Niet-gouvernementele organisaties en de Nederlandse diplomatie. Politieke invloed van mensenrechtenactivisme?

Hoofdstuk 4 Niet-gouvernementele organisaties en de Nederlandse diplomatie. Politieke invloed van mensenrechtenactivisme? Esther van den Berg Vanaf de jaren vijftig van de vorige eeuw kent Nederland een gestage groei van niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) die zich inzetten voor het bevorderen van mensenrechten in de buitenlandse politiek. NGO’s worden gedefinieerd aan de hand van wat ze niet zijn, zoals de politicoloog Baehr opmerkt (Baehr, 2009: 2 e.v.). Het gaat om groepen burgers die onafhankelijk van de regering opereren. Ze streven voor zichzelf geen politieke macht na, maar willen vaak wel invloed op besluitvorming uitoefenen. Ten slotte hebben de groepen geen winstoogmerk, althans niet als primaire doelstelling. In hun streven naar invloed op het buitenlands beleid, komen mensenrechtenorganisaties in aanraking met de politiek en het ambtelijk apparaat, inclusief de diplomatie. Deze bijdrage gaat in op de vraag of NGO’s invloed hebben op het Nederlandse mensenrechtenbeleid en op de interactie tussen mensenrechtenactivisten en de formele diplomatie in Nederland. Onder mensenrechtenactivisme wordt in deze bijdrage de niet-gouvernementele initiatieven verstaan, die tot doel hebben de codificatie en naleving van mensenrechtennormen – zoals vastgelegd in verdragen en verklaringen van internationale organisaties (vergelijk Castermans-Holleman, 1992: 25, 26 en Glasius, 1999: 3) – te bevorderen. Het antwoord op de vraag wordt gezocht aan de hand van voorbeelden uit eind jaren zeventig tot begin jaren negentig van de vorige eeuw. De nadruk ligt op de bemoeienis van NGO’s met het beleid ten aanzien van Zuid-Afrika en Indonesië. NGO’s en Buitenlandse Zaken NGO’s ter bevordering van humanitaire- en mensenrechtenprincipes waren in de tweede helft van de vorige eeuw geen nieuw fenomeen in de Nederlandse politiek. Een heel bescheiden antislavernijbeweging en de oppositie tegen het koloniale cultuurstelsel in Nederlands-Indië (Emmer, 2006: 47) zijn hiervan vroege voorbeelden. Nieuw was wel dat vanaf de late jaren vijftig van de twintigste eeuw het aantal initiatieven flink groeide en dat de doelstellingen en gevarieerde actierepertoire (waaronder demonstraties, sit-ins, handtekeningenacties) onder steeds bredere lagen van de bevolking weerklank vonden. Deze ontwikkeling had te maken met maatschappelijke veranderingen. Onder invloed van de ontzuiling lieten burgers zich steeds minder gelegen liggen aan de strikte scheidslijnen tussen de traditionele levensbeschouwelijke zuilen. Mensen gingen zich fysiek en mentaal vrijer bewegen. Postmaterialistische waarden, zoals vrijheid, inspraak en zelfontplooiing, democratische beginselen en egalitaire idealen, vonden meer ingang. Deze nieuwe mentaliteit stimuleerde het burgerlijk activisme op het terrein van de mensenrechten. Tegelijkertijd had deze ontwikkeling ook zijn weerslag op het buitenlands politieke proces. Van oudsher is de wereld van buitenlandse politiek en diplomatie relatief gesloten. Van Kemseke beschrijft hoe vanaf het prille begin van het ontstaan van een gemeenschap van soevereine staten, de diplomatie sterk verweven was met de aristocratie. Niet alleen de vervlechting met adellijke families maakte de diplomatie tot een gesloten wereld, ook het idee dat het onderhouden van goede betrekkingen met andere staten gebaat was bij geheimhouding en discretie werkte de geslotenheid in de hand. Maar na de Tweede Wereldoorlog werd het buitenlands-politieke bedrijf opener en toegankelijker. Enerzijds werd de diplomatie geprofessionaliseerd en de rekrutering verbreed, zodat het aristocratisch gehalte afnam (Van Kemseke, 2000: 27-31). Daarnaast verloor het idee terrein dat de buitenlandse politiek zo specifiek was, dat dit alleen was weggelegd voor een gekwalificeerde elite. Politieke vertegenwoordigers en burgers zochten toegang tot en inspraak in de buitenlandse politiek. Zo kwamen twee werelden bij elkaar: activistische burgers met hun egalitaire idealen en het ambtelijk apparaat van het ministerie van Buitenlandse Zaken, waar tot op zekere hoogte nog wel iets van de sfeer van de aristocratische voorgeschiedenis te proeven was. De ontmoeting van beide

