Naar beleid voor woningsplitsing in Maastricht?
Aanleiding Er zijn 2 redenen om beleidsontwikkeling voor woningsplitsing te overwegen: • Van de bouwinspecteurs komen er signalen dat het aantal aanvragen om woningsplitsing, c.q. kamergewijze verhuur van eengezinswoningen de afgelopen jaren is toegenomen. • Bouwinspecteurs handelen aanvragen nu per situatie af. Er is behoefte aan een algemeen beoordelingskader voor dergelijke aanvragen. In deze notitie worden twee vragen beantwoord: • Is er (voldoende) aanleiding is om beleid te maken voor woningsplitsing? • Zo ja, hoe zou dat er dan uit kunnen zien?
Ontwikkeling woningsplitsing Het fenomeen splitsing speelt met name in de binnenstad. Vanaf 1990 zijn er in het centrum, de omliggende kwartieren en Wyck ca. 600 appartementen door woningsplitsing aan de voorraad toegevoegd (gegevens Bouwtoezicht). Ervan uitgaande dat splitsing van 1 grondgebonden eengezinswoning gemiddeld 3 appartementen oplevert, betekent dit een verlies van 200 eengezinswoningen, ofwel gemiddeld 12,5 woningen per jaar in de periode 1990-2005. In het centrum, Wyck en de kwartieren bedraagt het aantal grondgebonden eengezinswoningen momenteel 1.075 (gegevens WOZ 2006). Een gemiddeld aantal splitsingen van 13 woningen per jaar betekent een afname van de voorraad grondgebonden woningen in deze buurten van ruim 1% per jaar. Het aantal van 200 grondgebonden woningen dat de afgelopen jaren is gesplitst komt neer op bijna 20% van het totaal aantal grondgebonden woningen. Conclusie: splitsing van woningen leidt op de lange duur tot een substantiële afname van grondgebonden eengezinswoning in (centrum-)stedelijke woonmilieus. Bovenstaande aantallen zijn niet het gehele verhaal. Want niet alle gevallen van woningsplitsing, c.q. kamerverhuur zijn bij de gemeente bekend. Er worden woningen zonder vergunning gesplitst en voor het zonder bouwkundige aanpassingen kamergewijs verhuren van een eengezinswoning is geen gebruiksvergunning nodig zolang het aantal huishoudens niet groter is dan vijf. In het kader van de actie brandveiligheid zijn destijds (2002) alle kamergewijs verhuurde panden geïnventariseerd, maar nadien is bij Bouwtoezicht geen registratie bijgehouden van kamergewijs verhuurde panden, waarvoor geen gebruiksvergunning nodig is (dus met minder dan 6 huishoudens). Deze panden zijn waarschijnlijk wel te achterhalen via het GBA, maar daarvoor is wel veel spitwerk noodzakelijk. In het stedelijk woonmilieu (binnenstad, kwartieren, Wyck) ligt de nadruk op gestapeld wonen in (zelfstandige dan wel onzelfstandige) appartementen. Niettemin wordt ook in dergelijke woonmilieus belang gehecht aan grondgebonden woningen. Ook gezinnen met kinderen wonen graag in de binnenstad. In dit licht is het onwenselijk als de totale voorraad eengezinswoningen uit de binnenstad verdwijnt. Ook uit de nota Wonen in beweging is een argument te halen voor regulering. In de nota wordt een verkleuring naar stedelijke woonmilieus voorzien in de buurten grenzend aan de binnenstad. Deze verkleuring kan gepaard gaan met een toename van gestapelde woningbouw. Maar voor de differentiatie is het ook voor deze buurten van belang dat er grondgebonden woningen aanwezig zijn. Conclusie: de afname van het aantal grondgebonden woningen door splitsing van grondgebonden eengezinswoningen kan op bepaalde plekken in de stad ongewenst zijn. Daarin zit dus een argument voor regulering en ontwikkeling van een beleids- en beoordelingskader.
Regulering waar? Nu de vraag over de wenselijkheid van regulering is beantwoord, komt de vraag aan de orde hoe dit te reguleren. Allereerst is de vraag aan de orde waar woningsplitsing gereguleerd zou moeten worden. De denklijn is als volgt. Woningsplitsing doet zich met name in het stedelijk woonmilieu voor. Daarbuiten veel minder. Bovendien is in niet-stedelijke milieus het aantal grondgebonden woningen veel hoger is dan in stedelijke milieus. Daarom ligt het niet voor de hand om woningsplitsing, c.q. kamergewijze verhuur in niet-stedelijke woonmilieus aan banden te leggen. Dat betekent natuurlijk niet dat er in niet-stedelijke woonmilieus geen bouwtechnische eisen gesteld zouden moeten worden (zowel voor wat betreft de wettelijke vereisten als kwaliteitseisen die zijn gebaseerd op het Maastrichtse woonbeleid (grootte, voorzieningen, wel/niet zelfstandig, prijs e.d.).
