EFEKTIVNÍ POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB MUNICIPÁLNÍMI OBCHODNÍMI SPOLEČNOSTMI EFFECTIVE DELIVERY OF PUBLIC SERVICES BY PUBLIC ENTERPRISES

INPROFORUM Junior 2012, České Budějovice, ISBN 978-80-7394-382-0

EFEKTIVNÍ POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB MUNICIPÁLNÍMI OBCHODNÍMI SPOLEČNOSTMI EFFECTIVE DELIVERY OF PUBLIC SERVICES BY PUBLIC ENTERPRISES KOČKOVÁ, Hana Abstract The work deals with the efficient provision of public services. The report aims to: a) analyze and compare the forms of provision public service, b) analyze the provision public service of public enterprise. The main task of the municipalities is the provision of public services to its Citizen. Community should ensure that public services are provided at the highest quality at the lowest cost. The paper analyzed the public enterprises of municipalities with extended powers in the South Bohemian and West Bohemian Region, This paper deals with the close community property shares in companies, analysis of business and municipal companies closer analysis of companies engaged in providing services and companies that manage forests. A positive aspect of these companies is greater flexibility in accounting, taxation and property management. Downside is that these companies are regulated by the Commercial Code, which may endanger the transparency and efficiency. Key words: public services, city, public enterprise, efficiency. JEL Classification: H41 Abstrakt Tento příspěvek se zabývá efektivním poskytováním veřejných služeb. Cílem příspěvku je a) analyzovat a porovnat formy poskytování veřejných služeb, b) analyzovat efektivnost poskytování veřejných služeb municipálními obchodními společnostmi. Hlavním úkolem obcí je poskytování veřejných služeb pro své občany. Obec by měla zajistit, aby byly veřejné služby poskytovány v co nejvyšší kvalitě a za co nejnižší náklady. V příspěvku jsou analyzovány municipální společnosti obcí s rozšířenou působností v Jihočeském a Plzeňském kraji. Příspěvek se blíže zabývá majetkovými podíly obcí v obchodních společnostech, analýzou předmětu podnikání municipálních společností a bližší analýze společností zabývajících se poskytováním služeb a společností hospodařících s lesy. Pozitivem těchto společností je větší flexibilita v účetnictví, daních a hospodaření s majetkem. Negativem je, že tyto společnosti se řídí obchodním zákoníkem, což může vést k ohrožení transparentnosti a efektivnosti. Klíčová slova: veřejné služby, město, obchodní společnost, efektivnost. Úvod Hlavním úkolem obcí je poskytování veřejných služeb. V rámci zajištění efektivnosti se musí rozhodnout, zda budou služby poskytovat ve vlastní režii nebo prostřednictvím externího dodavatele. Obec by měla zajistit, aby byly veřejné služby poskytovány v co nejvyšší kvalitě za co nejnižší náklady. Je třeba si uvědomit rozdíl mezi zajišťováním 191