werelden verliep niet vanzelfsprekend soepel en was voor beide partijen soms ongemakkelijk. Een deel van het ongemak lag aan de uiteenlopende culturen. De ontmoeting van de meer hiërarchische wereld van Buitenlandse Zaken met de informele egalitaire sfeer van het actiewezen, kon voor het oog een ontmoeting van tegenpolen zijn. Belangrijker was uiteraard het verschil in perceptie van buitenlands-politieke problemen. Het bepleiten van mensenrechtenprincipes kon in concrete gevallen botsen met economische, strategische of politieke belangen. Waar het ministerie van Buitenlandse Zaken de taak had uit naam van de regering de Nederlandse belangen te behartigen en de verschillende doelstellingen van het beleid af te wegen, stonden mensenrechtenorganisaties primair voor de mensenrechtenzaak. Toch mag niet de indruk bestaan dat de interactie tussen NGO’s en de formele diplomatie er een was die louter werd gekenmerkt door tegenstellingen. Bij het verzamelen van betrouwbare informatie over ernstige schendingen van de mensenrechten of het inschatten van urgente situaties, zochten ambtenaren, diplomaten en mensenrechtenactivisten elkaar bijvoorbeeld op. Hoewel de partijen het lang niet altijd eens waren over de gewenste reactie op schendingen, vonden zij elkaar wel in het delen van informatie en in het definiëren van een geval als een mensenrechtenkwestie. Dat betekende dat NGO’s toegang wisten te krijgen tot het beleidsproces. De vraag is in hoeverre ze er ook in slaagden het besluitvormingsproces te beïnvloeden en de diplomatie aan hun kant te krijgen. Het meten van invloed in een politieke werkelijkheid die in niets lijkt op een laboratoriumopstelling is evenwel lastig. Bij het aantonen van invloed gaat het er om aannemelijk te maken dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de invloedspogingen van NGO’s enerzijds en het regeringsbeleid en optreden van de formele diplomatie anderzijds. Met andere woorden: NGO’s hebben invloed op het mensenrechtenbeleid wanneer de regering reageert in overeenstemming met de eisen van NGO’s, en wanneer het aannemelijk kan worden gemaakt dat zonder de invloedspogingen van NGO’s de regering niet of anders zou hebben gereageerd. Waterdicht bewijs om een causaal verband aan te tonen, is niet mogelijk. Wel kunnen we invloed plausibel maken door gedetailleerde bestudering van het invloedsproces door de activiteiten van NGO’s, het wordingsproces van het beleid en de implementatie van het beleid te reconstrueren. Stelden NGO’s eisen? Werd aan die eisen (gedeeltelijk) tegemoet gekomen door deze om te zetten in beleid? Gingen de invloedspogingen van NGO’s vooraf aan de gewenste beleidswijziging of het gewenste optreden van de formele diplomatie? Zijn er geen andere actoren dan de betrokken NGO’s die het beleid kunnen hebben beïnvloed? Kan worden uitgesloten dat de regering beleid formuleerde autonoom van de activiteiten van NGO’s? Invloed is aannemelijk wanneer op deze vragen een bevestigend antwoord kan worden gegeven. Voor een beperkt aantal mensenrechtenkwesties uit het verleden is op deze manier onderzocht of NGO’s invloed hebben gehad op het mensenrechtenbeleid van de Nederlandse regering (Van den Berg, 2001). Zuid-Afrika en Indonesië Vanaf eind jaren zeventig van de vorige eeuw, bepleitten Nederlandse NGO’s economische strafmaatregelen tegen Zuid-Afrika. Eén van de meest bekende campagnes was die voor een olieembargo en de terugtrekking van Shell uit Zuid-Afrika. De kwestie van het olie-embargo was ook van grote binnenlands-politieke betekenis, omdat het bijna tot een kabinetscrisis leidde. Een boycot op de invoer en doorvoer van Zuid-Afrikaanse kolen in Nederland, werd door NGO’s gezien als de logische aanvulling op het olie-embargo. Wanneer Zuid-Afrika verstoken zou blijven van olie en ZuidAfrikaanse kolen geen afzet meer zouden vinden, zou dat het regime effectief onder druk zetten en de ontmanteling van het apartheidssysteem versnellen, zo hoopten de NGO’s. De kwestie van de kolenboycot speelde tussen 1978 en 1993. In ongeveer dezelfde periode deden NGO’s ook pogingen om de verrijking van Namibisch uranium in Nederland tegen te gaan (1977-1989). Namibië was bezet door Zuid-Afrika en in de ogen van NGO’s plukten de Zuid-Afrikanen dus onrechtmatig de vruchten van de daar aanwezige grondstoffen. In beide kwesties is de regering uiteindelijk niet ingegaan op de eisen. Desalniettemin kan de invloed van de NGO’s worden aangetoond. Zo slaagden NGO’s erin de onderwerpen op de politieke agenda te plaatsen en werden de mogelijkheid van een kolenboycot en de intentie het verrijken van Namibisch uranium in Nederland te beëindigen, opgenomen in de regeringsverklaring van het tweede kabinet-Van Agt. Verder werd een interdepartementale studiecommissie in het leven geroepen om de mogelijkheden voor eenzijdige sanctiemaatregelen te onderzoeken (hoewel de cynicus zal opmerken

