Nieuw toezicht op attractieparken 2007 en 2008
Voedsel en Waren Autoriteit afdeling signalering & ontwikkeling Regio Zuidwest i.s.m. Regio Zuid (Deel)projectnummer: ZW07201/ ZW08201 Thema: Attractie en Speeltoestellen
INHOUDSOPGAVE
1. Inleiding ................................................................................................................................................. 3 2. Doelstelling ........................................................................................................................................... 3 3. Werkwijze vernieuwd toezicht .......................................................................................................... 3 4. Resultaten inspecties 2007 en 2008 ................................................................................................ 6 4.1 Inspectiebevindingen................................................................................................................... 6 4.2 Inspectiebevindingen attractie- en speeltoestellen .................................................................. 7 4.3 Inspectiebevindingen voedselveiligheid.................................................................................... 8 4.4 Overige resultaten...................................................................................................................... 10
5. Conclusies .......................................................................................................................................... 10 5.1 Conclusies inspectie bevindingen............................................................................................ 10 5.2 Conclusies vernieuwing toezicht.............................................................................................. 11
2/11
1. Inleiding
In het rijksprogramma Vernieuwing Toezicht is ‘Recreatie’ een van de domeinen waar vernieuwing van het toezicht wordt nagestreefd. Uit de ‘Meting toezichtlasten in het domein recreatie1‘ bleek dat het aantal verschillende inspecties binnen de recreatiebranche als hoog wordt ervaren. De Voedsel en Waren Autoriteit trekt de vernieuwing van het toezicht in de sector Recreatie, waar ook de attractieparken onder vallen. De VWA heeft een nieuw toezichtbeleid opgezet voor attractieparken. Het doel van de vernieuwing is het verhogen van de effectiviteit van het toezicht en het verminderen van de toezichtlast voor ondernemers die goed presteren. De veiligheid van de consument blijft tijdens deze veranderingen centraal staan. In hoofdzaken is de vernieuwing op te delen in drie punten: transparantie, samenwerking en eigen verantwoordelijkheid. In dit rapport wordt uitleg gegeven van wat dat in de praktijk inhoudt. Ook worden de resultaten weergegeven van de inspecties in 2007 en 2008; de eerste inspecties binnen de VWA die volgens de nieuwe vorm van toezicht zijn uitgevoerd.
2. Doelstelling Het project heeft tot doel het implementeren van een vernieuwde vorm van toezicht met ‘minder last en meer effect’. Kernwoorden hierbij zijn: risicogericht, samenwerkend, en transparant. De eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer staat centraal.
3. Werkwijze vernieuwd toezicht Transparantie Vanuit ondernemers blijkt er behoefte te zijn aan meer hulp bij naleving van de regels en meer transparantie in het toezicht. Een terugkoppeling van de inspectiebevindingen wordt op prijs gesteld, met name vanwege het leereffect. Zo heeft een ondernemer zicht op de knelpunten en kan hij zien wat verbetering behoeft. De VWA koppelt vanaf 2008 de inspectieresultaten schriftelijk terug aan de attractieparken. Dit geldt voor zowel de negatieve als de positieve bevindingen. Samenwerking De VWA houdt toezicht bij attractieparken op zowel de veiligheid van attractie- en speeltoestellen, de voedselveiligheid, als op de naleving van de Drank en Horecawet en de Tabakswet. Voorheen kon een attractiepark jaarlijks met meerdere verschillende inspecties van de VWA te maken krijgen. Door interne samenwerking bestaat vanaf 2007 een bezoek door de VWA uit een geïntegreerde inspectie door een team van controleurs. Daarnaast worden ook de mogelijkheden geïnventariseerd tot samenwerking met andere rijkstoezichthouders, maar ook met lokale overheden. Mogelijke invullingen van zo’n samenwerking: afstemming van jaarplannen, uitwisseling van inspectie gegevens, afstemming inspectiebezoek, of het overdragen van taken. Eigen verantwoordelijkheid Het attractiepark is primair verantwoordelijk voor de veiligheid van producten en geleverde diensten en voor de naleving van wetten en regels. Bij voldoende vertrouwen in de eigen systemen van het attractiepark en bij naleving van de wettelijke voorschriften om de veiligheid te borgen, kan de VWA terugtreden en de inspectiefrequentie verlagen. Deze nieuwe benadering van het toezicht noemen we systeemtoezicht. Een instrument bij het systeemtoezicht is de toezichtpiramide, waarin bedrijven worden ingedeeld in drie categorieën rood, oranje of groen met een bijpassend inspectie regime. Deze drie categorieën kunnen als volgt worden gekarakteriseerd.