INPROFORUM Junior 2012, České Budějovice

a poskytováním veřejné služby. Zatímco produkci veřejných služeb může obec svěřit externímu subjektu, financování zůstává v její působnosti. Příspěvek se zabývá porovnáním forem poskytování veřejných služeb, obchodním společnostem, které jsou 100% vlastněny městy a efektivnosti těchto společností z pohledu veřejných zakázek. Pro analýzu byly vybrány města s rozšířenou působností Jihočeského a Plzeňského kraje. Hlavním úkolem obcí je poskytování veřejných služeb pro své občany. Tyto služby jsou obcí poskytovány buď bezplatně, nebo za poplatek, který nepokryje náklady, které jsou s touto službou spojeny. Aby nedocházelo k plýtvání zdrojů, měly by být tyto služby poskytovány na principu hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti. Značnou část těchto služeb zajišťují obce vlastními zaměstnanci, popř. organizační složkou, příspěvkovou organizací. Stále častěji dochází k zajišťování veřejných služeb obchodní společností, kterou obec 100% vlastní. Pozitivem těchto společností je větší flexibilita v účetnictví, daních a hospodaření s majetkem. Negativem je, že tyto společnosti se řídí obchodním zákoníkem, což může vést k ohrožení transparentnosti a efektivnosti. Literární přehled Obce zajišťují pro své občany veřejné služby. Dle Ochrany (2007) jsou veřejné služby z hlediska jejich ekonomického charakteru především veřejnými (kolektivními) statky veřejné spotřeby. Co jsou vlastně veřejné služby. Dle Humphreyse (1998) můžeme veřejné služby definovat jako služby, které jsou zcela nebo z části financovány z daní. Musgrave, Musgraveová (1994) definují veřejné statky jako „statky, které jsou dostupné bez poplatků jednotlivých spotřebitelů. Jak se vyrábějí, nehraje roli.“ Zajišťování veřejných statků územní samosprávou souvisí s využitím alokační funkce veřejných financí, která je tradičně decentralizována. Základní otázkou při využití alokační funkce na různých vládních úrovních je rozhodnutí, zda veřejné statky mají být zabezpečovány a financovány centralizovaně ze státního rozpočtu, nebo decentralizovaně z rozpočtů jednotlivých stupňů územní samosprávy. Tato otázka se řeší v návaznosti na analýzu prospěchu, to znamená, kdo má prospěch z veřejného zabezpečování a financování veřejných statků. (Peková, 2004) Také využívání municipálních podniků vyplývá s existující decentralizace ve veřejném sektoru. Administrativní decentralizace je zaměřena na rozdělení pravomoci, odpovědnosti a fiskálních zdrojů k poskytování veřejných statků mezi různé úrovně veřejné vlády. Jedná se o přenos odpovědnosti za plánování, financování a řízení některých veřejných funkcí z centrální vlády a na jí podřízené místní jednotky nebo na částečně autonomní veřejné podniky. (Jílek, 2008) Prostřednictvím municipálních podniků a neziskových organizací je vhodné zabezpečovat veřejné statky pro občany tehdy: - jde-li o nezbytné služby, - není-li konkurenční prostředí, - nebude-li možné v konkurenčním prostředí najít soukromou firmu ochotnou zajišťovat veřejné statky pro občany. (Peková, 2004) Dle Provazníkové (2007) konkurenční prostředí mezi jednotlivými alternativními typy organizací vede obecně k vyšší hospodárnosti ve výdajích a lepší kvalitě poskytovaných služeb. Proto je vhodné, aby službu zajišťovaly jak obecní, tak soukromé organizace ve vzájemné konkurenci na základě výběrového řízení.

192


Mezi výdaje na zabezpečení čistých veřejných statků patří na municipální úrovni výdaje na: - udržení veřejného pořádku a bezpečnosti, tzn. např. výdaje na financování obecní policie a hasičů, - veřejné osvětlení, - veřejné komunikace, tzn. ulice, chodníky apod. - veřejná zeleň - likvidace negativních externalit, např. provoz a výstavba čističek odpadních vod, budování veřejných kontrolovaných skládek odpadů, třídění a likvidace odpadů apod. - vlastní správa. (Peková, 2004) Obce si mohou zvolit formu, jakou budou veřejné služby poskytovat. Formy poskytování veřejných služeb jsou pro názornost rozděleny v následující tabulce 1. Tabulka 1 – Formy poskytování veřejných služeb

Organizační Organizační vydělení v rámci vydělení sektoru s využitím obchodního práva

Externí zajištění se Klasické zachováním zajištění majetkového vlivu

PPP

Obchodní společnost s minoritním l i b Klasické zadání soukromému subjektu

Obchodní společnost s majoritním

Obchodní společnost vlastněná

Obchodná společnost vlastněná obcí

Příspěvková organizace

Externí

Rozpočtová organizace

Zaměstnanci obecního úřadu

Interní

externí

Zdroj: (Pavel, 2008)

