NOTA INTEGRALE VERGUNNINGVERLENING
Inhoudsopgave Voorwoord ............................................................................................................................... 2 Hoofdstuk 1
Inleiding............................................................................................................ 3
1.1 Aanleiding ................................................................................................................ 3 1.2 Doel.......................................................................................................................... 3 1.3 Reikwijdte nota......................................................................................................... 4 1.4 Leeswijzer ................................................................................................................ 5 Hoofdstuk 2
Visie op vergunningverlening ........................................................................... 6
Hoofdstuk 3
De visie vertaald.............................................................................................. 7
3.1 Kwalitatief goede dienstverlening ............................................................................ 7 3.2 Rechtszekerheid voor burgers en ondernemers...................................................... 8 3.3 Nut en noodzaak centraal ...................................................................................... 10 3.4 Redeneren vanuit oplossingen .............................................................................. 11 3.5 Gedeelde verantwoordelijkheid.............................................................................. 11 Hoofdstuk 4
Kwaliteit georganiseerd.................................................................................. 13
4.1 Inleiding.................................................................................................................. 13 4.2 Wijze van toetsen vergunningaanvragen............................................................... 13 4.2 Actualisering vergunningen.................................................................................... 13 4.3 Organisatorische condities vergunningverlening ................................................... 15
Bijlage Productenboek vergunningen
1
Voorwoord Veel burgers en ondernemers krijgen vroeg of laat met gemeentelijke vergunningen te maken. Want veel mensen kopen een nieuwe of bestaande woning en gaan deze later aanpassen aan hun (gewijzigde) woonwensen. Naast de bekende bouwvergunning behandelt de gemeente bijvoorbeeld ook aanvragen voor slopen, het veranderen van monumenten, verstrekking van alcoholische dranken of het organiseren van evenementen. Tal van uiteenlopende activiteiten dus, waarbij de gemeente de rol heeft als beoordelaar van de betreffende aanvragen. De gemeente Purmerend wil een schone, veilige, ordentelijke en gezonde leefomgeving voor haar burgers en ondernemers. Dat wil de gemeente bereiken door de duurzaamheid, veiligheid en leefbaarheid te vergroten en te waarborgen. Belangrijke waarden hierbij zijn 'schoon, heel en veilig'. Met het verlenen van kwalitatief hoogwaardige vergunningen, toestemmingen en ontheffingen geven wij aan deze waarden invulling. Een andere bestuurlijke pijler betreft de verbetering van de dienstverlening gericht op de wensen van burgers en ondernemers. Daarbij zet Purmerend in op een professionele dienstverlening aan de balie, via telefoon en internet. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn het vergroten van de mogelijkheden om digitaal vergunningen aan te vragen, meer informatie beschikbaar te stellen, vergunningaanvragen waar mogelijk sneller af te handelen en het beperkt houden van de gegevensvraag aan burgers en ondernemers bij vergunningaanvragen. Niet in de laatste plaats hecht Purmerend aan een oplossingsgerichte benadering bij vergunningaanvragen. De gemeente spant zich binnen de wettelijke mogelijkheden in om de wensen van de aanvrager mogelijk te maken.
2
De invoering van de omgevingsvergunning heeft ertoe geleid dat de coördinatielast bij meervoudige vergunningaanvragen (voor meerdere activiteiten) van burgers en ondernemers door de gemeente is overgenomen. Zij zorgt ervoor dat een meervoudige aanvraag 'achter de schermen' binnen de verkorte procedures inhoudelijk wordt afgestemd en afgehandeld. De aanvrager heeft zodoende nog maar met één loket te maken en ontvangt een inhoudelijk afgestemde integrale omgevingsvergunning. Met het nieuwe kabinetsbeleid wordt de eerder ingezette lijn tot vermindering van regeldruk en administratieve lasten verder doorgetrokken. Dit heeft ook consequenties voor de wijze waarop de gemeente Purmerend omgaat met vergunningverlening. Er wordt waar mogelijk kritisch gekeken naar nut en noodzaak van vergunningen, vergunningvoorwaarden en te overleggen gegevens en documenten bij het aanvragen van een vergunning. Met de Nota integrale vergunningverlening geven wij aan wat wij van belang vinden bij vergunningverlening, welke verantwoordelijkheden de gemeente Purmerend voor zichzelf ziet en voor haar burgers en ondernemers. De nota geeft tegelijkertijd duidelijkheid over wat van de gemeente verwacht mag worden op het gebied van vergunningverlening. Mei 2012 D. Bijl burgemeester
J. Krieger wethouder 2
Hoofdstuk 1 1.1
Inleiding
Aanleiding
De gemeente Purmerend zet zich in voor een schone, veilige, ordentelijke en gezonde leefomgeving voor haar burgers en ondernemers. Om dit te bereiken hebben zowel de gemeente als ook burgers en ondernemers een belangrijke rol en verantwoordelijkheid. De gemeente Purmerend heeft verschillende instrumenten om het genoemde leefomgevingsdoel te bereiken, waaronder het stellen van regels. Voor een deel heeft de gemeente eigen vrijheid om regels te stellen (zoals in de Algemene plaatselijke verordening, hierna Apv) en voor een ander deel zijn regels landelijk bepaald. De gemeente Purmerend vindt het belangrijk om het uiteindelijke leefomgevingsdoel centraal te stellen en te bezien op welke wijze dat doel bereikt kan worden, zoveel mogelijk rekening houdend met de context van burgers en ondernemers, ofwel de achtergronden van de wensen en de mogelijkheden voor de klant. Het stellen van regels bij het realiseren van het leefomgevingsdoel is daarbij een belangrijk instrument voor de gemeente Purmerend. Er is landelijk de laatste jaren veel veranderd op het gebied van regulering c.q. vergunningverlening1. Dit is ingegeven door het beleid van voorgaande kabinetten gericht op de vermindering van regeldruk en de verbetering van dienstverlening aan burgers en ondernemers. Belangrijke veranderingen zijn de invoering van de omgevingsvergunning en diverse trajecten gericht op het vereenvoudigen van regels en verminderen van administratieve lasten bij het aanvragen van vergunningen. Recentelijk zijn daarbij landelijke kwaliteitscriteria2 bijgekomen die van gemeenten inspanningen vragen om vergunningverlening verder te professionaliseren. Naast deze landelijke ontwikkelingen heeft de gemeente Purmerend in 2011 besloten het 'oplossingsgerichte werken' in te voeren, hetgeen consequenties heeft voor de wijze waarop met vergunningverlening wordt omgegaan. Deze ontwikkelingen vragen van de gemeente om een positie te bepalen ten aanzien van vergunningverlening, specifiek op het terrein van de fysieke leefomgeving3.
