Morgen begint Vandaag
Morgen begint Vandaag Handreiking Voorbereiden op de Andere Overheid Onder de verzamelnaam Andere Overheid zal in een hoog tempo een serie ingrijpende maatregelen worden doorgevoerd om overheden beter, klantvriendelijker en goedkoper te laten functioneren. Ook voor de provincies zal dit grote gevolgen hebben. Digitale dienstverlening, het gebruik van basisregistraties en wijzigende aansturingsrelaties zullen diep ingrijpen in de bedrijfsvoering. Reden genoeg om nu al alert te zijn op de dingen die komen gaan. Maar op welke Andere Overheid moet je je als provincie eigenlijk voorbereiden? Welke impact hebben basisregistraties op de bedrijfsvoering? er als je niets doet? Waar kan je het beste mee beginnen? Hoe pak je het aan en waar kan je terecht voor hulp en ondersteuning? Morgen begint Vandaag, een handreiking voor provincies, is een onmisbare informatiebron voor: •
bestuurders die hun verantwoordelijkheid willen nemen;
•
managers die het allemaal mogen organiseren;
•
medewerkers die het gaan implementeren.
Kortom, een aanrader voor iedereen die het openbaar bestuur wil verbeteren.
Handreiking Voorbereiden op de Andere Overheid
Hoe beveilig je een digitaal loket? Wat gebeurt
Morgen begint Handreiking Voorbereiden op de Andere Overheid
Vandaag In opdracht van ICTU: programma e-Provincies
Morgen begint Vandaag Handreiking Voorbereiden op de Andere Overheid
2
Inhoud Voorwoord
7
SAMENVATTING: EEN HANDREIKING VOOR PROVINCIES
8
Wat u altijd al heeft willen weten over de Andere Overheid, maar nooit durfde te vragen Voor provinciebestuurders
8 8
Voor provinciemanagers
10
Voor provinciemedewerkers
12
Voor de rest van ons
13
1. INLEIDING
14
Voorbereiden op de Andere Overheid
15
Opzet van de handreiking
15
Samenbrengen van bestaande initiatieven en bronnen
16
Waar gaat deze handreiking niet over
16
Over de makers
17
DEEL I: WAAROP VOORBEREIDEN
19
2.
RIJKS- EN PROVINCIAAL BELEID OP GEBIED VAN ICT EN DIENSTVERLENING
20
2.1
INLEIDING
20
Een greep uit de beleidsnota’s uit het recente verleden
20
2.2
ACTIEPROGRAMMA ANDERE OVERHEID
21
Aparte speerpunten gericht op de lagere overheden
25
2.3
UITBOUW VAN HET DIGITALE LOKET
25
2.4
2.5
Faciliteren van elektronische communicatie
26
GEBRUIK BASISREGISTRATIES
28
Basisregistratie personen
32
Basisregistraties adressen en gebouwen
32
Basisbedrijvenregister
33
Basisregistratie percelen
35
Basisregistratie kaarten
36
BURGERSERVICENUMMER/ BEDRIJVENNUMMER
37
3
2.6
ADMINISTRATIEVE LASTENVERLICHTING
37
2.7
IPO AMBITIEDOCUMENT 2004-2007
40
2.8
UITDAGINGEN T/M 2007 VOOR DE ANDERE ELEKTRONISCHE PROVINCIE
41
2.8
Waarom provincies hiermee aan de slag moeten
44
MEER WETEN?
46
DEEL II: WAAR TE BEGINNEN
49
3.
POSITIEBEPALING
50
3.1
STAP 1: INVENTARISATIE
50
3.2
STAP 2: ICT IN LIJN BRENGEN MET DE PROVINCIALE BELEIDSSPEERPUNTEN
57
Het INK@ICT-model
58
De I-scan
59
3.3
STAP 3: BEPALING HOUDING ORGANISATIE EN DRAAGVLAK
63
3.4
STAP 4: DEFINIËREN VAN VERANDERINGSPROJECTEN
65
3.5
STAP 5: PRIORITERING VAN PROJECTEN
67
Het prioriteren van de projecten
67
3.6 3.7
NAAR EEN PROVINCIAAL ACTIEPLAN VOOR DE INVOERING VAN DE ANDERE OVERHEID
71
NUTTIGE LITERATUUR WEBSITES EN ADRESSEN
72
DEEL III: HOE IN TE VOEREN?
