EURÓPAI PARLAMENT
2009 - 2014
Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság
20.6.2013
MUNKADOKUMENTUM a regisztráltutas-programról Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság Előadó: Ioan Enciu
DT\940761HU.doc
HU
PE514.630v01-00 Egyesülve a sokféleségben
HU
Bevezetés A regisztráltutas-programra (RTP) vonatkozó javaslat az intelligens határellenőrzésről szóló csomag részét képezi, amely magában foglalja a határregisztrációs rendszerre (EES) és a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex (SBC) módosítására irányuló javaslatokat a két javasolt rendszer határokon való alkalmazása érdekében. Ez a munkadokumentum röviden összefoglalja a javaslatot és felvet néhány megvitatandó politikai kérdést. Előzmények Az RTP-re vonatkozó javaslat hátterében az áll, hogy a becslések szerint növekedés várható az utasforgalomban, ezért problémák merülhetnek fel az uniós külső határokon. Ha ennek tudatában sem történik változás a jelenlegi jogi keretben, akkor a tagállamok számára az egyetlen lehetőség az marad, hogy több munkaerőt foglalkoztatnak a várakozási idők növekedésének elkerülése érdekében.1 E nyomás enyhítésére az automatizáció jelentheti az egyik megoldást. A forgalmas határátkelőhelyeken, például a főbb reptereken, a tagállamok már elkezdték alkalmazni az automatizált határellenőrzést az uniós állampolgárok esetében. Ez jogilag kivitelezhető, mivel a szabad mozgás jogával rendelkező személyek – főként az uniós polgárok és családtagjaik – esetében a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex csupán minimum-ellenőrzést ír elő a személyazonosság megállapítása céljából (SBC, 7. cikk (2) bekezdés). Ugyanakkor a tagállamoknak nincs jogi eszközük arra, hogy hasonló rendszereket vezessenek be a harmadik országbeli állampolgárok számára, mivel a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex megköveteli a harmadik országok állampolgárainak be- és kiutazáskor történő alapos ellenőrzését (SBC, 7. cikk (3) bekezdés). A javasolt RTP Az RTP elsődleges célja, hogy elősegítse az Unió külső határain való átkelést az olyan harmadik országbeli állampolgárok számára, akik gyakran utaznak az Unió területére, és akiket már előzetes ellenőrzésnek vetettek alá a határhoz való megérkezésük előtt. Ahelyett, hogy minden harmadik országbeli állampolgárnak ugyanazon az ellenőrzésen kelljen átesnie – függetlenül attól, hogy első alkalommal utaznak-e be az Unió területére vagy már többször is megtették ezt –, különbséget tesznek majd a beutazók között. Minden, legalább 12. életévét betöltött, harmadik országbeli állampolgár – függetlenül attól, hogy vízumkötelesség hatálya alá tartozik-e vagy sem – bármely tagállam konzulátusán, bármely közös igénylési központban vagy bármely külső határátkelőhelyen benyújthatja majd a regisztráltutas-programban való részvétel iránti kérelmét (5. cikk). A tervek szerint a kérelmezőnek igénylőlapot kell benyújtania (6. cikk), géppel olvasható úti okmányt kell felmutatnia (7. cikk), négy ujjlenyomatból álló biometrikus azonosítót kell szolgáltatnia (8. cikk), a vízumkérelem miatt a Közösségi Vízumkódexben (810/2009/EK rendelet) meghatározott dokumentumokhoz nagyon hasonló igazoló dokumentumokat kell benyújtania (9. cikk), valamint 20 eurós díjat kell fizetnie (10. cikk, III. melléklet).
1
E forgatókönyv részletes leírásához lásd a javaslatot kísérő hatásvizsgálatot (SWD(2013)0050, 21.o.).
PE514.630v01-00
HU
2/6
DT\940761HU.doc
Ez után a vízumhatóságok vagy a határőrizeti hatóságok bírálják majd el a kérelmet. Az elbírálás feltételei (12. cikk) nagyon hasonlóak a vízumkérelmek elbírálásának a Közösségi Vízumkódex 21. cikkében meghatározott feltételeihez. Ezenkívül – az RTP természetéből fakadóan – a kérelmezőnek bizonyítania kell, hogy gyakran és/vagy rendszeresen utazik az Unió területére, valamint bizonyítania kell feddhetetlenségét és megbízhatóságát. E kritériumok hasonlóak a többszöri beutazásra jogosító vízum kiadásának feltételeihez (a Közösségi Vízumkódex 24. cikke). A hatóságok 25 napon belül bírálják majd el, hogy jóváhagyják-e az RTP-ben való részvételt vagy pedig elutasítják azt (13. cikk). A programban való részvétel megadása esetén kezdetben egy évre szól a részvétel (14. cikk), amelyet kétszer két évre (1+2+2) lehet majd meghosszabbítani. A részvétel megadása esetén a kérelmező adatait felviszik egy központi adatbázisba, a kérelmező pedig egy azonosító számot tartalmazó tokent kap. Az RTP-ben részt vevő állampolgárnak azonosítania kell majd magát határátlépés előtt, és amennyiben van lehetőség automatizált határellenőrzésre, akkor az azonosítás biometrikus útlevéllel – vízummal rendelkezőknek vízumbélyeggel – személyes tokennel és ujjlenyomattal történik. Az automatizált hozzáférést egy határőr fogja felügyelni. Ha az automatizált határellenőrzés nem megoldható vagy problémák merülnek fel, akkor a beutazót a határőr egyszerűsített manuális határellenőrzésnek veti alá. Amennyiben az ellenőrzés során kiderül, hogy a beutazó nem szerepel az RTP-ben, akkor részletes vizsgálatnak vetik alá (SBC, új 7A. cikk). Az RTP-javaslat emellett olyan rendelkezéseket is tartalmaz, amelyek az adatok RTP-adatbázisban való tárolására vonatkoznak. Az adatmegőrzés javasolt ideje 5 év (34. cikk) és az adatokat nem lehet harmadik országnak továbbítani (42. cikk). A javaslat továbbá rendelkezéseket irányoz elő az adatbiztonsággal (43. cikk), a felelősséggel (44. cikk), az önellenőrzéssel (46. cikk), a szankciókkal (47. cikk), valamint az adatalanyok jogaival és a felügyelettel kapcsolatban (X. fejezet). Ezek a rendelkezések nagyon hasonlóak a Schengeni Információs Rendszer második generációjában (SIS II) és a Vízuminformációs Rendszerben (VIS) előirányzottakhoz. A javaslat kitér a műszaki felépítésre is (VI. fejezet), és a műszaki fejlesztést előreláthatólag – a jogalkotási folyamat lezárása után – az „eu-LISA” IT-ügynökség fogja kivitelezni (38. cikk). Megvitatandó kérdések Az előadó az alábbiakban megvitatandó kérdéseket terjeszt elő. E kérdések (még) nem a rendszer javasolt működésére vonatkozó részletekre, hanem főként arra irányulnak, hogy megfelelő-e a rendszer. Szükség van-e az RTP-re vagy léteznek alternatív megoldások? Az Európai Parlament az Európai Unió határigazgatása terén teendő lépésekről és harmadik országok hasonló tapasztalatairól szóló, 2009. március 10-i állásfoglalása szerint „elvi szinten támogatja azt a koncepciót, amely RTP-ket írna elő harmadik országok állampolgárai számára (függetlenül attól, hogy vonatkozik-e rájuk vízumkötelezettség vagy sem), ami hozzájárulna DT\940761HU.doc
3/6
PE514.630v01-00
HU
az utasforgalom felgyorsulásához és a torlódások elkerüléséhez a ki- és beléptető állomásokon”. Az előadó elvi szinten maga is támogatja az RTP koncepcióját, mégis azzal a kérdéssel fordul a tagállamok felé, hogy véleményük szerint más megoldás is megfelelően kielégítené-e a hatékonyabb határellenőrzés iránti igényt. Sajnálatos módon úgy tűnik, hogy az európai politikai döntéshozatali folyamat nem ad lehetőséget olyan megfelelően strukturált vitára, amely először a probléma világos meghatározását helyezi a középpontba, aztán pedig nyílt vitára bocsátja a lehetséges megoldásokat. Az intelligens határellenőrzéssel kapcsolatos javaslatokra vonatkozó összes bizottsági dokumentumot – beleértve a hatásvizsgálatokat is – úgy szövegezték meg, hogy támogassák az új rendszerek létrehozását, és nem úgy, hogy világos tények alapján értékeljék a rendszerek szükségességét. Ezenkívül néhány feltételezés, például a határátkelések várható jelentős növekedése, szintén megkérdőjelezhető. Az elmúlt években például nem volt jelentős növekedés a határátkelések számában (2009-ben 669 millió, 2010-ben 675 millió, 2011-ben 700 millió). Úgy tűnik továbbá, hogy a javaslat arra a feltételezésre épít, hogy állandó nyomás nehezedik a schengeni területre, holott a határátkeléseknek valójában csak egy kis részét – különösen a reptereket – éri jelentős terhelés (A 20 legforgalmasabb uniós reptéren történt az összes határátkelés 30%-a). Ezért felmerül a kérdés, hogy nem lehet-e más intézkedésekkel elérni ugyanezt a célkitűzést. Felmerülhet-e lehetőségként például az, hogy a hangsúly az uniós polgárok és a szabad mozgás jogával rendelkező személyek határátkelésének megkönnyítésére kerüljön? A statisztika azt mutatja, hogy a határátkelők 73,5%-a ebbe a kategóriába tartozik. Az uniós polgárok biometrikus útlevelének bevezetése elvileg lehetővé tenné az automatizált határellenőrzést a személyazonosság megállapítása céljából, elősegítve ezáltal az uniós polgárok határátkelését és szabad mozgását, valamint a külső határokon való torlódás elkerülését. Ezenkívül, mivel a többszöri beutazásra jogosító vízum kiadásának feltételei tulajdonképpen megegyeznek a RTP-hez szükséges feltételekkel, felmerül a már ebbe a kategóriába tartózó személyek határátkelésének megkönnyítése. Felmerülhet-e lehetőségként a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex módosítása annak érdekében, hogy megkönnyítsék a részletes ellenőrzést a többszöri beutazásra jogosító vízummal rendelkezők számára? (2011-ben az összes rövid távú tartózkodásra jogosító vízum 39%-a többszöri beutazásra jogosító vízum volt.) Ez már megvalósult a mindennapos gyakorlatban, hiszen a határőr mérlegelési jogkörrel rendelkezik arra vonatkozóan, hogy mennyire alaposan kérdezzen ki egy harmadik országbeli állampolgárt a határátkelésnél. A könnyített részletes vizsgálatokon kívül megoldást jelentene-e, ha a többszöri beutazásra jogosító vízummal rendelkezők félig automatizált határellenőrzési módszert (automatizált kapukat és/vagy önkiszolgáló beléptető rendszert) használnának a Vízuminformációs Rendszerben történt korábbi regisztrációjuk alapján? Ehhez kapcsolódva az egyik lehetséges megoldás – egy új és drágább adatbázis létrehozása PE514.630v01-00
HU
4/6
DT\940761HU.doc
helyett – a határátkelést segítő (félig) automatizált eszközök (automatizált kapuk és/vagy önkiszolgáló beléptető rendszerek) önkéntes alapon való bevezetésének előmozdítása lehet, amelyek elérhetőek lennének minden uniós polgár és más kategóriába tartozó beutazó, például a többszöri beutazásra jogosító vízummal rendelkezők vagy kishatárforgalmi engedéllyel rendelkezők számára. Egyszerű számítások alapján az intelligens határőrzésre elkülönített 1,1 milliárd eurót többek között arra lehetne fordítani, hogy a jelenlegi kevesebb mint 500 automatizált kapuval szemben több mint 13 000 kapuval szereljék fel az uniós határokat, különösen a reptereket.1 Az automatizált kapuk és/vagy az önkiszolgáló beléptető rendszerek számának növelése és azok hozzáférhetővé tétele az uniós polgárok és a többszöri beutazásra jogosító vízummal rendelkezők számára – akik együttesen a határátkelők több mint 80%-át teszik ki – jelentősen meggyorsítaná az utasforgalmat és csökkentené a várakozási időt a határokon. Jelenleg az RTP-e a megfelelő eszköz? A tagállamok többségében megfigyelhető gazdasági helyzet miatt, amely néha még az alapvető közszolgáltatásokat is veszélyezteti, fel kell tenni a kérdést, hogy jelenleg az RTP-e a megfelelő eszköz. Ezért alapos értékelés után kell meghozni azt a döntést, hogy el kell-e különíteni 1,1 milliárd eurót az intelligens határok fejlesztésére. Azt is szem előtt kell tartani, hogy mindig fennáll a költségek növekedésének kockázata – mint ahogyan azt a SIS II esete is példázza –, még abban az esetben is, ha várhatóan a költségek ilyen fokú téves megítélése nem fog újra előfordulni. Végül pedig előfordulhat, hogy az RTP-ben való részvételt kérelmező és annak díját befizető személyek számán alapuló, az RTP által generált bevételre vonatkozó becslések szintén pontatlanok. A Bizottság becslései szerint körülbelül évi 5 millió RTP-vel kapcsolatos regisztráció érkezhet majd be. Ugyanakkor ez erősen megkérdőjelezhető, ha figyelembe vesszük, hogy a forgalmas repterekkel rendelkező országok hasonló rendszereiben részt vevők teljes száma jelenleg jelentősen alacsonyabb a Bizottság becsléseinél (Hollandiában a PRIVIUM-rendszerben 46 000, Németországban az ABG-ben 24 000, az egyesült királyságbeli IRIS-ben 250 000, és az USA-beli Global Entry rendszerben 700 000 résztvevő). Szükség van-e a határregisztrációs rendszerre az RTP előfeltételeként? A Bizottság egy csomagban javasolja az RTP-t és a határregisztrációs rendszert. A kettő összekapcsolódik olyan értelemben, hogy csupán egy meglévő határregisztrációs rendszerrel lehet teljesen automatizált módon bevezetni az RTP-t, hiszen a határregisztrációs rendszerrel az útlevelek bélyegzése beszüntethető és felcserélhető a határregisztrációs rendszerben való nyilvántartásra. Ugyanakkor az RTP-t be lehet vezetni a határregisztrációs rendszer nélkül is. E megoldás hátránya az, hogy még mindig szükség lenne egy határőr jelenlétére, aki ellenőrzi a beutazó tartózkodásának engedélyezett időtartamát és lebélyegzi az útlevelét.
1
Ez az adat egy kb. 80 000 euró/kapu becsült átlagköltségen alapul.
DT\940761HU.doc
5/6
PE514.630v01-00
HU
Következtetések Jelen munkadokumentumra támaszkodva az előadó felkéri a tagokat, hogy reflektáljanak a javasolt RTP főbb szempontjaira, és ismertessék nézeteiket a jelentés megszövegezése előtt.
PE514.630v01-00
HU
6/6
DT\940761HU.doc
