1
MEMO: Nazorg en follow-up naar aanleiding van onderzoek AREA NV
1. Inleiding
In januari 2006 is de gezamenlijke reinigingsdienst van de gemeenten Emmen, Hoogeveen en Coevorden, AREA NV, van start gegaan. In het najaar van 2006 werd de gemeenteraad van Hoogeveen geconfronteerd met een exploitatietekort op de afvalstoffenheffing van afgerond 1,1 miljoen euro. De raad verzocht bij brief van 6 december 2006 de rekenkamercommissie om een onderzoek in te stellen naar aspecten van informatievoorziening en besluitvorming met betrekking tot de vormgeving en oprichting van AREA NV. Het rapport van de rekenkamercommissie verscheen in augustus 2007 en is besproken in raadsvergaderingen van september 2007. De rekenkamercommissie deed aanbevelingen ten behoeve van de versterking van de rol van raad, college en ambtelijke organisatie in ingrijpende projecten zoals een verzelfstandiging van taken in een aparte NV. Het college heeft aangegeven de aanbevelingen over te nemen. In het rapport heeft de rekenkamercommissie aangeven dat een jaar na behandeling van de rapportage een quick-scan zal worden gehouden om te bezien in welke mate de aanbevelingen (bij vergelijkbare grote projecten) zijn opgevolgd. De commissie is hier in de praktijk anders mee omgegaan. Er bleken geen vergelijkbare omvangrijke verzelfstandigingsprocessen te hebben plaatsgevonden, zodat een vergelijkend onderzoek naar een soortverwant proces niet op de agenda kon worden geplaatst. Wel werden tal van aspecten van bestuurlijke informatievoorziening rond grote projecten onderzocht in het onderzoek naar grote projecten. De commissie heeft zich afgevraagd of een nadere verkenning naar de doorvertaling van de aanbevelingen van het AREA-onderzoek desondanks nog iets zou toevoegen. De commissie concludeerde dat dit het geval was en wel door vanuit twee invalshoeken te kijken naar dit vraagstuk: 1. Beschouwen van de mate van doorwerking van de aanbevelingen m.b.t. bestuurlijke besluitvorming, rolverdelingen, informatievoorziening en projectcontrol.
2 2. Aanreiken van aspecten die de raad bij de aanstaande vijf-jaarsevaluatie van AREA NV kan betrekken. De rekenkamercommissie heeft daarop besloten een korte verkenning uit te voeren. Deze korte verkenning is qua reikwijdte en diepgang beperkter dan een quick scan en daarom niet apart aan raad, college en organisatie aangekondigd. De rekenkamercommissie is de verkenning gestart in juli 2010. Op basis van een oriënterend overleg met de ambtelijke staf betrokken bij AREA NV (clustermanager, financieel adviseur en senior beleidsmedewerker) zijn documenten opgevraagd en verkregen. Na aanvullende vragen is een reactie namens de organisatie op de opgenomen feitelijkheden verkregen. Vervolgens is deze memo aan de raad opgesteld.
2. Bevindingen rekenkamercommissie
2.1 Interne (bestuurlijke) organisatie
Mede naar aanleiding van het AREA-onderzoek hebben college en directie van de organisatie geïnvesteerd in de controlrollen. Er is een functie concerncontroller ingesteld. Uit programmabegroting en –rekening blijkt toegenomen aandacht voor informatievoorziening over projecten. In de jaarrekening 2009 treft men bijvoorbeeld een aparte en informatieve paragraaf projecten aan. In december 2009 zijn nieuwe kaders vastgesteld waarin onder andere voor begrotingswijzigingen duidelijk is geregeld wat vooraf aan de raad dient te worden voorgelegd en wat daarbij de rolverdeling college – raad – organisatie is. De commissie heeft geen nader onderzoek gedaan naar de werking van de nieuwe inrichting van rollen, informatie en afspraken maar is wel van oordeel dat hiermee duidelijke en goede stappen zijn gezet die invulling geven aan de gesignaleerde verbeterpunten bij het AREA-onderzoek. De commissie is verder van oordeel dat het aan de raad zelf is om te beoordelen of hij nu in de gelegenheid wordt gesteld om bij de start van grote projecten kaders en randvoorwaarden te stellen en of de raad daar ook daadwerkelijk gebruik van maakt.
