Rozhodování o způsobu poskytování místních veřejných služeb Decision-making process of local public services providing methods Markéta Řežuchová Abstrakt Oblast místních veřejných služeb je charakteristická zvyšujícími se nároky jejich spotřebitelů. Jednotliví veřejní zadavatelé musí čelit tlaku svých voličů na kvalitu i kvantitu veřejných služeb, stále častěji budou nuceni reagovat na měnící se poptávku (přechod na poptávkový systém), a to vše při omezených rozpočtových možnostech. V této souvislosti se do popředí dostává otázka alternativních způsobů poskytování veřejných služeb typu kontraktování či veřejně soukromých partnerství. Cílem příspěvku je analyzovat současnou podobu poskytování vybraných místních služeb a zhodnotit možnost využití vybraných alternativních metod (participace soukromého subjektu na poskytování, popř. financování daných služeb). Autorka vychází z teoretických přístupů a realizovaných studií (Ochrana, Nemec, Pavel, Meričková, Šumpíková) a z výsledků vlastního výzkumu. Při formulaci konkrétních doporučení jsou brány v úvahu rovněž relevantní zahraniční zkušenosti. Klíčová slova: místní veřejné služby, kontraktování, public-private partnerships Abstract Local public service area has been recently characterised of increasing consumer’s demands. Public guarantors must face to voters pressure on quality and quantity of public services, there are more and more forced to react against changing demand with limited financial sources. In this case the question of alternative providing method of public services (either contracting or public private partnerships) gets to the forefront. The aim of this article is analysis of current situation in providing of chosen local public services and evaluation the using of chosen alternative public providing method (participation of private sector, or perhaps private financing public service providing). The decision-making process of public guarantors is also the subject of intended analysis and it will be formulated concrete suggestion in this field. The author issues from theoretical approaches and realized studies (Ochrana, Nemec, Pavel, Meričková, Šumpíková) and from author’s research results. The relevant foreign experience is based for formulation of concrete recommendation. Key words: local public services, contracting, public-private partnerships ÚVOD Jednotlivé samosprávy jsou zodpovědnými garanty množství služeb. Mezi spektrum jimi poskytovaných služeb patří i takové statky, které vzhledem ke svému charakteru (vyloučitelnost/rivalita) mohou být bez větších problémů zabezpečovány a poskytovány prostřednictvím trhu. Nicméně jsou výsledkem společenského konsenzu a jsou zabezpečovány a převážně financovány subjekty veřejného sektoru a až na výjimky rovněž veřejně poskytovány, tedy prostřednictvím odborů, příspěvkových či komunálních obchodních společností. Mezi takto poskytované služby patří například sběr odpadů, kanalizační služby, místní komunikace,veřejná doprava, zásoba pitné vody, apod. Produkce těchto služeb je však zejména pro postkomunistické země typická: neexistencí či „neochotou“ 1
jednotlivých garantů využít alternativních způsobů poskytování; neexistující nebo limitovanou konkurencí jejich poskytovatelů; provozní neefektivností; nedostatečným kapitálem; zastaralou a porušenou infrastrukturou, apod. S těmito problémy může výrazně pomoci svými schopnostmi právě soukromý sektor. Přestože je využití soukromého sektoru při poskytování veřejných služeb vysoce aktuálním tématem a využití alternativních způsobů poskytování je preferováno, existuje (a ČR je toho příkladem) strnulost ve způsobu poskytování lokálních služeb a neochota ze strany veřejných zadavatelů dosavadní systém poskytování přehodnotit. Cílem příspěvku je na základě studií, realizovaných výzkumů1 a výsledků vlastního výzkumu poukázat na nedostatky v současném systému poskytování veřejných služeb. Článek také zkoumá alternativní způsoby poskytování veřejných služeb; k analýze především soukromého poskytování konkrétních služeb jsou využity také zahraniční zkušenosti. Některé myšlenky a problémy jsou potom ilustrovány na příkladech vodohospodářských služeb. 1. MÍSTNÍ VEŘEJNÉ SLUŽBY A ZPŮSOBY JEJICH POSKYTOVÁNÍ Abstrahujeme-li od úvah, které statky by měly být v garanci státu a vezmeme-li tuto skutečnost jako výsledek historického, kulturního vývoje a veřejné volby, zůstává nadále otázka, kdo ony statky bude v konečné fázi produkovat. „Pokud odhlédneme od skupiny čistých kolektivních statků, které jsou vzhledem ke svému specifickému charakteru (nedělitelnost a nevyloučitelnost ze spotřeby) předmětem veřejného financování, produkce vzhledem na jejich ekonomický charakter už tak jednoznačně nenáleží veřejnému sektoru.“2 Rozdíl mezi zabezpečováním (garancí) a poskytováním (produkcí) jednotlivých statků (služeb) je podstatný3, v tomto rozdílu nakonec také spočívá princip konceptu privatizace ve veřejném sektoru. Vláda je v podstatě garantem a tím, kdo rozhoduje, co má být zabezpečováno kolektivně a pro koho, jaká má být úroveň nabídky a kolik se má platit4 (např. může stanovit poplatek k zaplacení čištění ulic nebo může vyžadovat po vlastnících jejich čištění na jejich vlastní náklady), neznamená to však, že by ní garantované služby měla rovněž produkovat prostřednictvím veřejných zaměstnanců nebo svých organizací. Jestliže rozlišíme zabezpečování a poskytování služeb, můžeme identifikovat rozdílné formy institucionálního uspořádání poskytování služeb, od čistě veřejné produkce, spoluúčasti soukromého partnera, až po čistě soukromé poskytování. Při rozlišování jednotlivých způsobů poskytování veřejné služby je však nutné současně zohlednit i hledisko jejich financování a sice: 1) veřejné financování – pouze z veřejných zdrojů5 - náklady vznikající s poskytováním dané veřejné služby jsou hrazeny z finančních prostředků veřejného zadavatele, tedy z veřejných rozpočtů. V tomto případě je poskytovatelem buď organizace veřejného sektoru, ale může jí 1
