segítségnyújtásra 263



vonatkozó 2002/8/EC irányelv alkalmazhatósága érdekében), valamint a rászoruló külföldiekre (menekültek, menedéket kérők). Olyan irányba kell továbbfejleszteni a jogi segítségnyújtás rendszerét, hogy hosszabb távon megszűnhessen az ügyek elbírálására hatáskörrel rendelkező hatóságok közvetlen jogi segítségnyújtó feladata (pl. kitanítási kötelezettség, bírósági panasznap) az eljárási funkciók elválasztása érdekében. Másfelől, hogy az ingyenes jogvédelem kiterjedjen a társadalom és az egyén közös érdekét egyszerre szolgáló (pl. közhasznú, vagy kiemelten közhasznú) tevékenységet folytató szervezetekre is (pl. illeték kedvezmény, költségfeljegyzés közérdekű perek indításakor). Hosszabb távon olyan szabályozást indokolt kialakítani, hogy a különböző területeken lehetőleg egy, vagy kisszámú szervezethez legyen telepítve a közérdekű per indításának joga, és e felhatalmazás ne teremtsen lehetőséget a parttalan perlekedésre. A szolgáltatókat önkéntes alapon kell szervezni, így tartható fenn a piacihoz képest alacsonyabb mértékű állami díjazás, a szociálisan rászoruló ügyfél helyett, miközben számon kérhető a szolgáltatás, különösen, ha a mainál reálisabb tiszteletdíjat határoznak meg. d) Egyéb támogatási formák. Az egyéb lehetséges közreműködési, segítségnyújtási formák a következők: A 1995. évi CVII. tv. rendelkezései alapján, a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnoksága a jogszabályok, a miniszter döntései és az országos parancsnok intézkedései szerint együttműködik a büntetések és az intézkedések végrehajtásában segítő állami szervekkel és társadalmi szervezetekkel, egyházakkal, alapítványokkal és személyekkel, továbbá az érintett nemzetközi szervezetekkel. A hivatkozott jogszabály 13. § (1) bekezdése alapján a büntetés-végrehajtás szervezete ennek keretében megállapodást köt, és mindaddig együttműködik, ameddig az nem veszélyezteti az intézmény rendjét, biztonságát i. a fogva tartás körülményeinek a figyelemmel kísérésére, ii. a szabadulás után a társadalomba való beilleszkedés elősegítésére, 264



iii. karitatív tevékenység végzésére, továbbá iv. az egyéb büntetés-végrehajtási feladatok segítésére alakult börtönmissziókkal és társadalmi szervezetekkel, egyházakkal, alapítványokkal és segítő magánszemélyekkel. Az 1979. évi XI. tvr. szerint az elítélt jogosult az általa megjelölt és a büntetés-végrehajtási intézet által engedélyezett személyekkel való levelezésre; látogató fogadására; társadalmilag hasznos munka végzésére; a büntetés-végrehajtási intézetben és a büntetés-végrehajtástól független szervhez közérdekű bejelentés, panasz, kérelem és jognyilatkozat előterjesztésére; vallási vagy lelkiismereti meggyőződésének szabad megválasztására, annak kinyilvánítására és gyakorlására; valamint a szabadulása utáni munkába állása és letelepedése érdekében a munkáltató, valamint karitatív szervezetek megbízottjával és pártfogóval való érintkezésre. Mindezen jogok gyakorlásában hangsúlyos szerepet játszanak/játszhatnak a civil szervezetek. A szabadultak utógondozásában, a szociális feltételek, a munkahely és lakáskeresésben a helyi önkormányzatok, a munkáltatók, a karitatív és öntevékeny szervezetek közreműködése nélkülözhetetlen, ám a fő szerep a pártfogóra hárul A 2003. évi XIV. törvény - az igazságszolgáltatási reform részeként – a Pártfogó Felügyelői Szolgálat Országos Hivatala és megyei (fővárosi) hivatalai 2003. július 1-től kezdték meg működésüket, felváltva a hivatásos pártfogókat. Ezt követően 2006-tól új hivatal jött létre, amely egyszerre igazságszolgáltatási és segítő szervezet, együttműködve a civilekkel. 144/2005.(VII.27.) Kormány rendelet az Igazságügyi Hivatalról A Hivatal a pártfogó felügyelői feladatokkal kapcsolatban a) ellátja a pártfogó felügyelői tevékenységről szóló jogszabályokban az igazságügyi miniszter feladatkörébe utalt feladatokat, b) szakmai irányítást gyakorol a megyei (fővárosi) hivatalok pártfogó felügyelői feladatokat ellátó szervezeti egységei (a továbbiakban: Pártfogó Felügyelői Szolgálat), valamint a pártfogó felügyelők felett, 265



c) szervezi a pártfogó felügyelők képzését és továbbképzését, d) kialakítja és fejleszti a pártfogó felügyelők, az igazságszolgáltatási szervek, az ügyészség, a hatóságok, a társadalmi szervezetek és egyéb intézmények közötti együttműködést. A Hivatal a jogi segítségnyújtó feladatokkal kapcsolatban a) elbírálja a jogi segítségnyújtás engedélyezése iránti kérelmek tárgyában hozott határozatokkal szemben előterjesztett jogorvoslati kérelmeket, b) névjegyzéket vezet a jogi segítőkről és velük a jogi szolgáltatások nyújtására szolgáltatási szerződést köt, c) a jogi segítségnyújtás igénybevételével kapcsolatos tájékoztató tevékenységet lát el, d) szakmai irányítást és felügyeletet gyakorol a megyei (fővárosi) igazságügyi hivatalok jogi segítségnyújtó feladatokat ellátó szervezeti egységei (a továbbiakban: Jogi Segítségnyújtó Szolgálat) felett, e) szervezi a jogi segítségnyújtó feladatokat végzők képzését és továbbképzését, f) kezeli a jogi segítői díjak és törvényben meghatározott egyéb költségek kifizetésére szolgáló célelőirányzatot, annak terhére gondoskodik ezen díjak és költségek kifizetéséről, g) a jogi segítségnyújtás engedélyezése tárgyában méltányossági eljárást folytat le.

A jogvédelemmel foglalkozó civil szervezetek, például az Amnesty International fellép szegregáltak vagy az adott ország elégtelenül működő igazságszolgáltatásának áldozatai érdekében. A jogtalanul bebörtönzöttek vagy az ártatlanul halálra ítéltek sorsa is e körbe tartozik. Az Amnesty International nyilvántartása szerint az amerikai bíróságok több száz esetben ítéltek ártatlanul halálra embereket. 1977 óta, amikor az amerikai Legfelsőbb Bíróság visszaállította a halálbüntetést, majdnem 100 olyan esetről tudnak, amelyekben egy halálraítéltről később kiderült, hogy ártatlan. A bűnügyi felderítést segítő tudományok fejlődése (pl. a DNS kutatás) nem csak a nyomozók, hanem számos civil szervezet nyomására segített tisztázni a bűnösséget vagy az ártatlanságot (pl. The Forensic Science Society, American Academy of Forensic Sciences, the Justice Institute). Külön meg kell említeni az "ártatlanság projekteket", amelyek az almúlt évtizedben gomba módra szaporodtak az Egyesült Államokban. A kezdeményezés Barry C. Scheck és Peter J.Neufeld New York-i jogászok nevéhez fűződik, akik 1992-ben alakították meg az első ilyen non-profit jogi klinikát. Ezekben joghallgatók szakmai felügyelet mellett olyan eseteket igyekeznek felderíteni és sikerre vinni, amelyekben DNS-vizsgálatok bizonyíthatják a korábban elítélt személyek ártatlanságát. 266



5. Jogvédő szervezetek Magyarországon Az állampolgár számára alkotmányosan biztosított szabadságjogok egyenlő érvényesítésének lehetőségét gátolja a társadalmi (gazdasági, kulturális) egyenlőtlenségek elszabadulása. Jóllehet az állam igyekszik a mechanizmusok sokféleségét alkalmazni e helyzetek kiegyenlítésére, azonban ezek nem tarthatnak lépést a folyton változó konfliktusokkal, a jogérvényesítést gátló problémákkal. Más vonatkozásban pedig a régi és kipróbált mechanizmusok elégtelenné válnak a folytonosan változó elvárások közepette. A nyugati demokráciák a második világháború utáni fejlődésben többször érzékelték, hogy az értékrendnél lassabban változó politikai intézményrendszer és jogrend egyre kevesebb támogatottsággal rendelkezik a társadalomban. A nők jogvédelme, a környezetvédelemmel összefüggő állampolgári jogosultságok, az adatvédelem, a kisebbségi jogok új szemléletet tükröznek, és ezekre intézményes válaszokat igyekeznek adni, azonban ezek kezelése kezdetben még a civil szervezetek funkciója. Ők tiltakozó, jogi és közösségteremtő, avagy a nyilvánosságot formáló akciók révén a sokféleségét jelentik. Amikor jogvédő civil szervezetekről beszélünk, fontos hangsúlyozni, hogy – mint minden civil képződmény – ezek is átesnek bizonyos, a fejlődéssel együtt járó – tartalmi és formai változásokon: a) a legitimitásuk, elismertségük növekszik, b) kialakulnak a partneri viszonyrendszerük a kormányzattal, c) szolgáltatásaikban, működésükben professzionalizálódnak (az ad hoc döntéstől, akcióktól eljutnak a klienseknek végzett folyamatos szolgáltatáshoz, ugyanakkor bürokratizálódnak, a szervezeti ügyintézők önérdekeinek érvényesítéséhez, amely módosítja a belső érdekviszonyokat, ezzel párhuzamosan a tagok és a kliensek számára a döntésekbe való közvetlen beleszólás és a részvétel lehetősége visszaszorul), d) a globalizálódás megjelenik tevékenységükben és (nemzetközi) kapcsolatrendszerükben. 267



A közéleti tevékenységet végző öntevékeny szervezetek része a jogvédő civil szervezetek köre Magyarországon is. A jogvédelem – különösen a rendszerváltás óta - nyilvánvalóan nem jövedelmező tevékenység, és kevés állami segítségre számíthatott. Az elmúlt évtizedben elsősorban külföldi források, piaci vállalkozások és magánszemélyek adományai jelentették a bevételek többségét. Ez a kedvezőtlen feltételrendszer kezd átalakulni. A 2003-as adatok szerint a magyarországi egyesületek és alapítványok körében 682 jogvédelemmel foglalkozó alapítványt és egyesületet találunk, amely az egész civil szektor 1,3%-át teszi ki. Ez meg sem közelíti a nyugateurópai vagy az amerikai arányokat, azonban jelentős a felzárkózás üteme. Lényeges, hogy a nem kifejezetten jogvédelmi tevékenységet folytató egyesületek, alapítványok tekintélyes része is nyújt jogi szolgáltatást tagjai, illetve a hozzájuk fordulók részére. Ilyen szolgáltatás lehet tipikusan a jogász által tartott ügyfélfogadás, ingyenes jogi képviselet, telefonos tanácsadás. A többi posztkommunista országban a jogvédő szervezetek a nők jogaival, a kisebbségekkel (etnikai és nemzeti kisebbségek, fogyatékosok, homoszexuálisok, betegek, drogosok, kábítószerélvezők), a migránsokkal és a totális intézményekben élőkkel (fogva tartottak, katonák) foglalkoztak leggyakrabban. Működésük része a propaganda, nevelés, információgyűjtés és adás, monitoring, dokumentáció a jogsértésekről, jogi és intézményi reformok kezdeményezése, jogi szolgáltatás nyújtása, hálózatépítés, közösségépítés, karitatív tevékenység, tiltakozó akciók szervezése; jogi, politikai közéletben, sajtóban, itthon és külföldön.

A hazai jogvédő tevékenységeket nagyobb részt külföldi forrásokból folytatják. A hazai civil szervezetek más szektoraihoz képest az emberi jogvédelemmel foglalkozók szűk köre miatt ilyen koordinációs hálózat még nem létezik. Ugyanakkor több szervezet is együttműködik, állandó vagy eseti jelleggel, projektekre korlátozódva. A tapasztalat azt mutatja, hogy a civil szervezetek között alacsony az együttműködési hajlam. Ennek oka elsősorban a szűkös pénzügyi forrásokban, továbbá a fennmaradáshoz hozzájáruló presztízs elérésében keresendő. A munkamegosztásban testet öltő együttműködés inkább csak növelné a presztízst és ismertséget, semmint csökkentené azt. A civil jogvédő tevékenység magyarországi társadalmi támogatottságát az aktivisták általában csekélynek tartják, nem jellemzi őket “mozgalmi” optimizmus. Tevékenységük többnyire ismeretlen, elhanyagolható az aktív támogatók, illetve aktív ellenzők köre.

268



A civil jogvédők aktivitása nem helyettesíti, csupán kiegészíti az olyan állami szervek felügyelő és ellenőrző munkáját, mint a parlamenti bizottságok, az Alkotmánybíróság, az ombudsmanok, avagy az ügyészség. Nem a felügyelet, a szolgáltatás társadalmasítása, saját kézbe vétele a civilek célja a jogállamban, hanem az államilag szervezett szolgáltató és jogérvényesítő tevékenységek civil kontrollja, amely önálló profilt jelent az intézményesített állami és politikai kontroll mellett a jogállamban. Sajátossága, hogy a bürokratikus racionalitás kizárólagossága mellett számon kéri a humán értékeket, az egyedi ügyek méltányosságát és igazságosságát. Nos, ennek a biztosítása jelenti a civil jogvédelem racionalitását.

6. A bírósági ülnöki rendszer A szakirodalomban számos érv merült fel mind a laikus bíráskodás, az esküdtszék vagy éppen az ülnöki rendszer szükségessége mellett és ellen. Gyakran annak politikai szerepét állították a középpontba, mondván, hogy a hatalommal szemben képezhető egyfajta ellensúly jelenthet. Másfelől szerepük lehet a törvények elfogadtatásában, a jogalkalmazás népszerűsítésében. 1848-ban, speciálisan a sajtóügyekre vonatkozóan bevezetik ugyan az esküdtbíráskodást Magyarországon, ám politikai okokból 1852-ben megszüntették, és csupán a 307/1867. (V. 17.) IM rendelet állította vissza az intézményt. Azt az 1896. évi XXXIII: tc. terjesztette ki és alakította ki végleges formájában. Az intézményre az első világháborút követő újabb sanyarú évek után a negyvenes években jut újabb – nem túl dicsőséges – szerep. Ez egyrészt azt jelentette, hogy az Ideiglenes Kormány Debrecenben kibocsátotta a 81/1945. M. E. számú rendeletét a népbíráskodásról (felállítva a népbíróságokat, illetve ezek fellebbezési fórumát a Népbíróságok Országos Tanácsát), másrészt létrejött, és a rendes bírósági rendszerben is bevezették az ülnöki részvételt. A népbírósági rendszer azonban a háborús bűnösök megbüntetése helyett a hatalmon lévők politikai ellenfeleivel való leszámolás nyílt eszközévé váltak (mind az 1945-1949 közötti időszakban, mind pedig az 1956-os forradalom és szabadságharc leverése után). Az 1949. évi XI tv. büntető ügyekben bevezeti a népi ülnöki rendszert. Lényeges, hogy a népi ülnökök mindvégig azonos jogokat élveztek a tanácsvezetéssel megbízott szakbíróval. Az ülnökök érdemi részvétele a 60-as évektől visszaszorul, amiként azt Kulcsár Kálmán írja, a kiválasztásban elsődleges szempont volt azon nyugdíjasok kiválasztása, akik az érdemi bírói munkát remélhetőleg nem fogják “zavarni”.

Az 1997-es igazságügyi reform érintette az ülnöki rendszert is. Az 1997.évi LXVII. törvény értelmében az ülnökök megbízatásukat a 269



népszuverenitás elve alapján választással nyerik el. Ennek előfeltétele, hogy az illetőt erre jelöljék. Az ülnököket a bíróság illetékességi területén lakóhellyel és választójoggal rendelkező magyar állampolgárok, a bíróság illetékességi területén működő helyi önkormányzatok és társadalmi szervezetek jelölik. A katonai ügyekben eljáró tanácsokba az ülnök jelölésére a rendvédelmi, katonai érdekképviseleti szervek csak javaslatot tehetnek, a jelölés joga a parancsnokot illeti meg. Attól függően, hogy melyik bírósági szintre kerülnek - a megyei vagy városi, kerületi önkormányzati testületek választják meg, amennyiben van választójoga és betöltötte a 30. életévét. A választás előkészítése, illetve az egyes bíróságokhoz megválasztandó ülnökök számának meghatározása az Országos Igazságszolgáltatási Tanács feladata, míg a választás időpontját a köztársasági elnök tűzi ki. Fontos megemlíteni, hogy noha a jelölő szervezetek között nem szerepelhetnek pártok, az 51/1992. (X. 22.) AB. hat. alapján a bírósági ülnök lehet párttag is. Ma elsősorban az ülnökök megválasztásának nehézkessége miatt csökkent azon ügycsoportok száma, amelyekben kötelező az ülnökök részvétele. A szakirodalomban is általánosan elterjedt vélemény, hogy a szó valós értelmében vett társas bíráskodásra mindenekelőtt a magyar eljárásjogi szabályokat figyelembe véve – a bírósági fórumok minden szintjén szükség lenne. Kockázatos, ha egyetlen bíró beállítottságára, lélekállapotára, koncentrálóképességére bízzuk az állampolgárok életét jelentős mértékben befolyásoló döntéseket. Miközben egy átlagos bírónak százas nagyságrendű üggyel (2002-ben olykor 250-300-zal is) kell párhuzamosan foglalkoznia, az ülnökkérdés különösen aktuális kérdés. A gyakorlatban alig fordul elő, hogy a számbeli fölényben lévő laikus bírák a hivatásos bíró véleményével szembenálló döntést hozzanak. A reájuk vonatkozó jogi szabályozás komoly gyengesége továbbá, hogy miközben a hivatásos bíró személyében bekövetkezett változásnak garanciális feltételei és következményei vannak, addig a bírósági ülnökök személyében bekövetkezett változásnak semmilyen eljárásjogi következménye nincs. A jelenlegi helyzet feloldását sokan az ülnöki tevékenység állampolgári kötelezettséggé tételében, a szelekciós és a döntési mechanizmus precíz kidolgozásában látják. Gyakran felmerül, hogy a magyar ülnöki rendszernek adaptálnia kellene jó néhány, az esküdtszékeknél gyakorta alkalmazott megoldást. A civil szervezetek nem ambicionálják a jelöltállítást, illetve a kiválasztott személyek motivációja és elkötelezettsége is sok esetben megkérdőjelezhető. 270



Az e tisztségre jelöltek (jelentkezők) túlnyomó többsége napjainkban a nyugdíjas korosztályból származik, Különösen élesen merül fel ez a kérdés annak ismeretében, hogy más országokban, - különösen az Egyesült Államokban - milyen erőfeszítéseket tesznek a “fair cross section” doktrína, illetve a pártatlanság alkotmányos követelménye érvényesülése érdekében. Ugyan akadnak használható külhoni példák, melyek a laikusok felelősségvállalását és tényleges közreműködését biztosítják (pl. egyes ténykérdésekről vagy a szankcióról folytatott titkos szavazás bevezetése), a reform e téren nem halad. Továbbgondolandó kérdés, miként lehetne a civil szervezeteket érdekeltté, illetve a jelenleginél hasznosabbá tenni ebben a folyamatban.

7. Egyéb tevékenységi formák a) Eljárásban részvétel Közvetett módon is részt vehetnek civil szervezetek az igazságszolgáltatásban, mert a bíróságok, a közigazgatási hatóság kezdeményezése alapján a büntető-, a polgári- vagy a közigazgatási per folyamán az egyesületek és más jogi személyek tevékenységébe és irataiba betekintési joggal rendelkeznek. A Be. 71. § (1) bekezdése értelmében, a bíróság, az ügyész és a nyomozó hatóság tájékoztatás adása, adatok közlése, átadása, illetőleg iratok rendelkezésre bocsátása végett állami és helyi önkormányzati szervet, hatóságot, köztestületet, gazdálkodó szervezetet, alapítványt, közalapítványt és társadalmi szervezetet kereshet meg. Ennek teljesítésére 8-30 napos határidőt állapíthat meg. A rejtjelezett vagy más módon megismerhetetlenné tett adatot a megkeresett köteles az átadás vagy a közlés előtt eredeti állapotába visszaállítani, illetőleg a megkereső számára az adat tartalmát megismerhetővé tenni. Az adatszolgáltatás ingyenes. A megkeresett a megállapított határidő alatt - ha törvény másképp nem rendelkezik - köteles a megkeresést teljesíteni, vagy a teljesítés akadályát közölni. Szintén a Be. 178. § (1) bekezdése teszi lehetővé, hogy a nyomozó hatóság a büntetőeljárás megindítása után annak megállapítására, vajon vannak-e bizonyítási eszközök, és ezek hol találhatók, adatszerzést végezhet. 271



Ennek során igénybe veheti a rendőrség külön törvényben meghatározott bűnüldözési adatkezelési adatbázisait, de a megkeresésre (71. §) vonatkozó szabályok szerint bárkitől okiratok és adatok rendelkezésre bocsátását, valamint felvilágosítást kérhet a feljelentő vagy a sértett köztestület, alapítvány, közalapítvány vagy társadalmi szervezet vezetőjétől. Továbbá a vizsgálatra jogosult szervtől vizsgálat tartását és a kár megállapítását kérheti, a bűncselekmény helyszínét megtekintheti, szaktanácsadót vehet igénybe, és a megszerzett adatokat ellenőrizheti. A nyomozó hatóság az adatszerzés során fénykép vagy más adathordozón rögzített kép bemutatásával személyt vagy tárgyat kiválasztathat, illetőleg a bemutatott személyről vagy tárgyról felvilágosítást kérhet. Az eljárásba a civil szervezet a saját kezdeményezésére is belefolyhat. Például a fogyasztói érdekképviseletet ellátó társadalmi szervezet, valamint a gazdasági kamara képviselője a fogyasztóvédelmi vizsgálatokban, ellenőrzésekben részt vehet, az üzleti titkot képező nyilvántartásokba azonban nem tekinthet be. (89/1998. (V.8.) Korm.r.) A polgárok nagyobb csoportját érintő ügyben, így a környezetvédelemben a környezetvédelmi egyesületek és más társadalmi szervezetek vesznek részt a közmeghallgatáson, ha azon részvételi szándékukat bejelentették és igazolták ügyféli minőségüket. (1995.évi LIII. tv. a környezet védelmének általános szabályairól). Általuk valósul meg az állampolgári részvétel. 1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól 97. § (1) Az állampolgárok - e törvényben és más jogszabályban meghatározott módon jogosultak részt venni a környezettel kapcsolatos eljárásban. (2) Mindenkinek joga, hogy környezetveszélyeztetés, környezetkárosítás vagy környezetszennyezés esetén a környezethasználó és a hatóságok figyelmét erre felhívja. Az erre vonatkozóan írásban tett felhívásra a hatáskörrel rendelkező szerv intézkedésének megtétele mellett a törvényben előírt határidőn belül érdemi választ köteles adni. (3) Az állampolgári részvétel gyakorolható: a) személyesen vagy képviselő útján, b) társadalmi szervezetek révén, c) települési önkormányzatok útján.

272



b) Alternatív vitarendezés A jogviták rendezésének előnye „rugalmas és a felek által alakítható döntési folyamat”, illetve az, hogy a magánéleti és az üzleti titkot távol tartja a nyilvánosságtól. Lényeges, hogy az esetek többségében az érdemi döntés jogi kötőerővel bír. és az állam által biztosított kényszer igénybevételére is van mód. Az alternatív vitarendezési módszerek (alternative dispute resolution vagy ADR) olyan vitamegoldási eljárások összefoglaló elnevezése, amelyeket a felek önkéntes elhatározásból – a konfliktus természetére tekintettel – a vita rendes bírósági útra terelése előtt vagy helyett vesznek igénybe. Ezen módszerek kimerítő felsorolása szinte lehetetlen. i. Egyes formák, a hosszú távú, komplex együttműködést feltételezve, elsősorban a viták megelőzésére és nem a megoldására koncentrálnak (partnering) ii. Léteznek sajátos vitarendezési módszerek, amelyek a konfliktust a kialakulása helyéül szolgáló szervezeten belül igyekeznek rendezni. A szervezetek e célból saját ombudsmant vagy a munkatársakból álló tanácsokat (peer review panel) kérhetnek fel ajánlások kidolgozására. iii. Gyakori, hogy a felek külső segítség nélkül törekednek a probléma megoldására, rögzített eljárási szabályok mellett, amelyek egyes kérdéseket (pl. vita kialakulása, jogi felelősség kérdése) eleve kizárnak a sikeres rendezés érdekében. iv. Külső segítő igénybe vétele, ha az már elkerülhetetlen. (1) Ez lehet eljárási jellegű (pl. semleges hely biztosítása, a találkozó gyakorlati megszervezése, a napirend előterjesztése, stb.) (facilitation). Segítség lehet már a vita jellegének tisztázása (convening) vagy az eltérő álláspontok első szemügyre vételezése (early neutral evaluation), illetve a puszta tényfeltárás is (fact finding), amely segít rávilágítani a problémamegoldás szempontjából lényeges kérdésekre. (2) Komolyabb jogviták esetén a külső személy a nézeteltérés érdemében is kifejtheti a nézeteit a megállapodás létrejöttét elősegítendő (mediation). Ilyen közvetítői tanácsadó véleményt 273



testület is adhat, ahol a mediátor(ok) vagy a felek képviselőivel együtt (mini trial) vagy nélkülük (summary jury trial) járnak el. Ez a vélemény mindenképpen orientál a peres eljárástól várható eredményeket illetően is. (3) Amennyiben a közvetítés semmilyen más formája nem jár eredménnyel, a felek a végleges döntés jogát átruházhatják harmadik személyre vagy személyekre is. Erre sor kerülhet a mediátor(ok) vagy más személy(ek) bírókénti közreműködésével (med-arb vagy arbitration). A felek úgy is határozhatnak, hogy a választott bírót csak az általuk beterjesztett megoldási javaslatok közti végső döntés joga illeti meg (baseball arbitration). (4) Ahol a felek viszonya jelentősen megromlott, ott a klasszikus békéltetés (conciliation) is jelentős eredményekkel járhat. Alig találunk állami jogforrásban részletesen kidolgozott eljárási módozatokat az egyezség elérésére. A fentiek alapján is nyilvánvaló, hogy mind a vitában érintett felek közti “egyszerű” közvetítés, mind pedig az érdemi döntés meghozatalában aktív közreműködés az adott területen működő, személyi és szervezeti háttérrel is rendelkező civil szervezeteknek elérhető. A legismertebb módszer a választott bíráskodás. Ennek előnyei között megemlíthetjük, hogy a felek maguk jelölhetik ki a jogvitájukat eldöntő személyt vagy személyeket, s így a kényes ügyekben nélkülözhetetlen bizalmi elem és diszkréció elve is beépülhet az eljárásba. További előny a gyorsaság, amennyiben a rendes és rendkívüli perorvoslatok mellőzése komoly időmegtakarítást eredményez. Ezen eljárásokban gyakori, hogy záros (prekluzív) határidőket állapítanak meg a választott bíróságok eljárási szabályzatai, elkerülendő (kizárandó) a “perelhúzó” taktikákat. Egyes szerzők szerint a választott bíráskodás leírhatatlan az állami igazságszolgáltatás fogalomkészletével. Bizonyos, hogy “ahol ez nem sért közérdeket, ott az állam megengedi, hogy a felek az állami bíráskodást ezzel pótolják”. Sokan inkább az ADR egyik válfajaként kezelik. E megközelítésben a jogintézmény nem az állami igazságszolgáltatás tükörképét formáló magánbíróság, hanem az ADR egyik speciális megnyilvánulása, amely működéséhez és határozatainak érvényesítéséhez az állami szervek az átlagosnál nagyobb asszisztenciát nyújtanak. 274



A Magyar Kereskedelmi és Iparkamara biztosítja a működését a mellette tevékenykedő Állandó Választott bíróságnak, amely nemzetközi kereskedelmi ügyekben is eljár. Az 1994.évi LXXI. törvény értelmében a választott bírák függetlenek és pártatlanok, nem képviselői a feleknek. Eljárásuk során utasítást nem fogadhatnak el, és teljes titoktartásra kötelezettek a teendőik ellátása keretében tudomásukra jutott körülmények tekintetében, az eljárás megszűnése után is. Minderről - állandó választott bíróság esetében megválasztásuk (kijelölésük) alkalmával írásbeli nyilatkozatot kötelesek tenni. Nem lehet választott bíró a hivatásos bíró (mert a bírák jogállásáról szóló törvény ezt számára kizárja), továbbá aki 24. életévét nem töltötte be, és akit jogerős bírói ítélet a közügyektől eltiltott; a bíróság jogerősen gondnokság alá helyezett; a bíróság jogerősen végrehajtandó szabadságvesztésre ítélt, amíg a büntetett előélethez fűződő hátrányok alól nem mentesül. A közvetítés olyan sajátos permegelőző, konfliktuskezelő, vitarendező eljárás, amelynek célja a vitában érdekelt felek kölcsönös megegyezése alapján a vitában nem érintett, harmadik személy (közvetítő) bevonása mellett a felek közötti vita rendezésének megoldását tartalmazó írásbeli megállapodás létrehozása. A közvetítő feladata, hogy a közvetítés során pártatlanul, lelkiismeretesen, legjobb tudása szerint közreműködjön a felek közötti vitát lezáró megállapodás létrehozásában. A közvetítői tevékenységről szóló 2002. évi LV. törvény célja, hogy elősegítse magánszemélyek, szervezetek személyi és vagyoni jogaival kapcsolatban felmerült azon polgári jogviták rendezését, amelyekben a felek rendelkezési jogát törvény nem korlátozza. Lényeges, hogy a törvény hatálya nem terjed ki a külön törvényben szabályozott más közvetítői vagy békéltetői eljárásra, továbbá a választott bírósági eljárás során lefolytatandó közvetítésre. Az Igazságügyi Minisztérium a közvetítőkről és a közvetítőket foglalkoztató jogi személyekről vagy jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokról közvetítői névjegyzéket vezet. Erre egyrészt olyan emberek kerülhetnek fel, akik felsőfokú végzettséggel és annak megfelelő legalább öt éves igazolt szakmai gyakorlattal rendelkeznek, büntetlen előéletűek és nem áll fenn velük szemben törvényi kizáró ok. Másrészt kérelemre olyan jogi személyek, amelyek létesítő okiratában a közvetítői tevékenység szerepel, és van közvetítői tevékenység folytatására feljogosított tagjuk, vagy munkaviszony, továbbá munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony keretében foglalkoztatott alkalmazottjuk, akinek közvetítői tevékenysége nem szünetel. Azaz 275



lehetséges, hogy egy civil szervezet is elásson kifejezetten közvetítői tevékenységet, hivatalos felhatalmazás birtokában. A közvetítői eljárásban a felek közös megegyezés alapján az általuk választott természetes személy vagy jogi személy közvetítőként felkérését írásban kezdeményezhetik. A felek - ha annak igénye felmerül - egyidejűleg több természetes személy vagy jogi személy felkérését is kezdeményezhetik. A jogi személy a felkérésről értesíti az ügyben közvetítőként eljáró alkalmazottját. A jogi személy nevében eljáró alkalmazott - a jogi személy vezetőjével egyeztetve - a kérelem kézhezvételét követő 8 napon belül köteles írásban nyilatkozni arról, hogy a felkérést elfogadja-e. Ha a felek által felkért jogi személy nevében eljáró alkalmazott a felkérést elfogadja, a közvetítői eljárás lefolytatására, mint közvetítő, ő jogosult.

A sajátos ismereteket igénylő és ezért külön szabályokkal rendelkező közvetítői eljárások egyike az egészségügyi. Ebbe bekapcsolódik az egészségügyi szolgáltató, a biztosító és a civil szervezet, bármely, a beteg és a szolgáltató közötti, a szolgáltatással összefüggésben létrejött jogvita gyors, peren kívüli egyezséggel való rendezésébe. Az eljárás lefolytatását kérheti a beteg, a beteg halála esetén annak közeli hozzátartozója vagy örököse és a szolgáltató a beteg lakóhelye szerinti területi igazságügyi szakértői kamaránál. Ennek listáját az egészségügyi szolgáltatóknál kell jól látható módon kifüggeszteni. A kérelemnek tartalmaznia kell a beteg nevét, lakóhelyét, a szolgáltató nevét, székhelyét, a sérelmezett magatartás megnevezését és időpontját, következményeinek leírását, valamint az igényt. Civil szervezetek elsősorban a betegek jogait képviselik. 2000. évi CXVI. Törvény az egészségügyi közvetítői eljárásról 6. § (1) A közvetítői eljárás megindulása esetén a szolgáltató értesíti az eljárásról azt a biztosítót, akivel felelősségbiztosítást kötött (a továbbiakban: biztosító) és a biztosító nevéről és székhelyéről tájékoztatja a kamarát. A tanács üléseire a biztosítót is meg kell hívni, és részére észrevételezési jogot kell biztosítani. A szolgáltató úgy is nyilatkozhat, hogy a közvetítői eljárásban a biztosítója részvételének mellőzését kéri. (2) A tanács ülésének időpontját a kamara a közvetítőkkel történt egyeztetés után tűzi ki, legkésőbb a közvetítők személyében történt megállapodást követő 30. napra. Erre a feleket személyes megjelenésre - meghívja. (3) A meghívóban tájékoztatni kell a feleket a képviselet lehetőségéről, illetve módjáról, továbbá fel kell hívni a feleket arra, hogy az üggyel kapcsolatos ismereteiket lehetőleg az első ülésen tárják a tanács elé. (4) A feleket meghatalmazás alapján nagykorú, cselekvőképes személy, az (5) bekezdésben meghatározott társadalmi szervezet, illetve jogi képviselő (ügyvéd vagy a szolgáltatót a jogtanácsosa) képviselheti. 276



(5) A beteg képviseletére az a társadalmi szervezet jogosult, amely az alapító okiratában foglaltak szerint a betegjogok, az emberi jogok, illetve a betegek érdekvédelmének területén tevékenykedik. A szolgáltatót a szolgáltatókat tömörítő társadalmi, illetve érdek-képviseleti szervezet képviselheti.

