JURNAL MAJELIS
MPR Pasca Perubahan UUD NRI Tahun 1945 (Kedudukan MPR dalam Sistem Ketatanegaraan)
Oleh: Dr. BRA. Mooryati Sudibyo Wakil Ketua MPR RI
n Vol. 1 No.1. Agustus 2009
Pengantar Tepat pada ulang tahun Kaisar Hirohito, 29 April 1945, Pemerintah Kolonial Jepang di Indonesia membentuk Badan Penyelidik Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI). Badan yang dalam Bahasa Jepangnya Dokuritzu Zyunbi Tyoosakai itu merupakan sebuah badan yang dibentuk untuk merealisasikan janji Jepang memberi kemerdekaan kepada Indonesia. Namun karena BPUPKI terlalu cepat ingin merealisasikan kemerdekaan Indonesia maka badan itu dibubarkan oleh saudara tua itu dan kemudian mem-bentuk Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI), dalam Bahasa Jepang-nya Dokuritzu Zyunbi Iinkai, pada 7 Agustus 1945. Di tengah kontroversi jadi tidaknya realisasi Jepang untuk memberi kemerdekaan Indonesia, yang perlu dicatat dari peran PPKI ini adalah pada tanggal 18 Agustus 1945 badan itu mampu mengesahkan Undang-Undang Dasar 1945. Karena dibuat dalam waktu yang sangat mepet dan tergesa-gesa 39
JURNAL MAJELIS
maka Presiden Soekarno mengatakan UUD 1945 yang disahkan sehari setelah Indonesia merdeka itu bukan sebagai undang-undang dasar yang sifatnya permanen. Sebagai mantan Ketua PPKI tentu Soekarno mengetahui dan menyebut UUD 1945 itu adalah undang-undang dasar sementara, yang dibuat secara kilat. Untuk itu ia mengatakan bila keadaannya sudah memungkinkan, maka akan dibentuk Majelis Permusyawaratan Rakyat, yang bertugas menyusun undang-undang dasar yang lebih lengkap dan sempurna. Namun karena situasi dalam negeri dan masih adanya keinginan Belanda untuk menguasai Indonesia maka keinginan Soekarno untuk menyempurnakan UUD 1945 tidak tercapai, bahkan undang-undang dasar yang dijadikan pedoman bernegara oleh Bangsa Indonesia silih berganti sesuai dengan kepentingan penguasa dan situasi politik yang berkembang pada jamannya. UUD 1945 yang disahkan oleh PPKI pada tanggal 18 Agustus 1945 hanya berlaku sampai 27 Desember 1949, alasannya karena Maklumat Pemerintah tanggal 3 November 1945, yang menyerukan kepada rakyat untuk membentuk partai politik dalam rangka melaksanakan Pemilu pada tanggal 1 Februari 1946. Pemilu perlu dilakukan karena untuk membentuk pemerintahan dan menyempurnakan undang-undang dasar. Sayangnya pemilu yang direncanakan gagal. Kondisi politik semakin tidak menentu ketika tentara sekutu yang diboncengi pasukan Belanda datang ke Indonesia sehingga pemerintahan pun pindah dari Jakarata ke Jogjakarta. Akibat dari itu semua maka UUD 1945 pun diganti dengan UUD RIS Konstituti RIS, pada 27 Desember 1949. Dikatakan Konstitusi RIS karena diakuinya kedaulatan Indonesia dalam bentuk serikat, namun masa berlaku Konstitusi RIS berlangsung hanya 9 bulan, pada 17 Agustus 1950, Indonesia kembali menjadi negara kesatuan dan undang-undang dasar yang digunakan bukan lagi Konstitusi RIS namun adalah Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia, atau dikenal dengan sebutan UUDS 1950. Di masa UUDS 1950 ini pemerintahan Soekarno mampu melaksanakan Pemilu 1955. Pemilu 1955 ini dilakukan dua kali. Pertama, 29 September 1955 untuk memlih anggota-anggota DPR sebanyak 260 anggota. Kedua, 15 Desember 1955 untuk memilih anggota-anggota Dewan Konstituante, ditambah 14 wakil golongan minoritas yang diangkat pemerintah. Meski Soekarno mampu menyelenggarakan pesta demokrasi namun pada masa ini pula terjadi penyimpangan terhadap UUD 1945 yang dilakukan oleh Soekarno, diantaranya Presiden mengangkat Ketua dan Wakil Ketua MPR/DPR dan MA serta Wakil Ketua DPA menjadi Menteri Negara; MPRS menetapkan Soekarno sebagai presiden seumur hidup. 40
Vol. 1 No.1. Agustus 2009 n
JURNAL MAJELIS
Setelah terjadinya peralihan dari Presiden Soekarno ke Presiden Soeharto atau yang lebih dikenal dari Orde Lama ke Orde Baru, UUD 1945 oleh Orde Baru dianggap sebagai konstitusi yang sakral. Pensakralan ini dikuatkan dengan Ketetapan MPR Nomor I/MPR/1983 yang menyatakan bahwa MPR berketetapan untuk mempertahankan UUD 1945, tidak berkehendak akan melakukan perubahan terhadapnya; Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1983 tentang Referendum yang antara lain menyatakan bahwa bila MPR berkehendak mengubah UUD 1945, terlebih dahulu harus minta pendapat rakyat melalui referendum; Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1985 tentang Referendum, yang merupakan pelaksanaan TAP MPR Nomor IV/MPR/1983. Namun ketika peralihan dari Orde Baru ke ‘Orde Reformasi’ membuat UUD 1945 yang disakralkan atau tabu terhadap perubahan akhirnya mengalami perubahan sebanyak 4 kali. Perubahan I pada Sidang Umum MPR 1999, tanggal 14-21 Oktober 1999, Perubahan II pada Sidang Tahunan MPR 2000, tanggal 7-18 Agustus 2000, Perubahan III pada Sidang Tahunan MPR 2001, tanggal 1-9 November 2001, Perubahan IV pada Sidang Tahunan MPR 2002, tanggal 1-11 Agustus 2002. Kedudukan MPR-RI Pasca Perubahan UUD NRI 1945 Adanya keinginan perubahan UUD 1945 menjadi UUD NRI 1945 ini merupakan buah gerakan reformasi yang dilakukan oleh mahasiswa dan intelektual di tahun 1998. UU 1945 perlu dilakukan perubahan karena dirasa: UUD 1945 menyerahkan kekuasaan yang sangat besar kepada Presiden; Tidak adanya prinsip checks and balances dalam UUD 1945 antara lain menyerahkan kekuasaan tertinggi di tangan MPR yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat; UUD 1945, terlalu fleksibel menyerahkan penyelenggaraan negara pada semangat para penyelenggara negara yang dalam pelaksanaannya banyak disalahgunakan; Pengaturan mengenai hak asasi manusia yang minim; dan kurangnya pengaturan mengenai pemilu dan mekanisme demokrasi. Akibat dari penyerahan kekuasaan yang sangat besar kepada presiden maka semasa pemerintahan Soekarno dan Soeharto banyak mengandung segi-segi kelemahan, yang mengakibatkan munculnya pemerintahan diktator, baik secara terang maupun diam-diam. Sebelum dilakukan perubahan, UUD 1945 memberikan titik berat kekuasaan kepada Presiden. Majelis Permusyawaratan Rakyat, meski dikatakan pelaksana kedaulatan rakyat dan penjelmaan seluruh rakyat, namun kenyataannya susunan dan kedudukannya diserahkan untuk diatur dalam undangundang.
n Vol. 1 No.1. Agustus 2009
41
JURNAL MAJELIS
Buktinya, Presiden Soekarno mengangkat seluruh anggota parlemen tanpa proses Pemilu. Kemudian Presiden Soeharto dengan merekayasa undang-undang susunan dan kedudukan MPR, sehingga majelis itu tidak berdaya dalam mengawasi presiden, juga mengakibatkan tugas dan kewenangannya menjadi tidak optimal. Selain itu UUD 1945 sebelum dilakukan perubahan mengandung ketidakjelasan mengenai batas masa jabatan presiden. MPRS pernah mengangkat Presiden Soekarno sebagai presiden seumur hidup dan MPR Orde Baru berkali-kali mengangkat Presiden Soeharto. Pada Perubahan IV ini membuat UUD NRI 1945 memiliki 20 bab, 73 pasal, 171 ayat ditambah 3 pasal Aturan Peralihan dan 2 pasal Aturan Tambahan. Perubahan itu membuat adanya perubahan yang menyentuh kepada masalah-masalah yang sangat mendasar dalam sistem politik dan ketatanegaraan dengan implikasi pada perubahan berbagai peraturan perundangan dan kehidupan politik Indonesia di masa depan. Perubahan IV membuat jumlah bab, pasal, dan ayat tambahan dan peralihan menjadi lebih banyak. Bandingkan sebelum dilakukan perubahan, UUD 1945 hanya memiliki 16 bab, 37 pasal dan 47 ayat ditambah 4 pasal Aturan Peralihan dan 2 ayat Aturan Tambahan. Adanya keinginan untuk mengubah UUD 1945 itu dilandasi oleh semangat baru dalam menata lembaga-lembaga negara sehingga terciptanya checks and balances, memperjuangkan aspirasi daerah yang bertujuan untuk mensejahterakan rakyat, meneguhkan perlindungan terhadap HAM. Sehingga perubahan itu membuat lahir dan dihapusnya lembaga-lembaga tinggi negara, misalnya DPA dihapus (kemudian presiden menggantikan dengan dewan pertimbangan). Kemudian lahir Komisi Yudisial, MK, DPD, serta lembaga tinggi lainnya. Catatan penting dalam perubahan UUD 1945 ini adalah adanya perubahan mengenai susunan dan kedudukan MPR. Dalam masalah anggota sebelum perubahan UUD 1945, anggota MPR terdiri dari anggota DPR, Utusan Daerah, dan Utusan Golongan. Semasa Orde Baru jumlah anggota MPR mencapai kurang lebih 1000 orang, dengan perincian 500 (400 anggota dipilih melalui pemilu, 100 diangkat lewat Fraksi ABRI); 5 Utusan Daerah yang diambil dari masing-masing provinsi yang dipilih oleh DPRD, saat itu ada 27 provinsi, yang dipilih oleh DPRD, berarti ada 135 orang; Kemudian Utusan Golongan sebanyak 340 orang. Dari komposisi ini terlihat bahwa 440 orang anggota diangkat oleh presiden (dari utusan golongan sebanyak 340 orang dan Fraksi ABRI 100 orang). Setelah reformasi bergulir maka jumlah anggota MPR disusutkan menjadi 700 orang. Bila pada masa sebelumnya presiden mempunyai hak mengangkat anggota 42
Vol. 1 No.1. Agustus 2009 n
JURNAL MAJELIS
MPR sampai 440 orang, dalam masa transisi itu Utusan Golongan dipilih oleh KPU sebanyak 69 dan presiden hanya mengesahkan secara administratif. Setelah adanya perubahan UUD 1945, anggota MPR adalah gabungan dari anggota DPR (550 orang) dan anggota DPD (masing-masing provinsi 4 orang) yang semuanya dipilih secara langsung. Dari adanya perubahan UUD 1945 itu membuat seluruh anggota MPR adalah orang-orang yang dipilih secara langsung, jadi presiden tidak bisa mencampuri anggota MPR. (Pasal 2 Ayat 1 UUD NRI 1945: Majelis Permusyawaratan Rakyat terdiri atas anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan anggota Dewan Perwakilan Daerah yang dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut dengan undang-undang) Bila dalam soal keanggotaan, pemilihan anggota MPR cara dipilihnya lebih maju daripada sebelum perubahan, maka lain dalam soal kewenangannya. Setelah perubahan, kewenangan MPR tidak seperti dulu lagi yang mempunyai kekuasaan yang sangat besar sehingga disebut sebagai lembaga tertinggi. Kewenangankewenangan yang pernah dimiliki, seperti tercantum dalam UUD 1945 Pasal 1 Ayat 2 yang berbunyi: Kedaulatan adalah di tangan rakyat, dan dilakukan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat. Kemudian dalam Pasal 3 berbunyi: MPR adalah menetapkan Undang Undang Dasar dan Garis-Garis Besar daripada Haluan Negara. Pasal 6 Ayat 2 berbunyi: Mengangkat Presiden dan Wakil Presiden. Dari kewenangan yang tinggi inilah yang membuat MPR menjadi lembaga yang telah tiga kali meng-impeachment atau menolak pertanggungjawaban presiden. Pertanggung jawaban Soekarno yang berjudul Nawaksara ditolak oleh MPRS sehingga Soekarno diberhentikan. Demikian juga Presiden Habibie. Sementara Gus Dur malah dipecat. Namun setelah adanya perubahan kewenangan-kewenangan MPR menjadi tidak seperti dulu. Itu terlihat dalam Pasal 1 Ayat 2 UUD NRI 1945: Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar. Sehingga bila dulu presiden dan wakil presiden dipilih oleh MPR maka setelah perubahan maka presiden dan wakil presiden dipilih langsung melalui pemilu. Pasal 22 E ayat 2 berbunyi: Pemilihan umum diselenggarakan untuk memilih anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden dan Wakil Presiden dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Dalam kekuasaan untuk meng-impeachment presiden sebelum perubahan amandemen adalah dari DPR langsung ke MPR namun sekarang harus lewat MK sehingga prosesnya menjadi berbelit dan tidak mudah bila melakukan impeachment. Seperti dalam Pasal 7B Ayat 1 berbunyi: Usul pemberhentian Presiden dan/atau n Vol. 1 No.1. Agustus 2009
43
JURNAL MAJELIS
Wakil Presiden dapat diajukan oleh Dewan Perwakilan Rakyat kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dengan terlebih dahulu mengajukan permintaan kepada Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa, mengadili, dan memutuskan pendapat Dewan Perwakilan Rakyat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden telah melakukan pelanggaran hukum berupa penghianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela; dan/atau pendapat bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden. Meski ada perubahan kewenangannya yang luar biasa namun masih ada kewenangan-kewenangan yang masih perlu dibanggakan oleh MPR seperti Pasal 3 Ayat 1 berbunyi: Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang mengubah dan menetapkan Undang-Undang Dasar; Ayat 3 berbunyi: Majelis Permusyawaratan Rakyat melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden; Ayat 4 berbunyi: Majelis Permusyawaratan Rakyat hanya dapat memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut Undang-Undang Dasar. Pasal 8 ayat 3 berbunyi: Jika Presiden dan Wakil Presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya dalam masa jabatannya secara bersamaan, pelaksana tugas kepresidenan adalah Menteri Luar Negeri, Menteri Dalam Negeri, Menteri Pertahanan secara bersama-sama. Selambat-lambatnya tiga puluh hari setelah itu, Majelis Permusyawatan Rakyat menyelenggarakan sidang untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden dari dua pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik yang pasangan calon Presiden dan Wakil Presidennya meraih suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan sebelumnya, sampai berakhir masa jabatannya. Terhadap posisi ‘baru’ ini Presiden SBY saat HUT ke-61 MPR mengatakan posisi MPR tidak sekuat dulu. MPR dikatakan bukan lagi sebagai lembaga tertinggi negara namun sejajar dengan lembaga negara lainnya. Ini bisa terjadi karena adanya reformasi yang terjadi yang mendorong pengambil keputusan untuk tidak menempatkan posisi MPR setinggi dulu. Adanya perubahan posisi MPR dari lembaga tertinggi menjadi lembaga tinggi ini membuat semua lembaga negara sama kedudukannya, fungsi dan kewenangannya sudah jelas seperti dalam UUD. Kerangka yang dibangun antarlembaga adalah checks and balances. Bila dulu ada istilah sidang umum atau sidang tahunan maka sebutan itu sekarang tidak ada lagi, yang ada dengan istilah Sidang MPR bila itu dibutuhkan seperti ketika melantik presiden dan atau wakil presiden; memberhentikan presiden, mengubah dan menetapkan UUD, serta memilih Wakil Presiden 44
Vol. 1 No.1. Agustus 2009 n
JURNAL MAJELIS
dalam hal kekosongan jabatan Wakil Presiden. Penutup dan Kesimpulan 1. sepanjang sejarah konstitusi di Indonesia, di masa Orde Lama dan Orde Reformasi sering terjadi perubahan undang-undang dasar. Dalam masa Orde Baru UUD 1945 disakralkan. Semua itu terjadi karena adanya kepentingan dan kemauan politik demi demokratisasi atau kekuasaan. 2. Perubahan IV UUD 1945 menghasilkan anggota MPR yang demokratis, di mana seluruh anggota MPR dipilih secara langsung melalui pemilu. Berbeda dengan di masa Orde Baru dan Orde Lama, separuh anggota MPR diangkat oleh presiden. 3. Meski kewenangan MPR tidak seperti dulu lagi namun ada kewenangankewenangan MPR yang masih bisa dibanggakan seperti melantik presiden dan wakil presiden, serta meng-impeachment presiden, dan mengubah UUD
n Vol. 1 No.1. Agustus 2009
45
JURNAL MAJELIS
Daftar Pustaka Joeniarto, S.H., Sejarah Ketatanegaraan Republik Indonesia, Bumi Aksara, Cetakan Keempat, Jakarta, Februari 1996. Amir, Makmur & Reni Dwi Purnomowati, Lembaga Perwakilan Rakyat, Pusat Studi Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 2005. Risalah Sidang Badan Penyelidik Usaha-Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) dan Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia 28 Mei 1945 – 22 Agustus 1945, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1998. Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia Sejarah, Realita, dan Dinamika, Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Indonesia, 2006. Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Sesuai Urutan Bab, Pasal, dan Ayat, Sekretariat Jenderal MPR RI, 2005. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Sekretariat Jenderal MPR RI, 2008. Undang-Undang No. 22 Tahun 2003 Tentang Susunan dan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
46
Vol. 1 No.1. Agustus 2009 n