Především Ochrana, Nemec, Šumpíková, Pavel, Sičáková. MEDVĚD, J.,NEMEC,J.,ORVINSKÁ,M.,ZIMKOVÁ.,E.: Verejné finance, SPRINT, Bratislava 2005, ISBN 80-89085-32-2 2
3
1) Zabezpečení veřejných služeb je širší význam podpory ve smyslu garantování, organizování, regulování, kontrolování a financování veřejné služby - převážně mluvíme o zabezpečování veřejných služeb státem a jeho institucemi (organizační složky státu, kraje, obce). 2) Poskytování veřejné služby: jde o faktickou produkci veřejných služeb. Poskytovateli mohou být ziskové soukromé firmy, neziskové veřejné organizace, neziskové soukromé organizace, ale také sektor domácností. 4 Pravomoci různých úrovní vlády jsou u konkrétních veřejných služeb velmi různorodé. Někdy např. vláda cenu stanovuje či ovlivňuje, jindy toto ponechává na poskytovateli, apod. 5 Může jít i o spoluúčast spotřebitelů na úhradě nákladů na službu prostřednictvím poplatků, tyto poplatky však plynou do rozpočtu veřejného subjektu…
2
být i organizace soukromého sektoru (zisková nebo nezisková). Takto jsou financovány veřejné zakázky, smluvní zajištění služby (statku) , apod. 2) veřejně-soukromé financování - na nákladech se podílí jak zadavatel (veřejný sektor) tak dodavatel (soukromý sektor). Jedná se o zajištění služby/statku prostřednictvím tzv. joint venture6, některých typů PPP, poskytování dotace, poukázek, apod. 3) soukromé financování - náklady na provoz služby nese soukromý subjekt (dodavatel), hradí je prostřednictvím uživatelských poplatků popř. z výnosů z komerčních aktivit, které poskytuje nad rámec smluvně sjednaných služeb s veřejným zadavatelem. K soukromému financování veřejných služeb dochází u některých typů PPP (čistých koncesí, DBFO). Následující schéma zobrazuje možné způsoby poskytování veřejných služeb podle toho, kdo je finálním producentem služby a rovněž podle způsobu financování produkce. Schéma č. 1 : Typy poskytování veřejných služeb podle poskytovatele a způsobu jejich financování Financování Veřejný sektor
Soukromý sektor
Poskytování VS
Zaměstnanci, odbory Komunální organizace Spolupráce obcí
Sponzoring
Joint ventures, společnost s majetkovou účastí Poukázky Dotace
SS Veřejné zakázky (outsourcing, některé typy PPP)
Koncese (čistá) DBFO, BOT
Pramen: Autorka
Rozlišování jednotlivých způsobů poskytování veřejné služby je významné z toho důvodu, že každý typ s sebou nese odlišné nároky na veřejného zadavatele. Jinak bude probíhat poskytování veřejné služby na základě vyhlášení klasické veřejné zakázky, jinak budou probíhat vztahy mezi garantem a poskytovatelem v případě poskytování veřejné služby na základě koncese. Stejně tak ne všechny způsoby poskytování jsou vhodné pro všechny typy veřejných služeb. Některé svým charakterem mohou některé ze způsobů poskytování přímo vylučovat. Současným trendem většiny vyspělých ekonomik je důraz na posilování role soukromého sektoru v procesu poskytování veřejných služeb. Tato tendence je posílena měnící se poptávkou spotřebitelů po veřejných službách a tlakem na zvyšování jejich kvality. Také
6
Společnost, kdy vlastníky jsou subjekty veřejného a soukromého sektoru, přičemž subjekt veřejného sektoru vlastní 50 % společnosti.
3
vzhledem k omezeným veřejným zdrojům se zdá být řešením právě růst podílu soukromého sektoru na produkci veřejných služeb. Smluvní zabezpečování může být efektivnější. Umožňuje veřejnému subjektu rychlejší odpověď na měnící se poptávku, využít schopností a dovedností soukromého sektoru, které chybí zaměstnancům veřejné organizace. Jsou přesně dané náklady za službu (součástí smlouvy) a je tedy jasné, za co a kolik bude veřejný subjekt platit. Vytváří konkurenci v systému poskytování veřejných služeb, což má přímý vliv na jejich kvalitu a inovaci co se týče uspokojování potřeb společnosti. Soukromý sektor do procesu poskytování veřejných služeb může vnést potřebnou inovaci, zúročit svoje schopnosti a kromě jiného posílit limitované veřejné zdroje zapojením svého kapitálu, k čemuž dochází prostřednictvím některých typů PPP jako je například DBFO, BOO nebo koncese. V případě DBFO (design-build-finance operate) soukromý sektor vybrané zařízení navrhne, postaví, financuje a následně provozuje. Tyto poměrně složité struktury sice mohou zajistit tak často skloňovanou „better value for money“ nicméně představují i značná rizika, se kterými se jednotliví zadavatelé musí umět vypořádat. Jejich využití v procesu poskytování veřejných služeb se zásadním způsobem promítá do managementu veřejných služeb a znamená pro oba partnery závazky po poměrně dlouhé období (v řádu desítek let). Veřejný zadavatel musí umět přesně definovat výstup, musí být schopen zhodnotit přínos využité metody a porovnat s jinými alternativami, stanovit podmínky partnerství a v neposlední řadě proces monitorovat a důsledně kontrolovat plnění závazků, ke kterým se oba partneři zavázali. Soukromý sektor v roli poskytovatele veřejných služeb v obcích ČR Poskytování veřejných služeb soukromým sektorem není na místní úrovni, tedy na úrovni obcí, nic ojedinělého. Dokládá to množství realizovaných výzkumů: Ochrana (2007)7, Pavel (2004, 20068) Nemec, Meričková (2007)9. Z výsledků výzkumu (Ochrana, 2007) vyplývá, že: •
Většina prověřovaných veřejných služeb je poskytována soukromým sektorem. Konkrétně 90 % výdajů směřujících na zajištění služeb: veřejné osvětlení, údržba komunikací a nakládání s odpadem je alokováno prostřednictvím smluvního zajištění, tedy externím dodavatelem nebo obecní společností (ty obsluhují cca ¼ trhu).