Végül annak bemutatására, hogy a fogyasztók jogainak, érdekeinek védelme milyen sokrétű társadalmi tevékenység, beleéretve a békéltetést is, és abban mi a civilek és az igazságszolgáltatás feladata, a törvényből idézünk. 1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről 17. § (1) A fogyasztóval iskolai és iskolán kívüli oktatás keretében meg kell ismertetni az igényei érvényesítéséhez szükséges jogszabályokat. (2) A fogyasztóvédelmi oktatás elsősorban állami feladat. (3) Az iskolai fogyasztóvédelmi oktatás a Nemzeti Alaptanterv részét képezi. A Nemzeti Alaptanterv fogyasztóvédelemmel kapcsolatos követelményeinek a Kormány részére történő benyújtása előtt be kell szerezni a fogyasztói érdekek országos képviseletét ellátó társadalmi szervezetek véleményét is. (5) Az állam az iskolai fogyasztóvédelmi oktatással kapcsolatos feladatait az oktatási intézményeken keresztül, a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséggel és a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetekkel együttműködve látja el. 21. § (1) A békéltető testület elnökből, elnökhelyettesből és tagokból (a továbbiakban együtt: békéltető testületi tagok) áll. (2) A testületi tagokat - testületenként legalább tíz, legfeljebb harminc főt - egyrészről a kamara, másrészről a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek egyenlő arányban jelölik ki. A jelölés során biztosítani kell, hogy a testületnek legyen olyan tagja, aki a 25. § (4) bekezdésében meghatározott követelményeknek megfelel. (3) A tagokról a békéltető testület működési feltételeit biztosító kamara listát vezet. A kamara a testületi tagok listáját megküldi a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőségnek, továbbá kérésre a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezeteknek, valamint az illetékességi területén működő helyi önkormányzatoknak. 25. § (1) A békéltető testület háromtagú tanácsban jár el. Az eljáró tanács egyik tagját az eljárást megindító fogyasztó, illetve a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezet, egy másik tagját pedig az eljárással érintett gazdálkodó szervezet jelöli ki a testületi tagok 21. § (2) bekezdésében meghatározott listájáról, és az így kijelölt két tag jelöli ki az eljáró tanács elnökét. (2) Ha a felek bármelyike a megadott határidőn belül nem él a jelölés lehetőségével, vagy a két kijelölt testületi tag a kijelölésüktől számított három napon belül nem egyezik meg a harmadik tag személyében, vagy, ha más okból szükséges, az eljáró tanács hiányzó tagját a 277



testület elnöke jelöli ki, figyelemmel arra, hogy legalább egy tag a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek által jelölt, egy másik tag pedig a kamara által jelölt testületi tagok közül kerüljön ki, valamint minden olyan szempontra, amely nagy valószínűséggel biztosítja független és pártatlan testületi tag kijelölését. (3) Ha a felek az ügy eldöntését egyszerűnek tartják és egy testületi tag személyében megállapodnak, ez a testületi tag egyedül jogosult az eljárás lefolytatására. (4) A (3) bekezdésben meghatározott esetben egyedül eljáró testületi tagként csak az jelölhető ki, aki jogi végzettséggel rendelkezik, és a megelőző három évben nem állt az őt jelölő kamarával, illetve fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezettel, vagy ezek tagjával munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban. (5) Ahol a törvény a továbbiakban eljáró tanácsot említ, azon az egyedül eljáró testületi tagot is érteni kell. 28. § (1) A békéltető testület eljárása a 27. §-ban szabályozott egyeztetést követően kérelemre indul. (2) A kérelmet a fogyasztó, vagy - a több fogyasztót érintő vitás ügyben az érintettek felhatalmazása alapján - a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezet terjesztheti elő, ezer forint eljárási díj befizetésével. 38. § (1) A közüzemi, a pénzügyi és nyugdíjpénztári, a biztosítási, valamint a távközlési szolgáltatási tevékenységet folytató gazdálkodó szervezetek a fogyasztói bejelentések intézésére, panaszok kivizsgálására és orvoslására, a fogyasztók tájékoztatására az ügyfelek részére nyitva álló helyiségben ügyfélszolgálatot kötelesek működtetni. (2) Az ügyfélszolgálat működési rendjét, félfogadási idejét a gazdálkodó szervezet úgy köteles megállapítani, illetve működésének feltételeiről oly módon köteles gondoskodni, hogy a fogyasztói érdekek ne sérüljenek. (3) Az ügyfélszolgálat a panasz elutasítását köteles indokolással ellátva írásba foglalni és annak egy példányát a fogyasztónak átadni vagy tizenöt napon belül megküldeni. (4) Az ügyfélszolgálat a fogyasztói bejelentések intézése és a fogyasztók tájékoztatása során köteles együttműködni a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetekkel. 44. § (1) A helyi önkormányzatok képviselő-testületei a) segíthetik a fogyasztók önszerveződéseit, támogathatják a fogyasztóvédelmi társadalmi szervezetek helyi érdekérvényesítő tevékenységét, 45. § (1) Az állam és a helyi önkormányzatok előmozdítják és támogatják a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek arra irányuló tevékenységét, hogy […] (2) Az árhatóság köteles a hatósági ár megállapítását, a hatósági ár mértékének kialakítását megelőzően a társadalmi szervezetek véleményét kikérni. 278



(3) Az állam a mindenkori éves költségvetésről szóló törvényben gondoskodik a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek támogatásáról.

c) Az anti-diszkriminációval összefüggő intézmények és fórumok A civil jogvédelmi, érdekvédelmi tevékenység egyik lényeges kérdése a hátrányos megkülönböztetés és az előnyben részesítési kötelezettség ügye, illetve az ezzel összefüggő lehetséges intézményes megoldások köre. Az európai közösségi jog kötelezi a tagországokat a hátrányos megkülönböztetéssel foglalkozó intézmények és függetlenségük megteremtésére, hogy a magánszervezetek mellett az állami intézmények működésének kontrollját is hatékonyan elláthassa, ugyanakkor ehhez szoros kapcsolatban is kell lennie a kormányzattal. A 2003.évi CXXV. törvényben fogalmazódott meg a régóta vajúdó önálló szabályozás, amelyből a civil szervezetek szerepét emeljük ki. i. A törvény meghatározza, hogy valamennyi hatóság és közszolgáltatást nyújtó (költségvetési intézmény, civil szervezet, gazdálkodó), továbbá munkáltató jogalkalmazása során mit jelent a közvetlen és a közvetett diszkrimináció, az előnyben részesítés, illetőleg mely magatartások nem tartoznak e fogalmi körbe. ii. Létrejött az Egyenlő Bánásmód Hatóság - az ombudsman, a bíróságok, az ügyészég és a civil jogvédők mellett - országos szervként. A hatóság – ha a panaszos más közigazgatási, munkajogi, szabálysértési eljárást nem indít - vizsgálatot folytat annak megállapítására, hogy megsértették-e a törvény rendelkezéseit, illetve a hátrányos megkülönböztetés tilalmát. Az eljárás általános szabálya, hogy a hátrányos megkülönböztetés tényét és okozati összefüggését a panaszos adja elő, míg a diszkrimináció elkövetésével "vádolt" köteles bizonyítani, hogy nem sértett jogszabályt (bizonyítás megfordítása). A hatóság ajánlásokat intéz a felekhez, véleményezi az egyenlő bánásmódot és az esélyegyenlőséget érintő jogszabályok tervezeteit, javaslatot tesz az egyenlő bánásmódot és az esélyegyenlőséget érintő kormányzati döntésekre. 279



iii. Számos jogsérelem nem vagy nem kizárólag egyes személyeket, hanem egy egész társadalmi csoportot ér. A hatályos eljárási szabályok szerint csak olyan személy indíthat peres eljárást, akinek jogát vagy jogos érdekét sérti az adott intézkedés. Ez azonban meggátolja a perindítást a hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos ügyekben, különösen abban az esetben, ha nehéz vagy egyáltalán nem lehetséges megállapítani a jogsérelmet szenvedett személyét. Az ilyen helyzetekre biztosítani kell a közérdekű igényérvényesítés (actio popularis) lehetőségét a hátrányos megkülönböztetést szenvedett csoport nevében az állami vagy társadalmi érdek-képviseleti szervezetek számára is. iv. Az országgyűlés fogadja el a jövőben az országos esélyegyenlőségi programot, amelynek végrehajtásáról a kormány rendszeresen köteles beszámolni. A hátrányos megkülönböztetés elleni jogi fellépés egyik sarkalatos pontja a bizonyítási kötelezettség telepítésének kérdése. Ha ugyanis a diszkriminációval kapcsolatos eljárások során a bizonyítási kötelezettség a jogsértett alperest terheli, akkor ez nem pusztán megnehezíti, hanem a legtöbb esetben lehetetlenné teszi a sikeres jogérvényesítést. Ennek az a gyakorlati oka, hogy a jogsértéssel kapcsolatos információ és dokumentum rendszerint a jogsértő felperes birtokában van, illetve a tanúk is általában az ő alkalmazottai. Éppen ezért tette az európai közösségi jog a tagállamok kötelezettségévé a hagyományos bizonyítási kötelezettség megfordítását. A 97/80/EK, 2000/43/EK, 2000/78/EK irányelv valamennyi ott felsorolt csoporttal kapcsolatos antidiszkriminációs eljárásokban a bizonyítási kötelezettség megfordítására kötelezi a tagállamokat. Az irányelvek szerint a tagállamok kötelesek meghozni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy amikor az egyenlő bánásmódhoz való jogukban sértett személyek a közvetlen vagy közvetett diszkriminációra utaló tényeket a bíróság vagy más illetékes hatóság elé tárják, az alperes kötelessége legyen bebizonyítani, hogy az egyenlő bánásmód elvét nem sértették meg. A magyar antidiszkriminációs joggal kapcsolatos fontos közösségi előírás az, hogy nem csupán egyes peres eljárásokban kell megfordítani a bizonyítási kötelezettséget, hanem valamennyi peres és peren kívüli eljárásban. Ezeknek a szabályoknak a magyar jog csak részben felel meg, mivel a fordított bizonyítási kötelezettség kizárólag a munkajogban érvényesül (Mtv. 5. § (2) bekezdése, munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény 8. § (4) bekezdése).

280



v. □ A diszkriminációs ügyekben alkalmazható közérdekű birság, a jogsértés nyilvánosságra hozatala, a jogsértéstől eltiltás, valamint lehetőség szerint a jogsértés előtti állapot helyreállítása. vi. A kapcsolódó, mintegy két tucatnyi törvénybe átvezetik a hátrányos megkülönböztetés adott jogviszonyra alkalmazandó sajátos tilalmát, definícióját, esetleg többlet eljárási vagy szankcionálási szabályokat is nyújtva. d) Sértett vagy elkövető is lehet a civil szervezet (pl. a Btk. 70. § (1) bek.), az intézkedési nemek között szerepel a jogi személlyel szemben alkalmazható intézkedések, azzal, hogy ezen intézkedésekről külön törvény rendelkezik, amely az uniós csatlakozással lépett életbe. Jogkövetkezménye az, hogy nem lehet a szervezetet közhasznúvá minősíteni, illetőleg eleshet költségvetési, önkormányzati, uniós támogatásoktól is. 2001. évi CIV. törvény a jogi személlyel szemben alkalmazható büntetőjogi intézkedésekről 2. § (1) Jogi személlyel szemben az e törvényben meghatározott intézkedések a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvényben (Btk.) meghatározott szándékos bűncselekmény elkövetése esetén alkalmazhatók, ha a bűncselekmény elkövetése a jogi személy javára vagyoni előny szerzését célozta vagy eredményezte, és a bűncselekményt a jogi személy a) ügyvezetésre vagy képviseletre feljogosított tagja vagy tisztségviselője, felügyelő bizottságának tagja, illetőleg ezek megbízottja a jogi személy tevékenységi körében követte el, b) tagja vagy alkalmazottja a jogi személy tevékenységi körében követte el, és azt a vezető tisztségviselő felügyeleti vagy ellenőrzési kötelezettségének teljesítése megakadályozhatta volna. (2) Az (1) bekezdésben meghatározott eseteken kívül az e törvényben meghatározott intézkedések alkalmazhatók akkor is, ha a bűncselekmény elkövetése a jogi személy javára vagyoni előny szerzését eredményezte, és a jogi személy ügyvezetésre vagy képviseletre feljogosított tagja vagy tisztségviselője a bűncselekmény elkövetéséről tudott. 5. § (1) A bíróság a jogi személy tevékenységét egy évtől három évig terjedő időre a (2) bekezdésben meghatározott körben korlátozhatja; a tartamot években kell megállapítani. A korlátozás kiterjedhet valamennyi felsorolt tevékenység vagy egyes tevékenységek gyakorlására. 281



(2) Az eltiltás ideje alatt a jogi személy d) nem minősíthető közhasznú szervezetté, e) nem részesülhet központi vagy helyi önkormányzati költségvetés, elkülönített állami pénzalapok, külföldi állam, az Európai Közösségek vagy más nemzetközi szervezet által céljelleggel nyújtott támogatásban

A társadalmi szervezetekhez kapcsolódó bűncselekmények köre meglehetősen tág, ha azokat soroljuk e körbe, amelyekben az elkövetési magatartás feltételezi a társadalmi szervezeti jelleget vagy annak színlelését, azzal való visszaélést, az áldozatok megtévesztését, másfelől a sértett a társadalmi szervezet, alapítvány. A teljességre törekvés nélkül ezek a következők. i. A közügyektől eltiltás mellékbüntetés éppen az egyén közéleti tevékenységét időlegesen kizárják. Így az ítélet hatálya alatt álló nem viselhet tisztséget társadalmi szervezetben, köztestületben, közalapítványban, és ilyen megbízatását az ítélettel elveszíti. (54. §) Ez a mellékbüntetés az itt letelepedett külföldiekkel szemben is kiszabható. ii. A rendészeti bűncselekmények között szerepel az egyesülési joggal visszaélés. Ha valaki a bíróság által feloszlatott társadalmi szervezet vezetésében vesz részt és súlyosabb cselekmény (pl. alkotmányos rend elleni szervezkedés) nem valósul meg, úgy az illető vétséget követ el. (212/A. §) iii. A hivatali bűncselekmények közé tartozik az egyesülési szabadság megsértése, amennyiben valaki mást e jogának gyakorlásában erőszakkal vagy fenyegetéssel jogtalanul akadályoz. (228/A. §) iv. A közélet tisztasága elleni cselekmények közül a vesztegetést (250. §) elkövetheti a társadalmi szervezet dolgozója is, ha működésével kapcsolatosan jogtalan előnyt kér, vagy a kötelességének megszegéséért az ilyen előnyt, annak ígéretét elfogadja, netán egyetért a jogtalan előny kérőjével vagy elfogadójával. Súlyosabb megítélés alá esik, ha ezt az önálló intézkedésre jogosult dolgozója 282



követi el. A befolyással üzérkedés (256. §) szintén elkövethető társadalmi szervezet dolgozójával, illetőleg tagjával kapcsolatosan. v. A közmegbízatás, azaz a társadalmi szervezetben betöltött tisztség számos ember titkainak, adatainak megismerésére - és így az azzal való visszaélésre is - alkalmat teremt. A magántitok megsértése (177. §) a legáltalánosabb vétség e körben. Súlyosabban minősül a személyes adatokkal való visszaélés (177/A. §) és a közérdekű adatokkal visszaélés (177/B. §), a levéltitok megsértése (178. §), ha azt közmegbízatás felhasználásával követik el. vi. Esetenként a hatósággal éles vitában, konfliktusban álló civil szervezetek magatartása nem válhat izgatássá. Az izgatás egy saját esete, ha valaki nagy nyilvánosság előtt, a köznyugalom megzavarására alkalmas módon törvény vagy más jogszabály, avagy a hatóság rendelkezése ellen általános engedetlenségre uszít (268. §) vii. Civil szervezet sérelmére is elkövethető becsületsértés (180. §), miként annak valamely tagjára nézve is, hiszen az illető közmegbízatásának teljesítésével, esetleg közérdekű tevékenységével összefüggésben csorbítják a becsületét. Az államtitoksértés (221. §) áldozata is lehet egy civil szervezet, ugyanis büntetőjogi értelemben nemcsak az olyan adat, tény, irat, képes ábrázolás, tárgy lehet titok, amelyet valamely jogszabály titoknak nyilvánított, hanem az olyan is, amely illetéktelen személy tudomására jutása esetén az állam biztonságát, az állami, társadalmi szervezetek zavartalan működését sérti, vagy veszélyezteti. viii. Amennyiben a társadalmi szervezet megszegi az adózásra, számvitelre vonatkozó szabályokat, úgy a vezető büntetőjogi következményekkel is számolhat. ix. Egy szervezet tevékenységétől függően sajátos, további büntetendő magatartásokról beszélhetünk. Például a gyermekek védelmével, támogatásával foglalkozók elkövethetik a családi jogállás megváltoztatását (193. §), a mentésügyben közreműködő társadalmi szervezetek önállóan eljáró tagjai is fokozott védelmet élveznek, így 283



ha valaki őket intézkedésre kényszeríti, vagy eljárása alatt, illetőleg emiatt bántalmazza, közfeladatot ellátó személy elleni erőszakot (230. §) követ el. e) Közreműködés a közbiztonság és áldozatvédelem megteremtésében A közjavak részét képező közbiztonság nem csak állami, rendőri vagy igazságszolgáltatási feladat. A civil, önkéntes szervezetek közreműködése a bűnmegelőzésben, az áldozatvédelemben, a vagyonvédelemben mára egyre elfogadottabbá válik, és átkerül a gyakorlatba. Éppen a bűnmegelőzés hatékonyságának növelése miatt is döntött úgy a Kormány, hogy az Országos Bűnmegelőzési Bizottság a társadalom szélesebb körét vonja be a programok készítésébe, a kapcsolódó erőforrások elosztásába, a bűnmegelőzési és áldozatvédelmi feladatokba. Tagja például – az érintett tárcák és főhatóságok képviselőin kívül - az Országos Polgárőr Szövetség, a bűnmegelőzésben érintett országos civil szervezetek képviselője. A polgárőrség civil szervezet, alapszabályában külön és kiemelten elhatárolódik mindennemű pártpolitikától. A polgárőrséget, a polgárőrségek szövetségeit és tagszervezeteit, akár a demokrácia modelljeként is említhetnénk. Világszerte sokféle meggyőződésű, nemű, nemzetiségű, társadalmi hátterű ember alkotja, akik azonban egy sarkalatos dologban egyetértenek: közrend és közbiztonság nélkül sem a gazdasági, sem a politikai rendszer nem létezhet. Ezek a polgárok a közrend és közbiztonság érdekében szervezetten és tervszerűen tenni is hajlandók, egyesületekbe, szövetségekbe tömörülve. A polgárőrségekben, társadalmi munkában tevékenykedők felismerték, hogy az állam - többek között - éppen nyitottsága, demokratikus jellege következtében sehol a világon nem tudja egyedül garantálni a közbiztonságot. A magántulajdon védelmében a tulajdonosoknak, a lakosoknak is tenni kell. Magyarországon az elmúlt évtizedekben elkényelmesedtünk ebből a szempontból, a paternalista rendszer polgárai a mindenható államtól várnak el mindent. Ez a szemlélet csak lassan változik meg, felértékelve az önkéntes jogkövetést és az egyéni felelősségvállalást. Az egyesülési jog lehetővé tette, hogy ezek a lakóközösségi csoportok törvényesen egyesületekbe tömörüljenek. Budapesten az első egyesület a XXII. kerületben, Nagytétényben alakult (mint kerületi egyesület). Ebben a kerületben született meg az első lakosság-rendőrség közötti együttműködési megállapodás. 1991-ben a rendőrség is felismerte, hogy társadalmi segítség nélkül nem (sokra) megy. Ekkor már 223 ismert un. társadalmi önvédelmi szervezet működött az országban. 1991. április 24-én alakult meg az ÖSZOSZ (Önvédelmi Szervezetek Országos Szövetsége), majd pedig az Országos Polgárőr Szövetség, az előbbi szervezet jogutódjaként. Mára a rendőrséggel együttműködési szerződése van számos polgárőr szervezetnek, köztük a Budapesti Polgárőr Szövetségnek. A rendőrkapitányságok állománya és vezetése ebben a formában is számít a társadalmi segítségre. A rendőrség országos és fővárosi főkapitányságán egyaránt megszülettek a szükséges intézkedések az együttműködésre. A Rendőrségről szóló 284



törvényben (1994. évi XXXIV. tv.) az Országgyűlés elismerte, hogy létezik társadalmi bűnmegelőzés Magyarországon.

A bűncselekmények áldozatainak segítése, káruk lelki és anyagi enyhítése a civil szervezetek kitartó küzdelmének köszönhető, és e folyamatot csak felgyorsította az emberi jogok fejlődése, valamint Magyarország európai integrációs elkötelezettsége. A társadalmi szervezetek egyénre szabott programjai, hálózata és ismerete nélkül az áldozatvédelem nem szervezhető meg. Az állam a megfelelő jogi szabályozás mellett (pl. 2001. novemberében aláírtuk az erőszakos bűncselekmények áldozatainak kártalanításáról szóló Strasbourgban 1983. november 24-én kelt Európai Egyezményt) az intézményeket, feltételeket is létre kell hozni. Ezért a 2005. évi CXXXV. törvény rendelkezik a bűncselekmények áldozatainak segítéséről és az állam kárenyhítésre vonatkozó eljárásáról. A 2006-ban életbe lépett szabály alkotmányos alapja, hogy az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének a) pontja értelmében a Kormány védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja a természetes személyek, jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait. Az áldozatsegítő politika azt juttatja kifejezésre, hogy az állam a méltányosság és a társadalmi szolidaritás alapján segítséget kíván nyújtani azoknak, akiket a bűncselekményekkel szemben megvédeni nem tudott. A törvényben szereplő jogok és szolgáltatások közvetetten is levezethetők az Alkotmány egyes rendelkezéseiből, így az esélyegyenlőség megteremtésének alkotmányos céljából [Alkotmány 70/A. § (3) bekezdés] és a szociális biztonság alapjogából [Alkotmány 70/E. § (1)-(2) bekezdés], valamint az emberi méltósághoz való „anyajogból” [Alkotmány 54. § (1) bekezdés]. A bűncselekmények áldozatainak segítésével és kárenyhítésével – az Európa Tanács említett egyezményén kívül – az ENSZ és az EU is foglalkozik. Számos, a kormányoknak címzett dokumentumot fogadtak el. Ezek lényege, hogy megfelelő módon szabályozni kell a bűncselekmények áldozatainak joghoz való hozzáférését és kárenyhítési igényérvényesítésüket. Az Európai Unió Tanácsa 2004. április 29-én kibocsátotta „A bűncselekmények áldozatainak kompenzációjáról” szóló 2004/80/EK irányelvet: az unió tagállamainak valamennyi uniós polgár számára biztosítaniuk kell az állami kárenyhítést, ha az áldozat az adott tagállam területén válik szándékos és erőszakos bűncselekmények áldozatává. Ezért a hazai törvény meghatározza az áldozatok részére biztosított szolgáltatásokra (érdekérvényesítés elősegítése, azonnali pénzügyi segély, jogi segítségnyújtás) és az állami 285



kárenyhítésre való jogosultság feltételeit, valamint azt, hogy a támogatások hogyan vehetők igénybe, illetve azt is, hogy milyen szervezeti keretek között működik az állami áldozatsegítés. A törvény hatálya kiterjed a Magyarországon elkövetett bűncselekmény sértettjére, valamint arra a természetes személyre, aki a bűncselekmény közvetlen következményeként sérelmet, így különösen testi vagy lelki sérülést, érzelmi megrázkódtatást, illetve vagyoni kárt szenvedett el (áldozat), ha a) magyar állampolgár, b) az Európai Unió bármely tagállamának állampolgára, c) az Európai Unión kívüli államnak az Európai Unióban jogszerűen tartózkodó állampolgára, d) a Magyar Köztársaság területén jogszerűen tartózkodó hontalan személy, e) emberkereskedelem áldozata, f) az állampolgársága szerinti államnak a Magyar Köztársasággal kötött nemzetközi megállapodása vagy viszonosság alapján erre jogosult. Az állam áldozatsegítő szolgáltatásként a) elősegíti az áldozat érdekeinek érvényesítését, például felvilágosítást ad a kapcsolódó támogatások eléréséhez, valamint b) a rászorultaknak azonnali pénzügyi segélyt nyújt (pl. a lakhatás, a ruházkodás, az utazás, a gyógyszer vagy éppen a temetkezés kiadásaihoz), legfeljebb a havi átlagkereset 43 százalékáig.

286



c) szakjogászi segítségnyújtást biztosít, azaz a jogi segítségnyújtásról szóló törvény szerint nyújt ingyenesen jogi képviselőt a rászorultaknak. A központi és területi áldozatsegítő szolgálatok feladataik ellátása során együttműködnek és kapcsolatot tartanak a rendőrség áldozatvédelmi hálózatával, a nyomozó hatósággal, az ügyészséggel, a bírósággal, a bevándorlási és állampolgársági hivatallal, a konzuli szolgálattal, a helyi és kisebbségi önkormányzatokkal. Ezen kívül az együttműködés kiterjed az egészségügyi, ifjúságvédelmi szervezetekre, a gyermekjóléti és gyermekvédelmi intézményekre, a szociális szolgáltatókra, közoktatási intézményekre, valamint a polgárőrségre, a civil szervezetekre és az egyházakra. Különösen a tájékoztatás, a pszichológiai segítség nyújtás hárul ma még zömmel a társadalmi szervezetekre.

Források: Cserba Lajos: Az ülnökbíráskodás haszna, kára, költsége. Miskolc, 1992. Kulcsár Kálmán: A népi ülnök a bíróságon. Budapest, Akadémiai Kiadó 1971. Szabó Máté: Társadalmi mozgalmak és politikai tiltakozás. Rejtjel, Budapest, 2001. Kaposvári Anikó (szerk.): Magyarország civilnézetben. Európa Ház, Budapest 1997.16-18.o. Emberi jogi mi micsoda - fórumok, szervezetek, kiadványok. INDOK, 2001. Thomas Buergenthal: Nemzetközi emberi jogok. Helikon, 2001. 256-264. o. TASZ ÁLLÁSPONT (17. szám): Az új büntetőeljárási törvény tervezett módosításáról. 2001. október Előterjesztés a Kormány részére a jogi segítségnyújtásról szóló törvényjavaslatról. IM/IGKOD/2003/IGKÜ/34., 2003. április A népi ülnök részvétele a bírói ítélkezésben. MTA Szociológiai Kutató Intézete, Bp.1971.2. o. Badó Attila – Bóka János: Reform, igazság, szolgáltatás. Bíbor Kiadó, Miskolc 2002. Badó Attila - Bóka János: Ártatlanul halálra ítéltek. Az amerikai igazságszolgáltatás tévedései. Nyitott Könyv Kiadó, Budapest 2003. Hans Kelsen: Tiszta jogtan. ELTE, Budapest, 1988. 287

X. fejezet

Civilek részvétele a jogalkotásban

* Tóth Judit

1. A nyitott jogalkotás és alkotmányos alapjai A nem-kormányzati szervezetek és részvételük a törvényhozási folyamatban Magyarországon az elmúlt évtizedekben nem volt sikertörténet. Noha az Alkotmány elveiből levezethető a jogalkotás nyitottsága, a központosított hatalmi berendezkedés és a politikai kultúra az egész tárgykört mellőzte. Az alkotmányos reform, a jogállamiság deklarálása egyszerre nem tudja a hiányt megszüntetni, de biztató jelek máris vannak. Érdemes röviden áttekinteni a jogalkotás nyitottságát megalapozó alkotmányos elveket. a) A népszuverenitás elve. “A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. ” Különösen az utolsó kitétel, azaz a szuverenitás közvetlen gyakorlása meglehetősen problematikus. Ugyanis ennek érvényesítésére csak a két hagyományos eszközt, így a népszavazást és a népi kezdeményezést szabályozzák az alapvető jogok körében. Ám a modern körülmények között atomizálódott társadalmakban új jelentőséggel bíró kommunikációs és társadalmi szerveződési formák, beleértve a civil társaságoknak vagy más közösségeknek a hatalom gyakorlásában való részvételi formáját nem szabályozzák. Így meglehetősen nagy szerepe lesz a politikai kultúrának, a demokrácia felfogásoknak. b) Parlamentarizmus. Mint azt a magyar alkotmány mondja: “A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. ” A parlamentnek domináns pozíciója van az állami és politikai hatalom, így elsősorban a végrehajtó hatalom szervei fölött,


és a pártrendszerre becsatornázása gyenge.

X. fejezet Civilek részvétele a jogalkotásban

épülő

struktúrába

az

egyéb

érdekek

c) A hatalom megosztása, a hatáskörök felosztása az állam szervei között. Ennek a látszólag egyszerű elvnek rengeteg következménye van. Például magában foglalja, hogy a közhatalmat el kell választani az érdekképviselettől, hogy a törvényhozás ne függjön az érdekeket képviselő testületektől. Ezt többször is aláhúzták az alkotmánybírósági határozatokban. Ugyanakkor az érdekek képviseletét is alkotmányos elvnek kell tekinteni. Ezt is többször hangsúlyozta a magyar Alkotmánybíróság. Mit jelent ez? Például a kollektív alku intézményeinek biztosítását, vagy azt, hogy az érdekegyeztetés megvalósítása a Kormány feladatai között szerepel az alaptörvényben, illetőleg számtalan nemzetközi egyezményben megszabott keretek között kell a szociális partnerekkel egyeztetni. Ide kapcsolódó követelmény, hogy “a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában”, ám nem vesznek részt a közhatalom gyakorlásában. d) A jog uralmának elismerése, valamint az emberi jogok és a vállalt nemzetközi kötelezettségek tiszteletben tartása, beleértve ebbe a belső jog hozzáigazítását a nemzetközi megállapodásokban foglaltakhoz. Ez az elv teszi a társadalmi életet biztonságossá, előre láthatóvá és tervezhetővé a különféle nyomásgyakorló csoportok számára is. e) A települési/helyi önkormányzati és egyéni autonómia tiszteletben tartása. A helyi önkormányzáshoz való jog település és lakosságának viszonylagos, behatárolt függetlenségét jelenti. Különféle struktúrák és módszerek léteznek a környező országokban, de ezeknek közös eleme, hogy van egy, a helyi lakosok által választott képviselő testület, továbbá a helyi közösség kifejezheti politikai szándékait közvetlenül, népszavazás vagy referendum útján is. A helyi közélet része a közérdekű adatokhoz való hozzájutás és terjesztés joga, amelyet alapvetően a független, civil szervezetek gyakorolnak, különféle érdekcsoportok támogatásával. A petíciós jog is ide kapcsolódik. Különböző terminológiák szerint közismert, de gyakorlatilag a nyilvános javaslatokra és panaszokra vonatkozik, amelyeket gyakran a független szervezetek terjesztenek be az illetékes állami szerveknek, 289



hatóságoknak. A közéletben való részvétel jogát különféle módozatokban határozzák meg a jogszabályok, kiterjesztve azt az egyéni és a kollektív gyakorlatra, a civil szervezetek tevékenységén keresztül. Az egyesülés joga a független szervezetek alapításának és működésének klasszikus alapja. Azt is jelenti egyúttal, hogy szabadon lehet csatlakozni független szervezetekhez, és az alkotmányos rendelkezések keretén belül a független szervezetek szabadon működhetnek. Természetesen, ezeknek az elveknek a betartását nem lehet különválasztani a demokrácia erejétől, tradícióitól és stabilitásától, valamint a civil társadalom valóságos autonómiájától, amelynek egyfajta fokmérője a jogalkotás nyitottsága, nyilvánossága.

2. Melyek a nem-kormányzati szervezetek eszközei a jogban? A jogalkotási folyamatban való részvételre a hatályos jog többféle, ám egymáshoz szinte sehol sem kapcsolódó, laza rendszert határoz meg. Annyiban közösek ennek eszközei, hogy a civil szervezetek ezek révén befolyásolhatják a jogalkotás menetét, tartalmát, esetleg végeredményét. A kérdést szabályozó eszközöket a következő jogszabályokban, dokumentumokban leljük meg: a) Az alkotmányos elveket és néhány tételes rendelkezést az Alkotmányban (1949. évi XX. törvény, különösen 2-4. §, 23. §, 28/BD. §, 36. §, 44. §, 64. §, 70/C. §) találhatjuk meg. b) A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény valamennyi jogalkotási előkészítő munkához, míg a Házszabály csupán a törvényhozási munkálatokhoz ad eligazítást. c) A jogi szabályozás szakmai színvonalának biztosítása és a politikai egyeztetés terén az igazságügyi miniszterre, valamint a Miniszterelnöki 290



Hivatalra összehangoló szerep hárul. Így a feladat-és hatáskörükről szóló szabályokban további támpontokat találunk. d) A közérdekű javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény helyébe lépő, az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, stb. szóló 2004. évi XXIX. törvény 141-143. §-a alapozza meg a civil szerveztek azon jogát, hogy a jogalkotás során kifejtsék álláspontjukat, illetve akár szövegszerű javaslatokat is tegyenek, amennyiben „az a közösség, illetve az egész társadalom javát szolgálja”. Az új szabályozás kiterjeszti a „bejelentők” körét, arra bárki jogosult. e) A közvetlen lakossági csoportoktól jövő kezdeményezések (országos népszavazás, népi kezdeményezés, közérdekű javaslat, petíció) az egyesülési jogról szóló szabályok alapján létrejött szervezetek és gyakran a közérdekű adatok megszerzésének segítségével jutnak célba, azaz alapjogok gyakorlásáról van szó. A petíciós jogról az Alkotmány 64.§-a szól. f) A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény szintén a közvetlen civil részvételre is lehetőséget ad (helyi népszavazás, népi kezdeményezés, közmeghallgatás), különösen pedig a helyi önkormányzatok saját szervezeti és működési rendjükről szóló rendelete nyújthat jó eszközöket, módszereket ehhez. g) Akad példa arra is, hogy egyes ágazati jogszabályok teszik lehetővé a jogalkotásba való részvételt, egyes civil szervezet, köztestület jogszabály-véleményezési jogát megemlítve. A 2000. évi CXLI. törvény az új szövetkezetekről kimondja, hogy a szövetkezeteket vagy azok tagságát érintő javaslatoknak a Kormány vagy az Országgyűlés elé terjesztése előtt ki kell kérni az érintett szövetkezeti szövetség és a szövetkezeti szövetségek által alapított országos szövetség (a továbbiakban együtt: szövetség) véleményét. Ha a szövetség nem ért egyet a javaslattal, a véleményeltérést a Kormánynak, illetve az Országgyűlésnek be kell mutatni. Másfelől, az országos szövetség jogszabályok meghozatalát kezdeményezheti az Országgyűlés és a Kormány hatáskörébe tartozó, valamennyi szövetkezeti ágazatot érintő kérdésben.

291



h) Egyre többféle nemzetközi, elsősorban emberi jogi és néhány szakmai egyezmény (pl. Európai Szociális Charta, Nemzetközi Munkaügyi Szervezet egyezményei), továbbá az Európai Unió intézményi működését és politikáját deklaráló dokumentumok kötelezik az államot a civilekkel való párbeszédre, társadalmi vitára. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette a jogalkotás nyitottságával kapcsolatos követelményeket és annak megvalósítási módját. Különösen a 28/1990. (XI. 22. ) AB hat. , 352/B/1990/4. AB hat. , 496/B/1990. AB hat. , 30/1991. (VI. 5. ) AB hat. , 32/1991. (VI. 6. ) AB hat. , 34/1991. (IV. 15. ) AB hat. , 14/1992. (III. 3. ) AB hat. , 7/1993. (II. 15. ) AB hat. , 54/1996. (XI. 30. ) AB hat. , 3/1997. (I. 23. ) AB hat. , 29/1997. (IV. 29. ) AB hat. , 52/1997. (X. 14. ) AB hat. , 50/1998. (XI. 27.) AB hat.

A nyilvános viták és a független szervezetek, nyomásgyakorló csoportok részvétele többféle eszköz révén szabályozott a jogalkotási eljárásban, ám ezek a rendelkezések opcionálisak, alkalmazásuk - a kötelező népszavazás és eredménye kivételével - nem kötelez, a kormányzati szervek és a helyi önkormányzat számára csupán lehetőséget biztosítanak az egyeztetésre. Így hatásuk is esetleges a civil szektor formális érdekérvényesítése számára. Ilyenformán a kormányzat manőverezési tere igen tág, beleértve azt is, hogy akár teljesen figyelmen kívül hagyhatják egy döntés vagy készülő szabályozás kidolgozásakor a nyilvános vitát és a független szervezetek véleményét. Az Országgyűlés, a Kormány és a miniszterek e mérlegelési jogára az Alkotmánybíróság többször is rámutatott. Például 1990-ben, amikor a parlament eltörölte a kötelező nyilvános vitát az 1987. évi XI. törvényből, amely addig a jogalkotási folyamat kissé felemás elemévé tette a társadalmi, érdekképviseleti szervezetek bevonását a jogszabályok előkészítésébe. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a) a társadalmi szervezetek mellőzése a jogalkotásból nem jelenti a népszuverenitás közvetlen gyakorlására vonatkozó alkotmányos rendelkezés megsértését, a közvetlen hatalomgyakorlás sérelmét. b) Az alaptörvény nem szabályozza, hogy a közvetlen hatalomgyakorlásnak milyen módozatai jogszerűek, nincsenek annak 292



részletes szabályai, még példálózva sem. Így a társadalmi vita a közvetlen hatalomgyakorlásnak nem szükségképpeni eleme. c) A közvetlen hatalomgyakorlás tartalmi eleme, hogy az így született döntés a törvényhozást is köti, ám a társadalmi vitának az eredménye egyetlen jogalkotót sem kötötte. d) Nem volt egyértelmű, hogy mely tárgykörökben kellett volna (mindenképpen) társadalmi vitát rendezni. e) A társadalmi vita a törvény szerint nem volt alanyi jog, azt nem lehetett kikényszeríteni, jogként nem is beszélhettünk róla, csupán a jogalkotók tájékoztatási kötelezettségét állapította meg a rendelkezés, miszerint a készülő szabályokról tájékoztatni kellett az érintett társadalmi szervezeteket. f) A fentiek alapján a társadalmi vita elmaradásának nem volt jogkövetkezménye, különösen abból a szempontból, hogy milyen eljárásban, tartalommal kellett a társadalmi vitát "lefolytatottnak" tekinteni. g) Az érvényben maradó rendelkezés szerint a jogszabály előkészítését végző szervek azonban kötelesek a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szerveket és az érdekképviseleti szerveket az olyan jogszabályok tervezetének előkészítésébe bevonni, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. Ennek módját, körét ágazati szabályok előírhatják. Az érdekelt civil vagy szakmai szervezetekkel folytatott nyilvános vita az előkészítő szakaszban csak politikai vagy adminisztratív következményekhez vezethet, és az egyeztetés elhagyása nem sérti az Alkotmányt, nem teszi automatikusan érvénytelenné az új szabályozást. Összességében tehát "az 1987. évi XI. törvényben intézményesített társadalmi vita nem a közvetlen demokrácia intézményeként, hanem annak pótlékaként értelmezhető. E jogintézmény az állampárti hatalmi mechanizmus részeként kapott értelmet, kiiktatása a parlamentarizmus és a jogállamiság kiépítésének folyamatával összhangban történt. A parlament 293



tényleges funkciójának helyreállítása, a népszavazás, a népi kezdeményezés és az alkotmánybíráskodás éppen annak a demokratikus intézményrendszernek a megvalósítását szolgálja, amelynek hiányát a társadalmi vita intézményével igyekeztek pótolni. " (28/1990. (XI. 22. ) AB határozat ) 30/1991. (VI. 5. ) AB határozat "A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 27. § c) pontjában foglalt rendelkezés a szakszervezetek és érdekképviseleti szervek részére véleménynyilvánítási jogot biztosít. Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában rámutatott: önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett szervektől nem kértek véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Az Alkotmány 36. §-ának az a megfogalmazása, hogy "Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel", a Kormány számára tevékenysége ellátásához módszerbeli ajánlást jelent. Ez, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem azonos a már hivatkozott, a jogalkotásról szóló törvényben foglaltakkal. Az alkotmányos ajánlás annál sokkal tágabb értelmű és általánosabb kötelezettség, minthogy abból közvetlenül levezethető lenne az indítvánnyal érintett jogszabály alkotmányellenessége. "

Pozitív módon fogalmazva, a társadalmi vita súlyát, a nyitott jogalkotás alkotmányos helyét az határozza meg, hogy a) Szabályozzák-e, mely ügycsoportokban, tárgykörökben kötelező a lefolytatásuk és mely jogalkotó szervek számára; b) Rögzítik-e, mely civil szerveződések és miként kezdeményezhetik a társadalmi vita lefolytatását, c) Szabályozzák-e a folyamat főbb mozzanatait (pl. mennyi határidőt kell adni a véleményezésre, miként dolgozzák fel az észrevételeket, miként kell azok tartalmát a döntéshozók tudomására hozni); d) Van-e a vita eredményének valamilyen kötőereje a jogalkotók számára, legalább bizonyos esetekben, de legalábbis kötelező-e a beérkezett vélemények megismertetése a döntéshozókkal, jogalkotóval; e) Van-e jogkövetkezménye a társadalmi vitára vonatkozó szabályok megsértésének. 294



Ebből a szempontból a társadalmi vita szinte súlytalan jogintézmény, mert nincs egyetlen olyan jogviszony, szabályozási kérdés sem, amelyben az a-e.) pontokban foglaltak teljesülnének. Példa a jogalkotásban való civil részvételre néhány törvény alapján. 2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról 33. § Az Országgyűlés a hulladékgazdálkodás stratégiai célkitűzéseinek, továbbá az e törvényben megállapított célok elérésének és az alapvető hulladékgazdálkodási elvek érvényesítésének érdekében a Nemzeti Környezetvédelmi Program részeként Országos Hulladékgazdálkodási Tervet (a továbbiakban: országos terv) fogad el. 34. § (1) Az országos terv alapján a környezetvédelmi felügyelőségek a külön jogszabályban megjelölt területre a vonatkozó területrendezési és területfejlesztési tervekben foglaltakkal összhangban területi hulladékgazdálkodási tervet készítenek a területen lévő, illetve működő helyi önkormányzatok, érintett más hatóságok, érdek-képviseleti és környezetvédelmi társadalmi szervezetek bevonásával. (2) A területi hulladékgazdálkodási terv előkészítésének megkezdéséről az (1) bekezdés szerinti részvétel biztosítása érdekében a környezetvédelmi felügyelőség írásban értesíti az érintett helyi önkormányzatokat, hatóságokat és érdek-képviseleti szervezeteket. (3) A környezetvédelmi társadalmi szervezetek bevonása érdekében a környezetvédelmi felügyelőség hivatalos helyiségeiben és legalább egy regionális napilapban hirdetményt tesz közzé a területi hulladékgazdálkodási terv előkészítő eljárásának megkezdéséről. A hirdetményben felhívja az érintettek figyelmét a tervezés megkezdésére és a megjelenést követő 15 napon belül jelentkező társadalmi szervezetek által együttesen delegált legfeljebb 5 személyt bevon a tervezésbe. (4) A tervezési területen működő gazdálkodó szervezetek érdek-képviseletei szervezeteik útján vehetnek részt a terv előkészítésében. (5) Az (1)-(4) bekezdés szerint elkészült területi hulladékgazdálkodási tervet a környezetvédelmi felügyelőség előterjesztése alapján a környezetvédelemért felelős miniszter rendeletben hirdeti ki. (6) A megyei önkormányzat az országos és a területi tervvel összhangban, a területén lévő települési önkormányzatokkal egyeztetetten önálló megyei hulladékgazdálkodási tervet készíthet. 35. § (1) Az országos és a területi hulladékgazdálkodási tervben foglalt célokkal, feladatokkal és a település rendezési tervével összhangban a települési önkormányzat illetékességi területére helyi hulladékgazdálkodási tervet dolgoz ki.