dat dit eerder moet worden gezien als een zoethoudertje dan als een constructieve poging daadwerkelijk te komen tot unilaterale sancties). In latere jaren deed de minister van Buitenlandse Zaken een – weliswaar vrijblijvende – oproep aan het bedrijfsleven om vrijwillig de import van kolen te staken en ondernam hij pogingen om in Europees verband tot een gezamenlijke kolenboycot te komen. Ook wat betreft het verrijken van Namibisch uranium in Nederland oefenden NGO’s invloed uit op het beleid. Zo ging de Nederlandse regering in zoverre mee met de redenering van de NGO’s, dat zij erkende dat het verrijken van Namibisch uranium gezien de Zuid-Afrikaanse overheersing onwenselijk was. Bovendien werd een licentie aan Urenco geweigerd om uranium uit Taiwan te bewerken, nadat NGO’s hadden aangetoond dat dit uranium oorspronkelijk afkomstig was uit Namibië. Gebrek aan internationale steun voor de maatregelen heeft de regering er uiteindelijk van weerhouden de gevraagde sanctiemaatregelen uit te voeren. Parlementaire druk was niet groot genoeg om unilaterale maatregelen te forceren. Tussen 1978 en 1993 hebben NGO’s zich ingezet voor een actieve opstelling van de Nederlandse regering tegen tenuitvoerlegging van de doodstraf van ANC-strijders in Zuid-Afrika. In ongeveer dezelfde tijd spanden de NGO’s zich ook in voor een actief beleid tegen executies van politieke gevangenen in Indonesië (1979-1995). En met succes. Hoewel zij vaak een stringenter beleid voorstonden dan de regering – zo pleitten de NGO’s voor verdergaande diplomatieke stappen, publieke veroordeling en het dreigen met economische sancties – is het aannemelijk dat de regering vanwege bemoeienis van NGO’s tot meer activiteit werd aangespoord dan dat dit zonder deze interventies het geval zou zijn geweest. Vooral met betrekking tot de executies van ANC-strijders was een ontwikkeling te zien van aanvankelijke inactiviteit naar een groeiende betrokkenheid. Onder invloed van de protesten in Nederland en parlementaire druk, spoorde de minister van Buitenlandse Zaken de Nederlandse ambassade in Pretoria aan zich op de hoogte te houden van de situatie van de gevangenen. Na afronding van de processen werden op humanitaire gronden gratieverzoeken ingediend bij Zuid-Afrikaanse ambtenaren. In het geval van de executies van politieke gevangen in Indonesië waren zowel de regering als NGO’s alert op de situatie van ter dood veroordeelde politieke gevangenen. Zo zaten er mensen vast op verdenking van directe betrokkenheid bij een vermeende communistische couppoging in 1965. Zij werden vaak pas na jarenlange gevangenschap ter dood veroordeeld, na processen die door NGO’s als oneerlijk werden beschouwd. Eind jaren zeventig dacht men nog optimistisch dat de mensen die vanwege de gebeurtenissen van 1965 nog in de dodencel zaten, niet zouden worden geëxecuteerd. Toen echter begin jaren tachtig een moslimactivist werd terechtgesteld, groeide ook de vrees dat de 1965-gevangenen zouden worden geëxecuteerd. Inderdaad werden in de jaren die volgden ruim twintig politieke gevangenen terechtgesteld. Over het algemeen werden de doodvonnissen in het geheim uitgevoerd, zodat buitenstaanders moeilijk de situatie van de gevangenen konden volgen. NGO’s vernamen vaak via hun contacten met Indonesische mensenrechtenactivisten dat er executies op handen waren. Zij stelden het ministerie van Buitenlandse Zaken en parlementariërs op de hoogte, waarna de ambassade in Jakarta werd gevraagd de berichten te verifiëren. Soms werden executies pas bekend gemaakt nadat zij waren voltrokken. Tweemaal ging de Nederlandse regering over tot bescheiden maatregelen in het kader van de ontwikkelingsrelatie. Zowel minister Schoo als later minister Pronk schortten als reactie op de executies ondertekening van een hulpovereenkomst op. Over het algemeen bekritiseerden de Nederlandse