EURÓPAI PARLAMENT
2009 - 2014
Költségvetési Ellenőrző Bizottság
14.9.2009
MUNKADOKUMENTUM az Európai Számvevőszék 2/2009. sz. különjelentése az EU 2003–2007-es közegészségügyi programjáról Költségvetési Ellenőrző Bizottság Előadó: Christofer Fjellner
DT\790221HU.doc
HU
PE428.197v01-00 Egyesülve a sokféleségben
HU
Bevezetés Az első közegészségügyi programot (PHP) a 2003–2008-as időszakra vonatkozóan fogadták el, és célja a tagállamok által a közegészség védelme és javítása érdekében hozott intézkedések kiegészítése volt, mely nyolc, meghatározott egészségügyi témával foglalkozó cselekvési programot váltott fel. Az első közegészségügyi program a következő három terület, illetve általános célkitűzés köré épül: – egészségügyi tájékoztatás programterülete; – az egészséget veszélyeztető tényezők programterülete; továbbá – az egészségmeghatározó tényezők programterülete. A közegészségügyi program keretén belül mintegy 352 projekt valósult meg 231,7 millió eurós közösségi hozzájárulásból. A közegészségügyi programhoz hasonló célokat és tevékenységeket kitűző, ám csökkentett költségvetésű (az évi 59 millió euró helyett 53,7 millió euró) egészségügyre vonatkozó második közösségi cselekvési program (2. PHP) (2008–2013) 2008. január 1-jén lépett életbe. 2005-től kezdődően a támogatások kezelését és a pályázati felhívások megszervezését fokozatosan áthelyezték a Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatalához (PHEA). 2008ban a PHEA nevét Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökségre (EAHC) változtatták. 1) A számvevőszéki ellenőrzés (hatókör, megállapítások és ajánlások) a) Az ellenőrzés hatóköre A számvevőszéki ellenőrzés azt vizsgálta, hogy megteremtették-e a megfelelő körülményeket ahhoz, hogy az uniós költségvetésből finanszírozott projektek a tagállami intézkedéseket kiegészítve eredményesen járulhassanak hozzá az európai állampolgárok egészségének javításához. A Számvevőszék elsősorban azt ellenőrizte, hogy:
a közegészségügyi programot úgy tervezték-e meg, hogy az megfelelő keretet biztosítson a Közösség által finanszírozott egészségjavító intézkedések eredményes végrehajtásához és monitorozásához;
a Bizottság gondoskodott-e arról, hogy a közegészségügyi programból az egészségmeghatározó tényezők keretében finanszírozott projektek várhatóan fenntartható eredményeket érjenek el, illetve hogy egymást kiegészítsék, és európai szintű értéknövelő hatást (EAV) fejtsenek ki; továbbá
a Bizottság és a projektkoordinátorok gondoskodtak-e arról, hogy a projektek irányítása eredményesen történjék.
PE428.197v01-00
HU
2/7
DT\790221HU.doc
b) A Számvevőszék megállapításai Programtervezés A Számvevőszék szerint a közegészségügyi program kialakítása nem biztosított megfelelő keretet az egészségjavító intézkedések eredményes végrehajtásához és monitorozásához. A Számvevőszék véleménye szerint a tervezésbeli hiányosságok végrehajtási problémákkal párosultak, és ennek következtében a projektekhez csak kivételes esetben határozták meg az elérni kívánt eredményeket, így azt sem lehetett bizonyítani, hogy azok kiváltottak-e bármilyen hatást. A közegészségügyi program belső logikáját a Számvevőszék szerint nem fejtették ki explicit módon, ami „nem segítette elő, hogy a kitűzött célok konkrétak, mérhetőek és határidőhöz kötöttek legyenek, illetve hogy a teljesítménymutatókat megfelelően alakítsák ki”. A számvevőszéki ellenőrzés hiányosságokat talált a Bizottság stratégiai tervezésében, és megállapította, hogy hiányos a prioritások meghatározása. Például az éves munkatervekben a programhoz meghatározott „akcióterületek” száma meghaladta a teljesítésük érdekében finanszírozott projektek számát. A Számvevőszék szerint mivel a projektekhez gyakran nagyon általánosan meghatározott címsorokból lehetett támogatást igényelni, a projekttémák és célcsoportok nagy száma és sokfélesége az eszközök felhígulását és az eredmények szétaprózódását vonta maga után. Összefoglalva, a Számvevőszék véleménye szerint a közegészségügyi program nem rendelkezett célirányos stratégiával. A programok végrehajtása A Számvevőszék megállapítja, hogy a Bizottság a projektek kiválasztása és a