•
Smluvní zajištění má zpravidla charakter smlouvy na dobu neurčitou (90 % u pohřebnictví, 60 – 75 % u ostatních služeb). Měřitelné ukazatele jsou ve smlouvách zakotveny u cca 50 % výdajů. K využití smluvního zajištění dochází především
7
„Analýza způsobů zabezpečování veřejných služeb a zkoumání jejich dopadu na efektivnost veřejných výdajů (komparační analýza ČR a SR). Autoři výzkumu: Ochrana, F., Šumpíková, M., Pavel, J., Nemec, J. a kol. Cílem tohoto výzkumného projektu bylo analyzovat, jak ovlivňuje organizační forma efektivnost zabezpečování veřejných služeb. Zkoumání byly podrobeny některé veřejné služby (celkově se jednalo o 6 typů služeb, které jsou zabezpečovány na místní úrovni – komunální odpad, pohřebnictví, veřejná zeleň, udržování místních komunikací, veřejné osvětlení, čištění odpadních vod). Údaje vychází z Ochrana, F., Šumpíková, M., Pavel, J., Nemec, J. a kol.: Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí, 2007, VŠE, Nakladatelství Oeconomica, Praha, 2007. ISBN 978-80-245-1259 8 Výzkum týkající se metod zabezpečování vybraného okruhu služeb.Výběrové šetření bylo uskutečněno na vzorku 100 obcí na Slovensku. Průzkum se týkal vybraných služeb a sice: údržba místních komunikací (čištění a péče o komunikace), odpadové hospodářství, údržba a provoz veřejného osvětlení, údržba zeleně a správy hřbitova. 9 V letech 2006-2007 byl realizován primární výzkum na vzorku 40 slovenských obcí různých velikostních kategorií. Autoři výzkumu testovali způsoby poskytování u vybraných veřejných služeb (a sice: sběr a odvoz tuhého komunálního odpadu, údržba místních komunikací, údržba veřejného osvětlení, údržba zeleně a pohřebnictví.
4
přímým nákupem u dodavatele. Dále je využíváno otevřené a užší řízení, které má většího významu u služeb, které jsou charakteristické vyšší nákladovostí a potřebou vyšších počátečních investic, a to čištění odpadních vod. •
U způsobu výběru dodavatele byla prokázána závislost mezi velikostí obce a způsobem výběru dodavatele: čím vyšší velikost obce, tím větší využití otevřeného řízení a využití přímého nákupu se snižuje. Tzn. s růstem velikosti obce lze předpokládat transparentnější chování pokud jde o výběr konečného producenta služby.
•
Výzkum upozorňuje na zjevné „neefektivní chování obcí- veřejných zadavatelů“ v procesu rozhodování o způsobu poskytování veřejných služeb. Při výběru formy zajištění služby obce nejčastěji postupují podle „ekonomického10 a jiného kritéria“ (60 %), pouze podle „ekonomického kritéria (30 %) a „jiné kritérium“11 posuzuje 15 %, toto kritérium je nejvýznamnější u čištění odpadních vod a pohřebnictví.
Potvrzuje se předpoklad, že systém poskytování veřejných služeb v českých reáliích se jeví jako nepružný, že jednotliví garanti veřejných služeb nemají tendence a ani motivaci jednou zaběhlý systém měnit. Jestliže obce jednou zvolí formu zajištění služby, zcela výjimečně tuto formu přezkoumávají a tato skutečnost klesá s velikostí obce. Čím menší obce, tím méně přezkoumávání provádí. K přezkumu, pokud k němu dochází, jsou obce motivovány ekonomickými důvody (významné u větších obcí) nebo kombinací důvodů, důvodem může být také postoj vedení obce či jejich občanů. Posuzováno bylo také, jakým způsobem/zdali obce hodnotí kvalitu a úroveň poskytovaných služeb. Kritériem používaným nejčastěji při hodnocení kvality a úrovně poskytnutých služeb jsou ekonomické ukazatele (např. velikost nákladů), ukazatele vyjadřující ekonomickou efektivnost (např. náklady na jednotku služby) však obce sledují ve velmi malé míře. K tomu jim ostatně (negativně) pomáhá systém vedení nákladů prostřednictvím účetní dokumentace. K obdobným výsledkům dochází výzkumy Pavel (2006), Nemec, Meričková (2007): •
Na zkoumaném vzorku obcí se projevily nedostatky co se týče metod zadávání zakázky. Převažují metody bez vyhlášení veřejné soutěže a vybrané služby jsou tak většinou zabezpečovány na základě přímého vyhlášení či výběrového řízení bez uveřejnění (především oblast odpadového hospodářství).
•
Relativně v malé míře jsou zastoupeny obchodní společnosti, které navíc téměř výhradně získaly zakázku bez výběrového řízení a jejich kapacit využívají převážně obce střední velikostní kategorie (5-20 tisíc obyvatel) (Pavel, 2006).
Zajímavé jsou výsledky výzkumu (Nemec, Meričková, 2007) hovořící ve prospěch soukromého poskytování veřejných služeb. Z analýzy výsledků vyplývá, že smluvní zabezpečování většiny sledovaných služeb je z hlediska výdajů z rozpočtu obce v porovnání s interním zabezpečením levnější. Výjimku tvoří údržba zeleně, kde je smluvní zabezpečování podstatně finančně náročnější formou. Výše prezentované výzkumy byly zacíleny na způsob poskytování konkrétních veřejných služeb: údržba místních komunikací, odpadové hospodářství, veřejné osvětlení, apod. K obdobným výsledkům dospěl také vlastní výzkum autorky, uskutečněný v roce 2007. Cílem tohoto výzkumu bylo zjistit podíl, resp. míru účasti soukromých organizací na poskytování 10
„Ze získaných dat však nelze zjistit, co přesně obce používají jako ekonomické kritérium a jak jej konstruují a vyhodnocují.“ (str. 67) 11 Mimo jiné se jedná o kvalitu, nejčastěji dostupnost služby (existence jediného externího zájemce o zabezpečování dané služby).
