Naar een nieuw handhavingsprotocol ESF (rapportage verkenning frauderisico’s ESF)
1 Inleiding In het verleden zijn onregelmatigheden geconstateerd bij het Europees Sociaal Fonds en zijn vermoedens van oneigenlijk gebruik, misbruik dan wel frauduleuze handelingen geconstateerd. Teneinde ten aanzien van de huidige ESF-periode voorbereid te kunnen zijn op mogelijke opsporings onderzoeken heeft de SIOD met medewerking van het Agentschap SZW een verkenning uitgevoerd naar potentiële frauderisico’s. Tegen deze achtergrond wordt hier de probleemstelling behandeld: welke frauderisico’s spelen een rol, wat kenmerkt de subsidieverlening in dit verband en wat betekent dat voor het voorkomen en bestrijden van fraude? In hoofdstuk 2 wordt allereerst op de frauderisico’s ingegaan. Voor de verkenning hiervan heeft de SIOD strafrechtelijke onderzoeken bestudeerd en gesprekken met respondenten gevoerd. Aangezien over de huidige ESF-periode nog geen strafrechtelijke onderzoeken zijn uitgevoerd, heeft dit alleen betrekking op de ESF-periode 1994-1999 1. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de wijze waarop het Agentschap SZW misbruik en oneigenlijk gebruik voorkomt en bestrijdt in de huidige ESF periode en worden resterende risico’s benoemd. De consequenties voor het voorkomen en bestrijden van fraude betekent, komt in hoofdstuk 4 en 5 aan de orde. In hoofdstuk 4 is specifiek nagegaan op welke wijze de gesignaleerde risico’s van de oude situatie in de huidige situatie worden ondervangen. De rapportage sluit in hoofdstuk 5 af met de conclusie dat de uit de risico’s met name via preventieve, controleen bestuursrechtelijke maatregelen worden voorkomen en bestreden, maar dat de noodzaak tot strafrechtelijke interventie desalniettemin nooit kan worden uitgesloten. Deze verkenning is dan ook aanleiding voor de SIOD en het Agentschap SZW om te komen tot een nieuw handhavingsprotocol, in samenwerking met het Openbaar Ministerie.
2 Frauderisico’s In dit hoofdstuk worden potentiële fraudeconstructies/-risico’s beschreven zoals die zich in de oude periode (kunnen) hebben voorgedaan. Onder potentiële fraudeconstructies verstaan we de methodieken die potentiële daders kunnen gebruiken. De potentiële frauderisico’s omschrijven we als de factoren die gelegenheid kunnen bieden om te frauderen. Om de potentiële constructies en risico’s in beeld te krijgen, zijn strafrechtelijke onderzoeken bestudeerd. Voor de subsidieperiode 2000-2006 (de nieuwe ESF3-regeling) geldt dat er geen strafrechtelijke onderzoeken zijn uitgevoerd. Om die reden zijn onderzoeken uit de
1
(in afwijking van de oorspronkelijke onderzoeksopzet)
voorgaande periode (1994-1999) bestudeerd. Tevens zijn gesprekken gevoerd met tweeëntwintig personen die op een of andere manier zijn of waren betrokken bij (opsporingsonderzoeken naar) ESF-subsidies. Uit de bestudeerde strafrechtelijke onderzoeken ESF-oud komen de volgende mogelijke fraudeconstructies naar voren. Deelnemersregistratie Een groot deel van de mogelijke fraudeconstructies bestond uit het manipuleren van de deelnemersregistraties. De basis voor subsidie bestond namelijk voor een groot deel uit het aantal deelnemers en het aantal uren dat zij aan het project deelnemen. In voorkomende en/of theoretische gevallen gaat het om: •
het dubbel indienen van deelnemerslijsten,
•
het verhogen van het aantal uur dat een opleiding in werkelijkheid duurt,
•
wanneer deelnemers vroegtijdig afhaken, toch opgeven dat zij de volledige cursus hebben afgemaakt,
•
het toevoegen van fictieve deelnemers aan deelnemerslijsten,
•
het zelf opstellen van fictieve deelnemerslijsten,
•
‘dubbel klokken’: wanneer wordt gewerkt met een kloksysteem ter verantwoording van de aanwezigheid van deelnemers, klokt één persoon voor meerdere personen,
•
personen aan projecten laten deelnemen die niet voldoen aan de gestelde criteria.
