Nieuwe contouren van de vrijheid van onderwijs

54

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

Nieuwe contouren van de vrijheid van onderwijs De vrijheid van onderwijs in de dynamische 21e eeuw

J. DE GROOF EN C.W. NOORLANDER*

1. Inleiding

* Prof.dr. J. de Groof is hoogleraar onderwijsrecht aan het Europa-college te Brugge en het Tiass te Tilburg, speciaal gezant voor het onderwijs bij de UNESCO en regeringscommissaris bij diverse Vlaamse universiteiten. Mr.dr. C.W. Noorlander is universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan Tilburg University. De auteurs bedanken prof. dr. B.P. Vermeulen en prof. dr. R. Verstegen voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel. 1 Zie de door Glenn en De Groof beschreven vrijheid van onderwijs in 22 landen. Glenn & De Groof 2002 en vergelijk ook: Leenknegt 1997. 2 Zoals onder meer tot uitdrukking komend in artikel 10 EVRM. 3 Zoals onder meer vervat in artikel 9 EVRM. 4 Zie hierover Noorlander 2007. 5 Zie over de discussie over de ‘enkele feit-constructie’ ex artikel 5 lid 2 AWGB het advies van de Commissie Gelijke Behandeling (CGB-advies 2008/03), p. 39-42; Terlouw & Hendriks 2009; Nehmelman 2011a; Nehmelman 2011b; Hendriks 2011.

De vrijheid van onderwijs is vastgelegd in een groot aantal nationale constituties.1 Het is een belangrijk grondrecht, omdat het burgers en private instellingen in de gelegenheid stelt, kinderen, zonder overheidsbemoeienis ten aanzien van de godsdienstige, levensbeschouwelijke of pedagogische richting van het onderwijs, dit onderwijs te geven (en ouders van kinderen te laten geven), zodanig dat het overeenstemt met de aard van de ‘eigen opvoedkundige en levensbeschouwelijke inzichten’. Eerst en vooral aan de ouders komt het recht en de plicht toe om voor de opvoeding van hun kinderen te zorgen, en onderwijs maakt een integrerend deel uit van de opvoeding. Hiernaast is de importantie van de vrijheid van onderwijs gegeven vanwege haar nauwe verbondenheid met de scheiding van kerk en staat, het beginsel van een pluriforme democratische samenleving, (volgens sommigen) de vrijheid van meningsuiting2 en de vrijheid van godsdienst en geweten.3 In dit artikel wordt ingegaan op actuele ontwikkelingen rond de vrijheid van onderwijs in Nederland en Vlaanderen. Reden om Nederland en de Vlaamse Gemeenschap op dit punt met elkaar ter vergelijken zijn de sterke overeenkomsten in juridische structuur van beide onderwijsstelsels. De vrijheid van onderwijs is de laatste jaren, in zowel Nederland als Vlaanderen, onder druk komen te staan. Zo zijn er in Nederland stemmen opgegaan om scholen voor bijzonder onderwijs een acceptatieplicht op te leggen van leerlingen, omdat de vrijheid van onderwijs vanwege de voortschrijdende secularisering achterhaald zou zijn. 4 Tevens is stevige kritiek geleverd op het niet aannemen of ontslaan van leraren vanwege eigenschappen die niet met de richting van de school sporen.5 Ook wordt van het bijzonder onderwijs een bijdrage verwacht aan het oplossen van maatschappelijke problemen, zoals het ontstaan van witte en zwarte scho-

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

len.6 Bovendien wordt gevreesd dat de vrijheid van onderwijs leidt tot isolationisme en discriminatie in het onderwijs.7 De Nederlandse en Vlaamse samenleving hebben anno 2011, voortkomend uit maatschappelijke processen als ontzuiling en individualisering, een sterk pluralistisch karakter, wat betekent dat dikwijls tegenstrijdige beginselen en belangen met elkaar om voorrang strijden. Met name het onderdeel van het recht dat betrekking heeft op de levensbeschouwing van mensen vormt een afspiegeling van de strijd om prioriteit van waarden.8 De context van maatschappelijke pluriformiteit vergt een zorgvuldige afweging van belangen en beginselen. Bovenstaande ontwikkelingen hebben de auteurs van dit artikel gemotiveerd om de vrijheid van onderwijs in Nederland en Vlaanderen met elkaar te vergelijken. Centraal staat hierbij de vraag welke reikwijdte de vrijheid van onderwijs – tegen de achtergrond van de genoemde ontwikkelingen – op niveau van wetgeving, anno 2011 moet worden toegekend: in hoeverre moet de interpretatie van de vrijheid van onderwijs worden aangepast c.q. welke ‘traditionele aspecten’ van de vrijheid van onderwijs moeten behouden blijven? Het Nederlandse onderwijssysteem kent twee ‘takken’: openbaar en bijzonder onderwijs. Openbaar onderwijs gaat uit van de overheid, is levensbeschouwelijk neutraal en algemeen toegankelijk (artikel 23 lid 3 Gw.). Voorts moet er uit hoofde van artikel 23 lid 4 Gw. in elke gemeente van overheidswege voldoende openbaar onderwijs aanwezig te zijn. Tegenover het openbaar onderwijs staat het bijzonder onderwijs, dat wordt geregeerd door de vrijheid van onderwijs ex artikel 23 lid 2 Gw. Artikel 23 lid 2 Gw. luidt als volgt: ‘Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.’ Binnen de Belgische federale staat, met grondwetsartikel 24 over de vrijheid van onderwijs, wordt de inrichting van het onderwijssysteem in belangrijke mate overgelaten aan de gemeenschappen. Binnen de Vlaamse gemeenschap zijn er sinds de invoering van de schoolpactwet van 1958 twee netten: het officieel onderwijs en het vrij onderwijs. Kern van de ‘schoolpact’ was dat het (met name katholieke) vrije onderwijs zich aan een vergelijkbare onderwijsreglementering lieten onderwerpen als het officieel onderwijs in ruil voor subsidiëring, die vergelijkbaar is maar niet gelijk aan de financiering van de officiële netten.

55

6 Zie over de bestrijding van segregatie in het onderwijs middels een spreidingsbeleid Vermeulen 2001; Onderwijsraad 2005. 7 Publicaties van de Inspectie van het onderwijs en de Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) laten gelukkig echter zien dat het hier

artikelen

eerder gaat om uitzonderingen dan om een algehele tendens: Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst 2002; Inspectie van het Onderwijs 2002; Inspectie van het Onderwijs 2003. Ten aanzien van het zeer beperkte aantal Vlaamse Islamitische scholen zijn in het geheel geen praktijken bekend die indruisen tegen de beginselen van de democratische rechtsstaat. Zie over de verhouding tussen de gelijke behandelingswetgeving en het onderwijs het CGB-advies 2008/03. Zie ook Noorlander & Vermeulen 2002-2004. 8 Werkgroep ‘Recht en ethiek’ van het Katholiek Studiecentrum 1991, p. 168.

56

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

Het officieel onderwijs is overheidsonderwijs en levensbeschouwelijk neutraal en vertoont daarmee sterke overeenkomsten met het Nederlandse openbaar onderwijs. Het vrij onderwijs gaat – net als het Nederlandse bijzonder onderwijs – op basis van de vrijheid van onderwijs uit van particulieren en private organisatievorming en kent de mogelijkheid om in het onderwijs een godsdienstige, levensbeschouwelijke en/of pedagogische richting tot uitdrukking te brengen. De basis voor de vrijheid van onderwijs in Vlaanderen is neergelegd in de in artikel 24 van de Belgische Grondwet, eerste en tweede volzin. Deze bepaling stelt: ‘§ 1. Het onderwijs is vrij; elke preventieve maatregel is verboden; de bestraffing van de misdrijven wordt alleen door de wet of het decreet geregeld. De gemeenschap waarborgt de keuzevrijheid van de ouders. (…)’

9 Zie tijdens de schoolstrijd het citaat uit de minderheidsnota van Groen van Prinsterer bij het eindrapport ten behoeve van de KB van 12 januari 1842 in: De Bruin 1985, p. 243. 10 Zie De Groof 1984, p. 30; Veny, Castelain & Verbeeck 2003, p. 489; Maes 2006, p. 374-384. 11 Akkermans 1980, p. 17.

De vrijheid van onderwijs omvat naar Nederlands9 en Belgisch (en daarmee tevens Vlaams)10 constitutioneel onderwijsrecht drie deelvrijheden: de vrijheid van stichting, de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting. De vrijheid van stichting is de vrijheid van eenieder, om zonder voorafgaand verlof van de overheid met inachtneming van de wettelijke voorschriften inzake het toezicht en de bekwaamheid en zedelijkheid van onderwijsgevenden, een school op te richten. De vrijheid van richting kan worden omschreven als de vrijheid om in het onderwijs een eigen visie op mens en samenleving tot uitdrukking te brengen.11 In tegenstelling tot het openbaar (Vlaams: officieel) onderwijs hoeft het bijzonder onderwijs niet levensbeschouwelijk neutraal te zijn. De vrijheid van inrichting ziet op de pedagogisch-organisatorische autonomie van de school. Het betreft hier de vrijheid om de school naar eigen inzicht in te richten, bijvoorbeeld waar het gaat om de inhoud en de organisatie van het onderwijs en de instelling. De blik is in dit artikel gericht op het leerplichtig onderwijs, dat wil zeggen het primair onderwijs (Nederland) / basisonderwijs (Vlaanderen) en het leerplichtige deel van het voortgezet onderwijs (Nederland) / secundair onderwijs (Vlaanderen). Het artikel bespreekt eerst enkele algemene themata rond de vrijheid van onderwijs. Eerst gaan we in op de op de historie van de vrijheid van onderwijs in beide landen (par. 2). Vervolgens komt de afbakening ten opzichte van het recht op onderwijs aan de orde (par. 3). Hierna komt het dragerschap van de vrijheid van onderwijs aan bod (par. 4). Vervolgens stellen we twee onderwerpen aan de orde die op dit moment actueel zijn en van groot belang zijn voor de inrichting van het Vlaamse en Nederlandse onderwijsbestel: de stichting van nieuwe scholen voor bijzonder onderwijs (par. 5) en de discussie over het opleggen van een

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

57

acceptatieplicht aan het bijzonder onderwijs (par. 6). Afgesloten wordt met een conclusie (par. 7).

2. Historie van de vrijheid van onderwijs in Nederland en Vlaanderen 2.1 Nederland Aan de huidige constitutionele positie van het bijzonder onderwijs is één van de belangrijkste en bekendste politieke worstelingen van de laatste twee eeuwen voorafgaan: de schoolstrijd. De schoolstrijd wordt in de regel onderverdeeld in drie fasen. We volstaan met een korte bespreking. Volgens artikel 12 van de Schoolwet 180612 kon geen (lagere) school worden opgericht, zonder uitdrukkelijke vergunning van de overheid. Bovendien bepaalde de staat middels het bij deze Schoolwet horende Reglement voor het Lager Schoolwezen en onderwijs binnen de Bataafsche Republiek in artikel 22 de grondslag van openbare en bijzondere scholen, die (Protestants-rationalistisch) christelijk diende te zijn. In de eerste fase van de Nederlandse schoolstrijd vormt de principiële aanvaarding van de vrijheid om zonder voorafgaand verlof van de overheid scholen te stichten het strijdpunt. Deze fase resulteerde in de opname van de vrijheid van onderwijs in de Grondwet van 1848. De confessionelen hadden daarmee de vrijheid verworven om zonder vergunning van de overheid scholen op te richten. Probleem was echter dat men geen aanspraak kon maken op financiële middelen. Als gevolg hiervan werd er door de confessionelen in toenemende mate politieke druk uitgeoefend om overheidsfinanciering van het bijzonder onderwijs mogelijk te maken. Dit vormde de inzet van de tweede fase van de schoolstrijd. De liberalen gingen overstag toen de confessionele dreigden niet akkoord te gaan met een herziening van de kieswet, wanneer in de Grondwet niet een grondslag zou worden gelegd voor overheidsfinanciering van het bijzonder onderwijs.13 De liberalen interpreteerden het onderwijsartikel van de Grondwet nu zo dat het artikel zich niet zou verzetten tegen overheidssubsidiëring van het bijzonder onderwijs. In de Schoolwet-Mackay van 188914 werd vervolgens een basis gelegd voor (gedeeltelijke) financiering van het bijzonder onderwijs. Wel werd aan financiering diverse voorwaarden verbonden die kwaliteit van het onderwijs probeerden te borgen. Hoewel de confessionelen nu ook een recht op zekere mate van financiering van het bijzonder onderwijs hadden verkregen, waren zij nog niet tevreden. Zo moesten bijzondere scholen onder het regime van de Schoolwet-Mackay hoge schoolgelden vragen om het voortbestaan van de scholen te kunnen garanderen. Inmiddels was bij de confessionelen het

12 Wet voor het lager Schoolwezen en Onderwijs in de Bataafsche Republiek van 3 april 1806. 13 De zogenaamde ‘Non possemus’-politiek. 14 Stb. 1889, 175.

58

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

idee ontstaan dat de bekostiging van het bijzonder onderwijs pas rechtvaardig zou zijn wanneer dat zou geschieden volgens dezelfde maatstaven als die voor het openbaar onderwijs werden gebruikt. Deze gedachte markeerde het streven van de confessionelen in de derde fase van de schoolstrijd. In 1913 werd een Pacificatiecommissie ingesteld die moest gaan onderzoeken hoe voor deze nieuwe politieke impasse een oplossing kon worden gevonden. De Pacificatiecommissie kwam in 1916 met een rapport waarin werd gepleit voor een herziening van het onderwijsartikel uit de Grondwet, en met een concept-wetsvoorstel voor een Lager-Onderwijswet waarmee de grondwetsbepalingen nader werden geconcretiseerd. Deze voorstellen werd in een belangrijke mate door de Grondwetgever overgenomen in het nieuwe onderwijsartikel 23 van de Grondwet. Uitgangspunt was een financiële gelijkstelling van het bijzonder onderwijs aan het openbaar onderwijs (vergelijk artikel 23 lid 7 Gw.). Wel kwam de onderwijswetgever de bevoegdheid toe om deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden te stellen. Dit tekst van dit artikel is grotendeels gelijkluidend aan het huidige artikel 23 Gw. 2.2 België Het is genoegzaam bekend dat de onderwijspolitiek van Willem I tijdens het ‘Hollands Bewind’ mede oorzaak en aanleiding was tot de ‘Belgische omwenteling’.15 Artikel 226 van de fundamentele wet van 24 augustus 1815 schreef voor dat het openbaar onderwijs ‘een aanhoudend voorwerp van de zorg’ is van de regering. De politiek van Willem werd geïnterpreteerd als een streven naar een monopolie van de staat. In het Rijk moest een eenheid bestaan inzake onderwijs en opvoeding, conform de beginselen van de opbouw van de staat; de kerk behoorde dienstig te zijn aan de staat. Gaandeweg werd de vrijheid van onderwijs belemmerd en de machtigingsverplichting van de overheid voor elk particulier initiatief werd een doorn in het oog van de kerk. ‘La liberté de l’enseignement fut, pour l’Eglise catholique, le prix du concours qu’elle apporta au mouvement révolutionnaire, qui aboutit en 1830 à la séparation de la Belgique et de la Hollande.’16

15 De Groof 1984. 16 Vauthier 1950, dl. II, p. 587.

Eén der eerste besluiten van het ‘Voorlopig Bewind’ was de oprichting van een commissie die het beginsel van vrijheid van onderwijs diende te ontwerpen. De decreten van 12 oktober en van 16 oktober 1830 schreven de vrijheid van vereniging, van meningsuiting en van onderwijs, bij uitstek voor:

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

59

‘(…) dans un but religieux ou philosophique quel qu’il soit, de professer leurs opinions comme ils l’entendent, et de les répandre par tous les moyens possibles de persuasion et de conviction.’

Op 17 december 1830 werd de brief van Aartsbisschop de Mean voorgelezen in het nationaal Congres. Meer dan in de brochure ‘Considérations sur la liberté réligieuse’, – die op hetzelfde ogenblik was bekendgemaakt als de commissie haar ontwerp van grondwet afleverde en betiteld werd als manifest van de zogeheten Mechelse school – spreekt deze brief over de vrijheid van onderwijs.17 Het schrijven stelde dat de godsdienst en het onderwijs dusdanig met elkaar zijn vervlochten, dat de godsdienst niet meer vrij kan worden genoemd, wanneer het onderwijs dit niet is. De aartsbisschop verzocht het nationaal Congres een gehele en volledige vrijheid van onderwijs grondwettelijk te waarborgen en daartoe elke preventiemaatregel onmogelijk te maken. Dit verzoek leidde tot een regeling van vrijheid van onderwijs in het oorspronkelijke artikel 17 Gw., die als volgt luidde: ‘Het onderwijs is vrij; elke preventieve maatregel is verboden; de bestraffing van de misdrijven wordt alleen door de wet geregeld. Het openbaar onderwijs, op staatskosten gegeven, wordt eveneens door de wet geregeld.’

Het leerplichtonderwijs, a fortiori het kleuter- en lager onderwijs, was geruime tijd doordrenkt van de katholieke godsdienst, onder het gezag van de kerkelijke hiërarchie. Het Belgisch stelsel van ‘erkenning van de eredienst’ verzekerde bovendien aan de katholieke eredienst een bevoorrecht statuut. De autonomie van het officieel onderwijs, vooral dan de scholen ingericht door de gemeenten en de provincies enerzijds, en het individueel keuzerecht op levensbeschouwelijk onderricht anderzijds, werden de inzet voor school- en dus voor politieke conflicten. Het verloop van de onderwijspolitiek 1830-1958 bleek echter ook een jarenlang streven om de pacificatie te vestigen inzake de andere geschilpunten: zoals erkenning en subsidiëring van het katholiek onderwijs, de rol van de overheid en de ontwikkeling van het rijksonderwijs, de draagwijdte van de pedagogische vrijheid en de impact van inspectie en toezicht, en de keuze dus tussen of vrijstelling van confessioneel en niet-confessioneel onderricht.18 Uiteindelijk werd het evenwicht gevonden middels het schoolpact en de nadien uitdijende Schoolpactwetgeving, zoals talloze keren nadien herzien.19 Meer specifiek staan in deze wet vier beginselen vermeld: (1) het bestaan van officiële en vrije scholen wordt uitdrukkelijk erkend; (2) de keuzevrijheid van ouders voor een officiële of een vrije school wordt gewaarborgd; (3) het vrij onderwijs heeft recht op financie-

17 Simon 1950, p. 142; Huytens 1844, dl. IV. 18 Witte, De Groof & Tyssens 1999. 19 De Groof m.m.v. Fiers 1996. 20

60

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

ring; en (4) leerlingen in het officieel onderwijs hebben recht op keuze uit godsdienstvakken en een vak niet-confessionele zedenleer.20 De vrije schoolkeuze wordt het kernbegrip van het schoolpact en de regelgeving is daar in hoge mate een afgeleide van. Dat geldt onder meer inzake de rationalisatie en de programmatie van het onderwijs, het leerlingenvervoer, het gezondheidstoezicht en de studiebegeleiding, de sociale voordelen, en - niet om zijn kwantitatief maar wel om zijn principieel belang - het gunstige regime van de vrijekeuzescholen voor ouders die geen school naar hun overtuiging vinden binnen een bepaalde afstand. Na dertig jaar bleek ook dat schoolpact voorbijgestreefd.21 De constitutionalisering van fundamentele rechten in het onderwijs, naar aanleiding van de ‘federalisering’ van het onderwijs, leidde in 1988 tot het huidig artikel 24 Gw.

3. De afbakening van de vrijheid van onderwijs ten opzichte van het recht op onderwijs 3.1 Inleiding Tussen vrijheid van onderwijs en het recht op onderwijs geldt een systematische samenhang. De begrippen vrijheid en recht, vullen elkaar aan en corrigeren elkaar. De vrijheid van en recht op onderwijs; beide gelden in de moderne rechtsstaat als aspecten van een onverdeelde aanspraak van elke burger op een aangepaste onderwijsvoorziening. In een ware en moderne democratie veronderstelt de vrijheid van onderwijs dan ook, dat het recht om onderwijs te genieten is gewaarborgd.22 In deze paragraaf trachten we een antwoord te geven op de vraag waar het recht op onderwijs en de vrijheid van onderwijs elkaar precies ‘raken’? Vertonen beide beginselen een overlap, of lopen ze meer vloeiend in elkaar over?

20 De Pooter 2003, p. 381-383. 21 De Groof 1989. 22 De Groof 1984, p. 65. 23 Handelingen II 1847/48, p. 355.

3.1.1 Nederland De vrijheid van onderwijs heeft volgens de Nederlandse Grondwetgever van 1848 twee grondslagen. Enerzijds kan zij worden opgevat als een uitvloeisel van de vrijheid van beroepsbeoefening: het ‘regt voor elk, die naar regelen door de wet te stellen, van zijne bekwaamheid en zedelijkheid kan doen blijken, om vrijelijk zijne kundigheden aan anderen mede te delen’. Anderzijds vloeit de vrijheid van onderwijs voort uit het ouderlijk opvoedingsrecht: ‘het regt der ouders om naar hunnen begrippen de opvoeding hunner kinderen te regelen onafhankelijk van het gezag.’ 23 Met Vermeulen kan worden geconstateerd dat het hier gaat om twee grondslagen van de vrijheid van onderwijs die niet los van elkaar kunnen worden

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

61

gezien. Door de vrijheid om onderwijs te geven (het zogenaamde ‘droit d‘enseigner’) wordt het voor ouders mogelijk om zich voor hun kinderen van het gewenste onderwijs te verzekeren (het zogenaamde ‘droit d’apprendre’).24 De vraag is hoe het ‘droit d’appendre’, zoals hierboven geformuleerd in de parlementaire stukken die vooraf gingen aan de invoering van de vrijheid van onderwijs in 1848, moet worden verstaan. Geldt het aldus verwoorde beginsel van vrije schoolkeuze ook richting het bestuur van een bijzondere school? Wij menen in beginsel van niet. De vrije schoolkeuze wordt in de aangehaalde zinsneden gekoppeld aan de vrijheid van stichting. We lezen deze zinsneden derhalve als volgt. Doordat individuen vanaf de invoering van de vrijheid van onderwijs scholen konden stichten van een bepaalde levensbeschouwelijke signatuur (lees toen nog enkel godsdienst; later in de geschiedenis van ons schoolwezen kwam daar de levensbeschouwing bij), ontstond er een pluriform aanbod aan onderwijs binnen het Nederlandse onderwijsbestel, dat ouders in de gelegenheid stelt om hun kinderen onderwijs te laten volgen dat in overeenstemming is met de ‘eigen levensbeschouwing’. Met de stichtingsvrijheid (‘droit d’enseigner’) is dus het beginsel verbonden van (levensbeschouwelijke) pluriformiteit in de samenleving.25 Deze lezing stemt ook overeen met het Maimonides-arrest van de Nederlandse Hoge Raad26, waarin aan artikel 2 Eerst Protocol EVRM ten aanzien van het bijzonder onderwijs horizontale werking werd ontzegd: ‘Artikel 2 Eerste Protocol EVRM geeft tegenover de Staat wel een fundamentele aanspraak op eerbiediging van hun keuze voor onderwijs van een bepaalde, met hun godsdienstige en filosofische overtuigingen overeenstemmende richting, doch schept niet een, jegens een particuliere instelling die onderwijs van zulk een richting verzorgt, geldend te maken recht op het verschaffen aan hun kinderen van zodanig onderwijs.’

Toch valt niet uit sluiten dat aan het ‘droit d’appendre’, zoals hierboven conform de parlementaire geschiedenis verwoord, ook aanspraken voor de onderwijszoekende individuele burger kunnen worden afgeleid. Vrijheid van schoolkeuze wordt in de parlementaire geschiedenis immers als een te appreciëren beginsel opgevat. Dit beginsel heeft voor individuele ouders niet alleen betekenis door een pluriform aanbod aan onderwijs op stelselniveau, maar ook door een aanspraak op toelating tot een concrete school. Voor bijzondere scholen die niet een aan grondslag van de school ontleend selectiebeleid voeren, geldt om deze reden sinds jaar en dag in Nederland dat leerlingen niet geweigerd kunnen worden op basis van de levensbeschouwelijke identiteit van de school. Deze dimensie van het ‘droit d’appendre’, zo zal ook duidelijk worden in § 6 van dit artikel, heeft in Nederland het afgelopen decennium sterk aan betekenis

24 Vermeulen 1999, p. 17. 25 Zie over het pluriformiteitsbeginsel in het onderwijsrecht: De Lange, Rogier (red.) 2008. 26 HR 22 januari 1988, NJ 1988, 891 m.nt. Alkema, AB 1988, 96 m.nt. FHvdB, RvdW 1988, 19 (Maimonides).

62

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

gewonnen, doordat in Nederland de afgelopen jaren een discussie wordt gevoerd over het opleggen van een acceptatieplicht aan het gehele bijzonder onderwijs. 3.1.2 België In tegenstelling tot de Nederlandse Grondwet, is het recht op onderwijs wel opgenomen in de Belgische Constitutie, die in artikel 24 § 3 stelt: ‘Ieder heeft recht op onderwijs, met eerbiediging van de fundamentele rechten vrijheden. De toegang is kosteloos tot het einde van de leerplicht.’ Het in artikel 24 § 3 vervatte recht op onderwijs sluit een recht op vrije schoolkeuze in dat zich uitstrekt tot alle onderwijstakken, dus ook het vrij onderwijs. Het in dit artikel verwoorde beginsel van keuzevrijheid heeft met name betekenis voor de inrichting van het stelsel van onderwijsvoorzieningen. Wanneer een decreet bijvoorbeeld al te strenge normen stelt, waardoor de vrijheid om nieuwe onderwijsinstellingen op te richten wordt beperkt, dan dreigt ook de keuzevrijheid van de ouders in gevaar te komen. Een dergelijke belemmering van de keuzevrijheid van de ouders zal het decreet volgens de Raad van State moeten kunnen verantwoorden, nu het Arbitragehof enerzijds de keuzevrijheid koppelt aan de vrijheid van inrichtende machten om dit onderwijs in te richten en het recht op subsidiëring dat dit onderwijs in principe bezit.27 Rechtszaken, waarin ouders, leerlingen of studenten op grond van het grondwettelijke gewaarborgde beginsel van keuzevrijheid de toelating tot een vrije school met succes konden afdwingen zijn ons niet bekend. Ook in de Belgische onderwijsrechtelijke literatuur wordt een dergelijke interpretatie van dit beginsel niet bepleit. De vraag naar de horizontale werking van artikel 24 § 3 Grondwet kan vooralsnog dan ook niet eenduidig worden beantwoord.

4. Dragerschap van de vrijheid van onderwijs

27 V 97-98, 1058/1, G. 28 Zie hierover uitvoerig De Groof 2006-2007, p. 124-167. 29 HR 22 januari 1988, NJ 1988, 891 m.nt. Alkema, AB 1988, 96 m.nt. FHvdB, RvdW 1988, 19 (Maimonides). 30 Donner 1978, p. 208, Mentink & Akkermans, 1986, p. 83; Huisman 2002, p. 50; Noorlander 2005, p. 59.

De vrijheid van onderwijs wordt in de Belgische literatuur opgedeeld in twee aspecten: de actieve onderwijsvrijheid (§ 1: het onderwijs is vrij) en de passieve onderwijsvrijheid (§ 2: ieder heeft recht op onderwijs).28 Deze tweedeling sluit aan bij het onderscheid dat in de Memorie van Toelichting bij de Nederlandse Grondwet van 1848 wordt gehanteerd tussen het droit d’enseigner en het droit d’appendre, zoals hiervoor al genoemd. 4.1 De rechtspersoon die de school in stand houdt In de hedendaagse Nederlands jurisprudentie29 en juridische literatuur30 wordt er over het algemeen vanuit gegaan dat de vrijheid van onderwijs louter toekomt aan de rechtspersoon die een school in stand houdt. Een

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

63

en ander is niet vreemd te noemen. In het onderwijsartikel van de Grondwet van 1917, werd het schoolbestuur als drager van de vrijheid van onderwijs uitdrukkelijk op de voorgrond geplaatst, doordat artikel 192 lid 5, 6 en 7 van de Grondwet zich richtte tot het bevoegd gezag van de bekostigde bijzondere school, wat automatisch betekende dat deze bepalingen zich richtte tot de rechtspersoon die de school in stand houdt. Het Vlaamse onderwijsartikel uit de Grondwet, in het bijzonder de bepalingen die het vrij onderwijs regarderen, richt zich minder specifiek tot één bij het onderwijs betrokken actor. Het in artikel 24 § 4 gepostuleerde gelijkheidsbeginsel richt zich enerzijds tot het personeel, studenten, ouders en inrichtende macht. Artikel 24 § 5 – inzake het principe dat de inrichting, erkenning of subsidiëring van het onderwijs door de gemeenschap wordt geregeld door de wet of het decreet – richt zich wel direct tot de ‘inrichtende macht’. In Vlaanderen geldt dat op basis van de vrijheid van onderwijs, de keuzevrijheid van ouders en gelijkheid van onderwijsinstellingen, dat gestichte scholen in beginsel – wanneer scholen voldoen aan bij wet of decreet gestelde eisen – een recht op financiering toekomt.31 Vaak wordt in het Vlaamse onderwijsrecht de vrijheid van onderwijs in direct verband gebracht met de vrijheid van vereniging. In onderlinge samenhang volgt uit deze grondrechten onder meer dat vrije onderwijsinstellingen vrij zijn in het kiezen of en welke juridische vorm zij aannemen om rechtspersoonlijkheid te verkrijgen.32 Een hoge school die met een beroep op beide grondwetsartikelen enkele artikelen van het Decreet van de Vlaamse Gemeenschap van 13 juli 1994 betreffende de hoge scholen in de Vlaamse gemeenschap vernietigd wilde zien, waarin medezeggenschapsrechten en medebeslissingsrechten van studenten werden vastgelegd, werd door het Arbitragehof33 in het ongelijk gesteld. De inspraakvormen zouden geen wezenlijk af breuk doen aan de onderwijsvrijheid. De medezeggenschapsvorm: ‘raakt niet aan de vrijheid om scholen op te richten en verhindert niet dat de inrichtende machten vrij het godsdienstig of levensbeschouwelijk karakter of de pedagogische methoden van hun onderwijsaanbod vast te stellen of de strekking ervan te bepalen. De bestreden bepalingen laten de schoolbesturen hun beslissingsmacht; zij grijpen niet op onredelijke of onevenredige wijze in de organisatie en de werking van de gesubsidieerde onderwijsinstellingen en laten de vrijheid van onderwijs wezenlijk onaangetast.’

Deze overwegingen laten ons inziens duidelijk zien dat het schoolbestuur ook naar Vlaams onderwijsrecht als primaire drager van de vrijheid van onderwijs kan worden gezien.

-31 Zie o.a. Arbitragehof nr. 25/92, 2 april 1992; nr. 18/93, 4 maart 1993; nr. 85/95, 14 december 1995; nr. 48/2005, 1 maart 2005. 32 Vergelijk artikel 2 lid 3 Wet 29 mei 1959 tot wijziging van sommige bepalingen van de onderwijswetgeving, B.S. 19 juni 1959. 33 Arbitragehof nr. 85/95, 14 december 1995.

64

34 De Memorie van Toelichting bij de Grondwet van 1983 postuleert als uitgangspunt dat grondrechten aan individuen toekomen en niet aan rechtspersonen. Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 11. 35 Noorlander 2005, p. 70-75.

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

4.2 Ouders Vanuit de optiek van het bovenstaande kan men zich afvragen of het bevoegd gezag als enige drager van de vrijheid van onderwijs kan worden beschouwd. Zijn er geen argumenten om ook de ouders en de leerlingen als mededrager van de vrijheid van onderwijs te bestempelen? Vanuit de optiek van het schema actieve versus passieve onderwijsvrijheid, zal in ieder geval moeten worden aangenomen dat de ouders in ieder geval in die zin drager zijn van de ‘passieve’ component van de vrijheid van onderwijs, dat ouders door de overheid niet mogen worden belet, om in alle vrijheid een school te kiezen. In Nederland kan het schoolbestuur van een door de ouders voorgestane school op basis van de huidige wetgeving en heersende jurisprudentie, zo zal in § 6 nog duidelijk worden, vervolgens enkel dan de toelating van een leerling weigeren, wanneer dit geschiedt op een basis van een op consistente wijze toegepast en aan de richting ontleend toelatingsbeleid. In Vlaanderen, zo komt in § 6 eveneens aan de orde, is deze vrijheid van schoolkeuze nog ruimer te verstaan, omdat de inrichtende macht hier verplicht is om leerlingen toe te laten, wanneer de ouders instemmen met het pedagogisch project van de school. Vervolgens dringt zich de vraag op of het grondrechtdragerschap van de ouders zich beperkt tot de uitoefening van het ouderlijk schoolkeuzerecht of dat ouders op basis van het mededragerschap van de vrijheid van onderwijs tot op zekere hoogte ook invloed kunnen uitoefenen op het gebeuren op school. Noorlander heeft in zijn proefschrift verschillende argumenten aangevoerd voor een bevestigend antwoord op deze vraag: • het droit d’apprendre en het droit d’einseigner liggen sterk in elkaars verlengde liggen (zie ook hiervoor, par. 3.1.1); • de in de Belgische en Nederlandse Grondwet opgenomen grondrechten stellen het individu centraal. Het ligt derhalve niet voor de hand om ouders als drager van de vrijheid van onderwijs volledig buiten te sluiten;34 • de wereldwijde verschuiving in de loop van de twintigste eeuw in het perspectief van waaruit onderwijsbeleid wordt gevoerd en er onderwijswetgeving wordt vastgesteld: een verschuiving in aandacht voor de positie van de onderwijsaanbieder naar de positie van de onderwijsontvanger.35 Voormalig Nederlandse Minister Van der Hoeven van onderwijs vatte een en ander op een adequate wijze samen door te stellen dat de waarde van artikel 23 Gw. ook moet worden beoordeeld

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

65

‘… vanuit het perspectief van de vragers van onderwijs. Eigen rechten van onderwijsinstellingen, zoals de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs, zouden mede moeten worden bezien vanuit hun betekenis voor de onderwijsvragers.’36

Het mededragerschap van de vrijheid van onderwijs van de ouders noopt naar ons oordeel in ieder geval tot een stevige juridische positie van de ouders binnen de bijzondere school, op het vlak van de verhouding tussen de inrichting van het onderwijs en de grondslag van de school.37 Het ligt – gelet op het bovenstaande – voor de hand dat hun positie met name daar sterk is waar de aansluiting tussen de richting van de school en het onderwijs van de school van belang is. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan de vormgeving van het onderwijskundige beleid en de pedagogische visie en levensbeschouwelijke identiteit van de school. 4.3 Personeel In par. 1 zagen we dat de vrijheid van onderwijs zich oorspronkelijk richt op de vrijheid van beroepsbeoefening van de individuele docent. Later bleek dat de vrijheid van onderwijs meer een grondrecht werd van een collectiviteit: het schoolbestuur. De laatste jaren ziet men dat het van groot belang wordt gevonden om docent een eigen professionele ruimte te gunnen die hem in staat stelt zonder al teveel inmenging van buitenaf het onderwijsproces zelf in te richten. Men spreekt in dit verband ook wel van de professionele autonomie of vrijheid van de docent. Huisman38 fundeert de pedagogische vrijheid van de docent in de vrijheid van onderwijs van de docent en acht het beginsel zodanig gewichtig dat hij ervoor pleit om dit beginsel in artikel 23 van de Grondwet te verankeren. Ook wij onderstrepen het fundamentele belang van de pedagogische autonomie van de docent en menen tevens dat het hier om een rechtsbeginsel gaat. Naar ons oordeel vindt dit beginsel meer een oorsprong in de aard van de pedagogische taken (overdracht van kennis, normen en waarden…) van de docent en de functionaliteit van het lerarenberoep (…ten behoeve van de belangen van de leerling).39 Hier komt nog bij dat professionele autonomie ook voor het openbaar onderwijs geldt. Hiervoor geldt geen vrijheid van onderwijs. Wel kunnen ouders (in Nederland) via lidmaatschap van de medezeggenschapsraad (primair en voortgezet onderwijs) of ondernemingsraad en deelnemersraad (educatie- en beroepsonderwijs) respectievelijk (Vlaanderen) de schoolraad die uit geledingen bestaat van ouders, personeelsleden, vertegenwoordigers van de lokale gemeenschap en in het secundair onderwijs invloed uitoefenen op de beleids- en besluitvorming van het schoolbestuur. Het stelsel van medezeggenschap in het onderwijs is echter niet in het leven geroepen omwille van de vrijheid van onderwijs, maar met name vanwege de behoefte aan democratisering van het onderwijs.

36 Kamerstukken II 2003/04, 29 536, nr. 1 , p. 20. 37 Zie over de feitelijke positie van ouders binnen de basisschool: Smit 1991. 38 Huisman 2009-10, p. 409 e.v. 39 Noorlander 2005, p. 102-103.

66

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

Al met al menen wij dat er onvoldoende aanwijzingen zijn om van een mededragerschap van de docent in het bijzonder onderwijs van de vrijheid van onderwijs te spreken.

5. Stichting van nieuwe bijzondere/vrije scholen 5.1 Nederland De vrijheid van onderwijs omvat de vrijheid om zelf onderwijs te geven, alsmede de vrijheid om scholen te stichten zonder voorafgaande vergunning. Deze vrijheid komt toe aan individuen en collectiviteiten (rechtspersonen). De vrijheid van het tweede lid omvat (activiteiten van of binnen) bekostigd en niet-bekostigd onderwijs. Op basis van artikel 23 lid 7 Gw. kan een particuliere of bijzondere school na oprichting in aanmerking worden gebracht voor overheidsbekostiging. Dan moet wel zijn voldaan aan de wettelijke voorwaarden omtrent de stichting van scholen. Een openbare en een bijzondere school wordt voor bekostiging in aanmerking gebracht als die in een plan van scholen is opgenomen in een plan van scholen van de gemeente waarin de school zal zijn gevestigd 40 (artikel 74 lid 1 Wet op het primair onderwijs (Wpo)). Voorwaarde voor opname van een bijzondere school in een plan van scholen en daarmee voor bekostiging van de bijzondere school is dat de school van een erkende richting uitgaat. Wanneer dit niet het geval is, kan deze niet voor bekostiging in aanmerking komen. Of zoals een uitspraak van de Kroon uit 1933 het stelt: ‘Onder bijzonder onderwijs van een bepaalde richting moet worden verstaan bijzonder onderwijs, dat uitgaat van een van de richtingen, welke zich in het Nederlandse volk op geestelijk terrein openbaren.’41

40 Kamerstukken II 1993/94, 23 636, nr. 3. 41 KB 15 mei 1933, AB 1933, 543. 42 KB 15 mei 1933, AB 1933, 543. 43 Zie voor een goed overzicht Laemers 2008, p. 99-120.

Hierbij dient onder ’richtingen welke zich in het Nederlandse volk op geestelijk terrein openbaren’ te worden verstaan in de zin van ’godsdienst of levensbeschouwing’. Het richtingsbegrip fungeert sinds deze uitspraak als een negatieve bekostigingsfactor. 42 Als gevolg van een verzadiging van het bestaande stelsel aan scholen is de stichting van nieuwe scholen praktisch niet meer aan de orde. Door deze verzadigdheid van het stelsel kunnen het ouderlijk keuzerecht en het recht op toegang thans dus voor de meeste individuen alleen ten aanzien van bestaande instellingen worden geëffectueerd. Al enkele decennia gaan er stemmen op om een richtingvrije planning in te voeren. 43 Daaronder wordt een systematiek van stichting en opheffing van scholen verstaan waarin het begrip ‘richting’ geen rol meer speelt bij

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

beslissingen inzake de toekenning en beëindiging van de bekostiging. Er vindt geen toetsing plaats van wat de aanvragers inhoudelijk bindt. 44 Een systeem van richtingvrije planning elimineert diverse nadelen van het huidige systeem van scholenplanning. De toetsing door de overheid is in de loop van de tijd lastiger geworden doordat er meer richtingen zijn gekomen, maar ook splitsingen binnen richtingen hebben plaatsgevonden. Bovendien staat een dergelijke toetsing staat op gespannen voet met het waarden (en hiermee ook richting-)neutrale karakter van overheid 45 en het beginsel van de scheiding van pedagogiek en staat 46. Ondanks dat er meer richtingen zijn bijgekomen bevoordeelt de huidige planningssystematiek traditionele confessionele richtingen, ten opzichte van het openbaar onderwijs en de in de ontzuilde en geïndividualiseerde samenleving opgekomen ‘kleine’ en ‘nieuwe’ richtingen, terwijl de ordenende werking van de verzuiling tot het verleden behoort. 47 In navolging van een advies van de Onderwijsraad 48 sprak het kabinet in een notitie uit 1996 het voornemen uit om het richtingselement geen rol meer te laten spelen bij stichting en instandhouding van scholen voor primair en voortgezet onderwijs. Met deze voorstellen kwam het toenmalige kabinet tegemoet aan een motie-De Cloe c.s. 49 De belangstelling voor een bepaalde school dient volgens deze notitie enkel nog maar te worden bepaald aan de hand van ouderverklaringen, die aan bepaalde eisen moet voldoen.50 Tegenover de hierboven genoemde argumenten voor richtingvrije planning staan enkele argumenten die ertegen pleiten, althans de invoering ervan bemoeilijken. Zo kan invoering van een dergelijk systeem leiden tot een leegloop van bestaande scholen, bijvoorbeeld omdat scholen voor primair en voortgezet onderwijs waarvan leerlingen die binnen redelijke afstand van een bijzondere school van de desbetreffende richting wonen en voor wie aldaar plaatsruimte aanwezig is in de prognose niet meetellen en daardoor in een richtingvrije planning niet gehandhaafd blijven.51 De Raad van State toonde zich in een advies52 uit 2002 geen voorstander van een stelsel van richtingvrije planning in combinatie met ouderverklaringen: ‘Nu het huidige stelsel van scholenplanning in de praktijk weinig problemen oplevert, betwijfelt de Raad van State of van het invoeren - al is het nevenschikkend - van een op andere leest geschoeid systeem een positief effect mag worden verwacht. Het instrument van de ouderverklaringen is zodanig onbepaald dat een goede planning van schoolvoorzieningen niet langer kan worden gegarandeerd. Ten slotte heeft de voorgestelde wijziging volgens de Raad van State als bezwaar dat het vrijwel onmogelijk is om nog terug te komen op de gemaakte keuzen. De Raad van State meent dan ook dat de inspanningen moeten worden gericht op het verbeteren van het huidige systeem.’

67

44 Zie Kamerstukken II 1996/97, 25 157, nr. 1, p. 3 en 6. 45 Vgl. ook Vermeulen 1999, p. 54-55; Onderwijsraad 2010, p. 19. 46 Zie Mentink 2005, p. 129-131. 47 Vermeulen 1999, p. 45-46. 48 Onderwijsraad 1997. 49 Kamerstukken II 1993/94, 23 070, nr. 29. 50 Namelijk ondertekening ten overstaan van een gemeentelijke ambtenaar en controle van de gegevens van de ouder in het bevolkingsregister. 51 Zie Vermeulen 1999, p. 48. 52 Advies van de Raad van State van 12 april 2002, zaaknr. W05.01.0643/III.

68

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

Recentelijk heeft het vraagstuk van richtingvrije planning werd meer politieke aandacht verkregen.53 Een onlangs in opdracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap opgesteld rapport van vier Nederlandse hoogleraren onderwijsrecht hanteert een onderscheid tussen ‘richtingverruimde’ planning en ‘richtingvrije planning’.54 Bij richtingverruimde planning wordt het richtingsbegrip ook opengesteld voor opvoedkundige en pedagogische richtingen. Richtingvrije planning veronderstelt dat het richtingbegrip geen enkele rol meer speelt bij de stichting van nieuwe scholen. De uitvoerende overheid wordt aldus van haar toetsende taak verlost. Het rapport van de vier hoogleraren voorziet grote praktische problemen rond de invoering van een richtingverruimde planning, die volgens hen tegen de invoering van een systeem van richtingsvrije planning pleiten: ‘Het probleem met een verruimd richtingbegrip is dat de overheidstaak tot het toetsen van de richting en van de relatie van die richting tot de bestaande verdeling naar richtingen, op ontoelaatbare wijze uitgebreid wordt. De overheid gaat zich aldus alleen maar méér bemoeien met de inhoud van het onderwijs. Dit roept ernstige en principiële bezwaren op. De nieuwe rol van de overheid is waarschijnlijk niet doelmatig, want het is lastig vanuit een centraal punt te bepalen hoe de ene richting van de andere moet worden onderscheiden. De overheid bezit daarvoor niet de geschikte instrumenten, zij zal moeten afgaan op adviezen van deskundigen, binnen welke groep niet vanzelfsprekend consensus bestaat over de aard of waarde van bepaalde pedagogische opvattingen. (…) Hoewel er een ontstellende hoeveelheid argumenten voorhanden is om in theorie aan te geven dat een verruiming van het richtingbegrip met onderwijskundig-pedagogische opvattingen mogelijk en wenselijk is, loopt de rechtstreekse vertaling daarvan naar een vernieuwd systeem van scholenplanning tegen bezwaren aan in de praktijk.’55

53 Aanleiding vormden Kamervragen tijdens de laatste begrotingsbehandeling van de Kamerleden Elias en Van der Ham. Handelingen II 2010/11, nr. 20, 10 november 2010, p. 19, respectievelijk, Handelingen II 2010/11, nr. 21, 11 november 2010, p. 21. 54 Huisman e.a. 2011, p. 55. 55 Huisman e.a. 2011, p. 55. 56 Huisman e.a. 2011, p. 40-41.

Volgens de auteurs is een bredere opvatting over richting (in de betekenis van opvoedkundige of pedagogische richting) uiteindelijk het beste gediend met versterking van de vrijheid van stichting. En die vrijheid van stichting is het beste gediend met, zo menen de auteurs, met richtingvrije planning. Bij de richtingvrije planning bestaan er enkel nog objectieve wettelijke normen. Die moeten garanderen dat elke opvatting die ten grondslag wordt gelegd aan de oprichting van een school binnen de grenzen van de rechtsstaat en de openbare orde, binnen de lijnen van het duale onderwijsbestel en binnen de voorwaarden die de kwaliteit en continuïteit van de nieuwe school aangaan legitiem is. Vanuit de ouders bezien, kunnen zij hun opvattingen over opvoeding en onderwijs bij richtingvrije planning zowel geldend maken door de oprichting van bijzondere als openbare scholen.56 We sluiten ons hierbij aan. De vraag is echter wanneer aan de hierboven genoemde objectieve normen moet worden getoetst door de Onderwijsinspectie. Voor de stichting van de school toetsen is erg lastig, omdat er dan nog geen sprake is

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

69

van een lopend onderwijsproces. Achteraf toetsen heeft als nadeel, dat wanneer de toets negatief uitvalt voor de school, het schoolgebouw er al is, het personeel reeds is betaald, materiaal reeds is aangeschaft, zodat dit kan leiden tot kapitaalvernietiging. Zowel de verruiming van het richtingbegrip als richtingvrije planning brengt dus de nodige complicaties met zich mee. Wel menen wij dat de principiële nadelen - vanuit de optiek van het waardeneutrale karakter van de overheid, de scheiding van overheid en pedagogiek en de bevoordeling van de traditionele confessionele stromingen - van het huidige systeem zo zwaar wegen dat een invoering op termijn van richtingvrije planning (toch) niet kan uitblijven. In een pluralistische samenleving is het ondenkbaar dat dit het huidige systeem nog een duurzame toekomst heeft. Of, zoals Vermeulen en Zoontjens het verwoorden: ‘Al met al is het in de huidige ontgrenzende, geïndividualiseerde, pluriforme en multiculturele samenleving van het grootste belang dat scholen en instellingen een eigen visie op mens en samenleving tot uitdrukking kunnen brengen, die ook op andere bronnen kan teruggaan dan geloof of levensovertuiging. Het recht dient op deze veranderingen aan te sluiten.’57

Hoewel de praktische hobbels rond de invoering van richtingvrije planning lastig zijn en het invoeren hiervan in Nederland dan ook geen sinecure zal zijn, zal ons inziens diepgaand moeten worden onderzocht of de praktische bezwaren onoverkomelijk zijn. Hierbij kan worden gewezen op het feit dat in Vlaanderen, op basis van een pragmatische benadering, richtingvrije planning, op grond van een toetsing achteraf aan objectieve normen, wel werkt. 5.2 Vlaanderen Ook in Vlaanderen is aan de stichting van een onderwijsinstelling voorafgaand verlof door de overheid uit de boze. Van groot belang voor de stichting van scholen die uitgaan van een pedagogische of onderwijskundige opvatting, is het Hiberniaarrest van de Raad van State van 31 mei 198558. Verstegen heeft het belang van dit arrest onderstreept door het ‘een charter voor de kleine onderwijsverstrekkers’ te noemen.59 Voor dit arrest had de Schoolpactwet van 1956 geleid tot een organisatie van het onderwijs, dat uitgaat van louter het erkennen en voor subsidie in aanmerking brengen van confessionele en nietconfessionele scholen (kort gezegd het onderwijs dat uitgaat van een traditionele levensbeschouwelijke richting). Het Hiberniaarrest brak hier radicaal mee. Centraal in het arrest staat de erkenning van het grondwettelijke bestaansrecht van schoolinitiatieven buiten het traditionele ‘gamma’. De Raad van State overweegt het volgende:

57 Vermeulen & Zoontjens 2005, p. 442. Zie voor een ander pleidooi hiervoor: Commissie Onderwijsstelsel 2011, p. 37-40. 58 R.v.St. V.Z.W. Hibernia en V.Z.W. Centrum voor Steinerpedagogie, nr. 25.423, 31 mei 1985, Arr. R.v.St. 1985, losbladig, z.p. 59 Verstegen 2006-07, p. 345-367.

70

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

‘Belangrijk is dat bedoelde scholen met eigen karakter zijn opgericht door en voor ouders met eigen buiten de traditionele gamma liggende levensbeschouwing waaruit opvattingen over opvoeding en dus over onderwijs, onderwijsmethodes en onderwijsorganisatie zijn voortgekomen. De oprichting van die scholen verschijnt alzo als de uitoefening van een bevoegdheid die nadrukkelijk door artikel 17 van de Grondwet aan particulieren is gegeven, waarbij het zonder belang is wat de redenen mogen zijn welke die particulieren ertoe hebben aangezet om, van hun grondwettelijke vrijheid gebruik makend, hun kinderen bij voorkeur aan een bepaalde school toe te vertrouwen (…) Hun aanspraak op gelijke behandeling binnen het kader van artikel 17 is niet minder als legitiem en daarom ook niet als minder dwingend te beschouwen.’

In het arrest Cremers overweegt de Raad van State, afdeling administratie, in eenzelfde toonaard dat de ‘(…) vrijheid van keuze niet beperkt is tot scholen die kunnen worden ingepast in de traditionele tweepolige organisatie van het scholensysteem, maar onder meer ook geldt ten aanzien van pedagogische of onderwijskundige opvattingen, onderwijsvorm, studierichting, leerplan, kwaliteit van het geboden onderwijs of aangepastheid ervan aan de noden van het kind’.60

60 R.v.St., nr. 86.983, 2 mei 2000, overweging 3.3.4; zie ook : R.v.St., Verbergt, nr. 22.137, 23 maart 1982, overw. 6.B.3; en R.v.St., V.Z.W. Hiberniaschool en V.Z.W. Centrum voor de Steinerpedagogie, nr. 25.423, 31 mei 1985, overw. 5.6.1.2 61 Arbitragehof nr. 45/98, 12 juli 1998, B.10.3. 62 De Groof 1984, p. 29. 63 Arbitragehof nr. 25/92, 2 april 1992, 4.B.1.3. 64 Zie over deze jurisprudentie Verstegen 2006-07, p. 345-367. 65 Zie voor een schets van de rechtspraak die over deze vragen gaan Verstegen 2006-07.

Ook het Belgische Arbitragehof (de Belgische constitutionele rechter) meent dat het op grond van artikel 24 Grondwet verboden is om de oprichting van onderwijsinstellingen aan een voorafgaande machtiging te onderwerpen.61 Het handelt hier om een absoluut verbod dat voor alle onderwijssectoren geldt.62 Bovendien heeft het Arbitragehof geoordeeld dat de door artikel 24 § 1 Grondwet gewaarborgde onderwijsvrijheid niet enkel het recht garandeert tot oprichting van – en derhalve op keuze tussen – scholen die gebaseerd zijn op een bepaalde confessionele of nietconfessionele levensbeschouwing, maar ook het recht tot oprichting van scholen die hun eigenheid vinden in bepaalde pedagogische of onderwijskundige opvattingen.63 Overigens kan men niet zomaar stellen dat na of met deze jurisprudentie in Vlaanderen vanuit de optiek van vrijheid van onderwijs voor scholen die uitgaan van een pedagogisch of onderwijskundig concept ‘alles maar mogelijk is’. In een uitgebreide jurisprudentie,64 waarin vaak wordt terugverwezen naar de uitgangspunten van het Hibernia-arrest, is de Belgische rechter zoekend en tastend te werk gegaan bij de beantwoording van de vele vragen die het systeem van richtingvrije planning oproept. We noemen enkele belangrijke:65 in welke mate moet dergelijke scholen voldoen aan decretale onderwijskwaliteitseisen (wanneer is afwijking toegestaan?)? Welke eisen mogen aan het personeel mogen worden gesteld vanuit de optiek van verwezenlijking van de pedagogische richting van de school? In hoeverre mogen dergelijke scholen worden gedwongen om scholengemeenschappen te vormen? En in welke mate maken deze scholen aanspraak op financiering? De algemene indruk is

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

71

dat de Belgische (hoogste) rechters op een pragmatische wijze proberen om scholen die uitgaan van een pedagogische richting zoveel mogelijk ruimte te bieden. 5.3 Conclusie De door artikel 24 § 1 Belgische Grondwet gewaarborgde onderwijsvrijheid garandeert niet enkel het recht tot oprichting van - en derhalve keuze tussen - scholen die gebaseerd zijn op een bepaalde confessionele of nietconfessionele levensbeschouwing, maar ook het recht tot oprichting van scholen die hun eigenheid vinden in bepaalde pedagogische of onderwijskundige opvattingen.66 Deze opvatting van de vrijheid van onderwijs vindt in Vlaanderen, anders dan in Nederland, mede haar grondslag in de vrijheid van meningsuiting. In Nederland gaan stemmen op om de vrijheid van onderwijs ook in Nederland mede in de vrijheid van meningsuiting te funderen.67 Wij menen dat een fundering in de ruime expressievrijheid niet noodzakelijk en zelfs ongewenst is. De vrijheid van meningsuiting ex artikel 10 lid 1 EVRM beschermt de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen, zonder inmenging van de Staat. Toegegeven zij, dat er ook tussen de vrijheid van meningsuiting enerzijds en pluralisme en de basisregels van onze democratie anderzijds een duidelijke relatie bestaat.68 Dat is echter niet voldoende voor een serieuze fundering van de vrijheid van onderwijs in de vrijheid van meningsuiting. Bij de vrijheid van onderwijs ligt het accent, anders dan bij de vrijheid van meningsuiting, minder op informatieverschaffing, communicatie en ideeënuitwisseling en het onder kritiek plaatsen van het staatsbestel, maar gaat het in essentie om het bieden van onderwijs in overeenstemming met de eigen godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuigingen. Al enkele decennia gaan er in Nederland stemmen op om een richtingvrije planning in te voeren. Dat is niet zonder reden: de principiële voordelen – vanuit de optiek van het waardeneutrale karakter van de overheid, de scheiding van overheid en pedagogiek en het niet-bevoordelen van de traditionele confessionele stromingen – van een dergelijk systeem wegen zeer sterk. Binnen het pluralisme van de 21e eeuw is het volgens ons moeilijk denkbaar dat het huidige systeem nog een duurzame toekomst heeft. De praktische obstakels die tegemoet kunnen worden gezien in geval van het invoeren een dergelijk stelsel mogen zeker niet worden onderschat. De ervaringen die met dit systeem in Vlaanderen zijn opgedaan laten echter zien dat een dergelijk systeem van scholenplanning geenszins praktisch onmogelijk is. Zo kan men zich afvragen of het wel zowel prin-

66 Arbitragehof nr. 25/92, 2 april 1992, 4.B.1.3. 67 Vermeulen, Zoontjens 2005, p. 442. 68 EHRM 30 januari 1998 (GK), nr. 19392/92, Reports 1998-I, NJCM-Bull. 1999, p. 635 m.nt. Th.L. Bellekom.

72

69 Onderscheid op grond van geslacht is alleen toegestaan, indien de eigen aard van de instelling dit eist en voor leerlingen van beide geslachten gelijkwaardige voorzieningen aanwezig zijn. Zie voor enige jurisprudentie over de vraag of bij de toelating en de deelname aan het onderwijs eisen werden gesteld die, gelet op het doel van de instelling, nodig zijn voor de verwezenlijking van de grondslag: CGB 5 augustus, oordeel 2003-112, School en Wet/JO 2003, nr. 9, p. 370-376; AB 2003, 375; CGB 11 februari 2005, oordeel 2005-19; CGB 16 april 2006, oordeel 2007-61; CGB 9 december 2008, oordeel 2008122; CGB 14 april 2009, oordeel 2009-2; CGB 7 januari 2011, oordeel 2011-2. Het laatstgenoemde oordeel werd door inmiddels door twee ’beruchte’ uitspraken ‘overruled’, te weten de uitspraak van de Rb. Haarlem van 4 april 2011, LJN: BQ0063, School en Wet 2010, nr. 4, uitspraaknr. 64 en het arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 6 september 2011, LJN: BR6764, School en Wet 2011, nr. 5, uitspraaknr. 84. Zie over deze uitspraak het kritische artikel van Zoontjens 2011. 70 Monster, Vermeulen& Waalwijk 1999, p. 131. 71 HR 22 januari 1988, NJ 1988, 891, m.nt. Alkema, RvdW 1988, 19, AB 1988, 96, m.nt. FHvdB (Maimonides). 72 Ook in het arrest Terheijden van de Hoge Raad van 9 april 1976 (HR 9 april 1976, NJ 1976, 409 m.nt. WFP) kan men een dergelijk recht met zoveel woorden reeds teruglezen. 73 Onderwijsraad 2002, p. 97.

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

cipieel als praktisch wenselijk is dat de overheid zich überhaupt een oordeel aanmeet over de onderwijskundige aanvaardbaarheid van een bepaalde pedagogische stroming en of niet kan worden volstaan met toetsing aan objectieve normen. Het blijft vanwege genoemde redenen goed om na te gaan, of het wenselijk is, in navolging van Vlaanderen, op termijn ook in Nederland over te stappen naar een systeem van ‘richtingvrije’ planning. Hieraan voorafgaand zou diepgaand moeten worden onderzocht hoe vanuit de praktische optiek zo’n stelsel zo goed mogelijk kan worden opgericht.

6. Acceptatieplicht voor het bijzonder/vrij onderwijs 6.1 Nederland Artikel 7 lid 1 Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB) verbiedt (onder meer) het maken van onderscheid bij de toelating tot het onderwijs. Het tweede lid bepaalt dat het eerste lid de vrijheid van een instelling van bijzonder onderwijs onverlet laat om bij de toelating en ten aanzien van de deelname aan het onderwijs eisen te stellen die, gelet op het doel van de instelling, nodig zijn voor de verwezenlijking van haar grondslag, waarbij deze eisen niet mogen leiden tot onderscheid op grond van het enkele feit van politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, heteroof homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat.69 In artikel 7 lid 2 eerste volzin AWGB wordt het gelijkheidsbeginsel afgebakend ten opzichte van de vrijheid van onderwijs.70 Deze afbakening is ingegeven door het Maimonides-arrest van de Hoge Raad van 22 januari 1988.71 In dit arrest wordt duidelijk verwoord72 dat het bevoegd gezag van een bijzondere school een toelatingsbeleid mag voeren, dat gefundeerd is in de levensbeschouwelijke of godsdienstige grondslag van de school: ‘De in art. 23 Gw. aan het bijzonder onderwijs gewaarborgde ‘vrijheid van richting’ weegt, mede gelet op art. 6 Gw. en art. 9 EVRM, zo zwaar dat het aan degene die (zoals te dezen de Stichting) een instelling van bijzonder onderwijs in stand houdt, in beginsel, behoudens bijzondere omstandigheden waarvan hier geen sprake is, jegens ouders van een kind dat volgens de door hem ten aanzien van die instelling gehanteerde toelatingsnormen van religieuze aard niet voor toelating in aanmerking komt, vrij staat de door die ouders verlangde toelating te weigeren, ook al hebben die ouders een sterke en op redelijke gronden berustende voorkeur voor het onderwijs dat aan de betrokken instelling wordt gegeven, en ook al is de betrokken instelling de enige die onderwijs van deze richting verzorgt.’

Naar Nederlands onderwijsrecht komt in het kader van de toelating van leerlingen tot het bijzonder onderwijs in beginsel dus bij de uitleg van de vrijheid van richting het primaat toe aan het bevoegd gezag.

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

73

Al enige tijd gaan er vanuit verschillende politieke stromingen in Nederland stemmen op om een ‘acceptatieplicht’ in te voeren ten aanzien van het bijzonder onderwijs. De strekking van zo’n acceptatieplicht is dat aan schoolbesturen voor bijzonder onderwijs het recht wordt ontzegd om leerlingen te weigeren vanwege de grondslag van de school. De Onderwijsraad sluit de mogelijkheid van een versterking van het ouderlijk keuzerecht niet uit, onder de voorwaarde dat de vrijheid van richting van de ‘kleine’ ‘strenge’ stromingen daardoor niet aangetast wordt.73 Hierbij wijst de raad erop dat voor zover het gaat om sectoren of situaties waarin bijzondere onderwijsinstellingen monopolist of oligopolist zijn (het speciaal onderwijs, de bve-sector en het hoger onderwijs), de wetgever al heeft bepaald dat op hen een toelatingsplicht rust.74 Het wetsvoorstel Hamer, Vergeer, Jungbluth en Lambrechts75, 76 Een voorbeeld van een acceptatieplicht vormt een initiatiefwetsvoorstel van Hamer, Vergeer, Jungbluth en Lambrechts uit 2006.77 Op basis van dit wetsvoorstel mag de toelating van een leerling niet worden geweigerd op denominatieve gronden, tenzij de ouders van de leerling weigeren te verklaren dat zij de grondslag van het onderwijs van de school zullen respecteren. De indieners van het wetsvoorstel beargumenteren deze acceptatieplicht op basis van de vrijheid van schoolkeuze,78 de gewenste gelijkheid in rechtspositie van de onderwijsontvanger in het openbaar en het bijzonder onderwijs79 en de bijdrage die (ook) bijzondere scholen dienen te leveren aan de integratie van leerlingen.80 In het wetsvoorstel is een mogelijkheid van ontheffing van de acceptatieplicht opgenomen in geval van bijzondere scholen die in een aaneengesloten periode van tien jaar een consistent en consequent denominatief toelatingsbeleid hebben gevoerd. Het initiatiefvoorstel beoogt de vrijheid van toelating van het kleine percentage bijzondere scholen, dat de behoeft voelt om een consistent en consequent toelatingsbeleid te voeren, te ontzien. Met de Raad van State menen wij dat het wetsvoorstel hierin niet is geslaagd.81 In de eerste plaats achten wij het feit dat de mogelijkheid van ontheffing alleen openstaat voor scholen die gedurende tien jaren vanaf het tijdstip van de inwerkingtreding van de wet een consistent en consequent toelatingsbeleid hebben gevoerd veel te vergaand. Via deze ‘sterfhuisconstructie’ wordt het scholen die gedurende een kortere tijd een dergelijk beleid voeren en nieuwe scholen onmogelijk gemaakt om bij toelating consequent uit te gaan van een richting. Dit kan als een veel te grote inbreuk worden opgevat op de toelatingsvrijheid van bijzondere scholen die niet aan de tienjareneis voldoen. Het feit dat een school een consistent en consequent toela-

74 Onderwijsraad 2002, p. 97. 75 Zie hierover uitgebreid: Noorlander 2007. 76 De laatste vordering ten aanzien van de bespreking van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer vormt het verslag van de met het voorbereidend onderzoek van dit initiatiefwetsvoorstel belaste vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Kamerstukken II 2010/11, 30 417, nr. 9, p. 1-16. 77 Kamerstukken II 2005/06, 30 417, nr. 2. 78 Kamerstukken II 2005/06, 30 417, nr. 3, p. 1. 79 Kamerstukken II 2005/06, 30 417, nr. 3, p. 1. 80 Kamerstukken II 2005/06, 30 417, nr. 3, p. 3. 81 Zie het advies van de Raad van State, Kamerstukken II 2006/07, 30 417, nr. 4, p. 5.

74

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

tingsbeleid voert, zou gelet op de vrijheid van onderwijs voldoende moeten zijn. Het wetsvoorstel ziet hoofdzakelijk op scholen die een open toelatingsbeleid voeren. Bij de scholen die een open toelatingsbeleid voeren is de vrijheid van richting niet aan de orde. De vrijheid van inrichting is hier in het geding.82 In een later ingediende Nota van Wijziging gooien de indieners van het oorspronkelijke wetsvoorstel het over een andere boeg. Een aanzienlijke ‘verbetering’ van de Nota van Wijziging ten opzichte van het oorspronkelijke wetsvoorstel is dat hiermee voldoende recht wordt gedaan aan de vrijheid van onderwijs van scholen die een consequent denominatief toelatingsbeleid wensen te voeren. De waarborg hiervoor wordt geleverd door een voorgestelde artikel 1a sub b Wpo, een bepaling die rechtstreeks is ontleend aan artikel 7 lid 2 AWGB. Deze bepaling stelt de kleine categorie ‘strenge stromingen’ in staat om een consequent en consistent denominatief toelatingsbeleid te voeren. Toch kan men zich niet aan de indruk onttrekken dat hier een schijngevecht wordt geleverd. In de eerste plaats vanuit de optiek van de doelstellingen van de Nota van Wijziging. Dit omdat, zoals reeds eerder gesteld, uit sociologisch onderzoek blijkt dat de meeste ouders een school voor hun kind weten te vinden die beantwoordt aan hun schoolkeuzewensen.83 Bovendien is het ontstaan van witte en zwarte scholen slechts in zeer beperkte zin afhankelijk van de wijze van uitoefening van de toelatingsbevoegdheid door openbare en bijzondere scholen. In de tweede plaats, omdat er met de Nota van Wijziging op het gebied van aan het recht te ontlenen rechten en plichten op het vlak van de schoolkeuze weinig wijzigt. De Nota van Wijziging heeft namelijk juridisch een vrijwel gelijke strekking als het huidige artikel 7 leden 1 en 2 AWGB. De hoofddoelstelling van de Nota van Toelichting houdt in dat de schoolkeuzevrijheid door dit voorstel zou worden vergroot. De jure is hiervan amper sprake. 6.2 Vlaanderen

82 Maar ook aantastingen van de vrijheid van inrichting zullen naar mijn oordeel aan een proportionaliteits- en subsidiariteitstoets dienen te voldoen. 83 Laemers 1999; Sociaal en Cultureel Planbureau 2000; Dijkstra & Herwijer 2002; Van Kessel & Braam 2003.

6.2.1 Historie Het onderscheid tussen het officiee1 (Nederlands: ‘openbaar’) en het vrij (Nederland: ‘bijzonder’) onderwijs vormt blijkens een arrest van het Arbitragehof een objectief verschil waarnaar de decreetgever zich te richten heeft. Het verantwoordde, in aanmerking genomen het verband tussen het toelatingsbeleid en het voorgestane pedagogisch project, dat de toegang tot een instelling van het gesubsidieerd vrij onder wijs aan andere

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

75

voorwaarden kan zijn verbonden dan de toegang tot een instelling van het officieel onderwijs.84 De actieve onderwijsvrijheid impliceerde volgens de Belgische Raad van State tot aan de inwerkingtreding van het Gelijke kansendecreet uit 2002 het recht, – de mogelijkheid en dus niet de verplichting85 – , aan leerlingen/studenten zekere eisen te stellen ter vrijwaring van de godsdienstige, filosofische of onderwijskundige opvattingen waarop het door de inrichtende macht georganiseerde onderwijs stoelt. Voor de vrije scholen heeft het Arbitragehof tot die tijd steeds aanvaard dat zij leerlingen kunnen weigeren op basis van motieven die verband houden met het eigen onderwijsconcept, het levensbeschouwelijk of religieus karakter van de school.86 Het vrije keuzerecht van de ouders werd namelijk ingeperkt de vrijheid van de inrichtende machten van vrij onderwijs om, ‘gelet op de fundamentele uitgangspunten van het door hen georganiseerde onderwijs’ leerlingen al of niet toe te laten.’87 6.2.2 Het Gelijke Onderwijskansen-Decreet -In Vlaanderen wordt sinds anderhalve decennium geworsteld met de scheidingslijn tussen ‘voorkeur’ en ‘racisme’. Wanneer een publiekrechtelijke school voornamelijk moslimleerlingen uit een bepaald land heeft en de taal op de speelplaats niet langer het Nederlands is, kan de weigering van Vlamingen om hun kinderen naar een dergelijke publiekrechtelijke school te sturen het gevolg zijn van een andere al dan niet levensbeschouwelijk geïnspireerde voorkeur, twijfel over de kwaliteit van het onderwijs in de school, of – in extreme gevallen – van raciale overwegingen. Het gevolg is echter een de facto religieuze segregatie in publiekrechtelijke scholen doordat de ouders hun vrije schoolkeuze uitoefenen. Ook om hieraan tegemoet te komen werd in 2002 het Gelijke onderwijskansendecreet, beter gekend onder de naam GOK88, uitgevaardigd. Artikel I-3 DGOK-I omschrijft de hoofddoelstellingen van het decreet: ‘De bepalingen van dit decreet moeten worden gelezen in het licht van het realiseren van optimale leer- en ontwikkelingskansen voor alle leerlingen, het vermijden van uitsluiting, segregatie en discriminatie en het bevorderen van sociale cohesie.’ Hierbij streeft het DGOK-I ernaar om een evenwicht te realiseren tussen enerzijds een sterk schoolkeuzerecht en anderzijds het tegengaan van concentratiescholen.89 In hoofdstuk III van het DGOK-I wordt een fundamenteel recht op inschrijving in een school naar keuze, voor de ouders en (vanaf 12 jaar) de leerling geïntroduceerd. Dit recht ziet zowel op de keuze van de school als

84 Arbitragehof nr. 110/98, 4 november 1998, B.5.3. 85 Vgl. Raad van State, afdeling wetgeving, advies nr. 36.359/1 van 15 januari 2004, bij het ontwerp van decreet betreffende de flexibilisering van het hoger onderwijs in Vlaanderen. (Parl. St., Vlaams Parlement, 2003-2004, nr. 2154/1). 86 Arbitragehof nr. 110/98, overwegingen B.3.3. en B.5.3. 87 Arbitragehof nr. 131/2003, 8 oktober 2003. 88 Decreet betreffende gelijke onderwijskansen-I, 28 juni 2002, BS 14 september 2002. 89 Onderwijsraad 2002, p. 64.

76

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

90 Advies Raad van State, Parl. St. VI. Parl. 2001-02, nr. 1143/1, 91 Arbitragehof, nr. 131/2003, 8 oktober 2003. 92 Verstegen 2002-03, p. 286 e.v.

op de keuze van de vestigingsplaats. Op basis van artikel III.1 § 1 DGOK-I heeft elk kind recht op inschrijving in de school dan wel vestigingsplaats, die wordt gekozen door de ouders. Volgens artikel III.1 § 1 derde volzin DGOK-I wordt de inschrijving ‘genomen’ na instemming van de ouders met het pedagogische project van de school en het schoolreglement. De afdeling Wetgeving van de Belgische Raad van State is ingegaan op de vraag of het principiële recht op inschrijving verenigbaar is met de vrijheid van onderwijs. De Raad van State komt tot de slotsom dat het inschrijvingsrecht niet in strijd is met de vrijheid van onderwijs. Het decreet voorziet immers enerzijds in de verplichting van de inrichtende macht om aan de onderwijszoekende kennis te geven van haar pedagogisch project en het door haar opgestelde schoolreglement en, anderzijds, uit hoofde van de onderwijszoekende om vooraf in te stemmen met beide documenten. Aldus bevat het decreet volgens de Raad van State tegelijkertijd een voorwaarde voor en een beperking van de keuzevrijheid voor de onderwijszoekende. Het gegeven dat de inrichtende macht meester blijft over de inhoud die zij geeft aan de notie ‘fundamentele uitgangspunten voor een school en haar werking’ en ook aan het schoolreglement, is volgens de Raad van State een garantie voor de effectiviteit van de actieve vrijheid van onderwijs.’90 Ook het Arbitragehof heeft geoordeeld dat de inschrijvingsplicht zoals die in het decreet is geregeld niet in strijd is met de vrijheid van onderwijs.91 Verstegen92 heeft zich hierbij aangesloten en meent dat de door de Belgische Raad van State gemaakte analyse perfect overeenstemt met de benadering van de Nederlandse Onderwijsraad. Wij bestrijden dit. In par. 6.1 bleek immers dat de Nederlandse Onderwijsraad de mogelijkheid van een versterking van het ouderlijk keuzerecht niet uitsluit, onder de voorwaarde dat de vrijheid van richting van de ‘kleine’ ‘strenge’ stromingen daardoor niet aangetast wordt. Essentieel is dat het DGOK-I voor een verplichte toelating van een leerling tot een bijzondere school voldoende acht, dat de betrokken leerling instemt met de richting van de bijzondere school. In het Nederlandse Maimonides-arrest werd een instemming met de richting van de school duidelijk niet voldoende geacht: ondanks het feit dat Brucker zich volledig achter de grondslag van het Maimonides-college kon scharen, had het schoolbestuur toch tot een weigering over mogen gaan. Voldoende was dat Brucker niet op basis van aan de Halacha ontleende normen joods was. De huidige regeling van de toelating tot de Vlaamse bijzondere school roep echter ook andere principiële vragen op. Is het blindelings toepassen van niet-discriminatie-bepalingen in het onderwijs geen

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

77

middel om culturele en seculiere homogeniteit na te streven veeleer dan verscheidenheid? Indien moslims gelijke rechten opeisen in het onderwijs op grond van het feit dat alle burgers gelijk zijn ongeacht hun religie of andere culturele, demografische of sociale karakteristieken, brengt dit met zich mee dat ze ook de gelijkheid van holebiseksuelen moeten erkennen. Gelijkheid is immers geen relatief begrip met een verschillende betekenis voor sociale, culturele, religieuze of seksuele groep. Gelijkheid impliceert noodzakelijkerwijze dat er wijzigingen moeten aangebracht worden in het gedachtegoed van conservatieve christenen, joden en moslims en in hun traditionele opvattingen over familie. Voor de orthodoxe joden en moslims is dit een radicaal project waarbij religieuze praktijken en theologische overwegingen worden aangepast aan de gewijzigde sociale en juridische omstandigheden waarin zij in Europa leven.93 Wordt hiermee niet de impliciete boodschap gegeven dat religie een te bestrijden fenomeen is dat in Vlaanderen slechts buiten de schoolmuren kan worden geduld? Immers indien religie een positieve waarde kan hebben in de opvoeding van kinderen waarom wordt het dan buiten de Vlaamse schoolmuren verdrongen? Het gevolg is dat gelovige leerlingen en onderwijzend personeel zich aan de schoolpoorten staan ‘uit te kleden’ alvorens het terrein van de school te betreden. In plaats van hun eigenheid te ontwikkelen, wordt hen in het publiekrechtelijk onderwijssysteem teveel gevraagd hun persoonlijkheid en geloof te verdringen. Nochtans zouden juist uit naam van tolerantie elkeen de persoonlijke meningsvrijheid hoog in het vaandel moeten dragen en zodoende ook de uitdrukking van religieuze overtuiging in de publieke sfeer mogelijk te maken. Hebben personen die aanstoot nemen aan uitingen van religie, het recht dergelijke uitingen te verbieden in naam van tolerantie en goed burgerschap? Is het juist geen vereiste van een seculiere democratie om tolerant te zijn tegenover de geloofsstrekkingen waarmee men het niet eens is? Is de manifestatie van religie geen middel om leerlingen te trainen in goed burgerschap en tolerantie? 6.3 Conclusie Nederland en Vlaanderen Het (gelijke kansen-)decreet 2008 is van toepassing op het Vlaamse onderwijs en verbiedt discriminatie bij toelating op grond van religie. Een belangrijk manco van het Vlaamse model, is dat de vrijheid van onderwijs hierin naar ons oordeel niet bijzonder goed uit de verf komt, omdat de inrichtende macht van de school maar weinig ruimte lijkt toe te komen om leerlingen te weigeren, die op zichzelf met de grondslag van de school instemmen, maar die volgens het bevoegd gezag van de school toch niet aan de grondslag beantwoorden. Dit roept verschillende fundamentele vragen op. Allereerst wordt hiermee scholen die het noodzakelijk achten de

93 Rvs, afdeling administratie, nr. 147.579, 12 juli 2005, a.160.192/XII-4396, VZW Baïs Rachel t. de Vlaamse Gemeenschap.

78

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

’eigen levensbeschouwelijke identiteit’, van het onderwijs te handhaven op basis van selectie van leerlingen hiertoe niet meer de gelegenheid geboden. Dit vormt ons inziens sowieso een onevenredige aantasting van het wezen van de vrijheid van onderwijs: het gelegenheid bieden aan ouders om hun kinderen ook in het onderwijs op te voeden op de manier die zij wenselijk achten, en klemt ook vanuit bijvoorbeeld de tolerantie die de levensbeschouwelijke neutrale staat tegenover eenieders levensbeschouwing in acht dient te nemen. In Nederland bestaat sinds het Maimonides-arrest het recht van scholen om leerlingen, die niet beantwoorden aan de signatuur van de school, de toelating te weigeren. Als eis geldt ingevolge dit arrest dat dit beleid op een consistente wijze wordt toegepast. In de woorden van de Hoge Raad moet er sprake zijn van een ‘vast, op religieuze gronden berustend beleid.’ Deze is eis is verankerd in artikel 7 lid 2 AWGB en verfijnd in de jurisprudentie van de Commissie Gelijke Behandeling. Van dit recht wordt door ca. 9% van het Nederlandse scholenbestand voor bijzonder onderwijs gebruik gemaakt. Belangrijke achtergrond van deze eis is de basisidee achter de vrijheid van onderwijs: het recht van onderwijsinstellingen en individuen om onderwijs te geven op een manier die overeenstemt met de eigen godsdienst of levensbeschouwing. Dit recht wordt door het kleine percentage scholen dat hiervan gebruik maakt fundamenteel geacht voor de handhaving van de eigen identiteit. In Vlaanderen zouden in het GOK-Decreet onderwijsinstellingen voor vrij onderwijs, die op consequente wijze vasthouden aan de eigen identiteit, hiertoe in de gelegenheid moeten worden gesteld, door opname in dit decreet van een vrijstelling op de toelatingsplicht ten aanzien van leerlingen. Wanneer men net als in Vlaanderen ook in Nederland, over zou gaan tot het invoeren van een acceptatieplicht binnen het bijzonder onderwijs, is het vanuit de optiek van de vrijheid van onderwijs noodzakelijk het kleine percentage scholen dat sterke waarde hecht aan behoud van de eigen identiteit te ontzien. Een acceptatieplicht, zoals geformuleerd in het (oorspronkelijke) wetsvoorstel Hamer, Vergeer, Jungbluth en Lambrechts vormt naar ons oordeel dan ook sowieso een onacceptabele inbreuk op de vrijheid van onderwijs, omdat het kleine percentage scholen dat een denominatief toelatingsbeleid wil voeren op basis van de strikte opvatting van de eigen identiteit niet wordt ontzien.

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

7. Slotconclusie De vrijheid van onderwijs kent zowel in Nederland als Vlaanderen stevige wortels in de constitutionele traditie van Nederland en België. Lange tijd werden deze wortels ongemoeid gelaten en werden opvattingen over dit grondrecht, die stammen uit de politieke strijd die in beide landen aan de invoering van het grondrecht vooraf gingen, ook in de ‘moderne tijd’ als vanzelfsprekend beschouwd. Het afgelopen anderhalf decennium vormt de vrijheid van onderwijs in beide jurisdicties geen rustig bezit meer. Brede maatschappelijke ontwikkelingen, zoals secularisering, ontzuiling, individualisering en culturele pluriformisering, gingen hieraan vooraf. Sindsdien is het denken over de vrijheid van onderwijs aan grote veranderingen onderhevig. In dit artikel zijn we ingegaan op actuele ontwikkelingen rond de vrijheid van onderwijs in Nederland en binnen de Vlaamse gemeenschap. Duidelijk is geworden dat de traditionele betekenis van de vrijheid van onderwijs zowel in de relatie tussen overheid-schoolbestuur als in de relatie schoolbestuurleerling onder druk staat. De keuze voor een juiste af bakening van de vrijheid van onderwijs dient een zorgvuldige te zijn. Enerzijds ziet men dat ‘traditionele’ interpretaties van de vrijheid van onderwijs soms verstarrend werken. In een andere situatie wordt of dreigt een cruciaal aspect van deze vrijheid zonder een deugdelijke argumentatie overboord (te worden) gegooid. Het wezen van de vrijheid van onderwijs is dan in het geding. Een voorbeeld van het eerste zagen we in dit artikel in Nederland met betrekking tot de scholenplanning. Nog steeds kan een bijzondere school enkel dan door de overheid worden bekostigd als het uitgaat van een ‘erkende richting’, waarbij het begrip richting op te vatten is als godsdienst of levensbeschouwing. In Vlaanderen garandeert de grondwettelijke gewaarborgde vrijheid van onderwijs niet enkel het recht tot oprichting van – en derhalve keuze tussen –scholen die gebaseerd zijn op een bepaalde confessionele of niet-confessionele levensbeschouwing, maar ook het recht tot oprichting van scholen die hun eigenheid vinden in bepaalde pedagogische of onderwijskundige opvattingen. Voor het ‘Vlaamse model’ pleiten verschillende sterke principiële argumenten. Het verdient in Nederland in een sterke mate aanbeveling om op dit vlak aan te sluiten bij de juridische situatie in Vlaanderen en de met de invoering van een dergelijk systeem gepaard gaande complicaties diepgaand te onderzoeken. Een voorbeeld van een terrein waarbinnen de vrijheid van onderwijs te veel in de verdrukking dreigt te komen (Nederland) of is gekomen (Vlaanderen), is de vrijheid van bijzondere / vrije scholen om leerlingen te selecteren die beantwoorden aan de grondslag van de school.

79

80

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

In Nederland bestaat sinds het Maimonides-arrest het recht van scholen om leerlingen die niet beantwoorden aan de signatuur van de school. Als eis geldt ingevolge dit arrest dat dit beleid op een consistente wijze wordt toegepast. Belangrijke achtergrond van deze eis is de basisidee achter de vrijheid van onderwijs: het recht van onderwijsinstellingen en individuen om onderwijs te geven op een manier die overeenstemt met de eigen godsdienst of levensbeschouwing. Van dit recht wordt door slechts een beperkt deel van het totaal aan bijzondere scholen in Nederland gebruik gemaakt (ca. 9 % van het Nederlandse scholenbestand voor bijzonder onderwijs). Voor deze scholen is dit recht van cruciaal belang voor handhaving van de eigen identiteit van de school en vormt daarmee een cruciale component van de hen toekomende vrijheid van onderwijs. Wanneer men, net als in Vlaanderen, ook in Nederland over zou gaan tot het invoeren in de onderwijswetgeving van een acceptatieplicht binnen het bijzonder onderwijs, is het vanuit de optiek van de vrijheid van onderwijs noodzakelijk het kleine percentage scholen dat sterke waarde hecht aan behoud van de eigen identiteit te ontzien. Een dergelijke acceptatieplicht zal echter in een belangrijke mate overeenstemmen met de huidige juridische situatie op dit terrein, daar voor scholen, die geen consequent en consistent toelatingsbeleid voeren, op grond van het Maimonidesarrest en artikel 7 leden 1 en 2 AWGB eigenlijk al in vergaande mate een acceptatieplicht geldt. Sinds de invoering in 2002 van het GOK-Decreet in Vlaanderen heeft de vrijheid om leerlingen op basis van de grondslag van de school te selecteren hier fors aan betekenis ingeboet, omdat de inschrijving wordt ‘genomen’ na instemming van de ouders met het pedagogische project van de school en het schoolreglement. Het verdient vanuit de optiek van de vrijheid van onderwijs ten sterkste aanbeveling om een vrijstelling in het GOK-decreet op te nemen voor scholen in Vlaanderen voor vrij onderwijs, die de eigen identiteit wensen te handhaven middels een consequent toegepast en op de grondslag van de school georiënteerd selectiebeleid.

Literatuur Akkermans 1979 P.W.C. Akkermans, Onderwijs als constitutioneel probleem (diss. RUU), Alphen a/d Rijn: Samson 1979 Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst 2002 Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, De democratische rechtsorde en islamitisch onderwijs. Buitenlandse inmenging en anti-integratieve tendensen, Den Haag: 2002

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

De Bruin 1985 A.A. de Bruin, Het ontstaan van de schoolstrijd. Een onderzoek naar de wortels van de schoolstrijd in de Noordelijke Nederlanden gedurende de eerste helft van de 19 e eeuw. Een cultuurhistorische studie, Amsterdam: Bolland 1985 Commissie Onderwijsstelsel 2011 Commissie Onderwijsstelsel, Bevrijd de onderwijsdieren, onderzoek in opdracht van Bond KBO en Bond KBVO, Meppel: Ten Brink 2011 De Groof 1984 J. de Groof, Recht op en vrijheid van onderwijs, Brussel: Centrum voor Politieke, Economische en Sociale Studies 1984 De Groof 1989 J. De Groof, De Grondwetsherziening van 1988 en het onderwijs: de schoolvrede en zijn toepassing, Brussel: E. Story-Scientia 1989 De Groof m.m.v. Fiers 1996 J. de Groof m.m.v. J. Fiers, De Schoolpactwetgeving: coördinatie en annotatie, Antwerpen: Kluwer 1996 De Groof 2006-07 J. De Groof, ‘Het onderwijs is vrij’ (art. 24 § 1, al. 1 G.W.), Zienswijzen van het Arbitragehof en van de Raad van State omtrent de onderwijsvrijheid’, TORB, 2006-2007, nr. 2-3-4, p. 124-167 De Pooter 2003 P. de Pooter, De rechtspositie van erkende erediensten en levensbeschouwingen in Staat en maatschappij, Brussel, Larcier: 2003 Dijkstra & Herwijer 2002 A.B. Dijkstra & L. Herwijer, Ideële differentiatie als basis voor een gesegmenteerd onderwijsbestel, Groningen/Amsterdam: 2002 Donner 1978 J. Donner, De vrijheid van het bijzonder wetenschappelijk onderwijs (diss. VU), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1978 Glenn & De Groof 2002 C. Glenn & J. De Groof, Finding the right balance: freedom, autonomy and accountability in Education, Part 2, Utrecht: Lemma 2002 Hendriks 2011 A.C. Hendriks, ‘AWGB en enkele feit’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2011, afl. 4, p. 431-435 Huisman 2002 P.W.A. Huisman, De samenwerkingsschool. Conflicterende convergentie van de juridische problematiek rond samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs (diss. KUN), ’s-Gravenhage: Elsevier 2002

81

82

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

Huisman 2009-10 P.W.A. Huisman, ‘Van wie is de Nederlandse onderwijsvrijheid? Een grensverkenning in een tijd van (botsende) grondrechten’, Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid 2009-10, p. 409 e.v. Huisman e.a. 2011 P.W.A. Huisman, M.T.A.B. Laemers, D. Mentink & P.J.J. Zoontjens, Vrijheid van stichting. Over de mogelijkheden en consequenties van een moderne interpretatie van de vrijheid van richting bij de stichting van bijzondere scholen, Rotterdam / Amsterdam / Schoonhoven / Tilburg 2011, repub.eur.nl/res/pub/26578/VrijheidvanStichting.pdf Huytens 1844 E. Huytens, Discussion du Congrès Nationale de Belgique, 1830-1831, Brussel 1844, dl. IV Inspectie van het Onderwijs 2002 Inspectie van het Onderwijs, Islamitisch onderwijs en sociale cohesie, Utrecht 2002 Inspectie van het Onderwijs 2003 Inspectie van het onderwijs, Islamitische scholen nader onderzocht, Utrecht 2003 Van Kessel & Braam 2003 N. van Kessel & H. Braam, Verlangd onderwijs in de gemeente Amsterdam. Onderzoek ter vaststelling van de belangstelling voor scholen van verschillende richtingen, Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen (ITS) 2003 Laemers 1999 M. Laemers, Schoolkeuzevrijheid, veranderingen in betekenis en reikwijdte (diss. EUR), Ubbergen: Tandem Felix 1999 Laemers 2008 M. Laemers, ‘Richtingvrije planning: een zachte dood gestorven?’, in: R. de Lange, L.J.J. Rogier (red.), Onderwijs en onderwijsrecht in een pluriforme samenleving; Opstellen aangeboden aan prof. mr. dr. D. Mentink, Den Haag: Bju 2008, p. 99-120 De Lange & Rogier 2008 R. de Lange & L.J.J. Rogier (red.), Onderwijs en onderwijsrecht in een pluriforme samenleving. Opstellen aangeboden aan prof. dr. D. Mentink, Den Haag: Bju 2008 Leenknegt 1997 G. Leenknegt, Vrijheid van onderwijs in vijf Europese landen; een rechtsvergelijkend onderzoek naar de gemeenschappelijke rechtsbeginselen op het gebied van onderwijs in België, Duitsland, Engeland, Frankrijk en Nederland (diss. UvT), Deventer: Tjeenk Willink 1997

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

Maes 2006-07 E. Maes, ’De verplichte inspraak in de onderwijsinstelling in de Vlaamse en Franse gemeenschap: een trialoog tussen de decreetgever, de Raad van State en het Arbitragehof’, Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid 2006-07, p. 374-384 Mentink & Akkermans 1986 D. Mentink & P.W.C. Akkermans, Deugdelijke onderwijsbeleid. Een verkenning naar juridisch-bestuurlijke problemen op het terrein van onderwijsbeleid, Den Haag: Instituut voor Onderzoek van het Onderwijs 1986 Mentink 2005 D. Mentink‚ ‘Scheiding van opvoeding en overheid als onderwijsconstitutioneel beginsel. Over ouders, pedagogische autonomie en de vrijheid van richting’, Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht 2005, p. 129-131 Monster, Vermeulen & Waaldijk W.C. Monster, B.P. Vermeulen & K. Waaldijk, ‘Uitzonderingen’, in: I. P. Asscher-Vonk, C.A. Groenendijk, Gelijke behandeling: regels en realiteit, een juridische en rechtssociologische analyse van de gelijkebehandelingswetgeving, Den Haag: Sdu 1999, p. 131 Nehmelman 2011a R. Nehmelman, ’Hoe een enkel feit tot een nieuwe schoolstrijd leidt? Over het spanningsveld tussen de bijzondere school en de homoseksuele docent’, in: H. Broeksteeg & A. Terlouw (red.), Overheid, recht en religie, Deventer: Kluwer 2011, p. 239-256 Nehmelman 2011b R. Nehmelman, ‘De Europese Kaderrichtlijn Arbeid en artikel 23 Grondwet’, TvCR 2011b, p. 425-430 Noorlander & Vermeulen 2002-2004 C.W. Noorlander & B.P. Vermeulen, ‘Gelijke behandeling en non-discriminatie in het onderwijs’, Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht, Jaarboek onderwijsrecht 2002-2004, p. 17-34 Noorlander 2005 C.W. Noorlander, Recht doen aan leerlingen en ouders. De rechtspositie van leerlingen en ouders in het primair en voortgezet onderwijs (diss. VU), Wolf Legal Publishers, Nijmegen, 2005 Noorlander 2007 C.W. Noorlander, ‘De identiteit van de bijzondere school en toelating van leerlingen’, Nederlands Tijdschrift voor Onderwijsrecht 2007, p. 3-28 Onderwijsraad 1997 Onderwijsraad, Richtingvrij en richtingbepalend, Den Haag 1997

83

84

ARTIKELEN

JANUARI 2012 TV CR

Onderwijsraad 2002 Onderwijsraad, Vaste grond onder de voeten, Den Haag 2002 Onderwijsraad 2005 Onderwijsraad, Bakens voor spreiding en integratie, Den Haag 2005 Onderwijsraad 2010 Onderwijsraad, Toezicht en bekostiging bij nieuwe schoolstichting. Commentaar bij het (geamendeerde) initiatiefwetsvoorstel van het lid Jan Jacob van Dijk, Den Haag 2010 Simon 1950 A. Simon, Le Cardinal STERCKX et son temps (1792-1867), dl. I, ‘L’église et L’état’, Wetteren, 1950 Smit 1991 F.C.G. Smit, De rol van ouderparticipatie in het basisonderwijs. Een onderzoek naar vorm, inhoud en effecten van ouderparticipatie in het basisonderwijs, (diss. KUN), Nijmegen: Instituut voor Toegepaste Sociale Wetenschappen 1991 Sociaal en Cultureel Planbureau 2000 Sociaal en Cultureel Planbureau, Kwaliteit van het funderend onderwijs, Den Haag 2000 Terlouw & Hendriks 2009 A.B. Terlouw & A.C. Hendriks, ‘Raad van State helpt regering Europese anti-discriminatierichtlijn te ontduiken’, Nederlands Juristenblad 2009, p. 1636-1637 Vauthier 1950 M. Vauthier, Précis du droit administratif de la Belgique, Brussel, 1950, dl. II Veny, Castelain & Verbeeck 2003 L. Veny, S. Castelain & B. Verbeeck, Grondslagen van het Publiekrecht, Brugge: Vanden Broele 2003 Vermeulen 1999 B.P. Vermeulen, Constitutioneel onderwijsrecht, Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie 1999 Vermeulen 2001 B.P. Vermeulen, Zwarte en witte scholen; over spreidingsbeleid, keuzevrijheid en sociale cohesie, Den Haag: Elsevier Bedrijfsinformatie 2001 Vermeulen & Zoontjens 2005 B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens, ‘Artikel 23 Grondwet op de tocht? Naar een debat over betekenis en toekomst van de onderwijsvrijheid’, in: P.J.J. Zoontjens & J.A.F. Peters (red.), Getuigend Staatsrecht. Liber amoricum, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 431-468

TV CR JANUARI 2012

ARTIKELEN

Verstegen 2002-03 R. Verstegen, ‘Gelijke onderwijskansen in de Vlaamse Gemeenschap. Verkenning van enkele principiële vragen’, Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid 2002/03, p. 286 e.v. Verstegen 2006-07 R. Verstegen, ‘Kleine onderwijsverstrekkers onder de beschermende hand van de rechter’, Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid 2006/07, p. 345-367 Werkgroep Recht en ethiek 1991 Werkgroep ‘Recht en ethiek’ van het Katholiek Studiecentrum, Gelijkheid bij wet? Beschouwingen en standpunten over een Wet Gelijke Behandeling, vooral in verband met de positie van homoseksuelen in het bijzonder onderwijs (samengesteld door J. Peet met bijdragen van B. Vermeulen), ARBOR: Nijmegen / Baarn 1991, p. 168 Witte, De Groof & Tyssens E. Witte, J. De Groof & J. Tyssens, Het schoolpact van 1958: ontstaan, grondlijnen en toepassing van een Belgisch compromis, Leuven: Garant 1999 Zoontjens 2011 P.J.J. Zoontjens, ’Hoofddoekverbod in het bijzonder onderwijs. Over de moeizame jurisprudentie van de CGB en de rechtspraak’, School en Wet 2011, nr. 5, p. 5-9

85