295



(2) A települési hulladékgazdálkodási terv előkészítésére a 34. § rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. A Fővárosi Önkormányzat az előkészítésbe köteles a kerületi önkormányzatokat is bevonni és véleményüket kikérni. (3) Az (1)-(2) bekezdés szerint elkészült helyi hulladékgazdálkodási tervet a települési önkormányzat rendeletben hirdeti ki.

1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről 45. § (1) Az állam és a helyi önkormányzatok előmozdítják és támogatják a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezetek arra irányuló tevékenységét, hogy e) véleményezzék a fogyasztókat érintő jogszabálytervezeteket, jogszabály-módosítást kezdeményezzenek a fogyasztói jogok vagy fogyasztói érdekek érvényesítése vagy védelme érdekében.

2000. évi XXV. törvény a kémiai biztonságról 25. § (1) A kémiai biztonság irányításának koordinálása, részfeladatainak áttekinthetősége, az egységes és hatékony döntés-előkészítés céljából, a kémiai biztonság biztosításában való aktív nemzeti részvétel elősegítése érdekében tárcaközi bizottság működik. (3) A tárcaközi bizottság javaslattételi, valamint véleményezési joggal részt vesz bármely, a kémiai biztonságot érintő jogszabály, illetőleg hatósági intézkedés előkészítésében, felülvizsgálatában. (4) A tárcaközi bizottság tagjai a környezetvédelmi, a gazdasági, a földművelésügyi és vidékfejlesztési, a közlekedési, hírközlési és vízügyi, az oktatási, a belügy, a pénzügy, a honvédelmi, az egészségügyi, szociális és családügyi, valamint a foglalkoztatáspolitikai és munkaügyi miniszterek által kijelölt személyek, az országos tisztifőorvos vagy az általa kijelölt személy, továbbá a kémiai biztonság területén érintett társadalmi szervezetek által a Kormány rendeletében meghatározott módon delegált legfeljebb hat személy.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről 3. § (2) Az épített környezet alakítása és védelme során a közérdekű intézkedéseket és döntéseket megelőzően, illetőleg azok végrehajtása során biztosítani kell a nyilvánosságot és a közösségi ellenőrzés lehetőségét az e törvényben és más jogszabályokban meghatározott módon. Gondoskodni kell az érdekelt állampolgárok, szervezetek megfelelő tájékoztatásáról, és lehetőséget kell adni részükre véleménynyilvánításra és javaslattételre. 9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni. 296



(2) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során: az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseleti szervek számára véleménynyilvánítási lehetőséget kell biztosítani, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében aa.)meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ab.) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek; b.) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 15 napon belül írásos állásfoglalásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, továbbá a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket; c) az érintett terület lakosságának életkörülményeiben bekövetkező hátrányos következmények elhárítása vagy csökkentése érdekében figyelemmel kell lenni az érintettek értékrendjére, szociális helyzetére, ezek várható változására, továbbá vizsgálni kell a lakosság életkörülményeit és igényeit. (3) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdekképviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek 21 napon belül adhatnak írásos véleményt. (4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt. (6) A véleményezési eljárás befejezése után a szabályzatot, illetőleg a terveket az elfogadásuk előtt - a (3)-(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt - a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából: a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az illetékes területi főépítészeti iroda útján a miniszternek, b) egyéb szabályzatot és terveket a területi főépítésznek. A miniszter 90, a területi főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell. 297



(7) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el.

Jogon kívüli kérdés, hogy milyen a civil szervezetek tájékozottsága, hogyan férhetnek hozzá a jogalkotói tervezetekhez (pl. honlapok, szakmai folyóiratok, stb.), mennyire tudnak szervezetten, határidőre, tagjaikat és szervezeti egységeiket összefogott véleményalkotásra késztetni, milyen szakértői bázisra támaszkodhatnak és milyen a társadalmi beágyazottságuk, érdekérvényesítő képességük, publicitásuk. Valószínűleg a jogi és jogon kívüli tényezők fejlettsége szorosan összekapcsolódik egymással. Ezért sürgető, hogy a társadalmi vita intézménye mielőbb megfelelő alkotmányos, szakmai és politikai szerepet kapjon hazánkban, mert a társadalmi szervezetek(nek egy része erre) kész fejlettsége, felkészültsége alapján. Négy különböző szférát kell elkülönítenünk az eszközök terén, hiszen a jogalkotás is egy meglehetősen tagolt törvényhozási, rendeletalkotási (közigazgatási, önkormányzati) rendszerben folyik Magyarországon és persze a nemzetközi szintéren.

3. Helyi szintű eszközök A helyi önkormányzatok szintjén a lakosság és a jogalkotásra felhatalmazott képviselőtestület sokkal közvetlenebb, szinte napi kapcsolatban van egymással. Ennek okán alig akad kötelezően meghatározott eszköz, és helyette a megengedő szabályozás a jellemző, kihasználva a helyi közélet tényleges mozgási lehetőségeit, aktivitását. Miközben az önkormányzatokat törvény kötelezi arra, hogy megalkossák saját szervezeti és működési szabályzatukat, abban saját belátásuk szerint különféle intézményes lehetőségeket biztosíthatnak a civil szervezetek részvételére. Ma még ezek a helyi rendeletek csak elvétve tartalmaznak a civil társadalom bevonására, részvételére vonatkozó szabályokat, és a civil szektor fejlettségétől függ, hogy ez megváltozzon. Az önkormányzati törvényben szerepel néhány példa arra nézvést, hogyan lehet helyi rendeletben szabályozni a független szektor részvételét a jogalkotási és döntéshozatali folyamatban. Ennek nyomán kerülhet a szervezeti és működési szabályba, például 298



a) az önkormányzati rendeletek kiadásának, módosításának kezdeményezése, előkészítésében való részvétel, nyilvános vita rendezése útján, b) civil szervezetek képviselete és részvétele a helyi önkormányzat különböző bizottságaiban, teljes jogú tagként vagy alkalmanként, egyegy téma megtárgyalásakor a tanácskozás jogának biztosításával, c) részvétel a helyi önkormányzati testület plenáris ülésen, ott a hozzászólás jogának biztosításával, d) falugyűlés, találkozók, fórumok szervezése a helyi lakossággal való eszmecserére, különösen településrendezési, beruházási, fejlesztési tervek, szabályozási koncepciók elfogadása előtt, a közszolgáltatásokkal kapcsolatos szabályozás előkészítésére. Az önkormányzati SZMSZ-en kívül egyéb eszközök is rendelkezésére állnak a független szervezeteknek, hogy biztosítsák a társadalmi ellenőrzést és a helyi demokráciát. a) jelöltállítási jog az önkormányzati választásokra, így a polgármesteri és testületi tagok megválasztására, b) a helyi lakosok népi kezdeményezése vagy helyi referendumok szervezése, előkészítése. Önkormányzati döntést a képviselő-testület, a polgármester, önkormányzati társulás vagy helyi népszavazás hozhat. Ilyen lehet valamely helyi közügy megoldása, közfeladatok önkéntes elvállalása a nyilvánosság és a helyi közakarat tiszteletben tartásával. Az ügydöntő vagy véleményt nyilvánító helyi népszavazáson túl, a választópolgárok a népi kezdeményezés eszközével kikényszeríthetik valamely kérdés napirendre tűzését a képviselő-testület ülésén. Vannak olyan ügyek, amelyekben kizárólag a testület dönthet, ilyen például a népszavazás kiírása, míg egyes népszavazáson született döntés kötelezi az önkormányzatot. Ennek előfeltétele, hogy érvényes és eredményes legyen a helyi népszavazás (a választópolgárok több mint fele szavazott és a szavazóknak több mint a fele azonos választ adott). Kötelező kiírni a helyi népszavazást területszervezési (községátcsatolás, egyesítés, szétválás, új község alakítása), társulási és az önkormányzat saját rendeletében meghatározott ügyekben, illetőleg, ha azt önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár kezdeményezi. Ha az önkormányzati törvény nem tiltja, a testület szabadon dönt népszavazás kiírásáról saját 299



hatáskörébe tartozó kérdésben vagy egy rendelet megerősítésére. A civil szervezetek szerepe a polgármesternél a helyi népszavazás kezdeményezése lehet, továbbá aláírások gyűjtése (a helyi választópolgárok 10-25 százalékától kell azt begyűjteni). A népi kezdeményezés is eredhet társadalmi szervezettől: ehhez a civil szervezetnek a helyi választópolgárok 5-10 százalékától kell aláírást gyűjteni, és azt a polgármesternek benyújtani. Az önkormányzati rendeletben meghatározott számú polgár aláírása esetén a képviselő-testület köteles az indítványt megtárgyalni. Évente 40-50 alkalommal tartanak népszavazást, míg a népi kezdeményezések száma elenyésző.

Néhány példa arra, hogy miként bukkan fel a helyi önkormányzati rendeletekben a civil szervezetekkel való együttműködés a jogalkotásban és a döntések előkészítésénél. Simontornya Város Önkormányzat 4/1999. (IV.15.) rendelete Szervezeti és Működési Szabályzatáról 11. § A képviselő-testület véleményt nyilváníthat és kezdeményez a feladat- és hatáskörébe nem tartozó, de a helyi közösséget érintő ügyekben is. E jogával különösen abban az esetben élhet, ha az ügy a településfejlesztéssel és üzemeltetéssel, a lakossági közszolgáltatások fejlesztésével áll szoros kapcsolatban. Ilyen ügyekben - a polgármester indítványára - a képviselő-testület csak a közvetlenül érintett helyi közösség, érintett érdek-képviseleti szerv vagy társadalmi szervezet meghallgatása után nyilvánít véleményt, illetve tesz kezdeményezést. 46. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. (2) Rendelet alkotását a képviselő-testület ülésén szóban vagy a polgármesternél írásban kezdeményezheti - bármely települési képviselő, - képviselő-testület bizottsága, - településen működő pártok, társadalmi szervezetek vezető testülete, - a jegyző, - mindazok a központi szervek (OGY, Kormány, miniszterek, megyei közigazgatási hivatal vezetője), amelyeknek az önkormányzatokkal kapcsolatban a jogszabályok értelmében feladat- és hatáskörei vannak. 57. § (1) Az állandó bizottság feladata elsősorban, hogy folyamatosan segítse a képviselőtestület tevékenységét, illetve munkájának eredményességét.

300



(3) A bizottságok képviselő-testületi tagjainak száma bizottságonként 3 fő. A képviselőtestület a bizottság további tagjait, a szolgáltatást nyújtók és igénybe vevők, valamint a szolgáltatásban más módon érdekeltek képviselőiből választja meg. 80. § (1) A helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben az vehet részt, aki a helyi önkormányzati választáson választójogosult. (7) A képviselő-testület helyi népszavazást rendelhet el - a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyben, - önkormányzati rendelet megerősítésére. (9) a) A helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti: - a települési képviselők legalább egynegyede - a képviselő-testület bizottsága - a helyi társadalmi szervezet vezető testülete - legkevesebb 700 választópolgár. b) A képviselő-testület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az a) pontban írt számú választópolgár kezdeményezte. c) A helyi népszavazásra irányuló kezdeményezésről a képviselő-testület a legközelebbi ülésén, de legkésőbb 1 hónapon belül határoz. A helyi népszavazást az elrendeléstől számított 2 hónapon belül meg kell tartani. A helyi népszavazás csak munkaszüneti napra tűzhető ki. 81. § (1) a) Népi kezdeményezés útján a képviselő-testület elé terjeszthető minden olyan ügy, amelynek eldöntésére a képviselő-testület illetékes, illetve a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. b) A népi kezdeményezést legalább 300 választópolgár a polgármesternél írásban nyújthatja be. A képviselő-testület a népi kezdeményezés tárgyalásáról a legközelebbi ülésén, de legkésőbb 1 hónapon belül dönt. c) A képviselő-testület köteles megtárgyalni azt a népi kezdeményezést, amelyet a képviselőtestület által meghatározott számú választópolgár indítványozott. 82. § (1) A képviselő-testület lakossági fórumok szervezésével teremt lehetőséget az állampolgárok és közösségeik számára a helyi ügyekben való részvételre: - a fontosabb döntések előkészítése során a vélemény nyilvánítására, - a közvetlen tájékoztatásra, - közérdekű bejelentésre vagy javaslattételre. 301



(2) Fontosabb lakossági fórumok: - közmeghallgatás - városgyűlés - állampolgári közösségek rendezvényei. 83. § (1) A képviselő-testület a) munkaterve b) eseti döntése alapján - a lakosság egészét vagy többségét érintő önkormányzati döntések meghozatala előtt - évente szükség szerint, de minimum egy alkalommal előre meghirdetett, közmeghallgatással egybekötött ülést tart. (3) A közmeghallgatással egybekötött képviselő-testületi ülésen a település állandó lakosai a helyben érdekelt szervezetek legfeljebb 3 óra időtartamban, egyenként 5 percben felszólalhatnak, és észrevételeket tehetnek a várható döntés kialakításával kapcsolatban. (5) Amennyiben a közérdekű kérdés vagy javaslat az ülésen nem válaszolható meg, illetőleg nem dönthető el, a meg nem válaszolt közérdekű kérdést és javaslatot a képviselő-testület illetékes bizottságának meg kell vizsgálnia. 84. § (1) A polgármester vagy a képviselő-testület előre meghatározott közérdekű kérdésben, illetőleg a jelentősebb városi döntések előkészítésére az állampolgárok és a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatása, véleményének kikérése céljából lakossági fórumot, városgyűlést hívhat össze. (2) A városgyűlés egyaránt összehívható a város egészét vagy annak nagyobb, illetőleg egy részét érintő tárgykörökben. (3) A városgyűlés elé kerülő ügyeket a képviselő-testület előzetesen megtárgyalja és véleményt nyilvánít. Cegléd Város Önkormányzat 26/1999. (X. 1. ) rendelete Szervezeti és Működési Szabályzatáról 12. § (1) A képviselő-testület véleményt nyilvánít és kezdeményezést tehet a feladat- és hatáskörébe nem tartozó, de a helyi közösséget érintő ügyekben. E jogával különösen abban az esetben él, ha az ügy a településfejlesztéssel és üzemeltetéssel, a lakossági közszolgáltatások fejlesztésével áll szoros kapcsolatban. Ilyen ügyekben a képviselő-testület bármely tagja indítványozhatja, hogy a képviselő-testület csak a közvetlenül érintett lakossági 302



réteg, érdek-képviseleti szerv vagy társadalmi szervezet meghallgatása után nyilvánítson véleményt, illetve tegyen kezdeményezést.

4. Regionális szinten létrehozandó eszközök Magyarországon a regionális önkormányzati szint ma még nincs, de hét régió mégiscsak létezik – kizárólag tervezési és statisztikai szempontból, továbbá néhány államigazgatási szervezet (pl. bevándorlási és menekültügyi igazgatóságok, környezetvédelmi felügyelőségek) is rendelkezi szervekkel régiónként. A közeli jövőben dől el, hogy fejlesztési, közigazgatási, majd a távolabbi jövőben önkormányzati régiók mikor jönnek létre. Addig a térségi és regionális fejlesztési tanácsok munkájába különböző érdekképviseleti, társadalmi szervezetek azonban bekapcsolódhatnak, igaz, csak a tanács felkérése alapján (1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről 15,17. §). Ennek megfelelően, a független szervezetek hivatalosan nem tevékenykednek regionálisan, mert az egyesülési jogról szóló törvény értelmében a társadalmi szervezetek helyi, vagy országos szinten tevékenykednek. Ilyenformán regionális szinten a civilek jogilag szabályozott részvétele a döntéshozatali folyamatokba is teljességgel hiányzik. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy kulturális, sport vagy egyéb szervezetek ne éppen egy régióban jöjjenek létre, és alakítsanak ki (spontán vagy intézményes) együttműködést akár jogalkotási ügyekben. A példaként idézett budapesti önkormányzati SZMSZ inkább azt vetíti előre, hogy a milliós lélekszámú régiókban miként kapcsolódnak be a civilek az önkormányzati döntéshozatalba, jogalkotásba. 7/1992. (III. 26. ) Főv. Kgy. rendelet a Fővárosi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról 41. § (1) A főpolgármester vagy a Közgyűlés előre meghatározott közérdekű kérdésben, illetőleg a jelentősebb fővárosi döntések előkészítésére az állampolgárok és a társadalmi szervezetek közvetlen tájékoztatása, véleményének kikérése céljából lakossági fórumot hívhat össze. (2) A lakossági fórum egyaránt összehívható a főváros egészét vagy annak nagyobb, illetőleg egy részét érintő tárgykörökben. (3) A városrészt érintő lakossági fórum összehívását a javasolt kérdés pontos megjelölésével és indokolásával a kerületi önkormányzatok képviselői is kezdeményezhetik. A városrészi lakossági fórum az érintett kerületi önkormányzatokkal közösen is megrendezhető. 303



(4) A lakossági fórum meghirdetésére, lebonyolítására, valamint a meghívottak körére a közmeghallgatás szabályai alkalmazandók. ---A Közgyűlés állandó bizottságai közé tartozik a 9 fős Civil Szervezetek és Társadalmi Kapcsolatok Bizottsága. Feladatai: Kapcsolatot tart a fővárosi civil társadalom képviselőivel, szakmai segítséget nyújt lehetőségeik jobb megismerésében, önszerveződéseik hatékonyabb érdekérvényesítésében, Kialakítja és működteti a fővárosi önkormányzati előterjesztések szakmai civil szervezetek általi véleményezésének rendszerét, Előzetesen véleményezi a civil szervezetektől érkező fővárosi önkormányzati feladatok átvállalására irányuló kezdeményezéseket. Figyelemmel kíséri és ellenőrzi a civil szervezetekkel kötött ellátási, támogatási vagy közszolgáltatási szerződések teljesülését A főváros pénzügyi alapjaihoz történő pályázati hozzáférésre egységes irányelveket és pályázati formát dolgoz ki. Gondoskodik a fővárosi önkormányzattal kapcsolatban lévő civil szervezetek nyilvántartásáról. - Rendszerezi és áttekinti a nonprofit szervezetek fővárosi önkormányzati támogatását Javaslatot tesz civil szervezetek támogatására a Fővárosi Önkormányzat mindenkori éves költségvetésének keretei között Javaslatot tesz az SZMSZ 8. számú melléklete szerinti testületi ülésre tanácskozási joggal meghívandó szervezetekre Előkészíti a Közgyűlés döntéseit a fogyasztói érdekvédelmi feladatok tekintetében.

5.

Eszközök országos szinten

A hatáskörök megosztása szempontjából ezeket az eszközöket az alábbi csoportokba oszthatjuk. a) Eszközök a parlamenti hatáskörökhöz kapcsolódva: i. ilyen az országos népi kezdeményezés (például a független szervezetek gyűjthetnek aláírásokat egy általuk előkészített törvénytervezet támogatására, amelyet aztán napirendjére tűzhet az Országgyűlés); 304



ii. társadalmi szervezet által gyűjtött aláírások révén országos népszavazás, amely törvényileg kötelező érvényű lehet a törvényhozóra; Országos népszavazást kell tartani legalább 200 ezer választópolgár kezdeményezésére, amennyiben az aláírásokat négy hónapon belül összegyűjtötték, és az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 ezer választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. Az Országgyűlésnek a népszavazás elrendeléséről szóló határozata tartalmazza, hogy a népszavazás ügydöntő vagy véleménynyilvánító, a népszavazásra bocsátott konkrét kérdést, továbbá rendelkezik a népszavazás költségvetéséről. Az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás ügydöntő. Az ügydöntő országos népszavazás akkor eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. Nem lehet országos népszavazást tartani az Alkotmány értelmében: a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, az Alkotmány rendelkezéseiről,

népszavazásról,

népi

kezdeményezésről

szóló

az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről, az Országgyűlés feloszlásáról, a Kormány programjáról, hadiállapot kinyilvánításáról, kihirdetéséről,

rendkívüli

állapot

és

szükségállapot

a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról, a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatásáról, a közkegyelem gyakorlásáról.

305



Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be, ha az aláírásokat két hónapon belül összegyűjtik. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni.

iii. részvétel a parlamenti bizottsági üléseken és vitákban (például az Országgyűlés emberi és kisebbségi jogokkal foglalkozó bizottsága rendszeresen meghívja a független szervezeteket az üléseire, nyilvános meghallgatásokra); iv. írásbeli véleményt terjeszthetnek be a képviselőház elnökének azok a független szervezetek, amelyek szerepelnek a “lobbi-szervezetek” listáján. Az Országgyűlés Hivatala nyilvántartást vezet minden független szervezetről, amely eljuttatja az alapvető információkat és együttműködési szándékot. A képviselők megkapják ezeket az írásbeli véleményeket. A Házelnök és az Országgyűlés főtitkára a gyakorlatban a kapcsolattartó személy a független szervezetekkel. v. részvétel az Országgyűlés plenáris ülésein, amely a civil szervezetek formális joga, és a plenáris ülések nyilvánossága szintén a társadalmi kontroll egyik eszköze; vi. a jogalkotási nyitottságának további eszköze a parlament honlapja, információs központja, amely rendelkezésre áll a civilek számára is. Erről tájékozódhatnak a benyújtott törvényjavaslatokról, módosító indítványokról, és ez előfeltétele annak, hogy akár a bizottságokhoz, akár egy-egy képviselőhöz eljuttassák javaslataikat. Ezek az eszközök nem feltétlenül szabályozottak magas szintű jogszabályban, és nem mondhatjuk, hogy máris megkerülhetetlen részeivé váltak a politikai szokásnak vagy divatnak.

306



46/1994. (IX. 30. ) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról 81. § (1) A bizottságok működési rendjüket - a Házszabály rendelkezéseit figyelembe véve maguk határozzák meg. (2) A képviselők számára lehetőséget kell biztosítani az adott ügyben érintett, az Országgyűlés főtitkára által vezetett jegyzékben szereplő bejegyzett, országos érdekképviseletek és társadalmi szervezetek véleményének a megismerésére. (3) Ha a Házszabály vagy a bizottság ügyrendje a bizottság működésére külön rendelkezéseket nem tartalmaz, akkor a bizottság tárgyalásai során az Országgyűlés üléseire vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy az Országgyűlés eljárásán a bizottság eljárását kell érteni. Az országos érdekképviseleti és társadalmi szervezetek jegyzékbe vétele 141. § (1) Az Országgyűlés főtitkára jegyzéket vezet azokról a bejegyzett országos érdekképviseleti és társadalmi szervezetekről, amelyek kérik jegyzékbe vételüket. A jegyzékbe vételi kérelemben meg kell jelölni az érdekképviseleti és társadalmi szervezet nevét, székhelyét, címét; - működési területét (célját); - ügyintéző és képviseleti szervét; képviseletére jogosult személyeket, ezek címét. Az Országgyűlés elnöke a jegyzékbe vett érdekképviseleti és társadalmi szervezetek listáját évente hivatalos lapban közzéteszi. [Az Országgyűlés Hivatala] az Országgyűlés elnöke és alelnökei titkársági feladatainak az ellátása keretében c) közreműködik az Országgyűlés elnökének az Országgyűlésben képviselettel nem rendelkező pártokkal, valamint az érdekképviseleti és társadalmi szervezetekkel való kapcsolatának szervezésében. Az Országgyűlés elnöke által közzétett lista (Magyar Közlöny 2003/58. száma) már címében is jelzi, hogy érdekképviseleti és társadalmi szervezetek egyforma kezeléséről van szó, holott meglehetősen eltérő jellegű szerveződésekről van szó. Néhány név a listáról, amely ezt megfelelően érzékeltetheti: Alpesi és Szánentáli Kecsketenyésztők Magyarországi Egyesülete, Alternatív Színházak Szövetsége, Autisták Érdekvédelmi Egyesülete, Belügyi Dolgozók Szakszervezete, Bőr- és Cipőipari Egyesülés, Duna Kör, Egymást Segítő Egyesület, Fehér Kereszt Gyermekvédő Alapítvány, Fűtőolaj Szövetség, Informatikai Vállalkozások Szövetsége, Követelésbehajtók és Üzleti Információt Szolgáltatók Szövetsége, Magyar Bírói Egyesület, Magyar Helsinki Bizottság, Magyar Szarvasmarhatenyésztők Szövetsége, Magyarországi Cigányok Demokratikus Szövetsége, Mikkamakka Alapítvány, Nonprofit Információs és Oktató Központ Alapítvány, Sportegyesületek Országos Szövetsége, Tudományos Ismeretterjesztő Társulat, Zöldtetőépítők Országos Szövetsége.

307



b) A Kormány és a Miniszterelnöki Hivatal működéséhez kapcsolódó eszközök Ezek köre meglehetősen változatos. Közös vonásuk, hogy nem alkotnak összefüggő rendszert, inkább az adott kormány célkitűzéseinek konkrét megvalósításához igyekeznek a civilek között partnereket szerezni. Ugyanakkor új kötelezettség jelent meg az elektronikus információ szabadságról szóló 2005. évi XC. törvény elfogadásával. Ebbe beletartozik i. A jogszabály tervezetek közzététele a minisztériumok, országos szervek honlapján; ii. A civil szervezetek véleményének kikérése, illetve ezek befogadása törvénytervezetekről vagy végrehajtási szabályokról még az előkészítő folyamatban, éppen az említett közzététel alapján; iii. Egyeztető fórumon részvétel, ha ilyet ad hoc módon létrehoznak a társadalmi partnerekkel; iv. Vélemény kérése a törvényhozási folyamat időrendjének tervezéséről. "A Kormány féléves munkatervét a Magyar Közlönyben rendre megjelenteti, így ösztönözve a civil szervezeteket, hogy jelezzék, mely jogszabálytervezetek előkészítésében kívánnak részt venni, illetve mely jogszabálytervezetek kapcsán kívánnak véleményt nyilvánítani. " (Kormányprogram, 2002. )

c) A miniszterek működéséhez kapcsolódva: i. általában a minisztérium vezetőinek ad hoc döntésétől függ, milyen jogszabály tervezetről szerveznek nyilvános vitát, ii. szemináriumokat, konferenciákat szerveznek, hogy megvitatassák a törvénytervezet illetve szabályozási elvek szövegét. Ez párhuzamosan halad a közigazgatási egyeztetéssel. 308



iii. A törvényelőkészítő bizottságok meghívják a független szervezetek képviselőit, szintén a leginkább érintett minisztérium fennhatósága alatt készülő tervezeteknél. iv. Többé-kevésbé rendszeres a dialógus a nyomásgyakorló csoportokkal, független szervezetekkel, bizonyos témákban (például egyeztetés vagy vita a mozgássérültekkel, környezetvédőkkel). A minisztériumok 2003-tól elkészítették civil stratégiájukat, a társadalmi szervezetekkel való intézményes együttműködés, benne a jogalkotási egyeztetések általános kereteit, amelyet a tárcák honlapjain olvashatunk. Ezekből is megállapítható, hogy mára szinte divattá vált a társadalmi szervezetekkel a kapcsolatok tartása. E feladatot párhuzamosan, az adott szervezeten belül több egység is végzi, feszes munkamegosztás (döntéselőkészítés, jogszabályok előkészítése, jogalkalmazás monitorozása stb.) nélkül. Ezért gyakran a kapcsolatok formálisak, a civil szervezetek részéről ki nem kényszeríthetőek, különösen az egyeztetéseken megfogalmazottaknak legalább alternatívaként való beépítése a jogszabályok, előterjesztések tervezetébe ma még nem gyakorlat vagy kötelező szabály. 1093/1996. (VIII. 30. ) Korm. határozat az egészségügyi törvény főbb elveiről és az előkészítésével kapcsolatos feladatokról III. A Kormány felkéri az Egészségbiztosítási Önkormányzatot, a Magyar Orvosi Kamarát, a Magyar Gyógyszerész Kamarát, a Magyar Orvostudományi Társaságok és Egyesületek Szövetségét és az Egészségügyi Dolgozók Demokratikus Szakszervezetét arra, hogy a törvényt előkészítő munkában folyamatosan vegyen részt. IV. A Kormány szükségesnek ítéli, hogy a különböző szakmai és társadalmi szervezetek véleményt nyilváníthassanak az új egészségügyi törvény elveiről, továbbá javaslataikkal segítsék a törvény-előkészítő munkát. Ennek érdekében a Kormány felhatalmazza a népjóléti minisztert, hogy az új egészségügyi törvény elveit hozza nyilvánosságra, és szervezze meg a vitákat. Felelős: népjóléti miniszter Határidő: folyamatos 2. A törvény normaszövegének kodifikálása, ezzel párhuzamosan a koncepció társadalmi szervezetekkel történő egyeztetése, a kormányzati döntést igénylő kérdésekről előterjesztés készítése. 309



Határidő: 1996. október 31. 3. A normaszöveg egyeztetése az egészségügyi szakmai szervezetekkel, a társadalmi szervezetekkel és a kodifikációs bizottság tagjaival. Határidő: 1996. november 30.

6.

A jogszabályalkotás nyilvánossága

A jogalkotási törvény társadalmi vitára vonatkozó rendelkezéseinek hatályon kívül helyezése óta kiüresedtek a jogalkotási eljárásba a társadalmat, az érintetteket bekapcsolni hivatott szabályok. Egyes ágazati jogszabályok konzultációs kötelezettséget írnak elő meghatározott szervezetekkel, egyes fontosabb jogszabályok tervezetei már pár éve az előkészítő tárca honlapján olvashatók, a jogszabályok többsége esetében azonban nincs lehetősége az érintetteknek, hogy véleményüket kifejtsék. A 2005. évi XC. törvény előírja, hogy a jogszabálytervezeteket az előkészítő minisztérium az egyeztetés állapotának megjelölésével a honlapján közzétegye. Amennyiben az előkészítést országos hatáskörű szerv végezte, a közzétételi kötelezettség annak vezetőjét terheli. Így a közzététel köre a következőkre terjed ki: a) a jogalkotásról szóló törvény, valamint a kormány ügyrendje alapján véleményezésre bocsátott, jogszabályalkotásra irányuló koncepciókat, jogszabálytervezetek, b) a miniszteri rendeletek tervezete, valamint c) a tervezetekhez kapcsolódó előterjesztés vagy szakmai indokolás. Ha a közzétett törvénytervezet rendelkezéseinek legalább egyötöd terjedelmű módosítására irányul, a módosítani kívánt törvényt a honlapon a tervezett módosításokkal egységes szerkezetben, a tervezett módosításokat külön is megjelölve közzé kell tenni. Ugyanakkor nem kell közzétenni: 310



a) az országos népszavazásra nem bocsátható tartalmú jogszabályok tervezetét, b) a fizetési kötelezettségekről, támogatásról,

az

ármegállapításról,

az

állami

c) a szervezetalapításról szóló jogszabályok tervezeteit. d) a tervezetet, ha az a Magyar Köztársaság különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné, vagy ha a jogszabály különösen gyors elfogadásához kiemelkedő társadalmi érdek fűződik. A törvény szerinti adatbázis fő felülete a kormányzati portál. Nem várható el az állampolgároktól, hogy pontosan tudják, egyes jogszabálytervezeteket mely minisztérium készíti elő, ezért célszerű egy helyen, felhasználóbarát módon közös adatbázisba foglalni az elérhetőségüket. A jogszabálytervezetek közzétételére a Törvény nem határoz meg időpontot, értelemszerűen azonban a tervezetről való döntést megelőzően kell időt és lehetőséget biztosítani a véleményezésre. A közzétett tervezetek véleményezésére a törvény 15 napos minimumot állapít meg. Ez egyaránt alkalmas arra, hogy az érintettek megalapozott véleményt formáljanak, ugyanakkor nem húzza el indokolatlanul a jogalkotási eljárást. Sürgős esetben a véleményezési határidő lerövidíthető arra az időtartamra, ami egyébként a közigazgatási egyeztetésre nyitva áll. A véleményezők észrevételeinek kezelésére részletszabályok nem adhatók, az viszont szükséges, hogy a jogszabály előkészítője érdemben reagáljon a nem nyilvánvalóan alaptalan észrevételekre. Tekintettel arra, hogy adott esetben több tucat azonos tartalmú észrevétel is érkezhet, az előkészítőnek lehetősége van ezek mérlegeléséről, az elutasítás indokairól együttesen beszámolni. Annak érdekében, hogy a véleményezők észrevételeikről visszacsatolást kapjanak, a jogszabályt előkészítő szervezet a jogszabálytervezettel megegyező helyen teszi közzé a beérkezett érdemi véleményekre adott összesített válaszait. Fontos szabály, hogy a közzétett jogszabálytervezet, valamint ahhoz kapcsolódó egyéb dokumentumok a jogszabály elfogadását követő egy évig az előkészítő minisztérium honlapjáról nem távolíthatóak el. 311



A szerv megszűnése esetén a közzététel kötelezettsége a szerv jogutódját terheli. Az Országgyűlés a honlapján közzéteszi – és onnan nem veszi le a) a törvényjavaslatokat, b) a törvényjavaslatokhoz kapcsolódó, az Országgyűlés irománynyilvántartásában szereplő dokumentumokat, így különösen a módosító javaslatokat, kapcsolódó módosító javaslatokat, a törvényjavaslathoz készült bizottsági ajánlásokat, valamint az egységes javaslatot, c) a törvényjavaslat plenáris ülésen folytatott általános vitájáról, részletes vitájáról, záróvitájáról, a módosító javaslatokról, valamint a zárószavazásról készült jegyzőkönyveket, d) azon bizottsági ülések jegyzőkönyveit, amelyeken az adott bizottság a törvényjavaslattal foglalkozott. A lobbizásról szóló 2006.évi XLIX. törvény a jogszabály tervezetekkel kapcsolatosan lehetőséget nyújt az írásbeli véleményezés mellett a döntéshozatal legitim befolyásolására azzal, hogy a lobbista személyes meghallgatásra tarthat igényt a jogszabály előkészítését végző szerv vezetőjénél (általa kijelölt munkatársánál). Ezen kívül, számtalan háttéranyagot, tanulmányt, tudományos véleményt juttathat el a döntéshozóhoz, a szabályozás előkészítőjéhez.