1
2007, Sira Consulting
3/11
Permanent risico (rood): Structureel ernstige tekortkomingen Alle instrumenten die nodig zijn worden ingezet (inclusief verzegelen toestellen, stilleggen horeca locaties, aanwijzen tot intrekken van de DHW-vergunning) Beperkt risico(oranje): Eigen systemen om veiligheid te borgen geven (op onderdelen) nog onvoldoende vertrouwen Handhaving: jaarlijkse inspecties, monstername Nagenoeg geen risico (groen): Onderneming neemt voldoende verantwoordelijkheid, VWA treedt terug Inspectie om de 3 jaar, tussendoor toezichtmonitor
permanent risico
beperkt risico
nagenoeg geen risico
2. Doelstelling De toezichtspiramide
Beoordeling van het systeem Om de indeling te kunnen maken (en de vorm van interventie vast te stellen) wordt een attractiepark op een tweetal onderdelen beoordeeld, via een systeemaudit: •
Naleving wettelijke veiligheidseisen Wordt de wettelijke regelgeving nageleefd voor attractie- en speeltoestellen, levensmiddelen, alcohol en tabak? Dit is een minimale eis; bij het niet voldoen zal handhavend worden opgetreden door de VWA.
•
Risicomanagement Voor de indeling in de piramide, wordt ook beoordeeld hoe de structurele borging van de veiligheid is geregeld. Dit kan dus verder gaan dan dat wat er letterlijk in de wettelijke regelgeving is verwoord. Welke systemen bestaan er om risico’s te beheersen en wat is het beleid van het management van het park hierin?
Attractieparken moeten voor beide onderdelen op alle aspecten voldoen om in de groene zone te worden ingedeeld. Is één van beide onderdelen niet voldoende, wordt het attractiepark in de oranje zone ingedeeld. Indeling in het rood gebeurt wanneer op beide onderdelen een onvoldoende wordt gescoord en/of wanneer in het verleden meerdere ernstige tekortkomingen zijn aangetroffen. Zie onderstaand voorbeeld.
4/11
Attractie- en speeltoestellen Naleving wettelijke regels
Risicomanagement
Park A
Park B
Park C
technische staat toestellen
+
+
-
toestellen voldoen aan keuringsregime
+
+
+
logboeken worden bijgehouden, constructiedossier voorhanden
+
-
+
inspecties en onderhoud
+
+
+
opleiding en instructies
+
-
+
omgaan met klachten en incidenten
+
-
+
Groen
Oranje
Oranje
Totaaloordeel
Voorbeeld van de beoordeling van attractieparken voor attractie en speeltoestellen. Toezicht per categorie De VWA zal de attractieparken waar zij toezicht uitoefent indelen in de drie categorieën. Deze indeling in categorieën wordt voor voedselveiligheid, productveiligheid en alcohol/tabak afzonderlijk van elkaar gedaan. Een park kan dus voor het ene onderdeel als ‘groen’ worden beoordeeld en voor het andere onderdeel als ‘oranje’. Voor parken die in de groene zone zijn ingedeeld, is de periode tussen twee inspecties drie jaar. Om de drie jaar wordt de volledige beoordeling van het risicomanagement en nalevingsniveau gemaakt. Tussen twee inspecties zal monitoring toegepast worden; waarbij de parken merkbaar minder last moeten ondervinden van de VWA. Bijvoorbeeld: een rondgang door het park als reguliere bezoeker, anonieme monstername van levensmiddelen, of het inzien van keuringsrapporten van attracties die via de keuringsinstanties zijn verkregen. Bij attractieparken in de oranje zone worden reguliere handhavende inspecties uitgevoerd, in principe 1x per jaar. Tijdens zo’n inspectie zal de volledige beoordeling van het risicomanagement en nalevingsniveau worden gemaakt. Deze kan aanzienlijk minder tijd kosten dan de eerste audit, als de systemen niet te zeer gewijzigd zijn. Bij attractieparken in de rode zone kunnen alle mogelijke interventiemiddelen worden ingezet, met een onbeperkte inspectiefrequentie. Dit kan in het uiterste geval ook betekenen dat toestellen worden verzegeld, horecaverkooppunten worden stilgelegd of de gemeente wordt verzocht de DHW-vergunning in te trekken. Per attractiepark wordt op grond van de resultaten een toezichtstrategie bepaald. Deze wordt periodiek geëvalueerd. Bij gebleken vertrouwen kan de afhandeling van incidenten en klachten die bij de VWA gemeld worden, overgelaten worden aan het park. Het park moet wel de voortgang van het onderzoek en de wijze van afwikkeling met de klager aan VWA melden. Dit geldt niet voor incidenten met ernstig letsel, gezondheidsschade (bijvoorbeeld voedselvergiftiging) of ziekenhuisopname, waarbij onderzoek door de VWA moet worden gedaan, soms in opdracht van het OM. Het geldt ook niet voor voedselveiligheidsklachten gemeld bij de VWA; deze worden wel door de VWA afgehandeld.
5/11
4. Resultaten inspecties 2007 en 2008 In 2007 en 2008 hebben inspecties plaatsgevonden volgens het nieuwe toezichtbeleid. Alle 23 attractieparken zijn beoordeeld en op basis hiervan ingedeeld in de piramide. De parken hebben een rapportage met de inspectiebevindingen ontvangen. Per park is op basis van de beoordeling bepaald welke vorm van toezicht in 2009 wordt ingezet. 4.1 Inspectiebevindingen Het volgende overzicht geeft weer in welke categorie van de piramide de parken zijn ingedeeld, en hoe dit verschilt per onderdeel. park 23
park 22
park 21
park 20
park 19
park 18
park 17
park 16
park 15
park 14
park 13
park 12
park 11
park 10
park 9
park 8
park 7
park 6
park 5
park 4
park 3
park 2
park 1 toestellen voedsel veiligheid alcohol/ tabak
Indeling in de piramide per onderdeel per park.
In de volgende figuren is aangegeven hoeveel procent van de parken groen, oranje en rood is per onderdeel.
9%
9%
26%
65% Attractie- en speeltoestellen
9%
91%
91% voedselveiligheid
alcohol en tabak
Te zien is dat de meeste parken voor het onderdeel alcohol en tabak in de groene zone zijn ingedeeld. Het nalevingsniveau van de Drank en Horecawet en de Tabakswet is hoog. Dit onderwerp zal in toekomstige inspecties dus weinig aandacht krijgen, met uitzondering van het toezicht op het rookverbod. De resultaten voor de overige twee categorieën worden besproken in de volgende paragrafen.
6/11
4.2 Inspectiebevindingen attractie- en speeltoestellen Voor attractie- en speeltoestellen is 26% van de attractieparken ingedeeld in de groene zone van de piramide. Deze zullen de komende jaren geen inspectie op dit onderwerp krijgen. Ook zijn er een paar parken ingedeeld in de rode zone. Zij zullen komend jaar onder verzwaard toezicht komen te staan. Per beoordelingscriterium zijn dit de percentages van de parken die een + of – gescoord hebben:
technische staat toestellen
9%
91%
keuringsregime
13%
87%
logboeken
39%
61% +
-
Percentage parken dat aan wettelijke eisen voor attractie en speeltoestellen voldoet De meeste parken voldoen aan de keuringsplicht voor de attractie en speeltoestellen. (De parken die in de rode zone ingedeeld, voldeden overigens niet aan de keuringsplicht.) Gegevens over inspectiebevindingen, maatregelen n.a.v. inspecties en preventieve onderhoudsacties worden niet altijd voldoende ingevuld in de logboeken; vooral speeltoestellen krijgen hierbij onvoldoende aandacht.
inspecties en onderhoud
65%
35%
opleiding en instructies
39%
61%
omgaan met klachten en incidenten
43%
57% +
-
Percentage parken dat aan de criteria voor risicomanagement attractie en speeltoestellen voldoet Voor het criterium ‘inspecties en onderhoud’ wordt relatief weinig een voldoende gescoord. Onderhoud van toestellen bestaat vaak uit het doen van reparaties na storingen in plaats van preventief onderhoud. Men heeft niet altijd een goed beeld van de kritische punten. Ook wordt er niet altijd een goede analyse gedaan van de storingen: wat is de oorzaak, welk gevaar levert dit op, en hoe kan dit structureel opgelost worden? Het beheer van de speeltoestellen krijgt door veel parken minder aandacht dan de attracties. Opleidingen en instructies aan de operators wordt door ieder park gegeven. Het schort soms aan de toetsing: hoe weet men dat de operator de uitleg begrijpt en vervolgens ook werkt volgens de instructie? Daarnaast is het vastleggen van kwalificaties en het bijhouden van het kennisniveau, een verbeterpunt. Klachten en incidenten worden geregistreerd door de attractieparken. Maar ook voor klachten en incidenten geldt dat niet altijd het probleem voldoende wordt geanalyseerd, en er niet voldoende gebruik wordt gemaakt 7/11
van het leereffect. Het in kaart brengen van de oorzaken van problemen kan de basis zijn van eventuele veranderingen in de bedrijfsvoering. 4.3 Inspectiebevindingen voedselveiligheid Voor voedselveiligheid is 9% van de attractieparken ingedeeld in de groene zone van de piramide. De overgrote meerderheid van de parken is in de oranje zone ingedeeld, en zal volgend jaar weer een inspectie voedselveiligheid krijgen. Per beoordelingscriterium zijn dit de percentages van de parken die een + of – gescoord hebben:
Hygiëne
87%
13%
Temperatuur
87%
13%
Bouwkunde
87%
13%
Ongedierte
9%
91% +
-
Percentage parken dat aan wettelijke eisen voldoet w.b. basisvoorwaarden voedselveiligheid
Inkoop en ontvangst
100%
Opslag en bewaren Bereiding
0%
91%
9%
74%
Presentatie/verkoop
26% 100%
Kruisbesmetting
0%
96% +
4% -
Percentage parken dat aan wettelijke eisen voldoet w.b. HACCP Processen voedselveiligheid De wettelijke eisen van voedselveiligheid worden in het algemeen goed nageleefd door de attractieparken. Wel is bij een kwart van de attractieparken geconstateerd dat de bereiding van voedsel niet op een voldoende veilige manier gebeurt. Dat betekent bijvoorbeeld dat terugkoelen niet snel genoeg gebeurt, of de kooktemperatuur bij verhitten dan wel de kerntemperatuur te laag is. Kerntemperaturen worden niet gemeten, en men weet onvoldoende wat er eigenlijk gemeten moeten worden.
8/11
Beschikbaarheid gegevens
61%
0%
39%
Voedselveiligheid systeem
61%
0%
39%
39%
Opleiding en instructies Zelfcontrole
13%
26%
48%
35%
39%
Corrigerende acties
43%
9%
48%
Omgaan met klachten
43%
9%
48%
Verificatie op inkoop
43%
0% +
-
57% niet beoordeeld
Percentage parken dat aan criteria risicomanagement voedselveiligheid voldoet N.B. Bij veel attractieparken wordt gebruik gemaakt van pachters van de horecalocaties. Ook als er verschillende horecaondernemers zijn op een attractiepark, wordt de risicobeheersing van de overkoepelende parkondernemer beoordeeld. Niet voor alle parken is het risicomanagement voor voedselveiligheid beoordeeld. Dit had te maken met afwezigheid van een systeem of omdat er in onvoldoende mate werd voldaan aan de wettelijke eisen. Relatief veel parken hebben nog geen risicomanagement systeem voor voedselveiligheid of deze niet op papier. Van de parken waarbij het risicomanagement is beoordeeld waren de gegevens beschikbaar en werd er gewerkt volgens de hygiënecode voor de horeca. Opleidingen en instructies zijn niet bij alle parken als voldoende beoordeeld. In het algemeen hebben de vaste krachten een voedselveiligheid opleiding gehad maar de opleiding van vakantiekrachten is een kritisch punt. De opleiding van vakantiekrachten is in sommige gevallen minimaal, zonder toetsing en zonder registratie van kwalificaties. Met name op het punt van ‘zelfcontrole’ wordt relatief slecht gescoord. Met zelfcontrole wordt bedoeld dat een attractiepark interne audits uitvoert of laat uitvoeren en monsters laat nemen ter controle. Zelfcontrole heeft als doel dat gecontroleerd wordt of er in de praktijk ook volgens de normen wordt gewerkt en dat de voedselveiligheid wordt geborgd. Voor veel parken is dit het punt waar het aan schort en waardoor het risicomanagement als geheel niet als voldoende is beoordeeld (en het park dus niet in de groene zone is ingedeeld).
9/11
4.4 Overige resultaten Op 13 februari 2009 is te Walibi World een bijeenkomst georganiseerd voor de attractieparken waarbij de bevindingen van de VWA zijn gepresenteerd, en de nieuwe vorm van toezicht is geëvalueerd. Ook is hiermee een platform geboden aan de parken voor het uitwisselen van ‘best practice’ voorbeelden over risicomanagement. De punten ter evaluatie van het nieuwe toezicht, die door de attractieparken werden aangedragen, waren onder andere: - De nieuwe vorm van toezicht is professioneel en gestructureerd in aanpak. - Positief is dat men zich kan voorbereiden op de inspectiedag en kan zorgen voor de beschikbaarheid van de juiste mensen en gegevens. - Prettig is ook dat men inzicht heeft in de inspectiepunten en de criteria voor de beoordeling. - De indeling in de piramide werkt motiverend volgens een aantal parken. Medewerkers van de attractieparken willen graag ‘groen scoren’. - Het leereffect van de inspectie is groot door de mondelinge en schriftelijke terugkoppeling van de bevindingen. Een aantal parken gaf aan gestimuleerd te zijn in het verbeteren van hun risicomanagementsysteem. - Het verlagen van de inspectiefrequentie na indeling in de groene zone, wordt door enkele parken niet als prettig ervaren. Men gaf aan graag hun systeem te laten toetsen door de VWA, en geen last te ondervinden door het aantal inspecties. In de toekomst zullen de ‘groene’ parken dus eventueel externe bureaus inhuren om deze klankbordfunctie over te nemen.
5. Conclusies 5.1 Conclusies inspectie bevindingen De inspecties van de afgelopen jaren, die volgens de vernieuwde vorm van toezicht zijn uitgevoerd, hebben een uitgebreid en gestructureerd beeld gegeven van de attractieparken. Duidelijk is nu welke onderwerpen van toezicht meer of minder aandacht behoeven. Ruim een kwart van de parken voldoet aan het Warenwetbesluit attractie- en speeltoestellen én heeft het vertrouwen van de VWA dat de risico’s van de toestellen worden geborgd. Deze attractieparken, die in de groene zone van de toezichtpiramide zijn ingedeeld voor attractie- en speeltoestellen, zullen de komende jaren voor dit onderwerp niet meer bezocht worden door de VWA. Een paar parken zijn daarentegen ingedeeld in de rode zone van de piramide en zullen onder verzwaard toezicht komen te staan. Voor de overige parken geldt dat zij in de oranje zone zijn ingedeeld; er is nog onvoldoende vertrouwen in de eigen systemen van de parken om de inspectiefrequentie van de VWA verder te verlagen. Waar de eigen systemen in veel gevallen nog tekort schieten, is op het gebied van inspecties en onderhoud van de toestellen. Er wordt niet altijd preventief onderhoud gepleegd en er wordt niet altijd een goede analyse gedaan van storingen: wat is de oorzaak, welk gevaar levert dit op, en hoe kan dit structureel opgelost worden? Ook krijgt het beheer van de speeltoestellen door veel parken minder aandacht dan de attracties. De meeste parken zijn voor het onderwerp voedselveiligheid ingedeeld in de oranje zone van de piramide, en zullen volgend jaar weer een inspectie krijgen. De wettelijke eisen van voedselveiligheid worden in het algemeen goed nageleefd door de attractieparken. Relatief veel parken hebben nog geen risicomanagement systeem voor voedselveiligheid, of deze niet op papier. Voor de parken met een risicomanagement systeem wordt met name het punt van ‘zelfcontrole’ als onvoldoende beoordeeld. Er wordt dus onvoldoende zelf gecontroleerd of er in de praktijk ook gewerkt wordt volgens de normen. Aan de eisen van de Drank en Horecawet en de Tabakswet wordt door de meeste parken voldaan. De VWA zal in haar toezicht op attractieparken dit onderwerp dus minder aandacht geven.
10/11
5.2 Conclusies vernieuwing toezicht Het doel van de vernieuwing van het toezicht was ‘minder last en meer effect’. Of het effect van de inspecties groter is geworden, is pas in 2009 te meten, aangezien de eerste inspecties als nulmeting kunnen worden gezien. Toch zijn tussen 2007 en 2008 al verbeteringen in het risicomanagement geconstateerd en zeggen een aantal parken gestimuleerd te zijn in het verbeteren van hun systemen. Naar verwachting zullen in 2009 meer parken in de groene zone kunnen worden ingedeeld. Met name op het gebied van voedselveiligheid is nog veel winst te behalen. Of de vernieuwing ook tot ‘minder last’ heeft geleid wordt duidelijk uit de reacties van de attractieparken; tijdens inspecties en tijdens de evaluatie op de bijeenkomst van 13 februari 2009 te Walibi World. Deze reacties zijn tot nu toe zeer positief. Men is erg te spreken over de gestructureerde aanpak en de transparantie van het toezicht. Transparant omdat men inzicht heeft in de inspectiepunten en de criteria voor de beoordeling, en omdat er een mondelinge en schriftelijke terugkoppeling wordt gegeven van de bevindingen. Opmerkelijk was wel de reactie van een aantal attractieparken, dat men minder positief was over het verlagen van de inspectiefrequentie na een indeling in de groene zone. Attractieparken geven aan graag hun systeem te laten toetsen door de VWA, en geen last te ondervinden door het aantal inspecties. Uit de reacties blijkt dus dat de ervaren toezichtlast vooral bestaat uit een kwalitatieve lasten en niet de kwantitatieve lasten. De nieuwe vorm van toezicht wordt voortgezet voor attractieparken, en ook ingezet op andere terreinen in het domein Recreatie. In 2009 worden voor bungalowparken en dierentuinen vergelijkbare projecten uitgevoerd.
11/11