Kosten Er kon op verschillende manieren gefraudeerd worden met kostendeclaraties: •
•
kosten declareren die niet zijn gemaakt. Voorbeelden hiervan zijn: o
declareren van fictieve interne opleidingen
o
het declareren van valse facturen
het onjuist weergeven van de kosten door: o
het declareren van een te hoog (niet marktconform) uurtarief van trainers en docenten,
o •
het verhogen van het aantal uren van trainers en docenten,
het ‘subsidiabel maken’ van niet-subsidiabele kosten o
declareren van niet-subsidiabele opleidingen
o
interne activiteiten opvoeren als externe activiteiten, waardoor interne loonkosten versluierd kunnen worden gedeclareerd.
Projectadministratie Op verschillende manieren konden fraudeconstructies plaatsvinden met (delen van) de projectadministratie: •
fictieve (deel-)projecten administreren
•
het op papier opsplitsten van projecten, zodat de kosten voor de (externe) uitvoering van die projectonderdelen onder de aanbestedingsgrens blijven. Op die manier hoeft de aanvrager voor het inschakelen van externe uitvoerders geen aanbestedingsprocedure uit te voeren. De aanvrager kan dan ‘kiezen’ met wie hij zaken doet,
Rol van betrokkenen De rol van de aanvrager en van uitvoerders kon op de volgende manieren frauduleus zijn: •
dubbele subsidies: uitvoerders benaderen meerdere aanvragers om via hen subsidie aan te vragen voor hetzelfde project,
•
ex-verdachten/‘oude bekenden’ die onder valse naam of op de achtergrond (via ‘katvanger’) subsidie laten aanvragen.
3
M&O-beleid Agentschap SZW
Mede op basis van de ervaringen met de periode 1994-1999 is de huidige programmaperiode op een andere manier vormgegeven, met onder meer de inrichting van het Agentschap SZW, andere cofinancieringsregels en een beperkte groep van aanvragers. Voor de omgang met de in het vorige hoofdstuk genoemde risico’s is daarbij het beleid van het Agentschap SZW voor het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid) van belang. Het M&O-beleid van het Agentschap SZW is opgebouwd uit de schakels van wet- en regelgeving, preventie, controle, opsporing, afdoening, evaluatie en beleidsvoorbereiding. Deze schakels worden hieronder kort toegelicht. •
Wet- en regelgeving De ESF-3-regeling stelt onder meer inhoudelijke, financiële en beheerstechnische eisen aan projecten, bakent de groep van aanvragers af en schrijft een controleprotocol voor projectaccountants voor. Voorts geeft de regeling het Agentschap SZW bevoegdheden tot het ingrijpen op het recht en de hoogte van subsidies bij afwijkingen van de regeling bij de aanvraag, uitvoering en verantwoording/declaratie.
•
Preventie Het Agentschap SZW geeft prioriteit aan preventie. Met voorlichting worden betrokkenen uitgebreid geïnformeerd. Deze voorlichting strekt zich ook uit tot accountants en advies- en administratiekantoren. Aanvragers en accountants worden verder geïnstrumenteerd met standaardformulieren. In de uitvoering van de ESF-3regeling speelt het preventieve effect een belangrijke rol. De controle-uitkomsten bieden betrokkenen de gelegenheid om verbeteringen door te voeren en bij te sturen.
•
Controle Er is voorzien in aanvangcontrole, tussentijdse controle, eindcontrole en systeemcontrole
•
Opsporing Wanneer daartoe aanleiding bestaat doet het Agentschap SZW aangifte van vermoedens van strafbare feiten gericht op een strafrechtelijk vervolg. Met betrekking tot ESF 2000-2006 is dit nog niet het geval geweest.
•
Afdoening Naar aanleiding van de uitkomsten van de verschillende controles kan het Agentschap SZW: i. de subsidie geheel of gedeeltelijk afwijzen, ii. bijzondere voorwaarden aan de subsidieverlening verbinden, iii. beslissingen heroverwegen, iv. eventuele bevoorschotting opschorten, v. de gedeclareerde subsidie geheel of gedeeltelijk weigeren. Teveel betaalde voorschotten worden teruggevorderd. Bij verschillen tussen declaratie en subsidievaststelling van meer dan €4.000 wordt via een apart systeem een onregelmatigheidsmelding aan de Europese fraudebestrijdingsdienst OLAF afgegeven. Deze meldingen impliceren nog geen fraude omdat de subsidie om uiteenlopende redenen lager vastgesteld kan worden.
•
Evaluatie & beleidsvoorbereiding Het M&O-beleid wordt regelmatig geactualiseerd. Daarnaast rapporteert het Agentschap SZW ieder trimester aan de opdrachtgever over de uitvoering van de ESF3-regeling. De Tweede Kamer wordt door middel van halfjaarlijkse voortgangsrapportages geïnformeerd. De eerste helft van de programmaperiode is
door externe onderzoekers geëvalueerd. Tevens is nu een evaluatie gaande die eind 2005 wordt opgeleverd. Hoewel niet specifiek hiervoor bedoeld, kan ook deze informatie aanleiding geven tot aanpassingen in regelgeving en het uitvoeringsproces. In de beleidsvoorbereiding heeft het Agentschap SZW een adviserende rol ten opzichte van de opdrachtgever (beleidsdirectie). Bij majeure wijzigingen van wet- en regelgeving voert het Agentschap SZW een uitvoeringstoets uit en voert de departementale Auditdienst (DAD) een M&O toets uit.
4.
Voorkomen en bestrijden van gesignaleerde frauderisico’s
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop de gesignaleerde potentiële frauderisico’s worden voorkomen en bestreden. In de handhavingsstrategie van het Agentschap SZW ligt daarbij de nadruk allereerst op preventie. Aanvragers en uitvoerders kunnen controle-uitkomsten benutten voor tijdige bijsturing en het Agentschap kan de bevoorschotting zonodig opschorten. Tevens rondt het Agentschap na het einde van een project eerst alle controles op de einddeclaratie af voordat de eindbeslissing over de uiteindelijke hoogte van de subsidie wordt genomen. Controle-uitkomsten worden daarbij ook meegenomen naar andere danwel volgende projecten van aanvragers en uitvoerders. Naar aanleiding van hetgeen in hoofdstuk 2 is opgemerkt over mogelijke frauderisico’s, wordt hieronder achtereenvolgens ingegaan op de aspecten van deelnemersregistratie, de kosten, projectadministratie en de rol van betrokkenen in de huidige periode.
Deelnemersregistratie De in hoofdstuk 2 gesignaleerde frauderisico’s met betrekking deelnemers hebben betrekking op de registratie, waarachter een grote verscheidenheid aan verschillende soorten administraties schuil kon gaan. In de huidige situatie moet een complete deelnemersadministratie met bewijsstukken en door zowel deelnemers als trainers of docenten getekende urenstaten worden gevoerd. De deelnemersadministratie moet aansluiten bij onder meer de personeels- en salarisadministratie van de werkgever (in geval van verletkosten) en de leerlingenadministratie en lesroosters (bij projecten op scholen). In de sfeer van wet- en regelgeving zijn eisen gesteld aan de deelnemersadministratie en zijn specifieke met dit risico samenhangende kostensoorten (uitkeringen) uitgesloten. Op preventief gebied krijgt dit onderwerp onder meer uitgebreide aandacht in de handleiding projectadministratie en de bezoeken aan projecten. In de controle wordt hierop expliciet in gegaan (zie ondermeer het controleprotocol). Manipulatie van alleen de
deelnemersregistratie zou leiden tot tekortkomingen in bovengenoemde administraties. Deze tekortkomingen zouden in de controles zichtbaar worden of zou ingrijpende wijzigingen in die administraties veronderstellen. Tekortkomingen in de deelnemersadministratie met financiële consequenties worden in de praktijk bestuursrechtelijk aangepakt. Aangezien onregelmatigheden verschillende oorzaken kunnen hebben, zoals onder meer administratieve fouten en onvolledige administratie, zijn zij in de praktijk moeilijk aantoonbaar te herleiden tot misleidende, frauduleuze gedragingen.
Kosten Op grond van de huidige regelgeving moeten de gedeclareerde kosten onderbouwd zijn uit de financiële administratie. Interne kosten zijn met name personeelskosten, waarvoor geldt dat de gemaakte kosten onderbouwd moeten zijn met bewijsstukken en in functiescheiding getekende urenstaten en dat ze moeten aansluiten bij de personeels- en salarisadministratie. Externe kosten moeten onderbouwd zijn met bewijsstukken over de gevolgde aanbestedings- cq. offerteprocedure, originele facturen en betaalbewijzen. Voor alle kosten geldt dat de activiteiten waarvoor ze gemaakt zijn overeen moeten stemmen met het projectplan uit de aanvraag en dat verschillen tussen begrootte en gerealiseerde kosten moeten worden toegelicht. De gesignaleerde risico’s ten aanzien van de kosten zouden ook hier leiden tot tekortkomingen in de financiële administratie die bij de controles worden geconstateerd, danwel zouden ingrijpende manipulatie van de administratie veronderstellen. In de sfeer van preventie wordt hieraan uitgebreid aandacht besteed in de handleiding projectadministratie en bezoeken aan projecten. De kosten en financiële administratie zijn onderwerp van controle door de projectaccountant (nagenoeg integraal) en de door Interne Controle verrichte 5%-controles. Kosten die op grond van de regeling niet subsidiabel zijn of die niet toereikend onderbouwd zijn, worden niet geaccepteerd. Ook hierbij speelt dat tekortkomingen meerdere oorzaken kunnen hebben, zodat herleiding tot door de SIOD genoemde frauduleuze, misleidende gedragingen moeilijk is.
Projectadministratie De regelgeving stelt eisen aan de projectadministratie en de te volgen aanbestedingsregels. In de sfeer van controle wordt diepgaand en gedetailleerd op tekortkomingen gecontroleerd. Tegen deze achtergrond zouden fictieve projecten complete fictieve projectadministraties impliceren.
Rol van betrokkenen Met verschillende maatregelen worden de door de SIOD gesignaleerde risico’s beperkt. Daarbij wordt de kans van slagen van eventuele fraude sterk beperkt door de verschillende taken die betrokkenen in de huidige situatie vervullen. De groep van aanvragers is in de huidige regeling gelimiteerd tot gemeenten, UWV, CWI, erkende O&O-fondsen en enkele ministeries. Toetsing van toelatingsverzoeken vindt plaats door de beleidsdirectie waarbij het Agentschap SZW adviserende rol heeft. De status van aanvrager kan ook weer worden ingetrokken. Er wordt nagegaan of een project via de meest geëigende aanvrager is ingediend. Daarmee wordt al in een zeer vroeg stadium tegengegaan dat hetzelfde project meerdere malen gesubsidieerd zou worden.
5.
Conclusie
In deze rapportage is ingegaan op door de SIOD gesignaleerde frauderisico’s uit ESF-oud, het beleid van het Agentschap SZW ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik en de wijze waarop de gesignaleerde risico’s worden voorkomen en bestreden. Hieruit komt het beeld naar voren dat onregelmatigheden die onder meer uit de gesignaleerde frauderisico’s kunnen voortvloeien, worden voorkomen en bestreden door maatregelen op het vlak van regelgeving, preventie, voorlichting en controle. De onregelmatigheden worden veelal langs bestuursrechtelijke weg aangepakt. Door middel van gedetailleerde controle van projecten, verantwoordingen en achterliggende projectadministraties worden tekortkomingen daarin vastgesteld. Omdat onregelmatigheden niet alleen veroorzaakt kunnen worden door frauduleuze handelingen maar ook door administratieve fouten, onvolledigheden, interpretatieproblemen of wanprestatie, is identificatie van frauduleuze gedragingen van belang. Geconstateerde tekortkomingen in de verantwoording en projectadministratie betreffen niet per definitie fraude. Dit beeld wordt ondersteund door de praktijk. Redelijk vaak wordt de subsidie geheel of gedeeltelijk geweigerd, ook als het om kleine bedragen gaat. In 2004 ging het om zo’n 20% van de gevallen, voor zo’n 4% van het bedrag. Teruggevorderde voorschotten worden terugontvangen, zodat er in de praktijk ook geen geld ‘verdwenen’ is. Het Agentschap SZW heeft daarbij geen aanleiding gezien om aangifte te doen van vermoedens van strafbare feiten. Desalniettemin kan de noodzaak tot strafrechtelijke interventie nooit uitgesloten worden. Er is dan ook aanleiding om hierop voorbereid te blijven en na te gaan waar afspraken en de aandacht voor strafrechtelijke implicaties verdiept kunnen worden. De verkenning is dan ook aanleiding voor de SIOD en het Agentschap SZW om in
samenwerking met het Openbaar Ministerie een nieuw handhavingsprotocol te ontwikkelen voor situaties waarin de bestuursrechtelijke aanpak alleen niet volstaat en opsporingsonderzoek naar (rechts-)personen die op grond van een redelijk vermoeden verdacht worden van strafbare feiten gerechtvaardigd is. In zijn algemeenheid gaat het hierbij om wanneer, voor welke delicten, op welke wijze en onder welke randvoorwaarden strafrechtelijke handhaving is aangewezen. Daarbij zullen tevens de feitelijke en juridische grenzen aan de orde komen, die bijvoorbeeld zouden kunnen liggen in de onderzoeksmogelijkheden en beperkingen aan de strafrechtelijke vervolgbaarheid van overheidsorganen. Om tot een nieuw protocol te komen zal onder meer overleg worden gevoerd met het Openbaar Ministerie, zullen procesafspraken inzake aangiften en strafrechtelijke onderzoeken vernieuwd worden en instrumenten als een modelaangifte worden doorontwikkeld. Vooralsnog is het streven om het protocol voor eind december 2005 te bekrachtigen en in te voeren. Tot die tijd blijven bestaande afspraken en procedures onverminderd van kracht.