7. Az érdekkijárás új útja Az érdek kijárás szabályozásának célja, hogy nyilvánosságra kerüljenek azok az érdekek, amelyek egy-egy jogalkotói, közhatalmi döntés mögött állnak. Miközben nem módosult a büntetőjogilag értékelt érdekkijárás, új törvény született a legális befolyásolásról. A 2006.évi XLIX. törvény megalkotásakor elsősorban a korrupció elleni harc részeként fogalmazódott meg. Másrészt a lobbisták tevékenységét keretek közé akarták szorítani, rendezve kötelességeiket és jogaikat. Az Amerikai Egyesült Államok, valamint 312



Kanada lobbitörvényéhez és az Európai Parlament Házszabályának érdekérvényesítőkre vonatkozó rendelkezéseihez hasonló regisztrációs rendszert akartak bevezetni. Áttekintve a nemzetközi gyakorlatot megállapítható, hogy egy igazán hatékony szabályozáshoz nem elegendő csak a lobbistákra kötelezettségeket megállapítani, a befolyásolandó döntéshozókra is ki kell terjedniük a szabályoknak. Ez az összeférhetetlenségi szabályok révén valósult meg – részlegesen – a törvény segítségével. A törvény szinte minden tevékenységre, amely az Országgyűlés, a Kormány, az önkormányzatok, valamint az ezek irányítása, illetve felügyelete alá tartozó szervek vagy személyek jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörébe tartozó döntések tartalmának befolyásolására irányul. Ezt összefoglalóan közhatalmi döntések érdekkijárással való befolyásolásnak nevezik. A törvény nem érinti az Alkotmány 64. §-ában rögzített petíciós jogot, mely alapján mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Továbbá nem vonatkozik a gazdasági, társadalmi érdekek védelmére létrehozott szervezetekre és az egyéb, jogszabályban vagy más módon létrehozott egyeztetési fórumok tevékenységére. Így a civil szervezetek is kénytelenek lobbistát megbízni, vagy nyilvántartásba vett lobbistát tagként felvenni, alkalmazni, és maghát a szervezetet is lobbista szervezetként regisztráltatni. A szabályozás előírja a nyilvántartásba vételt az üzletszerűen lobbi tevékenységet végző szervezet és természetes személy, a lobbista részére is. A nyilvántartásba vételhez a működéssel kapcsolatos legfontosabb adatokat kellene megadni. A konkrét érdekérvényesítő tevékenységről a negyedévente készítendő tájékoztatókban számolnának be a lobbisták. Ebben fel kellene sorolniuk, hogy kinek a megbízására, milyen tevékenységet végeztek, kapcsolatba léptek-e a döntéshozó szerv tagjával, munkavállalójával, bármilyen juttatást, kedvezményt, előnyt biztosítottak-e bárki számára a lobbi tevékenységgel kapcsolatban. Ezek az adatok közérdekből nyilvános adatnak minősülnek. A losbbista olyan, az Igazságügyi Hivatalnál nyilvántartásba vett, büntetlen előéletű, cselekvőképes, felsőfokú végzettségű személy, akit e listáról a szabályok megszegése miatt nem töröltek. Ezt a feladatot 313



megbízással, üzleti tevékenységként végzi, és ezt lobbista igazolványával igazolja. Nem végezhet lobbi tevékenységet a) az országgyűlési képviselő, az európai parlamenti képviselő, b) az állami vezető, c) a helyi önkormányzat, a helyi önkormányzat képviselő-testületének (közgyűlésének) vagy bizottságának a tagja, továbbá a polgármester, a főpolgármester és a közgyűlés elnöke, d) bíró, ügyész, e) az államháztartásról szóló törvény szerinti költségvetési szerv, annak vezetője, tisztségviselője, tagja, valamint a velük közszolgálati, közalkalmazotti jogviszonyban, hivatásos szolgálati viszonyban, munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban álló, f) az a gazdálkodó szervezet, amelyben az állami, önkormányzati többségi tulajdoni részesedéssel rendelkezik, e szervezet tagja, vezető tisztségviselője, valamint felügyelő bizottságának tagja, g) a párt és annak tisztségviselője, h) a köztestület és annak tisztségviselője, i) a közalapítvány és kezelőszervének tisztségviselője. A Hivatal által vezetett nyilvántartás pontossága miatt a lobbista és lobbiszervezet releváns adataiban bekövetkezett változásokat 15 napon belül köteles írásban bejelenteni a nyilvántartást vezető szervnek. A Hivatal a lobbista igazolványát visszavonja, és erről határozatot hoz, ha a) a lobbistát a lobbi tevékenységtől jogerősen eltiltották, 314



b) a lobbista a törvényi feltételeknek már nem felel meg, c) a lobbi tevékenységét megszünteti, vagy a d) a lobbistát bármely okból törölték a nyilvántartásból. A nyilvántartást vezető szerv döntése ellen közigazgatási eljárás keretében fellebbezésnek nincs helye, ellene azonban a közigazgatási döntésekre vonatkozó általános szabályok szerint bírósági felülvizsgálat indítható. Ha valaki nyilvántartásba vétel nélkül végez lobbi tevékenységet, a nyilvántartást vezető szerv - határozattal - tízmillió forintig terjedő bírságot szabhat ki. Kérdés, hogy erről hogyan szerez tudomást. A lobbi tevékenységre vonatkozó főbb magatartási szabályok a következők: a) A lobbizáskor biztosítani kell az egyenlő bánásmód követelményének érvényesülését. b) a közhatalmat gyakorló szerv képviselőjével jogosult kapcsolatba

lépni, hogy személyes meghallgatást kérjen egy alkalommal, időkeretben, és ekkor köteles közölni megbízójának nevét és a kapcsolatfelvétel célját, c) a lobbista nem használhat fel semmilyen, a megbízótól kapott bizalmas vagy egyéb bennfentes információt megbízója hátrányára, d)

a megbízók kellő tájékoztatás mellett megadott beleegyezése nélkül nem képviselhet egymással ellentétes érdekeket vagy egymással versenyben álló megbízók érdekeit,

e) fokozott gondossággal kell eljárnia annak érdekében, hogy biztosítsa állítása, értesülése pontosságát, hitelességét és valódiságát, amelyeket a megbízónak, illetve a megbízó érdekében a közhatalmi döntést hozó szervnek szolgáltat, 315


f)


köteles tudatni megbízójával, ha a megbízó célja jogellenes, etikátlan, vagy annak végrehajtása a hivatás alapvető szabályaival ellentétes, és vissza kell utasítania, hogy bármit tegyen a megbízó ilyen célja érdekében,

g) köteles megtartani a közhatalmat gyakorló szabályainak rá vonatkozó rendelkezéseit,

szerv

működési

h) tisztességtelen eszközökkel nem szerezhet információkat a közhatalmi döntést hozó szerv működésével kapcsolatban, i)

nem folytathat lobbi tevékenységet annál a közhatalmi döntést hozó szervnél, amelynél közeli hozzátartozója vezető tisztséget tölt be,

j) a lobbi tevékenység nem irányulhat arra, hogy a közhatalmi döntést hozó szerv jogszabályban meghatározott kötelezettségeinek ne tegyen eleget, k) a lobbi tevékenység során nem adhat, nem ajánlhat fel és nem közvetíthet a közhatalmi döntést hozó szerv vagy annak tagja, munkatársa részére semmilyen előnyt, így a reprezentáció köre sem haladhatja meg a legális minimálbér tíz százalékát. BTK 256. § (1) Aki arra hivatkozással, hogy hivatalos személyt befolyásol, a maga vagy más részére jogtalan előnyt kér vagy elfogad, bűntettet követ el, és egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. (2) A büntetés két évtől nyolc évig terjedő szabadságvesztés, ha az elkövető a) azt állítja, vagy azt a látszatot kelti, hogy hivatalos személyt megveszteget, b) hivatalos személynek adja ki magát, c) a bűncselekményt üzletszerűen követi el. (3) Aki az (1) bekezdésben meghatározott bűncselekményt a) gazdálkodó szervezet vagy társadalmi szervezet dolgozójával, illetve tagjával kapcsolatban követi el, vétség miatt két évig terjedő szabadságvesztéssel,

316



b) gazdálkodó szervezet vagy társadalmi szervezet önálló intézkedésre jogosult dolgozójával, illetve tagjával kapcsolatban követi el, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. (4) Aki a (3) bekezdésben meghatározott bűncselekményt üzletszerűen követi el, bűntett miatt, az ott tett megkülönböztetéshez képest három évig, illetőleg egy évtől öt évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

8. Eszközök a nemzetközi színtéren A civil szervezetek országhatárokon átnyúló, több régióra, országra kiterjedő együttműködése létrehozta a nemzetközi független szervezeteket (non-governmental organisations, rövidítve NGO), amelyek partnereivé váltak a kormányok által életre hívott nemzetközi szervezeteknek. Így az ENSZ, az Európa Tanács, az Afrikai Unió vagy éppen az Európai Unió saját statútuma, alapító okmánya keretei között alakította ki ennek intézményes rendjét. Ez - túl az együttműködés formátlan és ad hoc, projektekben vagy akciókban megnyilvánuló formáin - magában foglalja a) megfigyelői státusz biztosítását, amely tanácsközi, felszólalási jogot nyújt a szervezet legfőbb vagy szakmai egységeinek plenáris ülésén, b) írásbeli véleményük kikérését, például készülő egyezményekről vagy a meglévő szabályok kritikájáról,

nemzetközi

c) lobbi listák vezetését, hogy az ott szereplő NGO-k részére rendszeresen továbbítsák az információkat a készülő jogalkotási munkákról, emberi jogok alkalmazásáról.

9. Áttekintés Az említett dialógusnak előzménye, hogy a civil szervezetek egymás között megvitatják, egyezteti álláspontjukat. Ebből kialakulhat az adott régióban működő, hasonló célokért fellépő NGO-k nemzetközi ernyőszervezete, konzorciuma, szövetsége, amely közvetít a területen, általában nemzeti keretek között működő civil szervezetek és a kormányközi szervezetek között. 317



Összefoglalásként, a civil szektornak a jogi eszközök viszonylag széles skálája áll rendelkezésre a törvényhozási folyamat befolyásolására, de a kép azért nem igazán rózsás. Először, ezeknek az eszközöknek az alkalmazása és a révükön készített javaslatoknak a legtöbbje nem kényszerítő erejű, ezért meglehetősen gyenge garanciát jelentenek a civil társadalomnak. Másodszor, az állami és a független szervezetek közti dialógus tárgyai, alanyai és módszerei nincsenek meghatározva. Elvileg, a civil szektornak van arra a legjobb helyzete és lehetősége, hogy lobbizzon a helyi szabályozási folyamatban, de a helyi önkormányzati rendszer túlzott decentralizálása miatt a független szervezetekben nincs elég képzett szakember ahhoz, hogy igazán befolyásolni tudják a döntéseket és a törvényhozási folyamatot. Részben ez magyarázza, hogy az önkormányzati törvényben miért nincs (vagy miért kevés) az utalás a civil szervezetek részvételére. Helyi szinten én a szabályozás hatalmas űrjét látom, ezért erősen javaslom, hogy koncentráljunk a helyi és önkormányzati szintre a Lobbitörvény előkészítő szakaszában. És amennyiben küzdünk az átláthatóságért, ne feledjük, hogy sokféle okból, a helyi önkormányzati szint a korrupció és az antidemokratikus hagyományok igazi terepe. Az önkormányzat regionális szintjét hamarosan, a közeljövőben létre kell hozni, mert így kerülhetnek felszínre azok, akik a lobbizásban és a független szervezetekkel való kapcsolattartásban profik, valamint létrejöhetnek a nyomásgyakorló csoportok, beleértve a törvényhozási folyamaton belül e csoportok bevonásának rendszeres intézményeit és a részvétel kötelező érvényű eszközeit. A független szervezetek részvételének jogi garanciáit meg kell teremteni országos szinten a törvényhozásban és a végrehajtási szabályalkotó folyamatban (például olyan jogok és kötelezettségek rögzítésével, mint a véleménynyilvánítás joga, a véleményekre való kötelező válaszadás, az elutasított vélemény kötelező eljuttatása a törvényhozóknak), hogy a partneri viszonyt kellőképpen meg lehessen alapozni. Ennek az egyeztetési, intézményes befolyásolási rendszernek a kiépítése meglehetősen sürgős dolog. Ha Magyarország egy újabb, vagyis negyedik szinthez akarnak tartozni – nevezetesen egy transznacionális és transzregionális rendszerhez (a nemzeti szint fölött) az EU-ban, úgy az itt tevékenykedő független 318



szervezeteknek és a nonprofit szektortnak sajátos eszközöket kell kialakítani. Ám ha a helyi, regionális vagy éppen országos szinten nem tudnak működni, részt venni a szabályozás folyamatába, úgy civil szervezeteink esélyei az átláthatóságra, egy szabályozottabb és strukturáltabb európai térségben, meglehetősen behatároltak lesznek. Kinek áll rendelkezésére Közvetett jogalkotási eszközök Helyi népi Alkotmány, Napirendre tűzés, Helyi kezdeményezés önkormányzati lehet kész választópolgár, törvény, rendelet-tervezet helyi társadalmi önkormányzati is szervezet rendelet Országos népi Alkotmány, Napirendre tűzés, Választópolgár, 1998. évi III. tv. országos kezdeményezés lehet kész törvény-tervezet is társadalmi szervezet stb. Petíció, panasz, Alkotmány, Jogalkotás Polgár, társadalmi közérdekű javaslat közérdekű befolyásolása szervezet javaslatokról szóló (újraalkotás, tv. módosítás) Közérdekű adatok Adatvédelmi tv. Jogalkotás Polgár, társadalmi nyilvánossága befolyásolásához szervezet, stb. szükséges adatok megismerése Falugyűlés, Önkormányzati Jogalkotók Helyi közmeghallgatás tv., szmsz befolyásolása választópolgár, társadalmi szervezet Lobbi-listán Önkormányzati Jogalkotás Önkormányzatnál, szereplés szmsz, befolyásolása, Országgyűlésnél, Házszabály, tájékoztatás a minisztériumnál minisztériumi jogalkalmazásról bejelentkezett statútum társadalmi szervezet Közvetlen eszközök a jogalkotásban, előkészítésében való részvételre Eszköz

Jogszabály

Célja

Megjegyzés Nem él

Nem él

Alig használatos

Bírósági úton kikényszeríthető Rendszeres

Egyre jobban kiépül, bár sokszor informális

319

DemNet könyvek 6: Nonprofit szervezetek joga Írásbeli véleményezés

Kodifkációs bizottságban részvétel

Eszköz Tanácskozási jog

Felszólalás

Egyeztetés egyéb formáján való részvétel (pl. konferencia)

Nemzetközi szervezetben megfigyelő

320

Jogalkotási törvény, elektronikus információs szabadságról szóló törvény, lobbitörvény, házszabály, kormány ügyrendje, minisztériumi statútum, nemzetközi egyezmény minisztérium által vezetett törvényelőkészítésről szóló jogszabály, határozat

X. fejezet Civilek részvétele a jogalkotásban Jogalkotási program, jogszabály, nemzetközi egyezmény tervezetének befolyásolása, kidolgozása

Felkért vagy Leggyakrabban önjelölt társadalmi alkalmazott szervezet (gyakran eszköz lobbi-listán szereplő)

Szabályozási döntés befolyásolása, előkészítésben részvétel

Jelentős szakértelemmel rendelkező, erre felkért országos társadalmi szervezet

Kinek áll rendelkezésére Önkormányzati Döntéshozatalban Önkormányzati szmsz részvétel bizottságban tag társadalmi szervezeti képviselő Önkormányzati Döntés Önkormányzati szmsz, házszabály, befolyásolása, ülés, bizottság, nemzetközi lobbizás, országgyűlési egyezmény tájékoztatás bizottság, nemzetközi szervezet ülésére meghívott társadalmi szervezet Társadalmi Minisztériumi, Szervezők kapcsolatok önkormányzati (országgyűlés, erősítése, lobbizás, minisztérium, döntés döntés önkormányzat) befolyásolása által meghívott társadalmi szervezet Nemzetközi Döntés Nemzetközi egyezmény befolyásolás, szervezetben lobbizás, regisztrált, javaslattétel, folyamatosan tájékoztatás, együttműködő értékelés NGO Jogszabály

Célja

Szabályozott, erős, ritkán alkalmazott eszköz

Megjegyzés Szabályozott, ám kiválasztás nem átlátható Gyakori eszköz

Ad hoc, informális

Szabályozott



Források Társadalmi szervezetek a jogalkotásban. Szerk. Fridli Judit - Paskó Ildi. Kiad. a Társaság a Szabadságjogokért. Bp. Open Art ny. 2000. 56 p. Varga Istvánné: A civil szervezetek jelentősége a helyi társadalomban, szerepük az önkormányzati döntések előkészítésében. Magyar Közigazgatás 12/96:723-726. Kákai László: A civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban. Magyar Közigazgatás 11/2002:669-675. Ficzere Lajos: A civil társadalmi szerveződések (kamarák) szerepe a kormányzati döntéshozatal rendszerében. Comitatus. Önkormányzati Szemle 4/95:3-16. Pethő László: A helyi politizálás lehetőségei és a civil szervezetek. Önkormányzati mérleg. 2000. 281-293. Szász Anna: A kormány civil stratégiája. Esély. Társadalom- és szociálpolitikai folyóirat 1/2003:108-116. Tóth, Judit: NGO Sector and Its Participation in Legislation Process in Hungary. In: Közjogi intézmények a XXI. században [Institutions of Public Law in 21st Century] Edited by Ádám, Antal. University of Sciences, Pécs (2004) pp.345-354.

321


XI. fejezet: Nonprofit szervezetek a nemzetközi színtéren

XI. fejezet Nonprofit szervezetek a nemzetközi színtéren

* Tóth Judit A civil szervezetek jelentőségét hangsúlyozza, hogy tevékenységük, a közpolitikát befolyásoló működésük a nemzetközi jog szintjén, különböző kormányközi szervezetek dokumentumaiban, a két- és többoldalú nemzetközi szerződésekben, valamint ezek végrehajtását segítő belső normákban is megjelent az elmúlt évtizedekben. A rájuk vonatkozó szóhasználat meglehetősen vegyes. Az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Unió legtöbbször a kormánytól független szervezetként (nongovernmental organisation = NGO) említi dokumentumaiban, de találkozhatunk a független (independent), a nem profit érdekeltségű (nonprofit oriented), az önkéntes (voluntary organisation) szervezet kifejezéssel is. Valószínűleg még ennél is változatosabb a kép, ha a kétoldalú állam- és a kormányközi szerződéseket tekintjük át, amelyekben szintén felbukkantak a civil szervezetek. Egyetlen bilaterális egyezményből idézünk a szóhasználat jellemzésére. 200/2001. (X. 20. ) Korm. rendelet a Magyar Köztársaság Kormánya és a Szlovák Köztársaság Kormánya között a helyi önkormányzatok és közigazgatási szervek határon átívelő együttműködéséről szóló, Budapesten, 2001. április 23-án aláírt Egyezmény kihirdetéséről 6. cikk A Szerződő Felek a jelen Egyezményben meghatározott célok elérése érdekében különösen támogatják: a) az országos, helyi és területi önkormányzati érdek-képviseleti szervek együttműködését, b) az alapítványokat és egyéb közhasznú tevékenységet végző jogi személyeket, c) a civil szervezeteket és nonprofit szervezeteket, d) a gazdasági vállalkozásokat és a költségvetési intézményeket, figyelemmel ezen szervezetek működésére vonatkozó belső jogszabályokban foglaltakra.



1. A szabályozó normák eredete A civil szervezetek nemzetközi szervezetekkel és az államokkal való együttműködésére, valamint jogállására vonatkozó normák a nemzetközi közjogban kaptak helyet. Ezek egy része kötelező erejű, míg másik részük elsősorban az államok és a nemzetközi szervezetek működése számára ad iránymutatást (soft law). Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) emberi dimenzióval foglalkozó koppenhágai konferenciájának dokumentuma (1990. jún. 29. ) szerint a résztvevő államok „elismerik a nem-kormányzati szervezetek, beleértve az emberi jogi szervezetek szerepét a tolerancia, a kulturális változatosság előmozdításában és a nemzeti kisebbségekre vonatkozó kérdések megoldásában. „ (IV/30. pont). Párizsi Karta az Új Európáért (1990. nov. 21. ): „Emlékeztetünk arra a jelentős szerepre, melyet a nem-kormányzat szervezetek játszottak az EBEÉ céljainak elérésében, és tovább könnyítjük a résztvevő államok által vállalt EBEÉ kötelezettségek végrehajtása kifejtett tevékenységüket. E szervezeteket megfelelő módon be kell vonni az EBEÉ tevékenységébe és az új struktúráiba, hogy fontos feladataikat teljesíthessék. „ 2291/2001. (X. 11. ) Korm. határozat a Magyar-Szlovák Kisebbségi Vegyes Bizottság III. ülésén elfogadott ajánlásokról 3. A szlovák Fél biztosítson pénzügyi forrásokat azon civil szervezetek részére, amelyek a szlovákiai magyar kisebbség érdekében szociális, kulturális és közművelődési tevékenységet folytatnak.

A szabályok másik típusát a belső, hazai jogszabályok alkotják, amennyiben azok kifejezetten a civil szervezetek határokon átnyúló működésével, feladataik ellátásával foglalkoznak, hogy a nemzetközi színtéren is felléphessenek. Ilyen különösen az adományok külföldről való elfogadása, támogatás külföldi szervezeteknek, akciók külföldön, ehhez vámügyi, adózási követelmények meghatározása, beutazás, vízum, munkavállalási engedély különböző kedvezményei civil szervezetek munkatársai számára. 256/2001. (XII. 18. ) Korm. rendelet a nemzetközi fizetési forgalom jogcímeiről 2. § (1) A devizabelföldi és a devizakülföldi a hitelintézetnek statisztikai célra köteles megadni - a mellékletben felsorolt nemzetközi fizetési forgalom jogcímek közüli választással - az általa kezdeményezett átutalás vagy a javára érkezett számlajóváírás, valamint a valutavásárlás és -eladás jogcímét, ha pl. az átutalás célja nem kormányzati szerveknek nyújtott adományok, jótékonysági szervezetek és egyházak, nonprofit intézmények, alapítványok nem beruházási célú adományai.

323



Külön csoportot alkotnak a nemzetközi magánjogba tartozva a nemzetközi civil szervezetek alapító okiratai, statútumai, saját belső szabályai. Legismertebb példa erre a vöröskereszt nemzetközi mozgalmának története, de más területeken is bőven akad illusztráció. Henry Dunant (1828-1910) svájci üzletember kezdeményezte a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága (ICRC) felállítását, mert szemtanúja volt a Solferino melletti francia-osztrák csatának 1859-ben, ahol megdöbbentette a sebesültek ellátatlansága. Körbeutazta egész Európát, hogy népszerűsítse azt a mára egyszerűnek tűnő elvet, miszerint a sérült, ellenséges katonák ugyanolyan egészségügyi ellátást kapjanak, mint a saját honvédek. Öt tekintélyes genfi férfiú 1863-ban, Dunant titkárságával az élén, egy bizottságot hozott létre, s később ezt vált a Vöröskereszt Nemzetközi Bizottságával. A svájci állam 1864-ben nemzetközi konferenciát szerevezett 16 állam részvételével, hogy ajánlásokat tegyen a harctéri sebesültek ellátásának fejlesztésére. Így jött létre az első Genfi Egyezmény, amelyben a részes államok vállalták, hogy a kórházak, segélyhelyek, és az egészségügyi személyzet a fegyveres konfliktusok során semlegesnek tekintendő, és megkülönböztetésükre a vörös keresztet jelölték meg. A további Genfi Egyezmények és jegyzőkönyveik sajátos jogállást biztosítottak a szervezetnek. Végrehajtó Bizottsága teljes egészében svájci polgárokból áll, sok delegáltja svájci. A társadalmi szervezetek országhatárokon túli érdekeltségére példa az olimpiai játékok megszervezésére hivatott Nemzetközi Olimpiai Bizottsággal (International Olympic Committee; rövidítve: IOC), amely eredendően nem kormányzati szerv volt, hanem egyesületi jellegű nemzetközi civil szervezetként jött létre 1894-ben. A Nemzetközi Olimpiai Bizottság létrehozásához vezető úton a kezdő lépést -1894-ben elhangzott javaslatával- Pierre de Coubertin báró tette meg, felelevenítve az ókori játékok szellemét és szokásait. A Lausanneban székelő szervezet mára már száznál több munkatárssal működik, a nemzetközi olimpiai mozgalom élén. A mozgalom azokat az országokat tömöríti, amelyek elfogadják az Olimpiai Chartát. A NOB nem a nemzeti olimpiai bizottságok küldötteiből áll, hanem a közgyűlés által választott természetes személy tagokból. A jelenleg 113 tagból álló tekintélyes szervezet élén a 8 évre megválasztott elnök áll, aki a szervezet képviseletét is ellátja. A fő döntéshozó szerv a közgyűlés, amely évi rendes ülésén elfogadja, módosítja vagy értelmezi az Olimpiai Chartát, továbbá határozatot hoz a következő olimpiai játék helyéről.

2. A civilek fellépésének főbb irányai 1990-94 között 12 országra (közöttük az Egyesült Államok, Franciaország, Németország, az Egyesült Királyság, Brazília, Japán, Thaiföld, India és Magyarország) kiterjedő kutatás osztályozta a nonprofit szervezeteket tevékenységük jellege szerint. A vizsgálatból kizárták a politikai és a vallási szervezeteket. A vizsgálat azt mutatta, hogy tizenegy nagyobb tevékenység-típus különböztethető meg. Ilyen a környezetvédelem, a kultúra, 324



a pihenés, és az egyik típus a nemzetközi kapcsolatokkal foglalkozó szervezeti tevékenység. Ez a következőket foglalja magában: a) Cserekapcsolatok, nemzetközi kulturális kapcsolatok, b) Fejlesztési segélyszervezetek, c) Természeti csapások következményeinek nemzetközi segélyszervezetek,

enyhítésére

törekvő

d) Emberi jogokat védő szervezetek, e) Békeszervezetek, f) Támogató, kiszolgáló (tanácsadó, egyeztető, koordináló) szervezetek, g) Többcélú nemzetközi szervezetek, h) Egyéb nemzetközi tevékenységet végző (pl. ENSZ Társaságok WFUNA). Az emberi jogok érdekében a következő tevékenységet fejtik ki a civil szervezetek a nemzetközi színtéren, részt vállalva a közjó biztosításában: a) emberi jogok szabályozásában kezdeményezések közvetítése,

részvétel,

alulról

jövő

b) konzultatív feladatok (előkészítés, fejlesztés, értékelés), c) a jogi normák hatályosulásának vizsgálata (célirányosan és általánosan) nemzetközi és helyi szinten is (vizsgálatok lefolytatása, jogi elemzések készítése), d) a jogok kikényszerítése, nyomásgyakorlás a nemzeti hatóságokra, jogorvoslati fórumok kihasználása, bizonyítékok beszerzése, 325



tanúskodás nemzetközi és nemzeti fórumok előtt (pl. Amerika-közi Emberi Jogi Bíróság, Európai Emberi Jogi Bíróság), e) helyi, nemzeti szintű mozgósítás, lakossági szolidaritás erősítése, f) áldozatvédelem (jogsértés áldozata és hatóság közötti párbeszéd, közvetítés, amicus curiae jellegű közvetítés a hivatalos eljárásban, áldozatok érdekében fellépés), g) adatgyűjtés (az emberi jogok szintjéről, betartásáról), h) információcsere az emberi jogokkal, érvényesítésükkel kapcsolatosan, i) együttműködés a társzervezetekkel.

kormányzati

szervekkel,

nemzetközi

A civil szervezetek száma e körben 1945 után megnőtt, pl. az 1993-ban Bécsben megrendezett Emberi Jogi Világkongresszuson 1500 szervezet képviseltette magát (426 Nyugat-Európából, 270 Ázsiából, 236 LatinAmerikából, 202 Afrikából). A civileknek az emberi jogok érdekében kiegészítő szerepe változatlanul kiemelkedő, noha az első civil emberi jogi szervezet, amely máig működik az 1839-ben alapított Rabszolgaságellenes Társaság. Ezt a változatlan szerepet indokolhatja, hogy a) a nemzetek feletti, szupranacionális hatalom (ENSZ és szakosított szervei) ma még gyenge, b) az emberi jogok kikényszerítése az egyes államok feladata alapvetően, a nemzetközi normákat beillesztik saját jogi-igazgatási rendszerükbe. Ez pedig kormányzati döntések függvénye, a nemzetközi fórumok ezt csak kiegészíthetik, inspirálhatják. c) A nemzetek feletti ellenőrzés célpontjai is szükségszerűen a kormányok. Ugyanakkor a civilek kezében olyan speciális erőforrások, lehetőségek vannak, amelyekkel a kormányzati szervek nem rendelkeznek. 326



Összességében a civil szervezetek hálózatai a nemzetközi politikai szereplőivé válnak, mert a demokrácia intézményeit stabilizáló hatásuk van. Az 1961-ben alakult Amnesty International szervezetnek mára 1,3 millió tagja, 160 országban képviselete, londoni központjában 320 állandó alkalmazottja, 95 önkéntese van. Legfőbb döntéshozó szerve a 9 tagból álló Nemzetközi Tanács, amelynek munkáját a Végrehajtó Bizottság és a Titkárság segíti. A szervezetet 1997-ben Nobel Béke-díjjal tüntették ki.

3.

A szabályozás tartalmi elemei

Az alábbiakban elsősorban a többoldalú egyezményekben és nemzetközi szervezetek dokumentumai alapján összefoglaljuk, milyen témaköröket, valamint civil szerepeket szabályoznak az államközi, kormányközi szervezetekben. a) A civil szervezet jogi személyisége. Noha a nemzeti szabályozás jelentősége e körben sem csökkent, a nonprofit szervezetek több országbeli működése vetette fel, vajon mindegyikben kell-e regisztráltatni magukat ahhoz, hogy szabadon működjenek, szerződéseket köthessenek. Az Európa Tanács 124. Egyezménye (1986) ezt rendezi a nemzetközi társadalmi szervezetek (NGO) számára. 1991-ben lépett hatályba, és egy tucat ország a részese, pl. Ausztria, Franciaország, az Egyesült Királyság, Svájc. Eszerint nemzetközi NGO olyan szervezetet jelent, amely i. egyesület, alapítvány, más magán intézmény (pártot, állami szerveket kivéve), ii. szerződéskötési képességgel, a nemzetközi magánjog értelmében jogképességgel rendelkezik (jogi személy); iii. nonprofit jellegű, mert nem profitszertésre jött létre, illetve szerzett bevételeit és profitját nem osztja fel az alapítók/tulajdonosok között, hanem alapvető céljaira fordítja;

327



iv. célját tekintve nemzetközi közhasznú tevékenységet végez, kizárólag belföldi tevékenységet végzők nem tartozhatnak e körbe; v. alapítása megfelel valamely állam nemzeti jogának; vi. működése legalább két országra kiterjed, amelyből legalább az egyik részese az Egyezménynek; vii. székhelye és tevékenysége felett egy részes állam látja el a törvényességi felügyeletet. Az ennek megfelelő civil szervezet jogi személyiségét és jogképességét a részes államok egymás között automatikusan elismerik, mintha saját szervezetük lenne. Ez azzal a kedvező hatással jár, hogy nem kell ismételten bejegyeztetni jogi személyként a másik országban működéséhez, jogügyeleteinek bonyolításához. Ugyanakkor ez a nemzeti bánásmód korlátozott, mert i. kizárható közérdekre vagy közrendre hivatkozással (nemzetbiztonsági, közbiztonsági, a rend megzavarása, bűncselekmény elkövetése, a közegészségügy vagy a közerkölcsök megóvása, mások jogainak megóvása, a nemzetközi béke és biztonság veszélyeztetése miatt); ii. a külföldiekre vonatkozó általános korlátozások alól nem élvez kivételt (pl. tulajdonszerzés); iii. alkalmazni kötelesek a nemzeti jog szerinti valamennyi, a civil szervezetekre vonatkozó korlátozását (pl. bizonyos tevékenységeket nem végezhetnek, ha az az állami szerveknek vannak fenntartva). A nemzetközi NGO jogállást igazolni köteles: i. a szervezet otthoni bejegyzéséről szóló határozattal; 328



ii. a szervezet alapító okiratával, belső szabályzataival (SZMSZ), vagy iii. az adott jogviszonyokban ezek felmutatásával (pl. a vámolási eljárásban). iv. Az igazolás módjáról a részes állam tájékoztatja az Európa Tanácsot. Az Egyezményhez fenntartást tenni nem lehet. b) Részvétel az emberi jogok és más nemzetközi egyezmények hatályosulásának vizsgálatában. Elsősorban a nemzetközi egyezmények végrehajtását, az abban tett előrehaladást áttekintő országjelentések elkészítésébe, véleményezésébe vonják be a részes államok a nemzetközi civil szervezeteket, másrészt az általuk kialakított beszámolókat, dokumentációt, adatbázisokat használják, hatósági eljárásokban vagy politikai döntések alátámasztására. Ezek közös eleme a végrehajtó hatalomtól független személyek, szerveződések adatgyűjtése, adatközlése, jogesetek leírása. 1999. évi C. törvény az Európai Szociális Karta kihirdetéséről 27. cikk: A Kormányzati Szociális Bizottság Albizottsága 1. A Szerződő Felek jelentései és a Szakértői Bizottság következtetései megvitatásra az Európa Tanács Kormányzati Szociális Bizottságának Albizottsága elé kerülnek. 2. Az Albizottságban minden Szerződő Fél egy képviselővel rendelkezik. Legfeljebb két nemzetközi munkaadói és két nemzetközi szakszervezeti szervezetet kér fel képviselők jelölésére, akik az üléseken megfigyelőként, tanácskozási joggal vesznek részt. Ezenfelül konzultálhat az Európa Tanácsban tanácskozási joggal rendelkező nemzetközi nem kormányzati szervezetek legfeljebb két képviselőjével azon kérdések vonatkozásában, amelyekkel a szervezet kiemelten foglalkozik, mint például a szociális gondoskodás és a család gazdasági és szociális védelme. 1998. évi XLIX. törvény a határokat átlépő televíziózásról szóló, Strasbourgban, 1989. május 5-én kelt európai egyezmény kihirdetéséről 20. cikk Az egyezmény céljainak végrehajtására Állandó Bizottságot hoznak létre, amely a részes államok képviselőiből áll, és funkciói ellátásához szakértőket vehet igénybe. Nemzetközi vagy nemzeti, kormányzati vagy nem kormányzati, a jelen Egyezmény által felölelt területeken megfelelő technikai minősítéssel rendelkező testületek képviselőit - saját kezdeményezésből, vagy az illető testületek kérésére - meghívhatja, hogy megfigyelőként vegyenek részt egy-egy ülésén 329



vagy egy-egy ülésének valamely részén. Az e szakértők vagy testületek meghívására vonatkozó döntéseket az Állandó Bizottság tagjai háromnegyedes többséggel hozzák meg. 1995. évi LXXXII. törvény az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezmény kihirdetéséről 5. cikkely Kötelezettségek. 1. Valamennyi részes állam, számításba véve közös, de megkülönböztetett felelősségeiket, sajátos nemzeti és regionális fejlesztési prioritásaikat, célkitűzéseiket és körülményeiket i) elősegíti az éghajlatváltozással kapcsolatos oktatást, képzést és a tudatosság fejlesztését, valamint bátorítja a legszélesebb részvételt ebben a folyamatban, beleértve a nem-kormányzati szervezeteket is, továbbá együttműködik ezekben a témákban; és 6. Az Egyesült Nemzetek Szervezete, annak szakosított szervei, a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség, valamint azok minden tagállama vagy megfigyelője, melyek nem részes felei az Egyezménynek, megfigyelői minőségben képviseltethetik magukat a Felek Konferenciájának ülésszakain. Bármely testület vagy szerv - legyen az nemzeti vagy nemzetközi, kormányzati vagy nem-kormányzati -, amely az Egyezmény tárgyát képező ügyekben kompetens, és amely tájékoztatta a titkárságot arról a szándékáról, hogy képviseltetni kívánja magát a Felek Konferenciájának ülésszakán, bebocsátható ily módon, kivéve, ha a Felek legalább egyharmada tiltakozást jelent be. A megfigyelők bebocsátása és részvétele a Felek Konferenciája által elfogadott eljárási szabályok tárgyát fogja képezni.

c) Konzultáció, részvétel a kormányzati vagy a nemzetközi szervezet döntéshozatalában, egyezmények előkészítésében. Nem ismételve a civileknek a nemzeti jogalkotásban betöltött szerepét (társadalmi vita), a nemzetközi közéletben is hasonlóan fontos a készülő döntések, különösen a jelentősebb szabályok előkészítésének a nyilvánossága. Az Európai Unióban a polgárokhoz minél közelebb akarják hozni a meglehetősen bonyolult, többszintű döntéshozatali rendszert. 1956. évi I. törvény az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról. 71. cikk. A Gazdasági és Szociális Tanács minden megfelelő intézkedést megtehet abból a célból, hogy olyan nem kormányzati szervekkel, amelyek a hatáskörébe tartozó ügyekkel foglalkoznak, tanácskozásokat folytasson. Ilyen intézkedést a nemzetközi szervek tekintetében és ahol helyénvaló, a Szervezet érdekelt tagjával való előzetes tanácskozás után, az országos szervek tekintetében is tehet. 53/2001. (VIII. 17. ) FVM rendelet „Magyarország SAPARD Terve 2000-2006” kihirdetéséről. A SAPARD Terv a bizottság által delegált szakértők, a Magyar Kormány, a kormányzati és nem kormányzati szervek, valamint az érintett gazdasági, társadalmi és szociális partnerek közreműködésével készült.