5
veřejných služeb v rámci vybraných odborů obcí s pověřeným obecním úřadem v Jihomoravském kraji. Šetření mělo také objasnit, jak je upravována případná spolupráce se soukromým partnerem (typ a délka trvání smlouvy, jak a zda vyhlašují výběrová řízení) a rovněž, jak takovou spolupráci daný odbor či pracovník hodnotí (jaký má z jejich pohledu dopad na kvalitu, rozsah a cenu poskytovaných služeb). Výsledky dosavadního výzkumu lze zatím považovat za víceméně orientační, nicméně s dostatečnou vypovídací schopností pro představu o způsobu poskytování místních služeb. Současně vytváří východisko pro další specificky zaměřený výzkum. Součástí dotazníkového šetření byla také doplňková část, jejímž cílem bylo zjistit, jak jsou jednotlivé obce (odbory) informovány o PPP, zda tuto metodu pro poskytování svých služeb využily a současně, jakým způsobem spolupracují s organizacemi, které působí jako institucionální garanti této problematiky na národní úrovni (MF ČR, Asociace PPP, PPP Centrum).12 Bylo osloveno a následně navštíveno všech obcí s rozšířenou působností Jihomoravského kraje. Dotazníkové šetření bylo prováděno vždy na zpravidla pěti vybraných odborech příslušných obcí. Jednalo se zejména o odbor dopravy, odbor regionálního rozvoje, odbor školství, odbor sociálních věcí, odbor životního prostředí a v některých případech také o odbor investiční. Jednotlivé obce mají odlišnou organizační strukturu, proto se i vybrané odbory v jednotlivých případech lišily, výběr však respektoval podobnost činností, které mají jednotlivé odbory ve své gesci). Z výsledků dotazníkového šetření vyplývá13, že odbory zkoumaných obcí využívají soukromých poskytovatelů k zajištění těchto služeb: údržba zeleně a veřejného prostranství, údržby a opravy, veřejné osvětlení, doprava, údržba městských komunikací, odpadové hospodářství, pečovatelské a asistenční služby, azylové služby, středisko volného času, pořádání vzdělávacích seminářů a prevence, apod.14 Smlouvy se soukromou organizací jednotlivé odbory sjednávají zpravidla na dobu určitou a jedná se především o smlouvy krátkodobé (do 5 let). Smlouvy na dobu neurčitou jsou využívány pouze některými odbory, a to pro zajištění služeb jako je veřejné osvětlení, údržba komunikací, odpadové hospodářství, opravy a údržba (kotelny, sportoviště). Na otázku, zda zamýšlejí současný způsob poskytování služeb změnit, odbory odpovídaly negativně, popř. vůbec. Pouze jeden z odborů zvažuje změnu soukromého poskytovatele a to z toho důvodu, že je „drahý“. Naopak jeden odbor uvažuje o rozšíření účasti soukromého sektoru. Odbory využívají soukromých organizací převážně z důvodu nedostatečných vlastních kapacit (tento důvod se v odpovědích objevoval nejčastěji) a odbornosti (specializace), kterou disponují právě soukromí poskytovatelé. Často se v odpovědích vyskytovaly argumenty pro využití soukromých organizací z důvodu rychlejšího zajištění služby, vyšší kvality služby, nižší ceny, ale také zrušení komunální (příspěvkové) organizace, která danou službu dříve poskytovala. Zřídka se objevuje rozhodnutí o využití soukromých organizací z důvodu reakce na poptávku obyvatel (doplnění služby) a snahy o zvýšení konkurence.
12
Výsledky výzkumu týkající se problematiky PPP budou prezentovány v závěrečné části příspěvku. Podrobněji viz příloha 1. 14 Ve výčtu nejsou uvedeny služby, u kterých je soukromé poskytování přirozené a široce akceptovatelné, tedy služby jako investiční výstavba, projektová činnost, územní plánování, znalecké posudky, apod. a to z toho důvodu, že se jedná o služby, kde je vzhledem k jejich charakteru, poskytování prostřednictvím soukromých organizací předurčeno. 13
6
2. PŘEDPOKLADY OBCÍ ČR K VYUŽITÍ PPP V POSKYTOVÁNÍ JIMI GARANTOVANÝCH SLUŽEB Z výsledků výše prezentovaných výzkumů týkajících se způsobů poskytování místních služeb vyplývá, že české obce sice pro poskytování jimi garantovaných služeb využívají soukromých organizací, nicméně mnohdy se jedná o netransparentní výběr konečného producenta přímým zadáním15 a uzavírané smlouvy mají zpravidla krátkodobý charakter. V případě podlimitních veřejných zakázek zákon o veřejných zakázkách umožňuje zjednodušené zadávání, avšak je nutné dodržovat zásady dané touto normou, jako jsou transparentnost, nediskriminace a rovné zacházení. Pokud se jedná o zakázky malého rozsahu, využití PPP zřejmě postrádá svůj význam, je totiž určeno pro rozsáhlé investiční projekty. Nicméně jednodušší struktury jako je O&M mohou být využity právě při zajišťování údržby a oprav. Jak vyplývá z provedeného dotazníkového šetření (Řežuchová, 2007), lze nalézt případy, kdy má obec právě na tuto službu uzavřenu se soukromým dodavatelem smlouvu na dobu neurčitou, bohužel z dotazníkového šetření již nevyplývá, jakým způsobem v tomto případě obec při zadávání zakázky postupovala, tedy zda byly např. využity zásady zákona o veřejných zakázkách. Při zadávání zakázky sice obce uvádí, že postupují podle ekonomických kritérií (Ochrana, 2007), ale až na výjimky nesledují náklady na jednotku výkonu. Tato skutečnost spolu s neexistencí nákladových středisek v podstatě obci znemožňuje vyčíslit reálné náklady, které vynakládají na poskytované služby a v praxi tak často dochází k jejich podhodnocování. To potom může vést k neefektivnímu chování veřejného subjektu, který tak v podstatě není schopen porovnat jednotlivé způsoby poskytování, tedy interní a externí. Právě analýza jednotlivých způsobů poskytování a výběr té, která zajistí „better value for money“, je předpokladem pro využití PPP. U složitějších struktur PPP projektů je veřejný subjekt nucen vypracovat studii proveditelnosti, která má prokázat, že byla vybrána nejlepší možná varianta, finanční potřeby na výstavbu a provoz byly přesně odhadnuty, investice je trvale udržitelná a byla určena rizika. Pro využití zejména složitějších typů PPP je nezbytné, aby veřejní zadavatelé disponovali určitými schopnostmi. Veřejný subjekt musí být schopen přesně definovat výstup, stanovit podmínky spolupráce, odhadnout budoucí poptávku, určit, jaký rozsah rizik bude převeden na soukromý subjekt a v neposlední řadě monitorovat a kontrolovat plnění smluvních závazků. Nesplnění těchto kritériích může vést k selhání partnerství. Toho jsou ostatně důkazem některé neúspěšné projekty (Dálnice M1/M15, Maďarsko, Nova Scotia public schools construction, Canada, California Power Crisis, USA, Manila Water Privatization, Chorvatsko, apod.) Celosvětově je cca 5 % realizovaných PPP projektů neúspěšných.16
15
„Celkový odhad ztrát v důsledku neefektivnosti a neprůhlednosti v roce 2004 tvořil 32,4 mld. Kč (15 mld. Kč na obecní úrovni a 17,4 mld. na centrální úrovni). Na obecní úrovni je vynakládána značná část veřejných prostředků na nákup zboží a služeb od soukromých subjektů. Efektivnost těchto vynaložených prostředků je do značné míry závislá na zvolených metodách zadání. Na základě poznatků obecné teorie lze předpokládat, že největší ztráty bude možné identifikovat v případech, kdy rozhodování o nákupu zboží a služeb neprochází standardně přes obchodní soutěž (ať již otevřenou nebo uzavřenou), ale je řešeno zadáním z volné ruky soukromému subjektu nebo i obchodní firmě s majoritní účastí obce. Náklady při zajišťování veřejných služeb přepočtená na osobu se liší v případě, kdy byla použita určitá forma soutěže oproti situaci, kdy byla zakázka svěřena obchodní firmě s majoritní účastí obce nebo zadána zcela bez výběrového řízení. U sledovaných obcí15 byla průměrná cena na osobu v případě zadání bez soutěže o 13,5 % vyšší než při použití soutěže. Obce v roce 2004 vynaložily na nákup zboží a služeb kolem 171 mld. Kč. Na základě provedeného šetření je cca 75 % výdajů vyplaceno buď zadáním z volné ruky nebo firmě s majoritní účastí obce. Odhad neefektivně vynaložených veřejných zdrojů ve veřejných zakázkách v České republice v roce 2004, Transparency International, http://www.transparency.cz/index.php?id=2723 16 www.pppcentrum.cz
7
V současné době v ČR probíhá realizace prvních pilotních projektů (5 na národní úrovni, jeden realizovaný statutárním městem Brnem a projekt Krajská nemocnice Pardubice), přičemž prozatím neexistuje důvod domnívat se, že by se využití PPP projektů rozšířilo i na místní úroveň. Z výsledků výzkumu (Řežuchová, 2007) vyplývá, že, navzdory existenci metodik a podpory PPP Centra, na úrovni obcí neexistuje vyhovující institucionální zázemí, které je pro realizaci PPP projektů nezbytné. Shrnutí výsledků výzkumu: Tato metoda poskytování veřejných služeb není známa 44 % dotazovaných, 48 % má povědomí o tom, že metoda PPP existuje a 8 % se domnívá, že jejich informace o PPP jsou na dobré úrovni. Přestože bychom se zcela logicky mohli domnívat, že úroveň znalostí o PPP bude na jednotlivých oborech v rámci jedné obce s pověřeným obecním úřadem na stejné úrovni, ze získaných odpovědí lze konstatovat, že tomu tak není. Odbory v rámci jednoho úřadu odpovídají poměrně odlišně, a to v celé škále, kterou otázka nabízela (tedy: nejsme informováni o metodě PPP, máme povědomí, jsme dobře informováni). Mezi informovaností na jednotlivých odborech sice existují odlišnosti (53 – 69 %) ale tento interval není nijak velký. Výjimku ovšem tvoří odbor sociálních věcí (přesný název odlišný v rámci jednotlivých úřadů), kde je informovanost o PPP pouze 32 %. Přibližně 50% odborů, které mají alespoň povědomí o problematice PPP, získala své informace pouze ze sdělovacích prostředků, ostatní svoje znalosti obohatili účastí na odborných seminářích pořádaných např. MF ČR, MV a JMK. O informovanost některých odborů (jedná se však o zanedbatelnou část) se zasloužila Asociace PPP, zatímco PPP Centrum, které má mimo jiné vystupovat jako poradní orgán v této oblasti, se v dotaznících až na jednu výjimku jakožto informátor neobjevilo. Až na naprosté výjimky není na obcích s rozšířenou působností zřízen odbor nebo alespoň vymezen pracovník, který by se problematice PPP věnoval. Pouze jediný úřad má vyčleněný odbor, který se touto problematikou blíže zabývá a zřejmě působí jako poradní orgán pro investiční akce uskutečňované v rámci jiných odborů, bohužel se na tom neshodnou ani všechny odbory příslušného úřadu. Z dotazníkového šetření vyplývá, že v rámci obcí s rozšířenou působností JMK bylo pravděpodobně realizováno 7 projektů prostřednictvím PPP, přinejmenším tedy způsob, jakým své služby tyto odbory zajišťují, vykazuje charakteristiky PPP. Jedná se o provoz kotelen škol (smlouva na dobu neurčitou), rekonstrukce vo. Příslušné odbory však současně uvedly, že metoda PPP jim známa není. Proto nelze s určitostí tvrdit, že se opravdu jedná o PPP projekty. Zjišťování konkrétní podoby spolupráce se soukromým subjektem u těchto projektů bude cílem dalšího výzkumu. Celkem 12 odborů hodlá PPP projekty realizovat v blízké budoucnosti a 5 odborů PPP projekty již připravuje. Služeb či poradenství MF ČR využívá 17 odborů. Pouze jeden odbor využívá služeb Asociace PPP a stejně tak právě jeden služeb PPP centra. 3. CASE STUDY: MOŽNÉ FORMY SOUKROMÉHO POSKYTOVÁNÍ NA PŘÍKLADU SLUŽEB V OBLASTI VODOHOSPODÁŘSTVÍ
Jak vyplývá z výše prezentovaných výsledků realizovaných výzkumů, obce v ČR ve značné míře využívají soukromých subjektů pro poskytování jimi garantovaných služeb. Tato spolupráce má však v českých podmínkách velmi omezenou podobu. V podstatě se jedná o využití smluvního zajištění služby, které má zpravidla krátkodobý, v ojedinělých – spíše výjimečných případech – pak dlouhodobý charakter. Služby jsou přitom ve značné míře přímo nakupovány u soukromého poskytovatele nebo prostřednictvím užšího řízení. Takováto podoba spolupráce se soukromým sektorem je však pouze jednou z možných forem, které jsou v zahraničí běžně využívány. Jedná se o širokou 8