1.2
Doel
Voorliggende nota geeft aan op welke wijze de gemeente Purmerend wil omgaan met vergunningverlening. Het gaat dus niet alleen om de regels zelf, maar vooral ook over de wijze waarop de gemeente daarmee omgaat in het kader van goede dienstverlening aan burgers en ondernemers. Hiermee geeft de gemeente Purmerend haar positie aan voor de komende jaren en geeft daarmee duidelijkheid naar burgers en ondernemers in de gemeente.
1
2 3
In deze nota wordt de term vergunningen gehanteerd voor het geheel van vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen, toestemmingen of het doen van een melding. Voor steeds meer activiteiten waarvoor eerst sprake was van een vergunningplicht, gelden nu algemene regels. Hiervoor hoeft geen 'vergunningaanvraag' te worden gedaan, maar kan worden volstaan met een melding van de betreffende activiteit Dit betreft kwaliteitscriteria waaraan gemeenten in 2013 moeten voldoen en worden getoetst door de provincie. Dit betreft de terreinen bouwen, ruimtelijke ordening, brandpreventie, milieu, Apv en bijzondere wetten.
3
Deze nota beoogt helderheid te geven over de wijze waarop de gemeente Purmerend de komende jaren invulling wil geven aan onder meer een kwaliteitsverbetering van de vergunningverlening, het vergroten van de rechtszekerheid van burgers en ondernemers, het verbeteren van de dienstverlening en het oplossingsgericht werken. Daarnaast wordt beschreven op welke wijze met het actualiseren van milieu- en gebruiksvergunningen wordt omgegaan.
1.3
Reikwijdte nota
Deze nota richt zich op de wijze van behandelen en toetsen van binnenkomende aanvragen voor vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen, toestemmingen en meldingen voor: Bouwen Slopen Brandveilig gebruik van bouwwerken Kappen van bomen Reclame-uitingen Inritten of uitritten Monumenten Ontheffing van het bestemmingsplan Aanleggen van een oppervlakteverharding Activiteiten die belastend zijn voor het milieu, waaronder activiteiten die betrekking hebben op bodem en asbest Vergunningaanvragen op deze terreinen vallen onder de omgevingsrecht. Het college van burgemeester en wethouders is ter zake het bevoegd gezag. Activiteiten vallend onder de Algemene plaatselijke verordening Purmerend 2003 (hierna: Apv) en Bijzondere Wetten. Burgemeester en wethouders zijn voor het merendeel van deze vergunningen het bevoegd gezag. De burgemeester heeft echter beslissingsbevoegdheid over de volgende vergunningen: o Ontheffing van het verbod om zonder drank- en horecavergunning zwakalcoholische dranken te schenken o Aanwezigheidsvergunning om kansspelautomaten te plaatsen o Kennisgeving betogingen samenkomsten en vergaderen op openbare plaatsen o Vergunning feest, muziek, wedstrijden, optochten e.d. o Exploitatievergunning horecabedrijf o Terrasvergunning horecabedrijf o Ontheffing sluitingstijd horecabedrijven o Exploitatievergunning grow-, smart- en headshop o Vergunning voor het exploiteren of wijzigen van een escortbedrijf of seksinrichting o Vergunning snuffelmarkt o Vergunning voor het houden van een grootschalig evenement o Ontheffing zich te begeven of te bevinden op terreinen, wegen of weggedeelten welke door het bevoegde bestuursorgaan is afgezet o Vergunning voor het (doen) exploiteren van een speelautomatenhal Een meer specifiek overzicht van alle type vergunningen is opgenomen in het 'Productenboek' in de bijlage. Het onderwerp regeldruk valt buiten de reikwijdte van deze nota. De nota gaat wel in op de vermindering van administratieve lastendruk voor burgers en ondernemers bij het aanvragen van een vergunning bij de gemeente.
4
4
1.4
Leeswijzer
Deze nota is als volgt opgebouwd: Hoofdstuk 2 beschrijft de visie op gemeentelijke vergunningverlening; In hoofdstuk 3 wordt de visie vertaald en per onderwerp samengevat in uitgangspunten; Hoofdstuk 4 beschrijft op welke wijze de uitgangspunten worden vertaald naar de uitvoeringspraktijk van het toetsen van vergunningaanvragen, de wijze waarop milieuvergunningen en gebruiksvergunningen worden geactualiseerd en de organisatorische aspecten van vergunningverlening. Deze nota heeft als bijlage het Productenboek waarin voor de verschillende vergunningen alle relevante informatie is opgenomen, waaronder welke procedure gevolgd moet worden en op welke aspecten aanvragen getoetst moeten worden.