1
Bij splitsing in appartementsrechten valt nadrukkelijk ook te overwegen om als gemeente meer nadruk te leggen op de wettelijke vereiste minimale onderhoudstoestand (Bouwbesluit). Deze aandacht kan zich ook uitstrekken tot een voldoend gevuld onderhoudsfonds (wettelijk is het immers voldoende dat er een onderhoudsfonds is, maar wettelijk is het niet geregeld hoeveel geld daarin moet zitten). Deze denklijn mondt uit in een ja, mits-beleid voor niet-stedelijke woonmilieus en een nee, tenzij-beleid in stedelijke woonmilieus (zie bijgevoegde kaart voor overzicht van woonmilieus). Deze algemene regel kan per buurt worden verbijzonderd door te kijken naar de samenstelling van de woningvoorraad in de buurten met een stedelijk woonmilieu. Naarmate het aantal grondgebonden woningen in een buurt hoger is, zou het reguleringsregime soepeler kunnen zijn. Zie hiervoor het volgende overzicht.
Buurt
City
Aandeel gestapeld (WOZbestand 2006) 88%
Wyck
89%
Jekerkwartier
61%
Kommelkwartier
75%
Statenkwartier
66%
Boschstraatkwartier 96% St. Maartenspoort
53%
Brusselsepoort
59%
Brusselsepoort
59%
Brusselsepoort
59%
Mariaberg
25%
Passend aandeel gestapeld o.b.v. toekomstig woonmilieu in nota Wonen in beweging > 70% (centrumstedelijk) > 70% (centrumstedelijk) > 70% (centrumstedelijk) > 70% (centrumstedelijk) > 70% (centrumstedelijk) > 70% (centrumstedelijk) > 70% (centrumstedelijk) > 70% (centrumstedelijk): westelijk gedeelte tussen Beeldsnijdersdreef, Porseleinstr., Nobellaan, St. Lucassingel, Via Regia en St. Annalaan. Zie aparte plattegrond 60-70% (stedelijk): noordelijk gedeelte tussen Nobellaan, Fagotstr., Fr. v/d Laarplein, Bastionenkwartier, Past. Habetsstr. en St. Annalaan . Zie aparte plattegrond < 30% stadsrand: zuidelijke smalle strook tussen Beeldsnijdersdreef, D. Bakstr. en Paleis van Justitie. Zie aparte plattegrond 60-70% (stedelijk)
2
Ruimte voor meer gestapelde woningen?
Medewerking verlenen?
Geen verdere toename Geen verdere toename Beperkte ruimte voor toename Geen verdere toename Beperkte ruimte voor toename Geen verdere toename Ruimte voor toename Ruimte voor toename
Nee, tenzij Nee, tenzij Nee, tenzij Nee, tenzij Nee, tenzij Nee, tenzij Ja, mits Ja, mits
Beperkte ruimte Nee, tenzij voor toename
Geen toename
verdere Nee, tenzij
Volop ruimte voor Ja, mits
(Blauwdorp) Wyckerpoort
64%
Heugemerveld
47%
Wittevrouwenveld
31%
Wittevrouwenveld
31%
Scharn
39%
Scharn
39%
Villapark
29%
Randwyck
55%
Limmel
15%
toename Beperkte ruimte Nee, tenzij voor toename 60-70% (stedelijk) Ruimte voor Ja, mits toename 60-70% (stedelijk) Volop ruimte voor Ja, mits in west (west) toename in west Grens: Koning Clovisstraat < 30% (stadsrand) Geen ruimte in Nee, tenzij in (oost) oost oost Grens: Koning Clovisstraat 60-70% (stedelijk) Ruimte voor Ja, mits in west (west) toename in west Grens: Sibemaweg < 30% (stadsrand) Geen ruimte in Nee, tenzij in (oost) oost oost Grens: Sibemaweg 60-70% (stedelijk) Volop ruimte voor Ja, mits toename 60-70% (stedelijk) Beperkt ruimte Nee, tenzij voor toename 60-70% (stedelijk) Ruimte voor Ja, mits > 40% (parkwijk+) toename (mate <30% (stadsrandmilieu) waarin afhankelijk van keuze woonmilieu) 60-70% (stedelijk)
Uit het overzicht wordt duidelijk dat het nee, tenzij-beleid zich kan beperken tot de volgende buurten: City, Wyck, de 4 Kwartieren, 2 gebieden in Brusselsepoort, Wyckerpoort, Wittevrouwenveld (oost), Scharn (oost) en Randwyck. Voor de andere buurten is het aandeel gestapelde woningen dusdanig laag dat hierin geen reden zit om woningsplitsing sterk aan banden te leggen.