škálu možných forem, kterých mohou veřejně soukromá partnerství nabývat, a to sice od smlouvy o poskytování služby až po složité struktury, jako je DBFO. Je obecně známo, a v metodických materiálech je to často zmiňováno, že se k PPP projektům musí přistupovat s určitou obezřetností a u každé konkrétní veřejné služby využití PPP posuzovat individuálně. Z tohoto důvodu se autorka v následujícím textu zaměřuje na možnosti využití jednotlivých typů PPP u konkrétní veřejné služby, kterou jsou veřejné služby v oblasti vodohospodářství. Oblast vodohospodářských a kanalizačních služeb se zejména v tranzitivních ekonomikách zpravidla vyznačuje provozními nedostatky a chybějícími zdroji na výstavbu a rekonstrukci zastaralých systémů. Mezi problémy, kterým musí tyto země čelit v případě poskytování služby prostřednictvím veřejné organizace, Grimsey a Lewis (2004) uvádí, že výnosy, které veřejným subjektům plynou z poskytování služby, nedosahují výše nákladů nutných na provoz zařízení, panuje zde však nedůvěra vůči soukromému poskytování, původní zastaralá a mnohdy nevyhovující infrastruktura a provozní neefektivnost. Uvedené problémy jsou takového druhu, které může účast soukromého sektoru pomoci vyřešit. Využití PPP (např. DBFO) může do sektoru přinést soukromý kapitál potřebný pro nahrazení, rekonstrukci nebo modernizaci stávajícího zařízení. Stejně tak manažerské schopnosti mohou odstranit častou neefektivnost v samotném provozu zařízení a přinést inovace vedoucí ke zkvalitnění poskytované služby. Nelze primárně stanovit, že daná služba musí být poskytována na základě určitého (a pouze jednoho) typu PPP, který by byl na tuto službu uplatňován v každé zemi, kde mohou být rozdílné výchozí podmínky. Následující tabulka znázorňuje množství odlišných způsobů, jejichž prostřednictvím může díky participaci soukromého sektoru docházet v tomto sektoru ke zlepšení Tabulka 1: Alternativní přístupy účasti soukromého sektoru ve vodovodním a kanalizačním hospodářství Charakteristika Časový horizont Vlastnictví zařízení Provozní zodpovědnost Zodpovědnost za investování Prostředí spotřebitelů Toky výnosů
O&M – provoz a údržba 2-5 let Veřejné
Pronájem
BOT concession
Koncese (čistá)
Prodej
10 let veřejné
10-20 let Veřejné
20-30 let veřejné
Trvale Soukromé
Soukromá
soukromá
Soukromá
soukromá
Soukromá
Veřejná
veřejná
Soukromá
Soukromá
Soukromá
Vláda
Maloobchodní spotřebitelé Předmět tržního risku
Vláda
Maloobchodní spotřebitelé Předmět tržního risku
Maloobchodní spotřebitelé Předmět tržního risku
Stanoven Smluvní platby poplatek za následující po službu výstavbě Pramen: Převzato od Haarmeyer a Mody (1997) In Grimsey a Lewis (2004)
Tabulka znázorňuje spektrum forem veřejně-soukromých partnerství, která lze využít při poskytování služeb v oblasti kanalizací a vodohospodářství. Od „nejednodušší“ formy známé jako O&M (operate and maintance), kdy soukromý subjekt zařízení provozuje a provádí údržbu za předem stanovený poplatek od veřejného subjektu po dobu zpravidla nejdéle 5 let, až po privatizaci daného zařízení. V případě BOT projektů (build-operate-transfer) soukromý sektor zařízení postaví, provádí provoz a následně v termínu, který je součástí smluvních podmínek převádí zařízení na 9
veřejný subjekt. V případě Full utility concession soukromý sektor provádí nejen výstavbu zařízení a provoz, ale současně výstavbu také financuje, a to prostřednictvím uživatelských poplatků, které má na základě udělené koncese právo od uživatelů služby vybírat. Tyto typy partnerství jsou zpravidla využívány zeměmi s urgentní potřebou řešení nevyhovujícího systému, které mají k dispozici limitované zdroje. Následující schéma ukazuje, jakým způsobem danou službu poskytují některé ze zemí. Možnosti zajištění služeb v oblasti vodního hospodářství (vodovodní systémy a kanalizace) ∗
vlastnictví zařízení a provoz v rukách veřejného sektoru – obvyklé v mnoha zemích
∗
vlastnictví zařízení veřejným sektorem a řízení provozu soukromým sektorem – typické pro Francii, vodní hospodářství je řízeno na základě affermage kontraktů – koncese (franšíza) na zařízení, které je vlastněno veřejným sektorem a vyznačuje se dlouhodobým trváním (10-12 let).
∗
PFI model: Turecko, Čína – BOT/BTO kontrakty, převod rizika a plateb na veřejný sektor (platby uskutečňuje namísto konečných uživatelů veřejný sektor).
∗
Koncese: běžně se vyskytuje v rozvíjejících se zemích. Soukromý sektor vystaví nový vodovodní systém, vybírá poplatky od uživatelů (ty jsou regulovány veřejným sektorem nebo upraveny v rámci koncesní smlouvy), přebírá na sebe riziko poptávky. Musí být definován výstup, tedy kvalita služby a její dostupnost. Na konci termínu koncese dochází k převodu na veřejný subjekt. Příkladem využití koncese je Rumunsko. V roce 2000 byla francouzské společnosti Vivendi udělena koncese (na dobu 25 let) na provoz vodovodu a modernizace potrubních služeb v Bukurešti (nový systém a modernizace stávajícího vodovodního systému).
∗
Privatizace (BOO, build-own-operate): Anglie. Státem vlastněné zařízení bylo převedeno na soukromý sektor. Veřejný subjekt se do procesu zapojuje prostřednictvím instituce Water Services Regulator, která stanovuje maximální hranici nákladů a zajišťuje určitou míru konkurence na straně nabídky; obdobný systém lze nalézt také v Chile.
Zpracováno podle: Yescombe, 2007, str. 11 a D&P (2001), American Chamber of Commerce (2002), United Nations (2002), von Hirschhausen (2002), European Investment Bank (2004) In Grimsey, D., Lewis M., K.: Public Private Partnerships, The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance., Edward Elgar Publishing Limited, Massachusetts, USA, 2004. ISBN 1 84064 711 6.
Na závěr příklad úspěšně realizovaného PPP projektu v bývalé postkomunistické zemi (zpracováno podle Grimsey a Lewis (2004)). Jedná se o koncesní projekt na zajištění vodovodních služeb pro 1,2 milionů obyvatel a kanalizačního systému v hlavním městě Bulharska, Sofii. Tento projekt je jednou z prvních koncesí na danou službu ve východní Evropě realizovaný touto formou z důvodu limitovaných veřejných zdrojů. Původní systém se vyznačoval zastaralou infrastrukturou, nízkou provozní efektivností, nízkou úrovní výnosů a ztrátami. Prostřednictvím projektu došlo k zapojení soukromých investic ve výši 150 milionů dolarů. To bylo spolu s úmyslem významně zlepšit kvalitu poskytovaných služeb odpovídajících standardům EU motivem a důvodem silné veřejné podpory (ale i podpory EBRD) realizace projektu. Komise pro veřejné zakázky spolupracovala spolu s poradci na vytvoření detailní dokumentace a řídila rovněž celý výběrový proces, který byl nastaven tak, aby podpořil zájem 10
předních mezinárodních poskytovatelů. Prověřovací fázi se podrobilo osm potenciálních zájemců a k užšímu řízení byla přizvána čtyři konsorcia k projednání detailních nabídek. Vítězem se stala Sofijska Voda AD (International Water Ltd.), která požadovala navýšení spotřebitelského poplatku pouze o 15 % bez jakékoli účasti veřejného subjektu. Služba je poskytována prostřednictvím SPV (společné společnosti), kde hlavní podíl (75 %) a kontrola řízení (management) je na straně soukromého partnera International Water UUJ (Sofia). Municipalita si skrze jí vlastněnou vodohospodářskou jednotku Vodosnabdajavne I Kanalizatsia EAD (ViK) ponechala menšinový podíl a účast na řízení prostřednictvím zástupce ředitele a akcionáře. EBRD poskytla úvěr v hodnotě 35 mil EUR. Zbytek, cca 20 mil EUR byl financován nově založenou společností. Projekt získal mnoho ocenění, včetně Best International PPP of the Year (Public Private Finance Awards 2001), Deal of the year – Central and Eastern Europe (Privatization Internationl, Leden 2001) a Water Project of the Year Central and Eastern Europe (Global Finance, January 2001). Faktory, které vedly k úspěšné realizaci projektu byly především jasně stanovený cíl (účel), angažovanost municipality v procesu, rentabilní (přijatelná) transakční struktura, odpovídající regulační rámec, silná konkurence mezi nabízejícími a strukturovaná a postupná dohoda. ZÁVĚR Cílem příspěvku bylo posoudit současný způsob poskytování místních veřejných služeb, přičemž pozornost byla zaměřena na míru účasti soukromého subjektu a formy vzájemné spolupráce. Na konkrétních veřejných službách (vodohospodářské a kanalizační) bylo poukázáno na množství způsobů, kterými lze tyto služby prostřednictvím veřejně-soukromého partnerství poskytovat. Jak může právě participace soukromého subjektu přispět k efektivnější alokaci veřejných zdrojů a vyřešit nedostatky typu: zastaralá infrastruktura, špatný management, provozní neefektivnost, nedostatečný investiční kapitál, apod. Z výsledků relevantních výzkumů zabývajících se problematikou poskytování veřejných služeb na úrovni obcí ČR vyplývá, že sice obce soukromých organizací využívají, avšak ve většině případů se jedná o neracionální/neefektivní chování, které lze identifikovat následovně: -
K výběru soukromého dodavatele často dochází (zejména v případě menších obcí) přímým nákupem, u něhož lze předpokládat minimálně netransparentnost a tedy porušení jedné ze zásad zákona o veřejných zakázkách.
-
Obce nejsou motivovány (dalo by se zčásti mluvit o neochotě) prověřovat dosavadní způsob poskytování služeb. Přezkum provádí výjimečně. Dle Ochrany (2007) k němu dochází z ekonomických důvodů nebo na základě podnětu ze strany vedení obce nebo jejich občanů. V ojedinělých případech (Řežuchová, 2007) se jedná o snahu zkvalitnit služby a reagovat na poptávku obyvatel.
-
Neexistuje základna pro hodnocení jednotlivých variant poskytování služeb, tedy výběr té nejvhodnější. Obce (až na výjimky) nesledují reálné náklady na poskytování služby.
Na základě těchto skutečností prozatím nelze předpokládat schopnost obcí využít pro poskytování svých služeb složitějších typů veřejně-soukromých partnerství. Ani informovanost jednotlivých odborů o problematice PPP není zrovna příznivá. O to víc je zarážející vezmeme-li v úvahu, že některé obce Jihomoravského kraje (dle dotazníkového šetření) hodlají PPP projekty realizovat v nejbližší době a některé dokonce uvádí, že PPP 11
projekty již připravují. Tvrzení, že tyto projekty - pokud se o PPP projekty vůbec jedná – musí nutně skončit neúspěchem, si však žádá podrobnou analýzu konkrétní situace. LITERATURA [1]
BEBLAVÝ, M., SIČÁKOVÁ-BEBLAVÁ, E.: Inštitucionálne dilemy při zabezpečení verejných služieb, Transparency International Slovensko, Bratislava, 2006, ISBN 8089244-10-6
[2]
GRIMSEY, D., LEWIS M., K.: Public Private Partnerships, The Worldwide Revolution in Infrastructure Provision and Project Finance., Edward Elgar Publishing Limited, Massachusetts, USA, 2004. ISBN 1 84064 711 6.
[3]
PAVEL, J.: Metódy zabezpečovania vybraného okruhu služieb obcami na Slovensku a vztah k nákladovej efektívnosti.[online], [cit-12-06-08], dostupné na http://www.transparency.sk/PPP/docs/metody.pdf
[4]
PAVEL, J.: Efektivnost a transparentnost obecních obchodních společností, Transparency International, ČR, [online], [cit-15-05-08]dostupné na http://www.bezkorupce.cz/samosprava/prilohy/TIC_obecni_firmy.pdf
[5]
MEDVEĎ, J.,NEMEC,J.,ORVINSKÁ,M.,ZIMKOVÁ,E.: Verejné finance, SPRINT, Bratislava 2005, ISBN 80-89085-32-2
[6]
NEMEC, J., MERIČKOVÁ, B.: Zmluvne zabezpečovanie veejných služieb v rozmere efektívnosti a kvality, In In the XIIth Ingernational Conference, Theoretical and Practical Aspects of Public Finance,. University of Economics, Prague, 2007. ISBN 978-80-245-1188-7
[7]
Odhad neefektivně vynaložených veřejných zdrojů ve veřejných zakázkách v České republice v roce 2004, Transparency International, [online], [cit-15-11-08], dostupné na http://www.transparency.cz/index.php?id=2723
[8]
OCHRANA, F., ŠUMPÍKOVÁ, M., PAVEL, J., NEMEC, J. A KOL.: Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí, 2007, VŠE, Nakladatelství Oeconomica, Praha, 2007. ISBN 978-80-245-1259
[9]
SAVAS,E.S.: Privatization and public-private partnerships, New York: Seven Bridges Press, 2000. ISBN 1-56643-073-9
[10] YESCOMBE, E. R.: public-private partnerships, Principles of Policy and finance, London, UK, 2007. ISBN 978-0-7506-8054-7.. [11] Webové stránky PPP centra, www.pppcentrum.cz
12
PŘÍLOHA 1: Podíl a způsob využití soukromých organizací při poskytování veřejných služeb garantovaných pověřenými obecními úřady Jihomoravského kraje Tabulka č. : Podíl a způsob využití soukromých organizací při poskytování veřejných služeb v rámci sledovaných obcí. Odbor
Typ služby
Majetku a investic
Investiční výstavba (4 z 9), údržba zeleně, komunikací, veřejného prostranství (3 z 9)*
Odbor technický a investiční (odpovědělo 6 odborů).
Projektové práce, veřejné osvětlení a doprava, údržba bytového fondu. Projektová dokumentace, posudky, územní plánování, stavební práce, strategický rozvoj. Územně plánovací dokumentace, projekční činnost, investiční výstavba a svoz odpadu. Pečovatelská služba, asistenční služby (v5 případech zajišťována převážně SO), doplňkové služby** Údržba a oprav budov, střediska volného času, vysílání TV, kulturní akce, pořádání
Stavebního a územního plánu (9)
Regionální rozvoj (9)
Odbor sociálních věcí a zdraví (19)
Odbor školství a kultury (12)
Využití SO
V převážné míře využívá S0 4 odbory
SO využívají v převážné míře 5 odobrů, ojediněle 1 a vůbec 3.
Právní subjektivita S0 Převážně jsou využívány a.s., s.r.o. V některých případech OSVČ a pro pomocné práce i NO. Ziskové SO, v 1 případě založení obchodní společnosti (obec vlastní 75 %). Ziskové firmy
Ojediněle k zajištění kulturních akcí a bytového hospodářství. 11 z 19 odborů využívá SO v převážné míře, nebo alespoň z poloviny. 6 oborů vůbec V převážné míře (6), ojediněle (jednorázově) (4), vůbec (2)
V 11 případech NO, ziskové organizace (asistenční služba, pohotovost lékáren, charita) (5) Převážně ziskové organizace, neziskové organizace – pomoc při organizování
Typ smlouvy
Důvody pro využití SO
Převážná část smluv je na dobu určitou a jedná se o smlouvy krátkodobé. 6 z 9 odborů využívá podlimitních zakázek a 6 odborů uzavírá smlouvy s SO na základě vnitřního předpisu. Smlouvy na dobru neurčitou (1 odbor tak má většinu smluv) i určitou
Z důvodu nedostatku vlastních zdrojů, soukromé organizace jsou schopny zajistit danou službu rychleji a mají potřebné zázemí nutné k výkonu dané činnosti, nahodilá potřeba některých VS. Vyšší kvalita (2), odbornost (2), nedostatečná kapacit a rychlost
Smlouva převážně na dobu určitou, v jednom případě na dobu neurčitou.
Specializace SO
Veškeré smlouvy jsou sjednávány na dobu určitou, v 1 případě střednědobé smlouvy na 5 let.
Odbornost, nedostatečná kapacita odboru, zrušení komunální organizace.
Krátkodobé smlouvy
Nedostatečná kapacita, SO je levnější, doplňkové služby z důvodu poptávky obyvatel a zvýšení konkurence. Zrušením příspěvkové organizace (2)
Smlouvy na dobu určitou (4), smlouvy na dobu neurčitou (6) – pořádání seminářů, organizace akcí, údržba a opravy, převážně podlimitní.
Vyšší kvalita, nižší cena, nedostatečná kapacita odboru, z důvodu zrušení komunální organizace (2)
13
Odbor dopravy (15)
Odbor životního prostředí (12)
seminářů a vzdělávání pracovníků Veřejné osvětlení, letní a zimní údržba komunikací, IDS,
Odpadové hospodářství, likvidace škod, vzorky vod a půd, správa zeleně a hřbitova,
V převážné míře (2), ojediněle (5) ojediněle na znalecké posudky, dopravní značení a MHD., vůbec (5) V převážné míře (10), ojediněle (5), vůbec (5)
akcí
Nadlimitní v případě provozu kotelny
Většinou s.r.o, a.s., a také FO.
Smlouvy na dobu neurčitou (2) – provozování veřejného osvětlení a údržba komunikací, na dobu určitou – řešení přestupku, MHD a krátkodobé opravy
Nedostatečná kapacita k řešení některých činností, neschopnost či neoprávněnost řešit některé situace, zrušení komunální organizace (1)
Většinou a.s., NO (7)*** Založení obchodní spol. (50 % podíl obce) na odpad.
Převážně na dobu určitou, smlouva o dílo či službu, objednávka u SO,
Nedostatečná kapacita odboru, levnější prostřednictví SO, rychlejší, zánik PO (4)
Pramen: autorka Pozn: * v tabulce jsou uvedeny služby, které se v rámci odboru nejvíce opakovaly, kromě těchto byly uvedeny i opravy a údržba odpadu a osvětlení, u obou vždy 1 x. ** prevence, poradny, azylové služby *** myslivecké sdružení, osvětové akce.
14