program végrehajtása során nem gondoskodott arról, hogy a projektek egymást kiegészítsék, és hogy a megvalósított projektek általában egységes portfoliót alkossanak, illetve hogy a sajátosan európai értékeket legvalószínűbben növelő projekttípusok kapjanak támogatást. A projektek célkitűzései logikailag nem voltak levezethetőek a program céljaiból, és nem feleltek meg a költségvetési rendeletben előírt „SMART” követelménynek sem1. A Bizottság azonban az ellenőrzött támogatási szerződés aláírása előtt nem hozott kiigazító intézkedéseket ezeknek a hiányosságoknak a kezelésére. A projektek tervezett eredményeit nem a célcsoportra gyakorolt hatás formájában határozták meg, és Számvevőszék az eredmények fenntarthatóságát alacsonynak ítélte meg. A Számvevőszék elismerte, hogy a program keretében a különböző országok e témában érdekelt szereplői megismerkedhettek egymással, valamint a projektek általában európai szinten is jelentősek voltak, és sok esetben elősegítették a tapasztalatcserét és a kölcsönös tanulást. A közegészségügyi program keretében megvalósított projekttípusok közül a hálózatok esetében volt a leginkább egyértelmű, hogy bennük sajátságosan európai értéknövelő hatás nyilvánul meg. A közegészségügyi program végrehajtásának legfontosabb mechanizmusa (vagyis az, hogy pályáztatás útján támogatásban részesítenek bizonyos 1
Az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25-i 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet 27. cikkének (3) bekezdése (HL L 248., 2002.9.16., 1. o.).
DT\790221HU.doc
3/7
PE428.197v01-00
HU
tevékenységeket) a Számvevőszék szerint azonban nem igazán alkalmas az ilyen hálózatok finanszírozására. Projektirányítás A Számvevőszék megállapította, hogy a partneri kapcsolatok általában jól működtek, a folyamatban lévő projektek bizottsági monitorozása azonban inkább véletlenszerű, nem pedig rendszerszerű módon történt, és arról a résztvevők hivatalosan nem kaptak visszajelzést. Ez néha bizonyos munkák kétszeri elvégzését eredményezte. A számvevőszéki ellenőrzés megállapította, hogy a projektek a támogatási szerződésekben kitűzött végeredményeket ugyan megvalósították, de ezek aktív terjesztéséről a projektgazdák csak ritkán gondoskodtak, valamint a projektek utólagos értékelése egyelőre nem számít bevett gyakorlatnak a résztvevők körében. Általános következtetés A Számvevőszék megállapította, hogy a közegészségügyi program rendkívül tág és nagyra törő célokat fogalmazott meg, amelyek éles ellentétben álltak a program rendelkezésére bocsátott eszközök korlátozottságával, és ez az egyensúlyhiány a jelenlegi, 2. közegészségügyi program elindítása óta csak tovább nőtt. A Számvevőszék az európai szintű közegészségügyi programok, például a közegészségügyi program egyes összetevői esetében megkérdőjelezi azok hasznosságát. Az ellenőrzés tanulsága szerint ezek a programok nehezen gyakorolnak bizonyítható hatást az állampolgárok egészségügyi állapotára. A Számvevőszék szerint a közegészségügyi program európai szintű értéknövelő hatása elsősorban abban nyilvánul meg, hogy a tagállami programok és tevékenységek kiegészítése végett a közvetítők számára lehetővé teszik a hálózatként való működést és a legjobb gyakorlat cseréjét. A Számvevőszék ugyanakkor megjegyzi, hogy az ilyesfajta hálózatokhoz és tapasztalatcseréhez léteznek más koordinációs mechanizmusok is, például a „nyílt koordináció módszere”, amelyet nagyobb mértékben lehetne alkalmazni. c) A Számvevőszék ajánlásai Az észlelt hiányosságok kezelésére a Számvevőszék számos javaslatot terjesztett elő, amelyek az alábbiak szerint foglalhatók össze:
Az eszközök és célok közötti jelenlegi egyensúlyhiány felszámolása érdekében az ezt felváltó programoknál behatároltabb célokat tűzzenek ki, amelyek jobban összhangban vannak a költségvetési lehetőségekkel. A programok következő generációjánál fejtsék ki explicit módon a beavatkozás belső logikáját, melynek keretében tűzzenek ki konkrét, mérhető és határidőhöz kötött célokat mind a szakpolitika, mind a program szintjén. Mutassák be, hogy ezek a célok hogyan kapcsolódnak egymáshoz, és határozzanak meg mutatókat a megvalósulásuk mérésére.