5
5
Hoofdstuk 2
Visie op vergunningverlening
Kwalitatief goede dienstverlening De gemeente Purmerend kiest voor een klantgerichte benadering, waarbij een goede (digitale) dienstverlening en een snelle en zorgvuldige afhandeling van de vergunningaanvragen centraal staan. Onze klanten worden daarbij op een deskundige en vriendelijke wijze van informatie voorzien en het vergunningentraject is voor hen herkenbaar en transparant. Wij streven voortdurend naar verbetering van de dienstverlening aan onze klanten. Rechtszekerheid voor burgers en ondernemers Rechtszekerheid voor burgers en ondernemers is van groot belang. Wij streven naar vergunningen die de rechterlijke toets kunnen doorstaan. Voor ons is uitgangspunt het voorkomen van het van rechtswege verlenen van vergunningen als gevolg van overschrijding van wettelijke afhandelingstermijnen van aanvragen. Nut en noodzaak centraal Daarnaast kijken wij daar waar sprake is van gemeentelijke beleidsvrijheid continu naar nut en noodzaak ten aanzien van het aanvraagproces en de vergunningvoorwaarden. Zo worden overbodige toetsingskaders, procedurestappen en indieningvereisten (zoals verschillende bewijsstukken) geschrapt. Ook wordt bij de op te stellen vergunningvoorschriften kritisch gekeken naar nut en noodzaak, bijvoorbeeld waar het gaat om op te leggen meet- en registratievereisten in milieuvergunningen. Redeneren vanuit oplossingen Bij het beoordelen van vergunningaanvragen wordt gezocht naar de mogelijkheden om de aangevraagde activiteiten te vergunnen. De focus ligt dus niet op de beperkingen die wet- en regelgeving met zich meebrengen, maar juist op het zoeken naar wegen en oplossingen om binnen de wet de wensen van de aanvrager mogelijk te maken. Gedeelde verantwoordelijkheid Wij gaan uit van een gedeelde verantwoordelijkheid bij het aanvraagproces van een vergunning. Dit houdt in dat initiatiefnemers van vergunningaanvragen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor het indienen van een complete aanvraag. Ook zijn de initiatiefnemers zelf verantwoordelijk voor het creëren van draagvlak c.q. acceptatie van de voorgenomen plannen bij belanghebbenden, zoals buren. Uiteraard kan de gemeente hierbij adviseren. Bij het toetsen van aanvragen neemt de gemeente de (eigen) verantwoordelijkheid van de initiatiefnemers voor het voldoen aan wet- en regelgeving (waaraan getoetst wordt) niet over. Kortom, de gemeente Purmerend wil bij vergunningverlening: een betrouwbare partner zijn voor de burgers en ondernemers; dienstverlenend zijn en de klant zo optimaal mogelijk bedienen; duidelijk en transparant zijn. Aanvragers van vergunningen weten waar zij bij de gemeente Purmerend aan toe zijn.
6
6
Hoofdstuk 3 3.1
De visie vertaald
Kwalitatief goede dienstverlening
Een kwalitatief goede dienstverlening bij vergunningverlening is terug te voeren op een klantgerichte manier van werken. "Klantgerichtheid is de mate waarin een organisatie in staat is aan de behoeften en wensen van klanten te voldoen" of "Klantgerichtheid is een serie van activiteiten die er op gericht zijn om klanttevredenheid te bereiken; klanttevredenheid is het gevoel dat een klant heeft als een product of dienst aan zijn verwachting heeft voldaan". De gemeente Purmerend heeft met de invoering van de omgevingsvergunning al een stap gezet naar een meer klantgerichte insteek. Waar een burger of ondernemer voorheen bij een (bouw)project meerdere vergunningen nodig had en bij verschillende loketten aanvragen moest indienen, hoeft er nu nog maar één vergunning te worden aangevraagd bij één loket. Daarbij kan de aanvraag nu ook digitaal via het Omgevingsloket Online (OLO) worden aangevraagd en is er sprake van maar één behandelprocedure, één procedure voor bezwaar en beroep en één coördinerend toezichthouder. Aanvrager en belanghebbenden krijgen hierdoor sneller duidelijkheid of een plan kan doorgaan of niet. Ook wordt de coördinatielast bij de aanvrager van meervoudige vergunningaanvragen door de gemeente weggenomen, doordat de aanvrager nu nog maar met één loket en één procedure te maken heeft (voorheen meerdere procedures) en de gemeente deze achter de schermen inhoudelijk afstemt. Daarnaast heeft Purmerend met het programma 'Purmerend heeft Antwoord@' ingezet op de verbetering van de dienstverlening aan burgers en ondernemers. Specifiek voor vergunningverlening gaat de gemeente dienstverleningsrichtlijnen ontwikkelen, waarbij bijvoorbeeld concreet benoemd wordt binnen welke termijnen vergunningaanvragen behandeld moeten zijn en hoe snel er gecorrespondeerd moet worden met burgers en ondernemers. Deze richtlijnen worden vastgelegd in serviceafspraken. Daarmee wordt duidelijk waar de gemeente voor staat. Hierin wordt onder meer aangegeven: voor welke producten en diensten burgers en ondernemers waar en wanneer terecht kunnen (telefoon, balie, spreekuur); reactietermijnen (brieven, e-mails); termijnen van afhandeling (aanvraag vergunningen); wat men zelf kan doen om snel en goed geholpen te worden (vooroverleg). In servicenormen wordt met andere woorden beschreven wat de klanten van de gemeentelijke dienstverlening mogen verwachten, en waar de gemeente op aangesproken kan worden. Aan de hand van een enquête onder burgers en ondernemers die een (omgevings)vergunning bij de gemeente hebben aangevraagd, heeft de gemeente Purmerend de tevredenheid over de dienstverlening gepeild4. De resultaten over 2011 gaven aan dat veruit de meeste geënquêteerden tevreden zijn over de dienstverlening
4
Klanttevredenheidsonderzoek WABO 2011, gemeente Purmerend, januari 2012.