Negativa poskytování veřejných služeb prostřednictvím rozpočtové organizace jsou: - jejich začlenění do rozpočtu je jen málo pobízí k co největšímu zisku, či snižování nákladů, - jejich skutečné náklady lze obtížně zjistit, mnohé z nich nejsou odděleny od celkových režijních nákladů úřadu, - vyznačují se malou mzdovou pružností. Výhody: přímá kontrola a vliv obce nad jejich činností. Výhody poskytování veřejných služeb příspěvkovou organizací: - PO jsou již více motivovány k tomu, aby služby poskytovaly efektivně, protože nesou náklady na jejich provozování, mají větší volnost při odměňování zaměstnanců a mohou bez omezení ponechat případný nerozpočtovaný provozní přebytek. Co rozumíme vlastně pod pojmem municipální obchodní společnost. Dle Ramanadhama (1991) je to organizace, která spojuje prvky veřejného sektoru a podnikání. Výhody poskytování veřejných služeb obchodními společnostmi: - nižší vklad, - menší administrativní náklady, 193


- menší riziko podnikání, - účetní a daňové aspekty. Obecní obchodní společnosti lze v obecné rovině rozdělit do dvou skupin. První skupinu tvoří společnosti zřízené příslušnou municipalitou primárně z důvodu podnikání na „klasickém“ konkurenčním trhu. Cílem je dosažení zisku a zajištění dodatečných zdrojů finančních prostředků pro obecní rozpočet. Druhou skupinu obecních obchodních společností představují právnické osoby založené obcí s cílem poskytovat určité veřejné služby, které by jinak musela obec zajistit ve vlastní režii. (Pavel, 2006) Pokud je možné touto formou zajistit občanům poskytování požadované služby v příslušné kvalitě s minimem nákladů, tedy pokud je cesta přes obecní společnosti levnější než přes klasický interní nebo externí model, nelze proti volbě tohoto řešení nic namítat. Problémem však je, že forma obchodní společnosti je primárně určena pro subjekty, jejichž cílem je dosahování zisku. Z výše uvedených důvodů je tato organizační forma do značné míry nekompatibilní. (Pavel, 2008)

Metodika Cílem příspěvku je analyzovat a porovnat formy poskytování veřejných služeb a analyzovat efektivnost poskytování veřejných služeb municipálními obchodními společnostmi. Efektivnost je v tomto příspěvku spojena s dodržováním zákona o veřejných zakázkách a transparentností hospodaření municipálních obchodních společností. Východiskem příspěvku je pohled na funkci veřejných zakázek jako nástroje pro efektivní alokaci zdrojů. Pro analýzu byly vybrány municipální společnosti, které jsou 100% vlastněny obcemi s rozšířenou působností Jihočeského a Plzeňského kraje. V první části bylo z dostupných dat zjišťováno, jaké společnosti obce s rozšířenou působností výše zmíněných dvou krajů vlastní, jakou mají v těchto společnostech majetkovou účast a pro jakou oblast poskytování veřejných služeb volí obce formu obchodní společnosti. V další části byly blíže analyzovány společnosti, které hospodaří s lesy obcí s rozšířenou působností a společnosti provozující služby pro tyto obce, pozornost je v této části věnována dodržování zákona o veřejných zakázkách a transparentnosti jejich hospodaření. Podkladová data byla zjišťována z internetového Obchodního rejstříku. Výsledky a diskuse V roce 2012 vlastnilo 12 měst s rozšířenou působností majetkové podíly ve 44 společnostech. V následující tabulce 2 jsou subjekty dále rozděleny dle majetkové účasti a předmětu podnikání, kde R – rozhodující majetková účast, P – podstatná majetková účast, O- majetková účast menší než 20 %. Nejvyšší počet majetkových účastí vykazuje město Plzeň, následované Českými Budějovicemi a Strakonicemi. V případě klasických veřejných služeb převládá rozhodující majetková účast. Pouze dvě města mají firmu s lokálním monopolem, jedná se o České Budějovice a Plzeň, do této skupiny patří městské dopravní podniky. Nejvyšší počet majetkových účastí mají výše zmíněná města v klasických veřejných službách. Vysokou majetkovou účast mají města také v klasickém podnikání.

194

INPROFORUM Junior 2012, České Budějovice Tabulka 2 – Společnosti obcí s rozšířenou působností Město

České Budějovice Český Krumlov Jindřichův Hradec Písek Prachatice Strakonice Tábor Domažlice Klatovy Rokycany Tachov Plzeň

Klasické veř. služby

Kultura a sport

R 2 3 1 3 3 1 1 2 1 1 2 1

R

P 1

O

1

1

1 1 1

1

1

2

P

O

Firmy – lokální monopol R P O 1

Klasické podnikání R 2

P

O 6 3 1 4 4 6 3 3 1 1 2 10

1 1 2 1

2

Celkem

3

Zdroj: vlastní zpracování, Obchodní rejstřík

V následující tabulce 3 jsou uvedeny majetkové účasti ve vybraných oblastech poskytování veřejných služeb. Pokud není uvedeno žádné číslo, zajišťuje město vybranou službu vlastními zaměstnanci nebo externím dodavatelem. Z tabulky vyplývá, že nejvíce majetkových účastí mají města v lesích a technických službách. Všechna výše zmíněná města mají v těchto společnostech 100% podíl, díky čemuž mají velký vliv na chování obchodních společností. Tabulka 3 – Majetková účast obcí s rozšířenou působností v municipálních obchodních společnostech

České Budějovice Český Krumlov Jindřichův Hradec Písek Prachatice Strakonice Tábor Domažlice Klatovy Rokycany Tachov Plzeň

MHD

Lesy

100

100

Komunikace

Technické služby

Teplárny

Vodovody a kanaliz.

80

100

Komunální odpad 25

100 100

100 100

100 100 100 100

100 100 100 100

100 100 77,35 100

100 100

100

100

2

Zdroj: vlastní zpracování, obchodní rejstřík

Problém obecních obchodních společností se týká zákona o veřejných zakázkách. Proto, aby byla obchodní společnost považována za veřejného zadavatele, musí být založena za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu. Nebylo by logické, aby se jak příjmy, tak výdaje daného subjektu musely řídit zákonem o veřejných zakázkách. Proto vztah mezi obecní obchodní společností, která představuje pouze jinou formu interní produkce, je předmětem výjimky ze zákona o veřejných zakázkách. Jedná se o obecnou výjimku, která se vztahuje na ty zakázky, „jejichž předmětem je 195


poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací veřejnému zadavateli osobou, která vykonává převážnou část své činnosti ve prospěch tohoto veřejného zadavatele a ve které má veřejný zadavatel výlučná majetková práva. (Peková, 2004) Tabulka 4 – Výběrová řízení municipálních obchodních společností zajišťujících služby Firma

Počet vyhlášených VZ 0 6 1

Služby města Český Krumlov Služby města Jindřichův Hradec Městské služby Písek Technické služby Prachatice. Technické služby Strakonice Technické služby Tábor Správa majetku a údržby Tachov

Počet zrušených zakázek

Označení zadavatele v dokumentaci

Hodnota zadaných VZ bez DPH

0 0

Zimní údržba Plynová kotelna

850.000,-


První skupinou municipálních obchodních firem jsou technické služby. Z tabulky je patrné, že tyto služby provozuje osm měst s rozšířenou působností. Ve sledovaném období v letech 2010 až 2012 vypsaly výběrové řízení (VZ) pouze dvě firmy. Tabulka 5 – Výběrová řízení municipálních společností hospodařících v lesích Firma

Počet vyhlášených VZ -

Lesy a rybníky města Českých Budějovic Lesy města Český Krumlov Lesy města Písku Městské lesy Prachatice Správa lesů města Tábora