330



Az Európai Bizottság az állampolgárok közelében Az európai kormányzásról 2001. júliusban kiadott Fehér Könyvet számos civil szervezet véleményezte. Köztük volt magyarországi civil szervezetek közös véleménye is, melynek megfogalmazását és az Európai Bizottsághoz való eljuttatását az Európa Ház koordinálta 2002. júniusában. A legtöbb javaslat tartalmazta azt az igényt, hogy az európai intézmények több információt juttassanak közérthető formában az állampolgárokhoz. A bürokratizmusáról híres Európai Bizottság kedvező módon reagált a kritikákra és a jövőben tudatosan kívánja elősegíteni a kommunikációt a társadalommal és a civil szervezetekkel. Ezt biztosítandó 2003. január 1-től a Bizottság munkatervében szereplő fontos társadalmi kérdések megvitatásába közvetlen beleszólást enged. Egy-egy döntés meghozatalakor 8 hetes előzetes véleményezési periódust vezetett be civil szervezetek részvételével. Az átláthatóság jegyében így a Bizottság a legmegfelelőbb szakértőket alkalmazhatja az európai politikák kialakításában. A Bizottság azt is szorgalmazza, hogy háromoldalú megállapodások szülessenek a tagországok, a helyi önkormányzatok és a társadalom között. Ez is biztosítaná a közösségi jogszabályok vonatkozó részeinek megfelelő és rugalmas alkalmazását a regionális és helyi szinteken. (További információ: http://europa. eu. int/comm/governance)

d) Közreműködés az adott nemzetközi szervezet céljainak és hatékonyabb működésének elősegítésében. Az Európa Tanács a civil szervezetekkel való effajta kapcsolatát intézményesítették, és a Miniszeterek Bizottsága 1972. október 16-án hozott 72 (35) számú, az Európa Tanács és a nem-kormányzati szervezetek között fennálló kapcsolatokról szóló határozata beépült a szervezet „alkotmányos szabályai” közé (kihirdette az 1991. évi LXXI. törvény az Európa Tanács Alapszabályáról). A munka-kapcsolat tanácskozó státuszt jelent. Ennek feltételei: i. a nem-kormányközi szervezet a saját szakterületén különösen elismert, ii. tevékenysége egy szakterülethez kapcsolódik, iii. alkalmas arra, hogy hozzájáruljon az Európa Tanács tagállami közötti szorosabb egység megvalósításához, iv. vállalja, hogy propagálja az Európa Tanács kezdeményezéseit, továbbá 331



v. tájékoztatja az Európa Tanácsot minden olyan tevékenységéről, amely annak érdeklődésére tarthat számot, vi. információt (dokumentumokat, véleményeket) ad szakterületéről az Európa Tanács főtitkára kérésére, és vii. kérelmükre felvételt nyertek az Európa Tanács jegyzékébe. A tanácskozási jog magában foglalja, hogy i. megkapják a Parlamenti Közgyűlés napirendjét és nyilvános dokumentumait, megfigyelőket küldhetnek - felszólalási jog nélkül a Közgyűlés nyilvános üléseire; ii. véleményezhetik a Közgyűlés bizottságai napirendjén szereplő kérdéseket, iii. írásbeli anyagokat nyújthatnak be a Főtitkárhoz, aki, ha célszerűnek véli, továbbítja azokat a Parlamenti Közgyűlés valamely bizottságához, kormányszintű szakértői bizottsághoz, iv. Parlamenti Közgyűlés bizottságai, a kormányok szakértő bizottságai, a Főtitkár tanácskozhatnak e szervezetekkel a közös érdeklődésre számot tartó kérdésekről. A Miniszterek Bizottsága dönt a jegyzékbe való felvételről, illetve az onnan való törlésről Az olyan szervezet, amelynek jegyzékbe vételét elutasították vagy amelyet a jegyzékről töröltek, csak az ügyében hozott döntést követő három év elteltével nyújthat be újabb felvételi kérelmet. 1976-ban hozták létre a civil kapcsolati bizottságot (Liasion Committee) a konzultatív státusú szervezetek által hat évre megválasztott 25 tag részvételével. 1977-től pedig a konzultatív státusú szervezetek plenáris ülése stratégiai kérdések kidolgozására (szociális, emberi jogi, oktatási, kulturális, nemi egyenjogúsági ügyekben). 332



A Miniszteri Bizottság 93(38) határozata biztosítja, hogy a konzultatív státussal rendelkező szervezetek részt vehetnek a Regionális és Helyi Hatóságok Kongresszusának ülésein, a Titkárság meghívására egyéb szektorális megbeszéléseken, amennyiben tevékenységéről 2 évente beszámol az Európa Tanácsnak. 1997. évi XXIV. Törvény a Területi Önkormányzatok és Közigazgatási Szervek Határmenti Együttműködéséről szóló, 1980. május 21-én, Madridban kelt Európai Keretegyezmény kihirdetéséről. Az együttműködés része a mintaként szolgáló Keretmegállapodás a helyi önkormányzatok és közigazgatási szervek közötti Konzultatív Bizottság létrehozására. Bevezető megjegyzése szerint „Rendes körülmények között egy ilyen Bizottság létrehozása államközi megállapodás nélkül is lehetséges. Számos példája van ennek a lehetőségnek. Ha azonban jogi vagy egyéb bizonytalanságok állnak fenn, államközi megállapodás biztosítaná azokat a feltételeket, amelyek között az ilyen konzultáció igénybe vehető lenne (lásd az 1. 3. keretmegállapodást). Tagság: 2. § Minden, a Bizottságban résztvevő helyi hatóságot az általa kinevezett küldöttség képviseli. Mindegyik küldöttséghez kapcsolódhatnak - a Bizottság beleegyezésével társadalmi-gazdasági független szervezetek képviselői és szakértői.

Az Európai Unió Bizottsága egy tájékoztatóban foglalta össze, miként kellene erősíteni az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepét. Az Uniót létrehozó Maastrichti szerződéshez kapcsolódó 23. Nyilatkozat szólt először a szektorral való együttműködésről, elismerve a jóléti kérdésekben a szektor szerepét. E sokrétű kapcsolatok része i. tudományos kutatási programokban részvétel (pl. 1999-2002 közötti keretprogram bevonta a magán-kutatóhelyeket is), ii. humanitárius ügyekben, beleértve az együttműködést a szervezet humanitárius támogatással foglalkozó egységével (ECHO) iii. a civil szervezetek részt vehetnek az Európai Parlamentben tartott meghallgatásokon iv. a közösség alapjogi kartájának kidolgozásába is bevonták az önkéntes szervezeteket (pl. az Előkészítő Bizottságban 1995-től tevékenykednek) v. 1996-ban létesítették az Európai Szociálpolitikai Fórumot, amelyen ezer NGO vett részt a szociális párbeszéd intézményi kereteinek kialakítása érdekében. Azóta kétévenként ülésezik, és a 333



tagállamokban is ezt a mechanizmust kell a párbeszédnél figyelembe venni (pl. közérdekű adatok közzétételével), vi. az Unió 1997-ben iktatta a költségvetésébe először az NGO-k fejlesztésének támogatását, vii. az EU jövőjét tárgyaló kormányközi értekezlet (IGC) is napirendjére tűzte a szektor fejlesztésének ügyét. Felmerült például, hogy közösségi szinten kellene szabályozni az NGO-k működési kérdéseit, a foglalkoztatási és szociális ügyekben az Unióval való együttműködés kereteit, a 23. Nyilatkozatban szereplő gondolatokat beépíteni a közösségi jogba (konzultációs jog, támogatási jog, hogy az Európai Bíróság (ECJ) ne vitathassa az együttműködés jogalapját). A Bizottság mindezek ismeretében javasolta, hogy i. az Unión belül teremtsék meg a szektorra vonatkozó közös, minimális szabályokat, a szükséges információs bázist és pénzalapot az integrálódó szektor jelentősége miatt, ii. a tagállamok szintjén korszerűsítsék a szabályozást (pl. versenyszabályok, adószabályok, információs társadalom segítése), iii. a szektoron belül is lépéseket kellene tenni a korszerűsítésre (pl. civil szervezetek munkatársainak képzése, a többcsatornás finanszírozás kialakítása). Az Unióban az átláthatóság megteremtése és a közösségi támogatások hatékony felhasználása egymáshoz szorosan kapcsolódó célkitűzés, amelynek megvalósítása a civileknek is érdeke. Ezért bevonásuk a különböző programok monitorozásába fokozatosan megvalósul. 166/2001. (IX. 14. ) Korm. rendelet a nemzetközi segélyek, támogatások felhasználásával megvalósuló programok megfigyelő és értékelő rendszerének kialakításáról 334



1. § (1) E rendelet szabályozza a felajánlott nemzetközi segélyek által támogatott programok kezelésének megfigyelő és értékelő rendszerét (monitoring), különös tekintettel az európai uniós támogatásokra. (2) E rendelet hatálya kiterjed mindazon természetes személyekre, jogi személyekre, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaságokra, társadalmi szervezetekre - kivéve a pártokat - akik programjaik végrehajtásához a nemzetközi segélyeket, támogatásokat és a központi költségvetési forrásokat (társfinanszírozás) együttesen használják fel. 3. § b) monitoring bizottság: a költségvetési és civil szervezetek képviselőiből álló szakmai testület […]. „

e) Panaszjog, jogi felelősségre vonási eljárásban egyéb lehetőség biztosítása érdemi közreműködést jelent az emberi jogok érvényesítésében. A jogaiban sértett fél nevében vagy mellette civil jogvédő szervezet munkatársai tűnnek fel a nemzetközi jogi fórumokon. 1998. évi XLII. törvény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény tizenegyedik jegyzőkönyvének kihirdetéséről. Az Emberi Jogok Európai Bírósága (34. cikk) kérelmeket vehet át bármely természetes személytől, nemkormányzati szervezettől vagy személyek csoportjaitól, akik vagy amelyek azt állítják, hogy az Egyezményben vagy az ahhoz kapcsolódó jegyzőkönyvekben biztosított jogok valamely Magas Szerződő Fél részéről történt megsértésének áldozatai. A Magas Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy semmilyen módon nem akadályozzák e jog hatékony gyakorlását. 1996. évi XXXIX. törvény a volt Jugoszlávia területén elkövetett, a nemzetközi humanitárius jogot súlyosan sértő cselekmények megbüntetésére létrehozott Nemzetközi Törvényszék Alapokmányából fakadó kötelezettségek végrehajtásáról. Nyomozás és a vádirat előkészítése: 1. A Főtitkár hivatalból vagy bármely forrásból, különösen Kormányoktól, az Egyesült Nemzetek Szervezetének szerveitől, kormányközi és nem kormányzati szervezetektől szerzett információk alapján indít nyomozást. A Főügyész értékeli a kapott vagy szerzett információkat, és dönt arról, hogy elégséges alap van az eljárás megindításához.

f) Különböző lokális érdekek védelme, lakossági csoportok képviselete, részvétel társadalmi programok megvalósításában, együttműködés az államokkal, nemzetközi szervezetekkel az államhatárokat túllépő gondok kezelésében. Ilyen ügy például a nemzetközi migráció, a környezetvédelem, a humanitárius akciók vagy a korrupció elleni fellépés támogatása. EU Bizottsága tájékoztatója az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepének erősítéséről szóló 335



tájékoztatója kiemeli: az 1990-es évek közepén a tagállamokban végzett felmérés bizonyítja, hogy a közszolgáltatásokban (házi szociális gondozás, tanácsadás, ingyenes jogsegély, területfejlesztés stb. ) a nonprofit szervezetek jelenléte már 10%-os és az összes munkaerő 2-5%-át foglalkoztatják. Így a civil szervezetek szerepe az életminőség, a közjó szolgálatában egyre nő. Az Európa Tanács 144. Egyezménye a külföldieknek a helyi közéletben való részvételéről szól (1992), amelyhez a magyar fél csatlakozását fontolgatja. Az egyezmény célja, hogy a részes állam területén jogszerűen élő külföldiek politikai jogait bővítse, mert bevonásuk a helyi közéletbe a nagyobb stabilitást, demokratizálódást és idegengyűlölet megelőzését szolgálja. Ezért a következőket kívánja biztosítani az országban élő külföldiek számára: Egyenjogúság a szólás, gyülekezési és egyesülési jog terén az állampolgárokkal. Helyi, települési szinten a külföldieket képviselő testületeket kell felállítani, amelyek elsősorban konzultációt látnának el (vitafórum, eszmecsere a helyi hatóságokkal, önkormányzatokkal), amelyekbe a tagokat a helyi NGO-k, külföldiek szervezetei választanák meg. Helyhatósági szinten választójog biztosítása a legalább öt éve ott élőknek, és a jelölésben a civil szervezeteknek nagy szerepe lehet. A közérdekű adatokat hozzáférhetővé kell tenni minden, a külföldieknek a helyi közélettel összefüggő kérdésben, és e téren a civil szervezeteknek közvetítő szerepe van. 2000/5. Nemzetközi Szerződés a belügyminisztertől. a Nemzetközi Migrációs Szervezet (IOM) Alapokmánya. Feladatainak végrehajtása során a Szervezet szorosan együttműködik a migrációval, a menekültekkel és az emberi segélyforrásokkal foglalkozó nemzetközi szervezetekkel, kormányzati és nem kormányzati szervezetekkel annak érdekében, hogy - többek között elősegítse az e területen folyó nemzetközi tevékenységek összehangolását. Ezen együttműködés megvalósítása során az érintett szervezetek kölcsönösen tiszteletben tartják egymás hatásköreit és illetékességét. A szervezet Tanácsa, saját kérésükre, lehetővé teheti, hogy migrációval, menekültekkel vagy emberi segélyforrásokkal foglalkozó nem tagállamok, kormányzati vagy nem kormányzati nemzetközi szervezetek megfigyelőként részt vegyenek a rendezvényein az eljárási szabályaiban előírt feltételek mellett. A megfigyelőknek nincs szavazati joguk. A Szervezet szükségleteinek fedezésére a következő anyagi források szolgálnak: b) a költségvetés működési költség része tekintetében a tagállamok vagy más államok, kormányzati és nem kormányzati nemzetközi szervezetek, jogi személyek vagy egyének készpénz, természetbeni vagy szolgáltatási hozzájárulásai szolgálnak fedezetül, amelyeket minél előbb, de a tárgy pénzügyi év befejezése előtt teljes egészében be kell fizetni.

336



2000. évi LXX. törvény hirdette ki a mezőgazdasági munkavállalók szervezeteiről és a gazdasági és társadalmi fejlődésben betöltött szerepükről szóló, a Nemzetközi Munkaügyi Konferencia 1975. évi 60. ülésszakán elfogadott 141. számú Egyezményt. 4. cikk Az ország vidékfejlesztési politikájának egyik célját kell hogy képezze a mezőgazdasági munkavállalók erős és független szervezetei önkéntes alapon történő létesítésének és fejlesztésének megkönnyítése, amely hatékony eszköz annak biztosítására, hogy ezek a munkavállalók diszkriminációmentesen - a megkülönböztetésről (munka és foglalkozás) szóló 1958. évi Egyezmény értelmében - részt vehessenek a gazdasági és társadalmi fejlődésben és élvezhessék az ebből származó előnyöket. 2000. évi XXXVII. törvény hirdette ki a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) tagállamai, valamint Argentína, Brazília, Bulgária, Chile és Szlovákia által Párizsban, 1997. november 21-én elfogadott - a külföldi hivatalos személyek megvesztegetése elleni küzdelemről szóló Egyezményét, „üdvözölve a gazdasági társaságoknak, üzleti szervezeteknek, szakszervezeteknek és úgyszintén más, nem kormányzati szervezeteknek a vesztegetés elleni küzdelemben tett erőfeszítéseit. 1. cikk A külföldi hivatalos személy megvesztegetésének bűncselekménye: 1. Mindegyik Szerződő Fél megteszi azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a saját jogában bűncselekménynek minősüljön - szándékos elkövetés esetén - külföldi hivatalos személynek a maga vagy harmadik személy számára - közvetlenül vagy közvetítők útján bármely személy által bármilyen jogtalan pénzbeli vagy egyéb előny felajánlása, ígérete vagy adása azért, hogy a hivatalos személy hivatali kötelezettségei gyakorlásával kapcsolatban valamit megtegyen vagy attól tartózkodjon azért, hogy a nemzetközi kereskedelem valamilyen üzlet vagy más, őt meg nem illető előny megszerzése vagy megtartása lehetővé váljék. 2. Mindegyik Szerződő Fél megteszi azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a bűnrészesség, ideértve a felbujtást és a bűnsegélyt is, a külföldi hivatalos személy megvesztegetésének bűncselekménye esetében bűncselekménynek minősüljön. A külföldi hivatalos személyek megvesztegetése esetében a kísérletet és a megvesztegetésre irányuló bűnszövetséget olyan mértékben kell bűncselekménnyé nyilvánítani, amilyen mértékben a hazai hivatalos személyek megvesztegetése esetében az. a) „külföldi hivatalos személy” a jogalkotási, közigazgatási vagy igazságszolgáltatási tisztséget viselő, akár kijelölt akár választott személy egy külföldi országban; külföldi országban közhatalmi tisztséget ellátó személy, ideértve a köztestületben vagy az állami vagy önkormányzati vállalkozásban tevékenykedő személyt; valamint a közcélú nemzetközi szervezetek tisztviselői, illetve ügynökei; A jogi személyek felelőssége: Mindegyik Szerződő Fél - összhangban saját jogi alapelveikkel megteszi azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy megteremtse a jogi személyek felelősségre vonhatóságát külföldi hivatalos személy megvesztegetése esetén. „ 2002. évi LIX. törvény a terrorizmus finanszírozásának visszaszorításáról, New Yorkban, az Egyesült Nemzetek Közgyűlésének 54. ülésszakán, 1999. december 9-én elfogadott nemzetközi Egyezmény kihirdetéséről 337



„emlékeztetve a Közgyűlés 1996. december 17-én kelt, 51/210. számú határozata 3. bekezdésének f) pontjára, amelyben a Közgyűlés felhívta az államokat arra, hogy megfelelő belső intézkedések útján tegyenek lépéseket a terroristák és a terrorista szervezetek finanszírozásának megelőzésére és felszámolására, függetlenül attól, hogy ez a finanszírozás közvetlenül vagy olyan szervezetek közbejöttével történik, amelyeknek ténylegesen vagy állítólagosan jótékonysági, társadalmi vagy kulturális céljai is vannak, vagy amelyek jogellenes tevékenységet is folytatnak, mint amilyen a tiltott fegyverkereskedelem, kábítószer-forgalmazás és zsarolás, ideértve személyeknek terrorista tevékenység finanszírozása céljából történő felhasználását is, valamint felhívta őket különösen annak megfontolására, hogy ahol szükséges, fogadjanak el a vélhetően terrorizmus céljaira szánt források mozgásának megelőzésére és felszámolására irányuló szabályozást, anélkül, hogy akadályoznák bármely módon a jogszerű tőkemozgásokat, továbbá arra, hogy fokozzák az ilyen források nemzetközi mozgására vonatkozó információcserét, 2. cikk 1. Az Egyezmény értelmében bűncselekményt követ el az, aki bármely eszközzel, közvetlenül vagy közvetve, jogellenesen és szándékosan, forrást biztosít vagy gyűjt azzal a szándékkal vagy annak tudatában, hogy azt részben vagy egészben a következő cselekmény elkövetésére használják fel: a) olyan cselekmény, amely a mellékletben szereplő valamely szerződés hatálya alá tartozó és az abban meghatározott bűncselekményt valósít meg; vagy b) bármely egyéb olyan cselekmény, amely polgári személy vagy fegyveres konfliktus esetén az ellenségeskedésben tevőlegesen részt nem vevő más személy halálának vagy súlyos testi sérülésének okozására irányul, ha a cselekmény célja, annak természetéből vagy összefüggéseiből következően az, hogy a lakosságot megfélemlítse, vagy egy Kormányt vagy nemzetközi szervezetet valamely cselekmény megtételére vagy ennek megtételétől történő tartózkodásra kényszerítsen. „

g) A civil szervezetek nélkül a közérdekű adatok megszerzése, nyilvánossága és általában a társadalmi részvétel erősítése, a helyi lakosság mozgósítása sokkal törékenyebb lenne. Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága (2001) 19. számú Ajánlása lakosságnak a helyi közéleti részvételéről szól. Az Ajánlás 12. pontja is kiemeli, hogy az egyesületek és állampolgári csoportok kulcsszerepet játszanak a demokratikus részvétel erősítésében és kultúrájának fejlesztésében, különösen a fiatalok, a szegregáltak és a nők bevonása révén a választásokba, a véleményformálásba például az ifjúsági szervezeteken, nőszervezeteken keresztül. A környezeti értékekkel kapcsolatos tudatosság emelésében a helyi vagy a nagy nemzetközi zöld szervezetek egyaránt kiveszik a részüket. Jó példa minderre a 2001. évi LXXXI. törvénnyel kihirdetett, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz 338



való jog biztosításáról szóló, Aarhusban 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény. 3. A „környezeti információ” jelent bármely írott, látható, hallható, elektronikus vagy egyéb formában megjelenő információt, melynek tárgya: a) a környezet elemeinek, úgymint a levegőnek és az atmoszférának, a víznek, a talajnak, a földnek, a tájképnek, a természetes élőhelyeknek, a biológiai sokféleségnek és összetevőinek, beleértve a genetikailag módosított szervezeteket is, illetve ezen elemek közti kölcsönhatásnak az állapota; b) tényezők, úgymint anyagok, energia, zaj és sugárzás, tevékenységek és intézkedések, beleértve a közigazgatási intézkedéseket, a környezetet érintő megállapodásokat, irányelveket, jogalkotást, terveket és programokat, amelyek befolyásolják vagy befolyásolhatják a fenti a) bekezdésben említett környezeti elemeket, valamint a környezeti döntéshozatalban felhasznált költség-haszon, továbbá egyéb gazdasági elemzések és becslések; c) az emberi egészség és biztonság állapota, az emberi élet, a kulturális helyszínek és az épített környezet állapota, olyan mértékben, amilyen mértékben ezeket befolyásolja vagy befolyásolhatja a környezeti elemek állapota, vagy ezen környezeti elemeken keresztül a b) bekezdésben említett tényezők, tevékenységek vagy intézkedések. 4. A „nyilvánosság” jelentése egy vagy több természetes vagy jogi személy, továbbá a nemzeti joggal vagy gyakorlattal összhangban azok szövetségei, szervezetei és csoportjai. 5. Az „érintett nyilvánosság” jelenti a nyilvánosság azon részét, amelyet a környezeti döntéshozatal befolyásol, vagy valószínűleg befolyásol, vagy ahhoz érdeke fűződik; jelen meghatározásban a környezet védelmét elősegítő és a nemzeti jogban foglalt követelményeknek megfelelő, nem kormányzati szervezeteket érdekelt szervezeteknek kell tekinteni. Valamennyi Fél törekszik biztosítani azt, hogy a tisztségviselők és a hatóságok nyújtsanak segítséget és útbaigazítást a nyilvánosságnak a környezeti információhoz való hozzáférésben, a környezeti döntéshozatalban való részvétel megkönnyítésében és az igazságszolgáltatás igénybevételében. állampolgárságra, nemzetiségre vagy honosságra való tekintet nélkül, továbbá jogi személy esetén bejegyzési helyre, illetve tényleges tevékenységének központjára való tekintet nélkül. az információkéréshez fűződő érdek megjelölésének igénye nélkül; a kért formában, bizonyos kivételekkel: a lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb a kérés benyújtását követő egy hónapon belül kell rendelkezésre bocsátani, kivéve, ha az információ mennyisége és bonyolultsága indokolttá teszi, a fenti időszaknak a kérés benyújtását követő legfeljebb két hónapon belül.

339



A kérelmezőnek bárminemű meghosszabbításról és annak indokairól tájékoztatást kell kapnia. Környezeti információra vonatkozó kérés elutasítható, ha pl. olyan anyagra vonatkozik, mely előkészítés alatt áll, vagy a nemzeti jog e kivételeket megállapítja, tekintetbe véve a közérdeket, amely az információ feltárásához fűződik, az információ feltárása hátrányosan érintené pl. a nemzetközi kapcsolatokat, a honvédelmet vagy a közbiztonságot; az igazságszolgáltatás menetét. Amennyiben a hatóság nem rendelkezik a kért környezeti információval, a lehető legrövidebb időn belül tájékoztatja a kérelmezőt arról, hogy véleménye szerint mely hatóságnál lehet a kért információt megkapni, vagy továbbítja a kérést ezen hatósághoz, és arról a kérelmezőt megfelelő módon tájékoztatja. A kérés elutasítása írásban történik, amennyiben a kérést írásban nyújtották be, vagy a kérelmező így igényli. Az elutasítás tartalmazza az elutasítás okait, és tájékoztatást ad a 9. cikkel összhangban biztosított jogorvoslati eljárás hozzáférhetőségéről. Valamennyi Fél biztosítja azt, hogy a környezeti információk egyre inkább rendelkezésre álljanak olyan elektronikus adatbázisokban, amelyek a nyilvánosság számára a nyilvános telekommunikációs hálózaton keresztül könnyen hozzáférhetők. Valamennyi Fél három vagy négy évet meg nem haladó rendszeres időszakonként országos jelentést ad ki és terjeszt a környezet állapotáról, melynek keretében információt biztosít a környezet minőségéről és a környezet terheléséről. Valamennyi Fél, nemzeti jogszabályainak keretein belül, biztosítja az érintett nyilvánosság azon tagjai számára, akik a) kellő érdekeltséggel bírnak a döntésben vagy alternatívan, b) jogaik sérülését állítják, amennyiben a Fél közigazgatási eljárási törvénye ennek fennállását előfeltételként szabja a felülvizsgálati eljárás hozzáférhetőségét bíróság és/vagy más, a jogszabályok által kijelölt független és pártatlan testület előtt, hogy megtámadják bármely döntés, intézkedés vagy mulasztás anyagi vagy eljárási törvényességét, mely ütközik a 6. cikk rendelkezéseivel, és, amennyiben a nemzeti jog így rendelkezik, a jelen Egyezmény más releváns rendelkezéseivel, nem csorbítva a 3. bekezdés érvényét. A kellő érdek és a jogsérelem fogalmát a nemzeti jogszabályok követelményeivel, valamint azzal a céllal összhangban kell meghatározni, miszerint ezen Egyezmény hatálya alatt az érintett nyilvánosság kapjon széles körű hozzáférési lehetőséget az igazságszolgáltatáshoz. E célból a 2. cikk 5. bekezdésében írt követelményeknek megfelelő, nem kormányzati szervezet kellő érdekkel rendelkezőnek minősül a fenti a) albekezdés céljára. Ugyanezen szervezetek a fenti b) albekezdésben megfogalmazott jogokkal rendelkező szervezeteknek minősülnek. A tanácskozások során a Felek folyamatosan áttekintik a Felek által készített rendszeres jelentés alapján a jelen Egyezmény végrehajtását, és e célt szem előtt tartva: Bármely nem kormányzati szervezet vagy ügynökség, amelynek tevékenységi területe az Egyezményével megegyezik és az Európai Gazdasági Bizottság Végrehajtó Titkárát arról tájékoztatja, hogy részt kíván venni a Felek tanácskozásában, jogosult megfigyelőként részt venni a találkozón, amennyiben a Felek legalább egyharmada ez ellen nem emel kifogást. „ 340



h) Külön csoportot alkotnak a civil szervezetek működése szempontjából erőforrást és a társadalmi támogatottságot jelentő munkatársak tevékenységére vonatkozó normák. Ez egyfelől a humanitárius jogban szereplő védelmet garantálja (pl. nem tekintendő konfliktusban álló vagy érintett félnek a humanitárius szervezet, általában gyógyító, szállító, élelmet osztó munkatársa, annak szabad mozgását biztosítják a harci övezetben is). Másfelől, az önkéntes munkatársak jogállását rendezi. Az Európa Tanács 2000-ben született 175. számú Egyezménye a nemzetközi, huzamos önkéntes szolgálatról szólva, elsősorban a fiatalok érdekében, a következőket rendeli: i. a nemzetközi oktatási, emberbaráti, ifjúsági és egyéb együttműködésben részt vevő fiatalok erősítik a nemzetközi szolidaritást, saját egyéniségüket, mégpedig társadalmi származásuktól függetlenül; ii. az egyezmény kizárólag a szabad döntésen alapuló, fizetés nélküli szolgálatról szól, és feltétele, hogy a 18-25 év közötti fiatal 3-12 hónapot, legálisan egy másik államban teljes munkaidőben egy civil szervezet önkénteseként dolgozzon; iii. a küldő és a fogadó szervezet csak nonprofit, civil, közhasznú, fejlesztési, ifjúsági vagy helyi önkormányzati szervezet lehet; iv. az érintett szervezetek egymással, továbbá az önkéntessel is megállapodást kötnek (pl. mely szervezet fizeti a kiutazást, biztosítást, szállást, zsebpénzt), amelyet a részes államok kölcsönösen elismernek; az egyezmény mellékletében egy minta-szerződés található, amely kitér a végzendő munka részletes leírására; v. az önkéntesnek megfelelő orvosi igazolással kell rendelkeznie a végzendő munkához illeszkedve, továbbá az utazás előtt megfelelő felkészítést kell kapnia, ide értve a célországban uralkodó helyzetet is; 341



vi. az önkéntesnek heti egy pihenőnapot kell biztosítani, továbbá támogatást természetben akár, valamint védelmet az egészségügyi, baleseti kockázatokkal szemben; vii. az önkéntesnek a szolgálat végén egy igazolást kell kiadni, szintén az egyezményben szereplő minta szerint, amely a programban való részvételét bizonyítja.

Források: Kovács Éva - Vókó György: Társadalmi szervezetek az emberi jogi mozgalmakban. Ügyészek Lapja, 2002/3:75-86. Lester Salamon - Helmut Anheier: Szektor születik. Nonprofit Kutatások 4. Budapest, 1995. Hantos János: A Magyar Vöröskereszt 100 éve. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1981. Weller Mónika: A nem-kormányzati szervezetek szerepe az emberi jogok védelmében nemzeti és nemzetközi színtéren. Acta Humana 1995/21: 45-60. Martou, Francois: A nonprofit szektor Belgiumban. Az egyházi intézmények szerepe az európai integráció fejlesztésében, valamint a belga és magyar társadalomban. Pápai Református Teológiai Akadémia és Szegedi Egyetem Állam és Jogtudományi Kar, Budapest, 2002. 113118. Sipos Katalin: Európai Unió – civil társadalom – nem-kormányzati szervezetek. MTA Jogtudományi Intézet, 2001. Tóth Judit: Non-profit szervezetek a nemzetközi jogi színtéren. Acta Juridica et Politica, LXIII:20. Szeged (2003) 1-16.

342


: Függelék

Függelék

* 1.

Polgári jogi alapfogalmak Nemes András

A, Á Adásvétel az adásvételi szerződés alapján az eladó köteles a dolog tulajdonát a vevőre átruházni és a dolgot a vevő birtokába bocsátani, a vevő pedig köteles a vételárat megfizetni és a dolgot átvenni Ági öröklés azt célozza, hogy az örökhagyó valamelyik felmenőjéről (vagy oldalrokonáról) örökölt, vagy ingyenesen hárult vagyon – végintézkedés, ill. leszármazó törvényes örökösök hiányában – annak a rokonnak a családjában maradjon, aki a vagyontárgyat szerezte, és ne szálljon át egy másik családra Ajándékozás ajándékozási szerződés alapján az egyik fél saját vagyona rovására köteles a másiknak ingyenes előnyt juttatni Ajánlattétel a másik fél ajánlattételre történő felhívását követően a címzett egyoldalú jognyilatkozata, mely egy konkrét szerződés megkötését célozza (szóbeli, írásbeli, ráutaló magatartás) Alanyi jog az egyes személyhez fűződő jogosultságot jelenti Alapítvány Ptk. 74/a§ (1): „Magánszemély, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság – tartós közérdekű célra – alapító okiratban alapítványt hozhat létre. Alapítvány elsődlegesen gazdasági tevékenység folytatása céljából nem alapítható. Az alapítvány javára a célja megvalósításához szükséges vagyont kell rendelni. Az alapítvány jogi személy.” 343


: Függelék

Álképviselet ha valaki képviseleti jogosultság hiányában, vagy azt túllépve jár el; ilyen esetben nyilatkozatai érvénytelenek, kivéve, ha a képviselt ezt utólag jóváhagyja Általános szerződési feltétel az a feltétel, melyet az egyik fél előre egyoldalúan meghatároz több szerződés megkötése céljából Alvagyon meghatározott jogi célra összefogott vagyontárgyak csoportja a teljes vagyonon belül Árverés a dolog tulajdonjogának elsősorban hatósági úton ill. bírósági végrehajtási eljárásban történő átruházása a legtöbbet ígérő vevőre

B Bankgarancia a bank kötelezettséget vállal arra, hogy meghatározott feltételek esetén meghatározott időn belül a kedvezményezettnek meghatározott összeg erejéig fizetést teljesít Bérlet bérleti szerződés a lapján a bérbeadó köteles a dolgot időlegesen a bérlő használatába adni, aki ezért bért köteles fizetni Betudás a kötelesség kielégítésére szolgál mindaz, amit a jogosult a hagyatékból bármely címen kap, továbbá, amit az örökhagyótól ingyenesen kapott, feltéve, hogy azt a kötelesrész alapjához hozzá kell számítani Birtok tényleges hatalom a dolog felett, olyan kapcsolat egy személy és valamely dolog között, amelynél fogva az a személy a dolgot kizárólagos jelleggel az uralma alatt tartja, azon tetszése szerinti fizikai befolyást gyakorolhat, élvezheti az előnyeit Birtoklás joga a dolog birtokba vétele és birtokban tartása Birtokos aki a dolgot magához veszi, vagy akinek az más módon hatalmába kerül; birtokos az is, akitől a dolog időlegesen más személy hatalmába került, valamint az, akinek a földjén használati jog áll fenn 344


: Függelék

Bizomány bizományi szerződés alapján a bizományos díjazás ellenében köteles adásvételivagy más szerződést kötni saját nevében és a megbízó javára Biztosítás biztosítási szerződés alapján a biztosító meghatározott jövőbeni esemény (biztosítási esemény) bekövetkezte esetére meghatározott összegnek a megfizetésére, vagy más szolgáltatás teljesítésére, a biztosított pedig díj fizetésére kötelezi magát

Cs Cselekvőképesség Az embernek az a képessége, amelynél fogva saját akarat-elhatározásával, saját nevében jogokat szerezhet és kötelezettségeket vállalhat. A teljes körű cselekvőképesség a felnőtt embert illeti meg, ha olyan állapotban van, hogy az ügyei önálló vitelére teljesen alkalmas. A cselekvőképesség elválik a jogképesség fogalmától. A cselekvőképesség nemcsak életkor-, de állapotfüggő is. Az ember gyermekkorában cselekvőképtelen, 14 és 18 éves kora között korlátozottan cselekvőképes, illetőleg 18. életéve után cselekvőképes. Kivételesen kiskorú is lehet cselekvőképes, amennyiben 18.életévének betöltése előtt házasságot kötött. A cselekvőképes személyek szerződéseket köthetnek, jogi nyilatkozatokat tehetnek, míg a korlátozottan cselekvőképesek csupán a mindennapi élet szokásos jogügyleteit láthatják el. A tudati állapottól függő cselekvőképtelenség sajátos fajtája a szellemi fogyatékosság, amikor az ügyek viteléhez szükséges belátási képessége csökkent vagy hiányzik, még ha időlegesen vannak is úgynevezett „fényes időszakok” (lucidum intervallum: a szellemi fogyatékos ember megtévesztően jó állapotban van, s ilyenkor alkalmas arra, hogy félrevezesse a lehetséges szerződési partnereket). A korlátozottan cselekvőképes, valamint a cselekvőképtelen embereket gondnokság alá helyezik. A gondnokság alá helyezésnek szigorú jogszabályi feltételei vannak. A gondnokság alá helyezett személy helyett gondnoka jár el, a gondnok (törvényes képviselő) mintegy pótolja a korlátozottan cselekvőképes, illetőleg cselekvőképtelen személy belátási képességét. A gyermekkor vagy kiskorúság miatti cselekvőképtelenség, illetőleg korlátozottan cselekvőképesség esetén a szülő, vagy annak hiányában a gyám közreműködése feltétlenül szükséges a cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes személy szerződéseihez. Néhány kisebb jelentőségű jogügyletnek a korlátozottan cselekvőképes személy személyesen is alanya lehet, (például a 14. évét betöltött személy a munkával szerzett keresményével rendelkezhet, megköthet olyan szerződéseket, amelyek számára kizárólag előnyt jelentenek stb.). Azok a személyek pedig, akiknek a bíróság - gondnokság alá helyezés által - megállapította a cselekvőképtelenségét, általában nem köthetnek szerződést. Ebből következik, hogy ha mégis szerződést kötnének, kötelezettséget vállalnának, azok eleve semmisek.