bewindslieden de executies in humanitaire termen, net als in de Zuid-Afrikaanse gevallen. Zij gingen niet mee in de visie van NGO’s dat de gevangenen waren veroordeeld in oneerlijke processen en dat de terechtstellingen schending van internationale mensenrechtennormen betekenden. In deze periode wisten NGO’s ook de diplomatie te beïnvloeden, hetgeen blijkt uit het feit dat hun berichten en protesten verschillende keren aanzet waren voor diplomatieke activiteit vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken. Belangrijke redenen waarom de reactie van de Nederlandse regering vaak gematigder was dan de NGO’s wensten, was de vrees dat openlijke Nederlandse kritiek op de executies contraproductief zou uitpakken en de Nederlandse economische belangen zou schaden. Ten slotte speelde de wens om consistent beleid te voeren een rol. Omdat de regering in de jaren zeventig geen kritiek had geuit op de procesgang, wilde zij bij het ten uitvoer leggen van de straffen geen sterk afwijkend standpunt innemen. Verder was Nederland ervoor beducht in vergelijkbare gevallen in andere landen op

soortgelijke wijze te moeten reageren. Een Indonesische functionaris merkte in deze periode inderdaad eens fijntjes op dat hij Nederland niet zo actief zag ten opzichte van de Verenigde Staten. Een ander voorbeeld van mensenrechtenschendingen, was het door Indonesische militairen aangerichte bloedbad van Santa Cruz op Oost-Timor. Wat het bloedbad van Sharpeville (1960) was voor Zuid-Afrika, was het bloedbad van Santa Cruz voor Oost-Timor: een wake up call aan de internationale gemeenschap aangaande de slechte mensenrechtensituatie in dat land. Direct na het bloedbad op 12 november 1991, waarbij naar schattingen tussen de vijftig en tweehonderd vreedzame demonstranten de dood vonden, en tijdens de nasleep, waarbij veel onduidelijkheid bleef bestaan over arrestaties, vermisten en executies van ooggetuigen, pleitten NGO’s voor een actieve en harde opstelling van de Nederlandse regering. Hoewel het aannemelijk is dat de ernst van de gebeurtenissen (en de aanwezigheid van twee betrouwbare Nederlandse getuigen in Dili) de Nederlandse regering ook zonder tussenkomst van NGO’s tot actie zou hebben aangespoord, zijn op een aantal momenten in het beleidsproces sporen te vinden waaruit de invloed van NGO’s blijkt. Zo ondersteunde de regering onder druk van het parlement de eis voor een onafhankelijk onderzoek, terwijl zij aanvankelijk de voorkeur er aan gaf de bevindingen van het Indonesische onderzoek naar het bloedbad af te wachten. Daarnaast waren NGO-interventies tijdens de aanloop en de nasleep van het bloedbad een stimulans voor het ministerie om de situatie op Timor en de processen van gearresteerde Timorezen te volgen en te dreigen met internationale maatregelen, met als gevolg dat de Indonesische regering eenzijdig besloot de ontwikkelingsrelatie met Nederland af te breken. Vanaf dat moment werd de relatie met Indonesië herijkt en won het veiligstellen van Nederlandse belangen in Indonesië aan gewicht. Tegelijkertijd bleven NGO’s de regering en de diplomaten wijzen op de zorgelijke situatie van Timorezen binnen en buiten Oost-Timor. Kortom: door het beleidsproces op basis van zowel openbare als niet-openbare bronnen te analyseren, kan aannemelijk worden gemaakt dat NGO’s het beleid van de Nederlandse regering ten aanzien van bovenstaande cases heeft beïnvloed, hoewel succes in de zin van volledige inwilliging van de eisen van NGO’s niet is voorgekomen. Het analyseren van de invloedsprocessen levert interessante inzichten op over de mate waarin NGO’s binnenlandse en buitenlandse politieke steun wisten te verwerven, en over hun rol bij de implementatie van de eisen in beleid. Dit laatste aspect zorgt er bovendien voor dat NGO’s ook veel met de formele diplomatie in aanraking komt. Interactie met de formele diplomatie Een van de belangrijkste manieren waarop NGO’s invloed hebben gehad op de formele diplomatie, is door betrouwbare informatie te verschaffen over dreigende en daadwerkelijke mensenrechtenschendingen. Voor zowel anti-apartheidsorganisaties (zoals de AntiApartheidsbeweging Nederland, het Komitee Zuidelijk Afrika of de Werkgroep Kairos)1, specialistische landencomités (zoals het Komitee Indonesië) en mensenrechtenorganisaties die zich op schendingen waar ook ter wereld richtten (zoals Amnesty International), gold dat zij via hun contacten met oppositiebewegingen en mensenrechtenactivisten in de doellanden vaak snel over informatie beschikten. Hetzelfde gold voor kerkelijke organisaties en vakbonden. Wanneer zij de informatie betrouwbaar achtten, deelden zij die met het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit ging dan wel gepaard met de vraag of er diplomatieke actie kon worden ondernomen om de berichten te bevestigen, om dreigende schendingen te voorkomen en voltrokken schendingen te veroordelen. Begin jaren tachtig was het ten aanzien van Indonesië praktijk geworden berichten van Amnesty International te laten verifiëren via diplomatieke kanalen. Ook ten aanzien van Zuid-Afrika waren de berichten van NGO’s aanleiding voor het ministerie van Buitenlandse zaken om diplomaten aan het werk te zetten. 1

Anti-apartheidsorganisaties en landencomités worden hier behandeld als een belangrijk onderdeel van het mensenrechtenactivisme dat in Nederland vanaf de jaren vijftig van de vorige eeuw groeide. Immers, apartheid werd al vanaf de jaren vijftig van de vorige eeuw in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties veroordeeld als in strijd met mensenrechtennormen. Bemoeienis van Nederlandse organisaties om de ontmanteling van dat systeem te bevorderen – waaronder het bepleiten van sancties – kan worden gezien als een onderdeel van mensenrechtenactivisme. Voor organisaties zoals Amnesty International of het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten waren (en zijn nog altijd) internationale mensenrechtennormen de primaire inspiratiebron. Voor hen was het vanzelfsprekend bij het aankaarten van het optreden van autoritaire regimes expliciet aan te geven welke internationaal geldende mensenrechtennormen werden geschonden.

Naast informatie over de doodstraffen, werd de ambassadeur ook gevraagd actief te worden na berichten van de Nederlandse vakcentrales over de situatie van gedetineerde vakbondsleiders in ZuidAfrika of berichten van Nederlandse kerkelijke organisaties over de benarde situatie van kerkelijk leiders in Zuid-Afrika. Hoewel de informatie van NGO’s gebruikt werd in het beleidsproces, was er niet altijd sprake van gelijke uitwisseling van gegevens en geen blindelings vertrouwen over en weer. Toen midden jaren tachtig een van de kerkelijke antiapartheidsorganisaties het ministerie verzocht om inzage in de jaarrapporten van de Nederlandse ambassade in Zuid-Afrika, werd dat verzoek niet ingewilligd. Buitenlandse Zaken vreesde dat daardoor de toch al moeilijke relatie met Zuid-Afrika nog problematischer zou kunnen worden. Ambtenaren in Den Haag verwachtten niet ten onrechte dat de rapportage van de ambassade over de situatie in Zuid-Afrika op kritiek zou kunnen rekenen van de gespecialiseerde, op mensenrechten gefocuste anti-apartheidsorganisaties. De tweede helft van de vorige eeuw wordt ook wel omschreven als de periode waarin een ‘verbinnenlandisering’ van de buitenlandse politiek plaatsvond: binnenlandse actoren zoals NGO’s en het parlement gingen zich intensiever bemoeien met de buitenlandse politiek, zodat het buitenlands beleid onderwerp werd van binnenlands-politieke strijd. Het ministerie van Buitenlandse Zaken opereerde in een internationale context, maar moest zich steeds meer rekenschap geven van het binnenlandse politieke krachtenveld. Dit proces gold ook voor de diplomatieke dienst. Wat zich in Nederland afspeelde – de acties van NGO’s, parlementaire verhoudingen, de publieke opinie – werd steeds relevanter voor de diplomaat in den vreemde. Het zorgde voor druk op de formele diplomatie om in actie te komen op onderwerpen waar aanvankelijk minder aandacht voor was. In alle hierboven genoemde kwesties werd de binnenlandse druk via het ministerie in Den Haag aan de posten overgebracht. Door de acties van NGO’s – die zich niet beperkten tot het doorgeven van informatie, maar ook Kamervragen stimuleerden, persberichten verspreidden, demonstreerden, steun van individuele burgers mobiliseerden – spoorde Den Haag de diplomatieke dienst aan om de onderwerpen op te pakken, processen te volgen, navraag te doen naar de situatie van gevangenen, bezorgdheid uit te spreken bij de autoriteiten en om medestanders te zoeken bij andere diplomatieke vertegenwoordigingen. Een kernachtig voorbeeld van deze druk was de aansporing van minister van Buitenlandse Zaken Van der Klaauw eind jaren zeventig aan de ambassade in Pretoria om voor de – vanwege zijn banden met de ANC – ter dood veroordeelde Solomon Mahlangu clementie te bepleiten: ‘Aangezien de campagne ten behoeve van Mahlangu hier te lande onverminderd voortgaat en ik in het mij in geval van uitvoering van het doodvonnis tegen Mahlangu verzekerd zou willen weten dat onzerzijds al het mogelijke is gedaan om dit te voorkomen, moge ik u verzoeken persoonlijk, op korte termijn en op doeltreffend niveau, nogmaals om humanitaire redenen clementie voor Mahlangu te bepleiten.’ (Van den Berg, 2001: 138) Sommige maatregelen werden zelfs voornamelijk vanwege binnenlandspolitieke redenen genomen in plaats vanuit het oogpunt van effectiviteit. Zoals in de midden jaren tachtig, toen minister Van den Broek de ambassade in Jakarta instrueerde om door te geven dat Nederland bereid was drie politieke gevangenen die dreigden te worden geëxecuteerd asiel te verlenen op humanitaire gronden. Ondanks dat ambtenaren op het ministerie het onwaarschijnlijk achtten dat Indonesië akkoord zou gaan met deze suggestie – die oorspronkelijk afkomstig was van NGO’s – werd een demarche uitgevoerd. Den Haag ging er op dat moment vanuit dat de drie gevangenen geëxecuteerd zouden worden. Door het asielvoorstel te ondersteunen, kon de minister aan de binnenlandse oppositie laten zien dat alles in het werk was gesteld om de executies te voorkomen (Van den Berg, 2001: 279). Uit de interactie tussen Den Haag en de posten ontstaat ook het beeld dat de Haagse ambtenaren dichter bij het vuur van de binnenlandse oppositie stonden, dan de mensen op de ambassades die niet alleen fysiek maar ook mentaal verder van het Nederlandse toneel verwijderd waren. Ze richtten zich meer op het perspectief van de ‘natuurlijke gesprekspartners’, namelijk de functionarissen in de landen waar ze gestationeerd waren. Zowel bij de executies in Zuid-Afrika als die in Indonesië moest het ministerie in Den Haag de ambassades op verschillende momenten stimuleren en overreden actief te worden. Zo groeide in de jaren tachtig de vrees voor executies van Indonesische gevangenen en vroeg de minister van Buitenlandse Zaken de ambassade in Jakarta om inlichtingen te verzamelen. De ambassadeur in Jakarta achtte het evenwel niet opportuun om de Indonesische autoriteiten daarover rechtstreeks te benaderen. Toen berichten over dreigende executies

aanhielden, spoorde Den Haag – met verwijzing naar de situatie in Nederland – de ambassadeur ondubbelzinnig aan om zich bij de Indonesische autoriteiten op hoog niveau te laten informeren (Van den Berg, 2001: 267). De acties van NGO’s waren niet alleen een aansporing voor diplomatieke activiteit – waarmee zij mensenrechten tot een meer regulier onderwerp maakten in het takenpakket van de diplomaat – ze hadden ook invloed op de werkwijze van de Nederlandse vertegenwoordiging. Bij het verifiëren van berichten over dreigende schendingen moest de ambassade op zoek naar geschikte informatiebronnen, waardoor zij niet alleen in contact kwamen met vertegenwoordigers van het regime en de rechtelijke macht in de doellanden, maar ook met advocaten van gevangenen en mensenrechtenorganisaties daar. Zo raadde het ministerie van Buitenlandse Zaken de ambassade in Jakarta midden jaren tachtig aan om naar aanleiding van berichten over op handen zijnde executies, contact op te nemen met de mensenrechtenorganisaties LBH (Lembaga Bantuan Hukum) en die van Poncke Princen (Van den Berg, 2001: 281). Verder werd de binnenlandse pressie van Nederlandse NGO’s zelf een onderwerp in de diplomatie. Ambassadeurs refereerden in hun contacten met vertegenwoordigers van de schendende regimes aan de aandacht die de schendingen in Nederland hadden getrokken van NGO’s en parlementariërs. Diplomaten uitten hun bezorgdheid of kritiek met verwijzing naar de binnenlandse druk die op hen werd uitgeoefend om de schendingen aan de orde te stellen. Ook gaven ze de functionarissen mee dat de schendingen een zware wissel konden leggen op de goede betrekkingen tussen beide landen. De binnenlandse druk gaf de diplomatie niet alleen de lastige opdracht om mensenrechtenschendingen aan de orde te stellen – terwijl schendende regimes deze bemoeienis al snel beschouwden als een inmenging in interne aangelegenheden – het gaf de Nederlandse diplomatie ook een alibi om de kwesties ter sprake te brengen. Ten slotte hielden de diplomaten de wijze waarop in de doellanden werd gereageerd op de Nederlandse ontwikkelingen in de gaten. Zo was het de Zuid-Afrikanen niet ontgaan dat in Nederland veel maatschappelijke steun was voor economische boycotmaatregelen. Voor de Nederlandse diplomatie was dat reden om bij gelijkgezinde landen te verkennen of er internationale steun was voor dergelijke maatregelen. Nederlandse diplomaten merkten dat dit kwaad bloed zette bij de vertegenwoordigers van het apartheidsregime en werden er ook op aangesproken. Aanzet tot internationaal diplomatiek overleg De acties van NGO’s hadden niet alleen invloed op de bilaterale diplomatie met de doellanden. Het vormde ook een stimulans voor de formele diplomatie om de onderwerpen aan de orde te stellen in contacten met de Europese partners en derde landen. Zo waren de acties van NGO’s en de parlementaire druk reden voor de Nederlandse regering om de mogelijkheden en wenselijkheid van economische boycotmaatregelen tegen Zuid-Afrika te bespreken met de Scandinavische landen, België en Luxemburg. Zowel de ambassades in de betrokken landen als de minister van Buitenlandse Zaken hebben zich in het diplomatieke verkeer met dit onderwerp beziggehouden. De kwestie van het verrijken van Namibisch uranium was aanzet tot overleg met de VN-Raad voor Namibië en de Urenco-partners (West-Duitsland en Groot-Brittannië). Nederland peilde bij de Duitsers en de Britten hoe zij stonden tegenover het amenderen van het Verdrag van Almelo, zodat opdrachten voor het verrijken van uranium afkomstig uit Namibië zouden kunnen worden geweigerd. In verband met het verkennen van draagvlak voor een wijziging van het Euratom-verdrag werd overleg gevoerd met de Europese partners en de Europese Commissie. Uiteindelijk leverden al deze overleggen voor de Nederlandse regering onvoldoende steun op, zodat de door NGO’s bepleitte maatregelen niet van de grond kwamen. Ook ten aanzien van de executies in Zuid-Afrika en Indonesië en het bloedbad van Dili zocht de Nederlandse diplomatie aansluiting bij de Europese partners en derde landen om te peilen hoe zij tegenover de gebeurtenissen stonden, in de hoop gezamenlijk te kunnen optrekken. Zowel in het optreden ten opzichte van Zuid-Afrika als Indonesië, werden daadwerkelijk gezamenlijke demarches ondernomen. Vooral in het geval van Indonesië was de Nederlandse diplomatie ervoor beducht zich als oud-kolonisator teveel op de voorgrond te plaatsen in het uiten van kritiek. Reageren in het kader van de Europese Politieke Samenwerking was veiliger, mits de Nederlandse rol als initiator onzichtbaar bleef voor het doelland. Na het bloedbad van Dili was de openlijke dreiging van

Nederland om internationale steun te zoeken voor maatregelen tegen Indonesië de reden dat Indonesië de ontwikkelingsrelatie afbrak. Tot slot vormden Nederlandse NGO’s als onderdeel van de civiele diplomatie een zelfstandige partij in het diplomatieke verkeer. Hoewel de Nederlandse NGO’s zich in de genoemde kwesties vooral richtten op de Nederlandse publieke opinie en de Nederlandse diplomatie, richtten zij zich ook op internationale gremia en de internationale diplomatie, al dan niet binnen internationale NGOcoalities. Enkele voorbeelden zijn de contacten van Nederlandse anti-apartheidsorganisaties met organen van de Verenigde Naties en de Europese Gemeenschap. Zo zocht een van de voormannen van de Nederlandse antiapartheidsorganisaties ten tijde van de acties voor economische boycotmaatregelen contact met het Speciale Comité tegen Apartheid van de Verenigde Naties met als doel een internationale parlementaire conferentie te stimuleren over de mogelijkheden voor een olieboycot. Nederlandse organisaties hadden ook contact met de Europese Commissie in verband met het doorsluizen van fondsen voor oppositiegroepen in Zuid-Afrika. Deze voorbeelden vormen maar een heel beperkt deel van het internationale werk van Nederlandse mensenrechtenorganisaties, die ook intensieve contacten onderhielden met oppositiebewegingen binnen en buiten Zuid-Afrika, Namibië, Indonesië en Oost-Timor, en financiële en morele steun leverden. Andere bijdragen in deze bundel gaan daar dieper op in. Conclusie De hier behandelde kwesties bevestigen wat andere auteurs reeds concludeerden: NGO’s hebben invloed op het beleidsterrein van de mensenrechten (Baehr, Castermans-Holleman en Grünfeld, 2002). Deze conclusie draagt bij aan belangrijke discussies binnen het studiegebied van de internationale betrekkingen: laten nationale staten zich bij het bepalen van hun internationale koers hoofdzakelijk leiden door internationale factoren en zijn binnenlandse factoren van marginaal belang? Hoe belangrijk zijn statelijke tegenover niet-statelijke actoren in de internationale betrekkingen? Een beoordeling op basis van de constatering dat NGO’s in geen van de hier uitgelichte mensenrechtenkwesties volledig hun doel hebben bereikt (wat in deze bijdrage iets anders is dan invloed), zou kunnen leiden tot de conclusie dat ofwel externe omstandigheden, ofwel andere belangen dan het bevorderen van de mensenrechten van doorslaggevend belang zijn voor de buitenlandse politiek van Nederland. Inzoomen op het verloop van beleidsprocessen – met gebruikmaking van ook niet-openbare bronnen – maakt het echter mogelijk nuanceringen aan te brengen in dat beeld. Het belang van de internationale omgeving ten spijt, is het mensenrechtenbeleid deels het product van de input van mensenrechtenorganisaties. Zonder het onderzoek en de verspreiding van het perspectief van NGO’s zouden verschillende onderwerpen waarschijnlijk niet op de politieke en diplomatieke agenda terecht gekomen zijn (kolenboycot, Namibisch uranium, asiel aan Indonesische ter dood veroordeelde gevangenen). Verder zijn verschillende aspecten van het werk van de formele diplomatie veranderd als gevolg van interventies van NGO’s. De standpunten en informatie van NGO’s vormen een aanvullende bron voor het handelen van de formele diplomatie. Het heeft het takenpakket van de traditionele diplomaat verzwaard met activiteiten zoals het monitoren van politieke processen en het onderhouden van contacten met mensenrechtenorganisaties ter plaatse. Het heeft het diplomatieke werk ook ingewikkelder gemaakt: het thuisfront is een factor waar men niet omheen kan. Diplomaten komen daardoor bovendien in het aloude spanningsveld terecht van wel of niet mensenrechtenschendingen aan de orde stellen en zich wel of niet inmengen in interne aangelegenheden. Overigens leveren juist NGO’s de formele diplomatie een alibi om ondanks dat spanningsveld schendingen aan de orde te stellen. De diplomatie is in de loop van de vorige eeuw pluriformer geworden, nu NGO’s als vanzelfsprekend betrokken zijn bij de totstandkoming en implementatie van het mensenrechtenbeleid. Ze brengen het perspectief van de slachtoffers van schendingen onder de aandacht. Juist voor het behartigen van mensenrechtenprincipes is de inzet van NGO’s onontbeerlijk, met hun expertise, hun morele appel en hun vermogen publieke en politieke steun te mobiliseren, bieden ze een belangrijk tegenwicht voor de neiging de primaire belangen van de staat voorop te stellen. Hoewel het uiteindelijk vaak niet lukt om mensenrechtenprincipes aan de top van de lijst van beleidsprioriteiten te

brengen, forceren NGO’s wel ruimte voor mensenrechtenprincipes in de diplomatie, ook als dat schade kan toebrengen aan economische, politieke of strategische belangen. Bibliografie Baehr, P., M. Castermans-Holleman en F. Grünfeld, Human Rights in the Foreign Policy of the Netherlands (Antwerpen/Oxford/New York 2002). Baehr, P., Non-Governmental Human Rights Organizations in International Relations (Palgrave 2009). Berg, E. van den, The Influence of Domestic NGO’s on Dutch Human Rights Policy. Case Studies on South Africa, Namibia, Indonesia and East Timor (Antwerpen/Groningen/Oxford 2001). Castermans-Holleman, M.C., Het Nederlands mensenrechtenbeleid in de Verenigde Naties (’sGravenhage 1992). Emmer, P.E., ‘Nederland als leerling. De buitenlandse invloeden op de opkomst en neergang van de Nederlandse slavenhandel en slavernij’, in: W. van Noort en R. Wiche, Nederland als voorbeeldige natie (Hilversum 2006) 41-52. Glasius, M., Foreign Policy on Human Rights: Its Influence on Indonesia under Soeharto (Antwerpen/Oxford/New York 1999). Van Kemseke, P., ‘Diplomatie: een kwestie van cultuur’, in: P. Van Kemseke (red.), Diplomatieke cultuur (Leuven 2000) 9-34. Uit: B.A. de Graaf en D.A. Hellema (red.) (2011). Civic Diplomacy. Diplomatie tussen macht en mensenrechten, SIM special nr. 33, p. 56-70.