2.2 Evaluatie gemeente Hoogeveen – versus verbonden partij AREA NV AREA NV is een zogenaamde verbonden partij van de gemeente, waarin de gemeente bestuurlijk en financieel deelneemt. De gemeente neemt deel in het aandelenkapitaal voor 522.000 euro. Dat is het primair financieel belang. De gemeente neemt via een lid van het college deel in de vergadering van aandeelhouders, het bestuurlijke belang. De gemeente heeft 1 van de 3 stemmen. De andere 2 stemmen zijn voor Coevorden en Emmen. De gemeente is dus een belangrijke medebeslisser. Daarnaast is de gemeente een groot opdrachtgever aan AREA. De gemeente is vanuit het programma Duurzaamheid & Mobiliteit verantwoordelijk voor het te voeren afvalstoffenbeleid en beschikt over eigen (beperkte) beleidscapaciteit. AREA is opdrachtnemer en verantwoordelijk voor realisatie van de overeengekomen prestaties. De gezamenlijke beleidsontwikkeling van de drie AREA gemeenten vindt plaats binnen het kenniscentrum van AREA.
3
Informatievoorziening (paragraaf verbonden partijen) In het jaarverslag van de gemeente over 2009 wordt in de paragraaf verbonden partijen terzake van AREA vermeld: “geen bijzondere ontwikkelingen”. In het onderzoeksplan 213a Gemeentewet over 2007 was opgenomen dat een onderzoek naar het risicomanagement bij verbonden partijen zou plaats vinden. Hierin werd AREA expliciet genoemd. Blijkens informatie uit de ambtelijke organisatie heeft dit onderzoek nog niet plaats gevonden. Toezicht De rekenkamercommissie heeft uit ambtelijke gesprekken geconstateerd dat de organisatie marginaal toezicht uitoefent op AREA. Begroting en rekening van AREA worden op het bedrijfsbureau beoordeeld en rechtstreeks verwerkt in de gemeentelijke begroting en jaarrekening. Het merendeel van de aan AREA uitbestede producten is gebaseerd op vaste aanneemsommen die onderhevig zijn aan trendmatige verhogingen waarvan de percentages zijn vastgelegd in de afgesloten raamovereenkomst. Alleen bijzondere afwijkingen worden gemeld via de managementrapportages. De organisatie is momenteel bezig de voor het voorjaar van 2011 op de rol staande evaluatie van AREA voor te bereiden. Uit deze evaluatie zal moeten blijken of AREA de verwachtingen vanuit het oorspronkelijke bedrijfsplan heeft waargemaakt. Eerst was de evaluatie vanuit AREA ingestoken. De gemeente heeft echter gekozen voor een meer gemeentelijke invalshoek. Er bestaat naar aanleiding van het gesprek met onze commissie de intentie om de raad bij de evaluatie aan de voorkant te betrekken. Kostenontwikkeling Het is de rekenkamercommissie gebleken dat de tariefsontwikkeling voor meerpersoonshuishoudens zich niet spectaculair negatief of positief heeft ontwikkeld. In 2007 was deze 250,55 euro, in 2010 274,85 euro. Volgens de programmabegroting 2011 is deze in Drenthe gemiddeld 249 euro. Hier steekt Hoogeveen dus bovenuit, evenals Emmen en Coevorden, die zich boven dit gemiddelde bevinden, maar ook Meppel met een eigen reinigingsdienst. De stand van de egalisatiereserve reiniging, waar destijds zoveel om te doen is geweest, heeft zich echter nadelig ontwikkeld. Deze was eind 2007 nagenoeg leeg en wordt in de jaren daarna op peil gehouden door stortingen vanuit de algemene middelen. Dit betekent dat de kosten van afvalstoffenheffingexploitatie een minder goede ontwikkeling laten zien. De vraag is echter of dit kosten van AREA zijn, of andere kosten, of een mix van beide. Zoals in het onderzoeksrapport van de rekenkamercommissie uit 2007 vermeld waren er ook kostenontwikkelingen buiten AREA om, zoals de toerekening van de kosten van kwijtschelding van de heffing en de verplichte invoering van de zijbelading.