Ami a jelenlegi közegészségügyi programot (2008–2013) illeti, a Bizottság térképezze fel, és ezáltal tekintse át a már megvalósult projekteket és azok eredményeit, és
PE428.197v01-00
HU
4/7
DT\790221HU.doc
állapítsa meg a projektportfoliójában meglévő átfedéseket és esetleges hézagokat. Az éves „akcióterületek” számát jelentősen csökkenteni kell, és azoknak olyan stratégiai prioritásokra és tevékenységekre kell összpontosulniuk, amelyekben mindenképpen európai szintű értéknövelő hatás nyilvánul meg.
A Bizottság emellett orvosolja a projekttervezés és -végrehajtás kapcsán feltárt hiányosságokat is, a következőképpen:
– a projektcélokat összhangba hozza a program célkitűzéseivel és a fenti ajánlás szerint átalakított „éves prioritásokkal”. Ezen felül a támogatási szerződésben az elvégzendő tevékenységek mellett tisztázzák a tevékenység révén elérni kívánt eredményeket és a célcsoportokat is, illetve azt, hogy a projekt befejezése után az eredmények miként lesznek fenntartható módon használhatók; – lehetőség szerint számszerűsített célokat és teljesítménymutatókat tűznek ki, megkönnyítve ezáltal a célok megvalósítása terén elért haladás monitorozását; – sort kerítenek a projektek utólagos értékelésére, hogy a levont tanulságokat már a jövőbeli projektek (és az ezt követő későbbi programok) megtervezésénél is alkalmazhassák.
A jelenlegi programozási időszakban a Bizottság aknázza ki maradéktalanul a jelenlegi, 2. közegészségügyi program (2008–2013) által biztosított hálózatfinanszírozási mechanizmusokat (vagyis a működési támogatásokat). Ami a szolgáltatási szerződéseket illeti, az ezekre vonatkozó korlát felemelését (a rendelkezésre álló költségvetés 10%-áról 20%-ra) a Bizottság használja ki arra, hogy a szakpolitikát fejlesztő tevékenységeket végezzen. Ehhez azonban a feladatokat precízebben kell meghatározni, mint a pályázati felhívásban.
A 2013-as évet követő időszakra a Parlament, a Tanács és a Bizottság vizsgálja felül az Unió közegészségügyi tevékenységeinek hatókörét, illetve a terület uniós finanszírozására vonatkozó megközelítést. Ennek során vegyék figyelembe a rendelkezésre álló költségvetési eszközöket, illetve azt, hogy a koordinációnak egyéb olyan mechanizmusai is léteznek (például a „nyílt koordináció módszere”), amelyek Európa-szerte előmozdítják az érintettek közötti együttműködést és információcserét.