Regulering hoe? Het reguleringsbeleid kan worden vastgelegd in het bestemmingsplan. Daarin kan worden opgenomen dat grondgebonden woningen in principe niet mogen worden gesplitst en dat elke aanvraag individueel zal worden getoetst. Elke aanvraag hiervoor zal door de gemeente apart worden beoordeeld en getoetst aan het woonbeleid. Een verdergaande variant is dat er ook minimale bouwtechnische kwaliteitseisen in het bestemmingsplan worden opgenomen. Een tweede manier is regelen via de Huisvestingswet. Nadeel hiervan is dat hiervoor een aparte Huisvestings- en splitsingsverordening gemaakt moet worden. De regulering van kamergewijze verhuur kan ook via het bestemmingsplan worden gedaan. De vraag is dan waar de grens wordt gelegd. Het verhuren van 1 of 2 kamers, terwijl de oorspronkelijke bewoners ook blijven, zou natuurlijk niet onder deze regeling gebracht moeten worden. Het moet gaan om eengezinswoningen die volledig als losse kamers worden verhuurd. Ook hier kunnen, naast de wettelijke bouw- en woontechnische eisen een aantal volkshuisvestelijke eisen worden meegegeven. Recente jurisprudentie heeft uitgewezen dat regelen via het bestemmingplan mogelijk is. Voor de gehele stad kan o.b.v. de nieuwe WRO een “facet”-beheersverordening worden gemaakt, waarin is opgenomen dat een woning alleen (verder) mag worden gesplitst na goedkeuring van B&W o.b.v. een beleidsregel die in deze notitie is uitgewerkt. Voor buurten waar geen grote veranderingen worden verwacht, c.q. gewenst kan het hierbij blijven. Voor meer dynamische gebieden zal een nieuw bestemmingplan t.z.t. in de plaats moeten treden van deze beheersverordening. Handhaving zal overigens wel een probleem zijn. Zal bij woningsplitsing in de regel wel een bouwvergunning nodig zijn, bij kamerverhuur is dat niet vanzelfsprekend. Als er minder dan 6 huishoudens in de woning zijn, is er bovendien geen gebruiksvergunning nodig. De gemeente zal dit
3
soort situaties dus niet vanzelf tegen komen in een vergunningentraject, maar er actief naar op zoek moeten gaan, bijvoorbeeld via controle van het bevolkingsregister. In mindere mate geldt dat ook voor woningsplitsing. Ook daar komen immers illegale splitsingen voor. Ook is de vraag hoe om te gaan met bestaande gebruikssituaties die strijdig zijn met de nieuwe regels. Een beoordeling van een verzoek tot woningsplitsing kent drie ingangen: 1e het woonbeleid, 2e de ruimtelijke afweging en 3e bouw- en woontechnische eisen. De 1e stap bestaat uit een toets aan de eisen vanuit het woonbeleid. Wordt splitsing op zich wel of niet toegestaan? De formule bij het nee, tenzij-beleid is dat splitsing niet wordt toegestaan als het volkshuisvestelijk belang onevenredig wordt benadeeld. Dat belang kan als volgt worden geoperationaliseerd. Grondgebonden woningen zijn schaars. En het onttrekken van schaarse woningen druist in tegen het woonbeleid. Aan de andere kant is er de nieuwe situatie. Deze kan immers beter zijn dan de oude situatie. Denk bijvoorbeeld aan een oude, bouw- en woontechnisch slechte eengezinswoning die wordt gesplitst in 2 ruime appartementen die bouw- en woontechnisch tip top in orde zijn. Oude en nieuwe situatie