75
4.
IMPLEMENTATIE BASISREGISTRATIES
76
4.1
WAAR MOET MEN REKENING HOUDEN MET
4.2
DE AANPASSING VAN DE PRIMAIRE PROCESSEN
77
Waar op letten
78
Consequenties voor de processen
79
WELKE MODELLEN ZIJN ER OM GEBRUIK TE MAKEN VAN BASISREGISTRATIES
79
Consequenties van de organisatie van het beheer van basisregistraties
79
Twee basismodellen voor herorganiseren van de koppeling met basisregistraties
80
Wanneer welk model kiezen
81
4.3
OPSCHONEN VAN DE EIGEN BESTANDEN
82
4.4
AANMELDEN EN AANSLUITEN
86
Vooruitlopen op de wettelijke introductie van de basisregistraties
86
Wat kost aansluiting op een basisregistratie
87
MEER WETEN?
89
4.5
4
5.
IMPLEMENTATIE DIGITAAL LOKET
90
5.1
GROEIMODEL OVERHEIDSWEBSITES
91
5.2
HET PROJECT E-DIENSTVERLENING
95
5.3
DE PROVINCIALE PRODUCTENCATALOGUS (PPC)
97
5.4
BEVEILIGING VAN DE ELEKTRONISCHE DIENSTVERLENING
102
Wet elektronische handtekeningen
102
Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (Webv)
104
Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp)
104
Compenserende maatregelen ter beveiliging van de digitale dienstverlening
106
5.5
MEER WETEN?
110
6.
SAMENWERKEN TER VOORBEREIDING OP DE TOEKOMST
6.1
6.2 6.3
6.4
111
INLEIDING OP SAMENWERKING
111
Samenwerking kan grote voordelen opleveren
111
Samenwerken is niet vanzelfsprekend
112
VOORBEELDEN VAN SAMENWERKING
112
TIPS VOOR SUCCESVOLLE SAMENWERKING
122
Zorg voor een leider
122
Werk aan het onderling vertrouwen
122
Zorg voor een sterke externe prikkel
125
Kies de juiste samenwerkingsvorm
125
MEER WETEN?
128
Index
129
Bijlagen
136
Toelichting bij het gebruik van het inventarisatie hulpmiddel
136
Geraadpleegde personen
136
Over het programma e-Provincies
137
Colofon
140
5
6
7
Voorwoord Het Programma Elektronische Provincies is aan haar derde jaar bezig. In de voorgaande jaren is een flinke impuls uitgegaan naar de ontwikkeling van elektronische dienstverlening door provincies aan de samenleving. Een belangrijke kapstok daarvoor vormt de Provinciale Producten Catalogus (PPC), waarvan het generieke deel in 2003 gezamenlijk tot stand is gebracht en in 2004 bij een aantal provincies is geïmplementeerd. In de loop van 2005 zal de PPC bij alle provincies via internet benaderbaar zijn en worden aangevuld met eigen provincie-specifieke producten of diensten. In 2004 is ook gewerkt aan de beschikbaarstelling van elektronische formulieren, gekoppeld aan de PPC. In eerste instantie ging het provincies daarbij om de beschikbaarheid van e-formulieren, hoe eenvoudig ook. De uitdaging voor 2005 en volgende jaren betreft uiteraard de ontwikkeling van meer interactieve elektronische dienstverlening. Daarbij willen provincies het principe van hergebruik van eenmaal verkregen gegevens toepassen. Voor burgers, bedrijven, instellingen en andere overheden betekent het niet alleen dat zij ‘straks’ tal van diensten op hun eigen tijd en plek