2. A Bizottság válaszai A Bizottság elismerte, hogy a programra vonatkozó határozatban a közegészségügyi program belső logikáját nem fejtették ki explicit módon, ugyanakkor megjegyezte, hogy a programot 1999–2000-ben dolgozták ki és csak 2002-ben fogadták el, azaz egy olyan időszakban, amikor a Bizottság jelenlegi programozási, ellenőrzési és értékelési módszereit még nem alkalmazták teljes körűen. Továbbá azt is kifejtette, hogy az európai állampolgárok számára a közegészségügyi program potenciális előnyeinek első modellezésére a 2010-ben elvégzendő utólagos értékelés során DT\790221HU.doc
5/7
PE428.197v01-00
HU
kerül sor, valamint azt, hogy új mutatókat dolgoztak ki, továbbá a 2010-es munkaterv keretében alkalmazandó mutatók meghatározására egy munkacsoportot állítottak fel. Egy előzetes hatásvizsgálat elvégzésével a Bizottságnak szándékában áll a jelenlegi közegészségügyi programot követő későbbi programok belső logikájának kidolgozása. A vizsgálat a lehetséges szakpolitikai célkitűzések gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi hatását fogja elemezni. A Bizottság elfogadta, hogy az első közegészségügyi program támogatási mechanizmusai nem voltak alkalmasak arra, hogy a hálózatok megfelelő pénzügyi támogatásban részesüljenek, azonban úgy érzi, hogy a jelenlegi 2. közegészségügyi program keretében más, megfelelőbb eszközök és finanszírozási mechanizmusok is rendelkezésre állnak, például a működési támogatások és az együttes fellépések finanszírozása. A Bizottság számos példát hozott a közegészségügyi program keretében támogatott projektek eredményeinek sikeres adaptálására. A Bizottság szerint a Közegészségügyi Program Végrehajtó Hivatalának (PHEA) – új nevén Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökség (EAHC) – megalakulása óta a projekttervezés és azok monitorozása javult. A Bizottság kijelentette, hogy szándékában áll a közegészségügyi programból finanszírozott projektek tevékenységeinek fokozott terjesztése érdekében a Számvevőszék ajánlásait végrehajtani. A Bizottság továbbá azt is elismeri, hogy további fejlődésre van szükség az éves munkatervben néhány téma és olyan potenciális akcióterület pontosítására, amely arányos a rendelkezésre álló költségvetési előirányzatokkal. Végül, a Bizottság úgy véli, hogy nagyobb költségvetéssel többet lehetne elérni, ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a közegészségügyi program végrehajtása a Parlament és a tagállamok által biztosított költségvetési eszközöket, valamint a program mindkét intézmény által jóváhagyott prioritásait és célkitűzéseit tükrözi. 3. A Bizottság mentesítéséről (2008. pénzügyi év) szóló jelentéstervezetbe esetlegesen felvehető észrevételek és ajánlások a Költségvetési Ellenőrző Bizottság részéről Az Európai Parlament: 1. úgy véli, hogy a 2003–2007-es közegészségügyi program (PHP) nagyigényű volt, de annak célkitűzései nem voltak elég egyértelműek és nem lettek a szűkös költségvetési eszközökhöz igazítva; rámutat, hogy ennek eredményeképpen a programon belül túl sok akcióterület jött létre, amelyeket bizonyos esetekben projektek nem is fedtek le; megjegyzi, hogy a program minősége ezáltal csökkent, ugyanakkor a programok oly széles választéka jött létre, hogy a Bizottság is nehezen ismeri ki magát az összes meglévő program között; felhívja a Bizottságot, hogy a Parlament számára nyújtson be a jelenlegi közegészségügyi program feltérképezésének eredményéről szóló jelentést, valamint azt hangsúlyozza, hogy a program felhígulásának kockázatával a program középtávú és utólagos értékelésében kell foglalkozni; 2. megjegyzi, hogy a Számvevőszék megkérdőjelezte a közegészségügyi program egyes PE428.197v01-00
HU
6/7
DT\790221HU.doc
részeinek hasznosságát, és sajnálja, hogy a programból – bizonyos esetekben – olyan projekteket finanszíroztak (főként az egészségmeghatározó tényezők programterületen), amelyek európai szintű értéknövelő hatása korlátozott volt; 3. ezért úgy véli, hogy a közegészségügyi program valamennyi utódprogramjának a hálózatokra és a legjobb gyakorlat cseréjére kell összpontosulnia, valamint a „legjobb gyakorlatok cseréjének” ösztönzése érdekében a koordináció nyílt módszerét fokozottabban kellene alkalmazni; 4. felhívja a Bizottságot a jelenlegi közegészségügyi programot követő későbbi programok belső logikájának kidolgozására; hangsúlyozza, hogy mindezt egy ilyen programra irányuló bizottsági javaslattal párosuló, előzetes hatásvizsgálat elvégzésével kell véghezvinni; 5. kéri a Számvevőszéket, hogy a Bizottság hatásvizsgálatáról időben nyújtson be hivatalos véleményt, hogy a Parlament és a Tanács megvizsgálhassák a Bizottság programhatározatról szóló javaslatát; úgy véli, hogy a Számvevőszéknek véleménye megfogalmazásakor figyelembe kell vennie a Parlament fent megfogalmazott véleményét.
DT\790221HU.doc
7/7
PE428.197v01-00
HU