345


: Függelék

Csere A cserére az adásvétel szabályait kell megfelelően alkalmazni. Csere esetén mindenki eladó a maga szolgáltatása tekintetében és mindenki vevő a másik fél szolgáltatása tekintetében

D Definiáló (értelmező) jogi norma Célja annak meghatározása, hogy egy jogviszonyban valamely jogi kifejezés alatt a jogalanyok mit értenek Díjkitűzés Ha valaki meghatározott teljesítmény/eredmény létrehozójának nyilvánosan díjat ígér, köteles azt kiszolgáltatni annak, aki a követelményeknek eleget tett Diszpozíció = rendelkezés; a tényállás megvalósulása esetére valamely kötelezően tanúsítandó magatartást szab meg Dolog Minden birtokba vehető, azaz emberi uralom alá hajtható, az ember uralmában tartható testi tárgy Dologegyesülés Azt jelenti, hogy több tulajdonos dolgai oly módon egyesülnek, vagy vegyülnek, hogy azokat csak aránytalan károsodás, aránytalan költekezés árán, vagy egyáltalán nem lehet szétválasztani Dologkapcsolatok Közös rendeltetésű dolgok egymással fizikai vagy térbeli összefüggésben vannak Dologösszesség Több különálló, de ugyanazon gyakorlati ill. gazdasági cél szolgálatára rendelt dolog összefoglalása, amely a forgalomban, mint egység szerepel

E, É Egyenesági rokon Egyenesági rokonnak azok tekinthetők, akik közül az egyik a másiktól származik Egyesülés Ptk. 74/h§ (1): „Az egyesülés a tagok által gazdálkodásuk eredményességének előmozdítására, és gazdasági tevékenységük összehangolására, valamint szakmai 346


: Függelék

érdekeik képviseletére alapított jogi személyiséggel rendelkező kooperációs társaság. Az egyesülés saját nyereségre nem törekszik, vagyonát meghaladó tartozásaiért a tagok korlátlanul és egyetemlegesen felelnek.” Egyesület Ptk. 61§: „Az egyesület olyan önkéntesen létrehozott önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabályában meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljainak elérésére szervezi tagjai tevékenységét. Az egyesület jogi személy.” Egyetemleges jogosultság Minden jogosultat az egész szolgáltatás megilleti, de a kötelezettet csak egyszeri szolgáltatás terheli Egyetemleges kötelezettség Minden kötelezett az egész szolgáltatással tartozik, bármelyik teljesít a többi is szabadul a kötelemből Együttes jogosultság Az oszthatatlan szolgáltatás több jogosultat illet meg Elbirtoklás Azt jelenti, hogy megszerzi a dolog tulajdonjogát az, aki a dolgot sajátjaként tíz éven át szakadatlanul birtokolja Életjáradéki szerződés Ezen szerződés alapján az egyik fél pénz/terménymennyiség szolgáltatására köteles

időszakonként

visszatérően

Élettársak Ptk. 685/a§: „Az élettársak – ha a jogszabály másként nem rendelkezik – két, házasság kötés nélkül közös háztartásban érzelmi és gazdasági közösségben együtt élő személyek.” Elévülés Azt jelenti, hogy a jogviszonyból származó jogosultság nem szűnik meg, de a határidő elteltével az állam annak érvényesítéséhez már nem nyújt kényszereszközöket Elfogadás Az ajánlattal teljesen egyetértő nyilatkozat (ha attól eltér, új ajánlatnak számít) Elidegenítési és terhelési tilalom Tágabb értelemben a rendelkezés jogának bármely kizárása és korlátozása; szűkebb értelemben a tulajdonjognak másra való átruházása, vagy biztosítékul adása van kizárva 347


: Függelék

Előszerződés A felek kötelezettségvállalása arra nézve, hogy későbbi időpontban meghatározott tartalmú szerződést fognak kötni Engedményezés A követelés szerződéssel történő átruházása más személyre; átruházó = engedményező; akire átruházza = engedményes Építőközösség Ptk. 578/b§ (1): „Az építőközösségi szerződésben a felek arra vállalnak kötelezettséget, hogy épület felépítése végett együttműködnek, és az ehhez szükséges vagyoni hozzájárulást közös rendelkezésre bocsátják.” Érdemtelenség Az érdemtelenségre vezető magatartások, vagy az örökhagyó élete ellen, vagy az örökhagyó utáni – végrendeleti ill. törvényes – öröklés rendje ellen irányuló magatartást jelentenek Eredeti szerzésmód Akkor jön létre, ha a dolgon a szerzéskor nem állt fenn tulajdon, vagy ha fennállt is, a szerző tulajdonjoga nem abból származik, hanem arra tekintet nélkül létezik Értékpapír Olyan vagyoni jogot megtestesítő forgalomképes okirat, melynek kiállítását (kibocsátását) jogszabály lehetővé teszi, jogszabály által meghatározott kellékekkel rendelkezik, és a benne foglalt követelést érvényesíteni, arról rendelkezni, azt megterhelni csak az értékpapír által, annak birtokában lehet Érvényesség Valamely jogi norma akkor érvényes, ha: a kibocsátására feljogosított szervtől származik, a jogszabályalkotásra vonatkozó eljárási rendben született és a jogszabályban előírt módon kihirdették ( közzétették ) Érvénytelen szerződés Létező szerződés, de jogszabály miatt nem alkalmas joghatás kiváltására

F Favor testamenti elve = végrendelet értelmezése, melynek célkitűzése, hogy a végrendelkező akarata a – körülmények által lehetővé tett – legteljesebb mértékben érvényesüljön (akarati elv) Feldolgozás Feldolgozásról, vagy átalakításról beszélünk, ha valaki anélkül, hogy erre jogosult vagy kötelezett volna másnak a dolgából saját munkájával másfajta dolgot állít elő 348


: Függelék

Felelős őrzés Azt jelenti, ha valaki a dolgot más érdekében anélkül tarja magánál, hogy arra külön jogviszonyánál fogva jogosult, vagy köteles lett volna Felróhatóság A vétkességnél tágabb kategória, magába foglalja a vétkességet, a különleges védekezés elmulasztását, rosszhiszemű cselekvést Fikció Valamely tényállást, vagy jelenséget egy másikkal azonosnak tekint, annak ellenére, hogy nem azonosak Foglaló a szerződés megkötésekor a megkötés jeléül a szerződés biztosítékául átadott pénz/dolog Fundraising = adománygyűjtés. Általánosságban a "fundraising" különféle módszereket, folyamatokat jelent, amelyekkel megteremthetjük a non-profit szervezetek tevékenységeihez szükséges anyagi fedezetet. Ez egy külön tudományág, melynek lényege, hogy sikeresen győzzünk meg másokat arról, hogy szervezetünk tevékenységei megérdemlik a támogatást. A hatékony támogatásgyűjtés továbbá lehetőséget nyújt másoknak, hogy jótékonykodjanak: hogy idejüket, érdeklődésüket, bizalmukat civil szervezeteknek szenteljék.

G, Gy Gazdasági társaság Üzletszerű gazdasági tevékenység folytatására jogügylettel létrehozott, saját cégnév alatt jogképes, cégbírósági nyilvántartásban szereplő társas vállalkozási forma, amely számára a tagok biztosítják az induló tőkét, és amely tagjaitól elkülönült jogalanyisággal rendelkezik Gyümölcs Jogi értelemben minden olyan előny, ami valamely dolognak vagy jogosítványnak a rendeltetésszerű használata során időnként visszatérően keletkezik, anélkül hogy ezekben kárt okozna

H Hagyaték Az örökhagyóról halála esetén jogutódaira átszálló egész – aktív és passzív – vagyon: vagyontárgyainak, valamint polgári jogi jellegű vagyoni jogainak és kötelezettségeinek összessége 349


: Függelék

Hagyomány Az örökhagyó végrendelete alapján bekövetkező legtipikusabb különös jogutódlás, amelynek jogosultja: a hagyományos, aki a vagyontárgy tulajdonosa lesz anélkül, hogy a hagyatéki terhek viselésében is osztoznia kellene Halál esetére szóló ajándékozás Halál esetére szóló ajándékozásról akkor van szó, ha az ajándékozás azzal a feltétellel történt, hogy a megajándékozott az ajándékozót túléli Harmadik személy javára szóló szerződés A szerződéskötésben részt nem vevő (kedvezményes) válik jogosulttá Használat joga Általában a tulajdonos jogosult a dolgot használni, és a dologból folyó hasznokat szedni; viseli a dologgal járó terheket és a dologban beállott olyan kárt, amelynek megtérítésére senkit sem lehet kötelezni Hasznok szedésének joga Általában a haszonélvezet jogintézményében realizálódik Haszon Minden olyan előny, amely gyümölcsnek nem minősíthető, de a dologhoz fűződik, és emberi szükségletet elégít ki Haszonélvezet Olyan jogviszony, amelynél fogva valaki a más tulajdonában álló ingatlan vagy ingó dolgot birtokolhatja, használhatja és hasznait szedheti, gyümölcsöztetheti, de a jogviszony megszűnése után a dolgot állagának sérelme nélkül vissza kell adni Haszonkölcsön Ezen szerződés alapján a kölcsönadó köteles a dolgot a szerződésben meghatározott időre ingyenesen a kölcsönvevő használatába adni, a kölcsönvevő pedig köteles azt a szerződés megszűnésekor visszaadni Hatályosság Azt jelenti, hogy valamely jogi norma alkalmazandó, végrehajtandó Hatálytalan szerződés Létező és érvényes szerződés, de már vagy még nem alkalmasak a célzott joghatás kiváltására Határidő Egy időintervallum Határnap Egy, a naptárban fixen megjelölt nap 350


: Függelék

Hatáskör Egy sajátos tevékenységi kör szerinti munkamegosztás az állami szervek között Házastárs A szó jogi értelmében nem rokon; az örökhagyóhoz fűződő közeli és szoros hozzátartozói kapcsolata folytán viszont minden jogrendszer kiemelt törvényes öröklési jogi helyet biztosít számára Helyettes örökös nevezés Helyettes örökös az olyan örökös, akit az örökhagyó arra az esetre nevez örököséül, ha az örökös az öröklésből kiesik Hibás teljesítés A kötelezett hibásan teljesít, ha a szolgáltatott dolog nem felel meg a teljesítéskor a törvényes, vagy a szerződésben meghatározott tulajdonságoknak Hipotézis = tényállás; tények azon összessége, melyekhez a jogszabály joghatásokat fűz Holográf végrendelet Az örökhagyó által saját kezűleg írt végrendelet

I Időbeli hatály Arra válaszol, hogy mettől meddig kell a jogi normákat betartani és alkalmazni Illetékesség Egy sajátos tevékenységi kör azonos hatáskörű állami szervek közötti megosztása

J Jogág Azon jogszabályok összessége, melyek azonos típusú társadalmi viszonyokat, azonos módszerrel szabályoznak Jogalap nélküli gazdagodás Aki más rovására jogalap nélkül jut vagyoni előnyhöz, köteles azt visszatéríteni Jogalkalmazás Elvont jogszabály alkalmazása a konkrét jogesetekre

351


: Függelék

Jogellenes magatartás Minden károkozás ennek minősül, ha a törvény nem tesz kivételt (kivételek: jogos védelem, szükséghelyzet, károsult beleegyezése, jog rendeltetésszerű gyakorlása) Jogértelmezés Egy adott jogi norma jelentéstartalmának felderítése, értékelése, megértése – előre meghatározott kritériumok alapján Jogforrás Az arra feljogosított állami szervnek az a szabályozó aktusa, amelynek eredményeként az állami szervek meghatározott társadalmi viszonyokba beavatkozási lehetőséget (felhatalmazást) kapnak Joghézag Azt jelenti, hogy egy adott jogeset megoldására nincs megfelelő jogszabály Jogi norma Általános magatartásszabály, a jog legkisebb önálló egysége, mely állami kényszereszközökkel kikényszeríthető Jogi személy Azok a szervezetek, amelyeket a jogszabály jogalanyisággal ruház fel Jogi tények Jogilag lényeges (releváns) tények Jogképesség A személyeknek (embereknek) az a képessége, hogy polgári jogi jogokat szerezhessen és kötelezettségeket vállalhasson. Az ember jogképessége általános és egyenlő. A méhmagzat jogképessége szempontjából a fogantatás időpontja a születéstől visszafelé számított 300. nap törvényi vélelem folytán. A vélelemmel szemben ellenbizonyításnak van helye. Amiként a jogképesség az előbb elmondottak szerint már a fogantatással kezdődik, úgy a halállal szűnik meg. Ettől függetlenül jogunk ismer olyan törvényi tényállásokat, amikor a halott embernek is vannak bizonyos jogai. Ezek a jogosítványok mégsem magát a halott embert, hanem például annak emlékét, alkotásait védik, (szellemi alkotásokhoz fűződő jogok, kegyeleti jogok stb.). Mind a születés, mind a halál tényét okirattal (születési vagy halotti anyakönyvi bejegyzéssel) kell bizonyítani. A méhmagzat úgynevezett függő jogi helyzet alanya, (pl. élve születése esetén örökös lesz). Jogkövetés Jogalanyok jogkövető magatartása Jogközösség Olyan közösség, amelyben egy jog több személyt illet meg 352


: Függelék

Jogos védelem A jogtalan támadás vagy erre utaló fenyegetés elhárítása, amely a szükséges mértéket nem lépheti túl Jogrendszer Egy adott államban aktuálisan létező jogi normák összessége Jogszavatosság A kötelezett helytállni tartozik azért, ha a jogosult nem, vagy csak korlátozottan szerzi meg azokat a jogokat, melyek őt jogszabály vagy visszterhes szerződés jogcímén megilletnék Jogvesztés A szerződésszegésért felelős fél elveszít valamely jogot/kedvezményt, mely őt a szerződés alapján megilletné Jogvesztő határidő A felek közötti jogviszony végleg lezárul, azt követően a jogviszonyból már nem származik kötelezettség avagy jogosultság Jogviszony Jogilag szabályozott társadalmi viszony Jogviszony alanyai = jogalanyok; természetes személyek, jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező egyéb szervezetek Jogviszony tárgya Amire a jogviszony alanyainak jogai és kötelezettségei irányulnak (polgári jogviszony tárgya: dolgokra és szolgáltatásokra irányul) Jogviszony tartalma Azon jogok és kötelezettségek összessége, amely a jogalanyokat az adott jogviszonyban megilleti Jogviszony szerkezete Relatív: két (vagy több, de nem végtelen számú) pólust ragadhatunk meg. Az egyik póluson áll(nak) a jogosult(ak), a másikon (a többin) a kötelezettek. A polgári jog szerződéses kapcsolataiban például az eladó a dolgot köteles átadni, a vevő köteles átvenni azt, és a vételárat megfizetni. A relatív jogviszony egyik pólusán ebben az esetben tehát az eladó, a másikon a vevő áll. A jogviszony relativitása abban áll, hogy a jogosultnak is vannak kötelezettségei és viszont: a kötelezettnek is jogosultságai. Léteznek természetesen többoldalú (multilaterális) szerződések is, azonban ezekben is jellemző a jogosulti és kötelezetti pozíció véges száma. Abszolút: egy jogosulttal szemben számtalan - végtelen számú - kötelezett van: mindenki köteles tudomásul venni például, hogy egy dolognak tulajdonosa van, és ez a 353


: Függelék

tulajdonos a tulajdonosi jogait gyakorolhatja. Egy tulajdonossal szemben tehát számtalan más „tudomásul vevő” jogalany van, akik nem kérdőjelezhetik meg, hogy a dolog a tulajdonosé. Jótállás Szerződést biztosító mellékkötelezettség, melynek alapján a kötelezett a szerződésszegés következményei alól csak annak bizonyításával mentesülhet, hogy a hiba oka az átadás után keletkezett

K Kár A károsult vagyonában bekövetkezett értékcsökkenés; elemei: tényleges kár, elmaradt haszon, indokolt költségek (a nem vagyoni kár is érvényesíthető ezek mellett) Kártérítési felelősség = „híd-paragrafus” Ptk. 318§: „A szerződésszegésért való felelősségre, valamint a kártérítés mértékére a szerződésen kívül okozott károkért való felelősség szabályait kell alkalmazni, azzal az eltéréssel, hogy kártérítés mérséklésének nincs helye.” Kellékszavatosság A kötelezett szavatol azért, hogy a dologban teljesítéskor megvannak a törvényben és a szerződésben meghatározott tulajdonságok Képviselet Akaratnyilatkozat képviselő útján is tehető, aki más helyett tesz nyilatkozatot, de a joghatások a képviseltnél állnak be Képviselő Az a személy, aki más személy nevében és helyett akaratnyilatkozatot tesz, vagy elfogad, és cselekménye által a képviselt jogosítottá vagy kötelezetté válik Kezesség A kezes arra vállal kötelezettséget, hogy ha a kötelezett nem teljesít, ő fog helyette a jogosultnak teljesíteni Kiesés az öröklésből Kiesik az öröklésből, aki az örökhagyó előtt meghal, aki a hagyatékot az öröklés megnyílásakor törvénynél fogva nem szerezheti meg, aki az öröklésre érdemtelen, aki az öröklésről lemondott, akit az örökhagyó az öröklésből kizárt vagy kitagadott, valamint aki az örökséget visszautasította

354


: Függelék

Kitagadás Kötelesrészre kiható kiesési ok: az örökhagyó a törvényben taxatíve felsorolt okok fennforgása esetén ezen okokra hivatkozva végrendeletében a kötelesrészből is kirekesztheti a kötelesrészre törvény szerint jogosultakat. Akit az örökhagyó végintézkedésében érvényesen kitagadott, kötelesrészre sem tarthat igényt. Kiterjesztő jogi norma A jogi normát kiterjesztően kell értelmezni, tehát olyan esetekre is alkalmazni kell, amelyek egyébként nem tartoznának szorosan a jogszabály hatálya alá Kizárás az öröklésből Az örökhagyónak a végintézkedésben tett olyan nyilatkozata, amelyet indokolni sem kell. A kizáró nyilatkozat lehet kifejezett, de lehet hallgatólagos is; ez utóbbi esetben az örökhagyó más személy örökössé nevezésével – ún. mellőzéssel – zárja ki törvényes örökösét. Know-how Olyan műszaki megoldás, információ, amely használati értékkel, s erre támaszkodva csereértékkel bír, forgalomképes Kötbér A szerződés nem teljesítésére vagy nem szerződésszerű teljesítésére kikötött pénzösszeg; a szerződésszegés minden esetében jár, ha az a kötelezettnek felróható Kötelem Meghatározott személyek között fennálló olyan polgári jogi jogviszony, amelynél fogva a jogosult követelheti, hogy a kötelezett valamilyen vagyoni értékű szolgáltatást teljesítsen Kötelesrész Az örökhagyó legközelebbi rokonainak, ill. házastársának a törvény szerint járó minimum-részesedése az örökhagyó vagyona terhére Kötelezettségvállalás közérdekű célra Magánszemély, jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság kötelezettséget vállalhat, hogy az általa meghatározott közérdekű célra vagyoni szolgáltatást teljesít Közalapítvány Ptk. 74/g§ (1): „A közalapítvány olyan alapítvány, amelyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat, vagy a kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. A törvény közalapítvány létrehozását kötelezővé teheti.”

355


: Függelék

Közhasznú társaság (Kht) Ptk. 57§ (1): „A közhasznú társaság közhasznú - a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül szolgáló tevékenységet rendszeresen végző jogi személy” Közhasznú tevékenység A társadalom és az egyén közös érdekeinek kielégítésére irányuló - a szervezet létesítő okiratában szereplő - cél szerinti tevékenységek Közös tulajdon Olyan jogközösség, amelyben a tulajdonjog ugyanazon a dolgon meghatározott eszmei hányadrészek szerint több személyt illet meg, akiket tulajdonostársaknak hívunk Közös vállalat Ptk. 53§ (2): „A közös vállalat a tagok által alapított olyan gazdasági társaság, amely kötelezettségeiért elsősorban vagyonával felel. Ha a vállalati vagyon a tartozásokat nem fedezi, a tagok a vállalat tartozásaiért együttesen - vagyoni hozzájárulásuk arányában – kezesként felelnek.” Köztestület Ptk. 65§ (1): „A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, melynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, ill. a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy.”

L Lakásbérlet Lakásbérleti jogviszonyt a bérbeadó és a bérlő szerződése hozza létre. A bérbeadó köteles a lakást a bérlő használatába adni, a bérlő pedig ezért (és a bérbeadó által a szerződés keretei között nyújtott egyéb szolgáltatásért) lakbért köteles fizetni. Lehetetlenülés A szolgáltatás a szerződés megkötése után bekövetkezett okból nem teljesíthető Lemondás az öröklésről Öröklésről történő lemondás az örökhagyó és a törvényes öröklésre jogosult közötti írásbeli szerződéssel történik. A lemondásra akár ingyenesen, akár ellenérték fejében is sor kerülhet. Lemondásra csak az örökhagyó életében kerülhet sor. Letét A letéti szerződés alapján a letéteményes köteles a letevő által rábízott dolgot időlegesen megőrizni 356


: Függelék

Lízingszerződés Olyan határozott időre kötött, használati típusú kötelem, melynek során a lízingbe adó köteles valamely ingó dolog birtoklására, használatára, és hasznosítására való jogait a lízingbe vevőre átruházni; a lízingbe vevő pedig ellenszolgáltatásként a szerződésben meghatározott lízingdíjat köteles fizetni, ill. ezzel egyidejűleg köteles átvállalni a lízingtárgy tulajdonosát terhelő kötelezettségeket

M Megbízás nélküli ügyvitel Aki valamely ügyben más helyett eljár anélkül, hogy megbízás alapján, vagy egyébként jogosult volna Megbízási szerződés Ezen szerződés alapján a megbízott köteles a rábízott ügyet ellátni. Ezt a megbízó utasításai szerint és érdekének megfelelően kell megtennie. Meghagyás Meghagyással az örökhagyó végrendeletében valamely hagyatékban részesülő személyt (örököst vagy hagyományost) kötelezettséggel terhel, amelynek követelésére azonban a kedvezményezett (vagy más személy) nem válik jogosulttá Megszorító jogi norma Azt fejezi ki, hogy a jogi normában előírt főszabálytól mely esetekben és milyen mértékben kell eltérni Nem létező szerződés = contractus non existence, ha a felek között nincs akarategybeesés

N Növedék Amikor egy dolognak egy másik dolog alkotórészévé válik Növedékjog Ha az örökhagyó valamelyik nevezett örököst a törvényes öröklésből kizárt és az illetőnek – nevezett vagy törvényes – helyettes örököse, a törvény a többi nevezett örökös örökrészének arányos növelését írja elő

357


: Függelék

O Oldalági rokon Oldalági rokonnak azok tekinthetők, akiknek – legalább egy – közös felmenő rokonuk van, ők maguk azonban egyenes ágon nem rokonai egymásnak Osztályrabocsátás A leszármazó törvényes örökösök közötti vagyonelosztásnál alkalmazott számítási mód, amelynek célja a leszármazó örököstársak örökrészének az örökhagyó által – bármikor – adott ingyenes adományokkal történő korrekciója Osztott kötelem Minden kötelezettől az őt terhelő rész igényelhető, minden jogosult pedig az őt illető részt követelheti (feltéve, ha a szolgáltatás osztható) Óvadék Pénz, takarékbetétkönyv, értékpapír átadása a jogosultnak valamely jogviszonyból folyó követelésének biztosítására

Ö Örökbefogadás Az örökbe fogadott – az örökbefogadás fennállása alatt – az örökbefogadó vérszerinti leszármazójaként örököl. Az örökbefogadott után – ha az örökbefogadás az örökbefogadott életben nem szűnt meg – leszármazó és házastárs hiányában az örökbefogadó, ill. annak rokonai örökölnek a törvényes öröklés szabályai szerint. Örökhagyó Az elhunyt személy, a meghalt tulajdonos, akinek vagyonában halála miatt egyetemes jogutódlás következik be Öröklés Az ember vagyonában halála esetén bekövetkező egyetemes jogutódlás Öröklési képesség Öröklési képessége minden jogalanynak, minden jogképes személynek, ill. szervezetnek van Öröklési szerződés Öröklési szerződéssel az örökhagyó arra kötelezi magát, hogy a vele szerződő felet tartás vagy életjáradék fejében örökösévé teszi 358


: Függelék

Örökös Az örökhagyó egyetemes jogutódja, az örökhagyó az örökhagyó vagyoni jellegű jogainak és kötelezettségeinek, vagy azok meghatározott hányadának új alanya Örökösnevezés Az örökhagyó bárkit – tetszése szerinti számban – örököséül nevezhet Örököstársak A hányad szerint öröklő több örökös Örökrész Több személy öröklése esetén az egyes személyeket megillető vagyoni hányadokat (vagyontárgyakat) nevezzük örökrésznek Örökség visszautasítása Az öröklés megnyílta után tett olyan egyoldalú nyilatkozat, amelyben az örökös kinyilvánítja, hogy nem kíván örökölni Özvegyi jog A házastársnak az öröklési jogi alapú haszonélvezeti joga

P Parenteláris öröklés A magyar öröklési jog az azonos felmenői fokon lévő egyenesági rokonokat és azok leszármazóit egyetlen öröklési csoportba, ún. parentélába osztja be. Ez azt jelenti, hogy az adott parentélába tartozó személyek – függetlenül az örökhagyóhoz fűződő rokonsági kapcsolat távolságától – megelőzik a következő parentélába tartozó rokonokat. A felmenők és az oldalrokonok törvényes öröklését ezért a magyar öröklési jogban parenteláris öröklésnek nevezzük. Perbeli cselekvőképesség Aki perbeli cselekvőképességgel rendelkezik, az a polgári perben félként személyesen járhat el vagy meghatalmazottal képviseltetheti magát Perbeli jogképesség Anyagi jogra vonatkoztatott fogalom. Polgári perben fél az lehet, akit a polgári jog szabályai szerint jogok illethetnek vagy kötelezettségek terhelhetnek Perképesség Nem önálló, hanem származékos fogalom, amely a perbeli jog- és cselekvőképesség szinonimájának tekinthető

359


: Függelék

Polgári jog Az egymástól elkülönült, egyenrangú és mellérendelt feleknek a vagyoni ill. egyes személyi viszonyait szabályozó jogág Polgári jogi jogviszony alanyai = jogviszony alanyai Polgári jogi társaság Ptk. 568§ (1): „A polgári jogi társaság létesítésére irányuló társasági szerződéssel a felek arra vállalnak kötelezettséget, hogy gazdasági tevékenységet is igénylő közös céljuk elérése érdekében együttműködnek, és az ehhez szükséges vagyoni hozzájárulást közös rendelkezésre bocsátják…”

R Rendelkezés joga A tulajdonost megillető olyan jog, amelynek révén a dolog birtokát, a dolog használati jogát, a dolog hasznosítási jogok másnak átengedheti, a dolgot biztosítékul adhatja, vagy más módon megterhelheti, a dolog tulajdonjogát másra átruházhatja ill. azzal felhagyhat (kivéve ingatlan) Részvény Tagsági jogokat megtestesítő értékpapír Részvényes Az Rt. tagja, akinek tagsági jogait és kötelezettségeit a részvény, mint értékpapír testesíti meg

S, Sz Sportági országos szakszövetség Ptk. 66§: „A sportági országos szakszövetség önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelyet a sportágban működő sportszervezetek hozhatnak létre, a külön jogszabályban meghatározott feltételekkel. A sportági országos szakszövetség jogi személy, amely külön jogszabályban és az alapszabályában meghatározott feladatokat lát el.” Szankció = jogkövetkezmény; a jogszabály által megállapított állami magatartás, amely arra vonatkozik, hogy ha a jogalanyok a tényállás megvalósulása esetén valamely parancsot nem teljesítenek, vagy valamely tiltott magatartást tanúsítanak, úgy az állami szervek az elvárt magatartást kikényszerítik, a tiltott magatartást tanúsítókkal szemben pedig büntető hatalmukkal élnek 360


: Függelék

Származékos szerzésmód Akkor jön létre, ha az új tulajdonos tulajdonjoga a régi tulajdonostól származik Személyi hatály A jogalanyok azon körét határozza meg, amelyekre a jogok és kötelezettségek kötelező, vagy tiltó erővel vonatkoznak Szerződés Két vagy több személy joghatáskiváltására irányuló egybehangzó-akaratnyilatkozata Szerződés értelmezése A megkötött szerződés tartalmának megismerése, megállapítása, ha a felek között ez vitás vagy eltérően értelmezik Szerződési szabadság alapelve A szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg; szerződésre vonatkozó rendeletektől egyező akarattal eltérhetnek, ha jogszabály nem tiltja az eltérést Szerződésszegés Minden olyan magatartás, körülmény, állapot, amely ellentétes a szerződés tartalmával, és sérti valamelyik félnek a szerződésben biztosított jogait Szerzőképesség Szűkebb foglom, mint az öröklési képesség. Szerzőképesség alatt azt értjük, hogy az öröklésre elvben képes személy ténylegesen megszerezheti-e a hagyatékot, ill. a ráeső örökrészt.

T Tárgyi jog = tételes, pozitív jog, azaz a jogszabályok összessége Társasági tulajdon A jogi személyiséggel és tagjaitól elkülönülő, önálló jogalanyisággal nem rendelkező társasági formák tekinthetők közös tulajdonnak Társasház tulajdon A közös tulajdonhoz kapcsolódó sajátos tulajdonforma, amelyben az épület közös tulajdona úgy keletkezik, hogy az épület meghatározott részei – elsősorban lakások – a tulajdonostársak külön tulajdonában vannak Társasházközösség Ptk. 578/i§ (1): „A társasház-tulajdon alapján a tulajdonostársaknak az épület fenntartására, felújítására alapító okirattal létrehozott szervezete gyakorolja a közös tulajdonnal kapcsolatos tulajdonosi jogokat, viseli a közös tulajdon terheit.” 361


: Függelék

Tartós adományozás A közhasznú szervezet és támogatója által írásban kötött szerződés alapján nyújtott pénzbeli támogatás (nem magánszemély támogató esetében az értékpapír átadása is), ha a szerződésben a támogató arra vállal kötelezettséget, hogy ·a támogatást a szerződéskötés évében ·és az azt követő legalább három évben, ·évente legalább egy alkalommal, ·azonos vagy növekvő összegben, ·ellenszolgáltatás nélkül adja, azzal, hogy nem számít ellenszolgáltatásnak, ha a közhasznú szervezet a közhasznú szolgáltatása nyújtása keretében utal az adományozó nevére, tevékenységére. Tartozásátvállalás Valaki a kötelezettel megállapodik, hogy tartozását átvállalja – a régi és az új kötelezett szerződése, mely a jogosult irányában csak beleegyezése esetén hatályos Természetes személy A polgári jog ezalatt csak az embert érti Termőföld haszonbérlete A haszonbérleti szerződés alapján a haszonbérlő meghatározott mezőgazdasági földterület, vagy más hasznot hajtó dolog időleges használatára és hasznai szedésére jogosult és köteles ennek fejében haszonbért fizetni Területi hatály Földrajzilag körülhatárolja azt a területet, amelyen belül a jogalanyok a jogokat és kötelezettségeiket gyakorolhatják Tulajdonjog Dolgok feletti kizárólagos uralom, ill. az azt biztosító védelemben részesítő jog Tulajdonjog tartalma A tulajdonost megillető alanyi jogok, és az őt terhelő alanyi kötelezettségek Tulajdonjogviszony alanyai = jogviszony alanyai Tulajdonjogviszony tárgya Közvetlen tárgya: emberi magatartás, közvetett tárgyai a dolgok Tulajdonközösség Olyan közösség, amelyben egy dolog több személy tulajdonában áll Tulajdonszerzés Valamely dologra nézve tulajdoni jogviszony jön létre, az adott birtokba vehető dolog fölött tulajdonosi hatalom keletkezik

362


: Függelék

U Utaló jogi norma Azt mutatja meg, hogy mely jogszabályok vonatkoznak egy adott jogesetre

V Vagyon Valamely jogalany értékben meghatározható javainak, azaz a dolgokra vonatkozó és más személyekkel szemben fennálló jogainak, valamint kötelezettségeinek összessége Vagyonközösség Olyan közösség, amelyben egy vagyon eszmei hányadrészek szerint több személyt illet meg Vagyontárgyak A vagyon egyes összetevői, elemei, amelyek a tulajdonjog tárgyai, de másrészt az egyéb jogok és törvényes érdekek is, amelyek vagyoni értékkel bírnak Vállalkozási szerződés Ezen szerződés alapján a vállalkozó köteles valamely dolog tervezésére, elkészítésére, feldolgozására, átalakítására, üzembe helyezésére, megjavítására, vagy munkával elérhető más eredmény létrehozására, a megrendelő pedig a szolgáltatás átvételére és díj fizetésére köteles Végintézkedés Mindazoknak a jogilag megengedett formáknak, amelyekben az örökhagyó vagyonáról (vagy annak egy részéről) halála esetére rendelkezhet Végintézkedési képesség Végrendelkezni csak személyesen lehet. Teljes végintézkedési képessége tehát csak a teljesen cselekvőképes személyeknek van. Végintézkedési szabadság A magántulajdonos jogának elismerése ahhoz, hogy vagyonáról halála esetére is tetszése szerint rendelkezzék Végrendelet Az örökhagyó olyan egyoldalú jognyilatkozata, amelyben vagyonáról, vagy annak egy részéről halála esetére rendelkezik Vélelem 363


: Függelék

Valamely jogszabály valószínűnek fogad el olyan tényállást, amely általában igaz Vétkesség Ptk. 339§: „Aki másnak jogellenesen kárt okoz, köteles azt megtéríteni. Mentesül a felelősség alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható.” Vétőképesség Arra mutat rá, hogy milyen körülmények között felelős valaki a jogsértésekért

Z Zálogjog A pénzben meghatározható követelés jogosultjának javára kikötött vagyoni biztosíték, melynél fogva – ha a kötelezett nem teljesít – a jogosult az erre a célra lekötött dologból, jogból vagy követelésből abszolút dologi hatállyal minden más jogosultat megelőzően kielégítést szerezhet a fennálló követelésére; értékjog, a szerződés dologi biztosítéka Zálogjog tárgya Birtokba vehető dolog; átruházható jog/követelés

A jogi személy Azokat a szervezeteket, amelyeket a jogszabály jogalanyisággal ruház fel, jogi személyeknek nevezzük. A Ptk. jogi személyeknek ismeri el az állami szerveket, gazdasági és társadalmi szervezeteket, alapítványokat, közalapítványokat és köztestületeket, ha feladataik szükségessé teszik, hogy vagyoni jogaik és kötelezettségeik legyenek. A jogi személy legfontosabb ismérve tehát maga a szervezet, ami azt jelenti, hogy a természetes személyektől függetlenül is állandó jogalanyisága van. A tagok változása esetén is változatlan maga a szervezet. Igen fontos ismérve a jogi személynek, hogy (társadalmi, gazdasági, politikai stb.) célja által meghatározott a működése. A működéséhez elkülönített vagyona van, e felett a vagyon felett rendelkezik, valamint ezzel a vagyonnal felelősséggel is tartozik. Tekintve, hogy ebben a kötetben sajátos jogi személyekkel -társadalmi szervezetekkel, alapítványokkal, és közalapítványokkal – foglakozunk, a jogi 364


: Függelék

személyiséggel nem rendelkező szervezeteket éppen csak megemlítjük. A gyakorlatban oly jól ismert közkereseti társaság, vagy betéti társaság esetében a jog nem írja elő a kötelező minimális törzstőkét, hiszen a főszolgáltatás nem a vagyon szolgáltatásában, hanem rendszerint a társasági tagok személyes közreműködésében van. Miután jogilag releváns, kötelezően előírt minimális vagyona ezen szervezeteknek nincs, ezért a cselekményekért elsődlegesen a szervezet meglévő vagyonával, másodlagosan a nem jog személy szervezet tagjai is (mint természetes személyek) felelősek. A betéti társaság esetében tipikusan a beltag felelős az egész vagyonával, míg a kültag az általa a társaságba bevitt vagyon értékéig felel. Csupán összehasonlításul hívjuk fel a figyelmet, hogy a szintén igen népszerű korlátolt felelősségű társaságok esetében (amelyek jogi személyek!) a társaság tagjai természetes személy minőségükben nem felelősek a társaság tartozásaiért, pontosan azért, mert a jogi személyiséggel járó jogalanyiság „megvédi” őket a természetes személyi felelősségtől. Jogalanyok

Természetes személy

JOGALANYOK Jogi személyek

Jogi személyiség nélküli szervezetek, szerveződések

Jogképes (méhmagzat feltételesen)

Társadalmi szervezetek Egyesület * Tömegmozgalom, klub, kör Párt Cselekvőképes Szakszervezet Szövetkezeti szövetség* Korlátozottan Társadalmi szervezetek szövetsége cselekvőképes Társadalmi szervezet szervezeti egysége (szülő/gyám/gondnok jár (alapító okirat szerint) el mellette) Egyéb non-profit szervezetek Alapítvány* Cselekvőképtelen Közalapítvány* (szülő/gyám/gondnok jár Pártalapítvány el helyette) Köztestület* Sportági országos szakszövetség Köztestület, közalapítvány, alapítvány szervezeti egysége (alapító okirat szerint) Gazdálkodó (profit szerző) szervezetek Közhasznú társaság* Betéti társaság 365


: Függelék

Kft Közkereseti társaság Rt Vállalat (helyi önkormányzat, egyesület, szövetkezetek országos érdekképviseleti szerve vállalata) Közös vállalat, leányvállalat Szövetkezet Állami vállalat, tröszt, állami gazdálkodó szervezet Egyéb szervezetek Költségvetési szerv Egyesülés *Közhasznú szervezeti besorolást szerezhet

Felhasznált irodalom Eörsi Gyula: Kötelmi jog. Általános rész; Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1999. Kecskés László: Magyar polgári jog. Általános rész II. A személyek joga; Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 1999. Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog; Osiris Kiadó, Budapest, 2000. Lábady Tamás: A magyar magánjog (polgári jog) általános része; Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 1998. Lenkovics Barnabás: Magyar polgári jog. A dologi jog vázlata; Eötvös József Könyvkiadó, Budapest, 1999. Nemes András: Sportjogi ismeretek; KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2002.

Felhasznált jogforrások A Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk) A Polgári perrendtartásról szóló 1953. évi III. törvény (Pp.) A közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény (Kht.) A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény (Gt.)

366


2.