7
7
rond het vergunningverleningproces. Purmerend wil deze tevredenheid vasthouden door blijvend een hoge kwaliteit van dienstverlening aan te bieden. Zoals hiervoor aangegeven is met de invoering van de omgevingsvergunning het OLO ingevoerd dat het mogelijk maakt vergunningaanvragen digitaal in te dienen. Sinds de invoering van het OLO worden dan ook steeds meer omgevingsaanvragen digitaal ingediend. Dit brengt met zich mee dat aanvragers minder snel bij de gemeente langskomen en er minder gebruik wordt gemaakt van het zogenoemde vooroverleg, dat veelal voorafgaande aan het indienen van complexe vergunningaanvragen plaatsvindt5. Hierdoor vindt minder afstemming tussen aanvrager en gemeente plaats en is de kans op onvolledige aanvragen groter geworden. Dit is niet in het belang van de aanvrager en de gemeente. De gemeente Purmerend wenst aanvragers zo veel als mogelijk bij hun aanvraag te begeleiden en gaat daarom een proactief communicatietraject starten richting de vaste klantgroepen waarbij vooroverleg veel meerwaarde heeft. Het gaat dan vooral om architecten, aannemers, tekenbureaus en organisatoren van evenementen. Deze partijen zijn voorbeelden van klanten die veelal rechtstreeks betrokken zijn bij vergunningaanvragen. Met deze partijen kunnen (vaste) afspraken worden gemaakt gericht op een soepele vergunningverlening, waardoor het vergunningverleningproces sneller kan worden doorlopen en eerder tot positieve besluitvorming kan worden gekomen. Om de dienstverlening specifiek aan ondernemers te verbeteren is ondermeer accountmanagement ingevoerd. Dit houdt in dat er voor ondernemers bij de gemeente één aanspreekpunt is (de accountmanager) voor vragen. De accountmanager draagt zorg voor een goede interne afstemming met de overige afdelingen binnen de gemeente, bijvoorbeeld met de klantadviseurs van de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Als een ondernemer plannen heeft waarvoor een vergunning benodigd is, zorgt de accountmanager ervoor dat het aanvraagproces soepel verloopt en stemt dit met de klantadviseurs van VTH af. De accountmanager houdt de ondernemer vervolgens op de hoogte van de voortgang van de ingediende vergunningaanvraag. De volgende uitgangspunten worden hierbij gehanteerd. Purmerend wil de huidige klanttevredenheid behouden door een blijvende hoge kwaliteit van dienstverlening aan te bieden. Purmerend kiest voor een proactieve communicatie naar de vaste klantgroepen ten behoeve van een snelle en efficiënte afhandeling van vergunningaanvragen. Purmerend legt in servicenormen vast wat de klanten van de gemeentelijke dienstverlening bij vergunningverlening mogen verwachten.
3.2
Rechtszekerheid voor burgers en ondernemers
Er is sprake van een maatschappelijke tendens om de overheid aansprakelijk te stellen als er iets mis gaat. Naast het geven van duidelijkheid over verantwoordelijkheden zal de gemeente ervoor moeten zorgen dat de te leveren producten en diensten voldoen aan (wettelijke) kwaliteitsnormen en een rechterlijke toets kunnen doorstaan. Als dit niet het geval is kan dat mogelijk leiden tot (financiële) schade. Indien een vergunning bijvoorbeeld naar aanleiding van bezwaar- en beroep door een bestuursrechter wordt vernietigd, heeft dat consequenties voor de rechten van de vergunninghouder. Bij een bedrijf kan dat grote financieel-economische gevolgen hebben. Ook voor een burger 5
In een vooroverleg tussen aanvrager en een vergunningenmedewerker wordt verkend wat de wensen van de aanvrager zijn en wat er gezien wet- en regelgeving haalbaar is.