van provincies kunnen afnemen, maar ook dat dat een minimum aan gedoe verlangt, wat tijdbesparing – en daarmee lastenverlichting – oplevert ten opzichte van de huidige situatie. Om dit goed voor elkaar te krijgen is nogal wat voorbereiding nodig, zowel op het vlak van bedrijfsvoering en organisatie van de informatievoorziening als op het vlak van te nemen beveiligingsmaatregelen. En daarmee komen we bij de bedoeling van dit boekje. In opdracht van het programmabureau e-Provincies heeft adviesbureau Zenc dit boekje samengesteld in nauwe samenwerking met enkele deelnemers aan de tweede leergang Elektronische Provincies. Zij hebben bestudeerd wat er de komende jaren in het kader van het programma Andere Overheid op de e-provincies afkomt, wat dat voor de provincie-organisaties betekent en hoe provincies (alvast) aan de slag kunnen gaan. Voor de verdere ontwikkeling van de e-provincie bevat dit boekje dan ook tal van aanknopingspunten waarmee we inderdaad gelijk aan de slag kunnen. Het is een bijzonder wetenswaardige uitgave geworden, waar naar mijn stellige overtuiging niet alleen de provincies plezier van zullen hebben. Michel Jager Commissaris van de Koningin van de provincie Flevoland, voorzitter stuurgroep Programma Elektronische Provincies
8
Samenvatting Een handreiking voor provincies Wat u altijd al heeft willen weten over de Andere Overheid, maar nooit durfde te vragen Deze handreiking is geschreven voor bestuurders, managers en medewerkers van provincies, die zich voor de uitdaging gesteld zien, om hun provinciale organisatie voor te bereiden op de veranderingen, die het Actieprogramma Andere Overheid brengt. Het Actieprogramma Andere Overheid omvat het overgrote deel van de moderniseringen die het kabinet Balkenende II zich voorgenomen heeft om het openbaar bestuur effectiever, efficiënter en klantgerichter te maken. In de handreiking hebben we kennis, tips en voorbeelden samengebracht rond een drietal speerpunten van de Andere Overheid: de invoering van basisregistraties, digitale dienstverlening en interbestuurlijke samenwerking. De handreiking is tot stand gekomen in het kader van de door het ROI en het adviesbureau Zenc verzorgde Leergang e-Provincies. In één van de case-opdrachten binnen deze opleiding is de informatie samengebracht, waaruit u als bestuurder, manager of medewerker kunt putten. Op welke vragen geeft de handreiking een antwoord? De handreiking is verdeeld in drie hoofdvragen: Deel I gaat over de vraag ‘Waarop moeten we ons voorbereiden?’, deel II behandelt de vraag ‘Waar kunnen we het best beginnen?’ en deel III behandelt in meerdere hoofdstukken de vraag ‘Hoe kunnen we de benodigde veranderingen het beste invoeren?’. Voor deze samenvatting hebben wij een aantal van de behandelde vragen en een korte indruk van de antwoorden op deze vragen gebundeld per doelgroep van de handreiking.