: Függelék

Az egyesülési jog történetéről a sport körében Nemes András

A társadalmi szerveződést, az egyesületi mozgalom szárba szökkenését a sportegyesületek példáján mutatjuk be. Ez annál is inkább tanulságos, mert kevés olyan nagy volumenű érdekrendszer működik, mint a zömmel társadalmi szerveződésre épülő sportban. Talán nem mindenki számára magától értetődő, hogy a világ legnagyobb üzletét, az olimpiát is egy társadalmi szervezet, a Nemzetközi Olimpiai Bizottság szervezi. Az sem jut sokak eszébe, hogy a sportági világbajnokságok, Európa-bajnokságok szervezéséért úgyszintén társadalmi szervezetek a felelősek. Óriási gazdasági jelentőségükre való tekintettel kiválóan alkalmas a kormányzati és nem kormányzati együttműködés modellezésére. A magyar sport irányító szerveit például kormányzati és nem kormányzati kategóriákba sorolhatjuk. Előbbiekhez soroljuk az Országgyűlést, a Kormányt és a szaktárcát: a Gyermek-, Ifjúsági és Sportminisztériumot. A nevezettek mindegyikének megvan a maga feladata a sportirányításban. A kormányzati szervek irányításán túlmenően a nem kormányzati szervek szerepe jelentős. Azt mondhatnánk, hogy összhangban a sport társadalmi küldetésével, éppen ez utóbbinak van döntő jelentősége a sportirányításban. Az egyesületekhez és társadalmi szervezetekhez éppen ezért – amennyiben történelmi múltjukat is vizsgálni szeretnénk – nem is igen lehet közelíteni a hobbiegyletek, sportegyesületek nélkül. A kormányzati szervek igen korán rádöbbentek arra, hogy a társadalmi indíttatású szervek nélkülözhetetlenek az állami feladatvállalás kiegészítésében. A XVII. század második felétől, Mária Terézia 1779-ben kiadott Ratio Educationis-ától kezdve számos jogszabály, rendelet született, melyek elsősorban az iskolai testnevelést, „testgyakorlást”, a múlt század hetvenes éveitől pedig már a sport társadalmi szervezeteinek, az „egyleteknek” működését kívánták szabályozni. A sport területén jelenvaló kormányzati és nem kormányzati együttműködésre vonatkozó vizsgálódásunkat az 1921. évi LIII. tc-kel 367


: Függelék

kezdjük, mely a sportigazgatás első hosszabb távra érvényes, a maga idejében korszerű szabályozását adta. Az 1921. évi LIII. tc. és a végrehajtására meglehetősen nagy késéssel - kiadott 1924. évi 9000. sz. vallás-és közoktatási miniszteri rendelet szabályozta az iskolai testnevelés, a férfiak iskola utáni testnevelésének, a társadalmi alakulatok támogatásának kérdéseit (ez utóbbinál feltételül szabva a „nemzeti irányú működést”). Meghatározta a vallás- és közoktatásügyi miniszter feladatait, a községek, városok, az 1000 főnél nagyobb üzemek kötelességeit. Előírta testnevelési főiskola felállítását és Nemzeti Stadion építését olimpia (!) és más ünnepségek megrendezésére. E két feladatnál azonban maga a törvénycikk jegyezte meg, hogy ezek megvalósítására csak az „állam pénzügyeinek rendezése után” kerülhet sor. A jogszabály a lóversenyből befolyó bevételek egy részének az „esetleges” költségvetési támogatással kiegészülő összegét rendelte a sportszervezetek támogatására. Végül elrendelte az Országos Testnevelési Tanács (OTT), mint javaslattevő, felügyelő és végrehajtó szerv felállítását. 1924. és 1930. között többször módosították és kiegészítették a testneveléssel és a sporttal kapcsolatos jogszabályokat. Ezek a változtatások sokban érintették, fejlesztették az OTT feladatait, hatáskörét. Az OTT tett javaslatot a társadalmi sportszervezeteknek az Országos Testnevelési Alapból történő támogatására. A vallás- és közoktatásügyi miniszter az OTT útján gyakorolt felügyeletet a társadalmi szervezetek felett. Az OTT véleményt és javaslatot tett a VKM-nek az iskolai testnevelés, az iskolát elhagyó ifjúság testnevelése és a társadalmi testnevelés terén, megtilthatta („nemzeti szempontból”) a külföldi versenyen való részvételt. 1930-ban új szervezeti szabályzatot kapott az OTT, mely új jogosultságokat határozott meg számára, pl. a sportegyesületek pénzkezelésének ellenőrzését és főfelügyeleti jogát, az állami költségvetésben a testnevelés céljaira fordítandó összeg megtervezését. 1941ben a háborús helyzetnek megfelelően centralizálták az irányítást. Megszüntették az OTT-t és az Országos Testnevelési Alapot. Egy, a kormányzó által kinevezett országos vezető – a VKM-en belül létrehozott Országos Sportközpont vezetője – irányította az ifjúság honvédelmi nevelését és a testnevelést. Megszüntették a szövetségek és a sportegyesületek önállóságát. A II. világháború után először 1948-ban foglalkozott a jogalkotás a sportigazgatás kérdéseivel, ezt követően még tizenkét alkalommal módosították jelentősebb mértékben a központi sportirányítás szervezetét. A módosítások háromféle megoldásban gondolkodtak: a) az országos főhatóság vagy önálló állami szervként, vagy 368


: Függelék

b) valamelyik minisztérium részeként, vagy c) társadalmi szervként működött. 1948-ban a Vallás- és Közoktatási Minisztérium keretében jött létre az Országos Sporthivatal (OSH) államtitkár vezetésével. Ennek volt véleményező és tanácsadó testülete az OSTT. Az OSH 1951-ig működött. 1951-ben hozták létre a Minisztertanács mellett működő Országos Testnevelési és Sportbizottságot (OTSB). Ennek tevékenységét erőteljes centralizáció az állami szerepvállalás túlhangsúlyozása jellemezte. Hasonló szerepet töltött be az 1958-ban létrehozott Magyar Testnevelési és Sporttanács (MTST) és hivatali szerve az MTSH. Az MTST 1963-ig működött. 1963-ban, mintegy a kádári konszolidáció lezárásaként a „társadalmi szervek” az élet több területén, így a sportban is átvették az állami szervek egyes funkcióit. Társadalmasított formában jött létre a Magyar Testnevelési és Sportszövetség (MTS), ám központosított közigazgatási feladatokat látott el és - bár 1968-tól már - mint sportegyesületek „szövetsége” - működött, valójában azok kényszertársulása volt. A „visszaállamosítás” 1973-ban következett be: az addigi társadalmasítási folyamat végén létrejött az Országos Testnevelési és Sporthivatal, majd 1986-ban az ifjúsági feladatok „odacsapásával” az Állami Ifjúsági és Sporthivatal (ÁISH), mely 1989-ig működött. 1989 júliusától 1990 júliusáig OSH -ként, majd 1991 júliusától 1998. december 31-ig OTSH elnevezéssel tevékenykedett a hazai sportirányítás legfelsőbb szerve. 1999 január elsejétől a sport – magyarországi történelmében első ízben – szakminisztériumi irányítás alá került: Megalakult az Ifjúsági és Sportminisztérium. 2004-től a Miniszterelnöki Hivatalon belül működik a Nemzeti Sporthivatal. Az egyesüléshez és a békés gyülekezéshez való jog valójában szabadság, és csupán gyakorlásának kereteit szabályozzák törvényekben. E szabadság azonban nem terjed ki például az erőszakos, garázda jellegű szurkolói megmozdulásokra, a fegyveres szervezetek megalakítására, még ha esetleg önvédelmi jellegű sportra kívánnák is azt létrehozni. A sportegyesületeknek is az egyesülési jogról szóló törvény keretei között kell kérni a bíróságon 369


: Függelék

bejegyzésüket, megalkotni alapszabályukat, továbbá alávetni magukat a demokratikus önkormányzatra vonatkozó követelményeknek. A társadalmi szervezetek országhatárokon túli érdekeltségére szabad legyen egy kicsit bővebben foglalkozni az előzőekben már hivatkozott olimpiai játékok megszervezésére hivatott Nemzetközi Olimpiai Bizottsággal, amely eredendően sem kormányzati szerv volt, hanem egyesületi jellegű nemzetközi civil szervezetként jött létre 1894-ben. A Nemzetközi Olimpiai Bizottság (International Olympic Committee; rövidítve: IOC) létrehozásához vezető úton a kezdő lépést -1894-ben elhangzott javaslatával- Pierre de Coubertin báró tette meg, felelevenítve az ókori játékok szellemét és szokásait. A Lausanne-ban székelő szervezet mára már száznál több munkatárssal működik, a nemzetközi olimpiai mozgalom élén. A mozgalom azokat az országokat tömöríti, amelyek elfogadják az Olimpiai Chartát. A NOB célja, hogy a) a népek közötti békés együttműködés és szolidaritás eszközévé tegye a sportot (sajnos, az ókori játékok idején volt csak teljes béke, mára a világ még az olimpiák alatt is nehezen tudja biztosítani, hogy a helyi fegyveres konfliktusok megszűnjenek. Az első és a második világháború alatt szüneteltek is az olimpiai játékok.); b) együttműködjön a kormányzati és a társadalmi szervezetekkel, egyénekkel a sport érdekében; c) rendszeresen megünnepelje az olimpiai játékokat (sokszor pazarlóan fényes módon, üzleti módon felhasználva az olimpiai jelképeket, a zászlót és az olimpiai lángot); d) erősítse a sportetikát; e) fellépjen a sportban a hátrányos megkülönböztetés ellen (a sportban résztvevők fajára, származására, nemzeti hovatartozására vagy társadalmi helyzetére tekintet nélkül); 370


: Függelék

f) harcoljon a tiltott doppingszerek használata ellen. A NOB társadalmi szerveződése meglehetősen arisztokratikus: nem a nemzeti olimpiai bizottságok küldötteiből áll, hanem a közgyűlés által választott természetes személy tagokból. A jelenleg 113 tagból álló tekintélyes szervezet élén a 8 évre megválasztott elnök áll, aki a szervezet képviseletét is ellátja. A fő döntéshozó szerv a közgyűlés, amely évi rendes ülésén elfogadja, módosítja vagy értelmezi az Olimpiai Chartát, továbbá határozatot hoz a következő olimpiai játék helyéről. A NOB „kormányaként” működő Végrehajtó Bizottságot az elnök és négy helyettese, valamint a Közgyűlés által négy évre választott hat fő alkotja. Számos szakbizottság segíti a döntéshozók és a végrehajtók munkáját, például az orvosi, a sportjogi ügyekben vagy az olimpiai szolidaritás kérdéseinek megoldásában. Az IOC fontos szerve a Sportügyi Választott Bíróság, amelyet 1984-ben hoztak létre a sporthoz kapcsolódó úgynevezett bíráskodási kódex értelmében. Megalakulásától máig száznál több kérelemről döntött a húsztagú testület. A Bíróság tagjait tapasztalt bírákból és más jogászokból választják meg négy évre. Hatáskörébe tartozik a Nemzetközi Olimpiai Bizottságtól érkezett ügyben tanácsadó véleményt nyilvánítani, továbbá eljárást folytatni olyan vitákban, amelyet a tagállamok előterjesztenek. A bírósági eljárásnak tárgya lehet olyan sportfegyelmi döntés is, amelyet valamely sportszervezet fellebbezésként elé terjeszt. (Sajátos módon a Bíróság jogosult arra is, hogy a sporthoz kapcsolódó bíráskodási szabályzatot módosítsa.) Az IOC Orvosi Bizottságát 1967-ben állították fel. E testület tanulmányozza a dopping ellenőrzésére vonatkozó módszereket, segítséget nyújt a fejlődő országoknak e téren. Összehangolja, egységesíti a doppinggal kapcsolatos szabályozást, eljárást dolgoz ki a versenyek előtt és után történő ellenőrzés rendjére, a mintavételi szabályokra. Meghatározza továbbá a helyes laboratóriumi módszereket és a hivatalos dopping ellenőrzésre feljogosítható laboratóriumokkal szembeni követelményeket. Az Orvosi Kódex értelmében a Bizottság különböző büntetésekre tehet javaslatot a tiltott doppingolás eseteiben. E Kódexet be kell tartania valamennyi olimpiai játékon résztvevőnek. A Kódex tiltja a doppingolást, mert az “ellentétes a sportetikával és ellenkezik az orvostudománnyal”. E tilalom nem csak bizonyos módszerekre, de mindazon anyagok használatára terjed ki, amelyeket farmakológiai jellemzőik alapján meghatározott osztályba soroltak. 371


: Függelék

A dokumentum rögzíti, hogy a játékokon doppingolás esetén milyen büntetéseket lehet alkalmazni (pl. érem visszavonása). Az Orvosi Bizottság által javasolt büntetésről a végső döntést az IOC Végrehajtó Bizottsága hozza meg. A sporttal kapcsolatos nemzetközi társadalmi szervezetekkel zárjuk a sportbeli civilszerveződések jelentősebb formáinak bemutatását. Ezek reprezentánsai a Nemzetközi sportági szakszövetségek. A nemzetközi sportági szakszövetségek sportáganként létrehozott civiljogi jellegű nemzetközi szervezetek, amelyek többek között azért alakultak, hogy nemzetközi szervezetként elősegítsék az adott sportág szabályainak kidolgozását, valamint meghatározzák a nemzetközi sportversenyek szervezésének rendjét. E szakszövetségek jogállását alapvetően alapszabálya határozza meg, és tagjaik a nemzeti szakszövetségek. Példaként három nemzetközi szövetséget említünk meg: A Nemzetközi Amatőr Atlétikai Szövetség (IAAF) olyan szervezet, amely kétszáznál több nemzeti atlétikai szövetséget tömörít. A Monte-Carlóban székelő nagy tekintélyű szövetséget még 1912-ben alapították, és az atlétikai minden ágát felöleli. Céljai között szerepel a fair play érvényesítése, a világbajnokságok és a nemzetközi kupák versenyeinek szervezése, a versenybírák képzése. Sokféle tevékenysége részeként elvégzi a világ-és az olimpiai csúcsok hitelesítését is. A Nemzetközi Amatőr Úszószövetség (FINA) még régebbi szervezet, hiszen 1908-ban hozták létre Londonban. A svájci székhelyű nemzetközi szövetség ma 162 nemzeti úszósport szövetséget tudhat tagjai sorában. Tevékenysége kiterjed a vízilabda, a szinkronúszás, a műugrás és az úszás szabályainak kidolgozására, egységesítésére, a versenyeken való részvétel előfeltételeinek meghatározására éppúgy, mint a vízi sportok népszerűsítésére. A Nemzetközi Labdarúgó Szövetség (FIFA) ismertsége a legnagyobb és gazdaságilag a legerősebb, nem feltétlenül azért, mert már 1904 óta működik s ma már 193 nemzeti szövetség van tagjai sorában. A Zürichben működő FIFA a svájci polgári jog szabályai szerint működő szervezet. A labdarúgást 372


: Függelék

kissé társadalmi küldetésnek is tekintve meghirdette, hogy a labdarúgás segítse elő a népek, szövetségek közötti baráti kapcsolatokat. A FIFA szervezi négyévenként a világbajnokságot, szabályozza a játék rendjét és ellenőrzi a tagszövetségeket. Az Alapszabály értelmében a FIFA Kongresszus fogadja el labdarúgás játékszabályait, továbbá együttműködik a regionális föderációkkal. (Az országokat hat regionális föderációba osztották be, Magyarország az UEFA-hoz, az európai föderációhoz tartozik. Csak kivételesen csatlakozhat valamely nemzeti szövetség az adott földrajzi egységen kívüli föderációhoz, például Izrael vagy Kazahsztán az UEFA-hoz).

373


: Függelék

3. Példa az alapítványi együttműködésre Nemes András A közfeladatok szerződéses ellátása (kiszerződése) a civil szférához napjainkban már nem csupán megtűrt közszolgáltatás-igazgatási technika, de kifejezett elvárás. Úgynevezett alternatív közszolgáltatási formák keretében. Az ezzel kapcsolatos kérdéseket azzal lehetne kezdeni, hogy a non-profit szervek milyen kapcsolatba kerülhetnek az államigazgatással? Tekintsünk példának okáért egy egyetemi partnerséget, mint ami a kormányzati és a nem kormányzati szervek együttműködését jelzi. A legegyszerűbb az a kapcsolat, amikor maga egy civil szervezet, például egy alapítvány tartja fenn az egyetemet. Akkor ugyanolyan feladatot lát el üzemeltetőként, mint egy állami egyetem esetén maga az állam. Ha azonban a civil szervezet nem intézményfenntartó, akkor is elősegítheti azonban az állami egyetem működését a maga sajátos eszközrendszerével. Hogyan lehetséges ez? A válasz roppant egyszerű: Általában az állami pénzekből gazdálkodó egyetemek ma már nem kapják meg a működésükhöz szükséges pénzügyi forrásokat. Ezt hozta a szabad verseny. Ma már a legtöbb állami fenntartású egyetem a fenntartási költségeinek csak mintegy 45 százalékát kapja meg az Oktatási Minisztériumtól. Ebből az következik, hogy 55 százalékot az egyetemnek kell előteremtenie. Az első reakciója minden egyetemnek az, hogy csökkenti a kifizetnivalót, például munkaerőt bocsát el. Ha azonban a munkaerő elbocsátás már veszélyezteti az ellátandó feladatot, akkor nem lehet tovább csökkenteni a létszámot, hisz valakinek azért oktatnia is kell. A másik megoldás csak az lehetne, ha lemondana az egyetem az infrastruktúra-fejlesztésről, az épületek karbantartásáról, a tudományos kapcsolatokról, a nemzetközi együttműködésről és más efféle költségigényes feladatokról. Hosszútávon ez sem megoldás. A megoldás a civil szervezeti partnerség. Igen ám, de miféle önző és egyoldalú partnerség az, amiben az egyik csak kér, a másik csak ad? Márpedig az egyetem egyértelműen kér. Azt kéri, hogy a civil szervezet is adjon. Természetesen létezik legális partnerség. Felvetődik a kérdés: mit adhat vajon a másiknak „cserébe” az egyetem? Egyáltalán milyen civil szervezetek 374


: Függelék

jöhetnek szóba? Alapítványok, közhasznú társaságok, és egyesületek igen, pártok, szakszervezetek nem, bár azokkal sem kizárt az együttműködés, ők azonban nem kaphatnak költségvetési támogatást az oktatási tárcától. Fő szabály szerint az egyetem nem támogathat civil szervezetet. Az egyetem az állami költségvetésből gazdálkodik, állami pénzből állami feladatot lát el. Ebből az következik, hogy egy egyetem nem forgathat át állami pénzt a civilszférához, még úgy sem, hogy a „saját” sportegyesületét támogatná, hisz az is egyesület és mint ilyen része a civil szektornak. Ilyen formán a testkulturális felsőoktatás legfőbb intézménye, a Testnevelési Egyetem (hagyományos elnevezésével: a TF) még termek kedvezményes juttatásával sem támogathatná sportegyesületét, a TFSE-t. De hát miről is van szó tulajdonképpen? Az edző-jelöltek és a testnevelőtanár-jelöltek vajon hol másutt tanulhatnák meg a sportegyesületi gyakorlatot, ha nem éppen abban a sportegyesületben, amely az egyetemi campuson belül működik, a TF-hez kötődő gyakorlattal, a TF világhírű professzoraival, mesteredzőivel, stb. Logikus lenne, hogy a gyakorlat színhelyéül szolgáló klub (egyesület) ingyen, vagy legalább a piaci áraknál olcsóbban bérelhesse a TF-től a tantermeket csarnokokat és a pályákat. A megoldás az ellátási szerződés. A szerződés alapján az egyesület díjazás ellenében tulajdonképpen állami feladatot lát el. Ennek ellentételezése, hogy az állami egyetem is bérleti díj ellenében adja át a létesítményeit az egyesületnek, hogy az egyesület a maga klub küldetését is elláthassa. Vagyis az egyesület kétarcú: egyrészt klub, mint ha semmi köze se lenne a TF-hez. Másrész gyakorlóműhely, amely szerződés alapján állami feladatot lát el az egyetem helyett. Az egyetem számláz a sportegyesületnek és ugyanígy az egyesület az egyetemnek is. Létezik egy másik együttműködési lehetőség: Mivel a közmegegyezés szerint az állami szerv az állami szervtől nem kér általános forgalmi adót (ÁFA), emiatt az egyetem nem is igényelheti vissza azt. Az ÁFA-köteles vásárlások, szolgáltatás-igénybevételek 25 %-kal drágábbak, mint ha egy ÁFA visszaigénylésre jogosult civilszervezet vásárolna. Az egyetemi épületek fenntartására például 25 %-kal kevesebb pénz jut, mint ha egy támogató, vagy segítő alapítvány vagy közhasznú Társaság végezné a karbantartást. Na de honnan lesz vagyona az alapítványnak? Az egyetem – amint már láttuk - nem támogathat civil szervezetet, nem adhat pénzt az alapítványnak. 375


: Függelék

Erre szolgálnak a különböző fund-raising technikák és olyan gyakorlat is megfigyelhető néhány egyetem esetében, hogy közhasznú társaságot, vagy KFT-t hoznak létre. Ez a társaság a bevételéből jogszerűen finanszírozhat egyesületet és alapítványt is. Az alapítvány pedig, mivel állami feladatot lát el, igazolást adhat az adományozói számára. Az adományozók adókedvezményben részesülnek. Nyilván az APEH azért adja ezt a kedvezményt, mert az alapítvány állami feladatot lát el. A Támogató Kft az adóalapját csökkentheti az alapítványtámogatás összegével. Az alapítvány ugyanakkor (egyéb feltételek megléte esetén) személyi jövedelemadó-mentesen adhat ösztöndíjat a hozzá fordulóknak. Fő szabály szerint éppen olyanok fordulnak ösztöndíjért, akik egyébként a kutatásaikat állami pénzből nem tudják hatékonyan végezni. Nem jutnának el egy konferenciára, nem tudnának utazni, stb.

376


: Függelék

4. Jelentősebb jogvédő szervezetek Magyarországon Összeállította: Rixer Ádám Alba Kör A szervezet elsősorban a hadkötelezettségből fakadó emberi jogi problémákkal foglalkozott 2004-ig, amikor a honvédelemről szóló 2004. évi CV. törvény béke idejére eltörölte a sorkötelezettséget. Támogatja az antimilitarista meggyőződésük miatt hátrányosan megkülönböztetett embereket. A szervezethez bárki fordulhat katonai szolgálatmegtagadással, illetve polgári szolgálattal és fegyver nélküli katonai szolgálattal kapcsolatos kérdésekben. Alkohol-Drogsegély Ambulancia A szervezet az alkohol- és drogbetegek személyiségi jogi problémáival foglalkozik. A szenvedélybetegek és hozzátartozóik részére egyéni, csoport- és családterápiát biztosít, prevenciós előadásokat tart oktatási intézményekben, tűcsere-programot szervez, AIDS szűrést tart, és jogi tanácsadást nyújt. A szervezet jogsegélyszolgálatához szenvedélybetegek és hozzátartozóik fordulhatnak büntetőés szabálysértési jogi, polgári jogi és családjogi ügyekben. Amnesty International Magyarország Az egyesület az Amnesty International nevű, londoni székhelyű nemzetközi emberi jogi szervezet része. A Nemzetközi Titkárság kutató osztálya világszerte megbízható és ellenőrzött adatokat gyűjt a legsúlyosabb jogsértésekről. Ezen adatok alapján számos országban működő tagcsoportok a legkülönbözőbb módokon informálják környezetüket a jogsértésekről, és mozgósítják polgártársaikat a cselekvésre, tiltakozásra. Az Amnesty International Magyarország védi azok jogait, akiket lelkiismereti okokból bebörtönöznek, akiket korrekt bírósági eljárás nélkül tartanak fogva, akik kegyetlen, embertelen vagy lealacsonyító bánásmódban részesülnek, akiket bírósági ítélet nélkül kivégeznek vagy politikai okokból “eltüntetnek”. A szervezet az emberi jogok oktatását is feladatának tartja. De Jure Alapítvány Az alapítvány a tartós sérültséggel, fogyatékossággal élő emberek jogi problémáival foglalkozik, többek között az alkotmányban biztosított alapjogok érvényesítésével, napi jogsérelmek, oktatási kérdések megoldásával. Tevékenységében előtérbe kerülnek a sérült emberek társadalmi integrációjának jogi aspektusai. Fő működési területe az érdekvédelmi, jogvédő munkára való felkészülés: képzések, tréningek, nemzetközi konferenciák szervezése, jogi tanulmányok készíttetése valamint a médiakapcsolatok kiépítése. 377


: Függelék

Értelmi Fogyatékosok és Segítőik Országos Érdekvédelmi Szövetsége A szervezet az értelmi fogyatékos emberek és családtagjaik érdekeinek védelmével és jogi problémáival (gondnokság, gyámság, járadékok, állampolgári jogok stb.) foglalkozik. Tanfolyamokat szervez szülőknek és sérülteknek, jogi és életvezetési tanácsadást tart, szabadidős programokat és rendezvényeket szervez, ismeretterjesztő kiadványokat készít. European Roma Rights Center Az ERRC romák jogainak érvényesítésében segít, a romákat ért emberi jogi – főként diszkriminációs – sérelmek esetén biztosít jogvédelmet. Kiadványokat készít, információkat juttat el a média számára, tréningeket szervez. Kék Pont Drogkonzultációs Központ A szervezet a droghasználók és hozzátartozóik, valamint a szakemberek, pedagógusok részére jogsegélyszolgálatot működtet. Az ügyfelek a droghasználat miatti jogi, adminisztratív (hatósági eljárás során elkövetett) vagy egyéb hátrányok. És a droggal összefüggő büntetőeljárás miatt vehetik igénybe a jogi segítséget. Magyar Emberi Jogvédő Központ A központ az emberi jogi jogsértések áldozatainak nyújt jogi és egyéb segítséget. Elsősorban a kisebbségek elleni diszkriminációs jelenségek feltárásával és orvoslásával, a szabadságelvonással járó intézkedések vizsgálatával, a különböző hatósági eljárások elleni panaszok kivizsgálásával foglalkozik. Magyar Helsinki Bizottság A kiemelten közhasznú egyesület az emberi jogi egyezményekben biztosított emberi jogok érvényesülését vizsgálja. Tevékenységének fő területei a Magyarországon tartózkodó külföldiek és menekülők jogai érvényesülésének vizsgálata, valamint a rendőri visszaélések áldozatainak segítése. Tevékenysége keretében a bizottság elemzi és bírálja a hatályos jogszabályokat, javaslatokat készít módosításukra, tényfeltáró megfigyeléseket végez, például a rendőrségi fogdákban és mindenütt, ahol emberek szabadságát korlátozzák, valamint ingyenes jogi segítséget nyújt a jogsértések áldozatainak. A Magyar Helsinki Bizottság által működtetett Emberi Jogi Tanácsadó Iroda ingyenes jogi segítséget és jogi képviseletet nyújt mindazoknak, akiknek az Európai Emberi Jogi Egyezmény által védett emberi jogait sérelem érte. Az iroda a magyar hatóságok és az Európai Emberi Jogi Bíróság előtt segítséget nyújt ügyfeleinek. Munkájába joghallgatókat is bevon “Jogklinika” programjai keretében, ahol a majdani jogászok egy-egy ügyvéd vezetésével ismerkedhetnek meg a jogvédelem gyakorlati kihívásaival.

378


: Függelék

Magyar Vakok és Gyengénlátók Országos Szövetsége A szervezet a látássérültek esélyegyenlőségének elősegítésével foglalkozik, s ennek keretei között – egyéb, klasszikus feladatai (hangoskönyvtár, braille-nyomda, kutyaképző iskola, munkába helyezés) mellett – jogsegélyszolgálatot is működtet. A jogsegélyszolgálat okiratok kitöltését, peres ügyek előkészítését, bírósági képviselet biztosítását vállalja a szövetség tagjai számára. Martin Luther King Egyesület Az egyesület a távoli országokból érkezett külföldiek fizikai integritását korlátozó erkölcsi és jogi sérelmekkel foglalkozik, az őket ért diszkrimináció esetén jogi tanácsadással és tolmács, illetve képviselet biztosításával segít. Az MLKE ezen kívül tolerancia-oktatást szervez az iskolákban, és különböző multikulturális rendezvényeket tart. Menedék – Migránsokat Segítő Egyesület Az egyesület a menekültek, menedékesek jogi védelmével és szociális ellátásával foglalkozik. Jogi tanácsadást, szociális gondozást nyújt a rászorulóknak, emellett tréningeket szervez, kiadványokat jelentet meg, tényfeltárásokat, kutatásokat végez a magyarországi migránsok társadalmi beilleszkedése, elfogadtatása érdekében. Nagycsaládosok Országos Egyesülete A szervezet az esélyegyenlőséggel, a lakhatáshoz, az egészséghez, az oktatáshoz, az egészséges környezethez való jogok védelmével, ezen kívül gyermekjogokkal és szociális jogokkal foglalkozik. A szervezet jogsegélyszolgálatához három- és többgyermekes családok fordulhatnak szociális, gyermekvédelmi, polgári és családjogi ügyekben. Nők a Nőkért Együtt az Erőszak Ellen Egyesület (NaNE!) Az egyesület az emberi jogi kérdések közül elsősorban a nők biztonsághoz, önrendelkezéshez, valamint az egyenlő esélyekhez és az erőszakmentes bánásmódhoz való jogával foglalkozik. Célja elősegíteni a nők hozzáférését az igazságszolgáltatáshoz, és csökkenteni az ezt akadályozó tényezőket, a tévhiteket, a korlátozó sztereotípiákat. A NaNE! telefonos segélyvonalat üzemeltet bántalmazott nők és gyermekek részére. A krízishelyzetben lévő hívóknak lehetőleg azonnal gyakorlati segítséget (anyaotthoni elhelyezés, bántalmazás esetén a hatóságok értesítése, tanácsadás) nyújt, a jogi problémákkal hozzájuk fordulóknak jogi segítséget biztosít. A szervezet hangsúlyt fektet az általános felvilágosító tevékenységre is.

379


: Függelék

Nyilvánosság Klub A szervezet elsősorban a tág értelemben vett kifejezés szabadságával, illetve az ahhoz kapcsolódó jogokkal összefüggő kérdésekkel foglalkozik, mint a szólásszabadság, a sajtószabadság, a rádiózás és a televíziózás szabadsága, a tudományos kutatás szabadsága, a művészetek szabadsága, az információs szabadság, az információs önrendelkezési jog. Az egyesület nyomon követi a társadalmi nyilvánosság érvényesülését Magyarországon. Ennek érdekében Monitor csoportjai révén rendszeresen figyeli mind a nyomtatott, mind az elektronikus sajtót; megfigyelésének eredményét rendszeresen közzéteszi. Figyelemmel kíséri a nyilvánosság egyes területeivel kapcsolatos jogalkotást és jogalkalmazási gyakorlatot. Az ezekkel kapcsolatos véleményét állásfoglalásokban, illetve az Alkotmánybírósághoz vagy valamelyik ombudsmanhoz intézett beadványokban, kezdeményezésekben is megfogalmazzák. A Monitor csoport adatbázisai és jelentései bárki számára hozzáférhetőek. Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédő Iroda A NEKI elsősorban a romákat a hatóságok előtt, a munka világában ért hátrányos megkülönböztetés, valamint a rendőrségi brutalitás ellen lép fel. Ügyvédei pereket indítanak a sértettek meghatalmazásával, és gyakran nagy társadalmi és szakmai nyilvánosságot is teremtenek ehhez. Több kutatást végeztek a hivatali visszaélések, a rendőrség előítéletessége témakörében, és nemzetközi fórumokhoz, az ombudsmanhoz, az Országgyűléshez fordulnak átfogó, a jogvédelmet elősegítő javaslataikkal. Az általuk képviselt jogesetek feldolgozását éves beszámolójában és a "fehér könyvekben" teszi közzé Raoul Wallenberg Egyesület A szervezte Magyarország határain belül mindennemű, a különböző kisebbségeket érintő emberi jogi probléma kezelésével foglalkozik. Az egyesület jogsegélyszolgálatát elsősorban nemzetiségi- és etnikai kisebbségi és egészségügyijogi kérdésekkel lehet megkeresni. Hangsúlyos a migrációval összefüggő kérdések, illetve a vallási diszkriminációval kapcsolatos problémák vizsgálata is. Roma Polgárjogi Alapítvány Az RPA a romák emberi és kisebbségi jogainak védelmével foglalkozik, fellép a diszkrimináció, a kirekesztés és a közöny ellen. Ingyenes jogsegélyszolgálatához azok a roma személyek fordulhatnak, akik szegénységük miatt képtelenek megfizetni az ügyvédi képviseletet. Az ügy diszkriminációs jellege sok esetben komplex válságkezelési eljárást igényel. Az iroda segítséget nyújt pályázatok megírásához is.

380


: Függelék

Szószóló Alapítvány a Betegek Jogaiért A szervezet a betegjogokkal foglalkozik. Vizsgálja a hazai szabályozást és gyakorlatot; amennyiben szükséges, javaslatot tesz a módosításra. Együttműködik nemzetközi betegjogi szervezetekkel, továbbá a betegjogokat érintő kérdésekről folyamatosan tájékoztatja a nyilvánosságot. Társaság a Szabadságjogokért A TASZ a személyes adatok védelmével, a közérdekű adatok nyilvánosságával, a betegek jogaival, a drogfogyasztók jogaival, valamint a hatóságok szabadságkorlátozó jogosítványaival és intézkedéseivel foglalkozik. Jogfejlesztő tevékenysége körében jogszabályok megalkotását, módosítását, a jogalkalmazási gyakorlat megváltoztatását kezdeményezi. Felhívja a figyelmet az emberi jogi szempontok érvényesítésére a jogszabályok szakmai előkészítése során. Vitafórumokat rendez adatvédelmi, betegjogi, drogpolitikai kérdésekben. Működéséről összefoglaló kiadványokat ad ki, jogpolitikai témákban tájékoztató kiadványokat készít. Az említett témákban ingyenes jogi tanácsadást, illetve precedens értékű ügyekben jogi képviseletet is biztosít. Fehér Gyűrű Egyesület Elsőként indították el, és mára országos hálózattá szervezték a bűncselekmények, a családon belüli erőszak áldozatainak jogi és anyagi támogatását. Kezdeményezésükre a kormányzat állami feladattá tette az áldozatvédelmi program és rendőrségi felelősök felállítását, amelynek végrehajtásában az egyesület vidéken és a fővárosban részt vesz, szorosan együttműködve a rendőrséggel és a Belügyminisztériummal. Napjainkban már mintegy negyven teleplésen van irodája.

381


: Függelék

5. Közalapítványok listája (2004. július 31.) 1956-os Magyar Forradalom Történetének Dokumentációs és Kutatóintézete Közalapítvány "Arany János Közalapítvány a Tudományért" A Budapesti Német Nyelvű Egyetemért Közalapítvány Apertus Közalapítvány a nyitott szakképzésért és távoktatásért Atlanti Kutató és Kiadó Közalapítvány Avicenna, Közel-kelet Kutatások Közalapítvány Betegjogi, Ellátottjogi és Gyermekjogi Közalapítvány Biztonságos Magyarországért Közalapítvány Bursa Hungarica Közalapítvány Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány Eötvös József Ösztöndíj Közalapítvány "Esély a stabilitásra" Közalapítvány Esélyt a Tanulásra Közalapítvány Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány Fogyatékos Gyermekek, Tanulók Felzárkóztatásáért Országos Közalapítvány Fogyatékosok Esélye Közalapítvány Gerevich Aladár Nemzeti Sport Közalapítvány Ghandi Közalapítvány Hadigondozottak Közalapítványa Határon túli Magyar Oktatásért Apáczai Közalapítvány Habsburg-kori Kutatások Közalapítvány Holocaust Dokumentációs Központ és Emlékgyűjtemény Közalapítvány Hungária Televízió Közalapítvány Illyés Közalapítvány Közép- és Kelet-európai Történelem és Társadalom Kutatásáért Közalapítvány Közoktatási Modernizációs Közalapítvány Magyar Alkotóművészeti Közalapítvány Magyar Koraszülött Mentő Közalapítvány Magyar Mozgókép Közalapítvány Magyar Rádió Közalapítvány Magyar Televízió Közalapítvány Magyarországi Cigányokért Közalapítvány Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségekért Közalapítvány Magyarországi Zsidó Örökség Közalapítvány Magyar-Román Gozsdu Közalapítvány Mező Ferenc Közalapítvány Munkavédelmi Kutatási Közalapítvány Nemzeti Gyermek-és Ifjúsági Közalapítvány Nemzeti Kollégiumi Közalapítvány Nemzetközi Pető András Közalapítvány 382


: Függelék

Nemzetközi Pikler Emmi Közalapítvány Országos Foglalkoztatási Közalapítvány Országos Kiemelésű Társadalomtudományi Kutatások Közalapítvány Országos Közbiztonsági és Bűnmegelőzési Közalapítvány Összefogás a Budapesti Lakástulajdonosokért és Hajléktalan Emberekért Közalapítvány Tempus Közalapítvány Természet- és Társadalombarát Fejlődésért Közalapítvány Új Kézfogás Közalapítvány Wesselényi Miklós Sport Közalapítvány

383


: Függelék

6. Dokumentumok a civil szervezetek világából Válogatta: Nemes András Az alábbi összeállítás nyilvánvalóan csak töredékes, hiszen ügyvédként igen sok civil szervezet megalakításában, bírósági bejegyzésében, fúziójában, közhasznúvá minősítésében és egyéb jogi ügyeiben vettem részt. A példák tehát valóságosak, annak minden esetlegességével és az adott szerveződésben részes felek adott szándékainak függvényében. Így alkalmasak arra, hogy mindenki levonhassa belőle a saját tanulságait. 6.1.

Támogatási szabályzat Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány kiemelkedőenközhasznúszervezet Adószám: 19014795-2-43 Bank: HVB Bank Hungary Rt 10918001–00000423-22170001 Tel.: (36-1) 487-9205, 2016699 Fax: (36-1) 356-6337 [email protected]

H-1123 Budapest, Alkotás u. 44. 1525 Budapest Pf.: 69.

TÁMOGATÁSI SZABÁLYZATA Támogatási preferenciák (1) A Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány - az alapító okiratában foglaltakkal összhangban - az alábbi támogatási célfeladatokat jelöli ki: • • • • 384

sportszakember képzés szellemi, erkölcsi és anyagi támogatása, a tanulóifjúság - különösen a hátrányos helyzetű fiatalok, segítése, az egyetemi / Kari sporttevékenység felkarolása, a tudományos kutatás elősegítése és támogatása


• • • • • • • • • • • • • • • • • •

: Függelék

egyetemi hallgatók és oktatók anyagi támogatása hazai és külföldi ösztöndíj formájában, a TF oktató munkájának segítése technikai és sporteszközök beszerzésének támogatása révén, a TF nemzetközi hírnevének öregbítése. a TF távlati céljainak, oktatási programjainak korszerűsítése, tankönyv és jegyzet kiadás társadalom- és természettudományi kutatások támogatása kutatási projektekben résztvevő oktatók és a segítő munkatársak kutatási támogatása a szociálisan rászoruló munkatársak és hallgatók szociális segélyezése elhunyt TF oktatók/és hallgatók hozzátartozóinak temetési segély folyósítása. Az egyetemi közfeladatok ellátásához az oktatást, kutatást segítő feltételek megteremtéséhez szervező feladatok ellátása külföldi szakmai konferenciákon való részvételhez anyagi támogatás nyújtása egyetemi oktatók és mások továbbképzésének segítése tudományos fokozat elérésének segítése hardware és software szaktanácsadás elősegítése OKJ és egyéb nem iskolai rendszerű oktatás, szakképzés, felsőfokú továbbképzés, felnőtt és egyéb oktatás sporttevékenység a saját/ bérelt létesítmények rendeltetésszerű bérbeadása körében. Részvétel a Budapest XII kerületi sportéletben.