De kosten van product 721 in de programmarekeningen hebben zich als volgt ontwikkeld:
Opzet volgens bedrijfsplan (basis gemeentebegroting 2004):
2005: 5,0 miljoen euro 2009: 4,7 miljoen euro
4 (Na aftrek kosten containerdiensten en dividend.) (AREA NV startte een jaar later dan voorzien. Dus voor 2005 moet gelezen worden 2006 en voor 2009: 2010) De werkelijke kosten in de gemeenterekening 2009:
5,0 miljoen euro
De werkelijke kosten ten laste van de afvalstoffenheffing:
5,8 miljoen euro
De kosten van reiniging zijn altijd al lager geweest dan de kosten in de exploitatie van de afvalstoffenheffing. Een belangrijke factor is dat bij de berekening van de afvalstoffenheffing de kosten van kwijtscheldingen worden meegenomen, naast andere componenten. Bij de start van AREA was de gemeenten voorgehouden dat de kosten van reiniging zouden dalen met 13 % mits de gemeenten zelf zouden zorg dragen voor een oplossing van de kosten van het sociaal plan en de frictie (overheadprobleem). Voor de Hoogeveense burger zou zich dit vertalen in een verbetering van 18 euro per aansluiting.
Op grond van dit oppervlakkig onderzoek kan niet eenduidig worden vastgesteld of de veronderstelde synergievoordelen zich wel of niet hebben voorgedaan. De indicatie is licht negatief. Bovenstaande kostenopstelling indiceert dit al. Daarbij is ook gebleken dat AREA met instemming van de aandeelhouders het dividend in toenemende mate niet meer uitkeert omdat vermogensopbouw nodig is om 30 % solvabiliteit te bereiken. Dit betekent dat de kosten stijgen omdat voor de gemeente het saldo van via de aanneemovereenkomsten betaalde bedragen minus dividend de netto-kosten zijn. Toch moet deze conclusie niet te snel worden getrokken. De kosten kunnen ook stijgen door veranderingen in het takenpakket, het dienstenniveau, wettelijke (kwaliteits-)eisen en het aantal aansluitingen. Zonder nader onderzoek is het niet mogelijk om vast te stellen welke factoren in de kostenontwikkeling te maken hebben met het oprichten van AREA en welke met andere, volstrekt autonome factoren, zoals extra dienstverlening, extra afvalscheiding of extra milieueisen. Feit is wel dat ook bij de start van AREA al duidelijk was dat een aantal autonome factoren, zoals het gemeentelijk kwijtscheldingsbeleid en een te optimistisch ingeboekt voordeel op zijbelading, leiden tot lastenstijgingen. Deze zitten natuurlijk verwerkt in de lasten die de burger via de afvalstoffenheffing opbrengt; de bedrijfsvoering van AREA staat hier buiten. De rekenkamercommissie constateert dat de door AREA gerapporteerde ontwikkelingen geen aanleiding hebben gegeven tot intensief ambtelijk toezicht op het presteren van AREA. De vennootschap meldt positieve bedrijfsresultaten, zij het dat de verhouding eigen vermogen / vreemd vermogen op balansdatum eind 2009 niet riant is (solvabiliteit onder de gewenste 30 %) en er ook schulden aan de deelnemende gemeenten zijn. De afgelopen jaren werd aan de aandeelhouders tezamen steeds 300.000 euro dividend uitgekeerd. De vraag is of AREA gegeven de noodzaak om het eigen vermogen op voldoende peil te brengen, wel kan voldoen aan de bij oprichting uitgesproken toezegging (zie bedrijfsplan 2004) om synergievoordelen te vertalen in een gunstige tariefstelling richting gemeenten. Het bevreemdt de commissie dat vanuit de aandeelhoudersrol door het college geen adviesnota’s zijn opgemaakt waarin een risicoanalyse is gemaakt van de financiële positie van AREA, mede gelet op het (financiële) belang van de gemeente. In adviesnota’s hadden voorstellen kunnen worden opgenomen ten behoeve van het mandaat van de portefeuillehouder die in de aandeelhoudersvergadering de gemeente vertegenwoordigt. Standpunten van Hoogeveen in de
5 aandeelhoudersvergaderingen zijn immers collegestandpunten die door een gemandateerd portefeuillehouder worden verwoord. Opdrachtrol De gemeente stuurt AREA aan via een raamovereenkomst die meerjaren loopt en specifieke productovereenkomsten die in principe eenjarig lopen. Daarmee wordt contractmanagement vorm gegeven, althans qua opzet. Vanuit de opdrachtgevende rol is het contractmanagement richting AREA de hoofdtaak. Over de wijze van uitvoering van het contractmanagement zijn in evaluatieve zin geen stukken beschikbaar. De rekenkamercommissie kan zich voorstellen dat het college hier toch ook nog eens goed naar kijkt, bijvoorbeeld in de vorm van een 213a onderzoek. Daarnaast kan de rekenkamercommissie zich voorstellen dat vanuit de gemeentelijke opdrachtgeversrol AREA d.m.v. kengetallen en benchmarkrapportages wordt gespiegeld aan soortgelijke bedrijven in de bedrijfstak. Door al deze inspanningen houdt een opdrachtgever de opdrachtnemer scherp. Het is daarom van belang contractmanagement goed in te bedden in de jaarlijkse werkplannen. Beleidsrol Vanuit beleidsoogpunt is relevant dat AREA de beleidsvoorbereiding doet. De gemeente rondt het beleid af en is autonoom in de richting. De gemeente is ook autonoom in de bepaling van de inzamelstructuur. Zo kan de gemeente vanwege een hogere ambitie op het gebied van preventie/hergebruik of kwaliteit van de openbare ruimte hogere eisen stellen. Daarvoor betaalt ze dan ook meer. Wel is afgesproken bij de start van AREA om te komen tot harmonisatie van beleid omdat dit efficiënter werkt voor AREA.
3. Conclusies en advies
De conclusie van de rekenkamercommissie is dat college en directie in de jaren vanaf het verschijnen van het AREA rapport diverse maatregelen hebben genomen om de raad beter te informeren over grote projecten. In welke mate dit zijn grondslag vindt in de aanbevelingen voortvloeiend uit het AREA -onderzoek is minder relevant. Het gaat om de resultaten. Ten aanzien van de uitoefening van de aandeelhoudersrol en de opdrachtgeversrol heeft de commissie geen indicaties aangetroffen dat zaken niet goed gaan. Omgekeerd heeft ze ook niet kunnen constateren dat er een stevig intern stelsel van toezichthoudende activiteiten, rapportages en adviezen ligt om de bedrijfscontinuïteit van AREA te monitoren (aandeelhoudersbelang) en scherpte te hebben in de opdrachtgevende versus de opdrachtnemende rollen. Blijkbaar wordt in de interne organisatie en door het college ook geen urgentie ervaren om dit stelsel op te zetten. De rekenkamercommissie kan dit begrijpen omdat AREA zich relatief rustig en voorspelbaar ontwikkelt, maar kan zich toch ook voorstellen dat het uitoefenen van stringent toezicht en een stevig opdrachtgeverschap AREA scherp houdt. Jammer vindt de commissie dat er geen tussentijdse analyse op basis van onderzoek is gemaakt van de gang van zaken. Bijvoorbeeld in de vorm van een 213a onderzoek. Vanuit de ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat men in het kader van de P & C cyclus een effectiever instrumentarium heeft ontwikkeld om doelmatigheid en doeltreffendheid van taken te beoordelen. De rekenkamercommissie heeft hier geen verder onderzoek naar gedaan.