Voor provinciebestuurders Voor provinciebestuurders, om hun bestuurlijke verantwoordelijkheid te kunnen nemen, behandelt de handreiking de volgende vragen:
9
1. Wat houdt het Actieprogramma Andere Overheid in? In Hoofdstuk 2 van de handreiking wordt uiteengezet wat het huidige rijksbeleid is ten aanzien van de modernisering van de overheid. Zo moeten provincies rekening gaan houden met de invoering van basisregistraties, moeten ze binnen enkele jaren meer dan 65% van hun dienstverlening online kunnen aanbieden, moet men gaan werken met een uniform Burger Service Nummer en Bedrijvennummer en wordt een inspanning verwacht om bij te dragen aan de administratieve lastenverlichting voor burgers en bedrijven. 2. Welk standpunt nemen de gezamenlijke provincies en het IPO in ten aanzien van de voorstellen in het Actieprogramma? In paragraaf 2.7 is een samenvatting opgenomen van het IPO-standpunt ten aanzien van de Andere Overheid. In grote lijnen schaart het IPO zich achter de doelstellingen van Andere Overheid en ziet men de voorgenomen veranderingen als een wenselijke ontwikkeling die provincies ook zelfstandig zouden moeten nastreven. 3. Wat gebeurt er als wij ons niet voorbereiden op de Andere Overheid? Paragraaf 2.8 behandelt de consequenties van een strategie om de gevraagde veranderingen te negeren. Deels zal dit onmogelijk worden gemaakt door voorgenomen wettelijke bepalingen die stellen, dat bedrijven niet meer informatie hoeven op te geven die al bekend is bij een overheid. Deels zal een provincies handelen in strijd met een zorgvuldigheidsplicht. Deels moet een provincie rekening houden met imagoschade. Maar het belangrijkste dat men mist zijn de grote voordelen die voortvloeien uit een integraal en overheidsbreed toepassen van de verschillende veranderingen. 4. Hoe stellen we de juiste prioriteiten? Hoofdstuk 3 geeft hulpmiddelen om risicoafwegingen te maken bij het definiëren en prioriteren van interne ICT- en veranderingsprojecten. Criteria zoals de mate van wettelijke plicht, bijdrage aan provinciale beleidsdoelstellingen, besparingspotentieel en mate van realiseerbaarheid, kunnen aan de hand van een voorgestelde methodiek gescoord worden en kunnen leiden tot een prioritering van de projecten
10
5. Welke rol kan interbestuurlijke samenwerking spelen bij het doorvoeren van de gewenste veranderingen? Samenwerking bij het realiseren van de doelstellingen uit het Andere Overheid-programma kan grote voordelen opleveren voor afzonderlijke provincies. De handreiking besteedt met name in hoofdstuk 6 veel aandacht aan zowel bestaande als mogelijk zelf aan te gane samenwerkingsverbanden. Zo worden onder de vlag van het e-Provincie programma een aantal gemeenschappelijke hulpmiddelen ontwikkeld om met name de e-dienstverleningsdoelstellingen dichterbij te brengen.
Voor provinciemanagers De managers in de provincie zullen de benodigde veranderingen moeten organiseren. Voor hen komen, naast de ook voor bestuurders relevante vragen, onder andere de volgende vragen aan de orde: 1. Wat moet er opgepakt worden binnen de provincie? Om te bepalen hoe de eigen provincie ervoor staat en wat er dient te worden opgepakt, is een inventarisatie hulpmiddel opgenomen in hoofdstuk 3. Dit hulpmiddel helpt bij het bepalen van de processen waar bijvoorbeeld basisregistraties een rol zullen gaan spelen en een grote impact hebben, hoe de ICT momenteel aansluit bij de organisatie-ontwikkeling en met welke mate van weerstand rekening dient te worden gehouden bij het oppakken van potentiële veranderingsprojecten. 2. Waar beginnen we? De inventarisatieaanpak is bedoeld als een aanloop voor het definiëren en prioriteren van projecten. Er is een prioriteringsmethodiek opgenomen waarmee de projecten kunnen worden gescoord en kunnen worden. 3. Welke extern gedicteerde deadlines zullen bepalend zijn voor de interne aanpak? Met name rond de invoering van de basisregistraties zijn door het rijk streefdata afgegeven vanaf wanneer de basisregsitratiewetten van toepassing zullen zijn en de processen van provincies hier mee om moeten kunnen gaan. Deze zijn in een tabel in paragraaf 2.4 opgenomen. Voor de meeste registraties is begin 2007 een cruciale datum.