worden per geval tegen elkaar afgewogen. Voor buurten waar het ja, mits-beleid geldt, kan hetzelfde afwegingsmechanisme worden gehanteerd. Maar daar zal in de regel vermindering van het aantal grondgebonden woningen geen probleem zijn. De 2e toets is de ruimtelijke afweging. Centraal daarin staat de vraag of de woon- en leefkwaliteit in de nabije omgeving onevenredig wordt aangetast. Of er sprake is van een onevenredige aantasting kan als volgt worden geoperationaliseerd. Helder moet zijn dat aan de parkeernorm moet worden voldaan. Zo nee, dan wordt geen medewerking verleend. Op buurtniveau wordt deze afweging meegenomen in de volkshuisvestelijke toets (ja, mits/nee, tenzij beleid), gekoppeld aan het type woonmilieu en de (on-)wenselijkheid van woningsplitsing. Maar een afweging op straatniveau zit daar niet in, en daar speelt met name de relatie met leefbaarheid. Uit contacten met betrokken organisaties (woningbouwverenigingen, buurtorganisaties) blijkt dat niet zozeer woningsplitsing als zodanig als probleem wordt ervaren, maar wel de concentratie hiervan in bepaalde straten in combinatie met de beoogde doelgroep en de negatieve gevolgen hiervan voor de leefbaarheid van de buurt. Nu is dat in hoge mate een subjectief gevoel. Anders gezegd: de eerste kamergewijs verhuurde woning in een straat met alleen gezinnen, kan meer overlastgevoelens veroorzaken dan de zoveelste kamergewijs verhuurde woning in een meer stedelijk woonmilieu. Een objectieve norm is hiervoor nauwelijks te bedenken (we hebben wel een voorganger in de tussentijds uit de LeefMilieuVerordening geschrapte 15%-eis voor studentenhuisvesting). Dat betekent dat elk geval van woningsplitsing individueel zal worden afgewogen. Een 3e toets betreft de bouw- en woontechnische kwaliteitseisen. De bouwtechnische eisen zijn wettelijk verplicht, de woontechnische eisen niet. De denklijn bij de bepaling van de woontechnische eisen kan als volgt zijn. Er is op de woningmarkt behoefte aan kwaliteit. In dit licht hebben zelfstandige appartementen de voorkeur boven onzelfstandige appartementen. Daarnaast gelden bijvoorbeeld wenselijke oppervlaktematen. Deze gaan uit boven de wettelijke eisen van het Bouwbesluit en vinden hun grond in het Maastrichtse woonbeleid.. Na de woonomgeving is ruimte immers de woonkwaliteit die de woonconsument het hoogst waardeert. Als streefbeeld voor een zelfstandige woning (zie bijlage 1 voor omschrijving zelfstandige woning) kunnen de volgende kengetallen dienen: • Basiskwaliteit: 50m2 gebruiksoppervlakte; • Ambitieniveau: 85m2 gebruiksoppervlakte; • Met name bij appartementen die niet ver uitkomen boven de basiskwaliteit, zou overwogen kunnen deelfuncties van wonen zoveel mogelijk te scheiden. Hiermee worden bedoeld aparte verblijfsruimten voor koken (keuken), slaapkamer en douche. Dus niet één aaneengesloten ruimte met een aantal deelfuncties. Hiermee worden “Chinese woontoestanden” voorkomen. Nadeel is wel dat de flexibiliteit van de woning minder wordt. • Ook geldt het Convenant duurzaam bouwen Gewest Maastricht en Mergelland februari 2001 (basispakket Duurzaam Bouwen; maatregelen Woningbouw Beheer Meergezinswoning).
4
Als streefbeeld voor de grootte van een kamer (zie bijlage 1 voor omschrijving kamer) kan een minimale gebruiksoppervlakte van 20m2 worden gehanteerd (afkomstig uit de notitie “Goede kamers, Slechte kamers” van de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting). Resumé en voorstel Er is voldoende aanleiding om de splitsing, c.q. kamergewijze verhuur van grondgebonden eengezinswoningen te reguleren. Omdat het probleem zich concentreert in bepaalde wijken met een relatief gering aantal grondgebonden woningen, wordt voorgesteld een ja, mits en nee, tenzij beleid te voeren. Niet alleen vanwege de afname van grondgebonden woningen, maar ook vanwege de te stellen bouw- en woontechnische eisen en effecten op de leefbaarheid van een buurt. Vanwege deze laatste twee redenen is het ook gewenst om de splitsing van appartementen onder een individueel beoordelingsregime te brengen. Een ja, mits-beleid voor niet-stedelijke woonmilieus, omdat woningsplitsing als zodanig niet negatief is en inspeelt op de huidige situatie waarin het aantal kleine huishoudens groeiende is en de woningvoorraad voor een groot deel bestaat uit eengezinswoningen. Een nee, tenzij-beleid in stedelijke woonmilieus om dezelfde redenen. Maar de redenen om hier in stedelijke woonmilieus terughoudend mee om te gaan zijn: 1) verzoeken tot woningsplitsing doen zich met name in stedelijke milieus voor en 2) in stedelijke woonmilieus is het aantal eengezinswoningen relatief klein. Een te grote vermindering hiervan kan de gewenste opbouw van de woningvoorraad in gevaar brengen. Reguleren is mogelijk door: • 1e een planologisch regime op te stellen (eis in bestemmingsplan dat een woning alleen met toestemming van B&W mag worden gesplitst, c.q. kamergewijs wordt verhuurd). • 2e elk initiatief te onderwerpen aan een volkshuisvestelijke toets en de wettelijke bouwtechnische eisen (Woningwet, Bouwbesluit en Bouwverordening Maastricht) en op het Maastrichtse woonbeleid gebaseerde woontechnische kwaliteitseisen die in deze notitie zijn uitgewerkt. Regelen via de Huisvestingswet is omslachtig. Dit vereist een Huisvestingsverordening en bijbehorend vergunningenstelsel. En hierover beschikt Maastricht momenteel niet. Terwijl het instrument bestemmingsplan al voorhanden is. Te hanteren woonkwaliteitseisen bij verzoek om woningsplitsing c.q. kamerverhuur: 1) voorkeur voor zelfstandige woonruimte; 2) basiskwaliteit gebruiksoppervlakte van 50 m2 bij zelfstandige woonruimte; 3) ambitieniveau gebruiksoppervlakte van 85 m2 bij zelfstandige woonruimte; 4) toepassen Convenant Duurzaam Bouwen; 5) minimale gebruiksoppervlakte van 20m2 bij kamerverhuur. Bedacht moet worden dat regelen één ding is. Maar nieuw beleid veronderstelt ook adequate handhaving en toezicht. Hier moet voldoende capaciteit voor worden ingeruimd. Anders is nieuw beleid een wassen neus. Voor alle duidelijkheid: dit voorstel zet geen streep door het project Wonen boven Winkels. Dat behelst in de regel het omzetten van een bedrijfsbestemming naar een woonbestemming. Omdat dit voorstel zich beperkt tot voorwaarden voor het aanpassen van een reeds bestaande woonbestemming heeft dit voorstel daar geen invloed op. En daar waar er wel een woonbestemming op rust, zal hiervoor een individuele afweging worden gemaakt. Beleid en Ontwikkeling 28 januari 2013
5
Bijlage 1 Omschrijving zelfstandige woonruimte Een zelfstandige woning is woonruimte met een eigen toegang, die de bewoner kan bewonen zonder afhankelijk te zijn van elementaire voorzieningen zoals keuken, toilet en douche buiten zijn eigen afzonderlijke woonruimte. Dit betekent dat de bewoner dus niet verplicht is elementaire woonvoorzieningen met anderen te delen die niet tot zijn of haar huishouden behoren. Deze omschrijving wordt ook door het Ministerie van VROM gehanteerd en is opgenomen in het Besluit Huurprijzen Woonruimte. Woonruimte die niet aan deze omschrijving voldoet is dus onzelfstandig. Voorbeelden zijn o.a. wooneenheden, een deel van een woning, gebouw ingericht voor kamerverhuur, hotel/pension, studentenhuis. Omschrijving kamergewijze verhuur van onzelfstandige woonruimte Een kamer omvat alle vertrekken in een woning (woon-, slaapkamer) behalve de keuken, het toilet, de badkamer, de zolder, de hal en de gang. Normaliter bestaat een kamer uit één ruimte waarin de deelfuncties wonen en slapen zijn gesitueerd (maar slaap- en woonruimte kan ook over twee kamers zijn verdeeld). De overige genoemde elementaire woonvoorzieningen moeten met andere bewoners worden gedeeld (gemeenschappelijke voorzieningen). In de praktijk bestaan er twee vormen: 1) elke bewoner heeft een apart huurcontract, 2) één bewoner is hoofdhuurder en de andere bewoners hebben een medehuurderscontract. Onder een Kamerverhuurbedrijf verstaan wij een gebouw of een deel van een gebouw bestaande uit meer dan vier wooneenheden die kamergewijs worden bewoond, anders dan in gezinsverband (één huishouden). Gezien dit aantal kamers is een gebruiksvergunning op grond van het Bouwbesluit 2012 vereist.
6