6
Bij de aanstaande evaluatie van AREA zal de volgende vraag centraal moeten komen te staan. Wat heeft de burger van Hoogeveen aan de fusie gehad? Wat is de meerwaarde van de oprichting van AREA en waaruit is dit gebleken? Omdat er een afspraak is tussen opdrachtgever en –nemer om zo goed mogelijk te presteren in de gemeente Hoogeveen, raadt de rekenkamercommissie aan om ook het contractmanagement inclusief bestuurlijk – ambtelijke rolverdelingen, vanuit meerdere invalshoeken belicht, bij de evaluatie te betrekken. Voor de evaluatie geeft de rekenkamercommissie een aantal suggesties mee. Aan de orde zouden de volgende vragen kunnen komen: -
Zijn de doelen van de verzelfstandiging bereikt?
-
Hoe presteert AREA in de benchmarks?
-
Wat heeft de burger ervan gemerkt (kwaliteit, service, financieel)?
-
Hoe heeft de gemeente de verschillende rollen ingevuld?
-
Hoe hebben de drie gemeenten samen gewerkt aan optimalisering van bedrijfsvoering en harmonisatie van beleid?
-
Waar zitten verbeterpunten voor AREA en (samenwerkende) gemeente(n)?
En voor de raad: hoe ervaart de raad de informatievoorziening? Wat zijn de leerpunten voor komende trajecten waarbij taken via een verbonden partij op afstand worden geplaatst? (Recente voorbeelden zijn de vorming van een regionale handhavingsdienst en de verdere verzelfstandiging van het openbaar onderwijs.)
Ons advies aan de raad is om met het college en de organisatie afspraken te maken over de punten waarop de raad de uitvoering van dit op afstand geplaatste beleid geëvalueerd wil zien.
December 2010, Rekenkamercommissie Hoogeveen
Bijlage
Aanbevelingen uit rapport AREA. “ Onderzoek naar het proces van verzelfstandiging van de reinigingsdienst van de gemeente Hoogeveen”, deel 1: Nota van conclusies en aanbevelingen, augustus 2007. (De tekst is niet letterlijk overgenomen maar ingedikt.)
Aanbevelingen voor het college:
7 1. Zie er scherp op toe dat gemaakte afspraken worden nageleefd en dat hierover stelselmatig in de P & C – cyclus en/of in projectrapportages wordt gerapporteerd. 2. Zorg voor een scheiding van rollen tussen de projectverantwoordelijk portefeuillehouder en de portefeuillehouder verantwoordelijk voor het in control zijn van de organisatie. 3. Zorg voor goed risicomanagement en sta open voor kritische analyses over effecten en risico’s. Aanbevelingen voor de raad: 1. Maak met het college bij de start van grote besluitvormingstrajecten, waarbij de kaderstellende en controlerende rol van de raad van groot belang is, afspraken over de informatievoorziening en de besluitvormingsmomenten. 2. Maak met het college afspraken over de wijze van terugkoppeling. 3. Maak in de afwegingen vanuit de raad goed onderscheid tussen eenmalige en blijvende gevolgen van besluiten. Aanbevelingen voor de organisatie: 1. Versterk de financiële projectcontrol en zorg voor goed evenwicht tussen de vakafdeling die het project trekt en de adviseurs die vanuit het organisatiebelang adviseren (concern). 2. Werk aan een cultuur waarin controlrollen worden geaccepteerd en gefaciliteerd.