11
4. Hoe zorgen we voor de aansluiting tussen de ontwikkelingen en vereisten op ICT-gebied en de rest van de organisatie? De veranderingen zoals nagestreefd in het programma Andere Overheid hebben een hoog ICT-gehalte. Het is echter gevaarlijk ze enkel en alleen als ICT-projecten te benaderen. De ontwikkeling van de ICT hangt in hoge mate samen met de ontwikkeling van de organisatie. Om te zorgen dat de discrepantie tussen beiden niet te groot wordt is de I-scan als een hulpmiddel opgenomen om aan de hand van het INK-model te bepalen waar ook in organisatorisch opzicht uitdagingen liggen voor het management. 5. Welke keuzen hebben we bij het aansluiten op de basisregistraties? Provincies hebben zelf geen taak in het beheer van één van de basisregistraties. Zij zullen dus altijd een samenwerkingsovereenkomst met andere beheerders moeten aangaan om te kunnen beschikken over de gegevens uit de basisregistraties. Globaal zijn er twee modellen om die samenwerking aan te gaan. Men neemt gegevens af op ad hoc basis, wanneer naar aanleiding van bijvoorbeeld een aanvraag men voor één geval de basisregistratiegegevens wenst te checken, of men neemt een abonnement waarmee men periodiek een update krijgt van alle mutaties in een vooraf opgegeven bereik. Welk model het handigst is, hangt van de situatie en het gebruik af. 6. Welk beveiligingsniveau moeten we kiezen bij verschillende vormen van online dienstverlening? Bij digitale dienstverlening is identificatie en authenticatie complexer dan bij gewone loket of postafhandeling van aanvragen. De mate van identificatie en authenticatie ofwel het te kiezen beveiligingsniveau, kan worden bepaald aan de hand van in paragraaf 5.4 opgenomen checklists. 7. Uit welke maatregelen kunnen we kiezen bij het beveiligen van online dienstverlening? Het na te streven beveiligingsniveau zoals vastgesteld bij de vorige vraag, kan worden gerealiseerd aan de hand van verschillende technieken of combinaties van technieken. Welke keuze wijs is in welke situatie wordt eveneens in paragraaf 5.4. behandeld.
12
8. Welke collega provincies kunnen als voorbeeld dienen voor de bij de eigen provincie door te voeren veranderingen? In de gehele handreiking zijn casebeschrijvingen opgenomen van projecten die bij verschillende provincies lopen of hebben gelopen en die als voorbeeld kunnen dienen bij het onderwerp dat ze illustreren. Bij de meeste casebeschrijvingen zijn ook contactgegevens opgenomen van de personen die u verder kunnen helpen. 9. Op welke onderdelen kunnen we de aansluiting zoeken bij reeds bestaande initiatieven? De provincies zijn gezamenlijk al een aantal projecten gestart om de doelstellingen van de Andere Overheid dichterbij te brengen. De verschillende samenwerkingsprojecten worden verspreid over de handreiking behandeld. Ook wordt stilgestaan bij de wijze waarop u kunt aansluiten bij en profiteren van deze projecten. 10. Hoe maken we een interbestuurlijke samenwerking tot een succes? Samenwerken bij het realiseren van de Andere Overheid-doelstellingen kan een moeizaam traject zijn. Hoofdstuk 6 geeft praktische tips om de effectiviteit van een samenwerkingsverband te vergroten, het vertrouwen tussen samenwerkingspartners te bevorderen en de juiste vorm te kiezen voor een samenwerkingsverband.
Voor provinciemedewerkers Ervan uitgaand dat de medewerkers in de provincie uiteindelijk de veranderingen moeten invoeren en er mee moeten gaan werken, komen voor hen, naast de eerdergenoemde vragen ook de volgende vragen aan de orde in de handreiking: 1. Hoe kan de huidige stand van zaken worden geïnventariseerd? De handreiking reikt een werkwijze aan om de transactievolumes, de noodzaak om basisregistraties te koppelen en verschillende andere aspecten te inventariseren aan de hand van de provinciale productencatalogus. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van een speciaal hiervoor ontworpen spreadsheet. Deze spreadsheet maakt analyse van de verschillende aspecten eenvoudig door een automatische koppeling die is ingebouwd met het recent ontwikkelde provinciaal referentiemodel.
13
2. Welke provinciale producten/diensten kennen het grootste volume? Voor degenen die een inventarisatie bij de eigen organisatie niet kunnen uitvoeren is, op basis van eerder verzameld inventarisatiemateriaal, in paragraaf 3.1 een indruk opgenomen over de dienstverleningsstromen naar soort product/dienst, doelgroep en beleidsterrein bij benadering in veel provincies zal zijn verdeeld. 3. Welke gegevens zullen de verschillende basisregistraties gaan bevatten? Bij de beschrijving van de basisregistraties in paragraaf 2.4 en in de bijlagen is een overzicht opgenomen van de gegevens die per basisregistratie centraal c.q. buiten de provinciale organisatie zullen worden verzameld en beheerd. 4. Welke wettelijke regels zijn er van toepassing op de beveiliging van online dienstverlening? Paragraaf 5.4. beschrijft de wettelijke regelingen die van toepassing zijn op de beveiliging van online dienstverlening. Aan de orde komen de Wet op de elektronische handtekening, de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (Webv) en de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). 5. Waar kunnen we ons verder informeren als we meer willen weten? Aan het einde van ieder hoofdstuk is een paragraaf opgenomen met informatie voor iedereen die meer wil weten over de behandelde onderwerpen. Waar mogelijk zijn weblinks opgenomen naar relevante internetsites en downloadable documenten. Ook adressen en telefoonnummers van betrokken instanties zijn opgenomen evenals literatuurverwijzingen voor de stukken, die niet via het internet zijn te downloaden.
Voor de rest van ons De handreiking is niet alleen nuttig voor bestuurders, managers en medewerkers van provincies. In principe gelden de uitgangspunten van het Actieprogramma Andere Overheid ook voor andere bestuurslagen en overheden. De kennis, tips en voorbeelden in deze handreiking kunnen daarom ook voor anderen die hun organisatie moeten voorbereiden op de modernisering van de overheid zeer relevant zijn.
14
1. Inleiding Morgen begint Vandaag. Onder deze titel presenteert het programma e-Provincies een handreiking voor provincies om zich vandaag al te kunnen voorbereiden op de overheid van morgen. Door een aantal recente en verstrekkende beleidsinitiatieven van het Rijk zullen de komende jaren bijzondere eisen aan de bedrijfsvoering van provincies worden gesteld. Eisen, die veel verder gaan, dan de ontwikkelingen waaraan wij de afgelopen decennia gewend zijn geraakt. Zo zal iedere provincie binnen enkele jaren geen gegevens meer mogen vragen aan bedrijven en burgers die al op andere plekken binnen de overheid bekend zijn. Zij zullen voor essentiële informatie gebruik moeten gaan maken van zogenaamde basisregistraties, die allen buiten hun eigen organisatie worden beheerd. Deze ontwikkeling zal enorme voordelen op het gebied van efficiency, effectiviteit en kwaliteit van dienstverlening met zich meebrengen. Wel vergt deze ontwikkeling aanpassingen van de primaire processen van een provincie. Daarbij komt ook nog het rijksstreven om 65% procent van de overheidsdienstverlening in 2007 via internet te kunnen afdoen. Ook van de provincies wordt verwacht dat zij alles in het werk zullen stellen om deze 65% te halen. Gezien de ingrijpendheid en de omvang van deze ontwikkelingen is het voor provincies essentieel om zich nu al te verdiepen in wat dit alles gaat betekenen voor de eigen bedrijfsvoering en het ICT-beleid. Beide doelstellingen maken deel uit van het Actieprogramma Andere Overheid, een initiatief van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Thom de Graaf. De Andere Overheid belooft de grote sprong voorwaarts te zijn in de modernisering van het openbaar bestuur. De maatregelen die in dit programma zijn opgenomen kunnen na invoering: •
de administratieve lasten voor burgers en bedrijven aanzienlijk verlagen;
•
het beleid van overheden aanzienlijk effectiever maken, door bijvoorbeeld betere informatievoorziening en fraudepreventie;
•
de bedrijfsvoering van overheden aanzienlijk efficiënter en dus goedkoper maken, omdat bijvoorbeeld op minder plaatsen registraties hoeven te worden bijgehouden en de kans op fouten afneemt.
15
Voorbereiden op de Andere Overheid De voorliggende handreiking heeft niet voor niets de subtitel ‘Voorbereiden op de Andere Overheid’ meegekregen. De handreiking maakt duidelijk wat er gaat veranderen en hoe provincies daarop in kunnen spelen. Dit wil niet zeggen dat er maar één manier is om je op de Andere Overheid voor te bereiden. Het voorbereiden is een ontdekkingstocht die iedere provincie voor zichzelf moet ondergaan. De handreiking wil duidelijk maken dat het geen eenzame tocht hoeft te zijn. Op veel plekken is men al enthousiast aan de gang gegaan en kunnen we leren van elkaar. Ook zijn er goede gelegenheden om de handen ineen te slaan en als provincies gezamenlijk de volgende stap te nemen in de modernisering van de overheid. De handreiking laat u in de keuken kijken van de enthousiaste voorlopers en doet suggesties voor de aanpak in uw eigen provincie. De handreiking is bedoeld voor zowel bestuurders als managers en medewerkers van provincies. Aan bestuurders geeft het een breed inzicht in de verantwoordelijkheden die zij hebben voor de invoering van de Andere Overheid in de eigen provincie. Aan managers en medewerkers reikt het concrete instrumenten en voorbeelden aan om de implementatie mogelijk te maken. Voor alle betrokkenen zijn uitgebreide verwijzingen opgenomen naar literatuur en andere informatiebronnen die kunnen helpen bij de voorbereiding.
Opzet van de handreiking De handreiking Morgen begint Vandaag probeert te informeren, te inspireren, te prikkelen en te waarschuwen. Wat gaat er precies veranderen, en wat wordt er van de provincies verwacht? Hoe gaan andere provincies ermee om? Waar kunnen we elkaar helpen? Wat gebeurt er als we niets doen? Allemaal vragen, die wij een plaats hebben gegeven in de navolgende hoofdstukken. We hebben de materie opgedeeld in drie delen. Het eerste deel gaat in op de vraag waarop moeten provincies zich voorbereiden. Het levert een overzicht van de beleidsafspraken in het kader van de Andere Overheid die van invloed zijn op de provinciale bedrijfsvoering. Daarnaast is in dit deel de beschrijving opgenomen van de verschillende basisregistraties, de discussie over administratieve lastenverlichting, de digitale handtekening en het Europese beleid dat van invloed is. De vraag wat een en ander betekent voor de eigen provincie wordt behandeld in deel 2. Aan de hand van een positiebepaling wordt inzichtelijk gemaakt hoever de provincie al op weg is naar de Andere Overheid. Daarnaast helpt dit deel prioriteiten te stellen in de aanpak. Deel 3 gaat in op de
16
daadwerkelijke implementatie. Daarbij wordt gewerkt vanuit de drie centrale thema’s in de handreiking, basisregistraties, digitaal loket en samenwerking. In de bijlagen is veel achtergrondmateriaal opgenomen waarnaar in de hoofdteksten wordt verwezen.
Samenbrengen van bestaande initiatieven en bronnen De handreiking brengt op vele vlakken reeds voor en door provincies ontwikkelde methodieken en oplossingen samen. Zo wordt voortgebouwd op het beleidsmatig gebruik van productencatalogus, het provinciaal referentiemodel, diverse e-Provincieprojecten zoal digitaal loket, e-Formulieren en shared services. Daarnaast wordt teruggevallen op de best practices zoals die geïnventariseerd zijn in het rapport Winst met ICT voor Provincies en de KPMG-eGovernment benchmark. Ook door andere overheden ontwikkelde hulpmiddelen komen aan bod zoals de door het Ministerie van BZK ontwikkelde methodiek voor het bepalen van beveiligingsniveaus van webservices.
Waar gaat deze handreiking niet over De handreiking is geen handboek. Het geeft geen blauwdrukken en voorgekookte recepten over hoe de toekomstige provincie moet worden ingericht. De handreiking pretendeert dan ook niet uitputtend te zijn. