New Symbiosis: Municipalities, Private Contractors and Non-governmental Organizations for Provision of Local Public Services. Tamás M

New Symbiosis: Municipalities, Private Contractors and Non-governmental Organizations for Provision of Local Public Services Tamás M. Horváth

Copyright  1999 Tamás M. Horváth

This research report was downloaded from the Research Support Scheme Electronic Library at http://e-lib.rss.cz. The report was published by the Higher Education Support Program of the Open Society Institute. The digitization of the report was supported by the publisher.

OPEN SOCIETY INSTITUTE HIGHER EDUCATION SUPPORT PROGRAM

Open Society Institute Higher Education Support Program Nádor u. 11 H-1051 Budapest Hungary www.osi.hu/hesp

This research report was made possible with a grant from the Research Support Scheme of the Open Society Support Foundation.

Research Support Scheme Bartolomějská 11 110 00 Praha 1 Czech Republic www.rss.cz

The digitization and conversion of this report to PDF was completed by Virtus.

Virtus Libínská 1 150 00 Praha 5 Czech Republic www.virtus.cz

The information published in this work is the sole responsibility of the author and should not be construed as representing the views of the Open Society Institute. The Open Society Institute takes no responsibility for the accuracy and correctness of this work. Any comments related to the contents of this work should be directed to the author. All rights reserved. No part of this work may be reproduced, in any form or by any means without permission in writing from the author.

Contents Bevezetés ................................................................................................................................................................1 1. A decentralizáció jelentősége a közszolgáltatások megszervezésében...............................................................4 1.1 Új Közszolgáltatási Menedzsment az angolszász országokban ....................................................................5 1.2 Szolgáltatásszervezés a francia közigazgatás útján.....................................................................................10 1.3 Igazgatásszervezési reform a német közszolgáltatási rendszerben .............................................................12 2. A magánszektor szerepe a helyi közszolgáltatások biztosításában ...................................................................16 2.1 A közszolgáltatások privatizációja .............................................................................................................16 2.1.1 Értelmezések........................................................................................................................................16 2.1.2 Tükörkép: a helyi szolgáltatásszervezés átalakulása............................................................................17 2.1.3 Mozgásirány ........................................................................................................................................19 2.2 Közszolgáltatási feladatok átadása magánszervezeteknek..........................................................................20 2.2.1 A delegált közfeladat-ellátás történeti fejlődése ..................................................................................20 2.2.2 Igazgatási megoldások .........................................................................................................................22 2.2.3 A közszolgáltatási jogviszony sajátosságai a francia modellben .........................................................23 2.3 A közfeladat-ellátás belső és „külső” igazgatásának elválasztása a német rendszerben.............................25 3. A magyarországi települési privatizációs folyamat értelmezése.......................................................................29 3.1 Két dimenzió az önkormányzatok privatizációs szerepében.......................................................................30 3.2 Piacosítás a kommunális szolgáltatásokban................................................................................................32 3.3 „Nyers” privatizáció a lakásszektorban ......................................................................................................36 3.4 A verseny szimulálása a humán szolgáltatásokban.....................................................................................39 3.5 A változások értéktartalma .........................................................................................................................44 4. A funkcionális önkormányzás térhódítása a humán szolgáltatásokban ............................................................46 4.1 A politikai decentralizáció folyamata és ellentmondásai ............................................................................47 4.2 Szolgáltatási decentralizáció.......................................................................................................................49 4.2.1 A civil szervezetek helyi szolgáltatási szerepe ....................................................................................49 4.2.2 Az egyházi, karitatív szolgáltatások restitúciója ..................................................................................51 4.2.3 Szektorsemlegesség .............................................................................................................................52 4.3 A speciális felelősségű önkormányzatok föléledése és bukása...................................................................55 4.4 Maradandóságok.........................................................................................................................................57 Következtetések....................................................................................................................................................59 Irodalom ...............................................................................................................................................................63 Municipalities, Private Contractors and Non-governmental Organizations for Provision of Local Public Services ..............................................................................................................................................................................67 Sub-studies in English ..........................................................................................................................................67 1. Municipal autonomy and intergovernmental relations .....................................................................................67 1 Structure and functions ..................................................................................................................................67 1.1 Characteristics of autonomy ...................................................................................................................68 1.2 Basics of the structure.............................................................................................................................71 2 Trends: changing intergovernmental relations...............................................................................................71 2.1 Horizontal relations.................................................................................................................................71 2.2 Regional relations ...................................................................................................................................72 2.3 Intergovernmental finance ......................................................................................................................74 3 Towards a multi-dimensional local public administration.............................................................................75 4 Outcomes .......................................................................................................................................................77 References.........................................................................................................................................................79 Appendix ..........................................................................................................................................................80 2. Interpretation of the Privatization Process within Communities ......................................................................82 1 Two Dimensions of the Role Played by Local Governments in Privatization...............................................83 2 Marketization of Communal Services............................................................................................................85 3 “Raw” Privatization in the Housing Sector....................................................................................................89 4 Simulating Competition in Human Services..................................................................................................92 5 Value of the Changes.....................................................................................................................................97 References.........................................................................................................................................................99 3. Decentralization in human services ................................................................................................................101 1 The process and contradictions of political and administrative decentralization.........................................102 2 Service decentralization...............................................................................................................................102

2.1 The local service provider role of non-profit organizations..................................................................103 2.2 The restitution of church and charity services ......................................................................................105 2.3 Sector-neutral financing........................................................................................................................105 2.4 Deficit in the community consumption.................................................................................................106 3 Single purpose boards (special districts)......................................................................................................107 References.......................................................................................................................................................110

Bevezetés

1

Bevezetés Közép-Európa volt szocialista országaiban a rendszerváltás folyamatának fontos része a demokratikus helyi önkormányzatok kialakulása. Talán Magyarországra igaz leginkább, hogy a folyamat nem előzmények nélkül való, hiszen a nyolcvanas évek második felében átfogó finanszírozási reformot hajtottak végre. A politikai átalakulásnak ezért nem változatlan feltételrendszer közepette kellett lezajlania. A szabadon megválasztott parlament egyik első feladata volt a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadása. Új intézményi kereteket és szervezeti struktúrákat alakítottak ki. A többpártrendszerű helyi választások nyomán immár gyökeresen megváltozott keretek között épülhetett ki az új lokális hatalmi berendezkedés. Az első szakasz tehát az intézményépítés korszaka volt. Jellemzően széles felelősségű, nagy hatáskörrel rendelkező önkormányzatok alakultak meg az ország minden településén. A rájuk ruházott szerepkör átfogta a hálózatos, műszaki infrastruktúra létesítésének és működtetésének jelentős részét, a települési humán szolgáltatásokat, a rendészeti szolgáltatások egy meghatározott csoportját. A politikai és feladatellátási értelemben viszonylag jelentős pozíció, melyet már az új rendszer felhatalmazásával nyertek, jó szolgálatot tett az átalakulással együtt járó megszorítási politika közepette. Az önkormányzatok több éven keresztül ellenállni látszottak a legalapvetőbb struktúrákat is érintő pénzügyi korlátozásoknak. Az autonómia eme korszakát azonban két fokozatosan megerősödni látszó folyamat kezdi aláásni a kilencvenes évek végére. Az egyik, hogy az államháztartás egészére kiterjedő átalakítás végül csak eléri ezt a szektort is. Ezért elkerülhetetlen a feladatok és szerepek újraértelmezése. Másfelől, az önkormányzatiság kezd túlterjedni a helyi önkormányzatok falain, azaz szigorúan vett intézményrendszerén. A helyi társadalom különböző aktorai és csoportosulásai köztevékenységeik színtereként egyre kevésbé fogadják el a helyhatósági védernyőt. Közcélú tevékenységük elismerését, folytatásának garantálását követelik. Hipotézisünk ezért, hogy a rendszerváltás önkormányzati fejlődésének új szakasza elé nézünk. Nevezzük ezt funkcionális decentralizációnak. Lényege: az önkormányzatiság a helyi közösségi tevékenységcsoportok típusai szerint különbözőképpen tova terjed a társadalom különböző szektoraiban. A helyi önkormányzat szerepe ezzel a változással bizonyos értelemben csökken, más oldalról nézve azonban mindenekelőtt átalakul. Autonómia-törekvések helyett mindinkább a különböző lokális társadalmi szereplőkkel való partnerségre kell törekednie. Az új szimbiózis lényege tehát a közfeladatok ellátásának intézményes kapcsolatrendszerében való átalakulásban mutatkozik meg. A helyi önkormányzat partnerévé válnak a következők: a) A magánszektor szereplői. A legszélsőségesebb esetben, a korábbi közfeladat privatizációjakor a helyhatósági szerepkör a magánosítási folyamatban való részvételre korlátozódik. Egyébként viszont a piaci szereplők versenyeztetése, menedzselése a közfeladatok hatékonyabb ellátása érdekében a választott testületek és a hivatalok dolgozóinak új mentalitását, szerepfelfogását követeli. b) A civil szektor szerveződései. A különböző nem igazgatási, nonprofit szervezetek formájában sok olyan társadalmi közfeladatot el lehet látni, amelyekre igény van, de a normális ellátás köréből valamilyen oknál fogva kihullanak vagy mellőzik őket. Másfelől a civil szektor versenyt és kihívást jelent döntően a humán szolgáltatások biztosításában. Ott tehát, ahol hagyományosan nehéz, szinte lehetetlen volt érvényesíteni a piacihoz hasonló környezeti feltételeket. c) Az egycélú önkormányzatok testületei és szervezetei. A funkcionálisan szervezett önkormányzatok kihívást jelentettek az általános felelősségű helyhatóságokkal szemben. A különböző szolgáltatási területeken a jelen lévő szereplők szélesebb köre közvetlen

2

Bevezetés

reprezentációt igényel. Nem fogadva el mindenekfölöttinek az általános választásokon nyert politikai legitimáció képviseleti szerepét. A nem állami szektorokon kívül a közfeladatok ellátásának szervezésében való jelenlétüket így más érdekeltek is biztosítani tudják. Magyarországon az utóbbi kapcsolati hálózat életképes kísérleti periódus után elernyedni látszik. Mutatva ezzel, hogy a potenciális lehetőségek nem mindegyike valósul meg ténylegesen. A szektorok közötti kapcsolatrendszerek más formái és intézményi mechanizmusai azonban dinamikusan fejlődnek. Az új szimbiózis lényege pedig ebben a viszonylatban áll. A fejlődés tényei mutatják ennek a jelenségnek a létezését és fejlődését. Dolgozatomban ennek leírására és a nemzetközi gyakorlat alapján történő értelmezésére teszek kísérletet. Milyen hatással lehet e feltevés bizonyítása a szélesebb értelemben vett önkormányzati fejlődésre? Először is rámutat a közszolgáltatások szervezésének komplexitására a helyi és regionális viszonyok közepette. A különböző állami eszközrendszereket ennek tudatában és ismeretében lehet és kell alkalmazni. A települési és megyei önkormányzatok szerepére ez úgy hat vissza, hogy az globálisan korlátozódik ugyan, de megmaradó részében gyökeresen átalakul. Szakbürokratikus karakterét sok tekintetben menedzsmentszemlélet és a vele konform eszközök alkalmazása váltja föl. Mindenekelőtt azonban a kormányzati és a helyi társadalompolitikának (public policy) kell átalakulnia. A közösségi célok kitűzésekor, az elérési módok meghatározásakor építeni kell a rendelkezésre álló megoldási módok korábbinál szélesebb választékára, számolva a forráshozzáadás szükségességével. Az önkormányzásnak a társadalmi szereplők szimbiózisában megnyilvánuló új paradigmája ennek a kettősségnek az országos és lokális szintű felismerését egyaránt megköveteli. Az előre vetített fejlődési irány érdekes módon illeszkedik a rendszerváltás egész folyamatába. Az átalakulás kulcskérdése az állam szerepének újraértékelése. Az erre való kényszert mindenekelőtt az 1990 kerüli években a GDP jelentős csökkenése alapozta meg, ami a szocializmusból örökölt termelési struktúrák összeomlásából törvényszerűen következett. Az állami pozíciók átalakulása tehát egyrészt a magángazdasági viszonyok uralkodóvá válásából, másrészt közkiadások szerkezetének szükséges változatásából adódik. A nyugat-európai minták követése ezen a ponton kézenfekvővé vált. A közigazgatás szükséges átalakítását elsősorban az ú. n. Új Közszolgáltatási Menedzsment (New Public Management) irányzata közvetítette. A konzervatív kormányok nyolcvanas és kilencvenes évek elején pereferált igazgatási filozófiája ugyanúgy a megtakarítások és az e kényszerből kisarjadó átalakítások, innovációk logikáját vallotta, mint amit az "államháztartási reform" szókapcsolattal a magyar átalakítás gazdaságpolitikus hívei szerettek módszerként előrevetíteni. A helyi viszonyok közszolgáltatási tartalmú átértékelése ennek a kettős célrendszer érvényesítésének fontos területe lett. A megtakarítási kényszer és − másfelől − a társadalmi innovációk támogatása persze csak konfliktusosan illeszthető össze. A restrikció önmagában csak szűkített újratermelést eredményez. A közszolgáltatások bővítése pedig feltétlenül a rendszerbe való beruházásokat igényel. Ráadásul a kilencvenes évek végére szembe kell nézni az új menedzsment értékrendjének bizonyos meghaladási igényeivel a nyugati államokban. Eszerint az új módszerek beültetése és alkalmazása ugyan hasznosságában legtöbb esetben nem kérdőjelezhető meg, kérdéses azonban, hogy a ráfordítások hatékonyságának számbavételekor el lehet-e tekinteni a társadalmi hasznosságtól. A szakracionális hatékonyság-fogalom helyébe, vagy inkább talán mellé, egyre inkább a szociális partnerség szempontjait helyezik. Ebből következően a mintakövetés során tehát figyelemmel, de kritikus figyelemmel kell lenni a nyugati fejlődés újabb eredményeire. Az új menedzsment eredményei nem megkerülhetők, beépítésük és kihordásuk a hazai rendszerben sem takarítható meg. Ugyanakkor a közkiadások felhasználásának gazdaságossági szempontjai mellett a társadalmi összetevőket célszerű nem

3

Bevezetés

elhanyagolnunk. Ezért az új igazgatási technikák adaptációja mellett a társadalmi működés államon kívüli szektorainak kapcsolati lehetőségeire kell elsősorban figyelemmel lenni. Amennyiben előrevetítjük egy új lokális társadalompolitika feltételeinek bővítését, építve a létező kedvező és követhetőnek ítélt folyamatokra, akkor a mintakövetés során ezzel a megközelítéssel elmozdulás érhető el az egyszerű másolástól az alkotóbb adaptáció irányába. Amikor az új tendenciák tartalmát és hazai feltételeit keressük, egy ilyen eredmény elérésének megalapozásához akarunk segítséget, alapokat nyújtani. A kifejtés során a helyi közfeladatok ellátásának felfogásában és gyakorlatában bekövetkezett, e század végi változásokat veszem számba először. Több alapvető európai modell összefoglalására kerül sor a kép árnyaltsága érdekében. Az angolszász mintán kívül a francia és a német modell kerül terítékre. Utóbbi a hagyományos kötődések okán, ami a közigazgatás és az önkormányzatiság körében meglehetősen sokszálú. A francia tapasztalatok értékelését pedig bizonyos strukturális hasonlóságok teszik nagyon indokolttá és érdekessé. A munka további részeiben a magánszektor, valamint a civil szektor, az egyházak helyi közszolgáltatási szerepét tekintem át a hazai viszonyok között. Főleg abból a szempontból, hogy miként kapcsolódnak tevékenységükkel a helyhatósági szerepkörök ellátásához, milyen kontaktusok épültek már ki a rendszerváltás eddigi folyamatában, a kezdetektől eltelt csaknem egy évtized során.

4

1. A decentralizáció jelentősége a közszolgáltatások megszervezésében

1. A decentralizáció jelentősége a közszolgáltatások megszervezésében A helyi önkormányzatok szerepének értelmezésére a szakirodalomban számos modellvariációval dolgoznak (Montin, 1998). Az egyik széles körben viszonyítási alapként elfogadott elmélet szerint (Kjellberg, 1988) az önkormányzat hagyományos, klasszikusan 19. századi típusa az autonómia-modell. Az alapelv szerint a feladatok az állam központi és a helyi szervek között szigorúan el vannak határolva. A területi önállóságot garanciák védik. A jóléti állam korszakában ezzel szemben az ú. n. integrációs modell érvényesült. Ebben nem az elhatároláson volt a hangsúly, hanem az állam egységén, amelynek alapján a közfeladatokat ellátását delegálták területi és helyi szintre. Az integrációs (jóléti) modell érvényesülésének nagy korszaka a világháborút követően a hetvenes évek közepéig tartott. Az önkormányzati feladatok és párhuzamosan az elvárások folyamatosan bővültek. Ugyanakkor ez a folyamat mégsem eredményezte az önkormányzati jogok töretlen kiteljesedését. A növekvő feladatokhoz rendelt források ugyanis alapvetően nem helyi szinten képződtek, továbbá a feladatellátás iránti követelmények megfogalmazása, jóléti jogosultságok formájában, ugyancsak központi szinten történt (Bennett, 1998: 48-50.). A jóléti állam korszakát követte az állam neoliberális felfogásának kurzusa, ami a konzervatív kormányok uralmával nagyjából a 90-es évek elejéig tartott. Szoros összefüggésben az ekkor alkalmazott gazdaságpolitikával, a helyi szintű kiadások jelentős visszafogását valósították meg. Ezzel az önkormányzatok esélye a tevőleges önállóságra jelentősen csökkent. A neoliberális modell ettől azonban nem lett teljesen defenzív. Az önkormányzatoknak mindenekelőtt a döntési szabadságát hangsúlyozták. Úgy értelmezték ezt, hogy a közösségi döntések következményeit szorosan össze kell kapcsolni a rendelkezésre álló forrásokkal. Ugyancsak előtérbe kerültek a közfeladatok ellátásának, a közszolgáltatások biztosításának minőségi mutatói. A belső elszámolás, valamint a teljesítmények mérhetővé tétele és a fogyasztói szempontok alapján való értékelése igyekezett új hangsúlyokat teremteni a közszféra ellátási rendszereiben. A konzervatív politika - a szociáldemokrata ellenzékek által soha el nem ismert - célja nem egyszerűen a leépítés volt, hanem ezzel összefüggésben a szükséges állami szerepek újraértelmezése és értékelési rendszerének új alapokra helyezése. A helyi önkormányzatok esetében ez a megközelítés a közösségi szolgáltatások megszervezésének nem bürokratikus, ú. n. alternatív módszereit állította előtérbe. A kilencvenes évek közepére a kormányok helyhatósági politikáinak olyan kritikája erősödött meg, amelyik a hatékonyság mindenek fölé helyezését egyre inkább formálisnak tartotta. Vele szemben a fogyasztói igények magasabb szintű kielégítését mint alapvető követelményt állították föl. A jóléti logikához való visszatérésről tehát nem lehetett szó, miként azt a konzervatív kormányokat fölváltó, mérsékelt szociáldemokrata irányzatok általában véve sem vetették föl. Ugyanakkor előtérbe állították a kormányzás társadalom felé forduló formációit. Az önkormányzatokat az önkormányzás egyik, de nem kizárólagos formájaként értelmező megközelítés a közfeladatok ellátásában a különböző társadalmi szereplők és szektorok partnerségét hangsúlyozza. Ebből a helyzetből adódik az önkormányzati forma új modellje is, amelyik a neoliberális "képessé tevés" ethosza mellett az együttműködés és az ösztönzés formáira helyezi a hangsúlyt (v. ö. Bennett, 1998: 49.). Az önkormányzási modell tulajdonképpen az önkormányzat és a civil társadalom viszonyára reagáló elméletek közül való (Montin, 1998: 9-10.). Jelen dolgozat témaválasztása szempontjából a megközelítés leglényegesebb eleme a közigazgatási szerepkör újraértelmezése ebben a relációban (Stoker, 1998).

5


A kormányzás mibenlétének átformálására pedig praktikusan igen jó alapot adnak az önkormányzatok, amelyek a közösségi tevékenységek szervezésének és szerveződésének sokasága közepette, velük különböző mélységű és tartalmú interakcióban végzik tevékenységüket. Az új modell a neoliberális korszak időszakában fogant és ott élte magzati fejlődését. A társadalmi erőforrásokhoz való fordulás akkor vált létszükségletté a kimerülő költségvetési eszközök helyett. A mostani folyamat épül a már létező és működő eredményekre. Egyelőre azonban kiteljesedett mintáról még távolról sem beszélhetünk. Ennyiben tehát ez a modell egy kicsit kilép eddigi korszakolásunk deskriptív megközelítéséből és bizonyos értelemben normatív hozzáállással fogalmazódik meg. A stílusváltás jogosságát talán azzal indokolhatjuk meg elfogadhatóan, hogy jelenleg a modellek közötti átmenet korát éljük. Ezért is hasznos az eredmények és folyamatok számbavétele. Hiszen új utakat csak efféle áttekintés után célszerű előnyben részesíteni. A nyugati fejlődés szemünk előtt zajló modellváltása egyben utal a lehetséges választásokra az átalakuló közép-európai igazgatási rendszerekben. Noha itt más tényezőkkel is számolni kell, mindenképpen föltűnő a mintakövetés jelentősége. Emiatt a vázolt elméleti keretben érdemes áttekinteni néhány alapvető fejlődési formát. A közösségi szolgáltatások megszervezésének rendszerei országonként, de legalább is országcsoportonként különbözőek. A miértek közül most kihagyjuk a közhelyszerűen felemlíteni szokott okokat, amilyen a gazdasági feltételekre vagy nemzeti tradíciókra való hivatkozás. Noha ezek természetesen nem mellékesek, itt két másik, speciálisabb körülmény jelentőségét kell kiemelni. Egyrészt modellenként változóak azok az értékrendek, amelyekbe a közfeladatok ellátásának az alapvető elvei beágyazódnak. Noha ezek együttese országonként sem valami időtől független, konstans tényező, azaz adott helyen történetileg változó, azért letagadhatatlanul hordoz csak arra a nemzetre vagy nemzeti közösségre valló jellegzetességeket. Márpedig mindez erőteljesen kihat a közszolgáltatások biztosításának rendszerére. A témánk szempontjából különösen fontos másik meghatározó tényező pedig az, hogy a helyiterületi feladatellátás milyen mintái működnek az adott országcsoportban. Értve ezalatt nem csupán az önkormányzati rendszert, hanem a közfeladatok megszervezésének tágabb lokális környezetét is. Eltérnek mindegyikben azok a történelmi körülmények és folyamatok, amelyek eredményeként a jelen intézményrendszerek és azok sajátlagos működési rendje kialakult. Az összehasonlítás arra koncentrál, hogy az új menedzsment mozgalmai milyen módon érvényesültek, egyben miféle korlátokat hordoznak önmagukban. Miként valósul meg a folyamatok alakulásában a különböző közigazgatási rendszerek saját meghatározottsága? Az eredményből a további fejezetek elemzése alapján következtetni lehet majd a közép-európai, mindenekelőtt a magyar helyi és területi közigazgatási mintakövetés valóságos és célszerűen folytatandó irányultságaira.

1.1 Új Közszolgáltatási Menedzsment az angolszász országokban 1. A magánszektor és a közszektor értékrendszere alapvetően eltérő. Még akkor is igaz ez, ha a szokásos leegyszerűsítéssel szemben az állami közfeladat-ellátást a közszektor részeként, nem kizárólagos letéteményesének tekintjük. Szembesíthetők egymással a főbb mozgatók (Stewart és Ranson, 1994: 58.). Eszerint a magánszférát − egyebek mellett − a piacon való individuális választások, a kínálat és az árak, a fogyasztói szempontok, a verseny jellemzik. Ezzel szemben a közösségi szektort nagy vonalakban a kollektív választások, a szükségleti szempontok, az állampolgári jogon járó juttatások és jogosultságok rendszere határozza meg. A felsorolt értékek adják a menedzsment céljait, és meghatározzák azokat a peremfeltételeket, amelyekből levezethetők az alapvető közösségi vagy magán ellátás-szervezési feladatok. Aszerint, hogy magán- vagy köz-igazgatásról van szó (Pollitt és Harrison, 1992: 1−23.) eltér a menedzsment-

6


tevékenységnek a döntéshozatali folyamatba való kapcsolódása. Különböznek továbbá olyan alapvető szervezési tevékenységek és mozzanatok, amilyen a költségvetés tervezése, az ellenőrzés módja, a szolgáltatást igénybe vevőkkel való külső kapcsolatok rendje, általában véve a szervezeti közeg kialakítása és még számos más elem. A közszektor szervezésére irányuló reformtörekvések talán már létrejöttével és elismerésével egyidőben megkezdődtek. Az elmúlt három évtizedben mindenesetre számos országban sok program született erre. A folyamat a nyolcvanas évekre öltött egységes formát. Ekkortól datálhatjuk az ú. n. Új Közszolgáltatási Menedzsment (New Public Management) átfogó ágazatpolitikai kezdeményezésének általános elterjedését. Az általánosság nem jelent mindenütt egyforma mélységet. Valójában az úttörők egyes angolszász országok voltak. De az egész országcsoportról elmondató, hogy náluk váltak átfogó érvényűvé az új megközelítés elvei és szempontjai. Közöttük is voltak olyanok, amelyekben a politikai kezdeményezés ideológiailag jobban át volt szőve, mindenekelőtt a Thatcher-i NagyBritanniában vagy Új- Zélandon. A tapasztalatok, ha nem is ugyanolyan intenzitással, tova gyűrűztek a frankofon befolyási övezetű régiókra (Adamolekun, 1997). Továbbá ugyancsak jelen vannak a latin-amerikai országok közigazgatási reformjaiban (Peterson, 1997). Mi volt a "mozgalom" és a belőle kinövő folyamat újdonsága? Nem más, mint a közszféra és a magánszektor értékeinek új fajta kapcsolása a menedzsment szerepének kialakításában. A magánszektorra jellemző értékeket bevitték közszektorba. Tették ezt úgy, hogy a közfeladatok megszervezése mint tevékenység elé célként magánigazgatási, tehát piaci vagy ahhoz nagyon hasonló értékeket állítottak. Ily módon kialakult egy, a hagyományos igazgatási modellel szembeállítható menedzsment, amelyik struktúrájában, megoldásaiban, személyzetének alkalmazását tekintve, valamint kultúrájában valóban merőben új és szokatlan rendszert alkotott (Stoker és Mossberger, 1995). Ennek lényege a hierarchizált, bürokratikus és központosított szerkezettel szemben a kevésbé merev rendszert alkotó, de inkább az elérendő célra koncentráló, decentralizált megoldások kialakítása volt. A mozgékonyabb szervezetek eredményességi mutatói léptek a hivatali ellenőrzés mechanizmusai mellé. A minőség mérésére alkalmas paramétereket állították a társadalmi érdekek elvont kritériuma helyébe. 2. Hogy mindez, különösen az angolszász országokban nem csupán egy volt a technokrata törekvések közül, azt bizonyítani mindenekelőtt a kiváltó társadalmi és gazdasági kényszerek felidézésével lehet (Flynn és Strehl, 1996). A hetvenes évektől általánossá váló gazdasági válság hatására új megvilágításba került az állami szerepvállalás kérdése. Csökkentek az adóbevételek, ugyanakkor a társadalmi feszültségek hatására erősödött a szociális és egyéb közkiadások növelése iránti társadalmi igény. A költségvetések e feszültség hatására tartósan deficitessé váltak. A közkiadásokat ezért radikálisan csökkenteni kellett. Különösen a brit Thatcher-kormány járt élen az ebből a helyzetből való kilábalást meghirdető konzervatív gazdaságpolitika vitelében, és benne a következményeknek a közigazgatás egészére történő átvezetésében (Flynn, 1993). Az egész politika következménye a neoliberalizmus társadalmi értelemben vett széles térhódítása lett a második világháború utáni szociáldemokráciával szemben. Nem kétséges, hogy a politikai és ideológiai változás az állam szerepének, mint általános kérdésnek a megítélésével összefüggésben, mélyen kihatott az állami működés különböző formáinak alakítására. Nagy-Britanniában e program része volt az önkormányzatok "megregulázása", amelynek keretében bevezettek a központi kontrolt a helyi túlköltekezés ellen, átalakították az adórendszert, jelképnek is beillő módon eltörölték a Nagy-Londoni Tanácsot. Jó másfél évtizedes folyamatban csaknem minden közszolgáltatási rendszer átalakítására sort kerítettek. A lakásrendszert a privatizáció jegyében alakították át; az oktatási rendszerben lehetővé tették az intézmények önkormányzati

7


fennhatóság alóli tömeges kivonását; az egészségügyi ellátásban az ú. n. belső piacok (kvázi-piac) kialakításával honosítottak meg új, a teljes finanszírozás alapjául szolgáló teljesítménykövetelményeket. Az ideológiára épülő közigazgatási "ágazatpolitika" lehatolt tovább, egészen a menedzsment technikákig. Úgy, hogy a még oly szakracionális megoldások magyarázatában és indokoltságában azért világosan föllelhetők az alapul fekvő motívumok. Talán ezért is volt képes a konzervatív politika mindig is befogadni témái közé a közszolgáltatás-szervezés kérdéseit. A piac szerepének erősítését a közfeladatok biztosításában, a verseny előtérbe állítását ezért összekapcsolhatták az igazgatási megoldások és technikák kifejezetten a szóban forgó célok realizálására orientált új eszközrendszerének kialakításával. A közkiadások visszaszorításának célját mindenekelőtt az egységnyi költség csökkentésével, valamint a teljesítménymérés technikáinak addig nehezen alkalmazható területekre való bevezetésével kísérelték meg érvényesíteni. Érdekes, hogy a logikát az ellenzők is átvették. A teljesítménymérés általánosság tétele a közszférában például nemcsak létszámcsökkentés és új munkamódszerek bevezetésének alapjául szolgálhatott, hanem védekezésül is a megalapozatlan leépítési törekvésekkel szemben (Flynn és Strehl, 1996). 3. Milyen témákat, megoldási formákat állított előtérbe az Új Közszolgáltatási Menedzsment? A válasz megadáshoz érdemes többféle ismérv szerinti csoportosítást alkalmazni. Egyrészt azért, mert valóban rendkívül szerteágazó elemeket találunk. Másfelől a különböző megközelítésű rendszerezések felvillantják a törekvés sokszínűségét és gazdag tartalmát. a) Az első ismérv a javasolt megoldások társadalmi kihatásának mértéke szempontjából kategorizál. Eszerint vannak makroszintű változásokat kiváltó szolgáltatásszervezési megoldások, illetve szakágazati szintű technikák, amelyek az új menedzsment által szolgálni kívánt értékek realizálódását segítik elő. Az Új Közszolgáltatási Menedzsment jelentősége makroszinten a következő folyamatokkal összefüggésben ragadható meg: • a közigazgatás növekedési ütemének csökkentése a költségvetés és a személyi állomány vonatkozásában (Hood, 1991:3.); • a piacosítás és a privatizáció révén az állam egyoldalú ellátó szerepéhez képest előtérbe kerül a szubszidiaritás a közszolgáltatások biztosításában (v. ö. Hood, 1991: 3.); • kialakítják a legnehezebben piacosítható közszolgáltatások (oktatás, egészségügy) belső piacait különböző szimulációs megoldásokkal (Walsh, 1995: 138−163.); • fogyasztói orientáció a közszolgáltatások szervezésében a korábbi jóléti állam jogosultsági alapú megközelítésével szemben. Látható tehát, hogy az új menedzsment célkitűzései nagyon is illeszkednek egy társadalomszervezési elvrendszerhez, az abban középpontba állított értékrendhez. A témák másik csoportja már kevésbé kötődik a politikai értékekhez, bár visszavezethető azokra. Közös jellemzőjük inkább az igazgatási szakracionalitás, amelynek új technikáit kísérli meg mindegyikük hétköznapi gyakorlattá tenni. A teljesítményorientáció jegyében kerülnek előtérbe a következő követelmények: • a kifelé irányuló, "társadalmi" teljesítmény egyértelmű mutatókkal való mérése; • a közszolgáltató, a köz-megrendelő és a fogyasztó kapcsolatainak mindig konkrét szerződéses rendezése; • a szolgáltatásszervező egységek önállósítása elszámolás, felelősség és érdekeltség szempontjából;

8


• a szervezési folyamatok átalakítása azáltal, hogy kulcsszerepet kap a stratégiai szemlélet (külső célorientáció), valamint a kimeneti teljesítmény kontrolja; • a tervezési és költségvetési rendszerek módosulása, jelentőségének növekedése a pusztán szervezeti eszközökkel való igazgatás eszközeivel szemben; • a nem pusztán közfeladatként ellátott megoldások, az ú. n. alternatív szolgáltatásszervezés felértékelődik. Látható tehát, hogy a konkrét célkitűzések és jellemzően alkalmazott technikák nagyon is kifejezik az új menedzsment legfőbb sajátosságát. Nevezetesen azt a motivációt, miszerint a magánszektorra jellemző igazgatási eszközöket és mentalitást igyekeznek kialakítani a közszférában is, mégpedig mind a szolgáltató, mind a fogyasztó és igénybevevő oldaláról. A fenti csoportosítás lényeges hazai szempontból is. A rendszerváltást követően lezajló társadalom-átalakulási folyamatok hatására a közigazgatásban is megjelentek az új szemlélet elemei. A helyi-területi igazgatás e tekintetben különösen fogadókész volt (Horváth és Kiss, 1996). De legalább ennyire fontosak a jogalkotás sok tekintetben paradigmaváltásra valló fejleményei. Mindezek alapján felismerhetők azok a makroszintű tendenciák az igazgatás szerepével összefüggésben, amelyeket az első csoportban felsorolt jellemzőkkel írtunk le az imént. Ezzel szemben nálunkegyelőre jóval kevésbé láthatóak az igazgatásszervezés ágazatpolitikájában azok a technikaibbnak tűnő változások, amiket a fenti második blokk gyűjtött csokorba. A változások ilyen részletekig még nem jutottak el. Összességében csak mérsékelt elmozdulások történtek. Bár egyes területeken a feltételek megértek a változásra, és biztató kezdeményezések tanúi lehetünk. (Például a kiszerződés révén létrejövő ú. n. kiszervezés területénvagy a projekt menedzsmentben.) b) A második ismérv, ami szerint csoportosíthatjuk az Új Közszolgáltatási Menedzsment által középpontba állított témaköröket az a változások fókuszának közigazgatáson belülre vagy kívülre való helyezése. A közigazgatásra magára irányuló célkitűzés (Cheung, 1997: 440−441.) a tevékenység társadalmi hatékonyságának növelése, a pénzügyi menedzsment reformja, a decentralizáció, a közszolgálat átalakítása és általában az új igazgatásszervezési technikák alkalmazása. Ezzel szemben "kifelé" irányuló követelmény a privatizáció, a magánszektorra vonatkozó dereguláció, a fogyasztói részvétel a szolgáltatásszervezésben, a szolgáltatói szervezetek önállóságának növelése, a piaci mechanizmusok bevonása a közszektor működési rendszereibe. A belső változási tendenciák lényege a közszektor növekedésének, másfelől pedig centralizációjának a korlátozása. A kifelé irányuló törekvések ezzel tökéletesen egybe csengnek, amikor az állam visszavonulásával keletkező vákuumot a privát szektor szereplőinek az aktivizálásával kívánják betölteni. 4. Mi a helyi és területi szintek szerepe az Új Közszolgáltatási Menedzsment filozófiájában és gyakorlatában? Mint az eddigi témafelsorolásokból látható volt, a központosítás gyakorlata ellenében valók legfőképpen az alapvető törekvések. Ez a megközelítés közvetlenül is kifejeződik az alsóbb szintű kormányzati szinteket előtérbe helyező decentralizáció fontosságának hangsúlyozásával. Másfelől, az államigazgatási szervezetrendszeren belüli dekoncentráció is tágabb értelemben előkerül, amennyiben az önelszámoló egységek körének növelését hangsúlyozzák. Mégis, e kérdés kapcsán nem a decentralizáció és a dekoncentráció hagyományos értelmezését kell középpontba állítani. Valójában ugyanis az Új Közszolgáltatási Menedzsment nem áll meg az állam határainál! Amikor decentralizációt mond, nem egyszerűen és nem is elsősorban a helyi és területi önkormányzatokra gondol, hanem a közfeladat-ellátás társadalmi decentralizálására. Azaz a magánszektor közmegbízásaira, az önkéntes szervezetek aktív szolgáltatói helyzetbe hozására, a fogyasztói kontrolra, a kiszervezéssel mozgósítható piaci erőforrásokra és így tovább.

9


Megvan persze ebben az önkormányzat szerepe is. Csakhogy nem feltétlenül abban, hogy az ő szerepe növekedjék a központi szinttel szemben. Sokkal inkább generátornak kell lennie, amelyik segíti és menedzseli a társadalmi és piaci szervezésű közcélú tevékenységeket. Vagyis a decentralizáció fókuszában itt nem a közjogi értelemben vett helyi önkormányzati intézményrendszer áll, hanem maga az önkormányzatiság. Ez utóbbi nem közjogi, de még csak nem is közösségi, hanem egyszerűen (értékmentesen) társadalmi kategória. Ugyanez a logika érvényes a dekoncentráció értelmezésére. A lényeg itt nem a hivatali láncolaton belüli szétpontosítás. Sokkal inkább az állami kötelékről való részleges vagy teljes leválasztás, az önelszámolás, a versenyhelyzetbe helyezés. Csupa olyan elv tehát, amiről azonnal a privatizációra asszociálnánk. Csakhogy vannak olyan közfeladatok ahol ez tömegesen lehetetlen. Nos, az Új Közszolgáltatási Menedzsment logikája szerint ilyenkor belülről kell szimulálni a piacot. Az állami szektoron belül, például az egészségügyi ellátásban kell olyan finanszírozási és szervezési feltételeket "csinálni", amelyek imitálják a magánszektor mechanizmusait. Ehhez pedig elengedhetetlenül fontos elem az egymástól elkülönülő, összemérhető, versengő alapegységek léte. 5. Az angolszász országok által kibontott, majd más országcsoportokban is többé-kevésbé átvett menedzsment mozgalomnak azonban kezdettől fogva számos kritikával kellett szembenéznie. A kilencvenes évekre az ellenérzések egyre erősebbek lettek. Ez azzal a körülménnyel is összefüggött, hogy a gyakorlat több nem kívánatos következményt hozott. A kritikusok szerint (Stoker, 1997a) az új megoldásokat és elveket zászlajára tűző mozgalom bár kétségkívül számos részeredményt ért el, összességében sokat tett a demokrácia és a helyi önkormányzat szerepének, súlyának csökkentéséért. Ennek a bírálatnak több rétege van. A helyi önkormányzatok elleni támadás közvetlenül is érzékelhető volt például Nagy-Britanniában. De általában véve mondható, hogy a célorientált területi igazgatási szervek, valamint az egyes szolgáltatások szervezésére kialakított ú. n. speciális kerületek valóban csökkentették az átfogó helyi vagy regionális politikai áttekintés lehetőségét. Még akkor is, ha egyenként demokratikus testületi kontrol alatt állt e szervezetek működése. További általánosításként leszögezhető, hogy a közszolgáltatás-szervezésre orientált fogyasztói demokrácia nem kedvez a képviseletre alapozott helyi demokráciának. Nyilvánvaló ugyanis, hogy ebben az összefüggésben csökken a választott testületek befolyási lehetősége. Bár a fogyasztói kontrol, ha működik, szintén korlát a közösségi érdekek megsértésével szemben, de csak bizonyos határig. Nem képes ugyanis közösségi fórumon kifejezésre juttatni az átfogó mérlegelés politikai szempontjait. Nemcsak ezen az ideológiai síkon bírálják egyre hevesebben az új-konzervatív megalapozottságú igazgatásszervezési elveket és megoldásokat. A szakracionálisnak vélt megoldásokat az ellenzők úgy aposztrofálják, mint amik mozgalmi részeredmények csupán. A teljesítménymutatók például szerintük önálló életre keltek, önmagáért valók lettek. Az új menedzsment által mindenhatónak vélt kiszerződéses rendszerre is szkepszissel tekintenek, mint olyan technikára, amellyel nem sikerült mégsem kiküszöbölni a közszektor megbízásaival kapcsolatos korrupciót és apparátusi ellenérdekeltséget. A kritikai hangok fölerősödtek az 1997. évi brit munkáspárti kurzusváltás nyomán. De jelen voltak már ezek a nézetek a demokraták amerikai kormányzásának kilencvenes évekbeli kezdetétől. Skandináviában továbbá talán soha nem is tűntek el teljesen. Ezzel együtt a bírálók is elismerik, hogy azért a mozgalom számos, "általa nem szándékolt" eredményt ért el, mint amilyen például a közfeladatokkal kapcsolatos ellátásszervezés kérdéseinek nyilvánossága. Tény továbbá, hogy még a konzervatív kormányok idején az ellenzék is élt az új menedzsment követelményeinek előtérbe helyezésével, legfeljebb más hangsúlyokat érvényesítve. Ebből úgy tűnik, az eredmények tartósan be fognak épülni a közfeladatok megszervezésének társadalmi mechanizmusaiba (l. Stoker, 1997b).

10


1.2 Szolgáltatásszervezés a francia közigazgatás útján A francia szakirodalomban és a közigazgatás gyakorlatában az Új Közszolgáltatási Menedzsment nem jelentett akkora nóvumot. Egyszerűen azért, mert a fogalommal érintett alapvető kérdéskör, a köz- és a magánszektor viszonya, a francia rendszernek a 19. század eleje óta témája volt. Más kérdés, hogy az új fogalomkör bevezetése itt is más megvilágítást teremtett számos igazgatási probléma megközelítéséhez (Vayrou, 1995). Elsősorban a politika és az igazgatás viszonyának új szemlélete volt vagy lehetett volna érdekes. Ezzel együtt, a francia közigazgatásban a magánszervezetekkel való kapcsolatrendszer kialakítására hagyományosan az államszervezési módszer jellemző. Talán ezzel az alkati eltérésből eredő "fogadóképtelenséggel" magyarázható, hogy az angolszász országokhoz hasonló ideológiai és igazgatási értelemben szakracionális paradigmaváltás ebben a közegben nem következett be. Annál érdekesebbek azonban azok a finommozgások, amelyek révén az eredendően jóval kiépültebb közigazgatási rendszer reagált az új kihívásokra. Induljunk ki abból az alapvető körülményből, hogy a közfeladatok igazgatásának hagyományos francia rendszere (gestion public) korántsem azonos azzal a szintén létező fogalomkörrel, amit a közszolgáltatási menedzsment (management public) takar (Auby, 1996: 1−7.). Az előbbi államszervezési kérdés elsősorban, míg az utóbbi, elkülönült témaként, a magánszektor közfeladatok ellátásba való illesztését, ennek megfelelően a közszektor bizonyos átformálását fókuszálja. 1. A helyi közszolgáltatások joga rendkívül kidolgozott joganyag, amibe beletartozik a finanszírozási rendszer intézményeinek részletezése is. Jellemző, hogy a kompilált matéria és tartalomelemzése két kötetes vaskos kézikönyv (Droit, 1995), amelynek törzsanyaga a közigazgatási jog alapvető része (Moreau, 1995: 943−1011). Mint a francia közigazgatási jogban általában, a fejlődésnek ezen a területen sem a jogalkotás az egyetlen húzóereje, hanem legalább ilyen súllyal esik latba a közigazgatási bírósági gyakorlat szerepe, amit a Conseil d'État működése testesít meg. A helyi önkormányzatoknak törvény szerint kötelező és szabadon felvállalható feladataik vannak. Hogy az ezek megvalósításaként szervezett közszolgáltatásokat közvetlenül maguk végzik-e vagy más feladatellátó révén, esetleg delegálják a szolgáltatás teljesítését, az szabad választásuk kérdése − ami a rendszer alapelve. A jogintézmények részletesen kidolgozottak. Ennek alapján fölvázolhatók a helyi közszolgáltatások ellátásának fő csoportjai. Számunkra e helyen a közszféra szerepének megnyilvánulási lehetőségei az érdekesek. Eszerint a helyi önkormányzat közszolgáltatást, illetve felvállalt közfeladatot a következőképpen láthat el: • Saját feladatkörként. Ekkor a feladat ellátását költségvetésből oldják meg. De nem szükségképpen a saját szervezet keretein belül, hanem például megfelelő munkaszervezet alapításával (pl. turista iroda). • Önkormányzati részvételű magántársaság útján. A kötelező feladatkörbe nem tartozó területeken a közigazgatási szerv magánszereplőkkel egyenrangúan vehet részt olyan társaságokban, amelyek valamilyen közösségi érdekeltséget hordozó tevékenységet végeznek (pl. városfejlesztő társaság). • Közfeladat ellátásának átruházása magánérdekeltségű szervezetre vagy szerveződésre. Mindig szerződéssel történik, és lényege a hasznok és kockázatok megosztása. Ennek különböző mértékei és arányai szerint, különböző szerződéstípusok és azok tradicionális gyakorlata alakult ki (pl. menedzsment szerződés, koncesszió). • Egyes, közszolgáltatásokkal kapcsolatos tevékenységekre szóló megbízás adásával. Ilyenkor meghatározott munka vagy tevékenység végzését, illetve községi tulajdonú dolog hasznosítását adja ki másnak a közigazgatási szerv. A jogviszony alaptermészetét

11


jól jellemzi, hogy szemben az előbbiekkel, eredetileg erre nézve a polgári jog szabályai voltak irányadóak. A típusok árnyaltsága jól mutatja, hogy a francia rendszerben a közszolgáltatások, közfeladatok ellátásában való magánszervezeti részvétel nem igazgatási újítás és mozgalom kérdése, hanem az államszervezési tradícióé. A megoldások jogi kidolgozottsága és bejáratott gyakorlata azonban mégsem valami merev dogmatikán alapul. A részletes szabályozás ellenére sincsen semmilyen formakényszer. A szerződések tartalma a köz- és a magánszektor szereplői között szabadon alakítható. Valahogy úgy érvényesülnek tehát a szabályozott formák, miként a polgári jogban az egyes szerződésfajtákra vonatkozó előírások, amelyektől a felek egyező akarattal többnyire eltérhetnek. Ennek következményeként a valóságos szerződések egyik típusból gyakran átnőnek a másikba, amit a közszolgáltatások szervezését vizsgáló felmérések pontosan igazolnak (Lorrain, 1992: 88−89.). A gyakorlat tehát fontos szerepet kaphatott a tradíció kialakulásában és megszilárdulásában. A közigazgatási bíráskodás esetjogi gyakorlata ebből a szempontból nézve kiemelt jelentőséget nyer. A jogfejlesztésre ily módon fontos szerep juthatott. Mindezek a tényezők együtt a részletes szabályozás és a rigorózus esetjogi gyakorlat ellenére is a rendszer flexibilitását biztosítják. Tanulságos azonban, hogy kezdetben a kötöttségek erősebbek voltak, az írott jog prototípusait nem lehetett áthágni. Csak utóbb oldottak a kötöttségeken (Lorrain, 1992: 87−89., Lorrain, 1995). Magyar szemmel nézve a szabályozás és a gyakorlat rendkívüli árnyaltsága figyelemreméltó. Érdemes felfigyelni a feladatellátási típusokban testet öltő, a valóságos viszonyokból eredeztethető megkülönböztetésekre, amelyeket aztán a szabályozási következmények híven átvezetnek. Fontos a közmegbízások és a kiszerződés megkülönböztetésére. Utóbbi esetben a feladat és a szerződéses viszony közszolgáltatási jellege meghatározó. Éppen ezért a hasznok−kockázatok telepítése és megosztása a központi kérdés, kevésbé az egy feladat elvégzésére szóló felkérés. Ez nagyon lényeges disztinkció, noha a közigazgatási szabályozás jogosultságát mindkét esetben (bár nem azonos okból) megalapozza, hogy a megállapodásban szereplő egyik fél a közszférából való. A hasznok és a kockázatok telepítésének módja, mértéke is eltér az delegált feladatellátás különböző formái esetében. Ennek részleteire a későbbiekben még visszatérek. Az érdekeltségi elemek tisztázása, a közigazgatási kontrolok beépítése teszi lehetővé a sok kis önkormányzat, illetőleg a nagyobb szolgáltató szervezetek között mégis az egyenértékűség alapján való megállapodások rendszerének működését. Fontos az önkormányzati szerepek különbözőségének modellezése. A közfeladat megvalósítását (például egy beruházás formájában) elválasztják a közszolgáltatás nyújtásától, még inkább annak szervezésétől. A különböző alakzatok a társadalmi szükségletek által megkívánt sajátos jogviszonyok változatait állítják össze. 3. Az újabb fejlődés iránya az, hogy a köz- és a magánszektor nem kívánatos összefonódásait igyekeznek nyesegetni jogalkotási és más közigazgatás-szervezési eszközökkel. A kilencvenes évek első felében a közfeladatok delegálásának további szabályozása, valamint az átláthatóság erősítése került napirendre. Az utóbbira néhány látványos és botrányos korrupciós ügy nyomán került sor. A kontrolok jelentősége valóban nagy, mivel a közhatalom visszaélhet hatalmával, befolyásával, és azt könnyen konvertálhatja a magánszférával való kapcsolatban materiális előnyökké. A magánszektor a jól fizető és viszonylag kockázatmentes közmegbízásokért köztudottan hajlamos megvesztegetésre. A franciaországi tapasztalatok is bizonyítják ennek létét. Sőt, nem ritka a közösségi szabályozási eszközök fölötti alku sem, például a helyi adók vagy a szolgáltatási díjak megállapítása és a bevétel felhasználása tekintetében.

12


A korrupció alapjául szolgál az a rendszerjellemző, ami a feladatot delegáló közmegrendelő és a szolgáltató monopolcégek különböző kapacitásai között fennáll. A francia szétaprózott helyi igazgatási rendszerben fokozottan szembesülhetnek az információs aszimmetriával a közmegbízások terén. Ezért a szerződésekben, angolszász példákra hivatkozással, újabban forszírozzák a mérhető és objektív mutatók alkalmazását (Bouinot, 1997). További kihívást jelent az itteni önkormányzatokat sem elkerülő pénzszűke, ami a közpénzek felhasználásának célszerűségét állítja előtérbe a helyi-területi színtereken is. Végül az Európai Unió közbeszerzési és közszerződési szabályai ösztönöznek még a köz- és a magánszféra közötti megállapodások rendszerének teljesítményelvű szabályozásnak kiegészítésére. A francia rendszert is érintik tehát olyan kényszerek, amelyek a piaci szektor szerepének tisztázására, szerepének erősítése irányában hatnak. Az angolszász országokkal szemben azonban itt kevésbé a magánszektor közfeladat-ellátásban játszott szerepét, annak terjedelmét törekszenek növelni. Inkább a kapcsolat tartalmát igyekeznek megtisztítani a nem kívánatos ballasztoktól. Különbség az is, hogy ezt a célt kevésbé menedzsment eszközökkel, inkább közjogi és közigazgatási jogi szabályozással, de nem kizárólag jogalkotással, próbálják megvalósítani. 4. Franciaországban tehát az Új Közszolgáltatási Menedzsment szerepe viszonylag gyenge. Jelen van ugyan a mozgalom technikáiban (Flynn és Strehl, 1996:112−131.). Ez ki is mutatható bizonyos megoldások alkalmazásában és újabban elterjedésében. Ilyen például az önelszámoló egységek bővülő szerepe a közigazgatás szervezetrendszerében. Ezek a menedzseri eszközök azonban megmaradnak a technikai megoldások világában. Nem csapnak át és nem egyesülnek olyan rendszerré, amelyeket ideológiailag megalapoznak, sőt, politikai mozgalmakban is felhasználnak. A modell más megközelítésben mond sokat a közszolgáltatások szervezésének állami eszközeiről. Állami eszközökről, amelyek egyáltalán nem államosítást takarnak. A magánszektor közfeladatok ellátásával való megbízása itt rendszerszerű. Szabályozási technikái sokkal inkább előtérben állnak, mint az angolszász rendszerekben. A decentralizáció szerepe a francia közszolgáltatás-szervezési szisztémában a közigazgatás oldaláról nézve magától értetődő. A mintegy 36 ezer önkormányzati egység önálló alanya a közfeladatok ellátásának, következésképp a közmegbízások adásának, a feladatok delegálásának is. A történelmi fejlődés folyamatából nem kevésbé egyértelmű, hogy a kis kapacitású önkormányzatok saját szervezésben képtelenek feladataikat teljesíteni. Ezért a megfelelő méreteket különböző megoldások útján "érik el". A szolgáltatásszervezésben ilyen a magán- vagy ú. n. köz−magánvállalatok szolgáltatásszervező tevékenysége, amely mintegy begyűjti a kis egységek közmegrendeléseit. A másik integrációs megoldás a társulások kiépült rendszere, amely szintén elsősorban a közszolgáltatások és közfeladatok közös és szervezett ellátásának formája. Mindezek az integrációs megoldások azonban nem eliminálják a decentralizációt szolgáltatásszervezési értelemben sem, hiszen a feladatellátás jogosítottjai továbbra is a kis önkormányzati egységek maradnak. Emiatt és ezen keresztül alakulhatott ki a közmegbízások és feladat-átruházások bemutatott rendszere. A tanulság számunkra az, hogy a decentralizációnak még az államszervezési eszközei sem szükségképpen rekednek meg az állam, az önkormányzat szervezeti rendszerén belül. Azon túlnyúlnak, piaci és társadalmi környezetükkel tervezett és szervezett interakcióba lépnek.

1.3 Igazgatásszervezési reform a német közszolgáltatási rendszerben A német államiság tradíciója a porosz fejlődésből eredeztethető. Lényegét, működési alapjait a weberi leírás jellemezte először. Bár ez a közeg a század közepe óta számos változáson ment keresztül, azért nem véletlen, hogy a közszolgáltatások menedzsmentjének reformja viszonylag későn, csak a kilencvenes évek elején ért el idáig.

13


1. Tulajdonképpen egy beépítési, recepciós folyamatról van szó, amelyben az átvételt követően az új elemeket saját képükre formázva, hatékonyan építették be a rendszerbe. A "neues Steuerungsmodell", azaz új igazgatási modell az önkormányzatok tanácsadási ügynöksége (KGSt) által 1993-ban kiajánlott módszerek együtteséből állt. Ennek fő elemei voltak a következők (Klages és Löffler, 1996: 135−136.): • kimenet-orientált költségvetési tervezés, • az igazgatási eredmények költségeinek számbavétele • a magánszférában szokásos könyvelési rend bevezetése • önelszámoló szervezeti egységek kialakítása • minőségi mutatók definiálása • fogyasztói orientáció • külső források bevonása, kiszervezés, privatizáció • nyitottság a versenyre a közfeladatok ellátás terén is. A rendszert más néven Tillburgi Modellként ismerik. Az elnevezés a holland szervezeti minta városára ural, ahol ebben a régióban először és kiterjedten alkalmazták a fenti technikákat. A "honosítás" ilyen gyakorlata nagyon jellemző. A reformot kezdettől alapvetően igazgatásszervezési változtatásként fogták föl, aminek elsőszámú jellemzője, hogy alulról, az önkormányzatoktól indul ki. Nincs tehát központi kezdeményezés a háttérben, mint az angolszász országok esetében. Ebből az is következik, hogy a politikai ideológiai motivációk is háttérbe szorultak. Kevésbé a magánosításra, a közszektor visszaszorítására helyezték a hangsúlyt. Sokkal inkább olyan földhözragadt, de nagyon is ésszerű szempontra, mint a bürokrácia tevékenységének racionalizálása. Amikor itt társadalmi hatékonyságról beszélnek, az nem jelent sem kevesebbet, sem többet, mint a hivatali szervezet tevékenységének minősítését. Nincs mögötte viszont az állam társadalmi szerepének alakítására irányuló szemléletváltoztatás képzete. Az ideológián túl az ágazatpolitikai szempontok érvényesítése sincs annyira előtérben. Az átszervezések motorja nem feltétlenül a célkitűző politikai akarat határozottabb kifejezésre juttatása. Megmaradtak inkább a kézzelfoghatóbb szervezeti és eljárási megoldások szisztematikus javításánál. Éppen e gyakorlat-közeliség miatt a reform alapvetően a helyi közigazgatás problémájaként merült föl mindvégig. Ilyenként azonban szép karriert futott be. A kezdeményezés a nemzetközi fejlődés eredményeinek rigorózus átvételén alapult (v. ö.: Banner, 1993: 190−194.). Szinte mindent átvettek az angolszász igazgatásszervezési mozgalmaktól. De szigorúan csak igazgatásracionalizálási megoldások formájában (l. Damkowski és Precht, 1995), annak kiterjesztésétől következetesen távol tartották magukat. Az ebben a szemléletben testet öltő technicizmus az igazgatás és a célkitűző politika határozott szétválasztásából indul ki. A két elkülöníthető szféra kapcsolatának pontos feltárása szolgálhat eszerint az igazgatási technikák megújításának igazi alapjául. A közfeladat-ellátás összes mozzanatát ez alapján lehet tökéletesíteni, a döntéselőkészítő modellalkotástól a kimeneti kontrolig (KGSt, 1993). Az aprólékos elemzés alapján olyan praktikus specialitások is külön kezelhetők, mint amilyen a kis önkormányzatok igazgatási racionalizálásának problémája vagy a keletnémet tartományok hivatali működési korszerűsítése (KGSt, 1993: 36−37.). Különösen az utóbbi mutatja, hogy a részletektől való közelítés igazán nagy horderejű és -volumenű kérdések kezeléséig vezethetett. A "neues Steuerungsmodell" ezen az úton képes volt valóságos igazgatásracionalizálási tömegmozgalommá válni az önkormányzatok között.

14


A folyamatok eredményeként jelentek meg utóbb a politikai összefüggések. Fordított okozati sorban tehát, mint az angolszász országokban. Itt ugyanis az átszervezések nyomán következtek be a szükségképpeni hatalmi átrendeződések az igazgatáson belül, illetve a hivatali szervezet és a politikai testületek, tisztségviselők között (Adamaschek et al., 1997: Einführung, 1−37.). Az a probléma is előtérbe került, hogy az igazgatási teljesítmény mérése, a költségvetési kontrol technicizált megoldásai végül is a politika átfogó, mérlegelés-képes szerepét gyengítik. Ezzel, ad absurdum, a helyi demokráciával szembeni konkurencia lehetőségéhez jutunk. E decentralizációs konfliktus a racionalizálási modell érdekes folyománya. 2. A "neues Steuerungsmodell" igazgatásszervezési megoldásaitól el kell választani az önkormányzatok tulajdoni részesedésének menedzsmentjét (Beteiligungsmanagement). A helyi közfeladatok ellátását részben a polgári jog hatálya alá tartozó kft-k és rt-k végzik, amelyekben a helyhatóságoknak kisebb, nagyobb vagy éppen 100 %-os tulajdoni részesedésük van. Attól függően, hogy milyen fontosságot tulajdonítanak az illető feladat közösségi befolyásolásának, illetve milyen tulajdoni pozíciót képes megszerezni ennek érdekében a helyi közhatalom, szigorúan piaci szereplőként. Itthon használatos kifejezéssel talán portfolió-igazgatásról beszélnénk. Ez formailag fedi is a tevékenység mibenlétét. Azonban a német rendszerben ez elsősorban a közfeladatok magántársasági formában való ellátását jelenti, akár 100 %-os részesedés mellett is, pl. a vízművek, a csatornázási szolgáltatás üzemeltetését ideértve. Nálunk ezzel szemben nem erre gondolnak elsősorban, hanem a vállalkozói vagyon pl. termelőcégekben szerzett részesedés, kötvények, értékalapok kezelésére és forgatására. A német rendszerben szigorúan a közfeladat-ellátás egyik formájáról van szó, amit az önkormányzat nem közhatalomként, hanem magánjogi alanyként befolyásol. A konszernként működő város (konzern Stadt) fogalma ezt a tevékenységet fogja át (Vogelgesang et al., 1997: 291−292.). Noha igazgatási reformmal e téren is szembesülünk, azt itt nem tekintik szoros összefüggésben állónak a hivatali szervezési rendszer egészét érintő, adminisztratív indíttatású kezdeményezésekkel. Jellemző ez a disztinkció! Pontosan ellentétes a francia vagy az angolszász megközelítéssel. A jobb megértés érdekében fogadjuk el egyelőre, és haladjunk a német helyi közigazgatás logikája szerint. A szűken értelmezett, belső igazgatási reform elemeit vesszük számba az alábbiakban. 3. Miben áll az új kormányzati-szervezési modell tartalma? Ezt a kérdést itt azért érdemes föltenni, mert a német reformgyakorlatban mindennél világosabban fogalmazódik meg, hogy szervezéstani értelemben mi az alapvető különbség a hagyományos, illetve az új közigazgatási működés között. Szembeállítják az új stratégiai és a hagyományos operatív menedzsmentet. A stratégiai menedzsment a piaci vállalkozások, a magántulajdonú társaságok igazgatási szemléletét mintázza. Az új modell célja ennek a módszernek az átültetése a közigazgatás területére, oly módon, hogy a bürokratikus szerv kifelé irányuló tevékenységében aszerint működjön, ilyen megoldásokat alkalmazzon. Tehát például ne egyszerűen a ráfordítás-arányos eredményben legyen érdekelt, hanem a külső teljesítmény célzott hatásának maximalizálásában is. Az igazgatási mozzanatokat elemző leírásokból (l. pl. Rembor, 1996) világosan kiderül, hogy az operatív menedzsment mennyire "befelé forduló". Önmagához képest viszonyít, amikor az eredményt csak a ráfordításokkal méri − amivel elszakad a társadalmi hatás megfelelő értékelésétől. Ezzel szemben a stratégiai menedzsment minden tevékenységet, eredményt kívülről, a társadalmi hatás és következmények oldaláról vesz számba. Az utóbbi irányultságot igyekeznek érvényesíteni az előtérbe állított értékek (Adamaschek et al, 1997: Einführung, 1−37.), amilyen többek között a teljesítmény demokratikus kontrolja, a polgár- és fogyasztói orientáció, a kooperáció a politika és az igazgatás között, a decentralizált vezetés elve vagy az innováció- és fejlődőképesség verseny révén erősítése.

15


Az igazgatásszervezési megközelítésben tehát a külső, társadalmi motiváció teret kap ugyan, de csakis úgy, mint egy belsővé tett, interiorizált érték. Az igazgatás számára "előírják" a fogyasztói szempontok előtérbe állítását. Ez azonban nem ugyanaz, mint mikor, mondjuk, megrendelői vagy fogyasztói oldalon van folyamatos választási lehetőség a szolgáltatást nyújtók között. Előbbi esetben csak igazgatásszervezésről, az utóbbinál társadalompolitikai tartalmakról is szó van. A német modellben a privátszektor normáinak az állami bürokrácia gépezetébe való beültetése áll előtérben. Nem vitás, hogy − mint azt a kétségbe vonhatatlan eredmények bizonyítják − ez önmagában sem alábecsülendő célkitűzés. A decentralizáció előtérbe kerülése ebben a megközelítésben egyértelmű. Hagyományos értelemben az államon belüli hatalmi súlypontok központból való kihelyezése összhangban áll a vázolt szervezési logika érvényesítésével. A korszerűsítéshez ugyanis az alapegységek elhatároltabb önállóságát kell előfeltételül biztosítani. Igaz ez nemcsak az önkormányzatok és a központi kormányzat, hanem általában véve a nagyszervezetek és azok kisebb egységeinek vonatkozásában is. 4. A közszolgáltatási menedzsment új szemléletének különböző közigazgatási modellekben való érvényesülése, azok összehasonlítása fontos tanulságokkal szolgál. A német út mindennél világosabban mutatja, hogy társadalmi értelemben szűkebb és tágabb megközelítéssel kell számolnunk. Valójában a társadalompolitikai összefüggések akkor is felvetődnek, ha azokat eredetileg nem szándékoznak kezelni, miként azt a decentralizációs konfliktus felmerülése mutatja. Az igazgatásracionalizálás e nemzetközi tendenciája tehát nem választható el az állam közszolgáltatások biztosításában játszott szerepének átfogó értékelésétől. Márpedig ez alapvető közösségi értékek megítélésével áll elszakíthatatlan kapcsolatban. A mi hazai fejlődésünkben az Új Közszolgáltatási Menedzsment mozgalmának szervezetracionalizálási céljait semmiképpen sem szabad elszakítani a társadalompolitikai tartalmaktól, amit ez a változtatási irány hordoz. Már csak azért sem, mert a rendszerváltás közege viszonylag kedvező az ilyesfajta szakracionalitások és azok tágabb kihatásainak együttes felvetésére és megítélésére. Ugyanakkor nem lehet eléggé kiemelni az intézményes megoldások kimunkáltságának fontosságát, amire a francia évszázados gyakorlat hív fel. Miként az aprólékos szervezési megoldások érvényesítésére a német modell szolgál következetes példaként.

2. A magánszektor szerepe a helyi közszolgáltatások biztosításában

16

2. A magánszektor szerepe a helyi közszolgáltatások biztosításában A versenyszféra szerepet játszik a közfeladatok ellátásában, elsősorban a közszektor megbízásainak teljesítése útján. Az érdekeltség léte nem kétséges, hiszen a közbeszerzés mindig nagy és biztos megrendelés. Ebben a kapcsolatrendszerben az állami oldalnak is meghatározott szerepek jutnak, amelyek gyökeresen más hozzáállást követelnek, mint ha a feladatellátás közvetlenül szervezett. A magánszféra közfeladatok ellátásához integrálása közigazgatási rendszerektől függő, történetileg kialakult jelenségeket alakít ki. Az alábbiakban az általános összefüggéseket úgy kísérlem meg bemutatni, hogy ahhoz néhány nagy modell jellegzetességeit használom föl. A magánszektor szerepe így több oldalról kerül megvilágításba, miközben elkerülhető a világban zajló tendenciák félrevezető uniformizálása. Három nagy közigazgatási rendszerben, az angolszász, a francia és a német modellben három féle oldalát mutatja ez a − nyugodtan mondhatjuk − globális jelenség: 1) a (közszolgáltatási) privatizáció leginkább az angolszász országokban érvényesülő átfogó magyarázat a magánszféra közszektorban vagy éppenséggel annak ellenében játszott szerepének leírására; 2) a közfeladatok átadása magánszervezeteknek a francia mintát követő rendszerek tradícionális modellje; 3) a német rendszereket pedig e témakörrel összefüggésben leginkább a közfeladatok ellátásának szervezésében a belső és a "külső" igazgatás karakteres elválasztása jellemzi. A privát szervezetek közfeladatok ellátásában való részesedédét mindhárom vonás jellemzi. Rendszerfüggő, hogy melyik oldal kerül előtérbe, válik adott esetben túlsúlyossá. Most azért tekintjük át a fő karakterjegyeket, hogy jobban érthetővé váljék a jelenség maga. A megismerésnek és a megértésnek ez a folyamata hozzásegít a hazai viszonyok önálló, egyoldalú mintakövetéstől mentes értékeléséhez.

2.1 A közszolgáltatások privatizációja A privatizáció a konzervatív kormányzati kurzusok idején igazán globalizálódó jelenségnek látszott. Kevés olyan ország lehetett a polgári államok között, amelyik a nyolcvanas évtized folyamán ki tudta volna vonni magát e folyamat hatásai alól. Mindazonáltal a szóban forgó kurzus igazán bombasztikus ideológiai és cselekvési irányai elsősorban az angolszász orientációjú világban formálódtak meg.

2.1.1 Értelmezések A privatizáció több féle dolgot jelent (Hughes, 1994:128.; Sharp, 1990:101−121.). Szűkebb értelemben a vagyon köztulajdonból magántulajdonba kerülésének folyamatát határozzák meg így. Tágabb értelemben viszont általában a kormányzati szerepvállalás csökkenését, a magánszférának a közösségi feladatok ellátásában való előretörését értik alatta. Ebben az esetben az állami visszavonulás mikéntjét és tartalmát a termelésben , az ellátásszervezésben, a támogatási rendszerekben, a szabályozásban egyaránt nyomon kell követni. Az értelmezésbeli kettősség igaz a közép- és kelet-európai átalakulás lehetséges felfogásaira is. A privatizációs folyamatok eddigi nagy hullámát összehasonlítóan elemző megközelítések eddig főleg az első értelmezésre koncentráltak (pl. Brada, 1996). Kevésbé elemezték a nyugati szakirodalomban is használatos tágabb értelmezés érvényesülésének esélyeit az átalakuló társadalmak működésében. A privatizáció említett tágabb értelmezése különösen sokoldalú jelentéstartalommal bír a közszolgáltatási szerepkörök elemzése szempontjából. A következő fő megoldási szempontokra kell figyelmünket fordítani:

17


• A közfeladat felszámolása. Ez a helyzet a közszolgáltatási javak magánkézbe adása esetében akkor, ha egyben a kormányzat kivonul a feladat ellátásából. Például a szociális bérlakások eladása (alapvetően a bentlakó korábbi bérlőknek) ilyen hatású. • Szolgáltatás iránti felelősség és a tényleges szolgáltatás-nyújtás elválása. Jellemzően a kiszerződés esetében a közszolgáltatást jellemzően magánszervezet, de legalább is a közigazgatástól minden tekintetben elkülönített munkaszervezet látja el, a helyhatóság megbízásából. Az ügylet ura azért a kormányzati szerv marad, amennyiben meghatározza a szolgáltatás tartalmát, és ellenőrzi annak biztosítását. Miközben a szolgáltatás ellenértékét az átengedett díjbeszedési jog vagy az adó- és más bevételek fedezete biztosítja. • A közszolgáltatás piaci díjfizetéshez kötése. Az adókból, illetőleg a finanszírozás lényeges különbséget, azaz az újraelosztás rendjében való Ugyanakkor díjfizetés (akár a tényleges bekerülési árat kifejező meghatározott, de természetesen átalakult kormányzati szerepkört szolgáltatás biztosításában.

díjakból való eltérést takar. díjfizetés) is feltételez a

• A privatizáció szűkebb értelmezése mellett is mindenképpen komplex folyamattal kell szembenézni. A közjószág kiárusítása ugyanis legtöbbször együtt jár a szabályozási környezet megváltoztatásával, a támogatások leépítésével és átstrukturálásával. • A privatizáció mellett és ellenében számos szokásos érv szól (Hughes, 1994:129-138). A gazdasági érvek között mellette szól a versenyre ösztönző hatás, az adócsökkentés lehetősége, a közkiadásokban elérhető megtakarítás. Ezzel ellentétes viszont az árnövekedés, a fogyasztók ellenérzése, a magánmonopóliumoknak való kiszolgáltatottság veszélyének feléledése. • A menedzsment-érvek között legtöbbször az ösztönzési rendszerek közvetlenebb működésén alapuló hatékonyságra hivatkozás szerepel. A magáncégek automatikusan jobb hatékonyságát, főleg a közszolgáltatások esetében oly elkerülhetetlen társadalmi hatékonyság értelmében azonban gyakran teszik vita tárgyává. • Végül az ideológiai érvek következnek. Az új jobboldal önmagában a piaci értékrend visszaállítását az állami szerepkör érvényesülésének korlátozását meghatározó eredménynek tartja. A szocialista teoretikusok viszont éppen ezek hátrányaira hívják föl a figyelmet. Jelen tanulmány szempontjából nem szükséges állást foglalni a privatizáció minősítéséről a közszolgáltatások alakulását illetően. Elegendő a tény rögzítése, mely az új konzervativizmus hatásának különböző beállítódású kormányokon való átívelését mint tendenciát jelzi. Mindez elegendő magyarázatnak látszik a jelenséggel való foglalkozásra, hiszen a korszerű (értsd: kor szerinti) folyamatok hatása alól nem lenne értelme kivonni magunkat. Már csak azért sem, mert a privatizációs folyamat a közfeladatok ellátásának látszólag nem érintett részeit is alapvetően átformálja. Ezt mutatják a helyi közjavakkal való ellátás kifejezetten nem piaci formái, a bennük végbemenő átalakulási folyamatok.

2.1.2 Tükörkép: a helyi szolgáltatásszervezés átalakulása Míg a privatizáció a közszolgáltatásokban a magánszféra szerepét állítja előtérbe, addig a helyi szolgáltatásszervezés a közcélú tevékenységek szervezésében bekövetkező, ugyancsak tartós átalakulásokat fogja át. A kormányzati beavatkozás korszakaiban bekövetkezett különböző változások ugyanis nemcsak a szerepvállalás terjedelmét érintették és érintik folyamatosan, hanem magának a kormányzati szerepnek a tartalmát is. Mintegy tükörképét kapjuk a piaci szféra szerepének, mikor is az állami bürokráciában előtérbe kerül a megrendelés-menedzselés a hagyományos közvetlen irányítással szemben. Ehhez más

18


szemléletre, más munkamódszerekre, másképpen kvalifikált személyi állományra van szükség. Az állam feladatai tehát nem egyszerűen fogynak, hanem emellett alapvetően átalakulnak. Felelőssége az új feladatmegosztással azért egyáltalán nem „hal el”. A kormányzati szerepkörök közül a közjavak biztosítása például továbbra is közvetlenül a kormányzatra hárul. E felelősségnek való megfeleléshez a különböző helyi és területi hatókörű szerveződéseknek kiemelt jelentőségük van. Ugyanakkor a közösségi szerepvállalás nem jelenti az állami beavatkozás minden határon túl való kiterjesztését, például az állami tulajdon mértéktelen megnövelése révén. A közjavakkal való ellátás nem piaci formáiként a következők sorolhatók föl (Weimar−Vining, 1992: 180-186). Tekintsük át most ezeket a territoriális viszonyok fontossága szempontjából. • A közjavakat közvetlenül biztosító állami szervek. Idetartozik például a közművek építése és üzemeltetése, az egészségügyi ellátás biztosítása, a szociális ellátás, az oktatás, a közigazgatási szolgáltatások. Természetesen nem feltétlenül az egész tevékenységre kiterjedő a közfeladat-vállalás. De jellemzőek mégis a példaként felhozott területek. Sőt, nemcsak tipikusak, hanem tradicionálisak is, amennyiben már a legrégebbi államszerveződések is elláttak hasonlóképpen közvetlenül feladatokat (római utak és vízvezetékek, közmunkák az ókori Egyiptomban és a Nílus völgyében). A modern kor önkormányzatainak pedig mindez nem csupán az ellátott feladatok jellege miatt van sok köze a közjavak efféle termeléséhez, hanem szerveződéseik révén is. Jellemző ugyanis a közvetlenül szolgáltató, illetve közjavakat közvetlenül előállító munkaszervezetek önkormányzati kézben tartása kisebb-nagyobb mértékben.1 • Független ügynökségek. Ez az ún. kvázi nem-kormányzati szervek (quango) köre. A legkülönbözőbb szervezetek tartoznak ide, a vállalatszerűen működőktől a félig-meddig hivatali formákig. Az egyik nagy csoportot a regionális, nagy állami vállalatok, korporációk alkotják, amilyen a posta vagy a vasút az államok legnagyobb részében. Ezeknek a helyi szolgáltatásszervezéshez nem sok közük van, hiszen általában országosan szerveződnek. Fontosabb territoriális szempontból az ún. egycélú szerveződések szerepe (single-purpose government, special district). Funkcionális szempontból itt mindazon tevékenységek szóba kerülhetnek, amelyeket közjavakként fölemlítenek, továbbá egyes externáliákkal, illetve természetes monopóliumok védelmével vannak összefüggésben. Ilyen az általános iskolai oktatás, ha önálló önkormányzatisággal ruházták föl a feladat közvetlen szervezőjét (pl. az USA számos államában). Tulajdonképpen még a hazai fogalmak szerinti dekoncentrált szerveket is e tekintetben ide lehet sorolni. • Közfeladat ellátására megbízást nyert magánszervezetek. E körben lényegében a már említett kiszerződés másik oldalát, a nem kormányzati oldalt kell számba venni. Ide egyrészt mindazok a magánszervezetek bevonhatók, amelyeket a kormányzati szervek finanszíroznak, mivel az ő felelősségi körükhöz kapcsolódva látnak el helyi feladatokat. Ilyen az utak építése vagy a tömegközlekedés ellátása szerződések útján. Például a koncessziós jog alapítása mutatja a közszférához tartozást, noha magánszerveződések verseny útján nyerik el és teljesítik a megbízást. A másik esetben a szerződés közvetettebben kapcsolódik a megbízói akarathoz. Ekkor a nonprofit szervezetek látják el ténylegesen a komplex feladatot, saját prioritásaik szerint, miközben alapfeladatot is ellátnak támogatás fejében. Mint látható, a közjavakkal való ellátás nem piaci megoldásai körében a kormányzati szerveződéseknek nagy szerepe van. Nem jelenti azonban ez a hagyományos értelemben vett beavatkozást vagy benyomulást a magántevékenységek körébe. Valójában nagyon sok féle módon

1

A brit terminológia szerinti DSO (Direct Service Organization) és DLO (Direct Labour Organization).

19


lehet eleget tenni a fenti követelményeknek, miként a felvázolt fő szervezeti és konstrukciós formák mutatják. A helyi szolgáltatásszervezés témaköre éppen ezt a formagazdagságot igyekszik átfogni, rendezni és fejleszteni. A helyi szolgáltatásszervezés a közösségi politizálás (public policy) egyik területe a piacgazdaságban. Célja a különböző piaci kudarcok korrigálása. Mégpedig olyanoké, amelyek kezelése, megoldása célszerűbben végezhető területi vagy települési-térségi szinten, mint országosan egységesen. A helyi szolgáltatások szervezése a piacgazdaságban nem a piaci szabályozás alternatívája, ellentéte, hanem szigorúan annak kiegészítője, a piacgazdaság egészeként értelmezett közösségi cél érvényesülésének érdekében. Ezért a közszolgáltatások szervezése eleve többcsatornás. Territoriális dimenzióban a területi önkormányzatok, a quango-k, a nonprofit szervezetek és a magánszerveződések párhuzamosan és egymáshoz képest kiegészítőleges működését jelenti. A neokonzervativizmus hatására ebben a jelenségcsoportban megnövekedett a többszálúság jelentősége. Ehhez egyenértékűként kapcsolódik az önkormányzati viszonyulás megváltozása a szolgáltatásszervezéshez. Ami visszaszorulni látszik, az nem az önkormányzat maga, hanem a saját maga által való ellátásszervezés mértéke. Másrészt a kormányzat naturális szolgáltatásnyújtási formáihoz képest, a közszolgáltatásokban tevékenykedő magánszerveződések alternatív szereplőkként jelentkeznek. Az önkormányzatoknak meg kellett találniuk új szerepkörüket a kormányzat egészéhez képest. Tulajdonképpen a változásokból mindenkinek le kellett vonnia a szükséges következtetéseket saját szerepére nézve. Nem mondható azonban, hogy egyikük-másikuk általában véve lejáratódott volna. Az önkormányzatnak például egyfajta felfogása szorult csak háttérbe, jelesül az, amelyik a közfeladatokat túlságosan széles körben saját, közvetlen, nem-piaci megoldásokkal próbálta megoldani és ennek folyamatos kifejlesztésében látta önnön kiteljesedését.

2.1.3 Mozgásirány A konzervatív gazdaságpolitikai irányzatok meglehetős egységességgel jelölték ki a helyi közszolgáltatások szerveződésnek fejlesztési irányait. Mint említettem, ez alól a nyugati világban globális hatás alól egyik nagy politikai áramlat sem tudta kivonni magát. A posztkommunizmus korát élő, átalakulóban lévő közép- és kelet-európai országoknak demokratikus politikai berendezkedésük építése és bejáratása, továbbá gazdasági rendszerük átalakítása közepette ugyanolyan kihívásokkal is szembe kell nézniük, mint a jóléti államoknak annak idején, saját korlátaik felismerésekor. A korábbi, szocialista közfunkciók egy jelentős része nem tartható a továbbiakban. E felismerést kétségkívül erősen „ösztönzi” a nyugati világ támogatási politikája. Az átalakulás generálásában kulcsszerepet játszó nemzetközi pénzügyi intézmények, így mindenek előtt a Nemzetközi Valuta Alap és a Világbank meghatározott államfilozófiát képviselnek, és a térségben megvalósuló pénzügyi politikájuk ezt messzemenően ki is fejezi. A magánszféra szerepének erősítése a közjavak termelésében és kezelésében ennek megfelelően a közjavak korlátozása céljával folyik. Ez a törekvés több féle formában és több fokozatban realizálódik. Optimális perspektíva esetén a térség országaiban nemcsak szűkítést, hanem a közszerepek tényleges és valóságos átalakulását is sikerül „lemásolni”. A változatlan szerkezetben történő, „szűkített” újratermelésnek ugyanis nem sok valódi perspektívája lehet. Magyarországon a közszektor átalakításának programjait az államháztartás reformjára irányuló, régóta húzódó törekvések foglalják egybe. A reform céljai szerint átfogja a társadalom minden nagy elosztási rendszerét. A territoriális közszolgáltatásokban az állam szerepének értelmezéséhez

20


mindenekelőtt az államháztartási reformnak a helyi önkormányzatokra való hatását kell górcső alá venni.

2.2 Közszolgáltatási feladatok átadása magánszervezeteknek A magánszektor szerepének alakulását a privatizáció fogalmával jellemző megközelítés azonban mégsem tekinthető globálisnak. Valójában az angolszász és velük rokon rendszereken kívül erőteljes hangsúly-eltolódásokat érzékelhetünk, már csak a történeti fejlődés sajátosságai és a közigazgatás eltérő rendszerei működése folytán is. Fontos példaként most tekintsük át a francia mintát. Tesszük ezt nem egyszerűen „a világ sokszínűségének” megmutatásáért, hanem elsősorban azért, mert ezáltal a vizsgált jelenség újabb oldalait világíthatjuk meg. Olyanokat, amelyek másutt is jelen vannak ugyan, de nem ilyen hangsúllyal. A hazai fejlődés megértése szempontjából ennek nagy jelentősége lehet. A sok ország számára modellként szolgáló francia államfejlődést sarkosan közelítve, két értelemben lehet állást foglalni a privatizációról a közszolgáltatások területén: (1) privatizáció lényegében nincsen (2) privatizáció mindig is volt. ad 1) A privatizáció szűkebb értelmét tekintve, vagyis ha ez alatt a korábbi közfeladat piacosítását és az állam kivonulását értjük, a téma korántsem annyira exponált a francia közszektor politikájában, mint az angolban. Az erős konzervatív kormányok által végrehajtott drasztikus államtalanítási kísérlet nem következett be, továbbá az önkormányzati szerepeket sem ebben az értelemben próbálták újrafogalmazni. ad 2) A privatizáció tágabb értelmében viszont, azaz a közfeladatok ellátásában a magánszektor szerepét alapul véve, a francia közigazgatás mindig is épített a magánszervezetek szerepére. Olyannyira, hogy annak gyakorlata, dogmatikája, sőt szokásjoga is kialakult. „Tematikai nóvumról”, miként az angolszász országokban a hetvenes évek végétől, ezért itt semmi értelme nem lett volna beszélni! A privatizáció e tágabb értelmében a francia közigazgatási jog a delegált közfeladat-ellátás (la délégation des services publics, gestion déléguée) fogalmával operál, ami a jogág egyik bevett témaköre (de Forges, 1995:189−207). A közszolgáltatási feladat átruházása alatt azt értik, hogy a kötelezettséget jogszabály erejénél fogva viselő közigazgatási szerv, meghatározott jogviszonyok keretében meghatározott menedzsment-technikák alkalmazásával piaci szereplőt bíz meg vagy más módon vesz igénybe a tevékenység ellátásához.

2.2.1 A delegált közfeladat-ellátás történeti fejlődése Egyes szerzők a delegált feladatellátás hagyományait a középkorra vezetik vissza (Bezançon, 1997). A mai intézmények mindenesetre már a 19. század folyamán kialakultak, a napóleoni időktől kezdődően. A közszolgáltatások biztosítása jelentős részben a közigazgatási szervezet és a magánszektor vállalkozója közötti szerződés útján történik. A tömegközlekedés, a víz- és csatornaszolgáltatás, a villamos energia és a gázellátás biztosítása vagy éppen a városfejlesztés ebben a rendszerben kerül megszervezésre. A gyakorlatban régen kihordott és megvalósított alapelv lényege tehát, hogy a közszolgáltatások közvetlen ellátói magánvállalatok, miközben a feladat biztosítása iránti felelősség az államnál, az önkormányzatnál van. Jelentős a különbség tehát a hagyományos angol közfeladat-ellátáshoz képest, amelyik amennyiben egyszer „magához ölelt” egy szerepkört, azt alapvetően saját szervezettel igyekezett ellátni. Ehhez a tradícióhoz képest jelentett újdonságot a konzervatív politika kiszervezési újítása.

21


A francia modell esetjogon keresztül alakult, nem jogi szabályalkotás útján. A köz- és magánszervezetek közötti különböző megállapodások fontosabb sajátosságai a szolgáltatásszervezés szempontjából helyi-területi szinten hagyományosan a következők voltak: • Az önkormányzat számára mindig biztosított volt a kiválasztás szabadsága. Az ajánlatok közül szabadon választhatta ki a neki legmegfelelőbb ajánlatot. • A szolgáltató vállalat oldalán jellemzővé vált a nagyszervezet. A szétaprózott önkormányzati rendszer ellensúlyaképpen a szolgáltatásszervezés racionális egységei ezen az úton alakultak ki. Szolgáltatói oldalon ezért a konkurencia nem terjedhetett ki mértéktelenül nagy számú versengőre. Másfelől a szerződéseket hosszú távra kötötték, jellegzetesen 15 év körüli időtartamra. • A szolgáltatás ár- és díjbevételeit közvetlenül a vállalkozó kapta. A köz−magán megállapodás nagyon fontos sajátossága, hogy állami támogatást nem feltételezett! • Erős állami kontrol működött. Hosszú történelmi korszakokon keresztül a prefektusnak jóvá kellett hagynia minden szerződést. • Lényegében szerződési formakényszer volt. Az alkalmazható típusokat a gyakorlat alakította ki, beleértve a perefektusi kívánalmak megfogalmazását is. Mi a leglényegesebb sajátossága ennek a rendszernek? A közfeladat-ellátás átruházása teljes elméletének és gyakorlatának kimunkálása. A közfeladat fölötti rendelkezés keretébe illeszkedik a magánvállalkozás tevékenysége, és a kettő között nem keletkezett elvi ellentét. Mindezt jól mutatja a szerződéses viszonyokban hangsúlyozottan kialakított disztinkció. Eszerint a közszolgáltatási-feladatoktól (services publics) elhatárolják a bürokratikus szervezet saját működése keretében végzett feladatait és ehhez kapcsolódó megbízásait (travaux publics). Utóbbira, aminek tiszta esete, ha például a hivatal épületét felújítják, és arra magánvállalkozóval szerződést kötnek, teljes mértékben a polgári jog szabályai vonatkoznak. Ezzel szemben, mondjuk az vízvezetékhálózat üzemeltetése és fenntartása jellemzően közjogi szerződési megállapodást igényel. Látható tehát, hogy a köz−magán viszonyrendszer közjogi és menedzsment megoldásai nagyon is pontos és átgondolt fogalomrendszeren alapulnak. Ez a tradicionálisan kiérlelt megközelítés hazai szemmel nézve is hasznosíthatónak látszik. A hagyományos megoldások természetesen változáson mentek keresztül az idők folyamán. Jelentős elmozdulást jelentett az 1982. évi önkormányzati reform. Ekkor a prefektus jogköreit általában véve is korlátozták. Szerepét a szerződéses viszonyokba való beavatkozásának mértékét illetően sem hagyták érintetlenül a változások. Ugyanezen az úton a következő lépést az 1993. évi antikorrupciós törvény, az ú. n. loi Sapin jelentette. Az átláthatóságról és a versenyről a közszolgáltatások igazgatásában azért kellett jogot alkotni, mert számos kenőpénzes botrány rámutatott a közszerződések, közbeszerzések körüli anomáliákra. Szükségessé vált a garanciák és biztosítékok erőteljesebb kiépítése. Ezzel összefüggésben kevéssé a prefektusi szerepkör megerősítésében, inkább más független intézmények súlyának növelésben látták az időnként tathatatlannak látszó konfliktusokból való kiutat. • Megerősítették ezért a szerződéskötési szabadságot a közszerződések körében is. Vonatkozik ez a típusválasztás szabadságára éppúgy, mint a partner kiválasztására. • Az átláthatóságot biztosítja a fogyasztó lehetősége, hogy a reá nézve sérelmes közszerződéssel szemben bírósághoz fordulhat. A közpénzek felhasználásának törvényességét a számvevőszék kontrolálja. Általában a nyilvánosságnak nagyobb szerepet biztosítottak. • A prefektust szerepe időközben csökkent, miszerint a közszerződéseket csak bemutatni kellett neki, jóváhagyására már nem szorultak.

22


• Rögzítették továbbá a tenderfelhívás és más eljárási szabályok rendjét. Általánossá tették a közszerződések megtámadására vonatkozóan a bírói utat. Látható tehát, hogy a francia fejődés a legkevésbé sem volt mentes konfliktusoktól. Ezt éppen az újabb fejlődés tényei mutatják ékesen. Ezzel együtt is két nagyon fontos tanulságot érdemes kiemelni. Egyrészt az optimális szolgáltatásszervezési kapacitások elérésének módjára érdemes felfigyelni, ebben az ugyancsak széttagolt rendszerben. Az önkormányzatok közötti társulások mellett a magánszervezetek közfeladatokba való bevonása és becsatornázása teremti meg a másik integrációs mechanizmust (Lorrain, 1992.). A közszolgáltatási feladatok ellátását végző szervezetek aggregációja ugyanis megteremti a hiányzó nagyrendszereket. Másrészt a közigazgatási jog közszolgáltatási szisztémát szabályozó szerepét érdemes kiemelni. Itt korántsem a jogalkotói önkény, hanem a közjog gyakorlata alakított ki egy rendszert. Olyat, amely képes volt „értékén” kezelni a magánszektort, azaz kezelni és beépíteni a közfeladatok ellátásába. Miközben az állami beavatkozást, az államosítást ettől határozottan el tudták választani. Az összefonódások korlátozása a jelek szerint történetileg nézve eddig kevésbé volt sikeres. A kép teljességéhez ez is hozzátartozik.

2.2.2 Igazgatási megoldások Röviden tekintsük át milyen igazgatási megoldások útján valósulhat meg a közszolgáltatási feladatok magánszervezetekre való átruházása. Természetesen nem szabad elfelejtenünk, hogy az igazgatás közvetlenül is történhet, tehát az átadás nem kizárólagos megoldás. További általános szabály szerint a megállapodás szabad, tehát bizonyos, hosszabb távon kiérlelt formák mellett az ú. n. nem nevesített szerződések foglalják magukban a teljesen a felek akaratából, egyedileg tető alá hozott megegyezéseket. A delegált feladatellátás legfontosabb igazgatási megoldási formái a következők (Coyaud, 1989., Auby, 1995:7−25., Auby, 1997:57−73., Guglielmi, 1994:119−132.): • Koncessziós szerződés. A szolgáltató a közművet saját forrásból hozza létre és működteti. A szerződés időtartama alatt tulajdonából nem kerülnek ki az újonnan létrehozott vagyontárgyak. A helyi önkormányzat nem fizet ellenértéket, csak a hasznok szedésének jogát engedi át. Ugyanakkor joga, akárcsak az államnak magának, hogy szolgáltatási követelményeket határozzon meg. A megállapodás hosszabb időre szól (pl. 15 év), respektálva ezzel a hosszabb megtérülés gazdaságossági követelményét. • Bérleti szerződés (affermage). A közművek ebben az esetben a helyi önkormányzat tulajdonában és kezelésében maradnak. A szolgáltató csak a szolgáltatást biztosítja, a fejlesztés nem feladata. Ugyanakkor a vállalkozó a működtetés körében a teljes kockázatot viseli. A szolgáltatási díjakból származó bevételek megoszlanak az önkormányzat és a szerződő cég között. • Megosztott érdekeltség (régie intéressée). Ennek a közigazgatási jogi megoldásnak nem feltétlenül szerződés az alapja. Az önkormányzat részt vesz a szolgáltatás helyi költségeinek finanszírozásában. Például olyan alapon, mint a tömegközlekedésben, ahol kedvezményeket biztosít a gyerekeknek vagy a rokkantaknak. Az önkormányzat fedezi a bevételek és a bekerülés különbözetét. Ebből következően a piaci kockázat kisebb. De kisebb a gazdálkodás szabadsága is. • Menedzsment szerződés (gérance). Ebben a formában az önkormányzat tulajdonban álló eszközök semmilyen formában nem kerülnek át a szolgáltatóhoz. Egyszerűen menedzser alkalmazásáról van szó, aki azonban nem alkalmazotti státuszban van, hanem érdekelt közvetlenül a szolgáltatásszervezés eredményességében. Mindazonáltal piaci kockázatot személy szerint nem visel. A jogviszony alapját csak részben képezi a megállapodás,

23


kívüle a közigazgatási jogi kapcsolatrendszert (alkalmazás egy speciális munkaviszony keretében) kell figyelembe venni. A fenti, illetve a velük rokon közigazgatási menedzsment-technikák nemcsak Franciaországban, hanem más hasonló jogrendszerű országokban is fellelhetők (Luchaire, 1991:557.). Ezen túlmenően különösen a koncesszió esetében európai uniós direktíva is a jogi megoldás kiterjesztésére ösztönöz. A magánszervezetek közfeladatok ellátásába való bevonása tehát Franciaországban nem a konzervatív politikai fordulat terméke. Inkább a közszektor és a piac szimbiózisának tartalmára és jelentőségére mutat rá. Ez a tanulság nem kevésbé fontos, mint a verseny szempontjainak beépítése és preferálása a közigazgatási menedzsment gyakorlatába. A kiépült és tagolt közigazgatás sajátosságaival nem áll ellentétben a piaci szektorral való kapcsolatrendszer kialakítása és rendszerszerű kimunkálása. A dolog lényege azonban nem valamiféle politikai vagy „filozófiai” gyakorlat alkalmazása, sokkal inkább a praktikum. Ezt fejezi ki az állami támogatás problematikájának viszonylagos negligálása, amennyiben minden egyes forma esetében a finanszírozás és kockázatviselés rendje pontosan behatárolt. Az előbbit illetően meglehetősen általános gyakorlat, hogy a szolgáltatást igénybe vevők által fizetett díjak fedezik a bekerülés tényleges költségeit, valamint a felújítási és normál szintentartáshoz szükséges fejlesztéseket. Másfelől, a piaci formák beengedése a rendszerbe egyben a közigazgatásban hiányzó integrációt is pótolni hivatott. A széttagolt rendszer optimális kapacitásait sok tekintetben éppen a menedzsment eszközök alkalmazási gyakorlata teremti meg. A verseny túlhangsúlyozása már csak emiatt is hiányzik itt. Hiszen a piaci oldalon valójában sok területen nagy monopolcégek állnak, lefedve az ország egy-egy jelentősebb területének meghatározott közszolgáltatási piacát. Sőt, mint a közép-európai is példák mutatják, a multinacionális érdekeltség sem kizárt.

2.2.3 A közszolgáltatási jogviszony sajátosságai a francia modellben A francia rendszerben a közszolgáltatási jogviszony kidolgozottsága és komplexitása az érdekes. A modell nem szűkül le a jogdogmatikára, ami a hosszú spontán fejlődés folyamatának köszönhető. Az anyagi felelősség megosztásának kérdése például középpontban áll. Az önkormányzat szerződéses pozíciója világosan kiderül abból, hogy kompenzációt kell fizetnie, ha egyoldalúan eláll a megállapodástól. Ez a kötelezettség persze a magánvállalkozóra is kiterjed. Ugyanez a helyzet a szolgáltatási kritériumok meghatározásakor, amikor a többletigények kielégítésének anyagi következményeit az önkormányzat viseli. A piaci szolgáltató sokszor hosszú távra köthet szerződést. Kapacitásait pedig nagyobb ellátási területre méretezheti. A monopolhelyzetek ellen mégis garanciákat próbáltak teremteni. Ilyen például már a szerződések puszta léte is, és meghatározott időre való megkötésük. Fontos a kontrol szerepe, amely ebben e rendszerben nem lehet pusztán piaci. Mégis a közigazgatási karakter nem jelent állami beavatkozást közgazdasági értelemben. Hiszen általában nincs állami támogatás vagy nem azonosítható az államosítással. A közszolgáltatási feladatok ellátásának közigazgatási és bírói kontrolja nagyon tanulságos. Törvényességi ellenőrzést gyakorol a prefektus, továbbá maga a község. Ezen túlmenően a felek közigazgatási bírósághoz fordulhatnak. A versenytanács pedig a konkurenciaharc tisztaságán hivatott őrködni. Végül az EK bírósága is rendelkezésre álló igazságszolgáltatási fórum. Erre különösen azért érdemes utalni, mert nagy közszolgáltató vállalatok a nemzetközi közszolgáltatási piacon is

24


megjelennek. Példa erre hazánk is, ahol egyes nagyobb városok víz- és csatornaszolgáltatásait több esetben francia köz−magán vállalatok látják el. A törvényességi kontrolon túl, természetesen igazgatási kontrol is megvalósul. A feladat delegálója kötelességszerűen folyamatosan figyelemmel kíséri a szolgáltatás helyzetét és feladataival összhangban szolgáltatási kritériumokat határozhat meg. (Ennek esetleges vonzatait azonban viselnie kell.) A szolgáltatónak továbbá folyamatos konzultációt kell folytatnia a használókkal. Ez annál is inkább fontos, mivel az itt tárgyalt közszolgáltatási jogviszonyban szűkebb értelemben a fogyasztó nem jelenik meg. Éppen ezért van nagy jelentősége a kontrol intézményeinek. Meg kell még említeni a menedzsment belső kontrolját. Ez ugyancsak nem egyszerű belügy. A közszolgáltatás ellátása megfelelő garanciáinak meglétéért maga a szolgáltató, saját szervezetén belül is felelős. Végül a pénzügyi kontrol intézményeire kell utalni. Az egész szabályozás egyik központi témája az anyagi felelősségek rendezése. Egyáltalán nem állítják szembe ezt a jogi rendezéssel, sőt azzal szigorúan összhangban rendezik. Az említetteken kívül e körben külön utalni kell a számvevőszék szerepére. Összevetve az angolszász és a francia minta fő jellegzetességeit, nem véletlen, hogy már a központi téma is különbözik. A privatizáció fogalmi keretében minden az „állami”, illetve másfelől a „piaci” fekete−fehér vagylagosságában kerül terítékre. Ezzel szemben a közszolgáltatási feladatok magánszervezetekre való delegálása magától értetődően az önállóságát megőrzött két szektor közötti kapcsolatrendszer mindenkori állapotát állítja középpontba. Hazai szemmel nézve a francia példát, nagyon fontos a köz- és piaci szféra kapcsolatrendszerének a realitások maximális figyelembe vételén alapuló kialakítása. Ez a megközelítés az angolszász rendszerekre kevésbé jellemző. Ott mindig a két szféra közötti határvonal holléte a kulcskérdés. A másik fontos elem, hogy a köz szerepe nem jelent egyet az állami beavatkozással, legalábbis annak „szocialista” értelmezésében. Azaz, egészen más probléma az állami szerepkör kiterjesztése és közfunkcióknak tekintett feladatok ellátásához szolgáló eszközök államosítása, mint a közfeladatok biztosításába a magánszervezetek szerződésszerű bevonása. Ezzel kapcsolatban láttuk, hogy dotációról fő szabály szerint nincsen szó. A fogyasztók által fizetett díjak fedezik a bekerülés költségeit. Az állam közigazgatási szerepkörének ilyen felfogása különösen azért lehet érdekes számunkra, mert egy a mienkhez hasonlóan széttagolt helyi-területi struktúra mellett az efféle külső kontrolok szerepe nem elhanyagolható. Ebben is különböző rendszerek alakulhatnak ki, miként azt a francia gyakorlat alakulása mutatja. A korábbi adminisztratív túlsúlyt újabban monopolellenes megoldások, valamint más hatalmi ágak magasabban garantált felügyelete egészíti ki, illetve váltja fel, amilyen a bírói út vagy a számvevőségi hatáskör kiszélesítése. Az biztos tehát, hogy a kis önkormányzatok ellenében a szolgáltatásszervezési racionalitás által megkövetelt nagyobb kapacitások igénye a monopóliumok kialakulásának kedvező táptalaja, ezért az ilyen rendszer fokozottan igényli a kontrol mechanizmusainak precíz és részletező kialakítását. Ami nehezen követhető számunkra, az a francia közigazgatás majd két évszázados, viszonylag egyenes vonalú fejlődése ebben az irányban. Nálunk a jogalkotás szerepe bizonnyal nagyobb lenne, ha egy ilyen irányú folyamat kiérlelése kerül terítékre.

25


2.3 A közfeladat-ellátás belső és „külső” igazgatásának elválasztása a német rendszerben 1. A német2 helyi közigazgatás a közfeladat-ellátás formáit illetően alapvetően két csoport között tesz különbséget. Az egyik kör, amikor az igazgatási szervezet maga szervezi a tevékenységet. Ekkor a közösségi befolyás mértéke magától értetődően nagyobb. A másik esetkörben a magánszféra lát el közfeladatokat. A közigazgatás ilyenkor a megrendelő szerepében van, vagy maga is magánjogi alany a résztulajdonos jogán. Ez utóbbi, amolyan "külső" igazgatás (ami nem azonos a hazai államigazgatási jogi elméletben használatos hasonló fogalommal). Nálunk talán a tulajdonosi igazgatás lenne erre megfelelően alkalmazható kategória. A közigazgatáson kívülre irányuló befolyás erőssége és tartalma gyengébb. A várospolitika tehát erőteljesebben tud hatást gyakorolni a hivatali szervezet által közvetlenül vezérelt feladatok ellátási módjára, mint ott, ahol a testület "csak" a tulajdonos jogán avatkozhat be (Budäus, 1993: 171.). A kérdésnek ezen a ponton politikai vonzata van. Hatalmi szempontból a befolyás erősítése vagy gyengítése fontos lehet, ezért ezzel összefüggésben alakulnak az álláspontok a feladatellátás megszervezésének súlypontjai alakításában. Például ennek köszönhető, hogy a kilencvenes évek végén, Baden-Württemberg tartományban a közigazgatásban erősen érdekelt CDU követeli a belső igazgatás fejlesztését. Ezzel szemben az SPD inkább a magánszférára támaszkodna, ezért − paradox módon − az államtalanítást jobban feltételező tulajdonosi igazgatás feltételeinek erősítését szorgalmazza. Látható tehát, hogy összefüggésben a porosz−német erős állam tradíciójával, a közszolgáltatások ellátásáért való vetélkedésnek, mely a köz- és a magánszféra között dúl, nincs olyan nagy jelentősége, miként az angolszász országokban. A konkurencia nem annyira erős. Emiatt az állam túlterjeszkedését e téren nem is a magánszféra korlátozza. Sokkal inkább marad ez a feladat például a bürokráciát magát megcélzó menedzsment- és más politikák érvényesítésére. Hagyományosan ezt a feladatot a részletes és kidolgozott jogi szabályozás látta és látja el. Összességében ki kell emelni, hogy a német állam helyi-területi alakzatai maguk látják el a közfeladatok jelentős részét. Különbség ezen belül a közvetlen, illetve a tulajdonosi befolyás között van. A magánszektor ez utóbbi révén "jön képbe". De ott, szemben a francia és az angolszász példával, saját magával találja szemben magát az állami bürokrácia, legfeljebb másik szerepében játszva éppen. 2. Vegyük számba a szolgáltatásszervezési formákat, amelyeknek kidolgozott jogi alakzatai vannak! Három csoportot kell először is elkülönítenünk: (a) a közjog alapján működő megoldásokat, (b) az önkormányzati érdekeltségű gazdasági társaságokat és (c) az ú. n. harmadik személlyel kötött magánjogi szerződéseket. ad a) A közjog alapján működő megoldások a következők. • Egyikük a Regiebetrieb, amelyik a helyhatósági költségvetés részét képező munkaszervezet (l. és v. ö.: Know-How, 1996: 25.). • A másik jellemzően elterjedt megoldás az Eigenbetrieb, amelyik tulajdonképpen költségvetési intézmény. Műszaki infrastrukturális és humán szolgáltatásokat egyaránt szerveznek ebben a formában. Például szennyvíz-elvezető és -tisztító műveket épp úgy működtetnek így, mint szociális otthonokat. A szervezet elkülönült költségvetéssel

2

A tartományi jogok e kérdésben nem térnek el lényegbevágóan, ezért használható ez az egyneműsítő fogalmazás. L.: Gern, 1997., Vogelgesang et al., 1997.

26


rendelkezik. Azonban nincs önálló jogi személyisége, ezért önállóan jogokat nem szerezhet, kötelezettségeket nem vállalhat. ad b) A második csoportot az önkormányzati érdekeltségű gazdasági társaságok képezik. • Jogi forma szerint ezek korlátolt felelősségű társaságok (GmbH) és részvénytársaságok (AG). Bármelyik közszolgáltatást szervezhetik így, bár a műszaki szolgáltatásokra alkalmazásuk jellemzőbb. Megoszlást tekintve a túlnyomó többség kft formájában működik. A részvénytársasági megoldásban való részesedés inkább csak a nagyobb városokra jellemző. • Megkülönböztetést tehetünk azonban egy másik ismérv szerint is, mégpedig az önkormányzati részesedés megoszlása alapján. Az Eigengesellschaft esetében egy adott önkormányzat 100 %-os tőketulajdonosként van jelen. Jellemző, hogy túlnyomórészt ez az arány érvényesül! Ebből a tényből jól látható a belső igazgatás és a "külső" (tulajdonosi) igazgatás közötti megkülönböztetés tartalmassága. Van ugyanis különbség a két féle befolyás között. A másik megoldás ebben a körben a Beteiligungsgesellschaft, ahol egy-egy önkormányzat részesedése kisebb mint 100 %. Mellette más önkormányzat vagy magánszemély, társaság rendelkezhet tulajdoni hányaddal. Szemben az előbbivel ez a forma nem túlságosan elterjedt. Az önkormányzatok, ha nem muszáj, nem adják fel egyöntetű befolyási pozícióikat. Természetesen nemcsak társasági formában lehet az önkormányzatnak érdekeltsége. Lehetőséget ad erre az alapítványi vagy más civiljogi forma is. Különösen humánszolgáltatások esetében ennek jelentősége nem elhanyagolható. ad c) Végül a harmadik személlyel kötött polgári jogi szerződéseket vesszük számba. • Ezek egyike a Betreibevertrag, azaz menedzsmentszerződés, amelyben az üzemeltetést adják ki. • A Konzessionsvertrag, koncessziós részjogosítványok is érintve vannak.

szerződés

esetében

viszont

a

tulajdoni

Ez a megoldási csoport emlékeztet a francia szerződési formákra, azonban korántsem olyan gazdag a választék, és az elterjedtség mértéke se azonos. A német rendszerben nem a megállapodáson, inkább a szervezeti formákon van a hangsúly. 3. Érdekes, hogy a rendszer a formaválasztással összefüggésben jogszabályba foglalt alapelvekkel operál. Baden-Württemberg tartomány példáját a fejlődési folyamat irányultságának jellemzésére említem. Eszerint mindezidáig a "köz" megoldási forma elsőbbséget élvezett a "magánnal" szemben. Azaz, csak akkor vehettek igénybe privát szolgáltatásszervezést a helyhatóságok, ha igazolhatóan dokumentálni tudták, hogy azon a módon egyértelműen gazdaságosabb a tevékenység ellátása. Ezt az elvet csak legújabban fogják kiiktatni (mint a versenysemlegességgel nem összeegyeztethető tételt). Tovább alapelv, hogy a községnek, városnak szerződést kell kötnie a közfeladat ellátására. Az önkormányzatnak akkor is befolyása kell, hogy legyen a közszolgáltatásra, ha nincs részesedése az ellátást szervező társaságban. Végül a helyhatóságok pénzügyi felelőssége a magántársaságok tekintetében minden esetben korlátozott. Nem felelnek tehát korlátlanul a társaság kötelezettségeiért. 4. Hogyan alakulnak a súlypontok az elterjedtség szempontjából a különböző elkülönült szervezeti formák között? Egyértelmű vélekedés szerint a költségvetési intézmény (Eigenbetrieb) rovására egyre inkább előtérbe kerül a kft-forma, leginkább 100 %-os önkormányzati tulajdoni hányad mellett (Knieps, 1994.; Kuban, 1996.).


27

1. táblázat - Szervezeti formák elterjedtsége a közfeladatok ellátásában (Németország) Év

Vállalat-forma

1.

2.

3.

4.

(Unternehmen) összesen

Költségvetési intézmény (Eigenbetrieb)

Rt

Kft

(AG)

(GmbH)

Céltársulás (Zweckverband)

1952

505

477 (94,5%)

9 (1,8%)

16 (3,1%)

3 (0,6%)

1975

646

460 (71,2%)

42 (6,5 %)

112 (17,3%)

32 (5,0%)

1990

673

381 (56,6%)

40 (6,0%)

214 (31,8%)

38 (5,6%)

1994

845

360 (42,6%)

48 (5,7%)

378 (44,7%)

44 (5,2%)

Forrás:Kommunális Szolgáltatók Szövetsége, Köln, adatai szerint idézi: Kuban, 1996: 100.

A táblázat jól mutatja a súlypont-eltolódást. Ebből egyértelmű következtetés adódik az igazgatási feladatok átrendeződésére. Különösen városok esetében nyilvánvalóan előtérbe kerülnek a részesedés-igazgatási, azaz tulajdonosi igazgatási feladatok a közszolgáltatások szervezésén belül − a belső igazgatási tevékenységekkel szemben. A kétféle szervezés között alapvető különbség, hogy egyikük alapjául szolgáló jogviszony a közjog, míg másikuk a magánjog hatálya alá tartozik. Ebből következően eltérnek a menedzsment feladatai is. A tulajdonosi igazgatás jobban involválja és másképpen fogja föl a pénzügyi, számviteli, kontrol, koordinációs tevékenységeket. Hiszen ezeket a részmozzanatokat a szervezetirányítás eszközeivel immár nem lehet olyan automatikusan helyettesíteni. A város mint konszern igazgatási modellje ebből a felismerésből nőtt ki. A nagyobb városok portfoliója átfogja a közfeladat-ellátás különböző szféráit. Az önkormányzati tulajdoni viszonyok 100 %-tól 1-2 %-ig terjednek, nagyjából aszerint, hogy milyen mérvű érdekeltsége van, milyen befolyást akar fönntartani magának a képviselőtestület. Ennek megítélése ágazatonként és feladatonként különböző lehet. A tulajdonolt társaságok egyébként maguk is rendelkezhetnek további közfeladatokat ellátó vállalatokban részesedésekkel. Az önkormányzat tulajdonosi befolyása úgy érvényesül, hogy a társaságok vezető szerveiben, testületeiben részarányuknak megfelelő súllyal képviseltetik magukat. Ez akár azt is jelenti, hogy a képviselőkön kívül, a felügyelő bizottságokban az adminisztráció és a pénzügyi vezetés közvetlenül részt vesz. A feladatellátási struktúra alakulására jellemző, hogy a tulajdonosi igazgatás a városokon kívül a járásokra, mint súlypontokra, helyeződik. Az utóbbiak a mindennapi gyakorlatban a községektől veszik át a közfeladatok menedzsmentjének egy részét. Összefoglalásul, a német szolgáltatásszervezési modellben a magánszektorral való kapcsolat súlypontja a közszférának magának a piaci részesedése formájában jelenik meg. Vagyis az önkormányzat kapcsolata önmagával, önnön másik arcával valósul meg. Ugyanakkor ehhez szorosan kapcsolódik a kétféle igazgatási és menedzsment-attitűd elválása, amit a belső igazhatás és a tulajdonosi ("külső") igazgatás megkülönböztetésével jellemeztünk. A szabályozási hangsúly egyébként itt a szervezeti és társasági formákon van. A szerződési megoldások külön előírásának jelentősége kisebb.

28


Ehhez képest pontosan ellentétes filozófiája van a francia rendszernek. Ott a szisztémát a közjogi megállapodások rendszere tartja életben, amelyeket a közfeladat-ellátásban erősebb és tradicionálisan jobban kiépült magánszektorral kötnek. Ehhez képest, a szervezeti formák szabályozása másodlagos. Mindkét szabályozási beavatkozás alaposságától és logikájától távol áll viszont az angolszász rendszer. Ott a magánjogi szerződések önmagukban elégséges eszköznek bizonyulnak. Emiatt a menedzsment-reform akadálytalanul fogja át a közszférával együtt az érdekelt magánszektort is.

29

3. A magyarországi települési privatizációs folyamat értelmezése

3. A magyarországi települési privatizációs folyamat értelmezése A települési vagyon önkormányzatoknak, majd tovább, magánkézbe adásának történetei az újságok címlap-sztorijaivá váltak a kilencvenes évek végére. A botrányok két féle csokorba gyűjthetők. Közülük az egyik az állami vagyon önkormányzatoknak történő átadásával, a városok és falvak „jussának kiadásával” kapcsolatos. Az Állami Vagyonügynökség költségvetéspolitikai megfontolásokra hivatkozva igyekezett megtakarító módon eljárni, míg a helyhatóságok − érthető módon − mereven ellenezték a nekik kedvező törvényi felhatalmazások megszorító vagy éppen revolverező értelmezését. Ez történt az emlékezetes Tocsik-ügy kapcsán, amikor a korábban állami tulajdonú vállaltok eladásából származó bevételnek a belterületi telkek utáni részét kellett volna átadni az önkormányzatoknak. Az érintetek között elhúzódó, több oldalról is megvesztegetés-gyanús egyezkedés folyt. A napisajtó sztorijainak másik csokra már inkább az önkormányzatok saját tevékenységét állítja reflektorfénybe, mikor is a tulajdonukba került vagyont maguk adták el magánszemélyeknek és társaságoknak. A kérdés mindig az: áron vagy az alatt keltek-e el a közvagyon tárgyai? Valakinek saját zsebére ment az üzlet, avagy az adott piaci körülmények között tényleg nem lehetett előnyösebb feltételeket elérni. És így tovább... Mindkét közvélemény elé tárt probléma teljesen jogos. Az „ügyek” szálainak kibogozásával előbb-utóbb kirajzolódnak a feltétlenül megismerendő és feltárandó összefüggések. Bár teljes képet talán sohasem fogunk kapni. Van azonban a privatizációnak egy másik oldala, amely némileg háttérbe szorul a botránykrónikák zajos kavalkádjában. Ez pedig a közszektor tárgyai és tevékenységi körei magánosításának tartalma. Függetlenül a vagyonátrendeződésektől, van-e, és ha igen, mi az értelme közfeladatok magáncégekre bízásának? Általános felfogás szerint a privatizáció Kelet-Közép-Európában ma olyan folyamat, amelynek fő célja a piacgazdaság visszaállítása. Rendben is van ez mindazokon a területeken, ahol a tapasztalatok szerint egy polgári berendezkedés keretei között a piac társadalmi értelemben hatékonyan tud működni. Csakhogy a piacgazdaság viszonyai mellett is szükség van kormányzati szerepkörre, még hozzá igen sok vonatkozásban. Nem kétséges: átalakulóban lévő térségünk itt sem mentesülhet a változásoktól. Magánosításra e körben is szükség lehet az állami túlhatalom elburjánzása miatt, egyúttal azonban a megmaradó kormányzati feladatellátás átalakítására kiemelt figyelmet kell fordítani. Az alábbiakban a „tartósan” közösségi szféra lakóhelyhez kapcsolódó köreinek változását tekintjük át. A települési közösségi szolgáltatások magánosítása több formában történik. Feladatcsoportonként más és más a magánszervezetek és egyéni szolgáltatók újdonsült szerepe. Nem könnyű azonban a különböző típusokat elválasztani, mivel a fogalmak és maguk a jelenségek is gyakran összekeverednek. Mindjárt ez a helyzet magával a privatizációval. Az önkormányzatok egyszerre tűnnek föl cselekvő részesként és áldozatként, szerencsés nyertesként és mindenükből kiforgatott közszereplőként. Egyszerre látjuk küzdelmüket, amint az állami vagyon kiárusításából részesedni akarnak, miközben maguk is eladják (esetleg elkótyavetyélik) javaikat. Mielőtt tehát a magánosítás formáit igyekeznénk áttekinteni, először a fogalmakban kell rendet teremteni, azaz, elválasztani a különböző jelentéstartalmakat. Ezt követően kerülhet sor a tipizálásra. Szerencsére nem szükséges minden területet külön vizsgálni. A magánszerep különböző fokait jól mutatják a szolgáltatási területek nagy csoportjaiban végbemenő változások. Így szembesülhetünk • a piacosítással a kommunális szolgáltatásokban, • a „ nyers” privatizációval a lakásszektorban, • a kvázi piacosítással a települési humán szolgáltatások területén.

30


A magyarországi változásokat vesszük alapul. Ehhez viszonyításul szolgálnak más országok adatai, amennyiben hozzáférhetőek. Általánosításra elsősorban az átalakulás több éves folyamatát maguk mögött tudó államok (Csehország, Lengyelország, Magyarország, Szlovákia, Szlovénia) gyakorlata alkalmas. Alapvetően Magyarország esetéről lesz szó, statisztikai és empirikus adatok alátámasztása mellett. 3

3.1 Két dimenzió az önkormányzatok privatizációs szerepében Az önkormányzatok adtak és kaptak az átalakulás során: (a) az állami vagyon egy részének ők kedveményezettjei lettek; másfelől (b) maguk is privatizáltak tovább, magánszemélyeknek, magántulajdonú szervezeteknek. ad a) Az önkormányzati törvény települési tulajdonba adott különböző javakat, elsősorban olyanokat, amelyeknek piaci értéke közvetlenül nem volt. A továbbiakban különböző eljárások keretében más vagyon is jutott, még több olyan, amelyik hosszas huzavona tárgyát képezte és képezi. Ilyen emlékezetes vita tárgyai: • a közüzemi vállalatok átalakítása, • a patikaprivatizáció, • az energiaszolgáltatók privatizációja (külön aleset a gáz-, illetve a villamosenergiaszolgáltatók eladásából származó részesedés), • a belterületi földek után járó privatizációs érték kiadása. A folyamatnak ez a része tág teret enged a jogszabály-értelmezéseknek és a jogvitáknak. Mindazonáltal, a szolgáltatásszervezésben zajló struktúraváltáshoz e fejleményeknek közvetlen köze nincsen. Legfeljebb a folyamatszerűség szempontjából érdekes a közüzemi vállalatok átalakítása, ami elengedhetetlen kiindulópont a szolgáltatói oldal szerepeinek tisztázásához. A többi azonban elsősorban egyszeri bevételszerzési szempontból érdekes a helyi költségvetések számára. ad b) A közszolgáltatások helyi szintről történő privatizációja viszont illeszkedik a közjavak biztosításában bekövetkező nagy állami átalakulás rendszerébe. E tekintetben nem a bevételszerzés áll a fókuszban. De még csak nem is a szervezeti háttérben való változás vagy egyes igazgatási technikák alkalmazásának előtérbe kerülése.4 Tulajdonképpen a magyar vagyonügynökségi privatizációnak helyben leginkább a bérlakáseladások lehetnek tükörképei. Azzal a kiegészítéssel, hogy itt kevésbé tényleges értékesítésről, mint egy korábbi kollektív feladat jóval szűkebbre szorításáról, illetve kifejezett leépítésről volt szó. Ettől példától eltekintve, általában a magánosítás értelmét helyi szinten, nem kifejezetten az eladás, hanem a magánszektor közfeladatok ellátásába való bevonása, azaz a közszolgáltatási tevékenységek privatizációja jellemzi. Ahhoz, hogy ez lehetséges legyen természetesen központi szerepvállalásra is szükség van. Sőt, a folyamat elkezdődéséhez előfeltétel egyes ellátórendszerek átalakítása. Mindezt csak országos szinten lehet elvégezni, törvényalkotással, szabályozórendszeri átalakításokkal és egyéb módon; a 3

A fejezetben leírtak empirikus bázisát az 1994-ben, 400 önkormányzatra kiterjedően lefolytatott reprezentatív felmérés képezi, melynek eredményeit az Aréna és otthon című kötet foglalja össze (Horváth−Kiss, 1996.). A kutatást a Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány menedzselte, a felmérés koncepcióját Péteri Gábor és H. M. T. határozta meg. Fontos tapasztalati adalék még Péteri G. jó gyakorlatokat gyűjtő munkája, melynek rendezett összefoglalása az Önkormányzati gazdálkodás című kötet (Péteri, 1995.). 4

Ezért nehéz ezt a folyamatot a mellérendeltség előtérbe kerülésével vagy az ajánlások és támogatások jelentőségével jellemezni. Evidens, ha kilépünk az irányítási viszonyokból, csak horizontális koordinációval lehet operálni. A kérdés sokkal inkább az ebből adódó eszközrendszer mibenléte, minél gazdagabb ismerete és alkalmazása.

31


legritkább esetben egyszerű szervezési intézkedésekkel. A továbbiakban a helyi közszolgáltatásokban folyó magánosítás tartalmát vizsgáljuk, és eltekintünk a szűkebb értelemben vett vagyon önkormányzatok javára történő értékesítéséből származó problémák taglalásától. Az utóbbi fontos ugyan a gazdálkodás szempontjából, különösen az átmenet éveiben. Nincs azonban jelentősége a szolgáltatásszervezés mikéntjére nézve. Ha csak annyiban nem, hogy az ebből szerzett ″talált pénzeket″ éppen a közfeladatokat ellátó struktúrák átalakítására célszerű fordítani. Ezért a figyelmet nagyon is az átalakulás társadalmi tartalmából következő, közeli jövőben teljesítendő „reformálási penzum” teljesítésének állására kell irányítanunk. Márpedig ebből a szempontból csakis a helyi szintről történő privatizáció aktuális tartalmai érdekesek. A továbbiakban erre koncentrálunk. Miben áll a közszolgáltatások privatizációja? A kérdés megválaszolásához nyugodtan kiindulhatunk a klasszikus értelemben vett közjavak privatizációjából. Tekintve, hogy a közjavak nyújtása (pl. hidak, könyvtárak, tűzvédelem) alkalmasint maga a kollektív szolgáltatás, de legalábbis ahhoz szorosan kapcsolódik.5 E. S. Savas sokat idézett tipológiájának (Savas, 1987; Sharp, 1990:35-47; Péteri, 1995: 31−34.) az alapja a javak az egyéni vagy kollektív fogyasztás alapján besorolása, illetve a használatukból való kizárás lehetségességén alapuló valószínűség szerinti tipizálása. Privatizálni elsősorban azoknak a közösségi igénybevételű javaknak a biztosítását lehet, amelyek esetében magas a fogyasztásból való kizárhatóság lehetősége. Ezek általában azok a közjavak, amelyeket díjfizetés ellenében lehet igénybe venni. Ilyenek pl. az uszoda, a sportpálya, a háztartási szemét elszállítása, a kábeltévé. Az idetartozó szolgáltatásokat jellemzően magánkézben és kormányzati fenntartásban egyaránt működnek. Nehéz viszont privatizálni azokat a közös fogyasztású javakat, ahol az igénybe vételből a dolgok természeténél fogva senkit nem lehet kizárni. Ilyen tipikusan a tűzvédelem, a közrendvédelem, a veszélyes hulladékok ártalmatlanítása. Ebben az esetben, mint arra a teoretikusok rámutatnak, a kormányzat feladata a túlhasználat korlátozása szabályozás útján, illetve az újratermelés biztosítása. Ahol lehet értelmesen privatizálni, ott a közigazgatás előtt két út van. Vagy a kormányzat meghatározza a maga termelői szerepét e javakra nézve, s ezzel kijelöli a magánszektor párhuzamos vagy kiegészítőleges szerepét (Savas, 1987). A másik lehetőség szerint a közigazgatás csak a szűkebb értelemben vett szolgálatás-menedzsmentet vállalja föl, míg a tényleges szolgáltatásnyújtást a szervezés megszabta keretek és feltételek között magánszervezet, illetve a magánszektor végzi (Sharp, 1990). E két, egymást kiegészítő megközelítés alapján a következő definíció fogalmazható meg. A közszolgáltatások terén privatizációnak nevezzük azt a folyamatot, amelynek során a közjavak magánjószágokká válnak, illetve a magánszektor a közigazgatás megbízásából lát el közfeladatot, vagy egyébként közösségi érdekeltségű feladatot végez. Mint erről korábban már volt szó, a privatizáció nemcsak a tulajdonos változásában ragadható meg. A közfeladatok ellátásának magánútra terelése más eszközökkel is megvalósítható (Greenwood−Wilson, 1989: 246-247.), amelyek kisebb-nagyobb mértékben felelősséget rónak a kormányzat szerveire. Kérdés, hogyan értelmezhető ebben a folyamatban a helyi szerepkör. Ritkán szoktak külön „központi” és „helyi” privatizációról beszélni. Talán azért, mert ilyen elválás ténylegesen nincsen. Hiszen például a kiszerződés esetében egyfelől országos feladat a megfelelő jogszabályok meghozatala, azaz a szerződési forma megkonstruálása, ugyanakkor értelemszerűen helyi dolog az egyes kontraktusok jelentős részének megkötése. Az egységes privatizációban tehát csak helyi szerepkör van, amely szorosan egybekapcsolódik a központi irányvonalak érvényesítésével. Ugyanakkor a privatizáció különböző formái jelentős mértékben érintenek lokális feladatokat és azok ellátásának módját. Az alább felsoroltak közül majd mindegyik megoldás előfordulhat minisztériumi gyakorlatban is, így együtt azonban kevéssé 5

Egyelőre tekintsünk el attól, hogy az összefüggés nem feltétlenül triviális.

32


valószínű. Csak territoriális szinten állhat össze az egyes formák ilyen vagy olyan alkalmazása átfogó szolgáltatás-szervezési politikává. Éppen ezért a közösségi szolgáltatások politikája legfőképpen ezen a szinten fogalmazódhat meg, fejeződhet ki különböző választásokban. Ennek megfelelője országosan legfeljebb az államháztartás egésze szintjén lehet. A helyi közszolgáltatások privatizációja, illetőleg ezzel összefüggésben a helyi önkormányzatok szolgáltatás-szervezői szerepének változásai a következő − tágabb értelemben vett − magánosítási megoldásokkal összefüggésben ragadható meg a jóléti állam átalakítása, illetve a rendszerváltás folyamatában: • a közvagyon tárgyainak eladása (itt hangsúlyozottan csak az önkormányzati vagyonba tartozó dolgok és jogok eladásáról van szó), • közszolgáltatás ellátása magánszervezet révén, a közvagyon tárgyainak használata, karbantartása, fejlesztése és hasznai szedése mellett, • szerződésbe adás (kiszerződés) valamely feladat ellátására vagy részfeladat elvégzésére, • az önkormányzati monopólium pihentetése és helyette versenyeztetés alkalmazása, • magánszervezetek részvétele közösségi beruházásokban megbízás alapján, • a közösség vagyon menedzsment-szemléletű hasznosítása, • támogatások csökkentése és a szolgáltatási díjak emelése. E magánosítási megoldások egyike-másika nem feltétlenül zárja ki egymást. A szolgáltatási díjak emelése, és ezzel a tényleges bekerüléshez kötése például, bár önmagában is megállja a helyét, többnyire együtt jár egy másik megoldási forma alkalmazásával. A helyi szolgáltatásszervezés keretében a megoldások együttes mérlegelése természetes. A magánosítás, azaz a magánszféra szerepének növelése mindegyik elemben jelen van. Akár úgy, hogy a fogyasztó megfizeti a szolgáltatás tényleges árát, mint más áruét a piacon. Vagy a szolgáltatást nyújtó és a megrendelő önkormányzat , illetve más közszervezet között alakul ki egyenértékűségen alapuló megállapodás. Legtöbbször azonban e két folyamat párhuzamosan megy végbe. Eközben a közszolgáltatási jelleg nem feltétlenül tűnik el. Csak a köztulajdonú vagyontárgyak végleges eladása esetén kerülnek ki a javak a közszféra érdekköréből. (Ekkor sem biztosan.) Egyébként a folyamat legfontosabb jellegzetessége a közszektor szerepének átalakulása a feladatok egy részének, illetőleg részleges magánszektorba való ″kiajánlása″ mellett. A továbbiakban azt vizsgáljuk, miként realizálódik a nagy szolgáltatási csoportokban a magánosítás. Milyen eredményekkel jártak az átalakulás során végigvitt eddigi törekvések? Milyen feszültségek halmozódtak fel? Mik a feloldás esélyei és lehetőségei?

3.2 Piacosítás a kommunális szolgáltatásokban A közüzemi szolgáltatások szervezésében az állam, azon belül is a közigazgatás különböző szintjeinek szerepe majd mindenütt jelentős. A szolgáltatások nyújtásában azonban országonként különböző szerep jut a magántársaságoknak (Valentiny, 1992). Helyzetük széles skálán mozgó, változó feltételek által megszabott, amit a monopólium és a verseny, a feltételek diktálása és a piaci szükségletekhez igazítás, a hatósági díjmegállapítás és részlegesen szabad díjmegállapítás végletei jellemeznek. Mindenesetre a privatizációs folyamatok jellemzően hoztak bizonyos elmozdulást. Az inga hasonlóképpen kileng a rendszerváltásban előbbre haladt más közép-európai országokban is. Egy lengyelországi felmérés tanúsága szerint (Aziewicz−Jacaszek−Zuk, 1995) ott első lépésben a vállalati, szolgáltatást nyújtó szereplőket alakították át, ezáltal lehetővé téve a privátszféra szerepvállalását önállóan vagy partnerség keretében.


33

Nálunk úgy kezdődött, hogy az önkormányzati törvény a volt tanácsi közüzemi vállalatokat az önkormányzatok tulajdonába adta. Majd a helyhatóságok hozzáláttak a szervezetek átalakításához. Először szervezési változtatásokat és profiltisztítást hajtottak végre. Erre azért volt szükség, mert a társasággá alakítás határidővel kötelező volt. Ehhez le kellett választani a cégeket az önkormányzati költségvetésről, ami korábban egyáltalán nem valósult meg. A különböző vegyes, az alapfeladatokhoz csak közvetetten vagy egyáltalán nem kapcsolódó tevékenységek viszont igencsak megnehezítették a tisztánlátást a tekintetben, hogy a tulajdonképpeni közszolgáltatásnak milyen paraméterei vannak, mi mennyibe kerül. Márpedig a társaságalakításhoz elengedhetetlen vagyonértékelést enélkül nem lehetett volna elvégezni. Nem is beszélve a közszolgáltatások jövőjének, a finanszírozás további módjának meghatározásáról. Az előzetes átszervezések során a képviselőtestületek jelentős befolyásra tettek szert a vállalati vezetésben. A következő lépésben a társasággá alakítás már a képviselők intézményes kontrollját volt hivatva realizálni. Ezen túlmenően azonban a társaságok, legalább is elvileg, már képesek voltak más külső tőke bevonására. Ahol lehetséges volt, ott ezután az aktus után lehetővé vált a szolgáltató részleges vagy teljes eladása. Mik voltak a folyamat következményei? a) Az első szakaszban még nem következett be igazi tulajdoni sokszínűség. A 2. táblázat adatai erről világosan beszélnek.

2. táblázat - Társaságokban való önkormányzati részesedés megoszlása (1994. december 31-én, millió Ft.) A FELADAT JELLEGE SZERINT kötelező feladatokra létrehozott társaságokban

291 490

82 %

nem köt. feladatokra létrehozott társaságokban

63 629

18 %

Összesen

355 119

100 %

100 %-os önk. részesedések összege

290 956

82 %

99-51 %-os önk. részesedések összege

19 289

5%

50-1 %-os önk. részesedések összege

44 874

13 %

Összesen

355 119

100 %

A RÉSZESEDÉS NAGYSÁGA SZERINT

Forrás: Belügyminisztérium, Kakuk L.-né, 1996:22-23., az adatok csoportosítása - HMT

Eszerint a társaságok többségét kötelező feladatokra hozták létre. A közüzemi feladatok jó része idesorolható. Az önkormányzati részesedés mértékét tekintve túlnyomó a 100 %os tulajdoni arány. (Az adatok a társasági vagyon értékében szerepelnek, ezért itt figyelembe kell venni, hogy a fővárosi vagyon igen jelentős hányad, tehát az ottani privatizáció állása ebben a számbavételben túlsúlyosan jelentkezik.) Eszerint az átalakítás azlső szakaszban önmagában még nem hozott külső tőkebevonást, legalábbis túlnyomó részben nem. b) A változás jelentősége elsősorban az, hogy lehetővé vált a tőkebevonás a társasággá alakításokkal. A közüzemi vállalatok egy része esetében ennek jogszerűsége ugyan utóbb hosszadalmas bírósági vita tárgyát képezi. Az önkormányzatok ugyanis a törvény szerint forgalomképtelen törzsvagyon tárgyait is társaságba vitték.

34


c) A díjbevételek jelentősége megnőtt. Legalább is annyiban, hogy a közműszolgáltatók egyre nagyobb része a díjakból tartja el magát, és tartja fenn a szolgáltatást. Az önkormányzati támogatás köre visszaszorulóban van. d) Az önkormányzat és a szolgáltató vállalat egymástól elkülönült. Talán ez a látszólag triviális fejlemény a legfontosabb eredmény a közművállalatok társasággá alakulásában. Az elkülönülés lehetővé teszi, hogy szerződéses kapcsolat jöjjön létre az önkormányzat mint megrendelő és a társaság mint szolgáltató között. Így formalizálhatók a két fél kötelezettségei és jogosultságai. Másrészt éppen a feladatok pontosabb meghatározásának már puszta lehetségessége, esélyt ad a versenyre. Ha tehát létezik másik szolgáltató az elvileg indulhat a megbízásért. Végül a testületi szolgáltatási politika érvényesítése jobban megragadható mint korábban. Ez még arra az esetre is igaz, amikor a felügyelő bizottságban, sőt, az igazgatóságban is képviselők ülnek. Ezzel kapcsolatban ugyan problémák is fölmerülnek, mindenesetre a viszony így is tisztább, mint az igazgatónak való tanácsi vezetői ″telefonok″ idejében volt. Összességében tehát a viszony változását az jellemzi, hogy az önkormányzat egyedi működési beavatkozási lehetőségei potenciálisan csökkentek. Kétségkívül nem azonos mértékben minden helyhatóságnál, hiszen nem egyformán fogadták el ezt a kiindulást. Van olyan gyakorlat, amelyik a tulajdonosi jogokat ma is közvetlen beavatkozásként igyekszik fölfogni. A folyamatban már a piacosodás jeleit mutatja a szolgáltató és a megbízó elválása, továbbá a díjaknak a szolgáltatás tényleges értékéhez való közeledése. A folyamat továbbfejlődését mutatja, hogy 1996 végére a különböző részesedések értéke6 mintegy 40 %-os növekményt (összesen 496 Md Ft.) mutat. Ebből 390 Md Ft. volt a közüzemi társaságokban lévő részesedések nyilvántartási értéke, közel 66 Md-ot a más közszolgáltató társaságokban való tulajdoni hányad és további kb. 40 Md a nem közfeladatot ellátó társaságokban való részesedés. Utóbbi tehát tisztán vállalkozói vagyon portfólióját mutatja. A növekményből és az összetételből arra lehet következtetni, hogy az önkormányzati vagyon likvid hányada viszonylag dinamikusan növekszik. A folyamatban ugyanakkor jelentkeznek bizonyos hiányosságok is. Olyan problémákról van szó, amelyeket meg kellene oldani ahhoz, hogy a kommunális javak biztosításában további átalakulások folyhassanak. A következő hiátusok orvoslása sürgető feladat: a) A közüzemi szolgáltatók részvénytársaságként és korlátolt felelősségű társaságként való létrehozása nem tükrözi a tevékenységben megnyilvánuló sajátosságokat. Itt ugyanis a profitmotívum nyilvánvalóan másként jelentkezik, mint a szabadpiaci társaságok esetében. Hogy erről e körben ne lehessen szó, azt már az önkormányzatok tulajdonosi minősége eleve biztosítja. A menet közben bevezetett közhasznú társasági forma viszont nem látszik túl népszerűnek, feltehetően azért, mert megköti a szolgáltatók kezét az eredmény felhasználása tekintetében. b) Az önkormányzatok és a szolgáltató cégek kapcsolata nem tud rendezett formát ölteni. A szabályozás nem tekinti sajátosságnak, hogy az önkormányzat mint tulajdonos meglehetősen eredeti szempontokat igyekszik érvényesíteni. Nevezetesen, a többségi vagy száz százalékos tulajdoni hányaddal rendelkező város ebben a minőségében hajlamos túlpolitizálni a társaság működésbe való beavatkozás számára adott lehetőségét. Ugyanakkor a szolgáltatásban épp úgy érdekelt, csakhogy „kisrészvényes” vagy egyszerűen „csak” megrendelő kisközségeknek érdemben semmi befolyásuk sincs a működésre, meglehetősen ki vannak szolgáltatva a szolgáltatási monopólium jogosultjának. Voltaképpen egyszerre hiányoznak a befolyás feltételei (a csak

6

PM önkormányzatok mérlegadatain alapuló adatai. Napi Gazdaság, 1998. június 2-i sz.


35

megrendelő önkormányzatok számára) és a határolt, azaz korlátozott és garantált befolyás szabályai (az önkormányzati tulajdonban álló szolgáltató társaság számára). c) Végül teljesen hiányoznak a közösségi fogyasztóvédelem, tehát a szolgáltatást ténylegesen igénybe vevő állampolgárok mint fogyasztók kollektív kontrollját biztosító intézmények. Pedig erre nagyon szükség lenne, még az önkormányzati befolyás mellett is. Összefoglalva, kialakult a közüzemi szolgáltatásokban egy három pólusú erőtér. Ebben a megrendelő önkormányzat, a szolgáltató társaság és a fogyasztók közös érdekeltségen alapuló közössége alkotja a sarkpontokat. 1. ábra - A helyi közszolgáltatás-szervezési séma

megrendelő önkormányzat

szolgáltató társaság szerződés v. rendelet

szerződés

választás / rendelet

fogyasztó (állampolgár)

Az átalakulás jelenlegi fázisában előálló problémát az 1. ábra alapján leírhatjuk. Egyelőre a valóságban csak a sarokpontok pólusokká válása valósult meg. Azaz elváltak egymástól a különböző szerepek (l. és vö.: Péteri, 1995: 31−34.). Ami hiányzik, az a közöttük kapcsolatot teremtő struktúra! Valójában ugyanis a kötőszövet szerepét betölteni hivatott szerződési rendszer meglehetősen fejletlen. A gyakorlatban kialakulatlanok a technikák. Ugyanakkor a kodifikált szerződési formák egyikébe sem illeszthetők igazán ezek a kapcsolatok. A polgári jog biztosította szerződési szabadság itt csak keservesen használható, hiszen éppen a közösségi viszonyok miatt, közérdekből bizonyos kötelezési elemeknek kellene működniük. De nemcsak a polgári jog és a közjog kapcsolata hibádzik, hanem a közjog maga is megfeneklik, amikor a választópolgár egyben fogyasztói minőségben (és adófizetőként), teljes joggal, nagyobb beleszólást követelne a szolgáltatásnyújtás módjainak meghatározásában, mintsem a puszta választási aktust. A közösségi választások jogi és közgazdasági következményeinek végigvezetése teljességgel hiányzik mai közellátási rendszereinkből. A kommunális szolgáltatások piacosítási folyamatában ezért e tendenciával adekvát intézményesítő munkára van szükség, amely lehetővé teszi az új helyzetű szereplők sajátlagosan rendszerszerű kapcsolatainak kialakulását. Az fogyasztó−adófizető−állampolgárra nézve egy ilyen folyamat felszabadító hatással lenne. Kiléphetne vízfogyasztó, gázfogyasztó, bérlői, ügyféli, négyévenkénti választópolgári és más egymásba (nálunk) hagyományosan átjárhatatlan szerepeiből, hogy végre − mind lehessen együtt. A mai helyzet szabályozatlansága miatt azoknak a befolyásos keveseknek kedvez, akik illegálisan, de legalább is a szabályok mentén tudják összekeverni és átváltani különböző minőségeiket: egyszerre tudnak lenni döntési jogkörű bizottsági tagok és telektulajdonosok, egyéni fogyasztók és felügyelőbizottsági tagok, a vállalkozó önkormányzat helyi képviselői és magánvállalkozók − és így tovább. Mindehhez nem egyszerűen az összeférhetetlenség szabályait kell tisztázni, hanem a közjavak

36


termelése és a magánpiac kapcsolatát, a már kialakult intézmények szerkezeti és működési viszonyait. A közjavak piacosítása továbbfejlesztésének ez az igazi, az állami működés különböző szintjein kézzelfogható tétje.

3.3 „Nyers” privatizáció a lakásszektorban A bérlakás-szektorban a privatizáció szűkebb értelme valósult meg. A lakások legnagyobb részét eladták a bentlakóknak. Látni fogjuk azonban, hogy még az ilyen, alapvetően a közfeladatoktól megszabadulni vágyó attitűd is járhat további közfeladatokat keletkeztető hatással. Igaz, korántsem annyival, de feltétlenül másfélével, mint ami korábban megszokott volt. A volt tanácsi bérlakásokat az önkormányzatok tulajdonba kapták. Ezzel egy időben a központi kormányzat végleg kivonult a lakásproblémák általános kezeléséből, a lakhatás iránti felelősségvállalásból. Mint köztudott, kezdettől ellentmondás feszült a szocialista állam vállalása és a teljesíthetőség között. Mindenesetre a hetvenes évek nagy lakásépítési hullámai még mindig bizonyos próbálkozásokról tanúskodtak, nem kevés további társadalmi feszültséget fölhalmozva. Az önkormányzati tulajdonba adás pontot tett erre a folyamatra. Egyúttal természetesen a lakásszektor összes gondja, most már végleg az önkormányzatokra hárult volna. Ebben a helyzetben összességében aligha lehetett más megoldást választani, mint a problématömeget a maga egészében továbbhárítani. A módszerekben, a választott megoldásokban, az ütemezésben lehettek és voltak is különbségek. Mindez azonban az alapösszefüggést nem érinthette, miszerint a kormányzatok nem vállalhatják föl semmilyen formában sem a lakhatás generális problémájának kezelését. Csak szűkre szabott, jól meghatározott, társadalmi szempontból mindenképpen indokolható támogatási rendszereket szándékoztak a továbbiakban működtetni. Alapvetően tehát a ténylegesen szociális szempontok határozzák meg az állami beavatkozás szigorún szűkre szabott kereteit. A lakás tehát közjószágból (bár teljes körűen sosem volt az) egyértelműen a magánjavak kategóriájába került. Ezzel a változással az önkormányzat, csakúgy mint a központi kormányzat számos, korábban közfeladatnak számító tevékenységtől igyekezett megszabadulni, mint amilyen a bérház-felújítás, a széles körű lakóházkarbantartás, a közüzemi díjak egy részének különböző formában való átvállalása. Tekintve, hogy e feladatokat maradéktalanul korábban sem sikerült teljesíteni, a döntés mindenképpen indokolt volt. Itt tehát tipikusan a privatizáció azon formájával állunk szemben, amikor a korábbi közvagyon eladása egyben a közfeladatok csökkenését, a kollektívan biztosított szolgáltatások körének egyértelmű szűkülését eredményezi. A privatizációnak ezt a tiszta és eredeti formáját nevezzük ″nyersnek″, utalva arra, hogy ilyenkor első látásra a közfeladat-ellátásban csak terjedelmi csökkenés jelentkezik. Bár a lakás a tipikus példa, azért mást is eladtak, eladhattak az önkormányzatok, amikor is a végeredmény ugyancsak szándékoltan a felelősségvállalásról való lemondás lett. Így egyes nem kötelező feladatok ellátását ki lehetett szervezni. Jó példa erre a parkfenntartó vállalatok több helyen végrehajtott eladása, illetve felszámolása. A közüzemi vállalatok átalakítás előtti „fogyókúráztatása” is kiárusításban öltött testet az eszközöket és ingatlanokat illetően. Igaz, itt nem feltétlenül közfeladatokról mondtak le, hiszen a korábban működött különböző melléküzemágak alkalmasint tényleges piaci tevékenységet folytattak, ha nem is mindig legális formában. A bérlakásokéhoz hasonló, de nem teljesen azonos folyamat zajlott le az önkormányzati tulajdonú nem lakás céljára szolgáló helyiségek (üzletek) eladásakor. A továbbiakban koncentráljuk figyelmünket továbbra is csak a bérlakás-szektorra, mint a privatizáció egy formájának jellemző és itthon leginkább karakteres példájára. Magyarországon az akkor még tanácsi bérlakások nagyobb tömegben való értékesítése, jelképes áron a bennlakó bérlőnek, a nyolcvanas évek végén, tehát még a rendszerváltás előtt kezdődött. Az 1987. évi állományhoz képest 1990-re tíz százalékkal, majd a folyamat felgyorsulását követően, 1994-re mintegy ötven százalékkal csökkent a bérlakások aránya (Horváth, 1996). A folyamatra végig jellemző maradt, hogy a bentlakó bérlők vehették meg a lakásokat, nálunk e téren nem alkalmaztak reprivatizációt. Az eladási ár ugyancsak végig a piaci ár alatt maradt, bár a mérték

37


nagyban függött az önkormányzat döntésétől, nem kevés vitás gerjesztve a lakosság és a testületek között. Érdemes összevetni a magyar helyzetet más átalakulóban lévő országok gyakorlatával. 3. táblázat - A magántulajdonba adott bérlakások aránya a rendszerváltó országokban 1990. évi állomány=100% A.

B.

C.

Eladás a bentlakó bérlőnek, 1990-94

Visszaadás a volt tulajdonosnak, 1990-94

Bérlakásállomány*, 1994 [A+B+C=100]

KÖZÉPEURÓPA Csehország

1,4

6,8

91,8

Magyarország

40,0

0,0

60,0

Lengyelország

6,0

1,0

93,0

Szlovákia

2,3

0,3

97,4

Szlovénia

70,0

2,2

27,8

Albánia

94,4

3,6

2,0

Bulgária

50,3

5,0

44,7

Horvátország

57,7

0,0

44,8

Románia

84,2

0,0

15,8

Észtország

8,8

0,0

91,2

Lettország

0,0

8,5

91,5

Litvánia

77,5

9,5

13,0

DÉL-EURÓPA

BALTIKUM

*

Állami és önkormányzati bérlakások együtt. Forrás: Hegedüs−Stephen−Tosics, 1996:14.

Mint látható, más posztkommunista országokhoz képest Magyarországon közepesen csökkent az állami és önkormányzati bérlakások állománya. A kilencvenes évek közepére elért arány ugyancsak középen helyezkedik el a nyugat-európai országok között is7. Az egész lakásállományban ennélfogva jelentősen megnőtt a tulajdonos által lakott lakások hányada. A bérlakások bentlakóknak való eladása nyers privatizáció. Az önkormányzatok megszabadultak további feladataiktól (a jobb lakások esetében bizonyos potenciális előnyöktől is), azzal, hogy eladták a szolgáltatás szempontjából mértékadó javaikat. Szándékuk szerint kivonultak 7

Magyarországon az állami és önkormányzati bérlakások aránya a lakásállományban 1994-ben 13 % (Hegedüs−Mayo−Tosics, 1996: 15.). A kilencvenes évek fordulóján ennél jóval kisebb, 1−6 % között változik például Spanyolország, Portugália, Olaszország, Belgium esetében. Viszont számottevően magasabb az arány Németország, Franciaország és Dánia lakásállományában, mintegy 17−21 % (Horváth, 1996: 23.).

38


szolgáltatás szervezéséből. Az érintettek ebben támogatták őket, mivel különböző mértékű előnyökhöz, mindenekelőtt tulajdonhoz, vagyonhoz lehetett így jutniuk. A külföldi gyakorlatban nem ismeretlen az állami kivonulás efféle technikája. Nagy-Britanniában a nyolcvanas években az önkormányzati bérlakások arányát ugyanígy csökkentették, jogot adva a bentlakó bérlőnek a megvételre, kedvezmények biztosításával8. Ugyanakkor számos új problémával kellett szembenézni a kialakult helyzet kapcsán. A kiárusításból származó lehetséges előnyök többnyire magánszemélyeknél csapódtak le. Főleg az első időszakban valóban jelképes összegért jutottak tulajdonhoz, amit aztán azonnal piaci áron lehetett értékesíteni, főleg a nagyvárosok jobb ingatlanforgalmú helyein. Az igazán értékes lakások olcsó áron megszerzésért pedig a lakóközösségek minden követ megmozgattak. Ezzel szemben az elhanyagolt, felújításra váró épületek új tulajdonosai csak a vétel után döbbentek rá, hogy, mint azóta szlogenné vált, „időzített bombán ülnek”. Az olcsó vételi ár ugyanis csak az első, de egyáltalán nem az utolsó ráfordítandó költségük lesz. Az itt lakók anyagi helyzete azonban nem nagyon tesz lehetővé semmilyen beruházást, sőt sokszor még a megnövekedet fenntartási költségekre sem futja. Összességében az alacsony jövedelmű családok többségben vannak az új tulajdonosok között (Hegedüs−Mayo−Tosics, 1996:39.). Ezzel éles ellentétben áll az önkormányzatok teljes kivonulása a lakásszektorból. Hiszen e népesség esetében nem egyszerűen tulajdontól, hanem a lakhatással kapcsolatos szociális feladatok zömétől is szabadulni akartak. A dolog hosszabb távon azért problematikus, mert így véső soron olyan feszültségek halmozódnak föl (slumosodás fölgyorsulása, hátrányos helyzetű rétegek gyors elnyomorodása stb.), ami előbb-utóbb megint a helyhatósági feladatok és kiadások tömegét növeli. Mindazonáltal a megoldást nem visszafelé kell keresni. Előretekintve pedig egyetlen komplex feladat lehet: a változásokkal adekvát új intézményrendszerek kialakításához haladéktalanul hozzá kell kezdeni. A legtöbb gyorsan privatizáló rendszerváltó országban sürgető feladat a hiányzó keretek kialakítása (Hegedüs−Mayo−Tosics, 1996:39.). Magyarországon is időszerű a társasházi jogintézmény megújítása, hiszen a jelenlegi szabályok a működőképességet hosszabb távon feltétlenül veszélyeztetik. Ezen túlmenően a nagyvárosi önkormányzatoknak célszerű lenne aktív támogatáspolitikával ösztönözni a felújításokra, hiszen a városkép karbantartásához közösségi érdek fűződik. (A látvány a közjavak része.) Ezt az önkormányzati stratégiát akár központi támogatás is inspirálhatná. Egyébként az önkormányzatok gyakorlatában vannak olyan városfejlesztési programok, melyek igyekszenek kalkulálni a városrészek rehabilitációjából származó hasznokkal, és azok visszaforgatásán fáradoznak. A legfontosabb feladat tehát a nyers privatizáció ″puhítása″, érlelése lenne. Ez más esetekben természetesebbnek tűnik. A parkfenntartó részlegek és kertészet eladásával például az municipium még természetesnek tartja, hogy akkor szerződésbe adással: versenyeztetéssel, a vállalkozó rendszeres ellenőrzésével, szükség szerint lecserélésével, a fizetés visszatartásával vagy más módon befolyást gyakoroljon a szolgáltatás fölött, ha már nem feltétlenül közvetlen felelőse is a feladatnak. Ugyanerre a felelősebb, de természetesnek elfogadott átalakult szerepre volna szükség a lakásszektor helyi kezelését illetően. A közfeladatok privatizációjára vonatkozó általánosabb következtetés pedig az, hogy − miként azt már a közüzemi szolgáltatások kapcsán láttuk − az önkormányzati közszerepnek épp úgy át kell alakulnia, nemcsak a magánszektor viszonyulásának. Ez a tétel még a legszélsőségesebb privatizációs formák esetében is, valamilyen mértékig érvényes.

8

″Right to buy.″

39


3.4 A verseny szimulálása a humán szolgáltatásokban Az államháztartás hosszú távú átalakítása szempontjából a kommunális szolgáltatások szervezésében, valamint a lakásszektorban bekövetkezett változások jelentősnek mondhatók. Az előbbi esetben döntő, hogy mind a központi, díjtámogatásokban kifejeződő, mind a helyi támogatásokat leépítik. A lakásrendszer átalakulása az állami beruházású építések, a jelentős kamattámogatások megszüntetése révén mentesíti a mindenkori költségvetést. Bár ebből nem minden jelentkezik tisztán megtakarításként, azért fiskális szempontból az eredmény így is számottevő. Ezek után a legnagyobb kihívásnak a humánszolgáltatások átalakítása látszik. A feladatok jó része még előttünk van. a) (A helyi humánszolgáltatások mint közszolgáltatások) A továbbiakban a humánszolgáltatások alap- és középfokú ellátási formáit vesszük alapul. Ezeket rendszerint a területi szintek valamelyikén szervezik meg és biztosítják. Az iskola, a kórház, a rendelő igénybevétele külön alcsoportot képezhet a közjavakon belül. A közös használathoz egyéni fogyasztás kapcsolódik, amiből elvileg ki is lehet zárni az igénybe vevőt. A gyakorlatban ez e körben mégis lehetetlen. De nem fizikai vagy technikai okok miatt, hanem azért, mert a modern társadalomban az alap- és középfokú ellátások egy része valamilyen formában mindenkit megillet, ezért azt feltételhez kötni, legyen az még csak a díjfizetés is − aligha lehet. Elképzelhető, hogy kiegészítőlegesen, továbbá speciális igényeket kielégítendő a közvetlen díjfizetés megvalósul, miként a magániskola magántanulója esetében, de azért ez nem lehet általánosan jellemző. E ponton fontossá válik az elemzett szolgáltatási kör helyi jellegének hangsúlyozása, hiszen ezek azok a közösségi juttatások, amelyek a legalapvetőbb emberi és állampolgári jogokkal vannak összefüggésben. A felsőoktatást például ezzel szemben már könnyebb lenne a díjfizetéses és kizárhatóságot érvényesítő javakkal párhuzamba állítani. Jelen esetben azonban azt a következtetést kell levonni, miszerint a savasi (Savas, 1987) privatizációs szempontú séma itt nem alkalmazható tökéletesen. Bár a magánosítás a hagyományos értelemben nem kizárható (magániskolák, magánrendelés stb.), azért a piacosításnak az egyéb formái jobban elterjedtek és átfogóbb hatásúak. Valójában a piaci szimuláció jelenti azt szolgáltatásszervezési közeget, amelyben piaci elemek vannak jelen, tényleges áruviszonyok nélkül. Az angolszász országokra jellemző volt az ilyen irányvonalú átalakulás (Le Grand−Bartlett, 1993). A dolog lényege a humánszolgáltatásokban bizonyos, a piaci viszonyokból ismert követelmények érvényesítésének elérése. E követelményrendszer alapszempontjai a következők: • a teljesítmények mérhetősége és összevethetősége, ami az értékelés és a támogatás alapjául szolgálhat; • a hatékonyság mérése, azaz a teljesítménynek a befektetett erőforrások, ráfordítások mértékével való összevetése (ennek az értéknek a mentén az amúgy hasznos eredmény is értékelhető negatívan, ha aránytalanul nagy ráfordítást igényelt az elérése); • fogyasztói orientáció, ami a tisztán politikai elvárásokat, továbbá a szolgáltató szakma értékrendjét megelőzően a társadalmi igénybevétel szempontjait preferálja (ennek hiányában gyakori például, hogy a kórházi beruházásokat tisztán orvosszakmai vagy a dolgozók kényelmi szempontjai határozzák meg, a betegek szükségletei helyett); • a választás lehetővé tétele (Le Grand−Bartlett, 1993: 16-17) több szempontból fontos, részben természetesen a szolgáltatók között, másfelől azonban maguk a szolgáltatástípusok között is, amennyiben adott esetben kórházi, kijáró orvosi ellátás vagy éppen valamely szociális szolgáltató szervezet otthoni ellátása, illetve más formák is alternatívként fölmerülhetnek. A piaci szimulációhoz azonban hozzátartozik a szolgáltatások sajátosságaiból fakadó további követelmény: az egyenlő hozzáférhetőség. Ez éppen abból következik, hogy közjavak és

40


közszolgáltatások nyújtásáról van szó, amibe éppen e szempont miatt kell a kormányzatoknak szerepet vállalniuk. A juttatásokból való kizárhatatlanság sajátossága ennek az értékszempontnak az érvényesülésével valósul meg. A piaci szimuláció elemeit ezért csak az ekként felfogott egyenlőséggel együtt értelmezhetjük. Pontosan emiatt kerül a közigazgatás, vagy a társadalombiztosítás a humánszolgáltatást megrendelő szerepébe. A megrendelő és a szolgáltató között létrejövő megállapodást építették rá a közszektor alakításával kapcsolatos elvárások rendszerére, azaz a fent említett értékekre, mindenekelőtt a hatékonyság és a fogyasztói szempontok kikényszerítésére. A fogyasztói kontroll tehát összekapcsolódott az állampolgári és adófizetői minőséggel. A megrendelő elkülönülésével már jobban lehetett a társadalmi hatékonyság követelményét érvényesíteni. Ehhez képest a szűkebb értelemben vett fogyasztói jogok közvetlen realizálása bár fontos, de csak másodlagos lehet. Az ily módon véghezvitt piaci szabályozást, mely egyes elemek, továbbá a megrendelő−szolgáltató−fogyasztó háromoldalú kapcsolatnak a kidolgozásával és bejáratásával valósult meg, nevezik amolyan ″kvázi piacnak″. b) (Piaci elemek megjelenése a hazai humán közszektorban ) Nézzük, az egyes helyi szolgáltatási területeken milyen piaci mechanizmus-elemek jelentek meg a rendszerváltást követően. A közoktatásban ebből a szempontból a legfontosabb fejlemények: • az iskolakörzetek csaknem teljes megszüntetése, • az intézmények szakmai önállóságának (tanszabadság) elismerése, • az oktatási rendszer sokszínűvé válása (8+4, 6+6, 4+8 rendszerek), • szektorális nyitás (egyházi, magániskolák) • a támogatási rendszer szektorsemlegessége. Az utóbbi elem különösen fontos, ami az állam viszonyulását illeti. A közoktatási intézmények fenntartói a költségvetés biztosította normatív támogatásra alanyi jogot kaptak, amennyiben a működés feltételeivel rendelkeznek. 1996-tól ráadásul nem feltétele a juttatásnak az önkormányzattal megkötendő feladatellátási megállapodás léte. Az a továbbiakban csak arra való, hogy az ingyenesen nyújtandó szolgáltatások köre legyen meghatározva a nem állami fenntartású intézmény működési feltételei között. Egyébként a garantált támogatási mérték mindenképpen kijár. Ezzel a különböző fenntartók között kialakult egy bizonyos, egyenlő induló helyzet. A költségvetési hozzájáruláson túli összeget fenntartójuk útján kell biztosítaniuk, illetve kiegészítőlegesen más forrásokat vehetnek igénybe. Az önkormányzatok szolgáltatási monopóliuma megtört tehát, bár természetesen hegemóniájukat semmi sem fenyegeti. Mennyiben jeleznek piacosodást a fent említett jelenségek? Amennyiben az intézményeket versenyre ösztönzik, teljesítményük javítására sarkallják, a szülőket és a tanulókat választásra késztetik. Ugyanennek a folyamatnak nem feledkezhetünk meg az árnyoldalairól sem. Ezt a kihasználtság javítását célzó iskolabezárások, óvoda-átalakitások és a kötelező óraszám-emelések jelzik. Hogy ezek valóban szükségszerűek voltak az egyes esetekben, vagy politikai döntések hatására születtek meg a konkrét határozatok − arról átfogó információval, felméréssel nem rendelkezünk. Az egészségügyben piacosítási törekvésnek fogható föl • a háziorvos és a házi gyermekorvos szabad megválasztásának bevezetése, • a fogorvos-választás teljes szabadsága, beleértve a finanszírozási hozzájárulásnak a vállalkozó orvosok részére történő diszkrimináció-mentes átutalását. Mindezek eredményeként kialakult a hozzájárulásokat az ellátások fejében rendelkezésre bocsátó, szerződéseken alapuló rendszer, amelyben az orvosok az önkormányzattal és az egészségbiztosító önkormányzattal kötnek megállapodást. A teljesítmény rögzítése a megállapodásban, egyben a későbbiekben alkalmas eszköz lehet a finanszírozás elveinek alakítására.

41


A társadalombiztosítási kártyák leadása és gyűjtése egyfajta voucher-rendszert honosított meg, ahol az fogyasztó viszi magával a támogatást. Ugyanakkor továbbélnek a kifejezetten piacellenes mechanizmusok, amilyen mindenekelőtt a paraszolvencia-rendszer. Különösen a középfokú ellátásban alig történt elmozdulás. A kórházi ágyak csökkentésének módja pedig tipikusan a reformellenes restrikció példája, ráadásul demokratikusnak álcázva a döntést. Itt ugyanis kísérlet sem történt a struktúrák átalakítására csak a korlátozó döntést hozták meg, ami ugyanazon rendszerben termeli újra a hiányt és a pazarlást, csupán ideig-óráig alacsonyabb szinten. A szociális ellátásnak nem egyszerűen átalakulnia kell, hanem föl kellene tudnia fogni a többé szféra átalakításában súlyosan veszteseket és perifériára szorultakat. A saját átalakulás egyre inkább megtörténik. Számos szociális szolgáltatás leépült, mint a bérlakások kiutalása, a gyógyszertámogatási rendszer, a teljes foglalkoztatottság. Az ezekből adódó feszültségek először a lokalitás közegében jelentkeztek. A szociális intézmények fajtái és hálózata bővült (Horváth−Kiss, 1996:34−38.). Közöttük választási lehetőség is adódik. Ugyanakkor a nyugdíj-rendszer megreformálása kulcskérdés lenne, de erről csak egy központból való rendelkezés lehetséges. Ebben az ágazatban is elmozdulás történt az intézményeknek alanyi jogon járó költségvetési juttatások irányába9. A kulturális helyi közszolgáltatások a nyers privatizációnak estek áldozatul, illetve az önkormányzatok kénytelen-kelletlen kivonultak e feladatok menedzseléséből Horváth−Kiss, 1996: 34−38. Igaz ez főleg a művelődési ház és a mozi-szolgáltatásra. E körben különösebben eredeti piacosítási technikákról nem adhatunk számot. A humán szolgáltatások sajátosságaihoz igazodó piacosítás történik viszont a nonprofit szervezetekkel összefüggésben. A közhasznú magánszervezetek jellemzően nem profitérdekeltek, viszont tevékenységük rugalmassága, az eszközök és támogatások felhasználásának módja jellegzetesen hasznosítja a spontán gazdasági tevékenységek számos sajátosságát. A nonprofit szervezetek alternatív megoldást jelentenek a piac és az állam szerveződéseihez képest. Tevékenységük az utóbbi években dinamikusan bővül. Ráadásul figyelemre méltó korreláció van az önkormányzati feladatok és a nonprofit szervezetek aktivitásának területei között. A nonprofit szervezetek legnagyobb része egy településen belül működik. A KSH 1994. évi felmérése szerint (KSH, 1996:54−56) az alapítványok 66 %-a, az egyesületek 59 %-a, az érdekképviseletek 59 %-a településen belül fejti ki tevékenységét. Az önkormányzatokkal való természetes kapcsolat azonban nemcsak emiatt áll meg. Jelentős az összefüggés a nonprofit szektor tevékenységcsoportjai (KSH, 1996:10−11) és a helyi feladatok között.

9

A 161/1996. (XI. 7.) Korm. r. szerint a normatív hozzájárulást érdekes módon a közigazgatási hivatalok folyósítják a nem állami szociális intézmények számára. A támogatás a működési engedéllyel automatikusan jár.

42


4. táblázat - A nonprofit szektor tevékenységcsoportjai és a helyi önkormányzati feladatok közötti kapcsolatok Nonprofit szektor tevékenységcsoportjai

Helyi önkorm. kötelező feladatai

Kultúra

Helyi önkorm. fakultatív feladatai +

Vallás Sport

+

Szabadidő, hobbi Oktatás

+

Kutatás Egészségügy

+

Szociális ellátás

+

Polgárvédelem, tűzoltás

+ (államig. feladat)

Környezetvédelem

+

Településfejlesztés

+

Gazdaságfejlesztés

+

Jogvédelem Közbiztonság védelme Adományosztás (többcélú) Nemzetközi kapcsolatok Érdekvédelem (szakmai, gazdasági) Politika Eme adatok tükrében érdekes, hogy az alapítványok száma az 1989. évi 400-ról 1994-re 14 ezer fölé emelkedett, míg az egyesületek ugyanebben az időszakban 8 ezerről 26 ezerre szaporodtak (KSH, 1996: 7.). A nonprofit szektor dinamizmusa tehát mindenképpen kihat az önkormányzati tevékenység területére. Ugyanakkor, összevetve az önkormányzatéval, a magyar nonprofit szektor tevékenységeinek súlya eltérő, sokkal inkább, mint más fejlett országoké. Ezt az összefüggést a kiadási szerkezet adatai alapján mutatja az 5. táblázat.

43


5. táblázat - A nonprofit és az önkormányzati szektor kiadási szerkezete (%) Tevékenységcsoportok

Magyar nonprofit szektor, 1990

Nonprofit szektor 7 ország10 átlagában, 1990

Magyar önkormány zatok 1990

Kultúra, rekreáció

56,6

16,5

5,1

Oktatás (/kutatás)

4,0

24,0

34,5

Egészségügy

0,9

21,6

21,6

Szociális ellátás

25,0

19,6

5,9

Egyéb

13,5

18,3

32,9

Összesen

100,0

100,0

100,0

Forrás: Salamon−Anheier, 1995: 122. (nonprofit); Pénzügyminisztérium (önkormányzat)

Megállapítható, hogy a magyar nonprofit szektor kiadási szerkezete távol áll a hazai önkormányzatokétól, tehát eltérőek a tevékenység súlypontjai. Ugyanakkor a 7 ország nonprofit szektorának átlagaihoz érdekes módon a honi önkormányzatok állnak egyelőre közelebb, szemben nonprofit honfitársaiknál. A nonprofit tevékenységek támogatása szervezeteik révén az állampolgárok személyi jövedelemadójából jelentősen erősítheti azoknak a rétegeknek a érdekeltségét a közösségi szolgáltatások közvetlenebb szervezésében, amelyek képesek bizonyos jövedelemhányadot szolgáltatási részesedéssé átváltani. Az ő esetükben érdek a közszektor léte és előny az államtól való átvállalás épp úgy, mint a csak profitszempontú, magánjavak termelését előtérbe helyező folyamatok és megoldások elkerülése. c) (Merre tovább?) Mindenekelőtt szükség van az ellátási rendszerek központi fejlesztésére. Az iskolarendszer például nem lett volna gazdagítható pusztán helyi kezdeményezésből, ha nem teszi lehetővé a szabályozás más fajta iskolák létesítését. Hasonlóképpen, a nyugdíjrendszer reformját sem lehet települési szinten pótolni. Ugyanakkor a humánszolgáltatási struktúrák jelentős része territoriális közegben épül ki és működik. Ebből a szemszögből a folyamat jellemző perspektívája a pluralizálódás. Minden sarokponton ezt a folyamatot kellene erősíteni. A megrendelő oldalán ma is új közösségi intézmények állnak, amilyen az önkormányzat vagy a biztosítók (itt azonban a legitimált társadalombiztosítási önkormányzat alighanem nélkülözhető lenne). Az önkormányzati elemet itt az ún. egycélú (meghatározott feladattípusra rendelt) testületek kiépítésével lehetne erősíteni. A szolgáltatói oldalon a költségvetési intézmények önállósága minden valószínűség szerint erősödik majd az általános felelősségű területi önkormányzatokkal szemben. Ezt a tendenciát fejezik ki az ágazati jogalkotásban ma is megjelenő garantált támogatások iránti törekvések, továbbá a területi kötöttségek lebontása a szolgáltatások szabad választás útján történő igénybevétele révén. Végül a fogyasztó helyzetében annyiban kell változásnak beállnia, hogy ha már rendelkezésre áll a kollektív szervezésű szolgáltatások sajátos „piaca”, tehát potenciálisan van választási lehetőség, akkor erre tényleg legyen esélye. Azaz a szolgáltatási formák közötti váltás megvalósítható legyen minél többeknek aránylag kis költséggel. Ehhez mindenekelőtt szükség lesz a megfelelő mélységű és elérhetőségű információkra.

10

A 7 ország: Amerikai Egyesült Államok, Egyesült Királyság, Franciaország, Japán, Magyarország, Németország, Olaszország (Salamon−Anheier, 1995).

44


Összefoglalva tehát a piacosítás a humánszolgáltatásokban egyáltalán nem az „áru-e a kultúra?” szép emlékezetű kérdését eleveníti fel. Alapvetően ugyanis nincs szó a közszektor szerepének megkérdőjelezéséről (habár terjedelmi szűkülése elkerülhetetlenül megvalósul). Átalakulásról van szó, amelyben a piaci szabályszerűségek nem elsősorban a profitmotívum, hanem a pluralizáció és a verseny biztosításával érik el a társadalmi igényekre való érzékenyebb reagálást. Ez magában foglalja a racionalizálás, a költség és hasznok szembesítését, általában a társadalmi rendeltetés szempontjainak folyamatos és komplex kontrollját. A közösségi szolgáltatások társadalmi rendeltetésének fogalmába beletartozik a bekerülés szigorú mérlegelése is. Enélkül ugyanis valóságos közösségi választás nem képzelhető el.

3.5 A változások értéktartalma Miért jó a magánosítás a helyi közszolgáltatások biztosításában? Mindenekelőtt lehetővé teszi a szervezésben érdekeltek és a különbözőképpen érintettek szerepeinek az elválasztását. Ezzel növekszik a viszonyok átláthatósága. A tisztánlátás legfőképpen a költségek és hasznok számbavétele szempontjából jelentős. Lehetővé válnak a szükséges ésszerűsítések, potenciálisan megtakarításokra nyílik lehetőség. Miért rossz a magánosítás? Önmagában semmiképpen sem képes megoldani a szolgáltatásszervezés minden problémáját. A magánosítás csak komplex reformok keretében, azokkal összhangban alkalmazva érheti el célját. Még ez esetben is azonban lesznek társadalmilag vesztesei a folyamatnak. Ha tehát összességében gazdaságos is lehet az átállás, az előnyök többnyire egyenlőtlenül oszlanak el. Végül, a megtakarítás sem feltétlen. Valójában a szolgáltatásszervezés optimális átalakítása maga is befektetés-igényes művelet. A szocializmusból a piacgazdaságba való átmenet korszakában, úgy tűnik, az előnyök nagyobb súllyal esnek latba, figyelemmel a szolgáltatásokat addig biztosító rendszerek újratermelési válságára. A legtöbb területen igaz, hogy a régi módon egyszerűen már nem lehetett fönntartani a rendszereket. Kimerültek a díjtámogatások, az egyoldalúan biztosított lakhatási kedvezmények, a széles körben ingyenesnek deklarált, ezért központilag szervezett szolgáltatások tartalékai. Emiatt az egyébként működő rendszerekhez is az alapoknál kellett és kell a közeli jövőben hozzányúlni. Az előnyök tehát ebben a helyzetben döntőnek kell, hogy bizonyuljanak. Még akkor is, ha a hátrányok elkerüléséhez semmilyen menlevél nem kapható, illetve egy részük mindenképpen együtt jár a változásokkal. Szembe kell szállni azonban a legelterjedtebb sztereotípiákkal. A privatizáció nem jelent automatikusan hatékonyságnövekedést. Miképp a díjemelés sem okszerűen vonja a gazdaságosságot maga után. Az ésszerűtlenül tartós monopóliumot adó koncessziós szerződés például nem fog ösztönözni a szolgáltatási színvonal javítására, csak gátak nélküli díjemelésre. A privatizáció sem több tehát, mint eszköz, amivel éppen úgy lehet célszerűen élni, amiként rosszul is. A helyi közszolgáltatások átalakulása összefügg az államháztartási reform előrehaladásával. Az egyén oldaláról nézve a folyamat tartalma, hogy az állampolgári minőség mellett más individuális szerepeknek is empancipálódniuk kell. Így, az adófizető polgár nem egyszerűen csak ügyfél az adóigazgatási eljárásban, hanem a közösségi választások alanya, illetve azzá kell válnia. Végül a közszolgáltatások fogyasztói minősége is több garanciát igényel, mint a kereskedelemből ismert formája: köze van a finanszírozási rendszer, az ellátásszervezés alapvető kérdéseinek meghatározásához. Érdekes, hogy az államháztartási reform „filozófiájából” ezek az értékszempontok szinte teljesen hiányoznak. Csak az adófizetői minőségre szoktak hivatkozni, de arra is csak a „mire költik az adófizetők pénzét?!” felkiáltó mondat erejéig. Hogy ennek további folyományai lennének − azt már jótékony homály fedi. Pedig könnyű belátni: az adóforintok felhasználását nem egyszerűen választott testületek költségvetési döntésein keresztül kell kontrollálni. Mert úgy érdemben és folyamatosan nem lehet. A közösségi választás ennél összetettebb.

45


Egyik megnyilvánulása ennek a területi decentralizáció. Nem a döntési mechanizmus, amit nálunk érteni szoktak alatta, hanem a szolgáltatás-, azaz kiadás-szervezési mechanizmusok és intézményes megoldások, amelyeket a tanulmány ez idáig tárgyalt. A helyi közszolgáltatások közege mindenesetre nagyon alkalmas arra, hogy az állampolgári, az adófizetői és a fogyasztói minőség összefüggését működő struktúrákon keresztül értelmezhessük. E folyamat kiteljesedése szükséges, aligha lehet kérdéses. De jó-e ez? Pontosabban: mi lesz a vesztesekkel? Az elmúlt rendszer összemosta a szerepeket, amikor a közjavak körét tágan húzta meg, hozzászámítva a normális piacgazdaságban magánjavaknak minősülő dolgok sorát, állampolgári jogon biztosította a fogyasztói pozíciót. (Igaz, tartalmát illetően az elmélet és a gyakorlat éles ellentétben állt.) A különböző oldalak tehát nem válhattak el. Ehhez képest a mai átalakulásban az állam felszabadíthatja ugyan, de magára is hagyja a fogyasztót. Pontosabban erősítheti, és kell is erősítenie pozícióit, de nem gondoskodik többé róla. A fogyasztói kontroll kiépítése, ami a közszolgáltatásokban − helyes értelmezés szerint − a magánosítás fő tartalma, alapvetően meghatározott társadalmi rétegek és csoportok érdekeit szolgálja. Bár ez nem bizonyított, feltehető, hogy nagyjából a viszonylag konszolidált helyzetű polgárok érdekeltek a folyamatban. Ők lehetnek azok, akik a közösségi juttatásokat összevetik a társadalmi költségekkel, ami annál is egyszerűbb, mivel közvetlenül adójukon keresztül érezhetik ezt. Nekik kell a leszakadók iránt felelősséggel viseltetniük, mégpedig ugyanebből a motívumból és az ugyanígy meghatározható mértékekig. A magánosítás „túlsó” oldala a közszektor átalakulása. A privatizációval a kormányzati feladatok egyfelől csökkennek, hiszen a magánszektor átvesz szerepeket, ami azelőtt állami feladat volt. Erről az oldalról azonban nemcsak leépülésről van szó. A megmaradó feladatokat ugyanis alapvetően új szemlélettel, új módszerekkel kell végezni. Már csak azért is, mert nem egyszerűen maradék-tevékenységekről, hanem új kihívásoknak való megfelelésről van szó. Jól látszik mindez a helyi viszonyok között: például a műszaki és építés-karbantartás közvetlen irányítása helyébe a szerződésen keresztül való felelősség érvényesítése lép − ami két különböző munkaforma. A változás lényegét itt nem fedi le, hogy szerződésbiztosítékokat kevesebb munkatárssal is érvényesíteni lehet. Az alapkérdés, hogy a magánosítás azonos struktúra konzerválása mellett csupán leépítéshez vezet, vagy sikerül a kormányzati szintek szerepében belsőleg is végigvinni a szükséges átalakításokat. Ez utóbbi persze jóval meghaladja a szokásos átszervezések szintjét. Nem is lehetséges másként, mint az alapul fekvő szolgáltatási rendszerek teljes reformja mellett. Ha ez nem sikerül, akkor „egyszerű” restrikció valósul meg, ami azon kívül, hogy fájdalmas, hosszabb távon fellendüléssel sem kecsegtet. Kedvezőbb esetben lehet remény új szolgáltatásszervezési rendszerek kialakulására, feltéve, ha a gazdaság általános állapota azt lehetővé teszi. A helyi közszolgáltatások és közjavak termelésében mindenesetre vannak változásra utaló jelek. Mint láttuk, ezek az egyes ágazatokban eltérő intenzitásúak. Az úton továbbmenni csak az államháztartás átalakításával párhuzamosan lehet. Mindennek következménye kellene, hogy legyen az önkormányzatok politizálására nézve. Szükségük lenne stratégiai szemlélet érvényesítésére, amely az állami újraelosztás általános rendszerébe beágyazottan értelmezi a területi szintek szerepét, figyelembe véve az átalakulás tendenciáit. Nem elegendő tehát „csak” lobbizni. Szükség volna értékválasztásokon alapuló középtávú politizálásra is. Nem csak egy irányvonalra van lehetőség. A választás függ ideológiai és egyéb szempontoktól. Bármilyen elkötelezettségen alapul is azonban egyikük vagy másikuk, a közfeladat-ellátás természetében, a kormányzati szerep jellegében bekövetkező változásokat és célszerű perspektívákat nem hanyagolhatják el.

46

4. A funkcionális önkormányzás térhódítása a humán szolgáltatásokban

4. A funkcionális önkormányzás térhódítása a humán szolgáltatásokban A hatalom decentralizációja fontos szerepet játszott a volt szocialista országok társadalmi berendezkedésének átalakulásában. A rendszerváltások országos szintű átalakulását nem sokkal lemaradva követték a helyi változások Az első fázisban rendszerint politikai decentralizációt valósítottak meg. Választásokat tartottak, lecserélve a települési és regionális testületek tagjait, valamint a választott tisztségviselőket. Az új parlamentek egyik legsürgősebb feladata volt a helyhatósági rendszerek átalakítása. A kommunista korszak tanácsait polgári önkormányzatok váltották föl. Jellemzően csak ezután valósult meg a gazdálkodási decentralizáció. Az önállóság pénzügyi és finanszírozási feltételeit bizonyos késéssel teremtették meg (Baldersheim et al., 1995:24). Magyarország némileg kilóg a közép-európai országok sorából, mivel itt a finanszírozási reformot lényegében még a régi rendszer utolsó éveiben, a nyolcvanas évek második felében végrehajtották. Az ördög „a részletekben” lakozik. Bár a területi önkormányzatok politikusai szerették volna befejezettnek látni a decentralizációs folyamatot, azért az tovább haladt. A következő szakasz a szolgáltatási decentralizáció. Az önkormányzatok strukturális felépítése után, egy időigényesebb fejlődés eredményeként fokozatosan átalakulnak a helyi szolgáltatási viszonyok. A szolgáltatók egyre inkább versenyhelyzetbe kerülnek. Az állampolgárok pedig a piaci fogyasztó pozíciójába jutnak, akinek az ellenértéket meg kell fizetnie, amiért is nagyobb átlátást és beleszólást igényel magának. Különösen a humán szolgáltatások területén ez az új hozzáállás egyben a különböző önkormányzási formákkal való kísérletezés körének bővítését jelenti. Az oktatási, a szociális, az egészségügyi ellátások alap- és középfokú szolgáltatásokat nyújtó, területi szintjein megannyi kísérlet tanúi lehetünk. Mindezek visszahatnak a politikai átalakulásra, magára az általános választásokon választott önkormányzatra. Az önkormányzás formái pluralizálódnak és közöttük is interaktív kapcsolatok keletkeznek. A képviselőtestületek egyre kevésbé sajátíthatják ki maguknak a települési érdekek képviseletét. A különböző szolgáltatási érdekközösségek szempontjait szervezeti, finanszírozási és működési formák hálózata hivatott érvényre juttatni. A településeken az egyetlen, átfogó felhatalmazással bíró önkormányzat helyét tehát egyre inkább az önkormányzás sokcsatornás rendszere veszi át. Az önkormányzás térhódítása szempontjából a területi önkormányzatokon kívül relevánsnak tekintjük: • a közszolgáltatási feladatokat is átvállaló civil és egyházi szervezeteket, valamint • a különböző speciális felelősségű önkormányzatokat. Különösen a civil szervezetek térhódítása jelentős. Ki kell emelni azt a lehetőséget, hogy humánszolgáltató intézmények immár akadály nélkül lehetnek nem állami fenntartásban. Ennél azonban sokkal számottevőbb a speciális és kiegészítő szolgáltatások biztosítása ezeken az alternatív csatornákon keresztül. Példaként említhetők a szociális ellátás részben önsegítő formái, a kiegészítő képzést nyújtó közösségi művészeti iskolák. Mindezek állami forrásokat kiegészítenek más eszközökkel. Tevékenységük viszonylag rugalmasan igazodik a szükségletek alakulásától. Olyan feladatokat is fölvállalhatnak továbbá, amelyek a kapacitások nem gazdaságos kihasználhatósága folytán intézményi keretben, állami szervezésben nem vagy csak aránytalanul magasabb költségek mellett lennének biztosíthatók. A nonprofit szektor dinamikus növekedéséről a 6. fejezetben már volt szó. Hasonlóképpen arról, hogy a lendületes fejlődés jelentős részben önkormányzati feladatterületeken realizálódik. Ezzel összefüggésben most utalni kell a forráshozzáadás jelentőségére.

47


6. táblázat - A helyi önkormányzatok működési célú pénzeszköz-átadása államháztartáson kívülre (millió Ft.) Év

teljesítés

1992

5.036

1993

6.797

1994

6.985

országgyűlési előirányzat

1995

1998

követelmény (irányszám)

6.500

1996 1997

előzetes tény/várható

7.500

22.330

25.946

25.946

28.008

1999

30.000

2000

32.400

2001

34.300

Forrás: Pénzügyminisztérium, 1995., 1996. és 1998. évi költségvetési mérlegadatok

Az adatokból kitűnik, hogy a "nagy ugrás" − a becslésekhez képest is − 1996-ban következett be, és utána a magasabb szint a további várakozásokkal ellentétben stabilizálódni látszik. A jelentős kiadásnövekedés oka az önkormányzatok erőteljes támogatási tevékenysége az oktatási és szociális célú alapítványi, egyházi intézmények részére. Láthatóan tehát a nem állami szerveződések jelentősége a közfeladatok ellátásában úgy is megfogalmazható, miszerint esetükben a források kiegészítésével oldható meg elismert közösségi célok megvalósítása. Ami a speciális felelősségű önkormányzati formákat illeti, a kilencvenes évek a kísérletezés korszaka volt. Az iskolaszékektől kezdve a kisebbségi önkormányzatokig számos megoldással próbálkoztak, menet közben megváltoztatva a szabályozásokat is. Az eredmény meglehetősen vegyes volt. Mindenesetre más országban kétségkívül működő, ezért számunkra is létezhető megoldás mérlegre tételéről volt szó, amelyet éppen ezért a továbbiakban ez a fejezet is tárgyal. Mindebből látszik, hogy figyelmünket nem elégséges a kialakult következmények egyik vagy másik szálának fölgöngyölítésére fordítani, hanem a folyamat egészét, ellentmondásaival együtt kell értelmezni.

4.1 A politikai decentralizáció folyamata és ellentmondásai A kilencvenes évek elején bekövetkezett rendszerváltások keretei között a politikai decentralizáció kezdetben sehogy sem vagy legfeljebb nagyon primitíven képeződött le az egyes szolgáltatási területekre. Egy példával megvilágítva, az elv az volt, hogy, mondjuk, az általános iskolai oktatás szolgáltatásaiban érdekeltek közösségi jogait az új, demokratikusan megválasztott önkormányzatok, és elsősorban azok, hivatottak megjeleníteni. Jó példa erre a megközelítésre a magyar önkormányzati törvény, melyet az átalakulás első évében, 1990-ben fogadott el a parlament. Ebben a humán szolgáltatások szervezésének minden problémája területi közigazgatási kérdésként merült föl. Így:

48


a) intézményirányítási problémaként, b) a területi közigazgatási szintek feladatmegosztásának problémájaként, c) önkormányzatok közötti társulási problémaként. ad a) A települési önkormányzat a lakossági szolgáltatást nyújtó intézményeket, pl. általános iskolát, kórházat, szociális otthont irányítja, azaz saját költségvetésében gondoskodik fenntartásáról és fejlesztéséről, kinevezi és munkáltatja az igazgatókat, meghatározza az intézmények tevékenységének főbb, területi, szakma-politikai irányait. Dönthet például az iskolai képzés profiljáról, mely szakokat vagy speciális képzést nyújtó kurzusokat tartsanak, fejleszthet kórházi osztályokat. Ebben a felállásban az önkormányzat a letéteményese a helyi demokráciának, az ő működése fejezi ki a választói akaratot. Szervei önállóan nem alanyai az állampolgári akarat kifejezésének. Legfeljebb a vezetés támaszkodik az érintett közösségek, pl. az iskolában a szülők, diákok, tanárok képviseletére a szervezet belső életének alakításában. ad b) A humán szolgáltató intézmények iránti felelősség szintek közötti megosztásában sajátos elsődlegességet elveznek a települési önkormányzatok a regionális területi egységekkel szemben. A magyar megoldás ezzel a preferenciájával nem áll egyedül a közép-európai országok között (Horváth, 1997:163−165.). A településnél nagyobb ellátási körzet igényeit kielégítő intézmények vonatkozásában a szolgáltatást nyújtó székhelye szerinti település önkormányzata több tekintetben prioritást élvez az ellátási terület egésze iránt egyébként felelősséggel tartozó megyei hatósággal szemben. Ennek alapján: • a település önkormányzata átvállalhatja (a megyei önkormányzat egyetértésével) az intézmény fenntartását, fejlesztését és irányítását; • a település saját elhatározásával olyan új, szélesebb körzet igényeit kielégítő intézményt alapíthat, amelynek létrehozása és fenntartása egyébként megyei feladatkörbe tartozna; • a megyei önkormányzat egyébként is köteles átadni az intézmény székhelye szerinti önkormányzatnak az irányítás jogát annak kifejezett kérésére, ha a megelőző négy év átlagában az ott állandó lakosok közül kerül ki a szolgáltatást igénybe vevők többsége. E feljogosításoknak ellentétele azonban, hogy a székhelytelepülés a megyei önkormányzattól, illetve az állami támogatásból nem igényelhet többletfeladatára tekintettel további kiegészítő támogatást, és nem utasíthatja el az általa működtetett közszolgáltatás iránt nem helyben, hanem más településről jelentkező igények kielégítését. További szabályozások később részletezték az önkormányzati szintek közötti feladatmegosztás szabályait11. A logika végig ugyanaz maradt, miszerint a humán szolgáltatások fölötti demokratikus kontrollt a helyi önkormányzatokon keresztül gyakorolják. A szintek közötti munkamegosztás is lényegében ehhez az elvhez igazodik. ad c) Az önkormányzati felelősségek telepítésének másik megnyilvánulása az intézményfenntartás társulási formában való ellátásának lehetősége. A kisebb kapacitású helyhatóságok együttesen intézményfenntartó társulásokat hozhatnak létre, különösen iskolák fenntartására. Az önkormányzati feladatok ellátására létrehozható efféle együttműködés azonban inkább csak lehetőség maradt. A széleskörű felhatalmazással bíró képviselőtestületek nem szívesen mondanak le autoritásukról. Az intézmények székhelye szerinti települések önkormányzatai pedig ragaszkodnak saját irányítói szerepükhöz. A szomszédos, bejáróként igénybe vevő lakosság önkormányzatai viszont ilyen körülmények között szívesen szabadulnak meg a többlet-finanszírozás kötelezettsége alól − a

11

L. erre különösen a közoktatásról szóló 1993:LXXIX. tv.-t.

49


székhely-település rovására. Társulás hiányában ugyanis a spillover hatások költségei kizárólag a feladatot felvállaló önkormányzatot terhelik. A humán szolgáltatásoknak a területi önkormányzatokat egyoldalúan középpontba állító felfogását azonban az élet kezdte túlhaladni. Eleinte a válasz amolyan helyi önkormányzati sovinizmus volt, mikor is az általános választással nyert legitimációra hivatkozással nem nagyon akarták elfogadni még az intézményi szolgáltatások fogyasztóiként fellépő lakosság kritikáját sem. A következő reakció az ellenkező oldalra történő − tipikus − túlkompenzáció volt. Törvényi úton, kötelezően létrehozták például az iskolaszékeket: minden iskolában az érdekeltek közösségeinek képviseletéből felállított, a vezetésben közreműködő testületeket. Rövidesen kiderült azonban, hogy önmagában egy tetszetős szervezeti konstrukció, a megfelelő jogosítványok és garanciák hiányában nem képes betölteni rendeltetését. E bukdácsolások közepette azonban valóban új perspektívát hordozó folyamatok is beindultak. A decentralizáció új tartalmait látszanak általuk kialakulni. A politikai mellett a valódi szolgáltatási decentralizáció megoldásai, garanciái formálódnak.

4.2 Szolgáltatási decentralizáció A szolgáltatási decentralizáció új folyamatai a humán területeken látványosan törnek előre, reakcióra kényszerítve a sztereotípiákban való gondolkodásra hajlamos hagyományos közigazgatást. A kihívások a társadalmi szerveződések és a szolgáltatásnyújtás finanszírozási feltételeinek alapvető változásai formájában bontakoztak ki. A következő jelenségekről van szó: • a civil szervezetek tevékenységének átterjedése a helyi szolgáltatási szektorra, • az egyházak és karitatív szervezetek közhasznú tevékenységének helyreállítása, • állami szektorsemleges finanszírozás rendszerének fokozatos kiépítése, • a közösségi fogyasztás − részleges − piacosítása. Mindezek a jelenségek egyre inkább újraformálják az önkormányzatok közfeladatokat ellátó szerepét a humán szférában. Döntő, hogy a területi önkormányzat egyre kevésbé egyedüli megrendelője, még kevésbé kizárólagos biztosítója a lakossági közösségi szolgáltatásoknak. Mind a szolgáltatói, mind a megrendelő oldalon több szereplő található. A szolgáltatások biztosításában a fogyasztók mind aktívabban közreműködnek. Ezáltal az önkormányzás feladatokhoz kapcsolódóan, funkcionálisan valósul meg. Másfelől, ebben a helyzetben az önkormányzati viszonyulás tartalma is szükségképpen megváltozik.

4.2.1 A civil szervezetek helyi szolgáltatási szerepe A civil (nonprofit) szervezetek szolgáltatásszervezési szerepvállalása elsősorban nem az önálló intézményfenntartás formájában valósul meg. A közoktatási intézmények körében például, az 199596. tanévben az összes iskola és óvoda csupán 2,4 %-a volt nem állami. Általában kiegészítő és speciális szolgáltatási tevékenységeket látnak el a különböző társadalmi szerveződések. Gyakran az állami intézmények működéséhez kapcsolódva valósítják meg céljukat. Máskor kifejezetten olyan ellátásokat biztosítanak így, amelyeknek egyszerűen nem lenne helye a meglévő hálózatokban. Ilyenek például a kábítószeres és szenvedélybeteg fiatalok rehabilitációjára szerveződő önsegítő mozgalmak; továbbá a betegségekkel való, ugyanakkor a lehetőségekhez képest teljes életre törekvő betegegyesületek (cukorbetegek stb.) egyre inkább terjedő működése. A nonprofit szervezetek helyi közfeladatok ellátásába való bekapcsolódása szempontjából a közösségi erőforrások összeadásának van nagy jelentősége. Két irányban is. Egyfelől a civil és magán szféra részéről valósul meg egyfajta akkumuláció. Másrészt a helyi önkormányzatoktól vesznek át forrásokat.

50


A civil szféra erőforrásainak közfeladatok ellátásába való csatornázása társadalompolitikailag és jogilag a közhasznú szervezetek speciális szabályozása útján valósul meg. Magyarországon a közhasznú szervezetekről szóló törvény12 rendezi az ezzel kapcsolatos intézményes alapkérdéseket. Ennek lényege szerint a közhasznúság követelményeinek megfelelő szervezetek működését az állam különböző kedvezményekkel segíti. A támogatás megnyilvánulási formái között az adókedvezmények, illetve a különböző magán-hozzájárulások előnyössé tétele fontos szerepet játszik. Ezért az adományozásból, pénzbeli és nem pénzbeli juttatásokból származó források nagyban hozzájárulhatnak a tevékenység folytatása feltételeinek biztosításához. A helyi közfeladatok ellátása szempontjából az önkormányzati rendszerrel való kapcsolat kiemelkedően fontos. Nemcsak a közvetlen támogatás, hanem a központi költségvetés helyi feladatellátást érintő normatív hozzájárulásai miatt is. A pénzeszközökön kívül fontos lehet a természetbeni vagy más jutatás is. A helyi közösség szükségleteinek kielégítése összekötő kapcsot és motivációt jelent, amit a lokális érdekeltségű civil szervezetek és a helyi önkormányzatok közötti kontaktusok intenzitásának növekedése mutat.13 Ennek legfontosabb megnyilvánulása az önkormányzatok részéről történő pénzbeli támogatás. Nem mennyiségi arányát tekintve meghatározó ez a forrás a civil szervezetek körében14, hanem elterjedtségében. 7. táblázat - Nonprofit szervezeteknek pénzügyi támogatást nyújtó önkormányzatok aránya Településnagyság15

1994

1996

alapítvány

egyesület

társ. szervek

nonprofit együtt

kisfalu

51

73

43

54

nagyfalu

73

89

57

74

kisváros

83

90

66

99

nagyváros

93

89

67

100

Forrás: Horváth és Kiss, 1996: 70. (az 1994. évi adatokra), KSH, 1998: 10. (az 1996. évi adatokra)

A pénzbeli támogatás gyakorisága tehát magas és egyre növekvő. Ebből nem arra kell következtetni, mintha az önkormányzatok tartanák el a civil szervezeteket. Ez a megállapítás egyáltalán nem lenne igaz. Sokkal inkább az intézményes kapcsolat léte ismerhető föl. A kontaktusnak vannak más, terjedő formái. Közülük elsősorban a szerződéses viszony létét kell kiemelni. Ahol ez létezik, formalizáltabb kapcsolatra lehet következtetni. 1996-ban az önkormányzatok 11 %-a kötött megállapodást nonprofit szervezetekkel (KSH, 1998: 10.). Ez nem túl 12

1997: CLVI. tv. a közhasznú szervezetekről.

13

L. az Aréna és otthon c. kötetben feldolgozott, 1994. évi reprezentatív felmérés önkormányzatok és nonprofit szervezetek kapcsolatára vonatkozó részét (Horváth és Kiss, 1996.). Ugyanerről más empirikus felmérések is szólnak (Széman, 1997). A KSH először 1997-ben végzett teljes körű adatgyűjtést ebben a témakörben (KSH, 1998b.). Mára az együttműködési lehetőségekről kézikönyv is készült (Tóbiás, 1998.). 14

A KSH felmérése szerint 196-ban az összes nonprofit szervezet bevételeinek csak 3,3 %-a származik az önkormányzatoktól. A döntően helyi közfeladatok ellátására szóló normatív költségvetési támogatás is csak további 2,3 %-ot tesz ki (KSH, 1998a). Ugyanakkor az ilyen feladatot ellátó civil szervezetek forrásszerkezetében az ilyen hozzájárulások aránya nyilvánvalóan jóval magasabb. 15

Az 1994. évi adatoknál a méretcsoportok: 0−1999 lakos (kisfalu), 2000−9999 (nagyfalu), 10000−49999 (kisváros), 50000− (nagyváros). Az 1996. évi adatoknál ugyanezek a kategóriák a következő mérethatárokkal: 0−999, 1000−község, városok, megyeszékhelyek és főváros.

51


magas arány, de jelentőségét tekintve nagyon fontos. Az eseti támogatáshoz képest a szerződéses kapcsolat a tevékenység megítélését tekintve minőségi különbséget mutat. Ebben az esetben a közfeladatok ellátása tekintetében szolgáltatás−ellenszolgáltatás viszonylatú kapcsolat alakul ki.

4.2.2 Az egyházi, karitatív szolgáltatások restitúciója A közép-európai országokban a egyházak a második világháború előtt számos közszolgáltatást végeztek. A rendszerváltást követően elhárultak az ideológiai okok, amelyek ezt a tevékenységet több mint negyven évig jóformán kizárták, de legalább is a minimálisra korlátozták. Az egyházak különböző eljárások keretében fokozatosan hozzájutnak ahhoz az anyagi feltételrendszerhez: vagyonhoz és támogatáshoz, amely lehetővé teszi társadalmi szerepvállalásuk újjáélesztését. Az új demokratikus berendezkedések hajlandóságát az együttműködésre látványosan bizonyítják a nagypolitikai események, például az ismétlődően a térségbe irányuló hivatalos pápai látogatások. Természetesen kiemelkedik a római katolikus egyház szerepvállalása Lengyelországban, ahol az elnyomatás éveiben is jelentős vallási mozgalom volt. Figyelemre méltók azonban a más államok életében bekövetkezett fordulatok, amilyen például az orosz állami vezetés nyitása a pravoszláv egyház irányába. Mindezeknek a folyamatoknak a leképeződése a kisközösségi szerveződésének kiterjedése. Magyarországon a közszolgáltatások terén a humánszociális egyházi tevékenység újraéledését kell kiemelni. Reprezentatív felmérés alapján16 eredményeként a 3. táblázat mutatja, hogy a magyar településeken egyházak részéről leginkább jellemző az általános iskolai oktatásban való hitoktatói részvétel. Feltűnő viszont a szociális gondoskodás jelenlétének viszonylag alacsonyabb aránya, főleg a kistelepüléseken (Horváth és Kiss, 1996: 73-75.). Az egyházi önálló intézményfenntartás viszont a gimnáziumok körében már számottevő: 1996-ban csaknem 11 %.17 8. táblázat - Az egyházak jelenléte a helyi közszolgáltatásokban (a települések százalékában) Egyházi jelenlét

kisfalvak

nagyfalvak

kisvárosok

nagyvárosok

az óvodai ellátásban (N=382)

7

13

39

52

az általános iskolai oktatásban (N=382)

55

59

80

86

a középiskolai oktatásban (N=377)

1

5

34

59

a szociális ellátásban (N=379)

6

21

41

69

a közművelődésben (N=382)

4

7

25

31

a szociális foglalkoztatásban (N=380)

3

2

7

14

Forrás: Horváth és Kiss, 1996: 73.

A hálózat léte fontos potenciális előny. Az egyházak, nálunk főleg a katolikus és a református egyház a kistelepüléseken is jelen vannak. Intézményként, épülettel, alkalmazottakkal - tehát infrastruktúrával. Mindez alapvető közszolgáltatási tevékenység folytatásához vagy az abban való közreműködéshez.

16

A felmérést reprezentatív mintán, 400 önkormányzatban végeztük 1994-ben. A munkát Péteri Gábor és a szerző vezette. 17

Forrás: Közoktatás-statisztikai adatok, MKM

52


Milyen formában nyilvánul meg a felekezetek tevékenysége a szóban forgó közellátási területeken? Elsődleges a hitélettel kapcsolatos tevékenység, mint amilyen az iskolai hitoktatás. Kisebb jelentőségű az ad hoc akciók szervezése, pl. ruhagyűjtés, adományosztás. A területi önkormányzat e szolgáltatásokért "cserébe" szintúgy támogatja az egyházakat. Elterjedtebbek az eseti, természetbeni támogatási formák. Ez talán érthető, hiszen az önkormányzat eszközei ilyen formában állnak rendelkezésre. Arányát tekintve a természetbeni átadás számottevő lehet. A rendszeres támogatások léte a hosszabb távra szóló, kidolgozottabb és gazdagabb szolgáltatásszervezési együttműködés kezdetibb stádiumát mutatja. Az állami támogatás azonban nagyobb részben központi forrásokból származik. Az egyházak által szervezett vallási közösségek helyi szolgáltatásszervezési tevékenységének újjáéledését ugyancsak a szolgáltatásszervezési decentralizáció megnyilvánulásának tekinthetjük.

4.2.3 Szektorsemlegesség Az állam, beleértve az önkormányzati rendszert is kialakít egy viszonyt a különböző szektorokhoz tartozó szolgáltatásszervezési formákhoz. A hetvenes évektől kezdve erre különösen azért van szükség, mivel kifejezetten számítanak a választékot növelő, kiegészítő vagy egyszerűen csak versenyhelyzetet teremtő megoldások megszilárdulására és bővülésére. Történik mindez azzal a nem titkolt céllal, hogy a hagyományos állami intézményi szolgáltatók maguk is folyamatos megújulásra és alkalmasint tevékenységük racionalizálására kényszerüljenek. Az állami intézményi, a magán, a nonprofit szektor és az egyházak közösségi szolgáltatások biztosításában játszott szerepe ezért elvileg egyforma elbírálás alá esik. A jogosultsági alapon járó szolgáltatásokat azonos kritériumok alapján kell biztosítaniuk. Ehhez képest tevékenységük támogatására is azonos logika szerint tarthatnak igényt. E szempontok érvényesítése a következő közigazgatási technikával történik, amelyik a kilencvenes évek fejlődése alapján, fokozatosan utat tört magyar szabályozásban is18. a) (Működési engedély) Az új típusú állami befolyásolás jelentőségét az intézményalapítás és a közfeladatok ellátásában való szerepvállalás szabadága adja. Az állami monopóliumokat deklaráltan fölváltja a társadalom különböző alakulatainak tevékenysége. Fölöttük az állami kontroll bizonyos szükséges és elvárható minimumok garantálására szorítkozhat csupán. Az állam által való elismerésre igényt formáló humán szolgáltatási tevékenység folytatására jogszabályban rögzített feltételek teljesítésével lehet jogosultságot szerezni. Ehhez működési engedélyre vagy hatósági nyilvántartásba vételre van szükség. Egyik sem függ azonban az eljáró szerv szabad mérlegelésétől. Csak a jogszabályban rögzített feltételek nem teljesítése esetén lehet megtagadni a kérelem teljesítését. A megtagadó határozattal szemben jogorvoslattal lehet élni. b) (Megállapodás az önkormányzattal) Az intézményfenntartóval, illetőleg a tevékenység folytatójával a helyi önkormányzat megállapodást köthet helyi közfeladatok ellátásának megvalósítására. A jelenlegi szabályozás szerint a következő formákról van szó: • oktatási feladatok ellátására közoktatási megállapodás, • személyes gondoskodást nyújtó szociális intézményekkel finanszírozási szerződés, • háziorvosi ellátásra vállalkozási szerződést és a társadalombiztosítással finanszírozási megállapodás 18

A közszolgáltatásokban bekövetkezett változásokat tükröző alapvető törvényi szabályozások a következők: a közoktatásról szóló 1993:LXXIX. tv., a szociális ellátásokról szóló 1993: III. tv., a kulturális javak védelméről és a muzeális intézményekről, a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről szóló 1997: CXL. tv., a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997:XXXI. tv.

53


• közművelődési feladatok teljesítésére közművelődési megállapodás • személyes gondoskodást biztosító gyermekvédelmi szolgáltatások nyújtására ellátási szerződés köttetik. A megállapodások tartalmazzák a szolgáltatási feladatot és az ehhez nyújtott támogatás mértékét. A helyi önkormányzat ugyanakkor a közszolgáltatási feladat gazdája marad akkor is, midőn megállapodást kötött egy nem állami intézménnyel meghatározott tevékenységi kör ellátásának átadásáról. c) (A központi költségvetés kiegyensúlyozó felelősségvállalása) A szolgáltatási decentralizáció fontos garanciája az állami feladatvállalás erejéig történő költségvetési finanszírozás. A szolgáltatást nyújtó szektorális hovatartozásától független, az egyenlőség elvén alapuló biztosítása. A támogatási rendszer efféle átalakítása folyamat eredménye, amely Magyarországon még nem zárult le. A rendszer főbb elemei azonban már működnek a gyakorlatban. A parlament a nem állami humán szolgáltató intézmények fenntartói részére normatív támogatást állapít meg, amely igazodik a helyi önkormányzatok hasonló feladatellátásának alaptámogatásához. A kiinduló tétel szerint a támogatás nem jelenti feltétlenül a feladat teljes lefinanszírozását, illetve elképzelhető, hogy a fenntartó többletforráshoz is jut. Attól függően, miként viszonyulnak költségei az átlagosan elismert kiadási szinthez. Az esetlegesen szükséges kiegészítő eszközöket más források terhére kell biztosítani, miként az a helyi önkormányzatok esetében is történik. A többlet szabadon fölhasználható. A realitás kezdettől inkább az, hogy a költségvetési támogatás, amit normatív alapon folyósítanak, nem feltétlenül fedezi az átadott feladat ellátásának teljes költségigényét. Tulajdonképpen ebben van a szolgáltatási decentralizációnak a jelentősége finanszírozási szempontból. Hiszen ez a technika lehetővé, sőt kötelezővé teszi más társadalmi erőforrások mobilizálását. Másképp fogalmazva: az állam bizonyos értelemben szűkebbre vonja saját tevékenysége határait, miközben bizonyos befolyásolási funkciókat, átalakított formában, megtart. A hozzáadható források rendelkezésre állásáról adott esetben a költségvetés gondoskodik, amikor más fajta támogatásokat, pályázati és egyéb források megszerzésének lehetőségét biztosítja. Közülük az egyik lehetőség, amelyet az 1997. évre alkalmaztak először, a személyi jövedelemadó 1 %-áról való adófizetői rendelkezés, amikor is az adózó maga dönthet adója e hányadának felhasználásáról. Fölajánlhatja nonprofit szervezeteknek, amelyek közhasznú tevékenységet folytatnak. Ugyanezen a címen a költségvetés különböző adókedvezményeket is biztosít. A szektorsemlegesség érvényesítésének fönti logikája azonban bizonyos konfliktusokba torkollik. A nyolcvanas évek végén bevezetett normatívákat nem igazították az infláció mértékéhez. Ennek következtében azok "leromlottak". A kezdeti lefinanszírozási mérték jelentősen esett. Az államilag fölvállalt feladatok országosan és átlagosan megközelítően teljes lefinanszírozásától egy évtized alatt odáig sikerült jutni, hogy már a 60 %-os mérték fixálása is eredménynek számított. Ennek a folyamatnak az elvi következménye a hozzáadott források szükségszerű és jelentős bevonása lett az alapfeladatok ellátásába. Az önkormányzatok esetében ez a megosztott adókból származó bevételek igénybe vételét jelenti elsősorban. Vagyis az központi költségvetés által átengedett személyi jövedelemadó bizonyos hányadát. A kérdés ezek után akként merül föl, hogy mennyi is az, amit az állam garantál. Hiszen a normatívaként való átadás, illetve a központi bevételek meghatározott részének átengedése akár pénzügytechnikai kérdésként is felfogható. Vagyis tulajdonképpen mindegy melyik zsebéből ad a költségvetés. A dolognak jelentősége a nem állami közfeladat-ellátók esetében van. Mennyit is kell az ő esetükben lefinanszírozni, az átvállalás ellenértékeként? A vita az egyházfinanszírozás kapcsán csúcsosodott ki 1996-97-ben.

54


Az egyházak igazságtalanságnak mondták az egyenlőtlenséget, és a normatíva fölötti többletet is követelték. Nem fogadták el ugyanakkor, hogy az egyházfinanszírozás más költségvetési hozzájárulásai ugyanúgy más forrásokat is teremtenek a kiegészítéshez, mint az önkormányzatok esetében. A vitát a hatályos szabályozási keretek között az Alkotmánybíróság döntése zárta le, amikor igazat adott ennek a nézetnek. Eszerint19 az államnak az egyház által fönntartott közoktatási intézmények számára "az éves költségvetési normatív hozzájáruláson kívül olyan arányú kiegészítő anyagi támogatást kell biztosítania, mint amilyen arányban ez az intézmény állami vagy önkormányzati feladatot vállalt át". Ugyanakkor másfél évvel ezen ítélet után az Alkotmánybíróság elutasította a magán- és alapítványi iskolák fönntartóinak, civil szervezeteknek a hasonló igényét, őket alanyi jogon csak a normatív hozzájárulásra följogosítva. Áttörték-e ezzel a két döntéssel a szektorsemlegesség elvét? Nem feltétlenül. A vita ugyanis az elv tartalmáról szól, akkor, amikor azt még ki sem mondták a megfelelő szinten. Az állam szektorsemleges viszonyulása az általa vállalt közfeladatok biztosítói iránt helyes értelmezés szerint nem finanszírozási technika csupán, hanem egy nagyon fontos polgári alapelv. Indokolt lenne ennek alaptörvényi szinten való deklarálása, hiszen társadalmi szempontból fontos garanciákat rejt ennek a hozzáállásnak a rögzítése. Az Alkotmánybíróság feladata az alkotmányos alapelvek értelmezése, nem pedig kimondása, még kevésbé megalkotása. Ha ilyesmit várnánk tőle, túllépne hatáskörén. Vagyis a szektorsemlegesség elvének rögzítése, tartalmának meghatározása nem hárítható át egy bírói testületre. Ezt a társadalmi kérdést érdemi tartalmának meghatározásával alkotmányos szabályozás útján kell rendezni. Az alapelv kimondásához és mibenléte konkretizálásához nem kell járatlan úton haladni, hiszen a humán szolgáltatások területeit szabályozó ágazati törvények sok elemet megalkotva, már megalapoztak egy ilyen rendszert. A lefinanszírozás mértékén és egyenlőségén túl van azonban egy másik konfliktus is. A szolgáltatási decentralizáció tagadhatatlanul összefügg az állami költségvetési megszorításokból fakadó kényszerekkel is. A támogatás elvén folyó vita összekapcsolódik a megtakarítások igényével, vagyis a büdzsének azon szándékával, hogy a állami forrásokat a társadalom részéről hozzáadott eszközökkel váltsa ki. A szolgáltatási decentralizáció finanszírozási elemei rámutatnak a különböző decentralizációs törekvések ütközésére. A szektorsemleges támogatás, melynek tartalma szerint kötődnie kell a finanszírozott feladathoz, ellentétbe kerülhet az önkormányzati pénzügyi szabályozó rendszer alapját képező egyösszegű támogatási rendszerrel. Az utóbbit éppen azért alkalmazzák helyi önkormányzatok állami hozzájárulási technikájaként, hogy fenntartsák az önkormányzati döntés lehetőségét, azaz a források rendeltetéséről, felosztásáról viszonylag szabadon lehessen dönteni. Az ágazatok ezzel szemben saját feladataik támogatásainak bebetonozására törekednek, mert csak így látják biztosítottnak az inflációs csökkenés valamelyest kivédését, valamint az önkormányzatok "étvágyának" korlátozását. A humán szolgáltatásokat szabályozó törvények mindegyikében találhatók a források célhoz kötését erősítendő garanciák. A feladatok szektorsemleges finanszírozása általánosan feléleszti a rendszerben a feladatfinanszírozás iránti reminiszcenciákat, ami viszont végeredményben az önkormányzati önállóság csökkenése irányában hatna. Az ilyen vita nem szerencsés, mert ellenérdekeltté teszi a különböző fajta decentralizációk szereplőit. Mégis logikus, hogy az elv többirányú alkalmazása szembeállítja, egymással szembeni versenyre (zéró összegű játszmára) kényszeríti a különféle önkormányzati szerveződéseket. Nem csupán a decentralizációs folyamatok kerülhetnek egymással szembe, hanem maga a szolgáltatási átalakulás is hordoz konfliktusokat. „Természetes” az ellentmondás, amit a szolgáltatási 19

22/1997. (IV. 25.) AB határozat

55


decentralizáció szándékoltan idéz elő, amikor piacosít, ténylegesen előtérbe állítva mechanizmusaiban a verseny környezetét. Így például a közfeladat ellátására irányuló megállapodások rendszere lehetővé, sőt, kötelezővé teszi az ajánlattevők összemérését, teljesítménykritériumok alkalmazását. A hozzáadott források iránti verseny a fogyasztó állampolgároknak kiindulásképpen többletköltséget jelent, ami a szolgáltatások ingyenessége után nehezen emészthető probléma. A társadalmi egyenlőtlenségeket ez a szituáció kétségívül jelentősen gerjeszti. A szolgáltatások fölötti kontrollok sem feltétlenül erősödnek az átmenet időszakában. A piaci feltételek érvényesülésével az állami szerep visszaszorulóban van, befolyása a színvonalra már korlátozottá vált. Ugyanakkor a piaci hatások önszabályozó szerepe még nem érvényesül minden tekintetben. Mindez legalább is átmenetileg a fogyasztók kiszolgáltatottságának erősödéséhez vezethet a közösségi szolgáltatások nyújtása során is. Mindezen ellentmondások ellenére, a szektorsemlegesség fontos társadalmi értékeket hordoz, és valóban lehetővé teszi az erőforrások mozgósítását. Az intézményes feltételek kiépítésére azonban az eddiginél nagyobb tudatossággal, a különböző ágazati valamint a helyi önkormányzati szempontok integrálásával kellene törekedni.

4.3 A speciális felelősségű önkormányzatok föléledése és bukása A célzott érdekképviselet érvényesítése reális igénynek látszik a szolgáltatási decentralizációs folyamat előrehaladtával. A helyi önkormányzat „fennhatóságának” gyengülése fokozottabban hívja életre azokat a speciális felelősségű formákat, amelyek a humán szolgáltatások majd minden típusában, így vagy úgy, működnek. A közép-európai átalakulásokra jellemző a speciális felelősségű önkormányzati formák kialakulása és ellentmondásos fejlődése. A hazai fejlődésben a számos kísérlet tényleges realizálása ellenére, egyelőre vakvágánynak mutatkozik ez az irány. Magyarországon tendencia a speciális felelősségű önkormányzatok kialakításával való próbálkozás az utóbbi évtizedben. Egyes humán szolgáltatási területeken, meghatározott feladatok ellátására, a szolgáltatásban érdekeltek beleszólási jogának biztosítására jönnek létre a törvény rendelkezésével önkormányzati testületek. Másrészt, egyes érdekcsoportokat jogosítanak fel önigazgatásra, beleértve nem egyszer helyi humán közszolgáltatási tevékenységek menedzselését is. Az eddigi tapasztalatok nagyon ellentmondásosak. Többnyire azonban kevésbé eredményes megoldások működnek a gyakorlatban. Olyanok, amelyekben a speciális önkormányzati formák végül nem jutottak el az érdemi, funkcionális tevékenységhez. Hatáskör hiánya miatt vagy a képviselet és érdekeltség gyengesége miatt. A nem megfelelő önkormányzati formáknak az a kockázata, hogy formálisan működnek vagy szűk elitek kezébe kerülnek át a közösségi kihatású döntések. Ha viszont a feladatok meghatározása helyes, a döntési jogok ténylegesen biztosítottak, megvannak a feltételek a célszerű és hatékony működéshez, akkor az önkormányzás gyakorlata mindenképpen gazdagodik. Érdemes röviden áttekinteni az eddigi tapasztalatokat. a) A szolgáltató szervezetek önkormányzati testületei a fogyasztók, a szolgáltatást nyújtók, az intézmény működésében egyébként érdekeltek vezetésben való részvételét biztosítják. Az iskolaszékekbe például a szülők, a nevelők, a diákok, az intézményfenntartó és más érdekelt szervezetek küldenek képviselőket. Részt vesznek a különböző belső szabályzatok kialakításában, a vállalkozás alapján folytatott iskolai tevékenységek feltételeinek meghatározásában, véleményezik az iskola pedagógiai programját stb. A rendszerváltást követően először kötelezővé tették minden iskolában iskolaszék felállítását. Később ez túlzásnak bizonyult, mivel számos eredményes tapasztalat mellett, másutt nem volt érdemi működés. Több helyen viszont a konfliktusok bizonyultak feloldhatatlannak. A pedagógus szervezetek például tiltakoztak a testület szakmai kérdésekbe való beleszólása ellen. Ezért ma már

56


nem kötelező a felállítás, az érdekelteknek azonban elvonhatatlan joga a kezdeményezés. A testület által ellátható feladatok körét és tartalmát törvényben pontosították. Kevésbé kiterjedtek a szociális intézményekben működő érdekképviseleti fórumok, amelyek az ellátásban részesítettek, hozzátartozóik, a dolgozók (ápolók és mások), valamint az intézményt fenntartó helyi önkormányzat vagy más fenntartó szervezet képviselőiből állnak. Az érdekképviseleti fórum dönt panaszok elbírálásáról, intézkedéseket kezdeményezhet a fenntartó szervezetnél vagy az ellenőrzésre jogosult hatóságnál. Gyengéje azonban ennek az ugyancsak önkormányzást végző szervezettípusnak, hogy működési szabályait részleteiben maguk az intézmények állapítják meg, saját házirendjükben. Kormányprogramban korábban szerepelt kórházvezetésben közreműködő tanácsok létrehozásának terve, mely hasonló elvek alapján működne. Erre vonatkozóan a törvényi szabályozás azonban nem született meg. b) A kisebbségi önkormányzatok általános választásokon nyerték mandátumukat. Számuk már első választásuk alkalmával elérte a helyi önkormányzatok számának egynegyedét. A kisebbségi önkormányzatok a kisebbségi jogok védelmén túl az etnikai közösségek sajátos közösségi szükségleteinek kielégítésében is közreműködnek. Így különösen a kisebbségi nyelv tanítása, az anyanyelven történő óvodai nevelés, alapfokú oktatás, nemzetiségi kulturális közösségek szervezése tartozik jellemzően feladatkörükbe. Központi forrásból e tevékenységekre külön kiegészítő támogatást biztosítanak. A kisebbségi önkormányzatnak továbbá meghatározott jogai vannak más önkormányzati testületekben, ami képviseleti szerepüket illeti. Így mindenekelőtt a helyi önkormányzat működése során kaptak garanciális jogokat. Továbbá az iskolaszékben, ha létrehozták, ugyancsak helye van delegáltjaiknak. Mindazonáltal a kisebbségi önkormányzatok szolgáltatásszervezési szerepének feltételei alig kiépítettek. Különösen igaz ez a legnépesebb cigány etnikum esetében. Nekik mindenképpen speciális szükségletek kielégítésére kellene lehetőséget és megfelelő feltételeket kapniuk. A kisebbségi önkormányzati formák keretében a funkcionális önkormányzás tehát azon bicsaklik meg, hogy nem igazán tisztázottak a feladatok és azok megvalósításának, illetve támogatásának keretei és mechanizmusai. Ennek hiányéban pedig legfeljebb politikai érdekképviselet valósítható meg. c) Az egészségügyi ellátás szervezése a társadalombiztosítás keretében történik. Az Egészségbiztosítási Önkormányzatot 1998-ig országosan, általános választások keretében választották, illetve a munkaadók delegáltjai foglaltak benne helyet. Ez az önkormányzati típusú szolgáltatásszervezési megoldás azonban nagyon ellentmondásosan működött. Létrehozása már magában hordozta a későbbiekben kiteljesedő konfliktusokat. Miközben az önkormányzat felelőssége áll meg az egészségügyi intézmények, kórházak finanszírozásáért, továbbá a biztosítottak által befizetett járulékokkal való gazdálkodásért, a működéshez szükséges induló feltételeket sem kapták meg. Ráadásul a járulékrendszerrel kapcsolatos döntések alapvetően nem ennek a testületnek, hanem a parlamentnek a hatáskörében voltak, amely kormány-előterjesztés alapján hozott határozatokat a kérdésben. Tehát végrehajtási típusú feladatokat utaltak önkormányzati mérlegelés körébe. Ennek folytán a kulcsfontosságú döntések során amolyan patthelyzetek sorozata alakult ki. Itt tehát valóságos szolgáltatási decentralizáció nem valósult meg, az érdekviszonyok a testületi struktúra ellenére még áttekinthetetlenebbé váltak. Részben feltétlenül az ebben a helyzetben szükségképpen kialakuló diszfunkcionális működésnek lett a következménye az önkormányzati formafölszámolása. Ezzel a funkcionális önkormányzati kísérletnek is vége szakadt.

57


d) Regionális képviseleti megoldások törtek utat a térségi gazdaságfejlesztés különböző funkcióiban. Ezek esetében lényegesen kedvezőbbek a tapasztalatok, bár a rendszer még korántsem kiforrott. A területfejlesztési tanácsok a térségi gazdaságfejlesztésben érdekelt társadalmi szereplőket tömörítik. Az önkormányzatok mellett ilyenek a gazdasági kamarák, a továbbiakban ugyancsak említendő munkaügyi tanácsok, a munkavállalók érdekképviselete, a kistérségi szövetségek képviselői. Ez a testület azért jelentős, mert a térségi fejlesztésekben érdekelt különböző aktorokat egyesíti. Azzal a céllal, hogy az állami pénzeszközöket sikerrel egyesítse a privát forrásokkal, a vállalkozói tőkével. Önkormányzatinak azért mondható a formáció, mivel különböző társadalmi szereplők, testületek képviseletét jeleníti meg. Hasonló szerepet játszanak a munkaügyi tanácsok, amelyek a munkavállalói és munkáltatói, valamint a területi önkormányzati képviseletet a térségi munkaerő-gazdálkodás és foglalkoztatáspolitika céljainak megvalósítása érdekében egyesítik. Ez a testületi szerv adekvát módon telepszik rá a társadalmi érintettség különböző oldalaira, és megkísérli egységesen képviselni az érdekeltek különböző közösségi köreit. A területfejlesztés és a munkaügy ugyan nem kifejezetten humán szolgáltatási területek, kapcsolódásuk azonban nem tagadható. A munkaügyi kérdések különösen a szakképzéssel összefüggésben, annak fejlesztésével kapcsolatban humán szolgáltatási természetűek. Különösen az átalakulásban lévő gazdaságokban kérdés ugyanis a szakképzés rendszerének átalakítása. Az átstrukturálódó gazdaságokban a továbbra is hagyományos szerkezetben kibocsátó szakiskolák ugyanis nyilvánvalóan csak a munkanélküliséget termelik tartósan újra. A térségfejlesztés ugyan elsősorban szintén műszaki beruházásokra orientált, amelyek azonban sokszor humán szolgáltatási menedzselési összetevőt is tartalmaznak. Ilyen eset például a térségi információs rendszerek fejlesztésre, amely aligha csupán infrastrukturális kérdés. A területfejlesztési tervezésnek pedig nyilvánvalóan komplexen kell számba vennie a technikai és humánellátási feltételeket. Az intézményi forma és működési gyakorlat jelenleg még mindig fejlesztés alatt áll. Talán ez az egyetlen forma, amelyik esetében még remélhető, hogy a működési kereteket érdemi tartalommal lehet megtölteni. Ehhez azonban a területi közigazgatás bizonyos átalakítására van szükség.

4.4 Maradandóságok Összefoglalva, a humán szolgáltatási területek példája mutatja, hogy a területi önkormányzatokon túl az önkormányzatiság tágabb formációja iránti helyi politikai igényt. A különböző önkormányzati formák egymás mellett élésére azért van szükség, mert a helyi önkormányzatok önmagukban épp úgy lehetnek a hatalom kisajátítói, mint a monolit hatalmak önkényeskedői. A hatalom lokális belső pluralizmusától tehát el kell jutni a különböző hatalmi szerkezetek életképes szimbiózisáig. A funkcionális, azaz meghatározott szolgáltatásszervezésre orientált önkormányzás eltérő típusai terjedtek el. Közülük a civil szervezetek közhasznú és az egyházak Közép-Európában újraindult közjóléti tevékenysége egyértelműen dinamikusan növekszik. Velük összefüggésben önkormányzásról annyiban beszélhetünk, amilyen mértékben társadalmi önszerveződésre épül működésük. A közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatban egyben azt is ki kell emelni, hogy a szóban forgó tevékenységnek a társadalom egészére kell irányulnia.20 (Bár ezt az elvet jogilag még nem bástyázták körül kellőképpen.) A speciális felelősségű önkormányzatok rendszere más országban működő modellek alapján ugyancsak életképes megoldás. Nem kizáró alternatívája, hanem komplementere más önigazgató

20

Ezen az elven lehet elhatárolni a köztestületi önkormányzatokat, amelyek tagjaik számára nyújtanak szolgáltatásokat, amelyek tehát nem közszolgáltatások.

58


formáknak. A kísérletek ebben az irányban abszolút jogosak voltak. Az eredmények azonban hazánkban egyelőre nem igazolták vissza a várakozásokat. Milyen viszonyban lehetnek egymással a lokális önkormányzás formái? Az önkormányzati pluralizációra, a különböző formák egymás mellett élésére szükség van már csak szolgáltatásszervezési okokból is. A hatékony megoldások ugyanis elképzelhetetlenek a társadalmi erőforrások szélesebb körének bevonása, a hozzáadható eszközök maximalizálása nélkül. Az út idáig azonban meglehetősen rögös. Relatíve könnyű engedni a különböző érdekcsoportok nyomulásának és önállósodási hivatkozásainak. Bonyolultabb azonban az önállóság feltételeinek megteremetése és a hatalmi kizárólagosságok korlátozásának biztosítása. A magyar példa azt bizonyítja, hogy a próbálkozások nem egyszer zsákutcába jutnak. A demokratikusan vélt decentralizációs intézmények valójában működésképtelenséghez közeli döntési viszonyokat teremtenek. A tartós sikerhez folyamatos kontrollra és korrekciókra van szükség. Ugyanakkor azonban nem célszerű bedőlni egyetlen önkormányzati forma kizárólagossági törekvésének sem. A modern piaci társadalmak szerveződése ugyanis több csatornás. Sokszor a specifikusan célorientált közösségek és mozgalmak jobban vonzzák az embereket, mint a szokásos, baloldali vagy jobboldali pártok által kínált alternatívák (Chandler and Clark, 1995:771-772). Egyik felosztás szerinti kategorizálás sem foghatja át ezért a közösség egészének képviseletét. A humán szolgáltatások területi szervezése az érdekeltségek sokszínűségét ékesen bizonyítja. A közép-európai átalakulások fontos jövőbeli leckéje, hogy teret engednek-e az önkormányzatiság sokszínűségének teret, kialakítják-e az ehhez szükséges sokcsatornás intézményrendszert, finanszírozási megoldásokat, segítik-e a társadalmi tér ilyen irány kibontakozását. A kezdemények, mint azt jelen esettanulmány is bizonyítja, megvannak, még ha sokszor ellentmondásos formában is. A piacgazdaság és a demokratikus berendezkedés nyújtotta lehetőségek között az újabb közösségi igények szinte automatikusan megjelennek. Az intézmények építésének, a támogatási rendszereknek követniük kell a társadalmi szükségletet, mégpedig akképpen, hogy az közösségi formájában valóban kielégítést nyerjen. A helyi önkormányzatok feladata ezzel összefüggésben az lehet, hogy ne feltétlenül konkuráljon, hanem inkább lépjen kapcsolatba más önkormányzási formációkkal. Igazgatási eszközeit és megoldásait tegye nyitottá a koordináció irányába, legyen nyitott és adaptív az új típusú közszolgáltatás-nyújtás követelményeinek befogadására.

59

Következtetések

Következtetések A közép-európai rendszerváltás sajátossága, hogy illeszkedik a nyugati folyamatokhoz. Messzemenően igaz ez gazdasági értelemben, amennyiben a liberalizáció megteremtette a tőkeáramlás feltételeit. Politikai szempontból pedig a demokratikus intézményrendszer átvétele, a működő struktúrák típusainak bevezetése garanciális védelmet jelent a megindult folyamatok visszafordíthatatlan-ságára és továbbvitelére. A közigazgatási változások a nagy állami elosztási rendszerek elengedhetetlen reformjainak mozgatórugóit alkotják. Ezen a területen talán nem is a korszerűsítés hangzatos programjai a legígéretesebbek, hanem a gyakorlati működésben végbement, végrehajtott változások. E bizonyos értelemben spontán folyamatok tesztelésére a legalkalmasabb terep a területi és helyi szint, ahol az élő megoldások sokszínűségével szembesülhetünk már a rendszerváltás eddigi rövid fejlődési útja során is. Nos, ezen a szinten különösen jól érvényesülnek a mintakövetés nehézségei, az adott ország fejlődésének sajátosságai és a helyi viszonyok demokratikus feltételrendszer közepette kibontakozó sokszínűsége. A legnagyobb kihívás jelenleg az új menedzsment feltételrendszerének és gyakorlatának átvételében van. Mint minden már meglévő modell alkalmazásának, ennek is az a fő problémája, hogy ami a követő részéről csodásnak és minden részében összeilleszkedőnek látszik, a már gyakorlók szemében mindennapi konfliktusokkal terhes. Az új menedzsment jó másfél évtizedes nyugati fejlődése azért mindenesetre letisztította azokat az értékeket, amelyek többé-kevésbé tartósnak és maradandónak látszanak. Legalább is abból ítélve, hogy az újabb korszak kritikusai sem kérdőjelezik meg a mozgalom eredményeit annak minden ízében. Másfelől viszont, ami nekünk éppen előttünk álló, azt ott éppen meghaladják. Könnyű lenne azt mondani: hát akkor takarítsuk meg a fejlődés vargabetűit! De ennek a radikális útnak a veszélyeit már jól ismerjük. A fejlődés lépcsőfokai aligha ugorhatók át büntetlenül. Az új menedzsment filozófiájának és eredményeinek beépítésére feltétlenül szüksége van a rendszerváltásban közreműködő közigazgatásnak, hiszen nélküle az állami elosztás rendszerei és mechanizmusai aligha tölthetnek be a korábbitól gyökeresen eltérő, más szerepeket. Fontos viszont fölfedezni azokat az elemeket is, amelyek még tovább mutatnak, és amelyek a további fejlődési folyamat ígéretes zálogai lehetnek. Ebből a szempontból van nagy jelentősége az új menedzsment orientációján túl az új partnerség közigazgatási hozadékainak felismerésének. Hogy lehetséges erre építeni, azt éppen a helyi folyamatok valósága mutatja. Mint bemutattuk, az államtalanítás folyamatában létrejöttek azok a kezdemények is, amelyekre ígéretesek a jövő szempontjából. Az új partnerség a helyi közfeladatok ellátásában az önkormányzatok mellett épít a közösségileg menedzselt magánszektorra, a civil szektor szervezeteire és más társadalmi szerveződésekre, amennyiben ez utóbbiak is hasonló feladatokat fölvállalnak. (Miként teszik például az egyházak, karitatív közösségek). Hogyan néz ki ez az általunk előrevetített társadalomszerveződési mozgásirány az önkormányzati fejlődés szempontjából? Illeszkedik-e az eddigi helyi rendszerváltás "vonalvezetésébe"? Az igenlő választ a következő szakaszolással alapozzuk meg. 1. Intézményépítési szakasz. Az első évek az új struktúra felépítésével, a működési mechanizmusok kialakításával teltek. A szabad helyhatósági választások 1990-ben egyben demokratikus legitimációt adtak a helyi szerveződéseknek. A magyar fejlődés ebben az időszakban különösen jól adaptálta a fejlettebb országok tapasztalatait. Viszonylag behatóan ismertek voltak a fő modellek megoldásai és működési sajátosságai. Így kidolgozásra kerültek a reálisan szóba jöhető változatok, és a döntési alternatívákat is ebben a körben mozogva határozták meg. Lényegében 1991 végére lezárult ez a "hőskorszak".

60

Következtetések

2. Belső fejlődés. A következő szakasz fő jellegzetessége az újonnan bevezetett intézmények bejáratása volt. Ennek különösen azért volt nagy jelentősége, mert az önkormányzatok viszonylag nagy hatáskört és széles felelősséget nyertek. Természetesen állandósultak a viták a központi kormányzati és a helyi politika között. Az utóbbi érdekszövetségi alapon is megszerveződött. Különösen a rendszerváló fordulatot követő második választási ciklusban vált manifesztté az ellentét. Ekkor világossá vált, hogy az államháztartás kiadásainak csökkentése, illetve az ehhez kapcsolódó átalakítások és reformok közvetlenül érintik az önkormányzati ráfordítási lehetőségeket. Közben az intézményépítés is folytatódott. A rendszerben különböző, összességében kisebb jelentőségű korrekciókat hajtottak végre, amelyek a fő működési sajátosságokat nem érintették. 3. Új szakasz? A kilencvenes évek végére, úgy tűnik, egy új fejlődési szakasz feltételei érlelődtek meg. Lényege ennek nem elsősorban az árstrukturálás, mint inkább az eddigi eredmények új irányokban való kiteljesítése. Az önkormányzati fejlődéssel összefüggésben új társadalompolitikai koncepciók megfogalmazására és alkalmazására (public policy) van szükség. Fő elemük, hogy a helyi és regionális szinten fölmerülő közösségi feladatok ellátása nemcsak és nem is feltétlenül elsődlegesen területi önkormányzati struktúrákban képzelhető el, hanem ott vannak erre más társadalmi szektorok alakulatai is, mint amilyen a magánszektor vagy a civil szféra. A helyi önkormányzati rendszer akkor tudja befogadni ezt az elvet, ha hozzáállásán, közigazgatási gyakorlatán változtat. Azaz politikájában, a bürokrácia működésében alkalmazkodni tud ehhez a kihíváshoz. Az igazodás jelentheti a szerepek csökkentését vagy átrendezését. De a megmaradó részben feltétlenül új viszonyulást, munkamódszereket, képzettségeket feltételez, továbbá a korábbitól eltérően alkalmazandó tudás rendelkezésre állására van szükség. A helyi közigazgatás társadalmi attitűdjének középpontjába a legkülönfélébb külső interakciókat célszerű állítani, amelyeket más, közfeladatok ellátásába bevonható, abban közreműködő szektorok iránt kell kifejteni. Kevésbé az áthárítás állna a középpontban, mint az az új konzervatív politika gyakorlatára jellemző volt. Inkább a partnerség politikai és delegációs formákon jóval túlmenő, anyagi együttműködésben és pontosan meghatározott érdekeltségekben lekövethető megoldásaiban ölt testet a fejlődés ebben a szakaszban. Az új szimbiózis lényege a társadalom különböző nagy szektorai közötti kapcsolatrendszer kialakulása annak érdekében, hogy a közfeladatokat, közszolgáltatásokat célszerűbben biztosítsák és szervezzék meg. Mint az elemzésből kitűnhetett: sem a piaci verseny megnyitása a közszférában, sem a civil szektor átvállaló tevékenysége, sem a többi alternatív megoldási mód nem egyszerű szervezési megoldás. Alkalmazásuk mögött társadalom- és gazdaságfilozófiai értékrendszerek állnak. A helyi viszonyok nagyon jól mutatják ugyanakkor a vállalt és választott trendek gyakorlati jelentőségét. Azt, hogy ezek az értékválasztások praktikusan "lehúzódnak" a mindennapi élet világába. A szimbiózis létrejötte egyfelől az államon kívüli szektorok spontán fejlődésére alapozódik, amely folyamatnak a költségvetéseket sújtó megszorírtások erőteljesen kontrapontozó lökést adtak. Így van ez a rendszerváltás folyamatában is, ahol gazdasági átalakítással járó válság teremtette meg a nadrágszíj-meghúzás egyértelmű kényszerét. A másik oldalról való nyomást azonban már egy, a kezdetektől tudatosabb profilváltás alapozza meg, amit a közigazgatás szerveinek kell megvalósítaniuk. Olyan átformálódásra gondolunk elsősorban, mint a város bürokratikus, hivatali üzemeltetése, illetve amolyan "vállalkozásként" való felfogása között gyakorta lezajlik. Ez az a következtetés, aminek közvetlen hatása lehet a közigazgatás-szervezés fejlődésére a közeli jövőben a rendszerváltás folyamatához és az állami működés szerepének átértékeléséhez kapcsolódóan.

Következtetések

61

A fejlődés külső mozgatói között az Európai Unióhoz való csatlakozásra érdemes utalni. A közigazgatás felépítésére, ezen belül a helyi-területi igazgatásra vonatkozóan ebből még közvetlen következmények nem származnak. Az EU-nak ilyen értelmű elvárásai nincsenek. A szervezeti megoldások kialakítása általában véve a tagországok döntésére van bízva. A közszolgáltatások szervezése, különösen az új menedzsment és a hozzá kapcsolódó, azt követő szemlélet azonban számos ponton érintkezik az integráció alapját képező ú. n. szabadságjogok érvényesítésével. Ilyen a szolgáltatások, valamint a munkaerő szabad áramlása. Az utóbbi szolgáltatásszervezési vetülete a humán szférában jelentkezik, ahol az elvárások értelemszerűen egységesen fogalmazódnak meg. A szolgáltatások szabad áramlása pedig egyértelműen az egységes európai piac kialakításának elengedhetetlen eleme. Látható tehát, hogy az előbbiekben "szimbiózisként" leírt jelenség alapját a mintakövetésen és a belső fejlődésen kívül a csatlakozási követelmények teljesítése is ösztönzi. Ez a körülmény legalább is arra garancia, hogy a már elért eredmények szintjéről a belépésre aspiráló országokban, így Magyarországon, nem várható visszalépés. Sőt, a folyamat ezen a téren is tartós és kiszámítható ösztönzést fog nyújtani. Mindezek alapján, előremutató módon milyen gyakorlati hatást eredményez a helyi közfeladatok teljesítésében a közigazgatás és más társadalmi szektorok szimbiotikus kapcsolata folyamatának felismerése? Először is elősegíti a tudatos választásokat. Olyan társadalompolitikai programokat kell megfogalmazni és érvényesíteni, amelyek reményt adnak a bürokratikus dominanciával szemben a nyitottság és a partnerség intézményeinek és megoldásainak fejlesztésére. Két szinten lenne erre szükség. Egyrészt a központi kormányzati politika szintjén olyan társadalompolitika megfogalmazására célszerű irányt venni, amelyik a közszféra feladatainak értelmezése során nemcsak és nem kizárólagosan a hagyományos igazgatási elemekben gondolkodik, hanem az új menedzsment által bevezetett és a partnerség logikájával továbbfejlesztett cél- és eszközrendszerekben. Szerencsére nem kell nulláról indulni. Hiszen, mint láttuk, a fejlődés számos ténye, valamint az eddig már bevezetett és alkalmazni kezdett sok intézmény − hatásában ebben az irányba mutat. Eddig rejtve maradt azonban az a társadalompolitikai háttér, amelyik egybefűzné, azaz indokolná és magalapozná az elérni kívánt változások sorát. Az efféle tudatosság fontos garanciát jelentene a fejlődés folyamatosságára nézve. Másrészt a mai reformokban meglévő kuszaságok és egymásnak is ellentmondó rendelkezések kiszűrhetők lennének. Vagy, ha valóságos konfliktusokat rejtenek az ütközések, a viták, első látásra talán technikainak tűnő, de nagyon lényeges (pl. finanszírozási) vonzataikkal együtt könnyebben felszínre kerülnének és komplex politikai vita tárgyát képezhetik. Ilyen rendezetlen kérdés például Magyarországon az állam részvételének mértéke a nem államilag működtetett oktatási, szociális és más humánszolgáltatási feladatok ellátásában. Mint az elemzésből kitűnhetett, noha érzékelhető az elmozdulás szektorsemlegesség irányába, azért az még sincsen kimondva és minden következményével végigvezetve. Emiatt jelenleg végül is tisztázatlan a hozzájárulás alapja, következésképpen eltérőek a mértékek attól függően, hogy egyházi, önkormányzati, alapítványi vagy magánszervezésű tevékenységről van szó. Így alakulhatott ki az a helyzet, amikor alkotmánybírósági döntések határozzák meg az alapkérdéseket. Pedig arra nyilvánvalóan társadalompolitikai koncepción alapuló koherens szabályozás lenne hivatott. Hasonlóképpen társadalompolitikai tartalmú a közszolgáltatások ellátásának szerződésbe adása. Emögött az eszköz mögött a tevékenységvégzés feltételeinek előzetes és egzakt meghatározása, a közpénzek célszerű felhasználásának elvárása és ellenőrizhetőségének követelménye áll. Jelenleg csupán a közbeszerzésekkel összefüggésben nyer ez a kérdés, töredékes rendezést. Valójában nem egyszerűen a jogalkotás, hanem ismét a tágabb társadalmi összefüggésekbe beágyazó koncepció hibádzik.

62

Következtetések

Mindezen hiátusokat a közfeladatok ellátására vonatkozó társadalompolitikai elképzelések kormányzati szintű meghatározásával lehetne eltüntetni. A partnerségben megnyilvánuló új szimbiózis másik érvényesítési szintje a helyi és területi szint. A politikai gyakorlatok számos esetben eddig is úttörőek voltak ennek a politikának a megfogalmazásában és érvényesítésében. Csak példaként említem több vidéki nagyváros sikeres kísérletét a helyi gazdaságfejlesztésben, amelynek során a magánszektor tevékenységének megerősödését figyelemre méltó helyi menedzsmentmunkával segítették. A költségvetési gazdálkodás átalakítását több helyen a költségvetési intézményrendszer és az ellátások átszervezésével valósították meg, beszámítva egyidejűleg a különböző társadalmilag hozzáadható forrásokat és azok becsatornázásának intézményi feltételeit. A nagyvárosi szociális charta ugyancsak az ellátásszervezés egészének új filozófiájára épül. A dolgozatban elemzett folyamatok valóságos gyakorlóterepe és az eddigiekben fő gerjesztője maga az önkormányzati praxis volt. Az új társadalmi partnerség szolgáltatásszervezési megoldásait helyi kezdeményezéssel ugyancsak fejleszteni lehet, miként eddig is történt. Ezt a munkát a kormányzati szintnél nem kevésbé segítené a tudatosság. Konzekvens helyi politika végigviteléhez ennek a követelménynek az érvényesítése elengedhetetlen. Úgy tűnik, a nagyobb városokban, illetve nagyobb térségekben megvan a szükséges mértékű erőforráskoncentráció a tényleges alternatívák közötti érdemi választáshoz. Jelen tanulmány ebben a mezőben igyekezett megalapozni és fölvázolni egy lehetséges megoldási utat.

63

Irodalom

Irodalom Adamaschek, Bernd; Grymer, Herbert és Meyer-Pries, Dierk (1997) szerk. Management Handbuch Kommunalverwaltung. Heidelberg: R. v. Decker's Verlag. Adamolekun, Lapido; de Lusignan, Guy és Atomate, Armand (1997) szerk. "Civil Service Reform in Francophone Africa: Proceedings of a Workshop". Abidjan, January 23−26, 1996. Wold Bank Technical Paper No. 357 African Region Series. Washington D. C.: The Wold Bank. Andorka Rudolf, Kondratas, Anna és Tóth István György (1995) A jóléti rendszer jellemzői és reformjának lehetőségei. Közgazdasági Szemle, 1995 (XLII. évf.) január, 1-29. old. Aziewicz, Tadeusz, Jacaszek, Iwona és Zuk, Krzysztof (1995) The Monitoring of Transformation in the Public Utility Sector /Research Summary/. Transformacija Gospodarki, Nr 62, pp. 25-41. Gdansk: Instytut Badan nad Gospodarka Rynkowa. Auby, Jean-François (1995) La délégation de service public. Paris: Presses universitaires de France. Auby, Jean-François (1996) Management public. Paris: SIREY. Auby, Jean-François (1997) La délégation de service public - Guide pratique. Paris: Dalloz. Baldersheim et al. (1996) Local Democracy and the Processes of Transformation in East-Central Europe. Ed. by Harald Baldersheim, Audun Offerdal, Lawrence Rose, and Pawel Swianiewicz. Boulder: Westview, 1996. Banner, Gerhard (1993) "Die internationale Entwicklung im kommunalen Management und ihre Rezeption in Deutschland". In: Banner, G. és Reichard, Christoph szerk. Kommunale Managementkonzepte in Europa, pp. 185−196. Köln: Deutscher Gemeindeverlag és Verlag W. Kohlhammer. Batley, Richard és Stoker, Gerry (1991) (eds.) Local Government in Europe: Trends and Developments. Houndmills: Macmillan. Bennett, Robert J. (1998) "Local Government in Postsocialist Cities", in: Enyedi György szerk. Social Change and Urban Restructuring in Central Europe. Budapest: Akadémiai Kiadó, pp. 9-34. Bezançon, Xavier (1997) Rétrospective sur la gestion déléguée du service public en France. In: Colloque, 1997, pp. 16−32. Bouinot, Jean (1997) "Comment assurer l'égal accés l'information juridique, technique et économique avant le contrat, en cours de contrat et lors de son renouvellement?" in Colloque, 1997: 42−55. Brada, Josef C. (1996) Privatization Is Transition−Or Is It? Journal of Economic Perspectives, 2 (Vol. 10), pp 67−86. Budäus, Dietrich (1993) 'Kommunale Verwaltungen in der Bundesrepublic Deutschland zwischen Leistungdefizit und Modernisierungsdruck' in: Banner, Gerhard és Reichard, Cristoph (szerk.) Kommunale Managementkonzepte in Europa, pp. 163−176. Köln: Deutscher Gemeindeverlag és Verlag W. Kohlhammer. Chandler, James A. and Clark, Terry Nichols (1995), Local government, Lipset, Seymour Martin ed. The Encyclopedia of Democracy, Volume III, pp. 767−773. Washington. D.C.: Congressional Quarterly Inc. Cheung, Anthony B. L. (1997) "Understanding Public-sector Reforms: Global Trends and Diverse Agendas", International Review of Administrative Sciences, Vol. 63 No 4 (Dec) 435−457. Colloque (1997): "La gestion déléguée du service public: Actes du Colloque des 14 et 15 novembre 1996 au Sénat organisé par l’Institut français des sciences administratives". Supplément a la Revue française de droit administratif, n° 3-1997. Coyaud, D. (1989) Private and public alternatives for providing water supply and sewerage services. In: Conference papers on ‘European Local Government: Lessons for the UK?’ 25th Anniversary Conference, 10−13 Oct. 1989. Birmingham: Institute of Local Goverment Studies. de Forges, Jean Michel (1995) Droit administratif. Paris: Presses Universitaires de France. Damkowski, Wulf és Precht, Clans (1995) Public Management: Neue Steuerungskonzepte für den öffentlichen Sektor. Stuttgart: W. Kohlhammer. Droit des service publics locaux (1995) Tome 1-2. Collection Moniteur Référence. Paris: Le Moniteur.

64

Irodalom

Flynn, Norman (1993) Public Sector Management. New York: Harvester Wheatsheaf. Flynn, Norman és Strehl, Franz (1996) szerk. Public Sector Management in Europe. London: Prentice Hall. Gern, Alfons (1997) Deutsches Kommunalrecht. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Greenwood, John és Wilson, David (1989) Public Administration in Britain Today. London: Unwin Hyman. Második kiadás. Guglielmi, Gilles J. (1994) Introduction au droit des services publics. Paris: L.G.D.J. Hegedüs József, Mayo, K. Stephen és Tosics Iván (1996) Transition of the Housing Sector in the East-Central European Countries. Budapest: USAID, pp. 48. Hegedüs József és Péteri Gábor (1996) Helyi pénzügyek és önkormányzati gazdálkodás Magyarországon. In: Az önkormányzati finanszírozás és gazdálkodás korszerűsítése. FDI-CEE Szeminárium előadásai és hozzászólásai (1996. április 25-26. Budapest). Budapest: FDI-CEE (kézirat) 7-34. Hood, Christopher (1991) "A Public Management for All Seasons?" Public Administration, Vol 69 Spring (3−19). Horváth M. Tamás és Kiss József (1996) (szerk.) Aréna és otthon. Lakóhelyi szolgáltatások, városesetek és a „köz” véleményei. Írások önkormányzati rendszerünk első fél évtizedéről (1990−1995). Budapest: Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány. Horváth M. Tamás (1997) Decentralization in Public Administration and Provision of Services: an East-Central European View. Environment and Planning C: Government and Policy, volume 15, pages 161-175. Horváth M. Tamás (1997) Közszolgáltatások magánszervezésben. Privatizáció a településeken. Magyar Közigazgatás, 1997. évi 4. és 5. sz. Hughes, Owen E. (1994) Public Management & Administration: An Introduction. New York: St. Martin’s Press. Kakuk Lajosné (1996) Vagyon, vagyonosodás, vagyonkezelés. ÖN-KOR-KÉP, május, 21−23. KGSt [Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung] (1993) Das neue Steuerungsmodell. Köln: KGSt (Lindenallee 13−17, 50968 Köln). Kjellberg, Francesco (1988) "Local Government and the Welfare State: Reorganization in Scandinavia", in: Dente, B. és F. Kjellberg szerk. The Dynamics of Institutional Change: Local Government Reorganization in Western Democracies. London: SAGE. Klages, Helmut és Löffler, Elke (1996) "Public Sector Modernization in Germany − Recent Trends and Emerging Strategies". In: Flynn and Strehl, 1996: 132−145. Knieps, Günter (1994) 'Les modes de gestion des services publics locaux dans divers pays de la CEE. Essais de bilan et de typologie synhétiques. L'exemple de l'Allemagne', in: Terny, Guy (szerk.) La gestion des services publics locaux: Dans l'Europe de demain' pp. 61−75. Paris: Editions Litec. Know-How [Helyi Önkormányzati Know-How Program] (1996) Piac − verseny − szerződés. Irányítási és pénzügyi módszerek az önkormányzati településüzemeltetésben. [Budapest:] "Helyi demokrácia és újítások" Alapítvány. KSH (Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, Magyarország) (1996) Nonprofit szervezetek Magyarországon, 1994. Budapest: Központi Statisztikai Hivatal. KSH (1998a) Nonprofit szervezetek Magyarországon, 1996. Budapest: Központi Statisztikai Hivatal. KSH (1998b) Az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek kapcsolata, 1996. Készítette: Sebestyén István. Időszaki tájékoztató. Budapest: KSH. Kuban, Monika (1996) Konzern Stadt − Die Steuerung der Beteiligungen. In: Schöneich, Michael (szerk.) Reformen im Rathaus: Die Modernisierung der Kommunalen Selbstverwaltung. Köln: Deurscher Gemeindeverlag; Verlag W. Kohlhammer, pp. 99−128. Le Grand, Julian és Bartlett, Will (1993) Quasi-Markets and Social Policy. Houndmills: Macmillan.

65

Irodalom

Lorrain, Domenique (1992) 'The French Model of Urban Services'. West European Politics, Vol. 15, No. 2 (April), pp. 77-92. Lorrain, Domenique (1995) "France: le changement silencieux". In: Lorrain és Stoker, G. szerk. La privatisation des services urbains en Europe. Paris: La Découverte, pp. 105−130. Luchaire, Yves (1991) Les modes de gestion des services publics locaux. Revue française d’administration publique, n° 60, octobre−décembre, pp. 549−562. Montin, Stig (1998) A Conceptual Framework. In: Amna, Erik és Montin szerk. Towards a New Concept of Local Self-government? Local Government Development in Comparative Perspective. Fagbogsforlaget, forthcoming. Moreau, Jacques (1995) szerk. Droit public, Tome 1-2. Paris: Economica. Nielsen, Per Aalbaek és Novotnik Imre (1995) A helyi önkormányzatok pénzügyei. Kézikönyv. Budapest: PHARE Program a magyar közszolgálat fejlesztésére és oktatására. Norton, Alan (1991) Western European Local Government in Comparative Perspective. In: Batley, R. and Stoker, G. (szerk.) Local Government in Europe: Trends and Developments, pp. 21-40. Houndmills: Macmillan. Pénzügyminisztérium (1996) A helyi önkormányzatok fejlődési mozgástere [az] 1995-1999. években. Önkormányzati és Területfejlesztési Főosztály (jelentés). Péteri Gábor (1994) Önkormányzati adatbázis. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet (kézirat). Péteri Gábor (1995) Önkormányzati gazdálkodás. Új lehetőségek, gyakorlati módszerek. Budapest: Helyi Önkormányzati Know-How Program. Peterson, George E. (1997) "Decentralization in Latin America: Learning through Experience". Word Bank Latin America and Caribbean Studies. Viewpoints. Washington D. C.: The World Bank. Pollitt, Christopher and Harrison, Stephen (1992) szerk. Handbook of Public Services Management. Oxford: Blackwell. Rembor, Ralph-Peter (1996) "Einleitung: Controlling in der Kommunalverwaltung − Entwicklungsstand und Perspektiven". In: Hill, Hermann és Klages, Helmut szerk. Controlling im neuen Steuerungsmodell: Werkstattberichte zur Einführung von Controlling. Düsseldorf: RAABE, pp. 1−22. Salamon, Lester M. és Anheier, Helmut K. (1995) Szektor születik. A nonprofit szektor nemzetközi összehasonlításban. Nonprofit kutatások 4. Budapest: Nonprofit Kutatócsoport. Samuelson, Paul A. és Nordhaus, William D. (1993) Közgazdaságtan, I-III. Budapest: Közgazdasági és Jogi (a ford. alapjául szolgáló − átdolgozott −kiadás: New York: McGraw-Hill Inc., 1985; első kiadás: 1948). Savas, E. S. (1987) Privatization: The Key to Better Government. Chathman, NJ: Chatman House. Sharp, Elaine B. (1990) Urban Politics and Administration: From Service Delivery toEconomic Development. New York: Longman. Somlai Péter (1977) Hivatalnoki szervezet és intenzív iparosítás. Budapest: Akadémiai. Steffensen, Jesper és Váradi László (1995) Public Service Delivery. Training Manual. Budapest: PHARE Program for Training and Development of the Hungarian Civil Service, Union Européenne. Stewart, John és Ranson, Stewart (1994) "Management in the Public Domain". In: McKevitt, Davis és Lawton, Alan szerk. Public Sector Management. London: SAGE. Stoker, Gerry és Mossberger, Karen (1995) "The Post-Fordist Local State: The Dynamics of its Development" in: Stewart and Stoker, p. 218. Stoker, Gerry (1997a) "From New Right to New Labour: Tensions and Hopes in the Reform of British Local Government". Paper presented for International Seminar, Oslo, 12-13 December 1997. Stoker, Gerry (1997b) "Local Government in Britain after Thatcher" in: Lane, Jan Erik ed. Public Sector Reform. London: SAGE forthcomong. Stoker, Gerry (1998) "Governance as theory: five propositions" UNESCO 155/1998. Oxford: Blackwell.

66

Irodalom

Széman Zsuzsa (1997) Az önkorményzatok és a civil szféra kapcsolata. In: Balogh Eszter, Bullain Nilda, Simon Ildikó (szerk.) Egymás jobb megértése felé. Tanulmányok az állam, az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek viszonyáról Magyarországon. Budapest: "A civil társadalom fejlődéséért" Alapítvány, 31−38. old. Tóbiás László (1998) (szerk.) Együttműködési lehetőségek civil szervezetek és önkormányzatok számára. DemNet Könyvek, 3. Budapest: Hálózat a Demokráciáért Program. Valentiny Pál (1992) Kik nyújtják a közszolgáltatást? A tömegközlekedés és a vízszolgáltatás privatizációjának és deregulációjának tapasztalatai Nyugat-Európában. Közgazdasági Szemle (XXXIX. évf.) 11. sz. 1018−1035. old. Vayrou, Caroline (1995) Le "management public": discours et fonctions. Paris: L.G.D.J. Vogelgesang, Klaus; Lübking, Uwe és Jahn, Helga (1997) Kommunale Selbstverwaltung: Rechtsgrundlagen − Organisation − Aufgaben. Berlin: Erich Schmidt Verlag. Walsh, Kieron (1995) Public Services and Market Mechanisms: Competition, Contracting and the New Public Management.Houndmills: MACMILLAN. Weimar, David L. és Vining, Aidan R. (1992) Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs: Prentice Hall (első kiadás: 1989). Wiener György (1981) A városi infrastruktúra fejlődésének szakaszai a tőkés társadalomban − Az angol példa. Acta Academiae Administrations rei Publicae Tomus I., 148-158.

67

Municipalities, Private Contractors and Non-governmental Organizations for Provision of Local Public Services

New Symbiosis

Municipalities, Private Contractors and Non-governmental Organizations for Provision of Local Public Services Sub-studies in English 1. Municipal autonomy and intergovernmental relations The Hungarian Case Since 1990 new democracies have been built in former communist countries. In the EastCentral European region21 establishment of local self-government was one of the first elements of this process. It is not a surprise, that the appropriate surrounding social context was missing at the very beginning of the transformation. This discrepancy became a source of some present contradictions, however a lot of institutions promoting development of civil activities have been created. A system established for new autonomies is very inspiring. If it is built on only autonomies, it must be fragmented, consequently typical characteristics of systems are neglected in it. This EastCentral European contradiction of public administration would mean a real danger on the further development, if some unconscious and spontaneous changes had not been emerged. After the phase of establishment of the basics, development of intergovernmental relations and special purpose bodies have started. Legislation is oriented on preparing technical details of local governance in this way. This stage fits to the process of transition. In the opposite case community governments might be extremely introvert because of the lack of the widespread socially organized tradition. The problem is that the system is threatened by administrative restrictions because of that. It would be good to avoid but face restricting effects of simply bureaucratic measurements against ‘extreme’ but ‘not enough effective’ autonomies. The possible further model for the region may be based on multi-dimensional social linkages through adequate institutions at the local level.

1 Structure and functions In the East-Central European countries (Czech Republic, Hungary, Poland, Slovakia) the new system of local government is built on fragmented municipalities. It is absolutely true in the case of Czech Republic, Hungary and Slovakia, and partly Poland (Horváth, 1997: 163-165). In all the cases fragmentation was an element to reach the essential spatial democracy. At the beginning of 1990s one of the most characteristic example was the destroyed formerly homogeneous administrative structures of capitals, either Budapest, Prague and Warsaw, where districts and other inside units got a right for self-governance. However, there is something, what is more complicated than rebuilding administrative structures. That is, local tasks should be delegated parallel with self-governmental rights. In this case effectiveness of provision must be guaranteed together with municipal democracy. Answers to this challenge are different. Debates are going on reinforcement of middle tiers, like regions in the Czech Republic and Slovakia, the possible re-establishment of district level (the former powiat) in Poland and strengthening of counties in Hungary (Marcou, 1994: 18-19). Otherwise, conflicts arisen are tried to be solved or avoided also in other ways in the local management practice. The new phenomenon is the discovery of intergovernmental relations, neglected many times the way of thinking concentrating on the tiers with its administrative meaning. Hungary seems to be a good example from this point of view. This case seems to be a good example to describe this kind of conflict and the hope for a possible solution based on facts, that might be relevant in other similar cases. It may has a most consequent system , because even the 21

Czech Republic, Hungary, Poland, Slovakia

68

1. Municipal autonomy and intergovernmental relations

smallest settlements got a right of self-government together with the whole responsibility of providing local tasks and functions. That is why it is worth to investigate characteristics of its route including difficulties and conflicts. Conclusions might be relevant, with necessary corrections, on the whole region. The creation of operational framework for Hungarian self-government in 1990 has had a crucial impact on the communal and political environment of settlements. This change has not been a simple derivative of the political transition. The financing reform of the 80s has served as a sound basis to start, which created a new foundation for the mechanism of extending central funds to municipal organizations. The genuine breakthrough, however, was the adoption by Parliament of Law LXV on Local Governments 1990, which at the same time brought a profoundly new administrative framework for settlements and the counties. At the local polls immediately following the passage of the new legislation, a large part of representatives and officials was replaced. Consequently, towards the end of 1990 the changes to the institutional-organizational, political and financing mechanisms were collectively made. Examples for such a fortunate combination cannot be found in any of the former socialist countries (Baldersheim et al., 1996; 23–25.). This fact lent a special importance to the changes in public administration. The essence of the new framework is the recognition of the basic rights of local governments by the Constitution. Accordingly, elected representative bodies are independent to decide in matters delegated to their competence by law; they have powers to decide in matters related to local regulations, allocate resources, they are eligible for central government funding, empowered to levy taxes locally, and are free to develop their own organizations and elect their officials.

1.1 Characteristics of autonomy The system of local governments has placed the relations of settlements to each other and to the region on a new foundation. The importance of this change can only be appreciated in relation to the earlier system. The individuals of a settlement, the community of people living in one place, therefore, has been manifested as an inalienable right to form local governments. At the same time financial sources had to be guaranteed for municipalities. The consequence of this then tends to shape the administrative environment of settlements: (a) the vertical integration of settlements has ceased, (b) the former hierarchy of settlements has been liquidated. ad a) The soviet system of the socialist countries meant a framework of central commands for regional management. The higher level of administration was responsible for every aspect of community life, and kept everything in the smaller entities pertaining to its management under tight control. The system of central administrative decision-making controlled the soviets, particularly those located in the counties. The counties were the supreme administrative centers of the districts, which in turn were superimposed over the villages. Every level had responsibility for the entire spectrum of issues under its management. On the state level, this organizing principle was characteristic for the communist party leadership as well, which reflected the same regional principle. After 1990, the counties have lost their full responsibility for the given public administration unit. Their management powers towards the representative bodies of settlements have ceased to exist. Their responsibilities were redefined to extend over to local tasks reasonably manageable in larger regional dimensions. These are, for example, the county hospital centers equipped to provide specialized health services, and education centers engaged in the training of the mentally handicapped, which can only be operated economically if included in regional education purposes. The distinction of county and settlement has become one of organizing services, whereby both are engaged in the organization of services to be provided for local needs – across the different regional borders of various provisions. Under the main principle, the provision of a service was delegated to the county level, which could not be provided any longer in the settlement.

69


ad b) In the communist era, the idea of hierarchical system of settlements was never abandoned. Namely the principle, according to which the economic weight of larger, more important settlements, or of those which were to be given such a role, always had to comply with the status quo expressed politically. The order of capital city, county town, county center, district center, central village and partner village always meant a hierarchy of diminishing importance, which was coupled with administrative privileges in the beginning, and later with simple and plain distributive privileges (Vági, 1982). The municipal system has completely abandoned this practice. Partner villages, having no independent local representation in the past, are now able to form independent self-governments. The legal status of villages and towns has become equal. Somewhat breaking the principle, although the category of county towns has revived, the essentials have been lost compared with its predecessor. In summary, the legal status of settlements endowed with different sizes and capacities has become equal. The ratio of current and capital expenditures is approx. 4:1. It is an acceptable ratio compared to other countries. So the number of development projects have not reduced dramatically so far in spite of the economic recession and crisis coming with the transition. At the same time we know that the distribution among the various types of local government is uneven. Even more differences can be seen in the comparison among various parts of the country. The maintenance of the level of development in this period was made possible by the fact that several larger revenues were generated for the local governments. Such is the revenue created by selling assets that earlier constituted an indivisible state property and that were later given to the local governments, and shares received in return for property rights. At the same time during the privatization of former state companies the local governments could have right to the value of the land of these companies lying within the settlement borders. As a result of the actual sales transactions, which was a process of several years, the majority of the revenue was generated. The extra sources gained in this way is only a one-time amount of money. The local governments were farsighted enough if they used this money on such development projects that may generate revenues later. Such a goal can be for example an infrastructural investment serving the establishment of enterprises creating new employment opportunities, the adjustment and transformation of the situation of public utility companies and placing the local service on a competitive basis, etc. At the same time not all local governments has extra resources. Smaller settlements had fewer opportunities in this respect. On the other hand, not all of them could afford the use of strategic approach, as they had to tackle critical problems. The use of extra resources for current, operational goals or prestige investments may give reason for concern in the coming years. Among the figures of Appendix it is interesting to see the unbroken increase of local government subsidies and other transfers. These transfers are aimed outside the state budget. They mainly support educational and social activities this way that are run by churches, foundations and non-profit organizations. So the representatives of the non-state sector are also participating in the organization of community services and they are becoming more and more active (Horváth and Kiss, 1996: 19-101). Such services are organized this way that complement the role of local governments. These services increase the number of choices for the consumers and users. On the other hand, they provide special services, whose provision was not or not adequately solved in the traditional way. To sum it up, concerning the peculiarities of the regulation of Hungarian local governments we can state that basically it is in line with the content of the radical structural and legal reforms introduced from 1990, it clearly provides a foundation and reinforces the impacts of the changes. In the next phase of development one of the most urgent problems is matching the capacity differences among certain types of local governments with the requirements of fulfilling tasks on the regional

70


level. Financing should react to the overload of tasks in certain settlements. It is too much atomized for that at the moment, clearly reflecting the structural shortcomings. These important changes in comparison with the past could be deemed revolutionary. Indeed, only compared with the past. For the current solution is not the only feasible one. The alternatives to neutralizing the relationship of regional units continued to be the complex technique of reducing the functions of the various levels of administration and financing, popularly known as budget decentralization (cf. Péteri, 1992). Also, the pattern of scattered south European systems, similar to those in Hungary, could have been followed more closely. These are characterized by the regulation of the legally segregated forms of regional administration, although without hierarchical authorization (Marcou, 1994; 36–50). The Hungarian solution is acceptable overall, and has meant a break away from the restraints of many decades. The more than 3,000 communities, authorized with a relatively wide set of rights and responsibilities, have created new foundations for the development of public administration. The setting-up of small autonomies and their operations places the overlapping of discharging the tasks in the forefront. However advantageous is spontaneous organization from the point of view of broadening the democratic system, the framework of modern public services extends beyond these administrative rigidities. Much of the public goods are available at the location, or at least as far as access to them is concerned. For instance, the public cleansing of town A means ‘public good’ only for those living there, from the viewpoint of town B it only means private property (Musgrave and Musgrave, 1989; 54–55). However, the regional effect cannot always conform to the administrative boundaries. Therefore, the discharge of public functions can yield a number of other advantages, affecting, for example, other settlements, for which they have not paid; or, conversely, they will only have damaging impacts. An example of the former could be an investment into tourism, which gives a boost to the region’s tourism receipts. On the contrary, a waste disposal site may depreciate the properties of the neighboring settlement not sharing the services. The necessary and continuous spillover effects of task fulfillment lay the groundwork for the definition of the roles of various regional levels in democratic public administrations in general. The different influences can be managed by a number of adequate interventions (Mikesell, 1991; 378– 379). First of all, the proper allocation of central government grants acts to reduce the damage sustained by the losers. The greatest challenge facing the fledgling Hungarian regional and settlement management system is the need to create the mechanisms for the relationships between the autonomies. By the time, therefore, the independent units and the tools used by them are developed, there will be the major problem of recognizing the connection of settlements and the regulation of contacts through adequate institutional, financial and service-providing instruments. On the other hand, there is a spontaneous development, what concentrates on decentralization in providing services, This kind of decentralization is based on new chances of local autonomies, like participation in local economic development, contracting out delivery of services, participating in special districts (Horváth, 1997: 173-175). It is necessary to mean the pressure of the development as generating new type of relations in a very wide context. The hypothesis is what seems to be relevant for the region as a whole, the more non-hierarchical element arisen in the systems the more abilities to create structure and financial mechanisms of intergovernmental relations. ‘Intergovernmental’ means here a complex method of regulation and making balanced linkages among different tiers of governments.

71


1.2 Basics of the structure In Hungary, there is a local government authority in every settlement with independent public administration. The board of representatives, elected by the public, exercises the rights laid down in the law, provides for the way local tasks are to be discharged. In the 3,125 settlements (1995) there are 3,168 local government authorities. Their breakdown according to legal status is presented in the Appendix. Two forms of local government are as municipal and county (capital city) governments. Legal status on the settlement level is equal in every respect – to the extent that, for example, the large village status is purely a title. The city title can be considered largely identical. It is the county centers and towns with population over 50,000 that have county city rights. Here the cities enjoy some more privileges, as the local governments are allowed to discharge on their own territory tasks pertaining to the counties. In the sense of public administration, therefore, they are equal to the counties (as well), and do not belong to other forms of county organization. Apart from this, the county cities enjoy the same rights as settlement governments. From the aspect of discharging tasks, the law provides a general definition of the obligations of local authorities. The range of statutory tasks is defined equally. Every settlement authority has to provide for the following in the framework of infrastructural service: the provision of healthy drinking water; public lighting; the maintenance of local roads and the cemetery. In the framework of human services they provide the following services: supplying kindergarten services, primary education, basic health care, and the enforcement of the rights of national and ethnic minorities. Beyond the discharge of these tasks and some other obligations stipulated by law, authorities with extra capacities fulfill tasks undertaken on a voluntary basis. Examples of these are secondary education or hospital care, which, in lack of an authority to maintain them on the settlement level, are ensured by the county government. The legal solution of discharging public tasks ensures the equality of settlements. The allocation of responsibilities reflecting the scattered pattern of settlements, on the other hand, ensures the legitimate nature of the authorization. Budget instruments follow the sharing of responsibilities stemming from the discharge of tasks.

2 Trends: changing intergovernmental relations 2.1 Horizontal relations In the system of Hungarian local governments, where a lot of small municipalities enjoy substantial independence, special attention must be paid to co-operation. For organizing modern public services requires larger frameworks, or at least optimal ones which conform to the nature of the service. One of the opportunities is to form associations. The Law on Local Governments has made this opportunity completely available, by abolishing every constraint that could have been a reminder of the infamous joint soviets created anti-democratically from the top. Even the functional necessities had been ignored. The law only mentions the various forms of associations, not necessarily making the choice compulsory, only with a view to assist in choosing among them. However, local governments are averse to establishing organized relationship with each other. They are particularly hesitant to providing services jointly. In view of the some 3,200 local governments in Hungary, only the role and number of official administrative associations and rural districts can be deemed important. However, their number, as that of the settlements under their sphere of operation, has been falling.

72


The regulation system must have been responsible for this, which rewards co-operation fairly moderately, and virtually had taken no notice of it. Moreover, certain elements had created opposing interests. The general form of grants to villages, which for long had been obtained automatically based on the municipal status, had preferred the autonomy. For a number of years institutional standards had emphasized the discharge of own tasks. But in a system, where there is a large number of small units, co-operation should be desirable. The feed-through effects of activities aimed at meeting the local needs has been reflected by the spontaneously organized co-operations. Whereas the mistrust in the forms offered by the law has been serious, other frameworks, which can be formed voluntarily, appear to be more popular. There is clearly a need to co-operate. Those interested have recently moved under the inspiration of central initiatives. However, the present structure, the supply of forms taking into account the nature of the various public administration duties, are less than satisfactory. This example is very characteristic for the current situation. The new system of local governments, despite the will, cannot cope with the transformation of the framework for discharging the tasks jointly. For the task to be fulfilled two are needed: the local governments and the central regulations. On the local governments’ side, following the revolutionary deed of establishing the autonomies the safeguarding of the ‘small circles of freedom’ has been enforced. Although orientations opening a window on the external world and the social environment are present, the creation of contacts has been characterized by caution and mistrust. From the before mentioned it appears, however, that interest overwhelms: those affected are willing to overcome their reservations, if they see tangible benefits. On the other hand, regional spillover effects can only be managed with central government regulations. The freedom to form organizations is not enough in itself. There is a need to create legal formations blending public and private elements, which can only be created through legal statutes. The latter points out the generalizing conclusion whereby the management of the spillover effects of local tasks, at least as far as the creation of conditions is concerned, is inevitably a central government exercise.

2.2 Regional relations There are three distinct levels of public administration in the counties. One is the county government, which is not superimposed over bodies and offices of settlements. On the other hand, there are specialized administrative bodies for the discharge of administrative tasks, coordinated by the administrative office. And finally, there are specialized corporate bodies to fulfill various tasks related to public administration such as councils for settlement development and labour councils. a) Compared with the settlements, the role of government at the county level has been devalued substantially since the political transition. Basically, the county government discharges tasks organized for more settlements or the entire county. However, there is a possibility here to take over some of the responsibilities by the local government authority on the territory of which the headquarters of the institution providing the service are located. So the authority on the regional level fulfills tasks as a subsidiary. This is particularly the case when the settlements are incapable or are not willing to maintain the provision of a public service which can have implications for the region. The county government discharges certain tasks which involve the entire territory of the county. In this capacity it accepts regional development concepts. It prepares and approves the county’s education concepts. However, few functions have been delegated to this level which could encompass full responsibility for the entire region. The way in which the existing licenses are enforced is also unclear, given that the set of instruments adequate to these authorizations is fairly underdeveloped.

73


b) At the county level, the tasks of local governments have been separated from those having purely operational aspects and not requiring political consideration. The major coordinating body of the latter is the independent Public Administrative Office of the county. Its task is to co-ordinate centrally managed central administrative activities (known as decentralized bodies) at the regional level, and to discharge certain tasks related to state administration. The administrative office carries out controls over the lawfulness of the local governments’ activities. Although it has no power to apply sanctions, it can turn to court in case it detects impingement of law. It can also initiate the repeal by the Court of Constitution of resolutions adopted by local governments. At the regional levels, it is the network of decentralized bodies which complement the central administrative aspect of public administration. Examples of these bodies are the institutions of the medical officer, the land registration or the county directorates of the Tax Office. At mid-1997, just having passed a wave of rationalization, there were 27 of such offices. Most of their regional units have authorization of county competence. c) Compared with the two institutions at the county level a completely new type of structure is embodied in the organizations charged with specialized public administrative tasks. They are characterized by the need to integrate traditional state administrative functions and social administrative ones. Accordingly, representatives of the regional governments and other local authorities, as well as delegates of social organizations are involved in their corporate bodies. However, they discharge expressly state functions. The essence of this type of activity is to draw the various interested groups of society into administration, because through this the effectiveness of state influence can be increased. In the western countries these structures are called quangos. County Labour Councils were established in 1991. Their most important task is to take decisions on the principles and the proportions to allocate state funds for the purposes of promoting employment. In addition, they enjoy various rights to initiate and formulate opinion with respect to employment programs, and monitor the effectiveness of labour market interventions. They professionally supervise the operations of the labour department. The members of the council in the counties and the capital city are delegated by the local government and by the interest representations of employers and employees. Representatives are also elected by the bodies of the county towns on the county’s territory. Employers, employees and local authorities have equal representations. As a major guiding principle, their decisions are made with consensus. The other type of organization, the Regional Development Councils, were created in 1996. Their function is to enforce the objectives of central regional development policy and to co-ordinate related tasks. This objective requires a specialized structure as regional development cannot be managed in the traditional way. Members of the county regional development council are: • the president of the county authority, • mayors of county towns on the territory of the county, • a representative of the ministry responsible for environment and regional development, • representatives of the regional economic chambers, • a representative of each of the associations of small regions operating in the county, • a representative of the employer and employee side of each of the county labour councils.

74


The council’s most important task is to have the long-term county regional development concept worked out, and to approve it, and also to authorize the related financial plans. In order to implement these plans, they are allowed to collect funds, and otherwise they are to explore assets contributed by market participants and other players, entrepreneurs. And they are expected to fulfill management functions rather than to implement development projects funded from central resources. Note the interrelationships of the organization’s functions, characteristics and composition! On the side of regional administration, this form is devoted to express openness towards the social and economic environment. The mixed composition of delegates to the body, which comprises the representations of central government, local authorities, chambers and other bodies, gives expression to the wide variety of real interests. At the same time, changes in the directions of central government involvement are duly reflected. Obviously, for the time being this is only a possibility. The actual workings, the authorization of the new institution with further licenses, and assets will depend on whether a new type of institution capable of reacting to its environment has been created, or another lobbying organization has emerged which only strives to obtain better positions in the re-allocation of resources. On the county level, the two bodies under point c) represent the endeavours to create a structure which is an expression of a rare relationship in Hungary, namely the openness of public administration towards the society. This is achieved through its efforts aimed at fulfilling its tasks all the more efficiently.

2.3 Intergovernmental finance The financing system of local governments is adjusted to the new decentralization principles contained in the legal regulations, the mechanism ensures the reality of authorizations included in there. The changes in the structure of revenue sources since the political transition is shown in the Appendix. In total, the nature of revenue sources indicates that a significant part of finances do not depend on central distribution any more. The significance of own or locally generated finances has grown. However, the proportion of the revenue share coming from the central budget is still relatively high compared with other countries. In this respect a decisive change in line with the new system is that the allocation of sources is partly normative and independent of decisions based on individual evaluation. The allocation of non-normative sources is based on the decision of Parliament, public tendering and a controllable procedure. So the financing system creates a basis for and ensures the substantiality of the institutional changes described in the previous chapter. As a result of the transformed decision-making mechanism the possibility of real decisions is available for the democratically elected organizations. All these developed parallel with or in the technical sense before the process of institutionalization. The winners and losers of the transition can be defined by having a look on the distribution of expenditures by local government types in Appendix. Counties are the clear loser of the distribution battle. The cities with county rights seem to gain a better position against them. The situation of villages has also stabilized. We know it from other data that mainly the situation of smaller villages has improved, although the political transition could not compensate for the long-time lack of money in the previous decades. The capital maintains its position. Its share from the local government expenses is still considerably higher than the proportion of the population. However, the distribution of roles between the capital and district levels became more even. In sum we can declare that the earlier distribution of tasks among various levels was replaced by the distribution by settlement types. It is interesting because - as it could be seen from the description of institutions before - the system is rather insensitive to this characteristic feature. With

75


the exception of cities with county rights status it does not really deal with mapping the real differences among equals. The differentiation by having county rights or not is not really fortunate, as the difference among settlement types does not necessarily require the increase (or decrease) in the number of titles, but rather the relation to other settlements, or certain regions having other functions. Although the levels cannot be handled but this problem can be, also through institutional solutions. The neutrality in the structure of the municipal system and its finance is a 'systematic' problem. It is not a so serious one which would destroy the main advantages, however it might be embarrassing in the near future. Otherwise, for the further development of the system it is necessary to react on the raised questions. Preserving results having reached, the way to be followed is to build up new mechanisms on the existing structures. Generally horizontal integration should be generate in the system with help of public law institutions and financial incentives. A new 'atmosphere' of intergovernmental relations should be established by financial incentives. However, it should not been created tiers with simply administrative functions even if they controlled by generally elected bodies.

3 Towards a multi-dimensional local public administration Summing up the process of decentralization in public administration the recent history of democratic transition can be divided in two parts. The first phase is the emergence of local government with a relatively high level of autonomy and at the same time starting operation in a rather atomized form. This process was established by the new plural system of local elections. New elected leaders have got real legitimacy. It was very strong basis of power after the democratic transition. Legitimacy having reached by the new mayors and councilors has meant real influence notwithstanding the quality of personalities as a 'newly elected' or prolonged his/her old position. For example in Hungary, after the first plural local elections after the communist era held in 1990 more than 70 percents of new mayors used to be leader or member of soviet type councils. In the first stage the situation was similar in the other East-Central-European countries (Péteri, 1991). However, these people became very resolute fighters for their local autonomy. The typical attitude is to preserve separate framework of localism. It is supported by the new system of local government with relatively fragmented systems introduced and guaranteed financial sources added to it. At the same time former forced hierarchical frameworks, like county as an upper level of communist councils have been abolished. Instead of it real forms of non-hierarchical integration have not been introduced. Ambiguous tendencies are fighting each other. From one side municipal interest groups have become really strong. Although new national associations of local governments are divided, they are very influential and are able to prevent the Parliament from passing laws in which they are not interested. On the other hand corruption is very hard to limit in that situation where the control of body-made decisions is not controlled enough by the civil society. Therefore the municipal lobby could neglect the inspiration to restrict cases of incompatibility in decision-making processes. In the second phase of the new development it seems to emerge a process reacting the conflicts described above. The role of intergovernmental relations has increased. System of finance have been built up on this technique since the beginning of the transition. Start of recent changes was supported by this. New phenomena are based on legislation and economic regulation. One is oriented on development of co-operation among municipalities. There are incentives mainly for the smaller entities to fulfill tasks in integrated way instead of force of individual solutions. Apart from this a recent law prepares some new forms of integration which can be selected by municipalities.

76


The second formula that is emerging similar to special districts or special purpose governments. These are regional development councils, county labour councils mentioned above and some other bodies like these. Common characteristics is that apart from local government social organizations are represented, and different authorities also delegate members. These semi-public bodies are formulate a kind of self-governments although without general responsibility but concentrated one or another special function. The second difference comparing local governments is that representative character is missing here. Instead of the general elections that is the basics of the establishment of local governments, special purpose bodies are delegated. Formulation and operation is based on legal rules, especially laws. All-in all local government system is becoming more integrated and multi-dimensional. It means that municipalities and regional governments began to make contact with each other. And, there are more different forms, bodies for cooperation with other actors to fulfill public tasks notwithstanding the state or social sector character of the interested organization. A debate is going on about the possibility of an administrative integration, like amalgamation. This necessity is arisen concerning municipalities represented up to 1000 inhabitants. However politicians' and professionals' majority refuse this idea, referring the importance of preserving one of the most important and symbolic features of the democratic transition. This process would not be unknown from the point of view of West-European experiences. What is special here, the missing forms of any type of integration. If the amalgamation and radical reorganization has been refused, the other European tradition is to preserve traditional municipalities as autonomous ones, but in that case territorial governments and administration have more responsibilities in fulfill tasks and supervise local activities at least from the point of view of legality. However, the dilemma is not only administrative or simply technical. Behind the integration two problems exist. From one side protection of autonomy is the main motivation what is quite understandable paying attention to the near past of the hierarchical territorial administration in communist countries. The second side of the dilemma is the clarification of perspectives according to the role and weight of representative character of the self-government. It is clear that any form of integration or development may be concurrent, like singe purpose governments make weaker the position of generally elected bodies. Naturally, single-purpose authorities are not defended automatically from the danger of corruption. Their situation is the same than local governments have if the social control unsolved. By itself other forms of self-government can not guarantee pure relationships in public life of communities. These are quite real and practical problems. What are the possible solutions in this situation from the point of you of building system and its basic regulation? As far as the reality of the problem is concerned it is absolutely a practical conflict. The focus of the question is not the same than in it is in the Western countries. Here the main problem actually is not the concurrence among different forms of local governance. The main contradiction is that absolute position of generally elected, representative government in the circumstances of CentralEuropean countries, where the democracy and market economy is working with guarantees not strong enough, might become an oligarchic government. It means, that democratic rights might be secured only for that persons who are involved in decisive bodies and excluded them who are out of the circle. This danger is real in that situation where one or another institution might be in absolute position. That is why politicians and reform-oriented professionals supported by the crucial part of the publicity try to find solutions for development of the inside mechanisms of local democracy preserving and not denying the results having reached so far.


77

Good and bad solutions are arisen on the problems. There are two main tendencies. One is trying with mechanic integration again and again. It means intention on radical decrease of number of municipalities and create more integrated forms. It seems that in the present situation, respecting the tradition of transformation, not to get enough support from political and social actors. The other ambition is concentrated on establishment of specialized bodies trying to guarantee local democracy for sector by sector. It means sometimes guarantees against local government as a whole. Instruments realizing these aims are very flexible. They involve financial technique apart from the specialized institution-building. Naturally, missing or not rigid enough social control can be substitute nor with more bodies nor amalgamation by themselves. However, it is necessary to find adequate instruments for a policy orientation focusing outcomes described. This formula is emphasized in the legislative work as well. Repeated debate is going on about the tactics to be followed in the process if system development. One alternative is to change the basic law on local government together with constitution and create basically modified system. The other possibility is to supplement the structure preserving main elements with special laws oriented on one or another field of public functions (like education, social services, water treatment etc.). Now the second tendency has supremacy over the restructuring. It means spontaneous changes are preferred and expected conflicts can be solved with practical co-operation of different local bodies and institutions. It is true that adaptation is supported by this process, because the public administration should be adjusted to the new social circumstances (Horváth, 1997; Bennett, 1998). Changes in service delivery challenge the traditional system of the bureaucratic work. The extent of the public sector has been decreased by privatization referring on the local and regional level of public administration. In the other fields market forces new attitudes from the public side. Emerging role of nongovernmental and social sector organizations in public services also restricts public functions and make changes in remaining tasks. Therefore public sector should be adapted by itself as well. This adaptation is going on many different routes. For example management of contracting out functions is a real public task, but absolutely different from managing the same delivery by in-house services. One of the instruments for these new public role is the widening scale of local bodies and forms of governments at either municipal and regional level. Another is, on what focusing this paper as well, the different forms of co-operation among local governments. Both of them support the openness of government to its environment in- and outside the public administration. Development of intergovernmental and intragovernmental relations is essential to the new management of local public functions. For that reason the absolute principle of municipal autonomy built excluding on locally elected representative body seems to be revised.

4 Outcomes The tendency oriented on detailing of autonomy apparently contradicts to the most recent policy ambitions of some Anglo-Saxon and Nordic countries. In that models after the neoliberal era critics became stronger against consumerist sense of local government. This resistance can be explained with the former political praxis, where consumer's aspects weakened overall functions of local government. In this way representative control of public tasks had been substituted with different specific controls. Conservatives naturally denied these critics. They referred to the soft praxis of the welfare state integrating local government which could not provide its tasks in an effective way. Therefore specific all social instruments for supervisory of public spending were preferred to any solutions of local state. These arguments are not repeated by the praxis of Central-European transitive countries.

78


Critics against overall responsibilities of local government are based on different phenomena. Firstly, there is a feeling that local democracy has stopped at a formal level (Bennett, 1997: 26) and people cannot realize real changes after the first and new changes on the occasion of local pluralist elections. Local government seemed to be a new institution without too much citizens' support in the operation. The second phenomenon is connected to the first one. People's feeling may be based on the missing forms of institutions which could have been guaranteed their effective participation. But in the process of institution- building the first and easier step was to create formal structure of local authorities and formal mechanism of its operation. Longer time needed for the development of more complicated solutions, for example, for emerging of the new methods of service delivery. Therefore the Hungarian trends represented other East-Central-European transitive ones are based less on ideological confrontation between conservatives and social-democrats, much more on a particular process of development. In this process the basic institution building focused local government firstly as a specific statist institution represented electorate's will. After that specific forms were created to realize local activities 'in details'. For this it was necessary to progress privatization in public sector, widespread private firms, increase social sector organizations and plural society as a whole. That is why the emerging role of intergovernmental relations in horizontal and vertical meaning notwithstanding the actors' sectoral belonging is an important step in development of local governance and it is definitely not based on a policy-oriented intention to restrict representative democracy. Or, if we are thinking about effects of the changes, independently from intentions generated by them, restricted community based local models have been supplemented with different other institutionalized technique of governance. The whole story must be interpreted as a process of building details to the framework of the whole structure. The first phase is oriented to establish the representative system and administrative structure focusing organizational points. The second stage concentrates on the environment of a local government, because of the definition of new public functions in the civic society and market relationships. The realization of the latter purpose leads to the transformation of traditional representative and bureaucratic government and administration. Changes must be realized inside the local authorities and their relationships as well. Obviously, conflicts are regular in this stage. And these many times culminate in the Parliament in its legislative work. Different interests are against overall responsibility of local government and force establishment of specific institutions. It is hard to decide in advance which intention will develop the system of local governance as a whole, and which restrict it. Now the characteristic tendency is to create a multi-dimensional system of local governance which is not based only the generally elected municipalities. The aim that should be strengthened that co-operation among different forms to be developed. Lessons to be learned from the Western experience, that representative democracy might be restricted by this process. But it must not mean to avoid this route at all. For lack of it local governance could stop at boundaries of municipal bodies excluding people from the every-day operation. Now the local democracy is threatened less with the opposite danger in Hungary, i. e. empty of representative tasks by delegation them to other non-representative organizations. However, a real danger is from the point of view of legislation to pass administrative decisions oriented not to the widening but restricting local functions and operation of institutions in an absolutely mechanic way. This would limit development of local governance both in the framework of representative organizations and apart from these.

79


All-in all intergovernmental relations and relationships to the beyond state organizations are very important to emerging real local democracy. In the present stage of transitive countries this requirement should be emphasized. It involves new expectations to local government itself as well. As far as Hungarian local government legislation is concerned the main tendency is the building of details of the system on the basis of the systematic act. The problem is that the whole conception of further development, what should be represented in the legislative work, is not clear enough, rather ad hoc. The hope is to manage formulation of a policy conception for a longer period. This could be a compass for the legislative work in the future.

References Baldersheim et al. (1996) Baldersheim, H., G. Blaas, T. M. Horváth, M. Illner, P. Swianiewicz: New Institutions of Local Government:: A Comparison. In: H. Baldersheim, M. Illner, A. Offerdal, L. Rose, P. Swianiewicz (ed.) Local Democracy and the Processes of Transformation in East-Central Europe. Boulder: Westview, pp. 23-41. Belügyminisztérium (Ministry of the Interior), (1997) Belügyminisztérium, Önkormányzati Főosztály adatgyűjtése. Manuscript. Bennett, Robert J. (1998) Local Government in Post-Socialist Cities. In: Enyedi, György ed. Social Change and Urban Restructuring in Central Europe. Budapest: Akadémiai Kiadó. G. Fekete, Éva and Bodolai, Éva (1995) Együtt - de hogyan? Kistérségi társulások megjelenése a területfejlesztésben. Miskolc: MTA RKK-PHARE. Helységnévkönyv (1996) A Magyar Köztársaság helységnévkönyve, 1996. Budapest: Központi Statisztikai Hivatal Horváth, M. Tamás and Kiss, József (1996) eds. Aréna és otthon. Lakóhelyi szolgáltatások, városesetek és a "köz" véleményei. Budapest: Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány. Horváth, T. M. (1997) Decentralization in the public administration and provision of services: an East-Central European view. Environment and Planning C: Government and Policy, vol. 15, pp 161-175. Marcou, G. (1994) State Budget Support to Local Government: A report for the SIGMA programme. Paris: OED Mikesell, J. L. (1991) Fiscal Administration: Analyses and Applications for the Public Sector. Belmont: Wadsworth Musgrave, R. A. and P. B. Musgrave (1989) Public Finance in Theory and Practice. New York: McGraw-Hill. Pénzügyminisztérium (Ministry of Finance) (1997) A helyi önkormányzatok pénzügyi szabályozó rendszerének továbbfejlesztése, az 1998. évi költségvetési szabályozás fő irányai. Egyeztetési anyag. Budapest, József nádor tér 2-4. H-1051 Péteri, Gábor (1991) ed. Events and Changes: The First Steps of Local Transition in East-Central Europe. Budapest: Local Democracy and Innovation Foundation. Péteri, Gábor vál. és ford. ell. (1992) Költségvetési szociológia. Budapest: "Helyi demokrácia és újítások" Alapítvány Vági, Gábor (1982) Versengés a fejlesztési forrásokért. Budapest: Közgazdasági és Jogi.


80

Appendix Data on Hungarian Local Governments Table 1 - The expenditures of local governments (%) 1991 actual

1994 actual

1996 actual

1997 expected

Current expenditures

77

71

71

70

Capital expenditures

17

19

15

16

Local government subsidies and other transfers

5

8

9

10

Other (payback of credit, etc.)

1

2

5

4

100

100

100

100

Total: Source: Ministry of Finance

Table 2 - Breakdown of local governments according to legal status (1 January 1996) Village governments

2, 926

of which: large villages

240

Cities

177

County cities

22

District councils of the capital city

23

County governments

19

TOTAL

3,168

Source: Settlement Directory 1996; 9–12

Table 4 - Development in the revenue sources for local governments (distribution in %) Revenues

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

(estimated)

(forecast)

Own current revenues

17.7

17.0

17.7

17.6

16.9

18.0

19.3

20.1

Transferred revenues

25.9

11.9

12.7

8.5

8.5

11.3

11.6

14.4

3.9

5.5

8.1

10.7

11.2

9.6

8.3

Accumulative and capital type revenues Government contributions and subsidies

39.3

48.0

42.5

42.6

38.8

36.6

35.3

32.6

Transfers within the state budget

15.6

16.9

16.2

16.4

17.0

17.2

19.3

19.6

Other revenues (credit, etc.)

1.5

2.3

5.4

6.8

8.1

5.7

4.9

5.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Total

Source: Ministry of Finance

81


Table 4 - The distribution of total expenditures by local government types (%) 1990 actual

1994 actual

1996 expected

villages, large villages

20

23

21

cities (without the capital)

38

40

43

of which: county seats

13

16

17

other cities

25

24

26

counties

18

12

12

capital

24

25

24

of which: Budapest local government

15

13

13

district of Budapest

9

12

11

100

100

100

Type of local government

Total: Source: Ministry of Finance

82

2. Interpretation of the Privatization Process within Communities

2. Interpretation of the Privatization Process within Communities Stories of the transfer of community assets to local governments then onwards to private owners have become headline stories in the late 1990s. The scandals can be grouped into two categories. One of them relates to the transfer of state assets to the local governments, i,e., giving cities and villages “what they deserve”. The State Property Agency tried to proceed in an economical manner referring to budget policy considerations, while the local authorities were - understandably adamantly against interpretations of the favorable legal licenses granted to them being interpreted in a restraining, or even extortive manner. This is what happened in the memorable Tocsik case, when the part of revenues from the sale of formerly state-owned companies related to domestic properties should have been handed over to the local governments. There were negotiations reeking of bribery from several aspects dragging on between the parties concerned. The other category of press stories puts the own activities of the local governments in the limelight instead, when the local governments themselves sold the assets that had come into their possession to private persons and companies. The question remains: were the assets of the state sold at price or under it? Someone must have profited, or more advantageous conditions were really not possible given the market circumstances. And so on ... Both problems disclosed to the public are fully justified. Correlations to 1be learned and disclosed by all means will sooner or later materialize as the threads of the “cases” are unravelled, though it is possible that we will never see the entire picture. Privatization, however, has another aspect, which somewhat remains in the background among the chaos of the scandals. And that is the content of the privatization of the items and activities of the public sector. Irrespective of the redistribution of assets, is there, if any, sense in entrusting private companies with public tasks? According to the general perception, privatization in Central and Eastern Europe is now a process, whose main objective is to restore a market economy. This is all right in areas, where - by experience - the market can operate effectively within a civil environment in social terms. But then there is a need even in a market economy environment for a government role, and that in vary many respects. There is no doubt that our transforming region cannot avoid changes here, either. Privatization may be necessary in this area, too, due to the proliferation of state-owned assets, however, close attention should at the same time also be paid to transforming the remaining governmental responsibilities. Changes in the public sphere “permanently” belonging to the area of residence are reviewed below. The privatization of public services takes place in several forms. The new roles played by the private organizations and individual service providers differs from one group of tasks to the other. Distinguishing the different types, however, is not an easy task, as the concepts and the very phenomena often intermingle. This is exactly the situation with privatization. The local governments all appear as active participants and casualties or as lucky winners and public players stripped of everything at the same time. Their struggle is seen as common one as they try to get a piece of the cake of state property, while they themselves are selling off (perhaps even wasting) their assets. So before reviewing the forms of privatization, the concepts should be first clarified, i.e., the different meanings should be distinguished, then typified. Fortunately it is not necessary to examine each area separately. Changes taking place in groups of major services well exhibit the various degrees of the private role. Thus one faces • marketing in the communal services, • “raw” privatization in the housing sector, • quasi-marketing in the field of communal human services.

83


Changes in Hungary will be considered as a basis. Data from other countries will serve as comparisons, if available. The practice of states with several years of experience in transition (the Czech Republic, Poland, Hungary, Slovakia and Slovenia) are primarily suitable for generalization. The case of Hungary will be dealt in essence, backed up by statistical and empirical data. 22

1 Two Dimensions of the Role Played by Local Governments in Privatization Local governments have given and received the following in the course of transition: (a) they have become the beneficiaries of part of the state-owned assets; and (b) they have privatized assets onwards to private persons and privately-owned organizations. To a) The Act on Local Governments put various assets in community ownership, primarily the ones which lacked any direct market value. Other assets were granted subsequently under various procedures, with more of them having been and still are subject to lengthy procrastination. Subject to such noteworthy controversy have been: • the transformation of public utility companies, • privatization of pharmacists’, • the privatization of power suppliers (interest in the profits from the sale of gas and electric power suppliers is a separate case), • outlays on the privatized value for domestic lands. This part of the process allows for a liberal interpretation of laws and legal dispute. Notwithstanding, these developments have nothing to do directly with the chande of structure taking place in service organizations. The transformation of public utility companies is interesting in terms of its process alone, which is an essential baseline for clarifying the roles played by the services. The rest, however, are interesting primarily from the aspect of income generation on a one-off basis for local budgets. To b) The privatization of public services from the local level, however, fits into the system of major state transformations taking place in the provision of public benefits. It is not generating revenues that is in focus in this regard. And, for that matter, not changes in organizational background or certain administration techniques coming to the forefront either.23 As a matter of fact, the sale of leasehold flats could best reflect Hungarian property agency privatization locally, with the proviso that it is not so much sale we are actual talking about, but the restriction or outright cut-back of a formerly collective task. Irrespective of this example, the meaning of privatization at the local level is not expressly characterized by sale, but by the involvement of the private sector in doing public duties, i.e., the privatization of public services. In order for this to be possible, central participation is also naturally required. What is more, the conversion of certain supply systems is a prerequisite for launching the process. All this is only 22

The empirical basis of what in inluded in the chapter is a representative survey made in 1994 encompassing 400 local governments, whose results are summarized in a book entitled Aréna és otthon (Arena and Home) (HORVÁTH−KISS, 1996.). The survey was managed by the Foundation of the Institute for Political Studies, and its concepts were laid down by Gábor PÉTERI and H. M. T. A paper gathering good experience by G. PÉTERI is an important empirical addition, whose ordered summary is the volume Önkormányzati gazdálkodás (Local Government Economy) (PÉTERI, 1995.). 23

This is why it is difficult to characterise the process by coordination coming to the foreground or the significance of recommendations and subsidies. It is evident that if we leave the control relationships, it is only possible to operate under horizontal coordination. The question much rather lies in the nature of the resulting system of means, and its complete knowledge and application.

84


possible at a national scale, with legislation, the transformation of regulatory systems and otherwise – very rarely through simple organizational measures. The contents of privatization taking place in the local public services will be examined hereafter, and the discussion of problems arising from the sales of assets - taken in the strict sense - to the benefit of local will be avoided. In spite of being important from an economic aspect - especially in the years of transition - the latter has no importance as far as the modus operandi of service organization is concerned, even if only as far as the “found funds” obtained therefrom should expediently be devoted to transforming exactly the structures responsible for public tasks. Therefore, attention should be devoted much more to making concessions on fulfilling the “scheduled reform” stemming from the social content of transition, which is to be fulfilled in the immediate future. Now, only the current content of privatization taking place from the local level is interesting from this aspect. These are concentrated on below. What does the privatization of public services entail? To answer the question, the best is to start at the privatization of public benefits in the classical sense. Considering that the provision of public benefits (e.g., bridges, libraries and fire safety) most often lies in the collective service itself, but at least it is closely related thereto. 24 The much cited typology of E. S. SAVAS (SAVAS, 1987; SHARP, 1990: pp. 35-47; PÉTERI, 1995: pp. 31−34) is based on the categorization of benefits based on individual or collective consumption, or their typing on the basis of the probability of their exclusion from use. Primarily the provision of those benefits utilized by the public can be privatized, which run the highest probability of exclusion from consumption. These are usually public services, that can be used for a fee, such as public swimming pools, sports grounds, the transportation of household waste, or cable television, for example. Services in this category typically operate under private ownership and government maintenance alike. It is difficult, however, to privatize services characterized with common consumption, from whose utilization no one can be excluded on account of their nature. These are typically fire safety, the protection of law and order and the disposal of hazardous waste. In this case - as pointed out by theoreticians - the government’s responsibility is the limitation of overutilization by regulation, and the provision of replenishment through production. Wherever privatization is possible in an intelligent way, public administration has two alternatives. Either the government defines its productive role vis á vis these benefits, and thus marks out the private sector’s parallel or supplementary role (SAVAS, 1987). In the other alternative, public administration only undertakes service management understood in its strict sense, while the actual provision of services would be undertaken by a private organization and/or the private sector under the limitations and conditions specified by the organizing body (SHARP, 1990). Based on these two complementary approaches, the following definition can be made. In the field of public services, the process whereby public benefits become private domain, or where the private sector attends to public tasks under contract with public administration or otherwise carries out tasks in the interest of the public, is called privatization. As stated earlier, privatization can be understood not only in a change of ownership. The diversion of public responsibilities onto a private track can be implemented by other means as well (GREENWOOD−WILSON, 1989: pp. 246-247), which more or less lay responsibility on the government’s organizations. The question is how to construe the local role in this process? Privatization in the “central” and “local” sense is rarely distinguished, maybe because such a distinction does not actually exist. After all, in the case of contracting out, for example, the passing of the appropriate laws, i.e., constructing the contractual form, is a national task on the one hand, and making a significant proportion of certain contacts is obviously a local matter on the other.

24

For the time being, let us disregard that the relationship is not necessarily obvious.

85


So there is only a local role in privatization on its whole, which is closely associated with the assertion of central policies. At the same time, the various forms of privatization markedly concern local tasks and the manner in which they are carried out. Amongst the ones listed below, almost all of the alternatives may exist in departmental practice, though they are less likely to do so together. Only at a territorial level the application of the individual forms could combine in one way or another to result in comprehensive service organization policy. This is the very reason why communal service policy could mainly manifest itself at this level and be expressed in various elections. Its counterpart at the national level could at the most be the entire budget. The privatization of local public services, and the associated changes in the service organization role played by local governments, can be grasped in connection with the following privatization alternatives - in their wide sense - within the transformation of a welfare state and/or change in regime: • the sale of public assets (it is stressed that only the items and rights owned by the local governments are understood here), • provision of public services through a private organization along with the use, maintenance, development and taking profits from public asset items, • contracting the performance of a task or a part thereof, • easing up on local government monopoly and tendering instead, • the participation of private organizations in public investment projects under commission, • the utilization of common assets in a management-based approach, • decreasing subsidies and raising service fees. None of these privatization alternatives necessarily preclude the application of any other. Raising service fees and thus binding them to the actual costs for example, despite holding its own ground, is usually used concurrently with another alternative. The joint weighing of alternatives in the framework of local service organization is intrinsic. Privatization, i.e., increasing the role of the private sector is a manifest in each element, just as when a consumer pays the actual price of the service as in the case of any commodity on the market, or an agreement based on parity is concluded between the local government providing and the one ordering the service, or another public organization. Most often, however, the two processes take place concurrently. Meanwhile, the nature of public services does not necessarily disappear. Assets will only exit the interest sphere of the public sector once publicly-owned assets are sold for good. (And this is not guaranteed.) Anyway, a key feature of the process is the transformation of the public sector’s role along with “offering” part of the responsibilities to the private or partly private sector. It will be examined in the following section how privatization is realized within the major service groups, what results efforts made to date have had, what tensions have accumulated, and what the alternatives of resolving them are?

2 Marketization of Communal Services In the organization of public utility services, the role of the state, more specifically that of the various administrative levels, is significant almost everywhere. In the provision of services, however, private companies play different roles from one country to another (VALENTINY, 1992). Their status varies on a wide scale and is determined by varying conditions, which is characterized by the extremes of monopoly and competition, the prescription of conditions and adjustment to market demands, and the regulation of fees by the authorities and partial de-regulation. In any case, the privatization processes have typically brought about certain changes.

86


The balance shifted similarly in other Central European countries at a more advanced state in the change of the regime. According to a Polish survey (AZIEWICZ−JACASZEK−ZUK, 1995), initially the corporate players providing services were transformed in that country, thus allowing the private sector to assume roles individually or in partnership. In Hungary, the process commenced with the Act on Local Governments handed the former council utility companies to the local governments. The local authorities later began transforming the organizations. First of all, organizational changes and a profile cleaning were carried out. This was necessary because conversion to a form of corporation was obligatory by a specific deadline. This required separating the companies from the local government budget, which had not been achieved at all earlier. Miscellaneous activities, only indirectly or not at all related to, basic activities, however, made clear oversight quite difficult in this regard, namely in what parameters did the particular service have and what things cost. Now it would have been impossible to perform the assessment of property value so essential for establishing a company, not to speak of determining the future of the public services and the subsequent manner of financing. In the course of preliminary reorganization, the representative bodies gained significant influence in corporate management. The next phase of transformation was aimed at realizing the institutional control of representatives. Beyond this, however, the companies, were capable, at least theoretically, of attracting external capital. Wherever it was then possible, it was possible after this act to partly or fully sell the service provider. What were the ramifications of the process? a) No real heterogeniuous ownership arose in the first phase. The figures in Table 2 clearly indicate this. Table 2 - Distribution of Share of Local Governments in Companies (as of 31 December 1994, in HUF million.) BY THE NATURE OF THE TASK in companies established for obligatory tasks

291 490

82 %

in companies established for optional tasks

63 629

18 %

Total

355 119

100 %

Total of 100 % local government share

290 956

82 %

Total of 99-51 % local government share

19 289

5%

Total of 50-1 % local government share

44 874

13 %

Total

355 119

100 %

BY THE SIZE OF THE SHARE

Source: Ministry of Home Affairs, Mrs. L. KAKUK, 1996: pp. 22-23, data compiled by HMT

According to the above figures, the majority of the companies were established for obligatory tasks. A good part of public utility-related responsibilities belong to this category. Taking into account the share of local governments, 100 % ownership is dominant. (The data represent the value of corporate assets, therefore it should be taken into account that the Budapest assets represent a significant proportion, so the status of privatization there is weighted to its benefit in this survey.) Thus the transformation in the initial phase alone did not bring about external capital injection, at least not overwhelmingly.

87


b) The primary significance of the change is that capital injection became possible with transformation to companies. In the case of some of the public utility companies, however, the legality of this lately is subject to a lengthy legal dispute. Namely, that the local governments have transferred also their registered assets that are non-negotiable by law into the companies. c) The significance of revenues from fees has increased, at least to the extent that an ever greater proportion of public utility service providers sustains itself and the service from the fees. The range of local government subsidies is in recession. d) The local government and the service company have become separate. Perhaps this apparently trivial development is the most important result in the transformation of public utility companies into limited or joint stock companies. The distinction allows for a contractual relationship to develop between the local government, acting as principal, and the company, acting as service provider. Thus the obligations and rights of the two parties may be formalized. Otherwise, it is exactly the mere possibility of specifying the responsibilities, that provides a chance of competition. So if another service provider exists, it may theoretically compete for the contract. Finally, the assertion of corporate service policy can be better grasped than before. This holds true even for cases where representatives sit on the supervisory board, what is more, even in the board of directors. There can be problems associated, nevertheless the relationship is cleaner than in the time of “telephone calls” given to the chairman of the board from the council secretary. So on the whole, the change in relationship is characterized by the fact that the local government’s individual opportunities for interfering in operation have been potentially reduced. And that without doubt in unequal proportions at each local authority, since they have not accepted this approach equally. There are examples where the owners rights are still taken as direct intervention. Today, the separation of the service provider and the principal, furthermore the approximation of the fees to the actual value of the service are exhibiting signs of marketizating. The fact that by the end of 1996, the various rates of participation25 showed an increment of nearly 40 % (HUF 496 billion in total) is testimony to the development of the process. The registered rate of participation in public utility companies was HUF 390 billion, with nearly HUF 66 billion represented in other public utility companies and a further nearly HUF 40 billion in non public utility companies. The latter thus indicates the portfolio of purely entrepreneurial assets. It can be assumed from the increment and the composition that current proportion of the local government assets is growing relatively dynamically. Yet there are certain deficiencies also arising in the process. These are problems which should be solved in order that further transformations may take place in the provision of communal benefits. Resolving the following hiatuses is an urgent task to be undertaken: a) The establishment of public utility providers in the form of joint stock and limited liability companies does not reflect the attributes present in the activity, namely because the profit pattern is evidently present here in a different manner than in the case of free market companies. The proprietary nature of local governments precludes ab ovo any discussion of that within this sphere. The corporate form of public enterprise introduced in the meantime, however, does not seem too popular, perhaps because it ties the hands of the providers in utilizing the profits. b) The relationship between the local governments and the service providers cannot take an organized form. Regulation does not consider the fact that the local government, as owner, desires to assert rather original viewpoints as unique. Namely, a city with 25

Figures of the Ministry of Finance based on the balance-sheet data of local governments. 2 June 1998 issue of Napi Gazdaság.


88

majority or 100 % ownership in this function is apt to overpoliticize the alternatives available to the company for interference in operation. At the same time, it is as much interested in the service, but then being a “minor shareholder” or simply “just” a small community principal, they have no influence on the merits of operation, and are quite at the mercy of the beneficiary of the service monopoly. In reality, the conditions for exerting influence (only for the local governments acting as principal) and the rules of delimited, i.e., limited and guaranteed influence (for local government-owned service companies) are missing at the same time. c) Finally, the institutions providing consumer protection for community, i.e., institutions providing collective control for citizens as consumers actually taking advantage of the service, are completely absent. Now this would be a requirement, even under local government powers. In summary a three-pole field has developed in public utility services, where a mutual interest based community consisting of the local government acting as the principal, the service providing company and the consumers form the poles. Figure 1-- Local Public Service Organizational Scheme Local Government (Principal)

Service Proving Company contract

contract

election

Consumer (Citizen)

The problem arising in the current stage of transition can be described with the aid of Figure 1. For the moment, in reality only the poles have materialized, i.e., the different roles have separated from one another (cf.: PÉTERI, 1995: pp. 31−34). What is missing is a structure that creates a relationship between them! Actually, the contractual system intended to act as the connective tissue is somewhat underdeveloped. Techniques are undeveloped in practice. At the same time, these relationships cannot really be incorporated in any of the codified contractual forms. The freedom to enter contracts provided by civil law is only applicable bitterly here, since exactly for community relations and public interest, certain obligatory elements would have to be active. Not only the relationship between civil law and public law is wrong, but public law itself breaks down if the citizen in the capacity of consumer (and tax-payer) demanded with full justification a greater word in defining the manner in which services are provided, in contrast with the mere act of ballot. The legal and economic consequences of community elections are not carried through the public utility systems nowadays. Therefore, adequate institutionalizing work is needed in connection with this trend when putting communal services on the market, which would allow the development of uniquely systematic relations between the new players. Form the aspect of the consumer/tax-payer/citizen, such a process would have a liberating effect. It could discard its role as water consumer, gas consumer, lessee, customer, elector in every four years and other traditionally inconsistent roles (in our country), only to finally be all at the same

89


time. On account of its unregulated nature, today’s situation is favorable to those powerful few, who illegally, or at least bypassing the rules, are capable of mixing and shifting their different capacities: they can be committee members vested with powers of decision, lot owners, individual consumers and supervisory committee members, local representatives of an enterprising local government and private entrepreneurs - and so forth. This requires not only a simple clarification of rules of incompatibility, but the relationship between the production of public assets and the private market, as well the structural and operational conditions of institutions already formed. This is the real stake of the development of public asset marketizating that is palpable at various levels of state operation.

3 “Raw” Privatization in the Housing Sector Privatization in its strict sense was realized in the leasehold apartment sector. The majority of the apartments had been sold to the tenants. It will be seen, however, that even such an attitude of desiring to rid itself of public responsibilities can entail effects that create additional public responsibilities, though not nearly as many as, but by all means of a different kind as customary earlier. Formerly council leaseholds have been transferred to the local governments. Concurrently, the central government ceased treating general housing problems and the assumption of responsibility for permission to reside for good. As it is known, there had been contradictions from the outset between the assumption of the communist state and achievability. In any case, the massive housing construction waves of the 1970s are still testimony to certain attempts, having pent up even more social tensions. The handover to local governments put an end to this process. All the problems of the housing sector would have been assumed by the local governments for good of course. On the whole, no other solution could have been found in this situation than passing on the mass of problems in its entirety. There could have been, and there were, differences in the methodology, the methods of choice and scheduling. All this, however, could not affect the underlying relationship, whereby the governments may not undertake the management of general problems associated with permission to reside in any form whatsoever. They wanted to keep only narrowed-down, well specified and socially justifiable subsidy systems in operation. So essentially it was only the truly social considerations that defined the strictly narrow framework of state interference. So the apartment had been unequivocally relegated from the category of public entities (even if it had not been entirely such an entity) to that of private assets. With this change, the local government, just as the central government, wanted to rid itself of several activities, formerly considered public responsibilities, such as tenement renovation, comprehensive town-house maintenance, and the assumption of part of the public utility fees in various forms. Considering that these responsibilities could not be fulfilled in full even earlier, the decision was justified by all means. So this is typically a form of privatization, where the sale of formerly public assets results at once in the decrease of public responsibilities and the definite narrowing of the range of services provided collectively. Such a clear and original form of privatization is called “raw”, referring to the fact that, at first sight, only a restriction in the extent of the fulfilment of public responsibilities arises. Even though the apartment is a typical example, other things have been, or could have been, sold off by the local governments, when the end result was likewise a deliberate disclaimer of responsibility. Thus the provision of certain non-obligatory responsibilities could be contracted out. An apt example of this is the sale or liquidation of park maintenance companies implemented in several cases. Putting public utility companies on a “diet” prior to transformation also manifested itself in the sale of assets and properties. Actually, it was not necessary public responsibilities that were waived, since various former side branches did indeed occasionally carry out market activities, if not always legally. A process similar though not completely identical to the leasehold apartments took place when local government-owned non-residential premises (shops) were sold.

90


The leasehold apartment sectop, as the typical and most characteristic example of privatization in Hungary, will remain in focus. In Hungary, the sale of then council-owned leasehold flats en masse, at symbolic prices to resident tenants started in the late 1980s, i.e. before the change in regime. In comparison with the 1987 portfolio, the proportion of leasehold apartments decreased by 10 % by 1990, then by some 50% by 1994 with the acceleration of the process (HORVÁTH, 1996). The fact that the resident tenants could purchase the homes remained typical to the process all along, with no reprivatization having taken place in this area in Hungary. The sales price remained below the market price likewise, though its rate depended greatly on the decision made by the local government, spurring much dispute between the inhabitants and the bodies. It is worthwhile comparing the Hungarian situation with the experience of other countries under transition. Table 3 - Proportion of Leasehold Apartments Transferred to Private Ownership in Countries under Transition 1990 Portfolio = 100 % A.

B.

C.

Sold to resident tenant, 1990– 94

Returned to former owner, 1990–94

Portfolio of leaseholds*, 1994

The Czech Republic

1.4

6.8

91.8

Hungary

40.0

0.0

60.0

Poland

6.0

1.0

93.0

Slovakia

2.3

0.3

97.4

Slovenia

70.0

2.2

27.8

Albania

94.4

3.6

2.0

Bulgaria

50.3

5.0

44.7

Croatia

57.7

0.0

44.8

Romania

84.2

0.0

15.8

Estonia

8.8

0.0

91.2

Latvia

0.0

8.5

91.5

Lithuania

77.5

9.5

13.0

[A+B+C=100]

CENTRAL EUROPE

SOUTHERN EUROPE

BALTIC STATES

*

State-owned and local government-owned leaseholds jointly. Source: HEGEDÜS−STEPHEN−TOSICS, 1996:14.

Evidently the portfolio of state and local government-owned leasehold apartments in Hungary has undergone a moderate decrease as compared to other post-communist countries. The proportion

91


reached by the mid 1990s likewise ranges in the middle among even the Western European states26. Thus the proportion of homes where the owner was resident significantly increased in the entire portfolio of homes. The sale of leasehold apartments to their tenants is considered raw privatization. Local governments got rid of their future tasks (and certain potential advantages in the case of better homes) by selling the assets that were definitive in terms of the service. They decided to walk out on organizing the service. The parties concerned gave them support in the matter, as they could gain various advantages, mainly property or assets. This technique where the state leaves a sector is not unknown in foreign practice. In the 1980s the proportion of local government-owned leasehold apartments was reduced in Great Britain in the same manner, providing the tenant the right of purchase along with certain preferential benefits 27. At the same time, several new problems must be faced in connection with this situation. The potential advantages resulting from their sell-off were mostly to the benefit of private persons. During mainly the initial period, they were able to obtain property at a truly symbolic price, which could then be sold immediately at market prices, primarily at locations in major cities with better real estate turnover. And resident communities moved each and every stone to buy really valuable homes cheaply. In contrast, the new owners of dilapidated buildings awaiting renovation realized only after making the purchase that, as it has passed into a proverb, that they “were sitting on a time bomb”. Namely, the low purchase price was only their first major expenditure, but not at all their last one. The financial situation of such residents, however, precludes any investment or improvement, moreover it is often even insufficient for covering the increased maintenance costs. On the whole, low-income families are in majority among the new owners (HEGEDÜS−MAYO−TOSICS, 1996: p. 39). This is in sharp contrast with the complete exodus of the local governments from the homes sector, since it was not simply property but also the majority of social responsibilities associated with the right to reside that they wanted to rid themselves of in the case of this stratum. In the long term, the matter is problematic because tensions will eventually accumulate (acceleration of slumming, the rapid impoverishment of underprivileged strata, etc.), which sooner or later would add to the burden of tasks and expenditures faced by the local authorities. Notwithstanding, the solution is to be sought behindhand. In foresight, however, it could be a single but complex task: adequate new institutional systems have to be developed along with the changes without delay. In most of the rapidly privatizing transitional countries, the collection of missing funds is an urgent task (HEGEDÜS−MAYO−TOSICS, 1996: p. 39). The revival of the institution of multiple-owner house blocks is timely in Hungary, too, since the current rules by all means jeopardize functionality in the long term. In addition, it would be expedient if the Budapest local district governments encouraged renovations through an active subsidization policy, since there is a common interest attached to the maintenance of the cityscape. (The view constitutes part of the public assets.) This local government scheme could even be given inspiration by central subsidization. For that matter, there are city development schemes in the experience of the local governments, which attempt to reckon with the profit gained from the restoration of city areas, and are working on reinvesting them. So the key objective would be to “soften” or ripen raw privatization. This seems more natural in other cases. For example, with the sale of park maintenance and gardening units, the municipium deem it obvious that they would then attempt to assert influence on the service by contracting it out: by tendering, regularly auditing - or replacement if necessary - of the contractor, withholding payment or otherwise, even if it is no longer directly responsible for the task. The same 26

In Hungary the proportion of state and local government-owned tenements in the portfolio of homes was 13% in 1994 (HEGEDÜS−MAYO−TOSICS, 1996: 15.). It varies around much less, 1–6 % at the turn of the 1990s in the case of Spain, Portugal, Italy and Belgium for example. The proportion is significantly higher however, in the homes portfolio of Germany, France and Denmark, being around 17−21 % (HORVÁTH, 1996: 23.). 27

“Right to buy.”

92


more responsible and transformed role - which is taken for granted -would be a requirement in terms of managing the housing sector locally. The general conclusion drawn in connection with the privatization of public responsibilities is that - as seen in connection with public utility services - the public role played by the local governments has to undergo a transformation as well, not just the attitude of the private sector. This axiom holds true to some degree even in the most extreme forms of privatization.

4 Simulating Competition in Human Services In terms of the long term transformation of the state budget, the changes that have taken place in the organization of communal services and within the housing sector are said to be significant. In the former case, it is decisive that both subsidies expressed in central fee subsidies and local ones be cut back. The transformation of the housing system takes the burden off the prevailing budget through the elimination of state construction investments and major interest subsidies. Even though not everything from this arises as pure savings, the results in fiscal terms are still considerable. The most important challenge thereafter seems to be the transformation of human services. The majority of the tasks still lies ahead of us. a) (Local human services as public services) The basic and secondary forms of the provision of human services will be taken as the basis hereinafter. They are usually organized and provided at one of the regional levels. The utilization of a school, a hospital or dispensary may constitute a separate subgroup within the public assets. Individual consumption is tied to common utilization, from which the utilizer can theoretically even be excluded. In practice, however, this is still impossible in this sphere, though not for physical or technical reasons, but for the reason that everybody is entitled to some basic and secondary services in a modern society in some form, therefore, subjecting them to conditions - be it only the payment of fees - is hardly possible. It is plausible that direct fee payment is implemented on a supplementary basis and to meet special requirements, as in the case of students studying at a private school, though this cannot be generally typical. Emphasis of the localized nature of the sphere of services under analysis becomes important at this point, since these are the community allocations that are associated with the most fundamental human and personal rights. In contrast, higher education, for example, can be compared much easier with fee-based benefits and ones asserting the possibility of exclusion. In the case at hand, however, the conclusion to be drawn is that the Savasian (SAVAS, 1987) privatization-centered scheme is not perfectly applicable here. Though privatization in its conventional sense is not precluded (private schools, private medical practice, etc.), other forms of marketing, however, are more popular and comprehensive. In reality, market simulation represents the service organization medium, in which market elements are present without any actual relation of goods. Such a transformation was characteristic to English-speaking countries (LE GRAND−BARTLETT, 1993). The point of the matter in human services lies in the achievement of the assertion of certain requirements well known from market relationships. The basic considerations of this system of requirements are as follows: • the quantifiability and comparability of performance, which may serve as a basis for evaluation and subsidization; • the measurement of efficiency, i.e., the comparison of performance with the proportion of resources invested and expenditures (a beneficial result anyway can be evaluated negatively along this value if its achievement required a disproportionately large investment); • consumer-orientation, which, preceding any purely political expectations and the scale of values of the service profession prefers the considerations of utilization by society (in its

93


absence it is frequently the case, for example, that hospital investments are determined purely by the medical profession or the comfort criteria of the workers instead of the needs of the patients); • the freedom of choice (LE GRAND−BARTLETT, 1993: pp. 16-17) is important from several aspects, and can arise partly among service providers of course and partly among the types of services as well, as a choice between in-hospital, visiting physician’s or provision of a social service by an organization at the patient’s home or other forms. An additional requirement, stemming from the unique features of the services, is associated, however, with market simulation: equal accessibility. This simply stems from the fact that we are talking about the provision of public benefits and services, in which the local governments should play a role for this very reason. The distinct feature of non-excludability from benefits is realized through the validation of this consideration. Therefore, the elements of market simulation can only be construed in conjunction with equality understood in this sense. It is for this very reason that the administration or social security assume the role of the party ordering the human service. The agreement concluded between the principal and the service provider had been superimposed on the system of expectations related to moulding the public sector, i.e., on the above-mentioned values, primarily to enforce efficiency and consumer considerations. So consumer control has become intertwined with the capacities of citizen and tax-payer. With the distinction of the principal, it was much easier to assert the requirement of social efficiency. In comparison, the direct realization of consumer’s rights in their strict sense are important, yet can only be secondary. Market regulation achieved in this manner, through the elaboration and burn-in or certain elements and the trilateral relationship of principal-service provider-consumer, is called a kind of “quasi market”. b) (Appearance of market elements in the local human public sector) Let us see what kind of market mechanism components have appeared in the individual local service areas following the change of regime. Key developments from this aspect in public education: • the nearly complete elimination of school districts, • recognition of the professional independence of the institutions (freedom of teaching), • the diversification of the educational system (8+4, 6+6, 4+8 systems), • sectoral opening (church and private schools), • a lack of discrimination by sectors on the part of the subsidization system. The latter element is especially important as it concerns the state’s attitude. The maintainers of the public education institutions were granted rights to take advantage of the normative subsidies provided by the budget, provided they had the conditions for operation. What is more, the allowance is not subject any more to the existence of an agreement on performing a responsibility concluded with the local government as of 1996. It is thereafter only used for specifying the range of services to be provided free of charge under the operating conditions of an institution not maintained by the state. The guaranteed rate of subsidy is due anyway. Thus a kind of equal starting situation has developed among the various maintainers. Sums over the budget contribution must be provided via their maintainers or they can take advantage of other resources on a supplementary basis. Thus the servicing monopoly of local governments has been broken, though their hegemony is not in any danger of course. In how much are the above-mentioned phenomena indicative of marketing? As far as they compel the institutions to compete and enhance their performance, and cause parents and students to make choices. The dark side of the same process should not be ignored either. It is marked by school

94


closings intended to enhance utilization, kindergarden conversions and rises in compulsory classhours. Whether they were truly needed in the individual cases or specific resolutions have been adopted as a result of political decisions is not known, for no comprehensive information or survey is available on them. The following can be understood as marketing efforts in health care: • the introduction of free choice in the general practitioner and paediatrist, • the full freedom of choice in the selection of dentists, including remittance of the financing contribution to enterprising physicians without discrimination. As a result, a system based on contracts was developed, where contributions were made available in return for the provisions, in which the physicians entered agreements with the local government and the health insurance local government. Laying down performance in an agreement would, in turn, be an appropriate means of forming the principles of financing. Through the submission and collection of social security cards as a kind of voucher system was adopted, where the consumer carries the subsidy with him. At the same time expressly anti-market mechanisms live on, such as the parasolvency system in particular. There was barely any shift chiefly in the secondary services, while the manner in which hospital bed numbers were reduced is a typical example of anti-reform restriction, with the decision to that effect even disguised as being democratic. Namely there was not even one attempt at transforming the structures, with only a restrictive decision having been made, which again produces deficiency and wastefulness in the very same system, at a lower level for only a fleeting moment. Social services should not only be transformed, but should be able to absorb the serious losers in transformation of the sector and those relegated to the peripheries. Self-transformation is becoming more and more prominent. Numerous social services have been cut back, such as the allocation of leasehold apartments, the medicine subsidization system and full employment. Tensions resulting therefrom initially appeared in the local medium. The range and network of social institutions has expanded (HORVÁTH−KISS, 1996: pp. 34−38). There is even a choice to be made between them. The reforming of the pensions system, however, would be a key issue, though only a centralized action is a possibility in this regard. This branch also saw some transition in the direction of having allowances from the budget granted to the institutions based on individual rights 28. The local cultural services have been victimized by raw privatization, and the local governments were fain to abandon the management of these responsibilities (HORVÁTH−KISS, 1996: pp. 34−38). This holds mainly true for community centers and movies. In this regard, no particularly original marketing techniques can be mentioned. Marketing in line with the characteristic features of human services is taking place, however, in connection with the non-profit organizations. Such public benefit private organizations are not typically interested in making profits, however, the resilience of their activities and the manner in which the assets and grants are used characteristically typifies several features of free economic activities. Non-profit organizations represent an alternative vice the arrangements offered by the market and state. Their activities have been expanding throughout recent years. Moreover, there is a remarkable correlation between local government responsibilities and the target areas of non-profit organizations.

28

According to Government Decree No. 161/1996. (XI.7.) Korm., normative benefits are interestingly paid out to non-state-owned social institutions by administrative agencies. The subsidy is automatically due with the issue of an operating license.

95


The overwhelming majority of non-profit organizations operate within a single community. According to a survey made by the Central Statistical Office (KSH) in 1996 (KSH, 1998: pp. 22−23), 67% of foundations, 57% of associations and public benefit organizations, 54% of labor organizations and public bodies is active within a single community. On the whole, the activities of 59% of the nonprofit organizations is tied to a given town or a specific unit therein. The natural relationship with the local governments, however, has not been grounded for just this reason. There is a significant correlation between the activity groups of the non-profit sector (KSH, 1998: pg. 21) and local responsibilities. Table 4 - Relationships Between the Activity Groups of the Non-profit Sector and Localized Local Government Responsibilities Non-profit sector activity groups

Local government obligatory tasks

Culture

Local government elective tasks +

Religion Sport

+

Recreation Education

+

Research Health care

+

Social services

+

Civil guard, fire fighting

+ (administrative task)

Environment

+

Community development

+

Economic development

+

Protection of rights Public safety Donations (multipurpose) International relations Safeguard of interests Politics In the light of this data, it is interesting to see that the number of foundations has risen from 400 in 1989 to over 14,000 by 1994, while the number of associations has grown from 8,000 to 26,000 in the same period (KSH, 1996: pg. 7). The dynamic force of the non-profit sector by all means has an impact on the area of local governmental activities. In comparison with that of local governments, however, the weight of the Hungarian non-profit sector’s activities differs from that of other developed countries. This relationship is shown in Table 5 on basis of expenditure figures.

96


Table 5 - Expenditures of the Non-profit and Local Government Sectors (%) Hungarian non-profit sector, 1990

Non-profit sector as an average of seven countries 29, 1990

Hungarian local governments 1990

Culture, recreation

56.6

16.5

5.1

Education (/research)

4.0

24.0

34.5

Health care

0.9

21.6

21.6

Social services

25.0

19.6

5.9

Other

13.5

18.3

32.9

TOTAL

100.0

100.0

100.0

Activity groups

Source: SALAMON−ANHEIER, 1995: p. 122 (non-profit); Ministry of Finance (local government)

It is evident that the Hungarian non-profit sector’s expenditure structure is far from that of the Hungarian local governments, so the activity’s bias points are distinct. At the same time, it is interesting that the domestic local governments approximate the average represented by the non-profit sectors of the seven countries more closely for the time being as opposed to the non-profit compatriots. The subsidization of non-profit activities through their organizations from the income tax of the citizens could significantly enhance the interest in the more direct organization of community services of strata that are capable of converting a certain proportion of their income to participation in the service. In their case, the existence of the public sector is in their interest and assumption from the state is an advantage just as the avoidance of solely profit-centered processes and alternatives that focus on the generation of private assets. c) (Which direction to take?) There is essentially a need for the central development of provision systems. The school system, for example, could not have been enrichable out of just local initiatives, if regulation did not allow the establishment of other kinds of schools. Similarly, the reform of the pensions system cannot be substituted for at the community level either, yet a significant part of human service structures has been established and operates within a territorial medium. From this aspect, pluralization is the typical perspective of the process. The process should be reinforced in all key areas. Even today, there are new community institutions on the principal’s side, such as the local government or insurance companies (a legitimate social security local government would, however, most likely be non essential in this regard). The local government element in this case could be fortified by the establishment of so-called single-purpose bodies (designated for a specific type of task). As far as the service provider is concerned, the autonomy of budgetary institutions will in all likelihood become more powerful in contrast to regional local governments with general responsibility. This trend is expressed by efforts - already present in branch legislation - aimed at achieving guaranteed subsidies, furthermore in the breakdown of regional tethers through the utilization of services through free choice.

29

The seven are the United States, the United Kingdom, France, Japan, Hungary, Germany and (SALAMON−ANHEIER, 1995).

Italy

97


Finally, there should be changes in the consumer’s situation to the extent that, if a requisite “market” of collectively organized services is already existent, i.e., there are potential alternatives, then the consumer should indeed be given a chance to do so, i.e., a choice in the forms of service be feasible for as many as possible at relatively low cost. This, above all, requires information of suitable depth and accessibility. In summary, marketing in the human services does not bring up the memorable question “is culture a commodity?”. Essentially, this has nothing to do with questioning the public sector’s role (despite the fact that its extent is inevitably reduced). What we are talking about is transformation, in which the market regulations achieve a more sensitive reaction to social requirements not primarily by profit, but through the provision of pluralization and competition. This encompasses the confrontation of rationalization, costs and profits, i.e., usually a regular and comprehensive control of the consideration of social designation. The strict balancing of cost price is included in the concept of the social purpose of community services. Without this, no real alternatives before a community are imaginable.

5 Value of the Changes Why is privatization in the provision of local public services a good thing? Essentially, it allows a distinction between the roles played by parties interested in organizing and of the parties concerned in various ways. The transparency of the relationships is thus enhanced. Perspicacity is significant primarily from the aspect of reckoning with expenses and profits. The required austerity measures become possible and savings can potentially be made. Why is privatization bad? On its own, it is not capable of solving every problem of a service organization. Only used in the framework of complex reforms and in harmony with them, can privatization achieve its goal. Even in this case, there will be parts of society losing out in the process. So if transition can all in all be economical, the benefits will mainly be distributed unequally. And finally, savings will not necessarily be made either. In reality, the optimal management of service organization is itself an investment-intensive operation. At a time of transition from communism to a market economy, it seems that the advantages outweigh the drawbacks considering the reproduction crisis experienced by the systems providing the services up to that time. In the majority of areas it is true that it was simply impossible to maintain the systems in the old way. The reserves of fee subsidies, unilaterally provided residence benefits and of services declared to be free and thus centrally organized were depleted. Due to this fact, otherwise functional systems had to be intervened with at a basic level, and the same will have to be done in the immediate future. So the advantages must prove decisive in this situation, even if there is no safeguard for avoiding the drawbacks available, or some of them inevitably accompany the changes. The most widespread stereotypes, however, should be confronted. Privatization does not entail an increase in efficiency automatically, just as raising fees does not rationally pre-empt economy. For example, a concession agreement granting an irrationally enduring monopoly will not encourage the improvement of service quality, only the uncontrolled raising of fees. So privatization is nothing more than a means, with which one can live just as expediently as badly. The transformation of local public services is closely tied to the progress of budget reforms. Viewed from the individual’s aspect, the content of the process is that, along with the citizen’s capacity, other individualized roles should be emancipated. Thus the tax-paying citizen is not just a client in tax administration proceedings, but the subject of community elections, or it should become one. Finally, the consumer quality of public services requires more guarantees than its familiar form in commerce: it concerns the definition of the underlying issues of the financing system and service organization. It is interesting that these considerations are practically absent from the “philosophy” behind budget reform. Only the tax payer’s capacity would be referred to, and only to the extent of the exclamatory sentence “what is the tax payers’ money being spent on?!” If this had any additional

98


consequences, it would be enveloped in benevolent mystery. Nevertheless, it is easy to admit that the control of tax utilization should not simply be effected through the budget resolutions of elected bodies, because this is not possible on the merits or continuously. Community choice is more complex than that. Regional decentralization is a manifestation of this. It concerns not the decision-making mechanism - usually understood for it in Hungar - but the mechanisms and institutional solutions for organizing services - i.e., expenditures - which this study has been so far dwelling upon. In any case, the local public service medium is quite appropriate for interpreting the correlation between the capacities of citizen, tax-payer and consumer with the aid of functional structures. It is beyond question that the fulfilment of the process is necessary. But is this good? More specifically: what about the losers? The former regime blurred the roles when it marked out the sphere of public assets too widely, including a range of items that qualify as private assets in a normal market economy, and provided the status of consumer by citizen’s rights. (Though, in terms of content, theory and practice were in striking contrast.) So the two sides could not part from each other. In contrast, in today’s transition, even though the state has freed the consumer, it has also left it to its own devices. More specifically, the state may, and should, strengthen the consumer’s position, but no longer cares for it. The reinforcement of consumer control, which - in the correct interpretation - is the principal content of privatization in public services, serves fundamentally the interests of specific social strata and groups. Though not proven, it is assumed that generally citizens whose situation is relatively stable are the ones who are interested in the process. They are the ones who compare community allocations to the social costs, which is even simpler than its seems, since it is felt directly through their taxes. They have to take responsibility for the drop-outs for the same reason and to the same degree. The “opposite” side of privatization is the transformation of the public sector. The government’s responsibilities are decreased with privatization on the one hand, since the private sector assumes some of the roles, which have formerly been state responsibilities. This aspect, however, concerns not only cut backs. Namely, that the remaining tasks should be carried out with a fundamentally new approach and new techniques, for the pure reason that it is not simply about residual activities, but meeting new challenges. This is clearly evident under the local circumstances: for example, the direct technical supervision, and that of construction and maintenance is supplanted by the assertion of responsibility through a contract - which are two distinct work forms. The point in the change is not covered here by the fact that it is also possible to validate contractual guarantees with fewer employees. The basic issues are that privatization with the preservation of identical structures merely leads to cutbacks, or the required transformation of administrative roles is achieved internally as well. The latter, of course, goes well beyond the level of conventional reorganizations. This is not even possible in a way other than through the complete reform of the underlying service systems. If unsuccessful, then “simple” restriction is realized, which, in addition to being painful, offers no hope of improvement in the long term. In more favorable circumstances, there may be hope in the development of new service organization systems, provided that the overall state of the economy facilitates it. In any case, there are signs of change in the production of local public services and assets. As we have seen, their intensity varies with each branch. Progress is only possible concurrently with the transformation of the national budget. All of this should have an impact in terms of local government policy-making. They would need to validate a strategic approach, which construes local roles embedded in the general system of redistribution by the state, with regard to transformation trends. So “just” lobbying is insufficient. Mid-term policy-making based on a choice of values is also needed. There is a possibility for more than one policy. The choice is dependent on conceptual and other considerations. Whatever

99


commitments may one or the other be based on, they should not neglect the changes to take place and expedient prospects in the nature of public service provision and the government’s role.

References Andorka Rudolf, Kondratas, Anna és Tóth István György (1995) A jóléti rendszer jellemzői és reformjának lehetőségei. Közgazdasági Szemle, 1995 (XLII. évf.) január, 1-29. old. Aziewicz, Tadeusz, Jacaszek, Iwona és Zuk, Krzysztof (1995) The Monitoring of Transformation in the Public Utility Sector /Research Summary/. Transformacija Gospodarki, Nr 62, pp. 25-41. Gdansk: Instytut Badan nad Gospodarka Rynkowa. Batley, Richard és Stoker, Gerry (1991) (eds.) Local Government in Europe: Trends and Developments. Houndmills: Macmillan. Brada, Josef C. (1996) Privatization Is Transition−Or Is It? Journal of Economic Perspectives, 2 (Vol. 10), pp 67−86 Greenwood, John és Wilson, David (1989) Public Administration in Britain Today. London: Unwin Hyman. Második kiadás. Hegedüs József, Mayo, K. Stephen és Tosics Iván (1996) Transition of the Housing Sector in the East-Central European Countries. Budapest: USAID, pp. 48. Hegedüs József és Péteri Gábor (1996) Helyi pénzügyek és önkormányzati gazdálkodás Magyarországon. In: Az önkormányzati finanszírozás és gazdálkodás korszerűsítése. FDI-CEE Szeminárium előadásai és hozzászólásai (1996. április 25-26. Budapest). Budapest: FDI-CEE (kézirat) 7-34. Horváth M. Tamás (1997) Decentralization in Public Administration and Provision of Services: an East-Central European View. Environment and Planning C: Government and Policy, volume 15, pages 161-175. Horváth M. Tamás és Kiss József (1996) (szerk.) Aréna és otthon. Lakóhelyi szolgáltatások, városesetek és a „köz” véleményei. Budapest: Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány. Hughes, Owen E. (1994) Public Management & Administration: An Introduction. New York: St. Martin’s Press. Kakuk Lajosné (1996) Vagyon, vagyonosodás, vagyonkezelés. ÖN-KOR-KÉP, május, 21−23. KSH /Központi Statisztikakai Hivatal/ (1996) Nonprofit szervezetek Magyarországon 1994. Budapest: KSH. Le Grand, Julian és Bartlett, Will (1993) Quasi-Markets and Social Policy. Houndmills: Macmillan. Nielsen, Per Aalbaek és Novotnik Imre (1995) A helyi önkormányzatok pénzügyei. Kézikönyv. Budapest: PHARE Program a magyar közszolgálat fejlesztésére és oktatására. Norton, Alan (1991) Western European Local Government in Comparative Perspective. In: Batley, R. and Stoker, G. (szerk.) Local Government in Europe: Trends and Developments, pp. 21-40. Houndmills: Macmillan. Pénzügyminisztérium (1996) A helyi önkormányzatok fejlődési mozgástere [az] 1995-1999. években. Önkormányzati és Területfejlesztési Főosztály (jelentés). Péteri Gábor (1994) Önkormányzati adatbázis. Budapest: Magyar Közigazgatási Intézet (kézirat). Péteri Gábor (1995) Önkormányzati gazdálkodás. Új lehetőségek, gyakorlati módszerek. Budapest: Helyi Önkormányzati Know-How Program. Salamon, Lester M. és Anheier, Helmut K. (1995) Szektor születik. A nonprofit szektor nemzetközi összehasonlításban. Nonprofit kutatások 4. Budapest: Nonprofit Kutatócsoport. Samuelson, Paul A. és Nordhaus, William D. (1993) Közgazdaságtan, I-III. Budapest: Közgazdasági és Jogi (a ford. alapjául szolgáló − átdolgozott −kiadás: New York: McGraw-Hill Inc., 1985; első kiadás: 1948). Savas, E. S. (1987) Privatization: The Key to Better Government. Chathman, NJ: Chatman House. Sharp, Elaine B. (1990) Urban Politics and Administration: From Service Delivery toEconomic Development. New York: Longman. Somlai Péter (1977) Hivatalnoki szervezet és intenzív iparosítás. Budapest: Akadémiai.

100


Steffensen, Jesper és Váradi László (1995) Public Service Delivery. Training Manual. Budapest: PHARE Program for Training and Development of the Hungarian Civil Service, Union Européenne. Valentiny Pál (1992) Kik nyújtják a közszolgáltatást? A tömegközlekedés és a vízszolgáltatás privatizációjának és deregulációjának tapasztalatai Nyugat-Európában. Közgazdasági Szemle (XXXIX. évf.) 11. sz. 1018−1035. old. Walsh, Kieron (1995) Public Services and Market Mechanisms: Competition, Contracting and the New Public Management.Houndmills: MACMILLAN. Wiener György (1981) A városi infrastruktúra fejlődésének szakaszai a tőkés társadalomban − Az angol példa. Acta Academiae Administrations rei Publicae Tomus I., 148-158.

101

3. Decentralization in human services

3. Decentralization in human services An example to Central-European transformation of public administration (Hungary) The decentralization of power played a significant role in the transformation of the social structure of the former socialist countries. The local changes followed the national level transition with only little delay (Baldersheim et al., 1995:24). Usually a political decentralization was carried out in the first phase. Elections were held in the reborn multi-party system. The result was replacing the members of the local and regional bodies and the elected officials. One of the most urgent tasks of the new parliaments was to restructure the local government systems. The councils of the communist era were replaced by civil local governments. This was the phase of public administrative decentralization. Administrative decentralization included financial decentralization. The funding and the financial conditions for autonomy were created only with a certain delay. Hungary is somewhat different from the other Central European countries, as the financial reform was carried out practically in the last years of the old system in the second half of the 1980s. The next phase of the process is service decentralization. The local service conditions are gradually transforming after the structural establishment of the local governments, as a result of a more time-consuming development. The service providers find themselves more and more in a competitive situation. The citizens, on the other hand, get into the position of the market consumer who has to pay for the value of things and for that the consumer wants to have better overview and a greater say in things. Especially in the field of human services this new attitude means the expansion of the area of experimenting with the various local government forms. We can witness several experiments on the local levels of education, social and health care where basic and medium-level services are provided. All these have an impact on political transformation and on the local government itself elected at the general elections. The local governments are pluralized and interactive relations are created among them. The bodies of representatives can expropriate the representation of local interests less and less. The points of view of the various service interest groups are represented by the network of organizational, funding and operational forms. The single local government having comprehensive authority in the local settlements are more and more replaced by the multi-channel system of local autonomy. The process is not lacking contradictions. It is very easy to go into a dead-end when the institutions of autonomy only exist in their names. Or, on the contrary, community autonomy remains an illusion because certain smaller oligarchies monopolize the right of exclusively representing community will. In the following pages we can look through the content of this phase of development playing a decisive role in the creation of local democracy in the Central European countries, primarily through the example of Hungary, turning from a communist system into a civil society. Comparative analysis30, statistical processing and empirical data collection and processing31 serve as the basis of analysis.

30

Comparative research implemented in the Czech Republic, Poland, Hungary and Slovakia with the support of the Norwegian Research Council for Applied Sciences (NORAS). To summarize the results: Baldersheim et al., 1996. 31

Surveying the service situation of 400 local governments in Hungary. To summarize the results: Horváth and Kiss, 1996.


102

1 The process and contradictions of political and administrative decentralization Within the framework of the system changes taking place at the beginning of the 1990s at the beginning political decentralization was not or was very simplified way represented in the individual service areas. The community rights of those interested for example in the services of primary school education were represented by the new, democratically elected local governments. A good example for this approach is the Hungarian Act on Local Governments that was passed by the Parliament in 1990, the first year of transformation. In this Act all problems of organizing human services are considered to be an issue of spatial administration. According to the law the local government manages the institutions that provide services for the inhabitants, e.g. primary school, hospital, elderly people's home, i.e. it provides financial resources for their maintenance and development from its own budget. It hires and fires directors for these institutions and defines the main professional directions for the activity of the institutions. It can decide on the profile of education, what faculties and special training courses should be run, it can create hospital wards. In this structure the local government is representing local democracy alone, its operation reflects the voters' will. Organs of a school in themselves are not representing the citizens' will. Mostly the management relies on the representation of the of the community groups concerned, e.g. parents, students, teachers at a school, in forming the life of the organization. That is why it seemed that local democracy had been stopped at the formal level and it could not spread to the other fields of community life (Regulska, 1996). On the other hand skepticism to community institutions among voters began to increase. Local elected bodies worked intensively, but without enough publicity and demand of public support between two elections. Another route of development has been forced by this situation, which emerged parallel, but with a little delay. Reform of different branches of human services highlighted other methods of democratization. These institutions were built up on elected formats, however they focused on one or another specific service. This is the situation in Poland (Bennett, 1997:27) or Hungary (Horváth, 1997). We call this phase of democratization as service decentralization. It will be analyzed below. The whole process seems general in East-European countries. It follows and builds up on legal and political changes at local and regional levels. Naturally, it does not deny political democracy however adds a process.

2 Service decentralization The new processes of service decentralization are spectacularly forging ahead, making traditional public administration that is inclined to think in stereotypes react. The challenges took the form of basic changes of the financing conditions of social organizations and service provision. We talk about the following phenomena: • the spreading of the activity of non-profit organizations over to the local service sector, • the restoration of the public use activity of churches and charity organizations, • the gradual creation of the system of sector-neutral funding by the state, • partially introducing market conditions in community consumption. All these phenomena reshape the municipality's role of fulfilling public tasks in the human sector. It is decisive that the local government of an area is less and less the only customer of residential community services and to even less extent an exclusive provider of them. One can find


103

several players on both the service provider and the customer sides. On the other hand, in this situation the content of the local government relation is necessarily changed.

2.1 The local service provider role of non-profit organizations The number of civil sector organizations (CSOs) dynamically grows in the process of system transitions. Comparative data shows that there is a significance between development of democratic institutions and the amount of CSOs. The number of foundations increased from 400 in 1989 to over 14,000 in 1994 in Hungary, while the number of associations changed from 8,000 to 26,000 in the same period. (KSH, 1996:7). It means that the mean is 4.3 CSOs per 10,000 inhabitants of the country. In a comparative perspective, as the Table 1 shows this data is similar to that East-Central-European countries more advanced in transition process. This ratio is close to the level of group of Western countries where the amount of CSOs is relatively smallest in Western Europe. Table 1 - The mean of CSOs per 10.000 inhabitants Group of countries

Country

Mean

i

Albania

0.06

Ukraine

0.02

Bulgaria

0.5

Lithuania

0.7

Romania

0.7

Czech Republic

4.0

Estonia

2.6

Hungary

4.3

Latvia

1.4

Poland

1.2

Slovakia

2.0

(West-)Germany

4.7

Spain

3.8

Austria

10.7

Finland

20.6

France

12.1

Sweden

19.4

ii

iii

iv

v

Source: Civic Atlas, 1997

As far as Hungary is concerned the majority of non-profit organizations work within one settlement (KSH, 1996:54-56). Their activities are almost identical with the human service tasks of local governments. (KSH, 1996:10-11, Horváth, 1997: 46).


104

The non-state role is primarily not realized in the maintenance of independent institutions. For example, among the institutions of public education in academic year 1995-96 only 2.4% of all schools and nurseries were not run by the state. On the other hand, the various social organizations fulfill several supplementary and special service activities. They implement their goals often by linking to the operation of state institutions. Sometimes they provide such services that otherwise would have no place in the existing networks. Among them we can find the self-help movements organized for the rehabilitation of drug addict young people; and the growing number of association of patients of certain diseases (e.g. diabetics) who try to live as full a life as possible. They raise private funds in the form of contributions, revenues or private donations in order to provide local services. Table 2 shows the distribution of revenue sources for non-profit organizations. Table 2. - The distribution of revenue sources for non-profit organizations, 1994

average of 7 countries32

Hungary

state subsidy

43

21

private subsidy

10

21

revenue from the activity

47

58

Source: KSH, 1996:28.

In comparison with the developed countries the proportion of state subsidy provided to this sector is relatively low. While the size of the sector - in spite of the dynamic growth - is smaller than that of the developed countries, the significance of private funds is greater. All that is clearly in connection with the scarce financial resources of communities. The proportions within the state subsidy are the following: - 12% normative subsidy from the state budget - 67% non-normative subsidy from the state budget - 21% subsidy from local governments. The local government's share is relatively low at the moment. But its existence and the fact that they try to provide normative, guaranteed subsidy opportunities are important. In sum one can say that the role of non-profit organizations in providing local human services can be definitely felt. The sector, that is called third sector besides the state and market sector, also represents the local government spirit as it connects those who are tied to the services in some way (as a consumer, through interest, emotion or profession) through privately organized and self-managed solutions. The development perspective is obvious. Incentives from the central and local governments will have a great role in it. This type of decentralization in contradiction to the form represented by the regional local governments is not a political power but is based upon the democratization of service organization. Its essence is that social recognition that places community interests in the axis of fulfilling public tasks.

32

USA, UK, France, Japan, Hungary, Germany, Italy (Salamon-Anheier, 1995).

105


2.2 The restitution of church and charity services In the Central European countries churches provided several public services before the second world war. After the system transition the ideological reasons were eliminated that excluded or at least limited this activity to a minimum level for almost 40 years. Through various procedures the churches gradually receive those financial conditions (property and subsidy) that allow the revival of their role in society. The political events, like the frequent papal visits to this area, are spectacularly prove the willingness of the new democratic systems for cooperation. Of course, the role of the Roman Catholic church is obvious in Poland where there was a significant religious movement in the years of oppression as well. It is worth paying attention to changes in the lives of other countries, like the opening of the Russian state leadership towards the Eastern Church. The mapping of all these processes is the expansion of small community organizations. In Hungary we have to emphasize the revival of the human social church activity among public services. We know it from a representative survey33 that in the Hungarian settlements it is most typical for the churches to participate in primary school education. However, the relatively low proportion of the presence of social care is striking, mainly in smaller settlements (Horváth and Kiss, 1996:73-75). On the other hand, the existence of the network is an important potential advantage. The churches, in Hungary mainly the Catholic and Protestant churches, are present in the smaller settlements as well. As an institution, i.e. with a building, staff, infrastructure. All these are fundamental for running a public service activity or participating in it. In what form is the activity of denominations represented in the public service areas in question? First is the religious life-related activity like religious education at schools. The organization of ad hoc actions like collection of clothes, distributing donations, has smaller significance. "In return" for these services the local government also supports the churches. The occasional types of donations and donations in kind are frequent. It is understandable, as the assets of the local government are available in this form. Donations in kind can be considerable in its proportion. The existence of regular subsidies shows a starting stage of a longer-term, better-established and richer cooperation for organizing services. State subsidy, however, mostly comes from central sources. The revival of the local service organization activity of the religious communities organized by the churches can be seen as a representation of service decentralization and local government spirit in a broader sense.

2.3 Sector-neutral financing An important guarantee of service decentralization is the equal provision of financing from the budget up to the higher limit of state commitment regardless which sector the service provider belongs to. This transformation of the subsidy system is the result of a process that has not finished yet in Hungary. However, the main elements of the system are already working in practice. (Subsidy due by "basic right" to the service provider undertaking the state's task) The Parliament defines the provision of a normative subsidy for the maintainers of non-state human service providing institutes that is in line with the basic subsidy provided to local governments for a similar task. The starting principle is that the subsidy does not necessarily mean the total financing of the given task. The supplementary means should be provided from other sources, as it happens in the case of local governments as well.

33

The survey was carried out on a representative sample in 400 local governments in 1994. The work was lead by Gábor Péteri and the author.


106

(The transfer of the subsidy based on the service agreement made with the local government) The local government remains the owner of the public service task even if it made an agreement with a non-state institution to transfer the performance of the specified activity. So q

a public education agreement is made to fulfill educational tasks,

q

a financing contract is signed with social institutions providing personal care,

q

an entrepreneurial contract is signed for providing the GP service and a financing agreement is made with social security.

The agreement contains the service task and the extent of subsidy provided for that. (Additional funds) The normative subsidy from the budget does not necessarily cover the total cost of fulfilling the transferred task. This is the great significance of service decentralization from the funding point of view. It allows, even more, it obligatorily requires the mobilization of other social resources. In other words: the state narrows down the limits of its own activity in a sense while keeping certain influencing functions in a transformed way. In certain cases it is the budget that makes the additional funds available when it provides an opportunity to obtain other types of subsidies and funding. One of the possibilities among them that was used in 1997 for the first time is the provision regarding 1% of the personal income tax when the tax-payer itself can decide on the utilization of this portion of his/her tax. He/She can offer it to nonprofit organizations that carry out activities of public use. Service decentralization is undeniably connected with the constraints of state budget limitations. At the same time, the use of good solutions allows the transformation and change of the role of the state budget both in its extent and operational content. (Decentralization collisions) The financing elements of service decentralization point to the collision of different decentralization efforts. The sector-neutral subsidy that in its content has to be connected with the task funded might get into a contradiction with the block-grant system. The latter is used as a financing technique for local governments to receive state subsidy in order keep the opportunity for the local government to decide, i.e. the decision should be relatively free on the use and breakdown of sources. The sector-neutral financing of tasks revives the reminiscences for task financing in the system that would finally have an influence of reducing the autonomy. Such a debate is not fortunate, because it provides opposing interests among the players of various forms of decentralization. On the other hand it is logical that the multifunctional application of the principle sets the various local government organizations against one another and make them compete (a game with a total of 0). There are also other contradictions in the service decentralization process.

2.4 Deficit in the community consumption Not only decentralization processes can find themselves in contradiction with one another, but the service transformation itself can carry conflicts. The contradiction created deliberately by service decentralization is "natural" when it is introducing market conditions and putting a competitive environment in the foreground in it mechanisms. This way the system of agreements on fulfilling public tasks allows, or rather obligatorily requires the comparison of bidders and the application of performance criteria. The competition for the additional funds means an extra cost for the consumers as a start that a problem difficult to digest, knowing that the services are free of charge. This situation significantly generates social inequality.

107


The controls over the services do not necessarily strengthen in the transition period. With the market role coming to the foreground, the role of the state is driven back, its influence on the level of quality became limited. At the same time, the self-regulating role of market effects is not implemented in every aspect yet. All this may temporarily lead to the strengthening of the defencelessness of the consumers even during the provision of community services. Another necessity is to enforce the targeted representation of interests as the service decentralization process continues. The weakening of the "supremacy" of the local government more intensively creates those special forms of responsibility that are already operating in almost all types of human services. It is characteristic of the Central European transitions that special purpose boards are developed with a certain delay.

3 Single purpose boards (special districts) Parallel with service decentralization it is a trend in Hungary to experiment with developing local governments with special responsibility. Boards are created by law in certain areas of human services in order to fulfill specified tasks and ensure the right to interfere for those who are interested in the service. On the other hand, certain interest groups are authorized to govern themselves in a lot of cases including the management of local human public service activities. The experiences have been very contradictory so far. There are successful and less successful solutions implemented in practice. The risk of not having adequate forms of local government that they might only work formally or decisions having great influence on the community are made by a small elite group. However, if the definition of tasks is appropriate, the rights to decide are ensured and the conditions are there for focused and effective operation then the practice of local government becomes richer. It is worth having a brief overview of the Hungarian experiences. a) Boards of the service providing organizations ensure the participation of the consumers, service providers and others interested in the operation of the institution. For example, parents, teachers, students, the maintainer of the institution and other interested organizations can delegate representatives into the school boards. They participate in developing various internal regulations, in determining the conditions for school activities run on an entrepreneurial basis, they comment the pedagogical program of the school, etc. After the transition it was mandatory to set up a school board at each school. Later it seemed an exaggeration, as in spite of the several successful experiences, there was no real functioning at other places. Conflicts proved to be unmanageable in several places. The teachers' organizations were opposing interference in professional issues. Therefore the establishment of these councils is not mandatory any longer, but it is an inseparable right of those concerned to initiate the creation of one. The group of tasks that can be fulfilled by the council and their content were prescribed by law. The interest representation forums are less frequent in social institutions, where the representatives of those receiving the service, their close relatives, the employees (nurses and others), the local government or other organization running the institution could take part. The interest representation forum may consider complaints, initiate actions at the maintaining organization or at the supervising authority. It is a weakness for this type of organization that also performs a part of local governing that its detailed operational rules are defined by the institutions themselves, in their own operational rules and regulations. In the program of the government in power there was a plan to create councils participating in hospital management that would operate based on the same principles. However, the legislation concerning this issue has not been issued for years. b) The minority local governments received their mandate in general elections. Their number is one-fourth of the amount of local governments. Table 3 indicates their distribution.


108

Table 3 - Distribution of minority local governments in Hungary, 1995 Minority

Number

% of total

Bulgarian

4

0.5

Roma

466

57.8

Greek

6

0.7

Croatian

57

7.1

Polish

7

0.9

German

162

20.1

Armenian

16

2.0

Romanian

11

1.4

Ukrainian

1

0.1

Serbian

19

2.4

Slovakian

51

6.3

Slovenian

6

0.7

806

100.0

Total Source: Ministry of Interior, 1995

Apart from protecting minority rights the minority local governments also participate in satisfying the particular community needs of ethnic communities. Their characteristic tasks are: teaching the language of the minority, nursery education in the mother tongue, primary education and organization of cultural communities for the minority. Separate supplementary funding is provided for these activities from central sources. In addition, the minority local government has defined rights in other local government bodies as far as their representative role is concerned. So first of all they receive guarantee rights during the operation of the local government. In addition, in case school councils were set up, their delegates have seats there, too. Nevertheless, the conditions for the service organization role of minority local governments are not yet fully established. It is especially true in the case of the most populous gypsy minority. They should definitely be allowed and the conditions created to satisfy special needs. c) The organization of health care takes place within the framework of social security. The selfgoverning bodies for social security are elected in the whole country at the general elections and the delegates of the employers also have a seat there. This is a service organization solution that operates very controversially in Hungary. Its establishment already contained the conflicts that only became larger later. While the local governments are responsible for financing health care institutions and hospitals and for managing the health insurance duties are paid by the insured, they did not even receive the preconditions necessary for operation. In addition, the decision on the insurance duties are made in Parliament and not by this body of representatives and the former decides on this issue based on a presentation by the Government.

109


So the executive type of tasks are in the local government's authority. Because of this, during the key decisions a series of stalemates developed. Real service decentralization did not develop here, the relations of interests became even more confused in spite of the structure of the body of representatives. d) Regional solutions for representation found their way in the various functions of regional economic development. In their case the experiences are much more favourable, although the system is not operating perfectly. The regional development councils assemble the social players who are interested in regional economic development. Besides the local governments such players are the economic chambers, the representation of labour councils, employees and of the small area associations is also to be mentioned. This body is significant because it unites the various actors who are interested in regional development. Their objective is to successfully combine state funding with private funds, the entrepreneurial capital. This formation has the local government spirit as it is the representation of various social players and bodies. A similar role is played by the labour boards that unite representation from the employees, employers and the regional local government in order to implement the objectives of regional labour force management and employment policy. This organ uses social interest in an adequate way and attempts to represent the various community groups of the interested sides in a unified way. Regional development and labour policy are not directly human service areas, but their linkage cannot be denied. Labour issues, especially in connection with vocational training and its development are of human service nature. The restructuring of vocational training is mainly a question in economies under restructuring. If vocational schools in these economies let the students leave school in the traditional structure, they will only reproduce unemployment on the long term. Although regional development is primarily focused on technical investment which on the other hand contain a human service management component. Such case, for example, is the development of the regional information systems that is hardly only an infrastructural issue. Regional development planning should consider technical and human provisioning conditions together, in a complex way. In sum, the example of human service areas in Central European countries indicates the local political need for a wider form of local governing beyond the regional local governments. We need the symbiosis of various forms of local governments because local governments in themselves can be expropriators of the power the same way as the despots of monolithic powers. We have to arrive from the local internal pluralism of power to the viable symbiosis of various structures of power. We need the pluralization in local governance and the symbiosis of various forms due to service organization reasons as well. Effective solution are unimaginable without involving a wider group of social resources and maximizing the assets to be used. The path to that point is rather thorny. It is relatively easy to let the various interest groups come forth and require autonomy. It is more complicated to create the conditions for autonomy and ensuring the restrictions for exclusivities in power. The Hungarian example proves that attempts arrive at a dead-end on several occasions. The decentralization institutions thought to be democratic, create decision relations close to disfunctionality in reality. In order to have long-lasting success we need permanent control and correction. At the same time it is not advisable to be convinced by the efforts of any form of local government in trying to reach exclusivity. The organization of modern market societies is multichanelled. Many times the specifically target-oriented communities and movements attract people better than the usual alternatives offered by left-wing or right-wing parties (Chandler and Clark, 1995: 771-772). No categorization by any of the approaches can gather the representation of the whole community at one place. The regional organization of human services clearly proves the manysidedness of interests.

110


An important lesson for the future for the Central European transition is whether they let in this many-sidedness of local governance; create the multi-chanelled institutional system and financing solutions necessary for that; and help the social space be developed in this direction. The initiatives, as this case study also proves, are there, although in a contradictory form in many cases. Having the opportunities provided by market economy and the democratic system, new community needs are emerging almost automatically. The development of institutions and the support systems should follow the social need in a way that it should really be satisfied in the community.

References Baldersheim et al. (1996) Local Democracy and the Processes of Transformation in East-Central Europe. Ed. by Harald Baldersheim, Audun Oferdal, Lawrence Rose, and Pawel Swianiewicz. Boulder: Westview, 1996.

Bennett, Robert J. (1998) Local Government in Post-Socialist Cities. In: Enyedi, György ed. Social Change and Urban Restructuring in Central Europe. Budapest: Akadémiai Kiadó. Chandler, James A. and Clark, Terry Nichols (1995), Local government, Lipset, Seymour Martin ed. The Encyclopedia of Democracy, Volume III, pp. 767-773. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Inc. Civic Atlas (1997) The New Civic Atlas: Profiles of Civil Society in 60 countries. Washington DC: CIVICUS. Horváth, Tamás M.(1997), Decentralization in public administration and provision of services: an East-Central European view, Environment and Planning C: Government and Policy, volume 15, pp. 161-175. Horváth, Tamás M. (1997) Közszolgáltatások magánszervezésben. Privatizáció a településeken. Magyar Közigazgatás, 1997: Horváth, Tamás M. and Kiss, József, Aréna és otthon (1996) Lakóhelyi szolgáltatások, városesetek és a "köz" véleményei. Írások önkormányzati rendszerünk első fél évtizedérôl (1990-1995). Budapest: Politikai Tudományok Intézete Alapítvány. KSH (CSO, Central Statistical Office, Budapest, Hungary) (1996) Nonprofit szervezetek Magyarországon, 1994. Budapest: Központi Statisztikai Hivatal Regulska, Johanna (1996) ‘Decentralization and deconcentration: Struggle for political power in Poland’ Environment and Planning C: Government and Policy 14. Salamon, Lester M. and Anheier, Helmut K. (1995) Szektor születik. A nonprofit szektor nemzetközi összehasonlításban. Nonprofit kutatások 4. Budapest: Nonprofit Kutatócsoport.

New Symbiosis: Municipalities, Private Contractors and Non-governmental Organizations for Provision of Local Public Services. Tamás M

Recommend Documents