8
8
kan dat gevolgen hebben, bijvoorbeeld in het geval van een vernietigde bouwvergunning. In een dergelijk geval krijgt de burger te maken met uitstel of afstel van zijn of haar bouwplannen en de daarmee gepaard gaande financiële consequenties. Een beslissing op een aanvraag om vergunning moet daarom voldoen aan enkele kwaliteitseisen. Zo moet een besluit of beschikking in eerste instantie juridisch houdbaar zijn. Met andere woorden: een beslissing die in een bezwaar-, beroeps- of hoger beroepsprocedure 'onderuit' gaat is ondeugdelijk. Dit kan bereikt worden door alle processtappen consequent en zorgvuldig te doorlopen, actuele wet- en regelgeving toe te passen en zorg te dragen voor een goed gemotiveerde vergunning. Een andere kwaliteitseis is de handhaafbaarheid van vergunningen. Om te voorkomen dat vergunningseisen dubbelzinnig zijn geformuleerd, verplichtingen niet of onvoldoende zijn gemotiveerd of eisen niet realiseerbaar zijn, wordt op concept beschikkingen een handhaafbaarheidtoets uitgevoerd. Deze toets draagt bij aan de rechtszekerheid en daarmee aan de juridische houdbaarheid van de beschikking. Conceptbeschikkingen zullen daarom steekproefsgewijs worden getoetst op handhaafbaarheid. Om ervoor te zorgen dat aan deze kwaliteitseisen wordt voldaan, vindt een zogenoemde collegiale toets plaats. Deze toets houdt in dat medewerkers de kwaliteit van elkaars dossiers beoordelen op het moment dat de beschikking is opgesteld, maar nog niet aan de aanvrager is verzonden. De toets richt zich op: de gevolgde procedure (wettelijke grondslag en termijnen); de motivering en beslissing; eventuele tegenstrijdige vergunningvoorschriften; eventuele opgelegde nadere voorwaarden, eisen of verplichtingen; eventuele leges. Ten slotte is het van belang dat voorkomen wordt dat er als gevolg van wettelijke termijnoverschrijdingen vergunningen van rechtswege worden verleend. Dergelijke vergunningen zijn niet of in beperkte mate door de gemeente getoetst en kunnen daardoor gebreken vertonen. Deze gebreken kunnen afbreuk doen aan de rechtszekerheid voor burgers en ondernemers. Om hieraan invulling te kunnen geven, wordt de komende periode een juridische kwaliteit check ontwikkeld. Te verlenen vergunningen zullen op basis hiervan aan een juridische toets worden onderworpen. Met betrekking tot de juridische toets van vergunningaanvragen worden de volgende uitgangspunten gehanteerd. Purmerend streeft naar een hoge mate van rechtszekerheid voor burgers en ondernemers door vergunningen af te geven die niet van rechtswege zijn verleend en die de rechterlijke toets kunnen doorstaan. Te verlenen vergunningen worden aan een juridische kwaliteit check onderworpen.
9
9
3.3
Nut en noodzaak centraal
Evenals het rijk heeft de gemeente Purmerend de ambitie om de regeldruk terug te dringen. Voor burgers en ondernemers is het aantal regels echter niet alleen het probleem. Natuurlijk moeten onnodige en tegenstrijdige regels worden geschrapt, maar de grote winst zit in het anders uitvoeren van regels. Bij elke vergunningaanvraag wordt kritisch gekeken naar het nut en de noodzaak van procedurele en inhoudelijke vereisten, zoals te overleggen gegevens en bewijsstukken door de aanvrager en inhoudelijke vereisten in de vergunning, zoals meet- en registratieverplichtingen. Indien dergelijke procedurele en/of inhoudelijke eisen worden gehanteerd of opgenomen, dient dat duidelijk gemotiveerd te worden. Hieraan is vooral binnen het bedrijfsleven een grote behoefte. Ondernemers willen niet onnodig geconfronteerd worden met administratieve lasten die extra tijd, ergernis en kosten met zich meebrengen en waarvan het nut en de noodzaak niet duidelijk gemaakt kunnen worden. De gemeente Purmerend heeft in 2011 al een slag gemaakt in het verminderen van de administratieve lasten voor burgers en ondernemers. Het gaat dan om: het vervangen van de vergunningplicht voor het hebben van voorwerpen of stoffen op, in, boven of over de weg, inclusief winkeluitstallingen (artikel 13 Apv) door een algemene regel met een meldingplicht; het vervallen van het verbod om in de uitoefening van een bedrijf of nevenbedrijf consumentenvuurwerk ter beschikking te stellen dan wel voor het ter beschikking stellen aanwezig te houden (artikel 48 Apv); het vervangen van de vergunningplicht voor het organiseren van kleinschalige evenementen buiten het stadscentrum door een algemene regel met meldingsplicht (artikel 12 Apv); indieningvereisten voor vergunningaanvragen zijn kritisch onder de loep genomen, en er is beoordeeld waar kan worden volstaan met minder documenten. Waar mogelijk zijn daarbij indieningvereisten komen te vervallen, zoals bij de gebruiksvergunning, marktvergunning en speelautomatenvergunning. Verder zal er in 2012 een (lokaal) register beschermingswaardige bomen worden opgesteld. Na vaststelling hiervan wordt het kapverbod voor alle overige bomen opgeheven, waardoor het aantal kapvergunningaanvragen structureel zal teruglopen. Lastenverlichting ontstaat eveneens door bepaalde vergunningen voor onbepaalde tijd af te geven in plaats van jaarlijks te laten aanvragen. Een andere vorm van reductie van administratieve lasten ontstaat door geen documenten en bewijsstukken meer te vragen als deze informatie voor de gemeente digitaal beschikbaar of verkrijgbaar is. Uit de praktijk blijkt dat ondernemers voornamelijk hoge administratieve lasten ervaren ten aanzien van in de milieuvergunning opgelegde verplichtingen, zoal het meten van luchtemissies, het registreren van bedrijfsafval en gevaarlijk afval, het keuren en onderhouden van stookinstallaties, het controleren van noodverlichtingsinstallaties en de logboekverplichting met betrekking tot brandpreventievoorzieningen6. De gemeente Purmerend zal dan ook bij nieuw af te geven milieuvergunningen het opleggen van deze verplichtingen per geval beoordelen.
6
Dit blijkt uit de brochure "Minder regeldruk heeft u ook zelf in de hand" van het ministerie van Infrastructuur en Milieu.
10
10
Genoemde opties tot minder regeldruk en administratieve lasten leiden tot de volgende uitgangspunten. Er wordt alleen nog maar informatie gevraagd die van belang is voor het beoordelen van de aanvraag. Er worden geen documenten en bewijsstukken meer gevraagd als deze informatie voor de gemeente digitaal beschikbaar of verkrijgbaar is. Waar mogelijk worden vergunningen voor onbepaalde termijn verleend in plaats van deze jaarlijks te laten aanvragen. Bij nieuw af te geven milieuvergunningen wordt het opnemen van meet-, registratie-, keurings- en rapportageverplichtingen per geval beoordeeld. Nieuwe en/of veranderende wetgeving op het gebied van reductie van regeldruk wordt rechtstreeks in de bedrijfsvoering geïncorporeerd of aan het bestuur ter nadere besluitvorming voorgelegd.