2.§ a támogatás igénybevételének módja (1) Alapelvek: •

Az alapítványi szolgáltatások nem zártkörűek,

•

a közhasznú tevékenységből nincs kizárva senki.

•

Az Alapítvány politikai közvetlen tevékenységet nem végezhet, politikai pártot nem támogathat, tőlük támogatást nem fogadhat el, országgyűlési vagy önkormányzati képviselőt nem állíthat.

(2) Az Alapítvány a Közhasznú szervezetekről szóló törvény 26. § C) pont 1.,2.,3.,4., és 14., alpontjában felsorolt alpontjaiban foglalt közhasznú feladatokat valósítja meg. (3) Az Alapítvány ténylegesen az alapfokú edző és sport menedzserképzés terén ellát köz- és felsőoktatási, valamint egyetemi és kerületi sportszervezési feladatokat. Ennek megfelelően az ezekhez, illetőleg a 1§-ban írt támogatási célterületekhez kapcsolódó érdekek alapítványi támogatásban részesülhetnek. 385


: Függelék

3. § a támogatás odaítélésének módja és rendszere •

Pályázati kiírás: Az alapítvány pályázatokat írhat ki. A kiírás tartalmazza a pályázat elnyeréséhez szükséges feltételeket és a csatolt iratokat. Valamennyi - jogszabálynál, vagy szabályzati előírásnál fogva - szükséges mellékletet a pályázónak kell beszereznie.

•

A pályázatot a TF honlapján (http://www.hupe.hu/mtetka.html) hirdeti meg az alapítvány. Nem kizárt, hogy a pályázat a Hegyvidék c. lapban kerüljön kiírásra.

•

Külső pályázatok elnyeréséhez az alapítvány TF tanárok és hallgatók számára segítséget nyújt. Aki külső pályázathoz az Alapítvány segítségét kívánja igénybe venni, erről a szándékáról az Alapítvány kuratóriumát legalább 15 nappal az esedékesség előtt értesíteni köteles.

•

Az alapítvány támogatásban részesítheti a támogatást kérőt pályázati kiírás hiányában is. Nem nélkülözhető azonban a kuratóriumhoz intézendő - részletes indokolást tartalmazó - írásbeli kérelem. Szóbeli (telefonon érkező) kérelmeket a kuratórium nem tűz napirendre.

•

Elnyert támogatás esetén a kuratóriumtól kapott pénzügyi (költségvetés, számlázás, elszámolás, stb.) instrukciók betartása kötelező.

•

Utazástámogatásra irányuló kérelem esetén a kérelmező köteles valószínűsíteni az utazás alapító okirati célszerűségét, TF, vagy a TF kapcsolatrendszeréhez tartozó hasznosságát, konferencia meghívólevelet, vagy egyéb igazoló okiratot, számított költségvetést.

•

Elnyert utazástámogatás esetén a (6) pontban felsorolt iratokon túl be kell csatolni a felhasznált úti okmányt (repülőjegy, vonat-, autóbusz-, hajó stb. jegy), az engedélyezett egyéb költség számlákat (az Alapítvány napidíjat nem fizet) és az utazásról készített zárójelentést.

•

Amennyiben az alapítványi támogatás szerződéskötést igényel, úgy annak szakmai előkészítése a támogatást kérő feladata. A szerződés véglegesítése a kuratórium hatásköre.

Jelen szabályzat kihirdetése napján lép hatályba. Elfogadta a kuratórium a 6/2003 (IV.23) MTETKA sz. határozatával

386


6.2.

: Függelék

Kiemelten közhasznú szervezetként bejegyzés

Fővárosi Bíróság 1363 Budapest Markó u. 27. 13. Pk. 64.712/1990/10. VÉGZÉS A Fővárosi Bíróság a 1031. sorszám alatt nyilvántartásba vett Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány-t 1998. január 1. napjától kiemelkedően közhasznú szervezetnek minősíti. E végzés ellen a kézbesítéstől számított 15 nap alatt lehet fellebbezni. I N D O K O L Á S: Az alapítók 1998. május 27-én előterjesztett kérelmükben kérték az alapítvány kiemelkedően közhasznú szervezetté történő minősítését. A bíróság a becsatolt alapító okirat módosítás és egyéb iratok alapján megállapította, hogy az alapítvány 1997. évi CLVI. Tv. (Khtv.) 26. § c.) pontjának az 1. alpontjában foglalt egészségmegőrzés, betegségmegelőzés, gyógyító-, egészségügyi rehabilitációs tevékenység, a 2. alpontjában foglalt szociális tevékenység, családsegítés, időskorúak gondozása, 3. alpontjában foglalt tudományos tevékenység, kutatás, 4. alpontjában foglalt nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés, a 14. alpontjában foglalt sport közhasznú tevékenységet folytat, valamint önkormányzati közfeladatot lát el a Budapest, XII. Ker. Önkormányzata 1996. március 15. napján megkötött együttműködési szerződés alapján, működési szabályai pedig mindenben megfelelnek a Khtv. Előírásainak, ezért a Khtv. 22. § (3) bek.a lapján – az 5. §-ra figyelemmel – rendelkező rész szerint határozott. A közhasznú jogállás megszerzésének időpontját a bíróság a Khtv. 27. § (1) bek-re figyelemmel állapította meg. Budapest, 1999. január 12. napján M-né dr. E. M. sk. Bíró A kiadmány hiteléül: R. I-né ügykezelő

P.H.

387


6.3.

: Függelék

Kiemelten közhasznú alapítvány alapító okirata

MAGYAR TESTNEVELÉSI EGYETEM TÁMOGATÓ KÖRE ALAPÍTVÁNY (létesítő) ALAPÍTÓ OKIRATA (a korábbi – 1989 szeptember 5., 1996. december 29., 1997 október 31-i – módosításokat, valamint a Fővárosi Bíróság felhívására eszközölt kiegészítéseket tartalmazó egységes szerkezetű szöveg) PREAMBULUM Az alábbiakban megjelölt a l a p í t ó k úgy határoztak, hogy a Fővárosi Bíróságon 8.P.K. 64.712/2 számú végzéssel bejegyzett 1031 sorszám alatt nyilvántartásba vett MAGYAR TESTNEVELÉSI EGYETEM TÁMOGATÓ KÖREALAPÍTVÁNY elnevezésű jogi személyiséggel rendelkező alapítványt a közhasznú szervezetekről szól ó1997 évi CLVI. Törvényben (Khsztv) foglaltak alapján közhasznú szervezetként működtetik, és ennek megfelelően az alapító okiratát, az eddig eszközölt módosításokkal, egységes szerkezetbe foglalva k é r i k, hogy az alapítványt a Fővárosi Bíróság kiemelkedően közhasznú szervezetként 1998. január 1-i hatállyal vegye nyilvántartásba. Az alapítók bízva az alapítványi célok további töretlen teljesülésében, a Khsztv előírásait is figyelembe véve, praktikus megfontolásokból egységes szerkezetben fogalmazzák meg – immár kiemelkedően közhasznú alapítványi – alapító okiratukat: 1. alapítók Dr. G. C. D 6501 STADEXKEN-ELSHEIM 1., Tal str. 76 (Németország) K. M. P.O. Box 577., Alnbrightsville, PA: 18210. (USA) R. E. Burgmatt 18, 6340. Baar (Svájc) Dr. U.I Teugeland 9. A 1871 Aj. Schoorl (Hollandia) Magyar Testnevelési Egyetem (Magyarország) 1123 Budapest, Alkotás u. 44. 2. Az alapítvány neve: MAGYAR TESTNEVELÉSI EGYETEM TÁMOGATÓ KÖRE Alapítvány Az Alapítvány önálló jogi személy 388


: Függelék

3. Az Alapítvány székhelye: 1123 Budapest, Alkotás u. 44. (a Magyar Testnevelési Egyetem székhelyén) 4. Az Alapítvány célja: A Magyar Testnevelési Egyetem irányításával folyó sportszakember képzés szellemi, erkölcsi és anyagi támogatása,1 a tanulóifjúság – különösen a hátrányos helyzetű fiatalok – segítése, az egyetemi sporttevékenység2 felkarolása, a tudományos kutatás elősegítése3 és támogatása – az Egyetem hallgatóinak és oktatóinak anyagi támogatásával4 hazai és külföldi ösztöndíj formájában, – az Egyetem oktató munkájának segítése5 technikai és sporteszközök beszerzésének támogatása révén, – az Egyetem nemzetközi hírnevének öregbítése. Az alapítvány az Egyetem távlati céljainak, oktatási programjainak korszerűsítéséhez, tankönyv és jegyzet kiadáshoz humán és társadalomtudományi kutatásokhoz eszközöket állapíthat meg, az e célokat szolgáló projekteken részt vevő oktatók és a segítő munkatársak kutatási támogatásban részesülhetnek. További célja az alapítványnak, hogy a szociálisan rászoruló munkatársaknak és hallgatóknak szociális segélyt, elhalálozásuk esetén a hozzátartozónak kifizethető temetkezési segélyt folyósíthat. Az egyetemi közfeladatok ellátáshoz az oktatást, kutatást segítő feltételek megteremtéséhez szervező feladatokat láthat el, és anyagi támogatást nyújthat külföldi szakmai konferenciákon való részvételhez is. Anyagi támogatással és/vagy az oktatás szervezésével segíti az oktatók és mások továbbképzését, tudományos fokozatok elérését.6 Az alapítvány végezhet hardware és software szaktanácsadást, software készítést, szakoskolai oktatást, szakképzést, felsőfokú továbbképzést, felnőtt és egyéb oktatást,7sporttevékenységet a saját vagy bérelt létesítmények rendeltetésszerű bérbeadása körében.8 Az alapítvány céljainak megvalósítása eszközeként a fentieken túl vállalkozási tevékenységet is folytathat, ez azonban csak a közhasznú célok megvalósítása érdekében és azokat nem veszélyeztetve történhet. Az alapítvány – lehetőségei szerint – részt vállal a Budapest XII. Kerületi sportéletben.9 Az alapítványi szolgáltatások nem zártkörűek, a közhasznú tevékenységből nincs kizárva senki. Az alapítvány politikai közvetlen tevékenységet nem végezhet, politikai pártot nem támogathat, tőlük támogatást nem fogadhat el, országgyűlésié, vagy önkormányzati képviselőt nem állíthat, befektetési tevékenységet nem folytat. A fenti célok megvalósítása érdekében az alapítvány a Khsztv 26. § C.) pont 1., 2., 3., 4. és 14. alpontjában felsorolt alpontjaiban foglalt közhasznú feladatokat valósítja meg.

1 Az Államháztartásról szóló 1992: XXXVIII., ill. a sportról szóló 1996: LXIV tv 2. és 3. §-ban foglalt állami feladat 2 A felsőoktatásról szóló 1993: LXXX tv-ben, valamint A sportról szóló 1996: LXIV tv-ben írt állami feladat 3 A felsőoktatásról szóló 1993: LXXX tv 7 § (2) bek-ben foglalt állami feladat 4 A felsőoktatásról szóló 1993. LXXX tv. 9/D §-ban, ill. a 32. § (3) bek. F) pontjában foglalt állami feladat 5 A felsőoktatásról szóló 1993: LXXX tv. 7 §-ban foglalt állami feladat 6 A felsőoktatásról szóló 1993. LXXX tv. 7/A §-ban foglalt állami feladat 7 A felsőoktatásról szóló 1993. LXXX. tv. 7/A §-ban foglalt állami feladat 8 A felsőoktatásról szóló 1993: LXXX. tv. 67l § (3) bek. c.) pontjában foglalt állami feladat 9 Ld. Együttműködési szerződés a Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány, a Magyar Testnevelési Egyetem és a Budapest XII. Kerületi Önkormányzat között.

389


: Függelék

Az Alapítvány az alapfokú edző és sport menedzserképzés terén ténylegesen is ellát köz- és felsőoktatási, valamint egyetemi és kerületi sportszervezési feladatokat.10 5. Az alapítvány vagyona Az alapítók, bízva az ügyük széleskörű támogatásában, egyenként 100 DM, összesen 400 DM, illetve a Testnevelési Egyetem nem költségvetési forrásából származó 19.500.- Ft összeggel bocsátották rendelkezésre az Alapítvány vagyonát. Mind az Alapítványi tőke, mint a további befizetések, vagy más módon történő támogatások a mindenkori vagyon 90 %-a erejéig fordíthatók alapítványi célokra. Ugyancsak az Alapítvány céljaira kell fordítani az alapítványi tőke esetleges kamatait is. Az alapítvány a gazdálkodása során eredményét nem osztja fel, és az alapító okirat 4. pontjában meghatározott céljai szerinti tevékenységre fordítja. 6. Az Alapítvány kezelő szerve Az Alapítvány kezelő szerve a Kuratórium. A Kuratóriumelnökből és négy tagból áll, akiket az Alapítók kérnek fel határozatlan időtartamra. A kuratórium elnöke tevékenységét – alkalmazottként – díjazás ellenében, tagjai díjazás nélkül, társadalmi munkában látják el, de indokolt költségeiket az Alapítvány megtéríti. A kuratórium tagjai nem állnak rokoni kapcsolatban az alapítókkal, tisztségüket elfogadó nyilatkozatban vállalták, valamennyien büntetlen előéletű magyar állampolgárok. A kuratóriumi döntésekben nem vehetnek részt, akikkel szemben a Khsztv 8. § (1)-ben foglalt kizáró okok állnak fenn. A kuratórium személyi összetétele: 1. Dr. Nemes András, a kuratórium elnöke 2. a Magyar Testnevelési Egyetem mindenkori gazdasági főigazgatója (jelenleg: G. J.) a kuratórium tagja 3. Dr. T. I. a kuratórium tagja 4. P.H a kuratórium tagja 5. Dr. U.N. a kuratórium tagja 7. A kuratórium működése A kuratórium szükség szerint, de évente legalább két alkalommal ülésezik. Munkájáról köteles tájékoztatni az alapítókat, illetve az alapítványhoz csatlakozókat, különös tekintettel az alapítványi vagyon kezelésére és felhasználásra. A kuratóriumi üléseket megelőző 8 nappal a kuratórium elnöke – a napirendi pontokat is tartalmazó – meghívót küld a kuratórium tagjai számára. A kuratórium ülésein jegyzőkönyvet kell vezetni. A kuratórium akkor határozatképes, ha a tagok közül legalább 4 fő jelen van. A határozathozatalhoz a jelenlevők több mint 50 %-a szavazat szükséges. A szavazás titkosan történik. A kuratórium ülései nyilvánosak. A kuratórium jóváhagyja a pályázati projekteket, az éves működési tervet és a mérlegbeszámolót. Pontos nyilvántartást vezet a kuratóriumi döntésekről, beleértve a döntést támogatók és ellenzők számarányát is tartalmazó jegyzőkönyveket. A kuratóriumi döntésekről a kuratórium elnöke postai úton értesíti az érintetteket. A kuratóriumi határozatok tárát megtekinthetik mindazok, akikre vonatkozóan a határozat rendelkezést 10

A közoktatásról szóló 1993 évi LXXIX tv. És a sportról szóló mdosított 1996. évi LXIV. tv-ben Írt állami feladat

390


: Függelék

tartalmaz. A határozatok tárában a kuratóriumi döntések (határozatok) sorszámán kívül azok tartalma, időbeli, tárgyi és személyi hatálya, valamint az értesítendők köre szerepel. A kuratórium működése, csakúgy, mint az alapítványi működés legfontosabb mutatói a helyi sajtóban (pl. TF Fórum, vagy a Hegyvidék c. kerületi lap) nyilvánosságot kapnak. A kuratórium hatásköre az éves közhasznúsági jelentés elfogadása. 8. Az Alapítvány képviselete Az Alapítványt a kuratórium elnöke képviseli hatóságok, bíróságok és más szervek előtt. Az alapítványnak az adminisztratív teendők ellátásra ügyvezető igazgatója lehet. Sem a kuratóriumi elnök, sem más alapítványi tisztségviselő (kurátor, FB tag) személyével szemben nem állhatnak fenn a KHSZTV 9. §-ában foglalt kizáró okok. 9. Utalványozási és aláírási jog Az Alapítványt a kuratórium elnöke jegyzi az aláírási címpéldány szerint. A banki jogosultság a Ptk. 29. § (3) bek. alapján mindig két személyt illet meg együttesen, azaz Dr. Nemes András kuratóriumi elnök és dr. T.I. kuratóriumi tag együttes rendelkezésre jogosult. 10. Felügyelő szerv működése, feladata és hatásköre Az Alapítvány működésének, gazdálkodásának és vagyonkezelésének ellenőrzésére, 4 évi időtartamra, 3 tagú felügyelő szervet (Felügyelő Bizottságot, a továbbiakban: FB) hoz létre. Tagjai újraválaszthatók. Az FB feladatai a) az Alapítvány pénz- és vagyonkezelésének vizsgálata; b) az alapítványok gazdálkodására vonatkozó jogszabályok és pénzügyi előírások betartásának ellenőrzése; c) a gazdálkodás szabályszerűségének, az előirányzott bevételek és kiadások teljesítésének évenkénti vizsgálata; d) a bizonylati fegyelem betartásának ellenőrzése; e) az alapítványi vagyon megóvása érdekében szükséges intézkedések megtételének ellenőrzése A FB. Tagjai feladatuk ellátása során jogosultak az alapítvány gazdálkodásával kapcsolatos bármely iratba betekinteni, a kuratórium tagjaitól tájékoztatást kérni. Az ellenőrzések megkezdéséről az FB elnöke tájékoztatja az alapítvány elnökét. Az ellenőrzés tapasztalatairól a bizottság elnöke – a vizsgálat lezárását követő kuratóriumi ülésen – tájékoztatja az elnökséget. Ha a vizsgálat szabálytalanságot is feltár, akkor a szükséges intézkedések megtételére a kuratóriumot felkéri. A vizsgálatot követő intézkedési terv végrehajtását, az abban foglalt határidőt követő 30 napon belül, utóvizsgálat keretében a Felügyelő Bizottság ellenőrizheti. Az FB tevékenységéről a bizottság elnöke az alapítóknak beszámolni köteles. Az FB figyelemmel kíséri a kuratóriumi határozatok végrehajtását, jóváhagyja a mérlegbeszámolót, az adó- és TB vonatkozású teendőket figyelemmel kíséri. Rendszeres kapcsolatot tart a 391


: Függelék

kuratórium elnökével és tagjaival. Az FB tagjai a Khsztv 8. § (2) bekezdésében foglalt kizáró okok tekintetében nemlegesen nyilatkoznak jelen alapító okirat mellékletét képező jognyilatkozatukban. Eszerint – nem tagjai a Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány kuratóriumának – nem állnak a Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítványával más tevékenység kifejtésére irányuló munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban, – nem részesülnek a Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány cél szerinti juttatásaiból – nem hozzátartozói a kuratórium elnökének, tagjainak, illetve más olyan személynek, aki a Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítványával munkaviszonyban vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban áll, illetőleg olyan személynek sem, aki a Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány cél szerinti juttatásaiból részesül. – Nem töltenek be vezető tisztséget olyan közhasznú szervezetnél, amely az adózás rendjéről szóló törvény szerinti köztartozását nem egyenlítette ki. Az FB elnökének feladatai a.) összehívja és vezető a Felügyelő Bizottság üléseit; b.) beszámol a felügyelő bizottság feladatkörébe tartozó ügyekről; c.) eljár a felügyelő bizottság feladatkörébe tartozó ügyekben. A felügyelő bizottság éves ellenőrzési terv alapján dolgozik. Erről a kuratóriumot tájékoztatja. 11. Az Alapítvány megszűnése Az Alapítvány megszűnik, ha vagyonának 90 %-át felhasználja. Ugyancsak megszűnik az Alapítvány, ha a Bíróság így határoz. 12. Vegyes rendelkezések 1. Az Alapítvány kiemelkedően közhasznú, ennek megfelelően olyan közfeladatokat lát el, amelyre vonatkozóan az alábbi törvényekben foglalt állami feladatokat lát el: – A helyi önkormányzatokról szóló – módosított – 1990. évi LXV: tv. – A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló – módosított – 1993. évi III. tv. – A közoktatásról szóló – módosított – 1993. évi LXXIX: tv. – A felsőoktatásról szóló – módosított – 1993. évi LXXX. tv. – A sportról szól ó1996. évi LXIV. tv. A fent felsorolt jogforrásokban foglalt feladatok egyben a Khsztv 26. § C) pontja szerinti közhasznú tevékenységnek minősülnek. 392


: Függelék

2. Az Alapítvány vállalja, hogy tevékenységének és gazdálkodásának legfontosabb adatait a helyi sajtó útján nyilvánosságra hozza. 3. Az Alapítványi működés során keletkezett iratokba (jegyzőkönyvekbe, kuratóriumi határozatokba, belső szabályzatokba stb.) munkaidőben a Magyar Testnevelési Egyetem főépületének fszt. 8-as szobájában – betekinthetnek – a kuratórium tagjai – az FB tagjai, – az alapítók, – akikre a határozat rendelkezést tartalmaz. 4. Az alapítványi szolgáltatások igénybevétele a TF hallgatói kalauzban közzétett feltételek szerint történik. A szolgáltatások igénylésének módja: a Kuratórium által kiírt pályázati felhívás, amelyre pályázatával bárki jelentkezhet. A döntés a kuratórium hatásköre. A kuratórium beszámolói az alapítványi szobában megtekinthetők, illetőleg a 2. pont szerint a helyi sajtóban megjelennek. 5. Minden jelen alapító okiratban nem szabályozott kérdésben a Polgári Törvénykönyv Alapítványra vonatkozó rendelkezései megfelelően irányadóak. (Ptk. 74/A §-tól 74/F §-ig). Ezen túlmenően irányadó jogszabály 1997. évi CLVI tv rendelkezései. Kelt: Budapesten, 1998. július 8-án Dr. G. C. sk. K. M. sk. Dr. U.I sk. R. E. sk. Magyar Testnevelési Egyetem P.H. Előttünk mint tanúk: A.F (lakcím) A.P. (lakcím)

393


6.4.

: Függelék

Alapítvány alapító okirata módosítása

MAGYAR TESTNEVELÉSI EGYETEM TÁMOGATÓ KÖRE ALAPÍTVÁNY Fővárosi Bíróság 1363 Budapest, Markó u. 27. Alapítványok Osztálya

jt 17/1997.

Ügyszám: 1031/1991. sz. nyilvántartott Magyar Testnevelési Egyetem Támogatók Köre Alapítvány Tárgy: alapító okirat módosítása Tisztelt Bíróság! A fent írt számon nyilvántartásba vett alapító okiratot olyan értelemben módosították az alapítók, amely megfelel a 1996. évi XCCVI. tv. előírásainak és az alapítók akaratának. Csatoltan megküldjük a kuratóriumi tagok tisztség és felelősségvállaló nyilatkozatait. Kérjük a Tisztelt Bíróságot, hogy a mellékelt iratok alapján az Alapítvány módosítását szíveskedjenek nyilvántartásba venni. Mellékletek:

Eredeti és Módosított Alapító okirat Felelősségvállaló nyilatkozat 5 db

Budapest, 1997. január 29. Tisztelettel: Dr. Nemes András kuratóriumi elnök

394


: Függelék

MAGYAR TESTNEVELÉSI EGYETEM TÁMOGATÓ KÖRE Alapítvány Alapító okirat módosítása (az 1989-es eredeti és az 1996-os módosított szöveg egységes szerkezetben) 1. alapítók Dr. G. C. D 6501 STADEXKEN-ELSHEIM 1., Tal str. 76 (Németország) K. M. P.O. Boksz 577., Alnbrightsville, PA: 18210. (USA) R. E. Burgmatt 18, 6340. Baar (Svájc) Dr. U.I Teugeland 9. A 1871 Aj. Schoorl (Hollandia) Magyar Testnevelési Egyetem (Magyarország) 1123 Budapest, Alkotás u. 44. 2. Az Alapítvány neve: MAGYAR TESTNEVELÉSI EGYETEM TÁMOGATÓ KÖRE Alapítvány Az Alapítvány önálló jogi személy 3. Az Alapítvány székhelye: 1123 Budapest, Alkotás u. 44. (Magyar Testnevelési Egyetem) 4. Az Alapítvány célja: A Magyar Testnevelési Egyetem irányításával folyó sportszakember képzés szellemi, erkölcsi és anyagi támogatása, a tanuló ifjúság – különösen a hátrányos helyzetű fiatalok – segítése, az egyetemi sporttevékenység felkarolása, a tudományos kutatás elősegítése és azok eredményeinek közzététele. Az Alapítvány politikai pártot vagy tömörülést nem támogat és tőlük támogatást nem fogad el. Országgyűlési képviselőt nem állít és nem támogat sem a jelen alapító okirat módosítás aláírásakor, sem azelőtt, sem azt követően. – – –

Az Egyetem hallgatóinak és oktatóinak anyagi támogatásával hazai és külföldi ösztöndíj formájában, Az Egyetem oktató munkájának segítése technikai és sporteszközök beszerzésének támogatása révén, Az Egyetem nemzetközi hírnevének öregbítése.

5. Az Alapítvány vagyona: Az alapítók, bízva az ügyük széles körű támogatásában, egyenként 100 DM, összesen 400 DM, illetve a Testnevelési egyetem részéről 19.500.- Ft összeggel indítják az Alapítvány vagyonát. Mind az Alapítvány tőke, mind a további befizetések, vagy más módon történő 395


: Függelék

támogatások a mindenkori vagyon 90 %-a erejéig fordíthatók alapítványi célokra. Ugyancsak az Alapítvány céljaira kell fordítani az alapítványi tőke esetleges kamatait is. 6. Az Alapítvány kezelő szerve: a Kuratórium. A Kuratórium elnökből, elnökhelyettesből, titkárból és tagokból áll. A Kuratórium létszáma 5 fő, akiket az alapítók kérnek fel határozatlan időtartamra. A kuratórium elnöke tevékenységét – alkalmazottként – díjazás ellenében, tagjai díjazás nélkül, társadalmi munkában látják el, de indokolt költségeiket az Alapítvány megtéríti. A kuratórium személyi összetétele: 1. 2. 3. 4. 5.

Dr. Nemes András, a kuratórium elnöke, a magyar Testnevelési Egyetem mindenkori gazdasági főigazgatója (jelen alapító okirat módosításakor: G. J.) Dr. T.I. P.H. Dr. U. N.

7. Az Alapítvány képviselete: Az Alapítványt az elnök képviseli 8. Az Alapítvány vagyona feletti utalványozási joga csak a mindenkori elnöknek és egy kuratóriumi tagnak van. 9. A Kuratórium szükség szerint, de évente legalább két alkalommal ülésezik. Munkájáról köteles tájékoztatni az Alapítókat, illetve az Alapítványhoz csatlakozókat, különös tekintettel az Alapítványi vagyon kezelésére és felhasználásra. 10. Az Alapítvány működése megszűnik, ha vagyonának 90%-át felhasználja. A maradék vagyon ez esetben visszaszáll az alapítókra, illetve az Alapítványhoz csatlakozókra a hozzájárulás arányában. Budapest, 1996. december 29. Dr. G.C. sk. K. M. sk. Dr. U.I. sk. R. E. sk. Dr. Tihanyi József sk. P.H. (Magyar Testnevelési Egyetem rektora) A fenti módosítás az eredeti – Dr. Mannherz Károly, művelődési miniszterhelyettes 1990ben 213/1990. számon jóváhagyott – alapító okirat figyelembevételével egységes szerkezetben került elfogadásra

396


6.5.

: Függelék

Alapító okirat módosításáról végzés

Fövárosi Bíróság 1363 Budapest, Markó u. 27. Ügyszám: 8. Pk. 64.712/5 Végzés A Fővárosi Bíróság Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány ügyében az alapító okirat módosítását az 1998. január 28-án érkezetett beadványban írt cél bővítése vonatkozásában, tudomásul veszi. A végzés ellen a kézhezvételtől számított 15 napon belül fellebbezésnek van helye. Budapest, 1998. január 29. Dr. B. M. sk. bíró A kiadmány hiteléül: R. I-né ügykezelő

P.H.

Fővárosi Bíróság 1363 Budapest, Markó u. 27. Ügyszám: 8. Pk. 64.721/3 Végzés A Fővárosi Bíróság a Magyar Testnevelési Egyetem Támogatói Köre elnevezésű 1031. sz. alatt nyilvántartásba vett Alapítvány okiratának az alábbi módosítását az 1996. CXXVI. Tv. 4. ’§ 2) bek. c) pontja alapján tudomásul veszi. „Az Alapítvány politikai pártot vagy tömörülést nem támogat és tőlük támogatást nem fogad el. Országgyűlési képviselőt nem állít, és nem támogat, sem a jelen alapító okirat módosításakor, sem az előtt, sem azt követően.” Budapest, 1997. február 18. A kiadmány hiteléül: R. I-né ügykezelő

Dr. B:M sk. bíró P.H. 397


6.6.

: Függelék

Tartós adományozási szerződés

Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány Kiemelten Közhasznú Szervezet TARTÓS ADOMÁNYOZÁSI SZERZŐDÉS Mely létrejött egyrészről a H-I Ingatlanforgalmazási Kft (1065 Budapest, Nagymező u. 44.) továbbiakban: Adományozó Másrészről a Magyar Testnevelési Egyetem Támogató Köre Alapítvány (1123 Budapest, Alkotás u. 44.) továbbiakban: Támogatott között az alábbi tartalommal: 1.

Adományozó kötelezettséget vállal, hogy Támogatottnak jelenszerződés aláírásától számítva 10 éven keresztül 1.500.000.- Ft/év, azaz Egymillió-ötszázezer forint/év adományt biztosít kiemelkedően közhasznú céljainak támogatására. Az adományt az aláírás évét nem számítva minden év január 30-ig egyösszegben utalja át a Támogatott számlájára.

2.

Bankszámlaszám: H- V 14020001-23221790-01100000

3.

támogatott a támogatás összegéből megvalósított célokról év végén tájékoztatást ad az Adományozónak.

4.

támogatott nyilatkozik, hogy az Alapítvány kiemelkedően közhasznú minősítésű szervezet, a neki juttatott adományok elszámolása az erre vonatkozó hatályos jogszabályok alapján történik.

A támogatás tényéről a Támogatott igazolást állít ki a jogszabályoknak megfelelően az adományozó számára. A fenti megállapodást a felek mint akaratukkal mindenben megegyezőt írják alá. Budapest, 1999. november 09. P.H. H-I Ingatlanforgalmazási Kft 398

P.H. MTE Támogató Köre Alapítvány


6.7.

: Függelék

Ügyészi fellebbezés közhasznú szervezetté minősítés ellen

FŐVÁROSI Főügyész-helyettes Budapest V., Akadémia u. 13. sz. 1881 P.26.909/2001/1-I. Legfelsőbb Bíróság BUDAPEST A fővárosi Bíróságnak az „ERA” Erzsébetvárosi Reformpedagógiai Alapítvány (székhelye: 1077 Budapest, Dohány u. 50.) nyilvántartásba vételéről és kiemelkedően közhasznú szervezetté minősítéséről szóló 2001. október 26. napján kelt, 9.Pk.60.565/2001/3. számú végzése ellen a Pp. Hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló, többször módosított 1958. évi 5. tvr. 17. § (2) bekezdése alapján fellebbezést jelentek be. Indítványozom, hogy a Legfelsőbb Bíróság a fellebbezéssel támadott végzést a Pp. 258. § (1) bekezdése alapján helyezze hatályon kívül, és a Fővárosi Bíróságot utasítsa új határozat hozatalára. Kérem, hogy a fellebbezést a bírósági iratokkal együtt a Legfőbb Ügyészség útján szíveskedjék másodfokú elbírálásra felterjeszteni. Indokolás Az „ERA” erzsébetvárosi Reformpedagógiai Alapítványt (a továbbiakban: Alapítvány) a 2001. május 1. napján kelt, hiánypótlási eljárás során módosított, alapító okirata alapján a Fővárosi Bíróság a 2001. október 26-án kelt 9.Pk.60.565/2001/3. sorszámú végzésével 8375.sorszámon nyilvántartásba vette és egyidejűleg közhasznú szervezetnek minősítette. A nyilvántartásba vétel, illetőleg a közhasznú minősítés az alapító okirat alábbi hiányosságaira figyelemmel nem történhetett volna meg: 1.

A Ptk. 74/C. § (3) bekezdése alapján nem jelölhető ki, illetve nem hozható létre olyan kezelő szerv, amelyen az alapító – közvetlenül vagy közvetve – az alapítvány vagyonának felhasználására meghatározó befolyást gyakorolhat. A Közigazgatási Kollégium (továbbiakban: KK.) 2. számú állásfoglalása alapvető elvként mondja ki, hogy az alapító az alapítvány létrehozása után a továbbiakban nem rendelkezhet sem kizárólagosan, sem olyan módon az alapítvány vagyonával, hogy akár közvetlenül, akár közvetett módon az alapítványi vagyon felhasználásáról való döntésben meghatározó szerepet játszik. 399


: Függelék

A fentiek figyelembevételével megállapítható, hogy az alapító okirat V/4. pontjában foglalt azon rendelkezés, miszerint: „ALAPÍTVÁNY Szervezeti és Működési szabályzatát az alapító okirat tartalmi keretei között a kuratórium az alapítóval egyetértésben készíti el” sérti a KK. 2.sz. állásfoglalásában foglaltakat. A Szervezeti és Működési szabályzat olyan belső szabályzata az alapítványnak, amely az alapítványt működtető kezelő szerv eljárásainak, döntéshozatalainak rendjét szabályozza, az alapító okirat előírásaihoz igazodóan, de a kezelő szerv által kialakítani kívánt operativitással. Ha e működési szabályok csak az alapító egyetértésével lennének kialakíthatók, akkor az alapító ezen egyetértési joga gyakorlásával az alapítvány működési-, vagyongazdálkodási önállóságát érinti befolyáshoz jutna. 2.

Az Alapító okirat V/5. pontja kimondja, hogy az Alapítvány kuratóriumának taglétszáma az elnököt is beleértve 5 fő. Az okirat V/16. pontja rendelkezik a kuratórium összetételéről, annak elnökét és tagjait pontosan megjelölve. Azonban az elnökön és 4 tagján kívül megjelöl egy újabb tisztséget, az Alapítvány titkárát, akinek a VI/2. pontban biztosít az Alapítvány bankszámlája felett rendelkezési és utalványozási jogosultságot, a kuratóriumelnökével együttesen. Az így rendelkezésre álló adatok alapján az alapító okirat V/5. pontja, valamint az V/16. pontja tartalmilag ellentmondó, hiszen az öt tagúként meghatározott kezelő szerv, ha annak a titkár is tagja – mint ahogyan azt az alapító okirat V/16. pontja tartalmazza –, valójában 6 tagot számlál. Ha viszont a vagyonkezelői jogosultsággal felruházott titkár nem tagja a vagyonkezelő szervnek, akkor az alapítvány szervezetében státusza jogszerűen nem igazolható. Az Alapító okirat ugyanis kizárólag olyan jogkörrel ruházza fel – bankszámla feletti rendelkezés –, ami a kezelő szerv tagjainak sajátja.

3. A Ptk. 74/C. § (3) bekezdésében foglaltak teljesülése azzal igazolható, ha a kezelő szerv tagjai a tisztség elvállalásával egyidejűleg arról is nyilatkoznak, hogy a Ptk. 74/C. § (3) bekezdése szerinti összeférhetetlenségi ok esetükben nem áll fenn. (L: BH: 1998/618.) A bírósági iratokból megállapíthatóan a kuratórium elnöke és négy tagja a közhasznú szervezetekről szóló, többször módosított 1997. évi CLVI. Törvény 8. és 9 §-aiban meghatározott összeférhetetlenség tekintetében nyilatkozatot tett, ám az alapítótól való függetlenségük kérdésében nem. A kuratóriumtitkára pedig egyáltalán nem nyilatkozott. 4. A Khtv. 19. § (1) bekezdésében meghatározott jelentéstételi kötelezettség csak a Khtv. 19. § (3) bekezdése szerinti tartalommal és szerkezetben teljesíthető jogszerűen.

400


: Függelék

Éppen ezért nem elegendő, ha a szervezet létesítő okirata a közhasznúsági jelentés szerkezetére, tartalmára, a Khtv. 19. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően rendelkezést nem tartalmaz. Az Alapítvány Alapító okiratának IX. fejezete azonban nem sorolja fel, hogy az Alapítvány közhasznúsági jelentése mit kell, hogy tartalmazzon, csupán utal a vonatkozó törvényhelyre. Arra tekintettel, hogy az alapító az Alapító okiratban rendelkezik minden olyan kérdésről, amely alapján az Alapítvány, illetve jelen esetben kiemelkedően közhasznú szervezetté minősített Alapítvány működhet és gazdálkodhat, ezért nem elég utalni a közhasznúsági jelentés kötelező tartalmi elemeit felsoroló törvényi rendelkezésekre, hanem azokat az alapító okiratnak is részletesen tartalmaznia kell. A fent leírtakra figyelemmel az Alapítvány kiemelkedően közhasznú szervezetként való nyilvántartásba vételének nem lett volna helye. Budapest, 2001. november 19. P.H. Dr. Á. G. bíró

401

Nonprofit szervezetek joga DemNet könyvek 6

Recommend Documents