1

Domažlické městské lesy Lesy města Rokycan

-

Počet zrušených zakázek

Označení zadavatele v dokumentaci

Hodnota zadaných VZ bez DPH

0

Lesní hospodářský plán

511.300,-


Podobná je i situace v případě firem hospodařících v lesích, jak je patrné z tabulky, kde ve sledovaném období vypsala výběrové řízení pouze jedna firma. Závěr Z provedené analýzy bylo zjištěno, že obce s rozšířenou působností v Jihočeském a Plzeňském kraji nejčastěji používají municipální obchodní společnosti k poskytování klasických veřejných služeb. Při bližší analýze municipálních obchodních společností provozujících technické služby a municipálních obchodních společností hospodařících s lesy můžeme dojít k závěru, že v tomto případě se neefektivnost týká nedodržování zákona o veřejných zakázkách. V případě společností zabývajících se poskytováním služeb vyhlásily v letech 2010 – 2012 veřejnou zakázku dvě společnosti Technické služby Tábor s.r.o. 196


a Správa majetku a údržby Tachov s.r.o. V případě společností hospodařících s lesy vyhlásila výběrové řízení v letech 2010 – 2012 pouze jedna společnost a to Správa lesů města Tábora s.r.o. Problém s nedodržením zákona o veřejných zakázkách je dán zejména špatným zařazením některých subjektů do jednotlivých kategorií zadavatelů. Neefektivnost těchto obchodních společností je dána také nedostatečnou kontrolou ze strany obcí. Dalším problémem těchto společností je, že nemají přístupné výroční zprávy na internetových stránkách, více než polovina analyzovaných obchodních společností nemá přístupnou výroční zprávu. Jako žádoucí se jeví zvýšení kontroly municipálních obchodních společností, jako je tomu např. u příspěvkových organizací a dodržování zákona o veřejných zakázkách. Literatura [1]

HUMPHREYS, P. C. 1998. Improving public service delivery. 1st ed. Dublin: Institute of public administration, 1998. 90s. ISBN 1 902448 00 6. [2] JÍLEK, M. 2008. Fiskální decentralizace, teorie a empirie. 1. vyd. Praha: ASPI, 2008. 426 s. ISBN 978-80-7357-355-3. [3] MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, B. 1994. Veřejné finance v teorii a praxi. 1. vyd. Praha: Management Press, 1994. 581s. ISBN 80-856-03-76-4. [4] OCHRANA, F., ŠUMPÍKOVÁ, M., PAVEL J., NEMEC, J. 2007. Efektivnost zabezpečování vybraných veřejných služeb na úrovni obcí. 1. vyd. Praha: VŠE, 2007. 140 s. ISBN 978-80-245-1259-4. [5] OCHRANA, F. 2007. Veřejné služby – jejich poskytování, zadávání a hodnocení. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2007. 165 s. ISBN 978-80-86929-31-6. [6] PAVEL, J. 2006. Efektivnost a transparentnost obecních obchodních společností. Studie. Praha: Transparency International – Česká republika, 2006. 20 s. [7] PAVEL, J. 2008. Používání obecních obchodních společností v České republice na příkladu krajských měst. 1. vyd. Praha: Transparency International, 2008. 52 s. ISBN 978-80-87123-03-4. [8] PEKOVÁ, J. 2004. Hospodaření a finance územní samosprávy. 1. vyd. Praha: Management Press, 2004. 375 s. ISBN 80-7261-086-4. [9] PROVAZNÍKOVÁ, R. 2007. Financování měst, obcí a regionů. 1. vyd. Praha: Grada Publishing, 2007. 280 s. ISBN 978-80-247-2097-5. [10] RAMANADHAM, V. V. 1991. The Economics of Public Enterprise. 1 st ed. London, 1991. 464 s. ISBN 0-415-04332-8. Adresa autora: Ing. Hana Kočková, Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, Ekonomická fakulta, katedra účetnictví a financí, Studentská 13, 370 05 České Budějovice, Česká republika, Telefon 732 845 966, E-mail: [email protected]

197

EFEKTIVNÍ POSKYTOVÁNÍ VEŘEJNÝCH SLUŽEB MUNICIPÁLNÍMI OBCHODNÍMI SPOLEČNOSTMI EFFECTIVE DELIVERY OF PUBLIC SERVICES BY PUBLIC ENTERPRISES

Recommend Documents