3.4
Redeneren vanuit oplossingen
Voor een zo soepel en spoedig mogelijk aanvraag- en afhandelingsproces van een vergunningaanvraag is afstemming van behoeften en mogelijkheden van belang. Dit geldt vooral bij de meer complexe vergunningaanvragen, zoals een bouwvergunning of een milieuvergunning. Naast het eerste contact bij het loket van de gemeente kan in een vooroverleg tussen aanvrager en een vergunningenmedewerker worden verkend wat de wensen van de aanvrager zijn en wat er gezien wet- en regelgeving haalbaar is. Het grote voordeel voor de aanvrager is dat de na het vooroverleg ingediende formele aanvraag soepeler verloopt. Voor de gemeente is het voordeel dat het uitvalpercentage (minder niet-ontvankelijke aanvragen of geweigerde vergunningen) laag blijft en dat tijd kan worden gewonnen in de formele aanvraagprocedure zodat, ondanks de kortere termijnen uit de Wabo, vergunningen tijdig verleend kunnen worden. Het vooroverleg wordt daarnaast gebruikt om samen met de initiatiefnemer te zoeken naar de mogelijkheden om zijn of haar wensen te vervullen. Daarbij wordt de focus niet expliciet op wetgeving, beleidregels of de procedures gericht, maar wordt er in gezamenlijkheid gezocht naar mogelijkheden om het beoogde doel van de initiatiefnemer te bereiken. Door expliciet en ongevraagd aandacht te besteden aan de 'vraag achter de vraag' worden de wensen van de klanten zichtbaar en kan wellicht een passende oplossing voor de klantwens worden geboden. Samengevat worden ter zake de volgende uitgangspunten gehanteerd: Bij vergunningaanvragen wordt gezocht naar mogelijkheden en oplossingen om de wensen van de aanvrager mogelijk te maken in plaats uit te gaan van beperkingen.
3.5
Gedeelde verantwoordelijkheid
De complexiteit en de veelomvattendheid van de wet- en regelgeving rondom vergunningen in relatie tot de beschikbare capaciteit noopt de gemeente om keuzes te maken. De gemeente kan niet alle vergunningaanvragen diepgaand op alle onderdelen toetsen. De primaire verantwoordelijkheid voor naleving van regels, op basis van een vergunningaanvraag, ligt bij de initiatiefnemer van een vergunningaanvraag. In de bouwwet- en regelgeving is deze verantwoordelijkheid sinds 2007 zelfs wettelijk verankerd. Als de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan wet- en regelgeving van de initiatiefnemer als uitgangspunt wordt genomen, dan kan de gemeente zich beperken 11
11
tot het toetsen van de voor de gemeente meest belangrijke onderdelen van de aanvraag. Zo wordt bij toetsing van een aanvraag voor een bouwvergunning vooral gelet op de planonderdelen die calamiteiten teweeg kunnen brengen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de constructieve veiligheid (instortingsgevaar) en brandveiligheid van een te bouwen bouwwerk. Bij het toetsen van vergunningaanvragen in het kader van de Apv en Bijzondere Wetten geldt dat elke regel en wet een eigen toetsingskader heeft. Zo wordt een aanvraag voor een Drank- en Horecavergunning getoetst aan de voorwaarden zoals deze zijn opgenomen in de Drank- en Horecawet en wordt bij een aanvraag voor een terrasvergunning op de Koemarkt getoetst aan de betreffende beleidsregels. De keuzes in toetsing worden gebaseerd op een inschatting van risico's die de voorgenomen activiteiten met zich meebrengen voor veiligheid, gezondheid en openbare orde. Daar waar de risico's het grootst zijn zal diepgaander worden getoetst dan bij kleine risico's. Om invulling te geven aan deze risicogerichte insteek, worden de risico's van de verschillende aangevraagde activiteiten waarvoor vergunningen worden aangevraagd, in kaart gebracht. Deze risico's zijn voor de onderscheiden vergunningen in het Productenboek inzichtelijk gemaakt. Keuzes in toetsing van vergunningaanvragen worden expliciet, onderbouwd en op bestuurlijk niveau gemaakt. Op deze wijze kan de gemeentelijke verantwoordelijkheid ook transparant worden gemaakt en wordt deze verantwoordelijkheid bewust gedragen. Naast de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan wet- en regelgeving is de initiatiefnemer ook zelf verantwoordelijk voor het creëren van draagvlak voor zijn of haar plannen bij direct belanghebbenden, zoals buren en omwonenden. De initiatiefnemer heeft daarmee zelf invloed op het verdere verloop van het vergunningverleningproces door, voorafgaande aan het indienen van de aanvraag, met direct belanghebbenden de voorgenomen plannen door te spreken en eventuele bezwaren tegen de plannen te bespreken. Ervaring leert dat een dergelijk overleg de acceptatie van de plannen bevordert. Invulling van deze verantwoordelijkheid kan vertraging in het verdere vergunningverleningproces voorkomen en is in het belang van de aanvrager. De aanvrager zal bij het eerste contact met de gemeente op deze verantwoordelijkheid worden gewezen. Dit geldt ook indien er onverhoopt sprake is van indiening van zienswijzen of bezwaarschriften. Er wordt dan van de initiatiefnemer verwacht en gevraagd zelf het initiatief te nemen om tot een mogelijke oplossing van het probleem te komen. Ook kan de gemeente Purmerend desgewenst daarbij ondersteuning bieden. Bovenstaande leidt tot de volgende uitgangspunten: Initiatiefnemers zijn verantwoordelijk voor het indienen van een kwalitatief goede vergunningaanvraag. Initiatiefnemers van vergunningaanvragen worden er op gewezen en gestimuleerd overleg met belanghebbenden te voeren ter verkrijging van draagvlak voor de vergunningaanvraag. Initiatiefnemers van vergunningaanvragen worden er op gewezen en gestimuleerd bij indiening van zienswijzen / bezwaarschriften contact met de indieners te leggen om te zoeken naar een gezamenlijke oplossing voor het voorliggende probleem. De gemeente Purmerend kan desgewenst daarbij ondersteuning bieden.
12
12
Hoofdstuk 4
Kwaliteit georganiseerd
4.1
Inleiding
4.2
Wijze van toetsen vergunningaanvragen
In dit laatste hoofdstuk wordt beschreven op welke wijze de kwaliteitsdoelen en uitgangspunten uit het vorige hoofdstuk worden gerealiseerd. Daarbij wordt specifiek ingegaan op de wijze van toetsing van vergunningaanvragen, de actualisering van afgegeven vergunningen en organisatorische condities om de kwaliteitsdoelen te kunnen realiseren.
Zoals in hoofdstuk 3 is aangegeven is het voor de rechtszekerheid van burgers en ondernemers van belang dat vergunningverlening voldoet aan een aantal kwaliteitseisen, zoals de juridische houdbaarheid van een afgegeven vergunning. Ook het zorgdragen voor rechtsgelijkheid wordt van belang gevonden. Gelijke gevallen worden door de gemeente op dezelfde wijze behandeld. Dit vraagt om een systematische werkwijze bij het behandelen van vergunningaanvragen die de oplossingsgerichte werkwijze niet in de weg staat. Vanuit de invulling van haar eigen verantwoordelijkheid voor het borgen van een schone, veilige, ordentelijke en gezonde leefomgeving, hanteert de gemeente Purmerend een risicogerichte benadering bij het toetsen van vergunningaanvragen. Dit betekent dat vergunningaanvragen worden getoetst op de belangrijkste risico's op aantasting van de leefomgeving. Om aan de kwaliteitseisen ten aanzien van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid concreet invulling te geven is, voor de verschillende vergunningen die de gemeente Purmerend afgeeft, uitgewerkt op welke wijze aanvragen voor vergunningen worden getoetst. Deze uitwerkingen zijn opgenomen in het Productenboek vergunningen. Met betrekking tot het Productenboek vergunningen wordt het volgende uitgangspunt gehanteerd. Het Productenboek vergunningen wordt jaarlijks getoetst op actualiteit en wordt waar nodig herzien.
4.2
Actualisering vergunningen
Steeds meer vergunningen worden vervangen door algemene regels. Alleen voor gevallen waarbij sprake is van grotere risico's of complexe activiteiten blijft de vergunningplicht bestaan. Deze vergunningen worden veelal voor een langere periode afgegeven en het is daarbij essentieel dat deze actueel blijven. Het kan namelijk voorkomen dat de bedrijfsomstandigheden en/of wet- en regelgeving periodiek wijzigen. Bij dergelijke wijzingen behoeven de vergunningvoorwaarden veelal ook aanpassing om de risico's voldoende te blijven beheersen. Deze actualiseringnoodzaak geldt in het bijzonder voor de afgegeven gebruiksvergunningen7 en milieuvergunningen8. 7 8
Omgevingsvergunning voor het brandveilig gebruik van bouwwerken. Omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten
13
13
Gebruiksvergunning De gemeente Purmerend heeft de ambitie om een bijdrage te leveren aan het borgen van de brandveiligheid bij het gebruik van de gebouwen door middel van het instrument omgevingsvergunningen voor de activiteit gebruik (gebruiksvergunning). Daarbij is het van belang de actualiteit van deze omgevingsvergunningen goed te bewaken. Gebruiksvergunningen worden doorgaans voor een onbepaalde tijd afgegeven. In de Wabo is aangegeven dat het bevoegd gezag regelmatig moet bezien of de voorschriften die aan gebruiksvergunningen verbonden zijn nog toereikend zijn. De Wabo noemt geen frequentie voor de controle van vergunningplichtige ondernemers en instellingen. Dat mag het bevoegde gezag zelf bepalen. Purmerend heeft de controlefrequentie gebaseerd op een risicoanalyse, zoals vastgesteld in de nota Integrale Handhaving 2012-2015. Voor de diverse inrichtingen is hierin een prioritering aangegeven in termen van hoge, gemiddelde en lage prioriteit; hoe hoger de prioriteit, hoe hoger de controlefrequentie is. Tijdens controles wordt nagegaan of de vergunning nog wel toereikend dan wel actueel is. Met betrekking tot het actualiseren van gebruiksvergunningen worden de volgende uitgangspunten gehanteerd. Tijdens de bedrijfscontroles zal worden bezien in hoeverre de gebruiksvergunning aanpassing behoeft. Actualisering van gebruiksvergunningen vindt plaats onder verzoek en medewerking van de vergunninghouder. Als de vergunninghouder niet wenst mee te werken, dan zal de vergunning ambtshalve geactualiseerd/gewijzigd of ingetrokken worden. Milieuvergunning Met het instrument omgevingsvergunningen voor de activiteit milieu (milieuvergunning) geeft de gemeente Purmerend mede invulling aan haar ambitie om de milieukwaliteit in de gemeente minimaal te behouden (dan wel verslechtering tegen te gaan). Aan de milieuvergunningen worden immers voorschriften verbonden om emissies naar bodem, lucht en water en veiligheidsrisico's zoveel mogelijk te beperken. Daarbij is het evenals bij de gebruiksvergunningen van belang de actualiteit van deze vergunningen goed te bewaken. Ook milieuvergunningen worden doorgaans voor onbepaalde tijd afgegeven. De Wabo geeft ook voor deze vergunningen aan dat het bevoegd gezag regelmatig moet bezien of de voorschriften die aan milieuvergunningen verbonden zijn nog toereikend zijn. Bij deze toetsing moeten de beste beschikbare technische mogelijkheden ter bescherming van het milieu en de laatste ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu in acht worden genomen. Evenals voor brandveiligheid noemt de Wabo geen frequentie voor de controle van vergunningplichtige milieu-inrichtingen. Dat mag het bevoegde gezag zelf bepalen. Purmerend heeft de controlefrequentie gebaseerd op een risicoanalyse, zoals vastgesteld in de nota Integrale Handhaving 2012-2015. Voor de diverse milieuinrichtingen is hierin een prioritering aangegeven in termen van hoge, gemiddelde en lage prioriteit; hoe hoger de prioriteit, hoe hoger de controlefrequentie is. Tijdens controles wordt nagegaan of de vergunning nog wel toereikend dan wel actueel is.
14
14
De gemeente Purmerend heeft momenteel een relatief klein milieuvergunningenbestand van 19 inrichtingen. Van deze 19 inrichtingen hebben: 15 inrichtingen de prioriteit hoog en worden jaarlijks gecontroleerd. Het betreft 6 LPG-tankstations, een bedrijf voor cosmeticaproductie, de gemeentelijke veemarkt, een ziekenhuis, een bedrijf voor verwerking van kunststof en 5 inrichtingen voor de verkoop en opslag van vuurwerk; 2 inrichtingen hebben de prioriteit gemiddeld en worden tweejaarlijks gecontroleerd. Het betreft een bedrijf in afvalverwerking en een manege; 2 inrichtingen hebben de prioriteit laag en worden driejaarlijks gecontroleerd. Het betreft een schietvereniging en een modelbouwvereniging; Het beperkte vergunningenbestand maakt het gemakkelijk om overzicht te behouden op de actualiteit van de milieuvergunningen. Bovendien worden genoemde inrichtingen op basis van hun prioritering jaarlijks (hoge prioriteit), tweejaarlijks (gemiddelde prioriteit) dan wel driejaarlijks (lage prioriteit) gecontroleerd, waarbij de actualiteit van de vergunning gelijk wordt meegenomen. Met betrekking tot het actualiseren van milieuvergunningen worden de volgende uitgangspunten gehanteerd. Tijdens de bedrijfscontroles zal worden bezien in hoeverre de milieuvergunning aanpassing behoeft. Actualisering van milieuvergunningen vindt bij voorkeur plaats onder medewerking van de vergunninghouder. Als de vergunninghouder niet wenst mee te werken, dan zal de vergunning ambtshalve geactualiseerd/gewijzigd of ingetrokken worden.
15
4.3
Organisatorische condities vergunningverlening
Om ervoor te zorgen dat de kwaliteitsdoelen voor vergunningverlening worden gerealiseerd, is het - naast borging van werkprocessen conform het P roductenboek - van belang te zorgen voor voldoende personele capaciteit en kwaliteit. Om te kunnen voldoen aan de landelijke KPMG-criteria9 ten aanzien van voldoende personele capaciteit voor vergunningverlening, wordt op basis van jaarlijkse prognoses over de te verwachten aantallen vergunningaanvragen inzichtelijk gemaakt welke personele capaciteit benodigd is. Hierbij wordt zo mogelijk gebruik gemaakt van ervaringscijfers c.q. kengetallen. Jaarlijks wordt over de realisatie via de jaarrekening verantwoording afgelegd naar het college en de gemeenteraad. Hiermee wordt ten aanzien van planning en verantwoording aangesloten bij de gemeentelijke begrotingscyclus. Voorts worden conform de KPMG-criteria vergunningverlening en handhaving organisatorisch gescheiden10 om daarmee voldoende onafhankelijkheid in de uitvoering te kunnen borgen.
9
10
Betreft kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving voor het VROMbrede-terrein, opgesteld in opdracht van het voormalig ministerie van VROM door KPMG. Neergelegd in rapport 'Ontwikkeling kwaliteitscriteria transitieprogramma 2.0', KPMG, december 2009. Dit geldt op personeelsniveau voor de generieke deskundigheden en op objectniveau voor de specialistische en juridische deskundigheden.
15
De kwaliteit van het eigen personeel wordt op peil gehouden aan de hand van opleidingen. Daar waar bijscholing nodig is wordt daarin voorzien. Zo stellen de KPMGcriteria eisen die ertoe hebben geleid dat enkele medewerkers worden bijgeschoold op specifieke deskundigheidsgebieden. Op basis van prognoses van het aantal vergunningaanvragen wordt de jaarlijkse personele capaciteit voor vergunningverlening geraamd. Verantwoording vindt plaats via de jaarrekening. Vergunningverlening en handhaving zijn gescheiden: op personeelsniveau voor de generieke deskundigheden en op objectniveau voor de specialistische en juridische deskundigheden. De kwaliteit van het eigen personeel wordt op peil gehouden aan de hand van opleidingen.
16
16
