Naar een herinrichting van het opsporingsproces

Naar een herinrichting van het opsporingsproces De bredere context van experimentele werkwijzen in de politieregio Zaanstreek-Waterland

Een uitgave van de Politie Zaanstreek-Waterland In samenwerking met Ateno – bureau voor criminaliteitsanalyse – Auteurs: Peter Kruize Paul Gruter Datum publicatie: Mei 2008 Oplage: 200 exemplaren © Politie Zaanstreek-Waterland

Naar een herinrichting van het opsporingsproces

2

Ten Geleide Voor u ligt het verslag van het experiment rond het opsporingsproces binnen de regio Zaanstreek-Waterland. Anders dan de onlangs gepubliceerde rapportage „Opsporing binnen gecontroleerde banen‟ waarin het verloop van het experiment in detail is beschreven, gaan de auteurs hier in op de bredere context van het experiment. De opbrengsten van het experiment liggen enerzijds in een gedocumenteerde onderbouwing van succesvolle werkwijzen en anderzijds in een aantal goed bruikbare, geautomatiseerde instrumenten om het opsporingsproces te volgen. Daarnaast, en dat vormt tevens de voornaamste inzet van het hier voorliggend verslag, zullen mogelijk ook andere regio‟s in het land hun voordeel kunnen doen met de opgedane de ervaringen uit dit experiment, dat voor ons korps in veel opzichten bijzonder leerzaam is gebleken. Het experiment krijgt na de zomer een vervolg waarbij het accent komt te liggen op de ketensamenwerking tussen politie en het Openbaar Ministerie. Het idee is om zowel bij de politie als bij het OM de keten goed te verankeren (een dubbele verankering) waarbij zowel de kwaliteit en een soepele overdracht van dossiers als een vlotte (informatie)uitwisseling tussen politie en OM centraal staan. Een experimenteel traject, zoals in dit verslag beschreven, heeft meer kans van slagen als in elk geval aan twee randvoorwaarden is voldaan, namelijk: de enthousiaste inzet van alle betrokkenen waarbij een ieder een optimale bijdrage levert op basis van de eigen deskundigheid. En, de aanwezigheid van voldoende facilitaire middelen. Beide waren aanwezig. Zo hebben vele collega's uit diverse geledingen van ons korps een belangrijke bijdrage geleverd. Daarnaast hebben vertegenwoordigers van het Openbaar Ministerie ons tijdens het gehele traject van opbouwende kritiek voorzien. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering en sturing van het experiment waren in handen van het onderzoeksbureau Ateno. Wat betreft de facilitaire middelen: de impuls tot het daadwerkelijk uitvoeren van dit experiment is niet in de laatste plaats gegeven door de financiële steun die het korps heeft ontvangen uit de experimentgelden van de Ministeries van BZK en Naar een herinrichting van het opsporingsproces

3

Justitie naar aanleiding van het onderhandelingsakkooord van het Landelijk Kader Nederlandse Politie (LKNP) 2007. Zaandijk, mei 2008 J.P. de Schepper plv. Korpschef


4

Inhoud 1. Inleiding ............................................................................................................... 7 1.1 Opsporing binnen gecontroleerde banen ....................................................... 8 1.2 De bredere betekenis van het experiment ..................................................... 9 1.3 Collegiale toetsing ........................................................................................ 11 1.4 De balans opgemaakt ................................................................................... 12 2. Het experiment in grote lijnen ......................................................................... 13 2.1 De setting: het politiekorps Zaanstreek-Waterland ...................................... 13 2.2 Voorbereiding op de eerste fase van het experiment ................................... 15 2.3 Eerste fase van het experiment (voorjaar 2007) .......................................... 17 2.4 Tweede fase van het experiment (najaar 2007) ........................................... 18 3. Het domein van de opsporing ......................................................................... 21 3.1 De gelaagde organisatie van de opsporing .................................................. 22 3.2 Het procesdenken binnen de Nederlandse politie ........................................ 23 3.3 Overlap tussen opsporing en de andere primaire processen ...................... 25 3.4 Het belang van een goede aangifte.............................................................. 26 3.5 Is de opsporing in goede handen bij de wijkpolitie? ..................................... 28 4. De inrichting van het proces opsporing ......................................................... 31 4.1 De registratie van misdrijven ........................................................................ 32 4.2 Meer opsporingszaken richting recherche.................................................... 33 4.3 Centrale screening als scharnierpunt ........................................................... 34 4.4 Opsporingscoördinatie .................................................................................. 36 4.5 Omvang opsporingsapparaat ....................................................................... 38 4.6 Projectmatige opsporing ............................................................................... 39


5

5. Volgen en meten van het opsporingsproces ................................................. 41 5.1 Uitgescreende en afgeboekte opsporingszaken .......................................... 41 5.2 Zicht op opsporingszaken ............................................................................. 44 5.3 Strategische kengetallen .............................................................................. 46 6. De ideeën collegiaal getoetst .......................................................................... 49 6.1 Kennemerland .............................................................................................. 49 6.2 Amsterdam-Amstelland ................................................................................ 53 6.3 Noord- en Oost-Gelderland .......................................................................... 57 7. Eindbalans: naar een landelijke uitrol? .......................................................... 61 7.1 Experiment resultaten gespiegeld aan de collegiale toetsing ...................... 61 7.2 Aanbevelingen voor verdere (landelijke) ontwikkeling ................................. 63 Geraadpleegde literatuur ..................................................................................... 65 Bijlage 1 Samenstelling projectgroep en begeleidingscommissie ......................... 69 Bijlage 2 Gesprekspartners externe oriëntatie en collegiale toetsing ................... 71 Bijlage 3 Inhoud zicht-systemen van Zaanstreek-Waterland ................................ 73


6

HOOFDSTUK 1

Inleiding Het korps Zaanstreek-Waterland heeft lang nagedacht over het indienen van een voorstel voor een experiment als gevolg van het onderhandelaarsakkoord LNKP 2007. Reden hiervoor lag in het feit dat de korpsleiding slechts een voorstel wilde doen, als er ook een serieuze uitvoering aan kon worden gegeven. Toen op de valreep aan deze voorwaarde werd voldaan, heeft de korpsleiding besloten een voorstel in te dienen. Het budget voor de experimenten is naar rato verdeeld over de korpsen. Als klein korps kon Zaanstreek-Waterland een of meerdere experimenten indienen met een totaal budget van ruim 200 duizend euro. Het korps heeft er voor gekozen alle middelen en krachten op één onderwerp te richten. De keuze voor het onderwerp was snel gemaakt. Het korps scoort namelijk goed op alle onderdelen van de prestatiemetingen, behalve het aantal verdachten ingestuurd naar het Openbaar Ministerie. Niet alleen het korps Zaanstreek-Waterland heeft overigens moeite te voldoen aan de gestelde maat voor het aantal ingezonden verdachten. In 2003 en 2004 neemt landelijk het aantal verdachten OM toe, maar het aantal stagneert vervolgens in 2005. De ministeries van BZK en Justitie hebben bureau Andersson Elffers Felix (AEF) onderzoek laten doen naar de oorzaken van deze stagnatie. Uit het rapport van AEF (2006) blijkt dat Zaanstreek-Waterland tot de twaalf regiokorpsen behoort waar een stagnatie van het aantal verdachten OM is geconstateerd. Het blijkt echter niet eenvoudig om op basis van kwantitatieve analyses zicht te krijgen op de oorzaken van deze stagnatie. AEF heeft dit getracht aan de hand van diverse hypotheses. Omdat de begeleidingscommissie vraagtekens had bij het onderzoek heeft ze een contra-expertise laten uitvoeren (Van der Heijden et al., 2006). Hoewel het rapport van AEF in deze contra-expertise wordt gekraakt, blijken de uitkomsten in grote lijnen wel overeen te komen. Een van de belangrijkste verklaringen voor de verschillen tussen korpsen wordt veroorzaakt door het type feiten dat extra worden aangeleverd. Korpsen die op schema liggen, blijken dat vooral te realiseren door een groei van verdachten van het aantal lichtere feiten, zoals rijden onder invloed.


7

Hoewel de aanwezigen op een expertmeeting (19 oktober 2006) waar deze resultaten zijn besproken enthousiast blijken te zijn over de prestatiemaat „verdachten OM‟ als zodanig, wordt er tevens opgemerkt dat het aanleveren van meer lichtere zaken nog wel eens ten koste gaat van de middencriminaliteit. De stagnatie in het aantal ingezonden verdachten naar het Openbaar Ministerie is voor het korps Zaanstreek-Waterland aanleiding geweest om een experiment rond dit thema vorm te geven. De makkelijke oplossing in dit kader zou zijn meer „haalzaken‟ te produceren en daarmee het aantal verdachten op te schroeven. Het korps heeft echter voor een meer inhoudelijke aanpak gekozen door het opsporingsproces grondig tegen het licht te houden.

1.1 Opsporing binnen gecontroleerde banen Het experimentvoorstel dat het politiekorps Zaanstreek-Waterland heeft ingediend, draagt als werktitel „Opsporing binnen gecontroleerde banen‟. De centrale doelstelling is een kwaliteitsverbetering van het opsporingsproces. In het voorstel zijn vier subdoelen geformuleerd, die betrekking hebben op verschillende aspecten van het opsporingsproces, te weten: de casescreening, het benutten van opsporingsindicaties, het zicht op zaken en de administratieve verwerking in het bedrijfsprocessensysteem BPS. Het experiment is van te voren niet „dichtgetimmerd‟, maar er is natuurlijk wel aangegeven hoe het – in eerste aanleg – vormgegeven zou gaan worden. Het opsporingsproces is gevolgd en gecontroleerd door een interdisciplinaire projectgroep met vertegenwoordigers van politie (recherche en wijkpolitie), Openbaar Ministerie en externe deskundigen (criminoloog, socioloog, organisatiekundige en criminaliteitsanalist). Door het samenspel tussen enerzijds verschillende disciplines en anderzijds interne en externe medewerkers, is een frisse kijk 1 op het proces van opsporing ontstaan. Naast een projectgroep is er ook een begeleidingscommissie in het leven geroepen bestaande uit diverse unithoofden (recherche, wijkpolitie, ondersteuning) 1

Zie voor de personele samenstelling van de projectgroep bijlage 1.


8

onder voorzitterschap van de plaatsvervangend korpschef. Hiermee is verzekerd dat het experiment en de projectgroep voldoende „gedekt‟ is om ook met succes veranderingen op de werkvloer na te streven. Bij de uiteindelijke uitvoering in de praktijk, waarover meer in het volgende hoofdstuk, is dit overigens geen overbodige luxe gebleken. Voordat het eigenlijke experiment van start ging, is een inventarisatie gemaakt van de huidige opsporingspraktijk in Zaanstreek-Waterland en is er een ronde gemaakt langs vijf andere korpsen om inspiratie op te doen en eventueel goede initiatieven over te nemen. Aan de hand hiervan is een probleemanalyse gemaakt en is in het voorjaar van 2007 een definitief voorstel gedaan voor de vormgeving van de eerste fase van het experiment. Omdat de probleemanalyse duidelijk maakte waar de problemen lagen, is het oorspronkelijke experimentplan vervolgens op een aantal punten gewijzigd. Zo is besloten niet alleen te volgen wat er gebeurt, maar om ook meteen te trachten een aantal zichtbare problemen op te lossen. In de rapportage Opsporing binnen gecontroleerde banen. Kwaliteitsverbetering van het opsporingsproces door experimenteren met werkwijzen (Kruize et al., 2008) is uitvoerig verslag gedaan van het verloop van het experiment. In hoofdstuk 2 van het hier voorliggend rapport wordt de loop van het experiment nog een keer in beknopte vorm op een rij gezet.

1.2 De bredere betekenis van het experiment In het hier voorliggend rapport ligt de nadruk echter niet zozeer op de beschrijving van het experiment en de daarin behaalde resultaten, maar op de landelijke bruikbaarheid van de opgedane inzichten. We spiegelen daarbij de ervaringen aan bestaande inzichten uit relevante vakliteratuur en trachten vervolgens vanuit deze feitelijke constateringen te abstraheren naar meer algemene begrippen. Daarmee wijken we af van de meer geijkte weg waarbij „van boven naar beneden‟ wordt gekeken. Ofwel, waarbij algemene noties of theoretische inzichten het startpunt vormen, om vervolgens aan de hand daarvan na te gaan, in hoeverre er voor deze ideeën steun te vinden is in de empirie. De weg die wij hier bewandelen past eerder in de traditie van de „grounded theory‟ (gefundeerde theorie benadering), waarbij de empirie het startpunt vormt voor theorievorming (Glaser & Strauss, 1967). Deze werkwijze is niet zozeer een wetenschappelijke keuze geweest, maar


9

eerder ingegeven door de opzet van het experiment, waarbij we zoveel mogelijk „theorieloos‟ de praktijk op ons hebben laten inwerken. De bredere betekenis (reikwijdte) van het experiment bespreken we in dit rapport aan de hand van drie thema‟s. Het eerste betreft het domein van de opsporing. De centrale vraag hierbij is welke mate van overlap er bestaat en dient te bestaan tussen het proces opsporing en andere processen binnen het politiebedrijf. Daarbij is de vraag, welke overlap er bestaat, een feitelijke. Welke overlap er dient te bestaan is een normatieve vraag, die we zullen behandelen vanuit het perspectief van de opsporing, waarbij we vanzelfsprekend rekening houden met de andere processen van het politiebedrijf. Het tweede thema waarbinnen we de opbrengst van het experiment tegen het licht houden, is het opsporingsproces. Centraal staat hier de vraag, op welke wijze het opsporingsproces efficiënt kan worden vormgegeven. Uitgangspunt hierbij is dat de beste oplossingen zich meestal kenmerken door eenvoud. De kunst daarbij is de grote lijn in de gaten te houden en niet ieder detail tot regel te verheffen. Bij de contouren van het opsporingsproces dienen we rekening te houden met het feit dat opsporing plaatsvindt onder gezag van het Openbaar Ministerie. Het kan daarmee niet anders, dan dat het Openbaar Ministerie op enige manier een plaats krijgt in dit proces. Daarnaast vormt vervolging door het Openbaar Ministerie de belangrijkste vervolgschakel van de justitiële keten. Ook de wijze waarop de politie uiteindelijk een dossier doorgeeft aan het Openbaar Ministerie vormt onderdeel van de procesinrichting. Het derde thema dat we bespreken op basis van onze experimentervaringen is het monitoren van het opsporingsproces. Hierbij onderscheiden we drie aspecten, te weten:   

de selectie van zaken (controle van wat niet in behandeling wordt genomen); de dagelijkse voortgang (werkverdeling, doorlooptijden et cetera); de strategische kengetallen (meten van opsporingsresultaten).


10

1.3 Collegiale toetsing Een van de doelen van de LKNP 2007 experimenten is dat de ontwikkelde ideeën of beproefde concepten ook een betekenis krijgen voor de politiekorpsen elders in het land. Dat kan natuurlijk niet worden gegarandeerd, want de bruikbaarheid van de uitkomsten is immers vooraf niet bekend. Om na te gaan wat de landelijke betekenis van het experiment is, hebben de ministeries als voorwaarde gesteld dat er daarom een collegiale toetsing moet plaatsvinden. Het korps Zaanstreek-Waterland heeft er voor gekozen de collegiale toetsing te richten op de meer algemene lessen uit het experiment. Veel resultaten hebben namelijk vooral een lokale betekenis en om een dergelijke collegiale toetsing zinvol te maken, is het nuttig deze te richten op de meer algemene reikwijdte van het experiment. Vandaar dat eerst deze wijdere betekenis van het experiment op papier is gezet, voordat de collegiale toetsing heeft plaatsgevonden. Voor de collegiale toetsing zijn drie korpsen benaderd, te weten: Kennemerland, Amsterdam-Amstelland en Noord- en Oost-Gelderland. Deze korpsen hebben we ook in de startfase van het experiment bezocht in het kader van de externe 2 oriëntatie. De keuze voor juist deze korpsen is, naast het feit dat we deze korpsen ook in een eerdere fase hebben bezocht, dat er hiermee een zekere spreiding is voor wat betreft grootte van de korpsen en geografische ligging. Daar komt bij dat Zaanstreek-Waterland voor veel zaken contact heeft met Kennemerland en dat het ministerie van BZK bij de opdrachtverlening heeft aangegeven dat Noord- en OostGelderland zich eveneens met het stroomlijnen van het opsporingsproces bezig houdt. De uitkomsten van de collegiale toetsing zijn beschreven in hoofdstuk 6. We laten hierbij de geïnterviewden zoveel mogelijk „zelf aan het woord‟, maar we hebben (uiteraard) wel enige redactie gepleegd door de antwoorden te groeperen, te parafraseren en uiteindelijk ook te interpreteren. De tekst van dit hoofdstuk is ter goedkeuring voorgelegd aan de geïnterviewden.

2

Daarnaast hebben we tijdens de externe oriëntatie de korpsen Brabant-Noord, Haaglanden, Utrecht en Gelderland-Zuid bezocht. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

11

1.4 De balans opgemaakt In het afsluitende hoofdstuk maken we de balans op. Dit wordt gedaan aan de hand van zeven onderwerpen. Bij elk daarvan geven we steeds aan wat het experiment heeft opgeleverd en hoe de gesprekspartners bij de collegiale toetsing tegen deze resultaten aan kijken. Tot slot, doen we in dit hoofdstuk een aantal aanbevelingen voor een verdere (landelijke) ontwikkeling op basis van de experimentervaringen.


12

HOOFDSTUK 2

Het experiment in grote lijnen Dit hoofdstuk beschrijft de loop van het experiment in Zaanstreek-Waterland, zoals uitgevoerd in 2007. De nadruk ligt hierbij op de wijze waarop het experiment is vormgegeven. Deze activiteiten kunnen rond drie thema‟s worden gecentreerd, te 3 weten: 1. Het centraal screenen en coördineren van opsporingszaken. 2. Het ondersteunen van het opsporingsproces door eenduidige administratieve procedures en geautomatiseerde zicht-systemen. 3. Het verkrijgen van inzicht in de benutting van opsporingsinformatie. Alvorens in te gaan op bovenstaande onderwerpen geven we in de volgende paragraaf eerst een korte schets van de setting (de politieregio en de organisatiestructuur) van het korps waarbinnen dit experiment heeft plaatsgevonden.

2.1 De setting: het politiekorps Zaanstreek-Waterland De politieregio Zaanstreek-Waterland omvat, zoals de naam al zegt, de gebieden Zaanstreek en Waterland. De Zaanstreek is het oudste industriegebied van Europa. Het gebied ligt aan weerszijden van de Zaan, dat via het Noordzeekanaal uitmondt in het IJ. Waterland is van oudsher een laaggelegen veenweidegebied doorsneden door veel sloten en vaarten. De regio telt 315 duizend inwoners. De totale oppervlakte van deze politieregio is ruim 460 vierkante kilometer. De gemeente Zaanstad vormt daarbinnen met ruim 141.000 inwoners de grootste stedelijke kern. Purmerend, in grootte de tweede stad van de regio met bijna 78.000 inwoners, ligt in het oostelijker gelegen Waterland. Naast deze twee relatief grote stedelijke gebieden bestaat de politieregio Zaanstreek-Waterland uit een aantal middelgrote en kleine plattelandskernen.

3

Voor een meer gedetailleerd verslag van het chronologisch verloop van het experiment verwijzen we de geïnteresseerde lezer, zoals eerder opgemerkt, naar het experimentverslag „Opsporing binnen gecontroleerde banen‟ (Kruize et al. 2008). Naar een herinrichting van het opsporingsproces

13

In korpsgrootte gemeten vormt de politieregio Zaanstreek-Waterland na het korps van de Gooi- en Vechtstreek het kleinste regiokorps in Nederland met gemiddeld 800 personeelsleden. De aangrenzende politieregio‟s zijn Amsterdam-Amstelland, Kennemerland en Noord-Holland Noord. De organisatie is opgedeeld in drie bedrijfsvoeringen: de Politiële, Justitiële en Algemene Bedrijfsvoering. De Politiële bedrijfsvoering, de basispolitiezorg (BPZ), is opgedeeld in geografische units: Zaanstreek-Noord, Zaanstreek-Zuid, Purmerend en De Waterlanden. De BPZ-units zijn vervolgens weer opgedeeld in wijkbureaus. Het hoofdbureau is gevestigd aan de Zaanse kant van de regio (Zaandijk). Ook de Waterlandse kant kent een 24-uurs bureau (Purmerend). Vanuit deze twee bureaus vindt de noodhulp plaats. Wat betreft opsporing behoren ten tijde van het experiment de 6-uurszaken tot de competentie van de wijkteams. In sommige units zijn de krachten voor een snelle afhandeling gebundeld in een zogeheten Combiteam, bestaande uit een coördinator en enkele wijkteamleden, die per roulatie vrijgesteld zijn om (alle) zaken met een verdachte snel in een (eenvoudig) dossier te vervatten en richting het Openbaar Ministerie te sturen. De Justitiële Bedrijfsvoering omvat de unit Regionale Recherche, bestaande uit de Centrale en Decentrale Recherche. Verder vallen er een aantal specialismen onder de unit Regionale Recherche. De Decentrale Recherche (DR) is gehuisvest aan zowel de Zaanse als de Waterlandse kant van de regio. Tot de competentie van de DR horen de inverzekeringstellingen en de middencriminaliteit (lokaal ernstige criminaliteit). De Justitiële Bedrijfsvoering herbergt tevens de unit Recherche Ondersteuning. De Algemene Bedrijfsvoering is minder relevant voor het opsporingsproces, hoewel de unit Informatiemanagement en de unit Administratieve en Documentaire Ondersteuning een facilitaire rol hebben gespeeld in het experiment. Een aantal unithoofden is tevens proceseigenaar. Zo is het hoofd van de unit Regionale Recherche proceseigenaar Opsporing. Drie unithoofden van de BPZ zijn proceseigenaar van respectievelijk Handhaving, Noodhulp en Service & Intake. Het organogram op pagina 15 (figuur 2.1) is gebaseerd op de situatie eind 2006: de organisatie voor de start van het experiment.


14

Figuur 2.1 Organisatiestructuur politiekorps Zaanstreek-Waterland

Bron: De kleur is blauw. p.88.

2.2 Voorbereiding op de eerste fase van het experiment In het oorspronkelijke projectplan waren de maanden januari en februari gereserveerd voor het ontwikkelen van instrumenten en het doorgronden van de bestaande procedures. Dit is vertaald naar zowel een interne als een externe oriëntatie. De externe oriëntatie bestond uit het bezoeken van vijf regiokorpsen waarvan werd vermoed dat daar „iets te halen zou zijn‟. Ook vanuit de ministeries is aangedrongen op samenwerking tussen korpsen die zich met vergelijkbare onderwerpen bezighouden. Achtereenvolgens zijn de volgende korpsen bezocht: Kennemerland,


15

Amsterdam-Amstelland, Haaglanden, Noord- en Oost-Gelderland en BrabantNoord. De bezoeken die steeds door twee leden van het projectteam zijn uitgevoerd, hadden vooral tot doel inspiratie op te doen, maar dienden natuurlijk ook ter voorkoming van ‟uitvindingen‟ die elders al gedaan waren. Tegelijkertijd is vanuit de projectgroep een interne oriëntatie gestart met als inzet het zo nauwkeurig mogelijk in kaart brengen van het opsporingsproces binnen het korps. Er is in dat kader aan medewerkers op relevante posities binnen het korps een schriftelijke vragenlijst voorgelegd. Daarnaast maakte een schriftelijke enquête 4 onder BPZ-medewerkers deel uit van deze inventariserende fase. We hebben deze medewerkers onder meer gevraagd naar hun mening ten aanzien van de organisatie en de kwaliteit van de opsporing in BPZ-regie. De probleemanalyse op basis van de interne en externe oriëntatie wees uiteindelijk in de richting van drie punten, namelijk: selectie van zaken, zicht op zaken en de kwaliteit van de dossiers. Het ontbrak aan inzicht welke zaken om inhoudelijke redenen en welke zaken om capacitaire redenen werden uitgescreend dan wel opgelegd. Zicht op het „gat in de opsporing‟, dat wil zeggen zaken die gemakkelijk 5 op te lossen zijn, maar om redenen van capaciteit niet worden opgepakt, ontbrak. Hierdoor was het evenmin mogelijk de werkdruk goed te spreiden en de beschikbare capaciteit optimaal te benutten. Het korps beschikte verder niet over een zicht-op-zaken systeem en tot slot bleken niet alle medewerkers in staat een kwalitatief goed dossier op te maken. Het werd snel duidelijk dat de bulk aan opsporingszaken binnen de wijkteams worden afgehandeld en dat binnen de BPZ in het kader van het experiment de meeste winst zou zijn te boeken. Naar de mening van de projectgroep is de wijkteamstructuur erg fijnmazig en is het daarmee lastig om een eenduidige werkwijze door te voeren. De projectgroep stelde dan ook voor om screening en coördinatie van opsporingszaken die thuishoren bij de BPZ op unitniveau te organiseren. De begeleidingscommissie steunde dit idee en in overleg werd besloten om in de eerste fase van het experiment dit na te streven in de twee units aan de Zaanse 4

De vragenlijst is ingevuld door 101 uitvoerenden en 29 leidinggevenden c.q. coördinatoren. Het landelijke streven naar 40.000 extra verdachten is gebaseerd dat er in 2001 ongeveer 80.000 plankzaken bij de politie zouden zijn. “Met de doelstelling van 40.000 zaken extra voor het OM wordt een grotere opsporingsinspanning ten aanzien van vooral aangiftemisdrijven beoogd.” (Wiebrens et al., 2004, p. 7). 5


16

kant van de regio. Tevens werd besloten om deze centrale eenheden te faciliteren met een zicht-op-zaken systeem.

2.3 Eerste fase van het experiment (voorjaar 2007) In de aanvangsfase bestonden de activiteiten met name uit het creëren van draagvlak binnen de units die als proeftuin zouden dienen. Het idee dat op papier betrekkelijk eenvoudig leek, bleek in de praktijk toch minder makkelijk geaccepteerd. In beide units waar de aanpassing zou plaatsvinden, was, ondanks de steun die het idee ook had vanuit de begeleidingscommissie, de nodige overredingskracht nodig om het plan in praktische uitvoering te krijgen. Uiteindelijk hebben leden van de projectgroep in deze units een kleine gespreksronde gehouden met individuele medewerkers in een poging de belangrijkste bezwaren weg te nemen. In beide units leidde dit uiteindelijk tot instemming met een aangepast plan. Er was de bereidheid om te screenen en coördineren naar de richtlijnen van de projectgroep, maar om daar een centrale eenheid mee te belasten bleek een brug te ver. Wel werd in een van de units centrale screening gerealiseerd. Nadat in beide units een begin was gemaakt met de praktische uitvoering van screenen en coördineren volgens de afgesproken richtlijnen, kwamen de leden van de projectgroep meer in de rol van vraagbaak en klankbord. Deze taak werd voor het grootste gedeelte vervuld door de interne projectgroepleden. Tegelijkertijd keken enkele projectgroepleden mee over de schouders van de screeners en coördinatoren door steekproefsgewijs hun werk te controleren. Deze bevindingen zijn schriftelijk vastgelegd en vervolgens teruggekoppeld naar het unithoofd en de betrokkenen. De externe leden van de projectgroep hebben zowel tijdens als aan het einde van de eerste fase een evaluatieronde gehouden met betrokkenen op elk niveau (van aspirant tot wijkteamchef). De resultaten werden in aparte bijeenkomsten voorgelegd aan het desbetreffende unithoofd en de leidinggevenden van de wijkteams.


17

Zicht-op-zaken systeem In de periode voorafgaand aan het experiment bleek dat er veel van het zicht ontbrak, omdat het gereedschap dat daarvoor ooit was bedoeld (de coördinatiemodule binnen BPS) door slechts weinig van de verantwoordelijken voor deze taak als doeltreffend werd gezien. Mede geïnspireerd door de externe oriëntatieronde – voorzieningen die andere korpsen hiervoor hebben getroffen – heeft de projectgroep het initiatief genomen ook voor het korps Zaanstreek-Waterland een meer werkbare oplossing te vinden. Hoewel het idee eenvoudig leek, namelijk een lijst die dagelijks wordt ververst, met daarop de belangrijkste variabelen die van belang zijn voor het coördineren van opsporingszaken, bleek de uitvoering in de praktijk weerbarstiger. De ideeën van de projectgroepleden moesten door de unit Informatiemanagement van het korps worden omgezet in een werkbaar geheel en dat bleek een grote opgave. Enkele leden van het projectteam schipperden vervolgens gedurende vele weken als intermediair tussen wat in hun ogen praktisch nuttig zou zijn voor een goede zichtop-zaken lijst en de (on)mogelijkheden van BPS. Uiteindelijk kwam na vele bijeenkomsten met veelvuldige spraakverwarring en onbegrip over het gewenste resultaat een lijst tot stand die dagelijks de actuele stand rond opsporingszaken laat zien in een automatisch uit BPS gegenereerde Excellijst. Het geeft vanaf dat moment niet alleen de betrokken politiefunctionarissen, maar ook de projectleden de gelegenheid om beter te monitoren hoe het gesteld is met de voortgang in opsporingszaken. Analyses aan de hand van de zicht op zaken lijsten voor de verschillende wijkbureaus binnen de units leverden de projectgroepleden dan inderdaad ook een beter zicht op bijvoorbeeld nog openstaande opsporingszaken. Vooral de tijd die blijkt te zijn verstreken sinds het moment van inscreenen van sommige zaken is dan bij sommige bureaus regelmatig aan de hoge kant. In de evaluatiebijeenkomsten met de unithoofden, wijkteamchefs en hun vervangers waarin projectleden hun bevindingen presenteerden, leverden de bevindingen op basis van de zicht-op-zaken lijst daarmee ook de nodige gesprekstof op.

2.4 Tweede fase van het experiment (najaar 2007) In de tweede fase van het experiment wordt de blik op de Waterlandse kant van de regio gericht. Intussen hebben de evaluaties van de eerste fase aangetoond dat Naar een herinrichting van het opsporingsproces

18

centrale screening beter werkt dan decentrale screening. De unithoofden aan de Waterlandse kant van de regio zijn bereid ook de volgende stap te maken, namelijk naast centrale screening ook met centrale coördinatie te experimenteren. Als klap op de vuurpijl wordt tevens ingestemd met het plan om de BPZ-opsporing (6uurszaken) met de opsporingsactiviteiten van de Decentrale Recherche (inverzekeringstellingen en middencriminaliteit) te laten versmelten. De inspanningen van de projectgroep zijn bij de centrale screening en coördinatie aan de Waterlandse kant van de regio anders geweest dan aan de Zaanse kant. Er hoefde ten eerste minder energie te worden gestoken in het propageren van het idee. Dit kwam enerzijds door de positieve ervaringen met centraal screenen tijdens de eerste fase van het experiment en anderzijds door het gegeven dat een van de unithoofden lid was van de begeleidingscommissie (dus het hele proces van dichtbij had meegemaakt) en een van de projectgroepleden groepschef werd bij de Decentrale Recherche aan de Waterlandse kant. De projectgroep kon zich beperken tot het controleren van de screeners en het volgen van zaken via het zicht-op-zaken systeem. Bij de controles speelde in deze fase van het experiment, naast de oude, vertrouwde interne controleur, ook het OM-lid van de projectgroep een actieve rol. Benutten van opsporingsindicaties Omdat de BPZ-trein goed op gang was, meende de projectgroep ruimte te hebben voor een ander initiatief in het kader van het experiment. Dit traject heeft de naam „benutten van opsporingsinformatie‟ meegekregen. Het idee hierachter is na te gaan op welke wijze wordt omgegaan met opsporingsindicaties in aangiften en de mate waarin gebruik wordt gemaakt van de vele systemen binnen de politieorganisatie om de aanwijzingen die zouden kunnen leiden tot aanhouding van de verdachte(n) ook daadwerkelijk te benutten. Hiertoe zijn door de projectgroep, in samenspraak met de begeleidingscommissie, twee delicten uitgekozen om nader tegen het licht te houden: auto-inbraak (diefstal vanaf en uit auto) en straatroof. Twee externe projectgroepleden hebben, in samenwerking met drie medewerkers van het korps (operationele analyse en forensische opsporing), in totaal 100 autoinbraken en 39 straatroven met de loep bekeken en de bevindingen in een Excelbestand opgetekend.


19

Meer zicht-systemen In de eerste fase van het experiment is het zicht-op-zaken systeem gerealiseerd. In de tweede fase is daar een tweede systeem aan toegevoegd, namelijk het zichtop-screenen systeem. Het zicht-op-zaken systeem is bedoeld om zicht te houden op welke zaken er nog openstaan, of de doorlooptijd in gevaar komt, et cetera. Het zicht-op-screenen systeem levert daarentegen meer managementinformatie. Hoeveel zaken worden er in- en uitgescreend? Wat voor een soort zaken zijn dit? Welke zaken leiden tot een dossier? Et cetera. Omdat de prestatiemaat „verdachten OM‟ min of meer de aanleiding vormde voor het experiment, is uiteraard getracht te monitoren hoeveel „verdachten OM‟ er dan door de respectievelijke organisatieonderdelen worden ingestuurd. Het antwoord op deze vraag kan door het OM worden gegeven, maar de projectgroep wilde deze gegevens ook graag aan politiezijde terug kunnen zien. Naarmate hier scherper naar gekeken werd, kwamen er meer beren op de weg, in de zin dat de politieadministratie niet bleek aan te sluiten op de administratie van het OM. Aan de hand van een steekproef van verzonden dossiers (politie) en ingeschreven dossiers (OM) is nagegaan waar de systemen niet synchroon met elkaar liepen. Dit is zoveel mogelijk rechtgetrokken en voor de toekomst is het zicht-op-dossier systeem bedacht. In dit systeem worden de verzonden en ontvangen dossiers aan elkaar gekoppeld middels het dossiernummer en de personalia van de verdachte. Aan de hand van dit systeem krijgt de politie inzicht in de exacte doorlooptijden en de mogelijkheid om na te gaan of alle ingezonden verdachten ook daadwerkelijk in Compas worden ingeschreven.


20

HOOFDSTUK 3

Het domein van de opsporing Omdat we niet de pretentie hebben een volledig historisch beeld van de organisatie van de opsporing te willen schetsen, zetten we in dit hoofdstuk het verleden slechts in enkele grove streken neer. Ook voor dit onderwerp geldt, dat het begrip van de huidige situatie niet los kan worden gezien van de historische context. Startpunt voor deze korte historische schets zijn de jaren zeventig van de vorige eeuw. In de bundel Politie: Studies over haar werking en organisatie (Fijnaut et al., 1999) geven Van de Vijver & Molenkamp een samenvatting van de recherchefunctie tot aan de jaren tachtig. Zij typeren de recherche uit vroeger dagen als volgt (p. 204): “Een slachtoffer van een misdrijf doet aangifte bij de recherche, waarna de rechercheur die de aangifte opneemt ook het opsporingsonderzoek instelt. Als er een verdachte wordt aangehouden, verhoort hij de verdachte ook. Niet alleen voor dat betreffende delict, maar ook in de hoop dat een verdachte nog meer delicten bekent. Ook als de surveillancedienst een verdachte op straat aanhoudt, neemt de recherche „de behandeling over‟. Naast de afhandeling van aangiften van misdrijven, traden rechercheurs ook preventief op: controle van opkopers, surveillance, controle van venduhuizen en de bank van lening.”

In de jaren zeventig begint het aantal aangiften explosief te stijgen. Daarmee 6 komen de traditionele recherche werkwijzen onder druk te staan. Niet alleen preventie, maar ook het opsporingswerk komt in het gedrang. Bovendien neemt de complexiteit van criminaliteit toe. De reactie is tweeledig: enerzijds gaat de recherche steeds meer projectmatig werken – een goed voorbeeld hiervan zijn recherchebijstandsteams, opgericht in de jaren zeventig – en anderzijds gaat de recherche zich meer specialistisch organiseren. Volgens Van de Vijver & Molenkamp zijn de nadelen van deze ontwikkeling aanzienlijk: “Elk van de gespecialiseerde onderdelen wist zich te klein om taken goed aan te pakken. Er ontstonden nogal wat competentieconflicten en communicatieproblemen tussen de onderdelen.” (p. 205). 6

Een visie die wordt gedeeld door Van de Bunt & Gemert (1999). Ook zij wijzen naar de jaren zeventig waar de veranderingen zich aandienen. Zij kennen daarbij de komst van heroïne op de illegale markt medio jaren zeventig een belangrijke betekenis toe. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

21

De oplossing voor het stijgende aantal aangiften wordt gevonden bij het overdragen van een deel van de opsporingstaken naar de geüniformeerde politie. We zijn dan intussen beland in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Het invloedrijke rapport Politie in verandering (1977) van de Projectgroep Organisatie Structuren heeft de weg gebaand voor de wijkpolitie, waarin het traditionele onderscheid tussen uniformdienst en recherche vervaagt en de generale taakstelling zijn intrede doet; de wijkpolitiegedachte wordt het dominante paradigma binnen politie Nederland. Dit komt onder meer tot uiting bij de regionalisatie van de politie in 1993, waarbij de generale taakstelling leidend is: „decentraal, tenzij ... .‟ is de grondgedachte bij de inrichting van de korpsen.

3.1 De gelaagde organisatie van de opsporing In Zaanstreek-Waterland is de organisatie van de opsporing – voor de start van het experiment – op drie niveaus opgedeeld. Organisatie van de opsporing in Zaanstreek-Waterland in 2007 Centrale Recherche Decentrale Recherche Wijkteams (mits inverzekeringstelling) Kapitale delicten Inbraken 6-uurszaken* Georg. criminaliteit: Openlijke geweldplegingen - handel in drugs Diefstal motorvoertuigen - illegale wapen- en Drugshandel (thuis dealen) mensenhandel Bedreigingen - fraude Gekwalificeerde mishandeling - afpersingsdelicten Lichtere zedenzaken - overvallen * Strafbare feiten waarop geen voorlopig hechtenis ex. Art. 67 Sv. mogelijk is of feiten waarvoor geen inverzekeringstelling noodzakelijk is.

Met deze indeling loopt Zaanstreek-Waterland in de pas met andere regiokorpsen (zie ook Kruissink, Verwers & Dijkhoff, 1998 en Zoomer, 2006). Naast drie niveaus van opsporing binnen een politieregio, bestaat er sinds 2004 de Bovenregionale Recherche (BR) en de Nationale Recherche (NR). Tot de competentie van de Bovenregionale Recherche horen bovenregionale criminaliteit, horizontale fraude en sinds 2005 ook bovenregionale ketengerelateerde


22

7

milieucriminaliteit. De Nationale Recherche houdt zich bezig met de bestrijding van zware en georganiseerde criminaliteit die qua groepering of aard een landelijk of internationaal karakter heeft. Daarnaast vervult de dienst een expertisefunctie 8 op de aandachtsgebieden illegale handel, witwassen en ideolo-gische misdaad. Daarmee bestaat de organisatie van de opsporing dus uit vijf niveaus, die zich grofweg als volgt verhouden:     

Wijkpolitie: veelvoorkomende criminaliteit. Districtsrecherche: middencriminaliteit (lokaal ernstige criminaliteit). Centrale Recherche: regionale zware en georganiseerde criminaliteit. Bovenregionale Recherche: regio overstijgende criminaliteit, milieu en fraude. Nationale Recherche: (inter)nationale zware en georganiseerde criminaliteit.

3.2 Het procesdenken binnen de Nederlandse politie Het korps Zaanstreek-Waterland verdeelt het werk, evenals de andere regiokorpsen in Nederland, in een aantal processen. Het Referentiemodel Bedrijfsprocessen Politie (RBP) is daarbij leidend. In dit model worden er vier uitvoeringsprocessen onderscheiden:    

Intake en service Noodhulp Handhaving Opsporing

Het idee van procesmatig werken heeft zijn wortels bij een meer bedrijfsmatige benadering van politiewerk, die eind jaren tachtig van de vorige eeuw haar intrede

7

Er is gekozen voor een organisatieconcept dat bestaat uit zes geografisch ingedeelde eenheden, gebaseerd op samenwerkende regiokorpsen rondom een centrumkorps en een landelijk sturingsconcept met het Bovenregionaal Rechercheoverleg en de Milieukamer. Een BR is opgedeeld in drie teams: BRT (tactisch), IFT (fraude) en IMT (milieu) (zie ook IOOV, 2007). 8 De Nationale Recherche bestaat uit zes tactische units (vijf geografische en een unit gericht op terrorisme) en twee functionele units met ondersteunende taken (bron: politie.nl). Naar een herinrichting van het opsporingsproces

23

doet; een ontwikkeling die overigens niet alleen voor de politie geldt, maar ook voor andere overheidsinstanties (zie ook Karsten & Van Veen, 1998). Termen als klantgerichtheid, efficiency en doorloopsnelheid doen hun intrede. Bij een bedrijfsmatige benadering horen beleidsplannen. En, bij beleidsplannen horen meetbare doelstellingen en instrumenten om die metingen uit te voeren. Vanuit de centrale overheid ontstaat tevens de behoefte om korpsen onderling te kunnen vergelijken. Het Informatiemodel Nederlandse Politie (INP) is een voorbeeld van het streven om korpsen te kunnen vergelijken. De Geïntegreerde Interactieve Databank voor Strategische beleidsinformatie (GIDS) is gebaseerd op dit INP-model en stelt de ministeries in staat (min of meer) vergelijkbare informatie te genereren op basis van de bedrijfsprocessensystemen (BPS, Xpol en Genesys) van de regiokorpsen. Een andere ontwikkeling voortgekomen uit het meer bedrijfsmatige denken bij de politie is de aandacht voor kwaliteitszorg. In 1994 stellen de ministers van BZK en Justitie vast dat er een systeem voor kwaliteitszorg bij de politie moet komen. Dit wordt het Nederlands Kwaliteitsmodel voor de Politie (NKP-model). Sommige korpsen hebben hun organisatie (deels) naar de genoemde processen ingericht. Andere korpsen omarmen wel het procesdenken, maar hebben de organisatie nog steeds vormgegeven volgens de principes van een lijnorganisatie. Zo kent het korps Zaanstreek-Waterland een Politiële, Justitiële en Algemene Bedrijfsvoering (PBV, JBV en ABV). De PBV bestaat uit vier geografische units, waar de wijkbureaus binnen vallen. De centrale en decentrale recherche zijn ondergebracht bij de JBV. Bij de lijnorganisatie horen lijnmanagers (unithoofden). Daarnaast kent het korps proceseigenaren voor de respectievelijke werkprocessen. Zowel in Zaanstreek-Waterland als in andere regiokorpsen zijn het lijnmanagers, die als proceseigenaar zijn aangewezen. Zo is in de regio ZaanstreekWaterland anno 2007 de lijnchef van de regionale recherche tevens proceseigenaar opsporing. Landman et al. (2007) stellen dat procesmanagement een vorm van horizontaal 9 denken is. Zij stellen: “met procesmanagement wordt afscheid genomen van sectorale effectiviteit en wordt een ketenoriëntatie geïntroduceerd.” (p. 21). Of deze 9

In tegenstelling tot de lijnorganisatie, dat voor hiërarchisch (verticaal) denken staat. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

24

theoretische wijsheid nu ook zo uitpakt in praktijk, durven wij te betwijfelen, maar feit blijft dat korpsen in toenemende mate in termen van werkprocessen denken en steeds meer de organisatie daar naar inrichten. Ook kunnen we vaststellen dat er overlap bestaat tussen de werkprocessen en dat een totale taak- of processcheiding niet mogelijk en vooral ook niet wenselijk is. De vraag is waaruit de overlap tussen de diverse processen precies bestaat.

3.3 Overlap tussen opsporing en de andere primaire processen Voor ieder opsporingsonderzoek geldt dat informatie de basis vormt. Vaak start een opsporingsonderzoek met informatie over een strafbaar feit. In de meeste gevallen komt deze informatie tot de politie via een melding en/of aangifte van een burger of bedrijf/instelling. Het in ontvangst nemen van een melding of een aangifte hoort bij het proces intake. Deze meldingen en aangiften kunnen op verschillende manieren ter kennis van de politie worden gebracht. Dat kan in een persoonlijk onderhoud tussen burger en politie, door een agent op straat aan te spreken of door aan te bureau te verschijnen. Dit kan ook via een communicatiemiddel plaatsvinden, waarbij internet de laatste jaren steeds meer aan betekenis wint. In de regel maken burgers hun identiteit bekend, maar het is ook mogelijk om via Meld Misdaad Anoniem (MMA) de politie in te lichten. Daarnaast constateert de politie zelf strafbare feiten waarvan proces-verbaal wordt opgemaakt. In veel gevallen gaat het dan om handhavingsactiviteiten waarbij de politieagent tegen een strafbaar feit aan loopt. Voorbeelden hiervan zijn (geplande) verkeerscontroles, waarbij de bestuurder onder invloed van alcohol blijkt te zijn, of een ontzegging van de rijbevoegdheid negeert. Een ander voorbeeld is de controle op wapenbezit in uitgaansgebieden, of het aantreffen van drugs bij visitatie. Wanneer misdrijven worden geconstateerd als gevolg van dit soort controles, treedt er een overlap op tussen het proces handhaving en het proces opsporing. Tot slot is er het proces noodhulp. Ook hierbij kan er sprake zijn van een overlap met het proces opsporing. Agenten kunnen immers naar een situatie worden gedirigeerd waarbij ze een heterdaadaanhouding maken. Bijvoorbeeld naar aanleiding van een vechtpartij, een uit de hand gelopen echtelijke ruzie of een stil alarm dat een inbreker verraadt. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

25

Het zal duidelijk zijn dat veel van de politiemedewerkers die als eerste met een opsporingszaak worden geconfronteerd door melding/aangifte of als gevolg van handhavings- dan wel noodhulpactiviteiten, vaak een breder takenpakket hebben dan alleen opsporing. Het zijn overwegend medewerkers van de wijkpolitie en baliemedewerkers van intake & service die deze eerste handelingen verrichten. Alleen in uitzonderlijke gevallen neemt de recherche een aangifte op. Zo worden in Zaanstreek-Waterland aangiften van zedenmisdrijven (minus schenniszaken) door de zedenrechercheurs opgenomen. Verder wordt het opnemen van aangifte soms aan rechercheurs van de decentrale of centrale recherche overgelaten in zaken waarbij zij direct zijn betrokken, zoals moordzaken of overvallen. De politie of bijzondere opsporingsdiensten kunnen ook zelf (pro-actief) op zoek gaan naar belastende informatie door gerichte inzet van informatierunners van de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE) of het tappen/observeren van verdachten. Deze activiteiten vinden meer plaats, naarmate de criminaliteit waar onderzoek naar wordt gedaan ernstiger is van aard.

3.4 Het belang van een goede aangifte Het merendeel van de criminaliteit komt ter kennis van de politie als gevolg van een aangifte. Het belang van de aangifte voor een succesvol opsporingsonderzoek is moeilijk te overschatten. Het doen van aangifte heeft zowel een symbolische als rechtsstatelijke functie. De symbolische functie van aangiften is dat burgers het gevoel hebben dat de politie hen niet in de steek laat, beschermt tegen het kwaad en streeft naar een rechtvaardige samenleving (Landman et al., 2007, p. 17). Als de politie geen opsporingsgevolg geeft aan een aangifte, terwijl er wel indicaties voor onderzoek zijn, schaadt dat het vertrouwen in de rechtsstaat (Landman et al., 2007, p. 18; WRR, 2002). Het aangifteproces wordt in het algemeen als onderdeel van het intakeproces gezien. In de contourennota (2007) van de Board Intake en Noodhulp (Raad van Hoofdcommissarissen) wordt dit proces als volgt gedefinieerd: “Selecteren, doorgeleiden en afhandelen van alle op initiatief van de burger tot stand gekomen klantcontacten die leiden tot een vorm van dienstverlening van de politie passend binnen de kerntaken” (geciteerd in Landman et al., 2007, p. 22).


26

De aangifte vormt een belangrijk startdocument voor opsporingsonderzoek. In diverse publicaties (zie bijvoorbeeld: De Poot, et al., 2004, Landman et al., 2007) wordt aan de zeven gouden W‟s van het opsporingsproces gerefereerd als – idealiter – de ingrediënten van een goede aangifte, te weten:       

Wie kan in verband worden gebracht met het misdrijf? Wat is er precies gebeurd? Waar is het misdrijf gepleegd? Waarmee is het misdrijf gepleegd? Op welke wijze heeft het misdrijf plaatsgevonden? Wanneer heeft het misdrijf plaatsgevonden? Waarom is het misdrijf gepleegd?

Naarmate meer van deze vragen (deels) kunnen worden beantwoord, zijn er extra aangrijpingspunten voor een opsporingsonderzoek. Dus: hoe meer relevante informatie in de aangifte wordt vastgelegd, hoe beter de uitgangspositie is voor een succesvolle uitkomst van het opsporingsonderzoek. Bij een van de activiteiten van het experiment in Zaanstreek-Waterland is de kwaliteit van de aangifte aan een kritische blik onderworpen. Hierbij zijn de aangiften van 100 auto-inbraken en 39 straatroven nader bestudeerd. Bij 52 van de 100 aangiften van auto-inbraak (52 procent) en 26 van de 39 aangiften van straatroof (67 procent) zijn een of meerdere kritische kanttekeningen geplaatst. Landman et al. (2007) stellen, op basis van interviews, dat de juridische kwaliteit van de aangiften in veel gevallen voldoende is. Het gaat er hierbij om dat de elementen van het strafbare feit worden genoemd en dat verwijzingen naar artikelen in het Wetboek van Strafrecht kloppen. Uit onze steekproef komt echter een ander beeld naar voren. Met regelmaat ontbreken relevante wetsartikelen of worden verkeerde wetsartikelen gebruikt in aangiften; zowel bij auto-inbraak als bij straatroof. De pijn zit, aldus Landman et al. (2007), echter vooral bij het onvoldoende opnemen van relevante opsporingsindicaties in de aangifte. Zij zoeken de oorzaak enerzijds bij de opleiding van servicemedewerkers waar het accent op het


27

10

strafrecht en minder op het opsporingsproces ligt. Tevens stellen zij dat de aangiften opgemaakt door medewerkers van de basispolitiezorg (BPZ‟ers) vaak nog minder van kwaliteit zijn dan de aangiften opgenomen door servicemedewerkers. De oorzaak hiervoor wordt gezocht in onverschilligheid van de zijde van de BPZ‟er (een vervelend klusje dat er bij moet worden gedaan). Onze steekproef van aangiften van auto-inbraken en straatroven bevestigt het beeld dat er het nodige is op te merken bij de aangifte vanuit de opsporingsoptiek. Ook herkennen we de opmerking dat BPZ‟ers het in de regel niet beter doen. Uit de analyse van de aangiften van auto-inbraken komt het – toch wel enigszins verrassende – beeld naar voren dat internetaangiften beter van kwaliteit zijn dan aangiften opgenomen aan het bureau. In termen van werkprocessen wordt de aangifte ook wel de interface tussen het proces intake & service en het proces opsporing genoemd. Er voor zorgen dat de medewerkers van intake & service voldoende zijn toegerust op het goed opnemen van een aangifte is een open deur, maar natuurlijk wel een belangrijke voorwaarde. Er lijkt consensus in politie Nederland over de vraag wie aangiften dient op te nemen. Hoewel er her en der wel wordt gemopperd over de kwaliteit van de aangifte is er een breed draagvlak voor het toekennen van deze taak aan servicemedewerkers. Alleen bij complexe zaken, zoals zedenmisdrijven, wordt deze taak bij uitzondering bij rechercheurs neergelegd. Wij zijn het daar niet – per definitie – mee eens en komen hier op terug in het volgende hoofdstuk.

3.5 Is de opsporing in goede handen bij de wijkpolitie? Zoals eerder opgemerkt, is in de jaren tachtig van de vorige eeuw een deel van de opsporing bij de wijkpolitie ondergebracht, mede omdat de recherche niet langer in staat blijkt om de grote stroom aan veelvoorkomende criminaliteit te verwerken. In de politieregio Zaanstreek-Waterland zijn in de periode voor de start van het experiment de zogeheten 6-uurszaken bij de wijkpolitie ondergebracht. Wat verder terug in de tijd, waren meer opsporingstaken binnen de gebiedsgebonden politiezorg ondergebracht. In de interne nota Verbetering van het rechercheproces uit 2001 wordt gesteld dat algemeen de gedachte heerst dat verdergaande 10

Zo stellen servicemedewerkers in een klanttevredenheidsonderzoek in de regio ZaanstreekWaterland dat ze: “zichzelf pas na een aantal jaren deskundig achten. Zij kunnen moeilijk aangeven wat zij exact hieronder verstaan. De BOA-opleiding vinden zij weinig voorstellen” (Van Urk, 2006, p. 13). Naar een herinrichting van het opsporingsproces

28

centralisatie van de rechercheaansturing gewenst is. In Zaanstreek-Waterland vertaalt zich dit in de oprichting van de decentrale recherche als onderdeel van de Justitiële Bedrijfsvoering in plaats van een unitrecherche binnen de Politiële Bedrijfsvoering. Maar ook de 6-uurszaken blijken geen rustig bezit voor de wijkteams. De units aan de Waterlandkant van de regio (Purmerend en Waterlanden) onderkennen als eerste dat opsporingszaken vaak te lang bij medewerkers van de wijkteams blijven 11 12 liggen , waarmee de vaart uit het proces verdwijnt en de kans op succesvolle 13 afronding afneemt. De oplossing wordt gevonden in de oprichting van een zogenaamd Combiteam. Dit team, waar wijkteammedewerkers bij roulatiebeurt 14 worden geplaatst, handelt (alle) zaken af waarbij een verdachte in beeld is. De Zaanse kant van de regio volgt dit voorbeeld. De Combiteams lossen echter maar ten dele de gesignaleerde problemen op. Zaken met een bekende verdachte worden in principe via het Combiteam afgehandeld, maar zaken waarbij eerst nog opsporingshandelingen moeten worden verricht voordat een mogelijke verdachte in beeld komt, blijven nog steeds op het bord van de wijkteams liggen. Het experiment heeft uitgewezen dat wijkteamchefs hier verschillend mee om gaan. De algemene handelswijze is om zaken door te schuiven naar medewerkers met als gevolg dat er bij individuele medewerkers „plankjes met opsporingszaken‟ ontstaan. Hoe strak de coördinator of de (plaatsvervangend) wijkteamchef de opsporingsvorderingen van de medewerkers in de gaten houdt, blijkt sterk persoonsafhankelijk. Naast capacitaire redenen is de kwaliteit van het opsporingswerk van wijkteamleden soms van discutabele kwaliteit. Op diverse controlemomenten binnen het experiment zijn we hier tegen aan gelopen. 11

Dit is te wijten aan het werkritme van de noodhulp. Wijkteamleden hebben maar eens in de zoveel tijd een dagdienst, waarbinnen dit soort activiteiten kunnen worden verricht. Volgens sommigen is dit ook ten dele een doelredenering, want met een goede planning is wel meer mogelijk. Het heeft waarschijnlijk dus ook met de motivatie van een gemiddelde surveillant voor dit soort (routinematige) opsporingshandelingen te maken. 12 Wat ook negatief doorwerkt in de prestatiemaat „doorlooptijd‟. 13 En dit beïnvloedt de prestatiemaat ‟verdachten OM‟ negatief. 14 Niet alleen in Zaanstreek-Waterland is men op dit idee gekomen. In Nijmegen handelt de Stadsrecherche al deze zaken af (Verbalenfabriek; zie Blauw 23 juni 2007, pp. 22-25). Verschil is wel dat in Nijmegen rechercheurs zich hiermee bezighouden, terwijl de Combiteams in ZaanstreekWaterland uit wijkteamleden bestaan. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

29

Er zijn echter ook voordelen verbonden aan het onderbrengen van diverse opsporingstaken bij de wijkpolitie, of als we in procestermen spreken, te laten samenvallen met de processen noodhulp en handhaving. Het zijn namelijk vaak wijkteamleden die als eerste met een dergelijke zaak in aanraking komen. Zij komen ter plaatse als er ergens wordt gevochten; zij constateren dat een automobilist te veel heeft gedronken; zij vinden een mes bij een visitatie; zij komen als eerste poolshoogte nemen naar aanleiding van een gemelde woninginbraak. Het ligt dan ook voor de hand om wijkteamleden de eerste opsporingshandelingen te laten verrichten. Het geheel weghalen van opsporing bij de wijkteams en de noodhulp lijkt daarmee een te rigide oplossing voor de geconstateerde problemen. Anderzijds laat de praktijk zien dat de wijkpolitie te veel steekjes laat vallen bij de opsporing van veelvoorkomende criminaliteit. De oplossing veronderstelt de juiste balans tussen beide constateringen. Op welke wijze dit vorm zou kunnen krijgen, wordt in het volgende hoofdstuk verder uitgewerkt.


30

HOOFDSTUK 4

De inrichting van het proces opsporing In het vorige hoofdstuk hebben we geconstateerd dat het proces opsporing moeilijk los kan worden gezien van de andere hoofdprocessen binnen het politiebedrijf. Bij de inrichting van het proces opsporing moet daarom aandacht worden besteed aan de vraag hoe de aansluiting op en afbakening van de andere hoofdprocessen er uit moet zien. We presenteren een model op hoofdlijnen. Verfijningen en uitzonderingen op de regel maken al snel dat het geheel niet meer is te overzien. Daarom kiezen we er bewust voor om op een aantal punten „kort door de bocht‟ te gaan. Figuur 4.1 Het proces opsporing in relatie tot haar omgeving


31

In figuur 4.1 wordt de indruk gewekt dat het politiewerk netjes in stapjes is in te delen. De praktijk is natuurlijk anders. Bijvoorbeeld, als een bankovervaller op heterdaad wordt aangehouden, dan wordt deze persoon direct in verzekering gesteld en wordt de zaak verder afgehandeld door de recherche (het hokje opsporing in figuur 4.1). Daarmee worden de centrale screening en de opsporingscoördinatie in eerste aanleg „overgeslagen‟. Wel wordt dit achteraf administratief op orde gebracht. Met dit gegeven in het achterhoofd kijken we naar de verschillende fases die kunnen worden onderscheiden in figuur 4.1.

4.1 De registratie van misdrijven Zoals ook in het vorige hoofdstuk beschreven, komen de meeste misdrijven ter kennis van de politie door aangiften van burgers en andere actoren in de samenleving. De aangifte hoort bij het proces „intake en service‟ en wordt in de praktijk meestal opgenomen door een servicemedewerker of een medewerker van het wijkteam. Het experiment in Zaanstreek-Waterland toont aan dat er veel is aan te merken op de kwaliteit van de aangifte. Zoals ook in het vorige hoofdstuk beschreven, laten landelijke onderzoeken (bijvoorbeeld Landman et al., 2007) zien dat de politieregio Zaanstreek-Waterland hier niet alleen in staat, maar dat het een algemeen probleem is. Dit probleem kan op drie manieren (deels) worden opgelost: 

Bewustwording van huidige medewerkers die met deze taak zijn belast, bijvoorbeeld door bijscholing, waar een goede aangifte aan moet voldoen. Dit impliceert gedegen wetskennis en inzicht in het scala aan opsporingsmogelijkheden.



Het zodanig inrichten van het bedrijfsprocessensysteem dat medewerkers verplicht langs alle relevante vragen worden geleid. Het is namelijk gebleken dat internetaangiften, waarbij aangevers aan de hand van een vaste routing door het formulier worden geleid, vaak tot betere resultaten leiden.



Het frequenter inschakelen van rechercheurs bij het opnemen van de aangifte. In Zaanstreek-Waterland zijn recherche-eenheden op de twee


32

24-uurs bureaus (Purmerend en Zaandijk) en het plan is om hun aanwezigheid structureel tot buiten kantooruren op te rekken. Hiermee ontstaat ook fysiek beter de mogelijkheid de recherche bij het opnemen van een aangifte in te schakelen.

4.2 Meer opsporingszaken richting recherche Zoals in hoofdstuk 3 geschetst, is eind jaren zeventig van de vorige eeuw de opsporing van veelvoorkomende criminaliteit van de recherche naar de wijkpolitie overgeheveld als reactie op het explosief stijgende aantal aangiften en de toegenomen complexiteit van criminaliteit. Verder is aangegeven dat de trend tegenwoordig omgekeerd is: opsporing wordt in toenemende mate een rechercheaangelegenheid. Om nu te voorkomen dat de pendule van het ene naar het andere uiterste doorslaat, is het goed na te gaan welke „natuurlijke‟ taken thuishoren bij de wijkpolitie. In de discussies hierover is in Zaanstreek-Waterland de conclusie getrokken dat de 6-uurszaken beter door een opsporingseenheid kunnen worden afgehandeld. De eerder besproken Combiteams van de wijkpolitie kunnen historisch als tussenstap in het terugvloeien van deze zaken naar de recherche worden gezien. Verder is afgesproken dat alle misdrijven die kunnen worden afgedaan met een miniprocesverbaal (transacties) wel door de wijkpolitie worden afgehandeld. Dit is een helder onderscheid waar in praktijk geen misverstanden over kunnen ontstaan en ook recht doet aan de taken van de wijkpolitie. Transacties hebben immers vooral betrekking op heterdaadzaken, die een (zeer) geringe administratieve belasting met zich meebrengen; er hoeft bovendien geen dossier te worden opgemaakt. De noodhulp is vaak als eerste op de plaats delict. Als het om een serieus misdrijf gaat, wordt de (forensische) recherche er bij gehaald, maar anders zijn het medewerkers in de noodhulp die eventuele sporen veiligstellen of andere opsporingshandelingen verrichten (vastleggen namen van getuigen, optekenen eerste indrukken et cetera). Het zijn nu, althans in Zaanstreek-Waterland, medewerkers van de wijkteams, die in de noodhulp werken. Het is voorstelbaar, en naar onze mening, nuttig als medewerkers van de recherche met enige regelmaat ook worden ingeroosterd voor de noodhulp. Het accent van de inzet van rechercheurs zou dan vooral bij de „noodhulp in de opsporing‟ kunnen liggen. Dus opsporings-


33

handelingen die zich voordoen tijdens de noodhulpdiensten. Dit geeft ongetwijfeld een vruchtbare kruisbestuiving tussen het blauw en grijs. Een andere manier om de band tussen wijkpolitie en recherche te versterken, is het werken met roulanten. De huidige decentrale recherche in ZaanstreekWaterland bestaat uit vaste rechercheurs en roulanten uit de wijkteams. De formatieplaatsen horen bij de recherche, maar een deel van de formatie wordt gevuld met roulanten. Het grote voordeel hiervan is, dat ex-roulanten een beter inzicht hebben in het opsporingsproces. Dit is nuttig bij het opnemen van aangiften en andere handelingen in het kader van opsporing.

4.3 Centrale screening als scharnierpunt Gedurende het experiment in Zaanstreek-Waterland hebben we veel ervaring opgedaan met screening van zaken. Eind jaren tachtig van de vorige eeuw zijn in Nederland de eerste ervaringen opgedaan met het fenomeen casescreening (Wiebrens, 2002). Nu, bijna twintig jaar later, maken de meeste korpsen, naar eigen zeggen, gebruik van dit instrument. Casescreening wordt in het onderzoek Opsporing bezocht gedefinieerd als: “een hulpmiddel bij het selecteren van zaken voor onderzoek waarbij gelet wordt op de kans op succes (opsporingsindicaties) en beleidskeuzes.” (IOOV, 2006, p.56). Negentien korpsen geven aan gebruik te maken van casescreening. De zes korpsen die hier geen gebruik van maken, geven wel aan de richtlijnen van het College van Procureurs-Generaal te volgen (Aanwijzing voor de opsporing, 2003). Screening van zaken kan op meerdere manieren worden opgevat. Bij de introductie van casescreening ging het om een hulpmiddel voor het stellen van prioriteiten bij opsporingsonderzoek. Daarbij is natuurlijk ook van belang of er opsporingsindicaties zijn, maar het gaat er vooral om af te wegen welke zaken daadwerkelijk wel en welke niet in behandeling worden genomen. De manier waarop screening is vormgegeven tijdens het experiment in Zaanstreek-Waterland is anders: enerzijds maken de screeners een schifting tussen handhavings- en opsporingszaken; anderzijds worden alle zaken ingescreend waarbij opsporingsindicaties aanwezig zijn, dan wel die om een andere reden toch worden ingescreend. Het gaat dus niet om het tegen elkaar afwegen van de opsporingsindicaties om zodoende tot een prioriteitstelling te komen.


34

Deze wijze van centrale screening vormt in feite de schakel tussen „blauw‟ en „grijs‟ (geüniformeerde politie en recherche). Omdat de screening niet louter opsporingszaken bekijkt, maar ook andere processen, is het logisch de centrale screening onderdeel van „blauw‟ te laten zijn. In het experiment is met succes een begin gemaakt met kwaliteitsbewaking door de screeners. Met enige regelmaat bevatten mutaties „losse eindjes‟, die aan het einde van de dienst niet aan elkaar worden geknoopt. De screeners hebben consequent surveillanten en wachtcommandanten hier op aangesproken. In de doorontwikkeling van de experimentgedachte is kwaliteitsbewaking in bredere zin van het woord (onder andere de kwaliteit van de aangifte) eveneens bij de centrale screening neergelegd. In de centrale screening komen dus alle werkstromen voorbij, wordt een schifting in zaken gemaakt (handhaving, opsporing of geen verdere actie) en wordt toegezien 15 op de kwaliteit van het werkaanbod. In Zaanstreek-Waterland wordt screening op twee geografische plaatsen weggezet: gekoppeld aan de 24-uurs bureaus en de geografische opsporingseenheden. Daarmee is de organisatie in balans, in de zin dat er geen onnodige „niveausprongen‟ zitten tussen de diverse onderdelen. In figuur 4.2 is dit schematisch voorgesteld. Hier geldt, evenals bij figuur 4.1, dat in werkelijkheid de structuur flexibeler is. Zo komen mutaties van de wijkteams rechtstreeks bij de centrale screening terecht, stuurt de Zaanse screening ook zaken door naar de Waterlandse opsporing of handhaving et cetera.

15

In procestermen kan screening worden gezien als de interface tussen enerzijds intake en noodhulp en anderzijds handhaving en opsporing. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

35

Figuur 4.2 Organisatorische inbedding van de centrale screening

4.4 Opsporingscoördinatie Zaken die door de centrale screening naar de opsporing worden doorgestuurd scoren op minimaal één van de volgende drie punten:   

Daderindicatie Opsporingsverplichting Maatschappelijk belang

Deze punten corresponderen met de screeningsmodule in BPS en zijn geïnspireerd op de Aanwijzing voor de Opsporing van de Procureurs-Generaal. Bij „daderindicatie‟ stelt de aanwijzing dat de politie tot actie moet overgaan, als de identiteit van de verdachte bekend is, dan wel eenvoudig is te achterhalen op basis van een


36

kenteken of iets dergelijks. „Opsporingsverplichting‟ refereert aan een dusdanig ernstig misdrijf, dat ongeacht eventuele daderindicaties een opsporingsonderzoek gewenst is. Tot slot: „maatschappelijk belang‟; hierbij verwijst de aanwijzing van de PG‟s naar seriematige misdrijven, die als geïsoleerd fenomeen van minder belang zijn, maar door de seriematigheid een maatschappelijke belasting vormen. Door de screeners in Zaanstreek-Waterland wordt een andere betekenis aan het begrip daderindicatie gegeven. Hier wordt gekeken of er opsporingsindicaties zijn te ontdekken in de aangifte. Dat kan het horen van een getuige zijn, het uitkijken van camerabeelden, met opvragen van telefoongegevens et cetera. Het hoeft dus niet direct te leiden tot identificatie van de verdachte, maar er moeten na te lopen sporen in de aangifte zitten om tot inscreening te komen. Door deze ruimere interpretatie van screening aan de poort wordt een substantieel deel van de aangiften ingescreend. Gedurende het experiment in Zaanstreek-Waterland zijn er 5.706 zaken gescreend. Hiervan zijn 2.376 zaken ingescreend (42 procent) en 3.333 uitgescreend (58 procent). Persoongerichte misdrijven, zoals bedreiging, geweld en oplichting, worden voor het overgrote deel ingescreend, terwijl diefstal van goederen, zoals fietsendiefstal en diefstal uit/vanaf auto, vrijwel standaard worden uitgescreend. Zaken waarbij het meestal om een heterdaad situatie gaat, zoals winkeldiefstal en rijden onder invloed, leveren natuurlijk ook een hoog inscreeningpercentage op. Hetzelfde geldt voor woninginbraak, vanwege het feit dat er een specifiek beleid is voor dit delict. Zaken die zijn ingescreend, worden niet automatisch in behandeling genomen. Het is aan de opsporingscoördinatie om als het werkaanbod de capaciteit overstijgt keuzen te maken. Deze keuzen zijn, als het goed is, gebaseerd op vastgestelde prioriteiten. Hier maakt het Openbaar Ministerie haar entree. Het is immers gewenst dat het Openbaar Ministerie in de rol als leider van het opsporingsonderzoek meedenkt en beslist over prioritering. Naast algemene richtlijnen vastgesteld door de driehoek, zijn het juist concrete zaken waarbij de visie van het OM is gewenst.


37

In het experiment is daar schoorvoetend een start mee gemaakt en een verdere 16 doorontwikkeling hiervan heeft zowel de steun van de politie- als de OM-leiding.

4.5 Omvang opsporingsapparaat De opsporingscoördinatie zal meer zaken weg kunnen zetten bij medewerkers naarmate de beschikbare formatie ruimer is. Door het weghalen van de 6-uurszaken bij de wijkpolitie is het logisch dat een deel van de capaciteit wordt overgeheveld naar de decentrale opsporingseenheden. Om hoeveel medewerkers het (moet) gaat(n), is vooral een kwestie van touwtrekken. Zoals beschreven in hoofdstuk 3 hebben de wijkteams jarenlang aan het langste eind getrokken. Recentelijk is het tij wat dat betreft gekeerd en heeft de opsporing „de wind in de zeilen‟. Wat in het verlengde hiervan minstens zo interessant is, is de vraag hoeveel formatie wordt toebedeeld aan het primaire proces (de hoofdprocessen) en hoeveel formatie er wegloopt in ondersteunde taken. Vroegop & Tak (2006) hebben hier onderzoek naar gedaan en zij komen tot de conclusie dat relatief steeds minder capaciteit beschikbaar is voor de primaire taken van de politie. Zij noemen dit het „blauwe vermogen‟ van de politie. Volgens hun berekeningen is in 1991 zo‟n 60 procent van de politiesterkte bezig met het primaire proces, terwijl 40 procent ondersteunend werkt. In 2005 zijn deze percentages omgekeerd: het blauwe vermogen blijkt dan geslonken tot 40 procent. Tabel 4.1 Schattingen van beschikbare opsporingscapaciteit 1991 1999 Politiesterkte 38.500 45.000 Opsporing 6.930 5.850 Percentage 18 % 13 % Bron: Vroegop & Tak, 2006, p. 28.

16

2005 50.000 6.500 13 %

Het lijkt er overigens op dat in sommige andere regio‟s een tegengestelde beweging plaatsvindt, in de zin dat de afstand tussen politie en justitie juist wordt vergroot. Tijdens gespreken met vertegenwoordigers van andere korpsen bleek bijvoorbeeld dat het frontoffice van het OM in Nijmegen per 1 juni 2007 is opgeheven en dat de bij de politie Utrecht gestationeerde parketsecretarissen per 2006 tot het verleden behoren. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

38

Onderdeel van het blauwe vermogen vormt de opsporing. Volgens Vroegop & Tak werken er circa 11 duizend medewerkers in de opsporing. Hiervan werkt ongeveer 40 procent operationeel ondersteunend, zoals forensische sporenonderzoek, en rond 60 procent tactisch uitvoerend (in totaal 6,5 duizend medewerkers). Hiervan houdt plusminus een derde zich bezig met zware- en georganiseerde criminaliteit, zodat er 4.350 tactische medewerkers resteren voor de opsporing van grofweg 900 duizend aangiften van veelvoorkomende criminaliteit. De auteurs pleiten ten slotte voor een krachtige herschikking van de politiesterkte tot voordeel van de primaire taakuitoefening en het tactisch uitvoerende opsporingswerk. Hoewel dit niet een direct onderdeel is geweest van het experiment, lijkt het er op dat Vroegop & Tak hier wel een punt hebben waar bij de inrichting van het opsporingsproces rekening mee moet worden gehouden. We hebben namelijk wel geconstateerd dat bij de opsporing van auto-inbraken en straatroven niet of nauwelijks gebruikt wordt gemaakt van „ondersteunende mogelijkheden‟. Zo wordt zelden gebruik gemaakt van databanken, worden er sporen veiliggesteld of wordt anderszins opsporingsondersteuning gebruikt. Deze constatering sluit aan bij de conclusie die Van de Bunt & Rademaker al in 1992 trokken. Uit hun onderzoek blijkt dat van de 734 zaken die ter kennis kwamen van de recherche in slechts 19 gevallen de recherche zelf de identiteit van de verdachte wist te achterhalen. Geautomatiseerde databanken van de politie leveren, aldus Van de Bunt & 17 Rademaker, slechts een geringe bijdrage aan de identificatie van verdachten.

4.6 Projectmatige opsporing Tot nu toe hebben we gesproken over opsporing zonder te differentiëren naar veelvoorkomende, lokaal ernstige en zware georganiseerde criminaliteit. In Zaanstreek-Waterland is, evenals in andere korpsen, zware- en georganiseerde criminaliteit centraal, op korpsniveau georganiseerd. In het experiment hebben we ons geconcentreerd op de veelvoorkomende criminaliteit. Omdat de decentrale recherche deels ook onderwerp is van het experiment, is de middencriminaliteit „in de slipstream‟ meegenomen. De vraag, die we hier niet zullen beantwoorden, maar 17

Wel constateren zij, dat de databanken een belangrijke rol spelen bij het voorbereiden van verhoren, het lokaliseren van verdachten en het terugzoeken van aangiften bij bekennende verdachten (Van de Bunt & Rademaker, 1992, pp. 174-175). Dat wij dit gebruik van databanken nauwelijks zijn tegengekomen, hangt ongetwijfeld samen met het feit dat het aantal opgeloste zaken bij auto-inbraken en straatroven op twee handen waren te tellen. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

39

wel willen opwerpen, is wat nu de meerwaarde is van een aparte recherche eenheid voor de aanpak van zware, georganiseerde criminaliteit. Veel van deze zaken hebben tenslotte ook een lokaal karakter. In het geval dat het een breder netwerk betreft, worden al snel de regiogrenzen overschreden en wordt het daarmee – op papier – een zaak voor de bovenregionale teams of de nationale recherche. Wel moeten we aantekenen dat de informatiestroom bij georganiseerde criminaliteit anders is dan in figuur 4.1. Het zijn veelal analyses van CIE-informatie die de basis vormen van een opsporingsonderzoek naar criminele samenwerkingsverbanden. Dit geldt overigens, althans in theorie, niet alleen voor georganiseerde criminaliteit, maar ook voor lokaal ernstige criminaliteit. Hierbij is het niet noodzakelijkerwijs CIE-informatie die de basis vormt, maar ook hier geldt dat een analyse van informatie ten grondslag ligt aan een opsporingsonderzoek. Niet reactief opsporen op basis van een geïsoleerde aangifte, maar gerichte inzet van opsporingscapaciteit op basis van analyses komt overeen met het concept van Informatie Gestuurde Opsporing (tegenwoordig veelal verbreed tot Informatie Gestuurde Politie). Dit geldt voor georganiseerde criminaliteit, maar ook voor de middencriminaliteit. Het is in het verlengde daarvan goed voorstelbaar om reactief opsporen (op basis van aangiften/meldingen) en het projectmatig opsporen (op basis van analyses) los van elkaar te organiseren. Op basis van het experiment kunnen we hier geen stelling in nemen, maar een verdere doorontwikkeling kan hier op termijn wellicht uitsluitsel over geven.


40

HOOFDSTUK 5

Volgen en meten van het opsporingsproces In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan het monitoren van het opsporingsproces. Zoals al in de inleiding aangegeven, doen we dit aan de hand van drie aspecten:   

selectie van zaken (controle van wat niet in behandeling wordt genomen); de dagelijkse voortgang (werkverdeling, doorlooptijden et cetera); strategische kengetallen (meten van opsporingsresultaten).

5.1 Uitgescreende en afgeboekte opsporingszaken In de periode voorafgaand aan het experiment bepaalde de coördinator en / of leidinggevende van een wijkteam welke opsporingszaken wel en welke niet werden uitgegeven aan een wijkteamlid dan wel werden doorgecoördineerd naar een andere eenheid (ander wijkteam of rechercheonderdeel). Bij deze selectie spelen natuurlijk zowel inhoudelijke als capacitaire argumenten een rol. Door de beslissing voor inscreenen en uitgeven in één persoon te verenigen, is het logisch dat inhoudelijke en capacitaire redenen door elkaar heen worden gebruikt. Door deze manier van werken is het echter onduidelijk wat het „netto werkaanbod‟ van opspo-ringszaken nu feitelijk is. Om hier zicht op te krijgen, is besloten tot het invoeren van „koude screening„. Hieronder verstaan we dat alle zaken met een opsporingsindicatie worden ingescreend en dat daarbij geen rekening wordt gehouden met capacitaire overwegingen. Vervolgens gaan de ingescreende opsporingszaken door naar de coördinator die kan besluiten een zaak uit te geven, (tijdelijk) op de plank te leggen of alsnog direct af te boeken. De coördinator maakt keuzen op basis van het werkaanbod (ingescreende zaken) en capaciteit (beschikbare medewerkers). Figuur 5.1 brengt deze procesgang nog eens schematisch in beeld.


41

Figuur 5.1 Van melding tot uitgifte van opsporingszaken

De politie registreert traditioneel het aantal misdrijven. (het „bruto werkaanbod‟) en hoeveel zaken er uiteindelijk aan het OM, Halt, CJIB worden doorgestuurd (de productie), maar wat er nu precies gedurende dat proces gebeurt, is een „zwarte doos‟. We gaan er (stilzwijgend) van uit dat de politie in staat is het kaf van het koren te scheiden, maar is dat ook altijd zo? Tijdens het experiment, niet zonder reden „Opsporing binnen gecontroleerde banen‟ genoemd, is het projectteam steekproefgewijs nagegaan welke zaken worden uitgescreend, afgeboekt en wat er „op de plank‟ ligt (en sinds wanneer). De politie blijkt inderdaad in de regel in staat het kaf van het koren te scheiden, maar de controles zijn zeker niet overbodig gebleken. Er doen zich zaken voor die tot discussie leiden. Vooral de controle van uitgescreende en afgeboekte zaken door een parketsecretaris laat het mes aan meerdere kanten snijden. Het houdt de politie scherp (het psychologische effect van periodieke, willekeurige controles), geeft het OM beter zicht op wat er zoal op de politie afkomt (de parketsecretaris van het projectteam was oprecht verwonderd) en geeft een goede basis voor nadere precisering van prioriteiten en richtlijnen op strategisch niveau.


42

Voor het optimale rendement van dergelijke controles is het goed om degene die de controles uitvoert geheel de vrije hand te geven in keuze van zaken. Zo zijn tijdens het experiment zijn alle leden van het projectteam geautoriseerd tot de raadpleegfunctie van BPS. Verder is het aan te raden om niet alleen een notitie te maken bij zaken waar een opmerking bij wordt geplaatst, maar alle gecontroleerde zaken te documenteren. Dit kan snel en eenvoudig door op BPS-lijsten aan te vinken welke zaken zijn gecontroleerd en „in orde‟ te schrijven bij zaken waar geen opmerkingen bij zijn. Deze manier van werken heeft het voordeel dat beter in kaart kan worden gebracht bij welk type misdrijf wel en geen opmerkingen worden gemaakt. Bij hoeveel procent van de zaken een opmerking wordt geplaatst et cetera. Bij de controles tijdens het experiment bleek – in het begin – dat er nog wel eens geweldszaken en bedreigingen werden uitgescreend, terwijl er wel opsporingsindicaties bleken te zijn. Ook werden woninginbraken nog wel eens uitgescreend, terwijl al deze zaken doorgecoördineerd zouden moeten worden naar het Woning Inbraken Team (WIT). Na verloop van tijd verliep het screeningsproces echter naar wens. Afgeboekte zaken Over een deel van de afgeboekte zaken kan discussie worden gevoerd. Zoals eerder opgemerkt, komen alle zaken met een opsporingsindicatie bij de coördinatie terecht (het „netto werkaanbod‟). Hier moet dan een keuze worden gemaakt voor het al dan niet behandelen. Het is onze stellige indruk dat de coördinatoren van de wijkteams in Zaanstreek-Waterland regelmatig moeite hebben om rigoureus een knoop door te hakken. Voor afgeboekte zaken geldt dat er in de regel wel iets met de zaak is gedaan; deze vervolgens een tijd blijft liggen en dan alsnog wordt afgeboekt. Hiermee gaat in feite kostbare opsporingstijd verloren en blijft de aangever langere tijd in het ongewisse. Daarnaast bleken er tijdens de controle zaken naar boven te komen, waar justitie eigenlijk bij betrokken zou moeten worden, maar wat in praktijk niet is gedaan. We geven hier twee voorbeelden ter illustratie: Het slachtoffer meldt geslagen te zijn door haar man met wie ze in scheiding ligt. Kort na de melding neemt een surveillance eenheid poolshoogte. Zij treffen de vrouw met enig letsel aan. De dader is niet meer aanwezig. Het slachtoffer wordt in Naar een herinrichting van het opsporingsproces

43

gelegenheid gesteld om aangifte te doen. Hier maakt zij geen gebruik van. Vanuit het wijkteam wordt actief contact gezocht met de vrouw. Ze wordt niet meer lastiggevallen door haar man en ziet af van het doen van aangifte. Er vindt geen ambtshalve vervolging plaats. Justitie is niet bij deze beslissing betrokken. Twee personen worden fors mishandeld. Het ene slachtoffer heeft onder andere een gekneusde nier en bloed in urine. Het slachtoffer is bang voor represailles en wil geen aangifte doen. Het andere slachtoffer wil zijn telefonisch opgenomen aangifte niet ondertekenen (ook bang?). Er wordt verder geen actie ondernomen door de politie. Justitie is niet in deze beslissing gekend.

Aan de andere kant geven politiemensen te kennen dat justitie vaak slecht bereikbaar is voor overleg. Deze patstelling kan niet worden doorbroken door het heen en weer schuiven van de „hete aardappel‟, maar door de communicatie aan de hand van concrete zaken met elkaar aan te gaan. Ketensamenwerking staat al langere tijd op de politieke agenda en er worden ook diverse initiatieven ontplooid om dit gestalte te geven. Het OM periodiek, steekproefsgewijs in de „afvalbak‟ van de politiekeuken laten kijken, lijkt in ieder geval een goede manier om deze communicatie op gang te brengen.

5.2 Zicht op opsporingszaken Voor de komst van het experiment bestond er in de regio Zaanstreek-Waterland geen zicht-op-zaken systeem. Wie aan welke zaak werkte, konden leidinggevenden slechts inzichtelijk krijgen door het raadplegen van de coördinatiemodule in BPS of door het aanleggen van een eigen schaduwadministratie. Naarmate de korpsleiding meer druk uitoefende op het halen van de afgesproken doorlooptijden, zochten steeds meer wijkteams hun toevlucht tot een schaduwadministratie. Naast dubbel invoerwerk was deze informatie echter niet actueel (opsporingshandelingen worden immers in BPS vastgelegd) en was dit overzicht bovendien alleen toegankelijk voor een select gezelschap binnen de respectievelijke wijkbureaus. De externe oriëntatie bij een aantal regiokorpsen bij de start van het experiment maakte duidelijk dat elk van de geraadpleegde korpsen hiermee stoeit en dat daar uiteenlopende oplossingen voor zijn bedacht. Het korps Zaanstreek-Waterland heeft uiteindelijk aansluiting gezocht bij de filosofie uit Noord- en Oost-Gelderland (BPS-korps), die op haar beurt weer is geïnspireerd door Amsterdam-Amstelland (Xpol-korps). Het aantrekkelijke van het systeem van Noord- en Oost-Gelderland Naar een herinrichting van het opsporingsproces

44

18

(en het BOSZ-systeem uit Amsterdam-Amstelland) is dat het dagelijks relevante informatie uit BPS (Xpol) haalt. Er hoeft dus geen extra invoer plaats te vinden en het systeem is iedere dag weer geheel actueel. Gewapend met zogenaamde BPSbuiglijsten uit Noord- en Oost-Gelderland – een manier om BPS-informatie te exporteren – een portie doorzettingsvermogen en geduld is het gelukt om ook in Zaanstreek-Waterland dagelijks een dump vanuit BPS naar een Excelomgeving te maken, waarmee een actueel inzicht wordt gegenereerd van alle openstaande zaken in BPS. Met dit overzicht wordt de werkvoorraad overzichtelijk in kaart gebracht. In een oogopslag kan de coördinator en/of leidinggevende zien welke zaken er nog openstaan, uitgegeven zijn aan medewerkers en welke zaken er nog „op de plank‟ liggen. Verder wordt duidelijk wat de actuele status is, of er een verdachte is 19 gehoord en daarmee samenhangend of de doorlooptijd in gevaar is. Belangrijk is op te merken dat het zicht-op-zaken systeem zich niet beperkt tot opsporingszaken, maar alle processen omvat. Daarvoor is bewust gekozen, omdat enerzijds het soms op voorhand niet duidelijk is of het om een opsporings- of een handhavingszaak gaat en anderzijds, omdat de wijkteamleiding graag een totaal 20 overzicht wil hebben. De Nederlandse politie staat aan de vooravond van de invoering van een landelijk, uniform basisprocessensysteem – de Basis Voorziening Handhaving (BVH) – en het is meer dan wenselijk dat coördinatoren en leidinggevenden in staat worden gesteld goed zicht te houden op de werkvoorraad en de daarmee samenhangende activiteiten. Nu is de BVH geïnspireerd op Xpol en heeft AmsterdamAmstelland het BOSZ ontwikkeld voor het houden van zicht op zaken, dus wat dat betreft lijkt het een eenvoudig in te willigen wens. Als de BVH hier niet in voorziet, is het systeem – wat dit aspect betreft – ongetwijfeld een achteruitgang.

18

BOSZ staat voor: Betere Opsporing door Sturing op Zaken. Bijlage 3 geeft een overzicht van de variabelen in het zicht-op-zaken systeem in ZaanstreekWaterland. 20 Om toch opsporingszaken van de andere processen te kunnen onderscheiden, is er voor gekozen de screeningsmodule in BPS slechts te gebruiken bij opsporingszaken. In het zicht-systeem is tevens de variabele „screeningstool gebruikt?‟ opgenomen. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, is het een opsporingszaak. 19


45

Het zicht-op-zaken systeem stelt niet alleen de direct leidinggevenden in staat de werkvoorraad van medewerkers te sturen; het geeft ook de mogelijkheid om tot optimale benutting van de korpsbrede opsporingscapaciteit te komen. Dit veronderstelt wel dat een „hoger leidinggevende‟ hier oog voor heeft. Tijdens de experimenten in de BPZ-units van Zaanstreek-Waterland vormde het operationele overleg, voorgezeten door het unithoofd, het platform waar de uitwisseling van zaken zou moeten plaatsvinden. Tijdens het experiment liep dit niet altijd even soepel, maar – naar verluidt – staat dit intussen beter op de rails. Volgens de plannen in Zaanstreek-Waterland zijn opsporingswerkzaamheden organisatorisch gezien in minder eenheden geconcentreerd en is afstemming eenvoudiger te realiseren.

5.3 Strategische kengetallen Naast het stroomlijnen van opsporingszaken is één van de doelstellingen van het experiment geweest zicht te krijgen op de procedurele voortgang. Zoals in de vorige paragraaf beschreven, is daar het zicht-op-zaken systeem voor gemaakt. Tijdens het experiment is tevens de ambitie naar boven gekomen om het opsporingsproces ook te kunnen vangen in strategische kengetallen. Traditioneel wordt het oplossingspercentage als succesmaat voor opsporing gehanteerd. Niet zonder reden is daar de nodige kritiek op. We zullen deze discussie in deze context niet voeren voeren, maar verwijzen gemakshalve naar het artikel „Ophelderingspercentages als maatstaf voor prestaties?‟ van Van Tulder et al. (2004). Een andere kengetal is „verdachten OM‟, zoals gehanteerd bij de prestatieconvenanten. Zowel het oplossingspercentage als het aantal verdachten OM richten zich op de uiteindelijke productie. Tijdens het experiment is ook gezocht naar kengetallen om het opsporingsproces in kaart te kunnen brengen. Het opsporingsproces is in een aantal stappen uiteengelegd (zie figuur 5.2) en er is een systeem (zicht-op-screenen) gemaakt, analoog aan het zicht-op-zaken systeem. Het wezenlijke verschil tussen het zicht-op-zaken en het zicht-opscreenen systeem is dat het zicht-op-zaken systeem alleen maar de openstaande zaken laat zien; in BPS-termen alle zaken die een O_ status hebben. Het zicht-opscreenen systeem omvat daarentegen ook alle afgedane zaken; in BPS termen: zaken die een A_ status hebben.


46

Figuur 5.2 Inzicht in het opsporingsproces aan de hand van de zicht-systemen

Met het zicht-op-screenen systeem kunnen de opsporingsstappen tot en met de box „dossier opgemaakt‟ (figuur 5.2) in kaart worden gebracht. Dat kan korpsbreed, maar ook op het niveau van een (geografische) eenheid. In het systeem is te zien of er een dossiernummer is aangemaakt, maar wat er verder met het dossier is gedaan is (vooralsnog) niet uit het zicht-op-screenen systeem te halen. Middels GIDS kan in kaart worden gebracht hoeveel dossiers worden geseponeerd en hoeveel er worden ingestuurd naar Halt en het OM. Op het moment dat een dossier naar het OM wordt gestuurd, verandert de registratie-eenheid. De politie maakt dossiers. Daarin kunnen meerdere verdachten worden genoemd. Het Openbaar Ministerie registreert echter verdachten in Compas. Om nu te kunnen volgen, of de verdachten genoemd in de politiedossiers ook daadwerkelijk in Compas worden ingeschreven, is het zicht-op-dossier systeem gemaakt.


47

Dit systeem wordt van politiezijde gevoed door een Excelbestand gebaseerd op de 21 geleidelijsten. Daar worden Compas-gegevens over ingeschreven verdachten aangekoppeld. Op die manier wordt duidelijk of er dossiers zijn waarbij iets mis is gegaan in de overdracht van de politie naar het OM, dan wel dat er inhoudelijke redenen zijn waarom het OM het dossier anders behandeld dan de politie het heeft ingestuurd. Tijdens het experiment is bijvoorbeeld gebleken dat sommige zaken als rechtbankzaak worden ingestuurd, maar dat het OM het als een kantonzaak inschrijft. Bij controle bleek dat in die gevallen de verbalisant het voorval onterecht als misdrijf (in plaats van een overtreding) had gekwalificeerd. Deze foutieve kwalificaties doen zich niet op grote schaal voor, maar bij verkeersmisdrijven / overtredingen worden er af en toe wel dit soort fouten gemaakt. Met het zicht-opdossier systeem krijgt de politie ook inzicht in de doorlooptijden. De kengetallen vallen en staan natuurlijk met het volgens de afgesproken regels administreren van opsporingszaken. We vertellen vast niets nieuws door te stellen dat dit niet de sterkste zijde van het politiebedrijf is. Naast het goed uitleggen van het afspraken en het benadrukken van de relevantie hiervan zijn de eerder besproken steekproefsgewijze controles een middel om de vinger aan de pols te houden.

21

Dit zijn lijsten met dossiernummers en namen van verdachten die naar het Openbaar Ministerie worden ingestuurd. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

48

HOOFDSTUK 6

De ideeën collegiaal getoetst In dit hoofdstuk doen we verslag van de collegiale toetsing. Deze heeft plaatsgevonden op basis van de inhoud van de eerste vijf hoofdstukken van deze rapportage. De tekst van deze hoofdstukken is vooraf aan de collegiale toetsers toegezonden. Vervolgens heeft een persoonlijk gesprek plaatsgevonden waarbij de resultaten van het experiment het uitgangspunt vormden. Hieronder volgt de neerslag van deze gesprekken. In hoofdstuk 7 trekken we vervolgens de lijnen samen door de toetsingsresultaten in de context van het experiment te plaatsen. Zoals eerder gesteld hebben we de collegiale toetsing uitgevoerd bij drie korpsen die ook al in een eerdere fase, tijdens de oriëntatie voorafgaand aan het daadwerkelijk experiment zijn bezocht. Het betreft achtereenvolgens de politieregio‟s: Kennemerland, Amsterdam-Amstelland en Noord- en Oost-Gelderland (zie voor een korte toelichting in deze ook p.11).

6.1 Kennemerland Voor de collegiale toetsing in Kennemerland hebben we van gedachten gewisseld met Sjaak de Bruijn, Divisiechef Regionale Recherche en tevens proceseigenaar opsporing en informatie. Inrichting van de opsporing in Kennemerland De opsporing in deze regio is op drie niveaus geregeld. Op wijkteamniveau zijn er de zogenaamde Lokale Recherche Groepen (LRG) voor de veelvoorkomende criminaliteit en de 6-uurs-zaken. De formatie die hiervoor is vrij gemaakt, wordt 22 deels gevuld met roulanten. De Districtsrecherche (DR) richt zich op de lokaal ernstige criminaliteit (inclusief kapitale delicten). Om organisatorische redenen zijn de TGO‟s recentelijk bij de Regionale Recherche (RR) ondergebracht. De focus van de RR ligt bij georganiseerde criminaliteit.

22

Naar mening van onze gesprekspartner is alles wat in blauw gebeurt geen opsporing. Onder opsporingscapaciteit verstaat hij alles waar expliciet formatie voor vrij is gemaakt om op te sporen. Hij is zich bewust dat daar verschillend over wordt gedacht en stelt: “Wat je ook kiest, je moet in elk geval met zijn allen wel over dezelfde dingen praten. Als de driehoek het eens is over de verdeling van capaciteit dan vind ik het prima. Op voorwaarde dat we dan ook worden afgerekend op die capaciteit en niet meer.” Naar een herinrichting van het opsporingsproces

49

De districten zijn autonoom. De districtschef heeft zowel zeggenschap over de openbare orde als de opsporingskant, in die zin is er geen sprake van twee zuilen. In de woorden van onze gesprekspartner: “We hebben wel spanningen, maar dat is de gezonde check- en balances tussen het regionale en het wijkbelang. Wel vind ik dat de proceseigenaar macht moet hebben rond de „hoe-vraag‟ (dus op de 23 kwaliteit).” Centrale versus decentrale inrichting Onze gesprekspartner herkent het vraagstuk rond centralisatie en decentralisatie, maar heeft niet het idee dat er een soort ei van Columbus is. Een centrale inrichting heeft in zijn ogen heel veel voordelen, maar tegelijkertijd ook nadelen. Het centraal aansturen betekent immers vaak dat het „zuigt naar de zwaarste zaken‟. Tevens mist hij de borging in de wijken met als gevolg dat de opsporing daardoor niet meer van de wijk is. En, dat terwijl opsporing een van de processen is die moet bijdragen aan een veiligere samenleving. Hij gelooft niet per se in een centrale aansturing vanuit de opsporing. Wegen en kiezen Waar deze divisiechef wel in gelooft, is het maken van keuzen op welke wijze capaciteit en middelen zullen worden ingezet. Volgens hem moet dit in samenspraak met het gezag en de resultaatverantwoordelijken gebeuren. Nu blijkt het vaak nog zo te zijn dat de recherchebazen kiezen welke zaken wel of niet worden gedraaid en het OM nog vaak op de achterhand zit. Hij verklaart zich in dit verband dan ook een groot voorstander van het scheiden van de „wat- en hoe-vraag‟. Bij het invullen van de „wat-vraag‟ schetst de vertegenwoordiger van dit korps een beeld dat goed past in de plannen van het Nationaal Intelligence Model (NIM) met regionale en districtelijke stuurgroepen waarin ook voor het OM en het bestuur een rol is weggelegd. Hij onderstreept vooral het belang van actief betrekken van het bestuur. Iets dat tot nu toe achterwege blijft. Onze gesprekspartner stelt:

23

Een voorbeeld hiervan is het opleidingsplan voor de opsporing. Een districtschef kan dan geen „nee‟ verkopen. Er zijn echter ook dilemma‟s. Bijvoorbeeld, aldus onze gesprekspartner, “als we BVO zouden invoeren dan kan een districtschef zeggen dat het te veel capaciteit kost. Dan kan ik wel proceseigenaar zijn, maar dan houdt alles op. Soms heb je die spanning ook wel nodig, zodat duidelijk wordt waar nu de echte knelpunten zitten.” Naar een herinrichting van het opsporingsproces

50

“Burgemeesters worden nu nooit met capaciteitsdilemma‟s van de opsporing belast. Met als gevolg dat ze alleen maar focussen op dingen waar ze zichtbaar last van hebben.”

Om de stuurgroepen te kunnen ondersteunen bij het maken van keuzen moet de informatiehuishouding goed op orde zijn en zouden er goede overzichten moeten worden gemaakt, bijvoorbeeld in de vorm van een regionaal ketenbreed veiligheidsbeeld. Een stuurgroep op het lokale niveau gaat naar het idee van onze gesprekspartner te ver. Wel moet een wijkteamchef in zijn ogen capaciteit hebben om bulkzaken af te handelen. Of zoals de geïnterviewde stelt: “Voor de rust is het beter om niet aan die clubs te komen die er nu juist zijn om die veelvoorkomende criminaliteit aan te pakken. Het is legitiem dat een wijkteamchef capaciteit krijgt om zijn wijk veilig te houden.”

Kwaliteit van de opsporing Onze gesprekspartner is sinds oktober 2007 werkzaam in zijn huidige functie en heeft daardoor – naar eigen zeggen – onvoldoende zicht op de kwaliteit van de opsporing in Kennemerland. “Er is een audit geweest, waaruit bleek dat veel zaken „op groen staan‟. Het is de bedoeling dat de kwaliteit van de opsporing over de hele breedte op een hoger plan komt. In het verleden is er te weinig geïnvesteerd in vorming en opleiding, zowel bij uitvoerenden als bij leidinggevenden. Vooralsnog is het korps bezig met de „harde implementatie‟ maar er is de ambitie de stap verder maken door collega‟s in de wijken een kwaliteitsimpuls te geven. Zaken als tunnelvisie en tegenspraak moeten ook daar onderdeel gaan uitmaken van het werkproces.”

Zicht-op-zaken In Kennemerland werd het werk verdeeld en gecontroleerd door zogenaamde dagcoördinatoren (daco‟s), maar dat bleek in de praktijk niet goed te functioneren. Nu is er de coördinator operationele werkstromen (COW), die alle hoofdprocessen, dus ook opsporing, coördineert, kwaliteitscontroles uitvoert, monitort et cetera.


51

Bij de COW zit ook het zicht op zaken, maar ook dat is iets waar onze gespreks24 partner zich nog niet in heeft verdiept. Die bewegingen waren al gaande voordat hij aantrad in zijn functie. Hij kijkt overigens met enige scepsis naar deze zaken, gezien de volgende uitspraak: “Soms denk ik wel eens dat we wel heel veel dingen aan het organiseren zijn, waardoor het misschien toch erg ingewikkeld is geworden in de loop van de jaren. Vroeger hadden we een wachtcommandant recherche of een wachtcommandant die deed alles. Als er een aangifte kwam dan ging die door naar de recherche of er ging een streep door om het opnieuw te laten doen. We hebben nu veel nieuwe functionarissen gemaakt, maar of het er nu allemaal beter van is geworden.”

Wel geeft onze gesprekspartner aan belangstelling te hebben voor de wijze waarop Zaanstreek-Waterland zicht op zaken houdt. “Nu ik hoor dat jullie zo‟n systeem 25 hebben gecreëerd, dan word ik daar wel enthousiast over.” Politie en OM Net als in Zaanstreek-Waterland, is ook in Kennemerland vastgesteld dat de overdracht van zaken van de politie naar het OM niet altijd vlekkeloos verloopt. In dit kader is er onder meer afgesproken dat de proceseigenaar opsporing een „counterpart‟ heeft bij het OM. Binnenkort is er met deze overleg om na te gaan hoe de politie en het OM beter op elkaar kunnen aansluiten. Een van de ideeën daarbij is om één aanlegsteiger voor het OM te creëren. Om te illustreren dat het fysiek bij elkaar brengen van politie en OM in zich zelf geen garantie is voor betere samenwerking, geeft onze gesprekspartner het voorbeeld van een parketsecretaris op locatie. In het verleden was dit het geval, totdat het OM er achterkwam dat die secretaris voor een deel het werk deed dat de politie eigenlijk zelf moest doen. De regeling is toen afgeschaft; de uitdaging zit in het daadwerkelijk goed laten aansluiten van de werkprocessen.

24

Het COW is overigens ook onderdeel geweest van de externe oriëntatie. Middels de coördinatiemodule van BPS worden de gewenste lijsten en overzichten verkregen. De nadruk ligt vooral op de centrale coördinatie van de opsporing. Het coördinatieteam bewaakt de kwaliteit en de voortgang van het opsporingsproces. 25 Aansluitend is de afspraak gemaakt dat iemand van het korps Kennemerland komt kijken naar de zicht-systemen in Zaanstreek-Waterland. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

52

Afstemming en samenwerking Korpsen zijn met dezelfde problemen bezig en zoeken naar dezelfde soort oplossingen hierin. De zoektocht naar oplossingen voor de Nederlandse politie zouden echter in een breder verband moeten worden gezocht. Onze gesprekspartner stelt: “Ik ben samen met mijn procesadviseur bezig om een visie te ontwikkelen rond hoe we nu uiteindelijk komen tot meer, beter en intelligenter opsporen. Dat doet men ook in Utrecht. Iedereen is er mee bezig. Dat geheel bij elkaar brengen zou goed zijn. Het hoeft geen eenheidsworst te zijn, maar zaken als hoe bepalen we de keuzen, casescreening et cetera daar zitten we allemaal mee. Dan zou het handig zijn als we dat allemaal een beetje op dezelfde manier doen.”

6.2 Amsterdam-Amstelland Gesprekspartner in Amsterdam-Amstelland is Lieuwe Luinenberg, adviseur van de korpsleiding. Inrichting van de opsporing in Amsterdam-Amstelland Het korps kent drie niveaus van opsporing: wijkteam, district en regio. Daarnaast is er het BRT. Het BRT blijkt sinds kort echter een louter Amsterdams verhaal, omdat Gooi- en Vechtstreek nu samen met Flevoland en Utrecht een BRT vormt. Het gros van de verdachten komt bij de wijkteams vandaan. “Bij ons produceert de recherche misschien 15 procent van het totaal aantal verdachten; 85 procent komt gewoon uit de wijkteams”, aldus onze gesprekspartner. Er zijn echter wel bewegingen in Amsterdam-Amstelland die dezelfde kant op gaan als in het experiment van Zaanstreek-Waterland. Zo merkt Luinenberg op dat uit het onderzoek „Heterdaadkracht‟ is gebleken dat bereikbaarheid en beschikbaarheid minstens zo belangrijk zijn om boeven te vangen als capaciteit bij de recherche. Die zaken loskoppelen lijkt hem dus weinig effectief. Wat betreft de afhandeling, waaronder de kwaliteit, is de gemaakte beweging in ZaanstreekWaterland heel herkenbaar. Ook in Amsterdam-Amstelland zal er een beweging ontstaan dat er mensen zijn die de binnengebrachte verdachten netjes afhandelen, zodat de kwaliteit van de afhandeling omhoog gaat. Amsterdam-Amstelland bestond vroeger uit acht districten. Dat is teruggebracht tot vijf, omdat men onder meer toe wilde naar een bundeling van districtsrecherche. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

53

De volgende stap die onze gesprekspartner verwacht, is dat zaken die nu nog bij wijkteams gebeuren toch naar het districtsniveau zullen gaan: “Hoe zich dat zal verhouden tot wat nu nog districtsrecherche heet, kan ik nog niet helemaal overzien. Kortom de beweging die jullie hebben gemaakt in ZaanstreekWaterland zie je ook terug in Amsterdam-Amstelland.”

Casescreening In Amsterdam-Amstelland komen alle opsporingszaken bij de casescreening terecht. De screener ontvangt alleen de opsporingszaken (misdrijven). De screener krijgt ‟s ochtends een lijst met zaken aangeboden. Het gaat om aangiften, om ambtshalve vastgestelde misdrijven en meldingen waar op basis van kennisregels is vastgesteld dat het mogelijk om een misdrijf gaat. Over deze kennisregels zegt onze gesprekspartner: “Kennisregels kun je zo ruim en beperkt maken als je zelf wilt. Onze gedachte was, dat je het casescreeners niet aan kunt doen alle incidentmeldingen te moeten bekijken. Maar het zou ook raar zijn dat er dingen tussen zitten die hij zou moeten hebben en die ze dan dus niet krijgen. Dat hebben we dus opgelost met die kennisregels. Dat werkt in praktijk goed. Ik hoor in elk geval niet het tegendeel. Dat is echter ook de enige geautomatiseerde ondersteuning bij het nemen van beslissingen door een casescreener. Want, voor de rest is het bij ons allemaal mensenwerk.”

Zicht-op-zaken: BOSZ Het korps Amsterdam-Amstelland heeft het BOSZ-systeem ontwikkeld. Het in deze rapportage eerder besproken (zie hoofdstuk 5) zicht-op-zaken systeem van Zaanstreek-Waterland is geïnspireerd op het BOSZ-gedachtegoed. In 2007 is BOSZ uitgebreid met een koppeling naar het Openbaar Ministerie, vergelijkbaar met het zicht-op-dossier systeem uit Zaanstreek-Waterland. Of zoals onze gesprekspartner het uitdrukt: “We hebben het hier allemaal aan elkaar geknoopt en het ziet er wat gelikter uit. Maar het basisidee is identiek.”

De grote ontwikkelingen met betrekking tot BOSZ zijn inmiddels achter de rug. Volgens onze gesprekspartner staat er nog wel één wens open, namelijk het koppelen van BOSZ aan de BVO. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

54

“Enerzijds speelt de verhouding BVO en BVH. Wat registreer je waar? De lijn is: alles wat je doet met dwangmiddelen doe je in BVH. De bijzondere dingen die je doet in projecten doe je in BVO. Daarmee voorkom je dat er twee basisregistraties naast elkaar ontstaan. Je moet weg van die scheiding van handhaving en opsporing. Er moet in elk geval sprake zijn van eenheid in registratie. Daarnaast moet in de sfeer van BVO ook worden nagedacht over de koppeling met BOSZ, zodat we een hechte link hebben tussen die drie zaken om te voorkomen dat wat we nu hebben opgebouwd niet weer afbrokkelt.”

De vertegenwoordiger van het Amsterdamse korps is optimistisch over de toekomst van BOSZ. Hij denkt dat BOSZ standaard met BVH wordt geleverd. Een presentatie vorig jaar van BOSZ in de Raad van Hoofdcommissarissen leidde in ieder geval tot zeer enthousiaste reacties. Daarnaast gaat de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid in opdracht van de PG‟s onderzoek doen naar „zicht op zaken‟. Naar verwachting komt er veel druk om een goed zicht-op-zaken systeem in te voeren. Kwaliteitscontrole door Hoppers De casescreeners worden gecontroleerd door de Hoppers. Die zijn naar voren getrokken in het proces. De Hoppers worden geacht steekproeven te doen bij uitgescreende zaken. In het geval dat de Hopper van mening is dat een zaak onterecht is uitgescreend, kan de casescreener worden overruled en wordt de zaak alsnog ingescreend. De Hoppers kijken vooral naar zaken die prioriteit hebben. Overigens worden ook de Hoppers op hun beurt weer gecontroleerd; niet inhoudelijk maar procedureel aan de hand van cijfermatige overzichten. De Hoppers controleren uitdrukkelijk op kwaliteit. Als een Hopper tot een technisch sepot besluit, dan moeten ze in BOSZ ook aangeven of het „vermijdbaar‟ was of 26 niet. Er wordt bewust niet gesproken in termen van verwijtbaarheid, om de goed-

26

Een ingescreende zaak krijgt in Xpol direct het predicaat onderzoeksdossier. In de beleving van het korps bestaat het politiesepot niet, afgezien van een zaak met een verdachte van wie is gebleken dat deze het niet heeft gedaan. Onze gesprekspartner stelt: “Het kan niet zo zijn dat als iemand het predicaat verdachte krijgt, de politie vervolgens zegt we stoppen ermee, waardoor verdachte tot in eeuwigheid in de registratie zit met soms vervelende gevolgen bij het verkrijgen van bijvoorbeeld een verklaring goed gedrag et cetera. We hebben toen gezegd: in deze gevallen moet de justitie altijd een beslissing nemen. Zaken worden dus niet opgelegd, maar die worden beëindigd met een beslissing van justitie.” Naar een herinrichting van het opsporingsproces

55

fout sfeer te vermijden. Het aantal vermijdbare gevallen valt volgens onze gesprekspartner enorm mee. In sommige gevallen is er wel sprake van vermijdbaarheid en dan moet het worden aangepast. Het kan echter ook om reden van tijdgebrek zijn. In de nabije toekomst wordt dat ook vastgelegd, waardoor een iets scherper beeld van de redenen tot technisch sepot ontstaat. Een ingescreende zaak mag niet binnen een maand worden opgelegd, behalve als justitie het goed vindt. Als de periode van een maand voorbij is, mag de politie eigenhandig opleggen, maar justitie behoudt wel een vetorecht. Het enige soort zaken dat nog kan worden opgelegd zijn zaken waar de politie niet aan toegekomen is en die over de „houdbaarheidsdatum‟ heen zijn. In praktijk wordt maar een zeer beperkt aantal zaken volgens deze regels opgelegd. Tot slot Onze gesprekspartner spreekt in lovende termen over het experiment in Zaanstreek-Waterland. Hij zegt in dat verband: “Wat mij buitengewoon aansprak bij jullie experiment was de praktische benadering. Ofwel: niet onnadenkend, maar wel zonder dogma‟s. Het grappige is dat jullie uitkomen op een aantal hoofdbeslissingen en overdrachtsmomenten in zo‟n proces dat als je nou wat wilt het duidelijk is dat dat de ankerpunten zijn. En, dan zie je toch dat je op het zelfde uitkomt, zoals zaken als casescreening en dossierafhandeling. Dan moet je eigenlijk constateren dat de overeenkomsten tussen korpsen groter zijn dan de verschillen. Dat is op het terrein van opsporing natuurlijk ook weer niet zo verwonderlijk. Het gaat immers toch min of meer langs de lijnen van het Wetboek van Strafvordering. Wat dat betreft is het interessanter om te kijken hoe korpsen het doen op het gebied van handhaving. Daar zouden wel eens grotere verschillen tussen kunnen zitten.”

Verder geeft Luinenberg aan dat korpsen een grote stap voorwaarts maken als ze het voorbeeld van Zaanstreek-Waterland zouden volgen. Wat dat betreft is het in zijn ogen een buitengewoon geslaagd experiment. Verder stelt hij: “Bij een aantal BPS-korpsen hebben ze het lek nog niet boven, ondanks enthousiast gesleutel. Bepaalde dingen worden niet geregistreerd, waardoor je ook nooit duidelijk kan maken wat je nu precies doet. En, belangrijker in staat bent duidelijk te maken dat je meer doet dan iedereen denkt dat je doet. Dus het loont, in het licht van deze discussie, zeker om op bepaalde punten de registratie bij de politie te


56

uniformeren en beter te maken. En, aangezien er veel BPS-korpsen zijn, denk ik: tel uit je winst. En technisch neerzetten, is nog iets anders dan goed gebruiken.”

6.3 Noord- en Oost-Gelderland De collegiale toetsing in Noord- en Oost-Gelderland heeft plaatsgevonden aan de hand van een gesprek met Wendy Dekker, chef van de Districtsrecherche (DR) in IJsselstreek. Inrichting van de opsporing in Noord- en Oost-Gelderland Het korps is opgedeeld in vier districten. Ieder district is vervolgens weer opgedeeld in geografische teams. Het district IJsselstreek kent vier van deze geografische teams. De districtsrecherche heeft een formatie van 23 fte‟s. Op elk 27 team is een recherchecoördinator (brigadier) geplaatst. Deze coördinatoren vallen in de formatie van de DR. Het uitgangspunt in het district IJsselstreek is dat de opsporing plaatsvindt in blauw. De coördinator in de blauwe teams gaat over de opsporing en moet worden gefaciliteerd door de blauwe teamchef. Hij doet niet zelf het opsporingswerk, maar houdt het overzicht en coördineert. Verder draagt hij er zorg voor dat er dossiers worden gemaakt en hij houdt zicht op de kwaliteit binnen opsporing op de blauwe teams. Met een coördinator in de blauwe teams wordt getracht een olievlekwerking te creëren van kennisoverdracht. Volgens onze gesprekspartner bevalt dit systeem uitstekend. “Bij de start was het een cultuuromslag. Niemand van de recherche bleek zin te hebben om op een blauw team te worden geplaatst, maar na het eerste jaar waren er veel die wilden bijtekenen. De coördinator moet echter na verloop van tijd wel weer terug om zijn kennis op peil te houden.”

De recherchecoördinator heeft geen lijnverantwoordelijkheid, maar een expertiseverantwoordelijkheid. In principe heeft hij „opsporing‟ in de portefeuille. Het teamoverleg waarin de wijkagent, leidinggevenden en de recherchecoördinator zitting in 27

Van de vier teams hebben twee de teams een eigen coördinator en twee teams een gezamenlijke coördinator. Er zijn dus in totaal drie recherchecoördinatoren op de teams in IJsselstreek. In de stad Zutphen zit er bovendien een fulltime rechercheur naast de coördinator. In Zutphen is blauw tegen de opsporing „aangeplakt‟. In deze stad zijn vijf, zes man fulltime bezig met opsporingszaken. In de kleinere teams lukt dat niet, want daar zit veel druk op de noodhulp. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

57

hebben, bespreken de opsporingsportefeuille. De teamleiding kiest dan uiteindelijk welke zaken worden opgepakt. Het blauwe team behandelt vervolgens in de regel alle zaken tot en met de voorgeleiding aan toe. Het model van IJsselstreek is niet regiobreed ingevoerd, wel zijn er districten die het gedachtegoed hebben overgenomen, zij het niet voor de volle honderd procent. Zo zit in het district Apeldoorn geen brigadier op een blauw team, maar een rechercheur. Naar de mening van onze gesprekspartner zou dat echter iemand moeten zijn die wat steviger in de kennis zit. Hij stelt: “Wij zijn de voortrekker van het proces. Wij hebben dat gedoe met de grens tussen 6-uurszaken et cetera open gebroken. Het is niet automatisch zo, dat als het hier een succes is, dat ook andere districten op die manier moeten gaan werken.”

Projectmatig werken Op districtsniveau werkt de recherche van IJsselstreek projectmatig. Als in het Teamoverleg zich een zaak aandient die complex is en/of specifieke kennis vereist dan kan er een preweeg opgemaakt worden dat via de teamleiding wordt ingebracht in de weegploeg. In de weegploeg zit de districtschef, de chef recherche en het hoofd van het Districtelijk Informatie Knooppunt (DIK). In de weegploeg worden alle preweeg documenten besproken. De weegploeg is door het Districtelijk Management Team gemandateerd. Als het groene licht wordt gegeven, dan gaat de zaak door naar projectvoorbereiding. De vertegenwoordiger van dit korps geeft aan naar een situatie toe te willen waarbij de rechercheofficier in het Districtelijk Operationeel Overleg aanschuift, omdat het goed is dat er iemand bij zit die door de bril van het OM naar een zaak kijkt. “Dit gebeurt dus nog te weinig, maar de keren dat die officier bij ons aan tafel zat, had het een grote meerwaarde voor het overleg, aldus onze gesprekspartner.”

Kwaliteitscontrole In IJsselstreek geldt, conform de constatering in Zaanstreek-Waterland, dat de kwaliteit van aangiften nog veel te wensen over laat. In dat kader is vorig jaar een kwaliteitsdag georganiseerd naar aanleiding van de meest gemaakte fouten. Het ontbreken van een handtekening stond daarbij op nummer één. “Als de coördinator


58

zijn werk goed doet, dan kijkt hij mee over de schouders van de collega‟s die een dossier maken”, aldus Dekker. Op het DIK is nog een kwaliteitstoetser, maar daar is volgens onze gesprekspartner wel „gedoe over‟, want als iedereen nu goed zijn werk zou doen dan is de toetser niet nodig. CIE-verbalen Alle CIE-verbalen die binnenkomen, worden centraal ingeboekt bij het DIK. Deze verbalen worden vervolgens veredeld en er gaat een afschrift naar de team-, recherche- en districtschef. Op basis van de CIE-verbalen wordt een keuze gemaakt voor de verdere route (blauw, recherche). Daardoor kan de CIE beter dan voorheen zien wat er met hun verbalen wordt gedaan. De informatie van de CIE komt per district binnen. In het verleden kwam de CIE vaak zowel gevraagd als ongevraagd met informatie. Meestal bleek deze echter niet afgestemd op jaarplannen of speerpunten van het district. Casescreening De screening gebeurt door de medewerkers van het DIK. Vier mensen – een voor elk district. Het is geen fulltime baan en de screeners doen ook ander werk, zoals het volgen van criminaliteitstrends. Bij de screening vindt de eerste schifting plaats. Alle aangiften worden door het DIK gescreend. Opsporingszaken zonder aangifte komen in de coördinatiemodule van BPS. De teamleider van het gebied krijgt deze mutatie automatisch aangeboden en moet dan zelf een keuze maken, of hij de zaak al dan niet inboekt. Op elke ingescreende zaak wordt inzet gepleegd. “Soms zit er te weinig aan een zaak en dan is het natuurlijk slim om die zaak aan de voorkant al af te boeken”, aldus onze gesprekspartner. “Je moet natuurlijk wel keuzen maken.” Soms wordt een zaak overgenomen door een ander team. Dekker stelt in dit verband: “Dat gebeurt ook echt in de praktijk. Daar is het operationeel overleg voor. We helpen elkaar daar in. Die chemie is er heel erg bij ons. Het gebeurt ook wel dat we vanuit de districtsrecherche nog tijd over hebben, dan bieden we waar nodig natuurlijk ook de helpende hand bij de teams, bijvoorbeeld bij het samenstellen van dossiers.”


59

Zicht-op-zaken systeem Het zicht-op-zaken systeem in Zaanstreek-Waterland is tot stand gekomen met ondersteuning (BPS-buiglijsten) uit Noord- en Oost-Gelderland. Sindsdien is het systeem uitgebreid met een projectenoptie. Daarbij worden met een paar drukken op de knop de projecten die op de districten in portefeuille zijn zichtbaar gemaakt. In één A4‟tje wordt de meest belangrijke projectinformatie getoond: wie is de teamleider, wanneer is het onderzoek gestart, wie is de zaakofficier, wat zijn de afspraken rond de strategie van het onderzoek. Tevens bestaat de mogelijkheid om door te klikken naar het projectplan. In Noord- en Oost-Gelderland speelt eveneens het probleem dat de politie- en OMadministratie niet geheel met elkaar overeenstemmen. Vanuit die optiek is onze gesprekspartner dan ook bijzonder geïnteresseerd in het zicht-op-dossier systeem van Zaanstreek-Waterland. Blauwe opsporing Onze gesprekspartner verkiest het model van IJsselstreek boven de ideeën die naar voren zijn gekomen als resultaat van het experiment in ZaanstreekWaterland. De basisfilosofie is: “Wij hebben heel duidelijk gekozen om te werken vanaf de voet van de stam (wijkagent en verder omhoog). De wijkagent is de burgemeester in het gebied en die bepaalt. Door opsporing tegen de burger aan te organiseren, voorkom je dat je het van de basis weghaalt. We hebben er voor gekozen om de opsporing tussen de mensen te plaatsen.”

Versnippering van opsporingscapaciteit en gebrek aan kwaliteit vormen voor deze vertegenwoordiger van het korps Noord- en Oost-Gelderland geen argumenten om de opsporing anders in te richten. Integendeel: “Als je als teamchef je maar goed omgaat met je capaciteit dan gaat je dat lukken. Het is vooral een managementvraagstuk. Ik ben meer voorstander van ons eigen model, dan zoals jullie het nu bedacht hebben. Ik ben niet zo op schaalvergroting. Liever korte lijnen als het gaat om opsporing. Weten waar je het over hebt en wie je kunt aanspreken op competenties. Kleine eenheden zie ik dan niet als een probleem.”


60

HOOFDSTUK 7

Eindbalans: naar een landelijke uitrol? In dit afsluitende hoofdstuk maken we de eindbalans op van het experiment voor wat betreft de landelijke betekenis. We doen dit op twee manieren. Ten eerste spiegelen we de resultaten van het experiment aan de collegiale toetsing en ten tweede geven we een aantal punten waarop de ervaringen mogelijk een landelijke rol zouden kunnen spelen.

7.1 Experiment resultaten gespiegeld aan de collegiale toetsing Aan de hand van zeven punten vergelijken we de uitkomsten van het experiment met de collegiale toetsing. We doen dit slechts op hoofdpunten. Voor een meer uitgebreide beschrijving van de experimentresultaten verwijzen we naar hoofdstuk 3-5 en voor de collegiale toetsing naar hoofdstuk 6. 1. Domein van de opsporing In het experiment is een weg ingeslagen waarbij de recherche nauwer betrokken wordt bij de opsporing en afhandeling van veelvoorkomende criminaliteit. De collegiale toetsing wijst uit dat dezelfde beweging in andere korpsen gaande is, dan wel worden verwacht. De keuze die zich hier voordoet, is de vraag of de recherche een blauw team moet versterken of dat blauw ondersteuning levert in een rechercheteam. Het lijkt er op – met uitzondering van IJsselstreek – dat blauwe ondersteuning van een rechercheteam de toekomst heeft. 2. Inrichting van de opsporing De opsporing en afhandeling van de veelvoorkomende criminaliteit is dicht tegen de wijkteams aan georganiseerd. Het belangrijkste argument hiervoor is lokale verankering. Het voornemen van het korps Zaanstreek-Waterland om deze vorm van opsporing binnen de justitiële lijn te brengen, hebben we niet teruggezien bij andere korpsen. In andere korpsen is de wijkteamchef, dan wel districtschef verantwoordelijk voor de opsporing van de lokale criminaliteit. Verder lijkt Zaanstreek-Waterland voor een verdergaande vorm van centralisatie te kiezen door de beoogde Decentrale Opsporings Eenheden (DOE‟s) op twee plaatsen in de regio onder te brengen. Dit is deels optisch bedrog, omdat de regio tot een van de kleinste van het land behoort. Dit neemt echter niet weg, dat de Naar een herinrichting van het opsporingsproces

61

opsporing van de veelvoorkomende criminaliteit op een ander niveau is georganiseerd dan de wijkteams. Opsporing begeeft zich echter wel op het zelfde organisatorische niveau als de noodhulp. Hoewel niet alle collegiale toetsers de mening zijn toegedaan dat versnippering van capaciteit ineffectief is, zijn wij van mening dat de DOE‟s juist zijn gesitueerd. Het is echter wel van belang er voor te zorgen dat de wijkteamstructuur in Zaanstreek-Waterland goed aansluit bij de DOE‟s. 3. Kwaliteit van de opsporing Een belangrijk argument om de opsporing van veelvoorkomende criminaliteit in Zaanstreek-Waterland enigszins te centraliseren is de constatering dat er (te) veel steken vallen bij de blauwe opsporing. Het laten vallen van steken in de blauwe opsporing wordt herkend tijdens de collegiale toetsing. De collegiale toetser van Amsterdam-Amstelland voorziet dat zij in de (nabije) toekomst ook de kant van centralisatie op zullen gaan. 4. Inhoud van de screeningsfunctie In Zaanstreek-Waterland is er bewust voor gekozen alle processen langs de screeners te leiden. De screener maakt een onderscheid tussen handhavings- en opsporingszaken. De korpsen die we hebben bezocht in het kader van de collegiale toetsing laten daarentegen alleen de opsporingszaken langs de screener lopen. Zolang het een aangifte betreft, is dat geen probleem, maar als de zaak zit „verstopt‟ in een melding levert deze werkwijze problemen op. In AmsterdamAmstelland is dit opgelost met kennisregels. In IJsselstreek belanden deze zaken in de coördinatiebak van BPS. 5. Zicht-op-zaken systeem Door het experiment heeft Zaanstreek-Waterland een eenvoudig, maar doeltreffend zicht-op-zaken systeem gekregen. In Amsterdam-Amstelland en Noord- en Oost-Gelderland hebben ze een systeem dat dezelfde basisfunctionaliteit heeft, maar daarnaast meer functionaliteiten kent en fraaier oogt. Er zijn echter ook korpsen die hiermee nog steeds worstelen, aldus de collegiale toetser uit Amsterdam-Amstelland. Naast het invoeren van een technische oplossing (die dus voorhanden is) vergt het tevens draagvlak en routine binnen een korps om hier daadwerkelijk mee te werken.


62

6. Zicht-op-dossier systeem Tijdens het experiment in Zaanstreek-Waterland hebben we geconstateerd dat er onvoldoende zicht is op wat er naar het OM wordt ingestuurd en hetgeen in Compas wordt ingeschreven. Om de overgang van de politie naar het OM te kunnen volgen, is daarom het zicht-op-dossier systeem bedacht. Bij de collegiale toetsing is gebleken dat Amsterdam-Amstelland in de loop van 2007 dezelfde functionaliteit in BOSZ heeft ingebouwd. Uit de gesprekken in Kennemerland en Noord- en Oost-Gelderland blijkt dat deze problematiek ook in andere korpsen speelt, maar dat daar nog geen adequate oplossingen voor zijn bedacht. 7. Systematische controles Gedurende het experiment zijn de cruciale stappen in het opsporingsproces steekproefsgewijs gecontroleerd. Amsterdam-Amstelland kent een traditie op dit punt door controles van de Hoppers. In de andere twee korpsen betrokken bij de colligiale toetsing zijn hier geen specifieke voorzieningen voor getroffen, anders dan de gebruikelijke kwaliteitsinstrumenten.

7.2 Aanbevelingen voor verdere (landelijke) ontwikkeling Korpsen kunnen hun voordeel doen met de experimentervaringen van ZaanstreekWaterland en de ontwikkelde ideeën betrekken in de discussie over de inrichting van de opsporing. In het kader van het streven naar verdere samenwerking en afstemming tussen de regiokorpsen in Nederland kan het nuttig zijn om de opsporingsorganisatie op een aantal hoofdpunten met elkaar te laten sporen. We denken dan aan de volgende vier aspecten:    

opsporingsprimaat bij recherche; scharnierpunten tussen opsporing en andere processen; 28 huishouding van opsporingsinformatie ; ketensamenwerking tussen politie en OM ook aan de voorkant van het opsporingsproces.

28

Het ligt voor de hand dat het recent verschenen Nationaal Intelligence Model (NIM) de gewenste standaard op dit gebied zal worden. Naar een herinrichting van het opsporingsproces

63

Het experiment in Zaanstreek-Waterland heeft aangetoond dat algemene screening van alle processen een goed en functioneel scharnierpunt vormt tussen melding / aangifte (intake) en opsporing. Bij ons weten is deze vorm van screening niet in gebruik bij andere korpsen. Het verdient daarom aanbeveling het nut van een bredere verspreiding van deze vorm van screenen nader te overwegen. In het algemeen zou een landelijk platform zich kunnen buigen over een blauwdruk van de inrichting van de opsporing in de regiokorpsen. Niet als een strak keurslijf, maar als een model op hoofdlijnen. In het experiment hebben wij daar enige ervaring mee opgedaan in Zaanstreek-Waterland en bij een aantal andere over de schutting gekeken. Als het idee voor een landelijke blauwdruk vrucht draagt dan is het aan te bevelen eerst een brede landelijke inventarisatie te houden naar de huidige inrichting van de opsporing. Vooral aansluiting en afstemming op de andere hoofdprocessen is daarbij essentieel. Zoals eerder in deze rapportage gesteld, schuilt het succes van een dergelijk model naar onze mening vooral in de eenvoud daarvan. De introductie van de zicht-systemen blijkt een grote stap voorwaarts geweest in het korps Zaanstreek-Waterland. In veel korpsen is er echter ook wel het een en ander op dit punt geregeld. Het lijkt er op dat Amsterdam-Amstelland, met Rotterdam-Rijnmond in haar (Xpol-)kielzog, op dit gebied vooraan marcheren. Voordat de BVH/BVO daadwerkelijk een feit is en mogelijk BOSZ als standaardtool wordt aangeboden, is het aan te bevelen korpsen in de gelegenheid te stellen hier ervaring mee te laten op doen, want – zoals eerder gesteld – het is niet alleen een technische kwestie, maar het vergt organisatorisch ook het nodige wil de benutting hiervan efficiënt zijn. Ook in deze zin zouden regiokorpsen in het land hun voordeel kunnen doen met de ervaringen rond de experimentele werkwijzen in de politieregio Zaanstreek-Waterland zoals in dit verslag beschreven.


64

Geraadpleegde literatuur Andersson Elffers Felix (AEF) (2006) De regionale convenanten: Indicator ‘Verdachten OM’ nader bekeken. Utrecht. Bunt, H.G. van de & J. Rademaker (1992) Recherchewerk in de praktijk: een casestudy naar recherche en informatievoorziening. Lochem: Van den Brink. Bunt, H.G. van de & W.M. Gemert (1999) Opsporing. In: Fijnaut, C.J.C.F., E.R. Muller & U. Rosenthal (red.) Politie: Studies over haar werking en organisatie. Alphen aan de Rijn: Samsom, pp. 381-397. College van Procureurs-Generaal (2003) Aanwijzing voor de Opsporing. Den Haag: Openbaar Ministerie. Glaser, B.G. & A. Strauss (1967) Discovery of Grounded Theory: Strategies for Qualitative Research. Mill Valley: Sociological Press. Heijden, T. van der (2006) Contra-expertise inzake het onderzoek naar de stagnatie in de prestatiecontracten van regionale politiekorpsen. Den Haag: Parket Generaal. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) (2006) Opsporing bezocht: rapportage over de eerste fase van het onderzoek naar de kwaliteit van de politiële opsporingstaak. Den Haag: ministerie van BZK. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) (2007) Evaluatie-onderzoek bovenregionale recherche. Den Haag: ministerie van BZK. Karsten, L. & K. Van Veen (1998) Managementconcepten in beweging: Tussen feit en vluchtigheid. Assen: Van Gorcum. Kruissink, M., C. Verwers & N. Dijkhoff (1998) Organisatie van de recherchefunctie. Den Haag: WODC.


65

Kruize, P., P. Gruter, A. van Sluis & J. van ‟t Hof (2008) Opsporing binnen gecontroleerde banen: Kwaliteitsverbetering van het opsporingsproces door experimenteren met werkwijzen. Politie Zaanstreek-Waterland (interne publicatie). Landman, W., L.A.J. Schoenmakers & F. Van der Laan (2007) Tussen aangifte en zaak: een referentiekader voor het aangifteproces. Den Haag: Elsevier. Politiekunde nr.15. Politie in Verandering (1977) Projectgroep Organisatie Structuren, Den Haag: Staatsdrukkerij. Politie Zaanstreek-Waterland (2001) Verbetering van het rechercheproces. (interne nota). Politie Zaanstreek-Waterland (2006) De kleur is blauw: Korpsbeschrijving 2006 politie Zaanstreek-Waterland. (interne publicatie). Poot, C.J. de, R.J. Bokhorst, P.J. van Koppen & E.R. Muller (2004) Rechercheportret: over dilemma’s in de opsporing. Alphen aan den Rijn: Kluwer. Strategische Beleidsgroep Intelligence (2008) Waakzaam tussen wijk en wereld: Nationaal Intelligence Model – sturen op en met informatie. Tulder, F. van, P. Smit & S. Siero (2004) Ophelderingspercentages als maatstaf voor prestaties? In: Justitiële Verkenningen, nr. 4, pp. 49-62. Urk, E, van (2006) Klanttevredenheidsonderzoek 2005. Politie ZaanstreekWaterland (interne publicatie). Vroegop, J. & P. Tak (2006) Specialisatie van opsporing: gepasseerd station. In Tijdschrift voor de Politie, 68 (7/8), pp. 26-30. Vijver, C.D. van der & L.J. Molenaar (1999) De interne organisatie van de politie. In: Fijnaut, C.J.C.F., E.R. Muller & U. Rosenthal (red.) Politie: Studies over haar werking en organisatie. Alphen aan de Rijn: Samsom, pp. 195-214.


66

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) (2002) De toekomst van de nationale rechtsstaat. Den Haag: Staatsdrukkerij. Wiebrens, C., M. Mak & A. Slotboom (2004) Plankzaken en prestatieafspraken. In: Goed beschouwd 2004. Den Haag: Openbaar Ministerie. Zoomer, O. (2006) De opsporingsfunctie binnen de gebiedsgebonden politiezorg. Zeist: Kerckebosch. Politiekunde nr. 10.


67


68

BIJLAGE 1

Samenstelling projectgroep en begeleidingscommissie

Projectgroep  Louis Bartels, senior parketsecretaris (januari – juni 2007)  Paul Gruter, criminoloog (Ateno)  Jos van ‟t Hof, wijkteamchef  Inez Kooper, senior parketsecretaris (augustus – december 2007)  Peter Kruize, criminoloog (Ateno; projectleider)  Peter Metz, ploegchef decentrale recherche  Henk Stols, sectiechef decentrale recherche  Arie van Sluis, organisatiesocioloog (Ateno)  Piet Veltman, criminaliteitsanalist (Ateno)

Begeleidingscommissie  Umit Aygun, unithoofd rechercheondersteuning  Nel Entius, unithoofd administratieve en documentaire ondersteuning  Chris Kortland, unithoofd regionale recherche (voorzitter; januari – juni 2007)  Peter Kruize, projectleider  Joop de Schepper, plv. korpschef (voorzitter; augustus – december 2007)  Henk Scholten, plv. chef kabinet korpsleiding  Bart van Slageren, unithoofd De Waterlanden Secretariële ondersteuning: Ria Bouwhuis


69


70

BIJLAGE 2

Gesprekspartners externe oriëntatie en collegiale toetsing Externe Oriëntatie Politieregio Kennemerland (8 februari, 2007)  Ton de Haan, uitvoerend teamchef Beverwijk  Judy van der Zwam, medewerker basisteam Beverwijk  Tim de Boer, medewerker basisteam Beverwijk Politieregio Brabant-Noord (9 februari, 2007)  Dick Loch, beleidsmedewerker korpscontrol  Richard Uppelschoten, beleidsadviseur opsporing Politieregio Haaglanden (16 februari, 2007)  Coen Hoefnagel, procesmanager opsporing Politieregio Amsterdam-Amstelland (21 februari, 2007)  Lieuwe Luinenburg, beleidsmedewerker staf korpsleiding Politieregio Noord- en Oost-Gelderland (7 maart, 2007)  Edward van der Kruijk, hoofd Bedrijfsbureau  Johan Brink, coördinatie opsporing en projectversterking  Rinus van der Craats, informatie management adviseur Presentatie BOSZ (23 maart, 2007)  Marlon Muilwijk, extern adviseur politieregio Amsterdam-Amstelland Politieregio Gelderland-Zuid (13 september, 2007)  Andre van de Brandt, chef Stadsrecherche Nijmegen Politieregio Utrecht (22 oktober, 2007)  Marleen Haage, Bureau Innovatie  Roger van Zichthorst, politie OM  Martine Kamp, projectassistent  Albert Eikenaar, projectleider Naar een herinrichting van het opsporingsproces

71

Collegiale toetsing Politieregio Kennemerland (23 april 2008)  Sjaak de Bruijn, Divisiechef Regionale Recherche en proceseigenaar opsporing en informatie Politieregio Amsterdam-Amstelland (23 april 2008)  Lieuwe Luinenburg, beleidsmedewerker staf korpsleiding Politieregio Noord- en Oost-Gelderland (24 april 2008)  Wendy Dekker, chef van de Districtsrecherche (DR) in IJsselstreek


72

BIJLAGE 3

Inhoud zicht-systemen van Zaanstreek-Waterland Zicht-op-zaken systeem Gegevens die dagelijks automatisch uit BPS worden gegenereerd voor het zichtop-zaken systeem:                  

Mutatienummer Dossiernummer Datum incident Werkgebied incident Incident omschrijving Achternaam verdachte Tussenvoegsels verdachte Voornamen verdachte Geboortedatum verdachte e Datum 1 verhoor Coördinerende afdeling Laatste status Datum toekennen status Behandelaar (dienstnummer) Laatste reden behandelen Project code (zoals huiselijk geweld, veelpleger etc.) Kladblok gebruikt? Screeningstool gebruikt?

Gegevens die dagelijks automatisch berekend worden voor het zicht-op-zaken systeem:    

Resterende doorlooptijd Leeftijd verdachte op incidentdatum Meer-minderjarig Dagen sinds aangifte/melding


73

Zicht-op-screenen systeem Gegevens die dagelijks automatisch uit BPS worden gegenereerd voor het zicht-opscreenen systeem:           

Mutatienummer Dossiernummer Omschrijving incident Datum incident Werkgebied incident Straat incident Plaats incident Coördinerende afdeling Laatste status Screening reden Behandelaar (dienstnummer)

Zicht-op-dossier systeem Gegevens van ADO voor het zicht-op-dossier systeem:     

Dossiernummer Achternaam verdachte Tussenvoegsels verdachte Voorletters verdachte PL-code

Gegevens van het OM voor het zicht-op-dossier systeem:           

Rechtbank- of kantonzaak Parketnummer Dossiernummer Naam verdachte Geboortedatum verdachte e Datum 1 verhoor Datum sluiten dossier Datum ontvangst dossier e Doorlooptijd politie (datum 1 verhoor – datum ontvangst dossier) e Doorlooptijd prestatiemaat (datum 1 verhoor – ontvangst dossier) Verzendtijd (datum sluiten dossier – datum ontvangst dossier)


74

Naar een herinrichting van het opsporingsproces

Recommend Documents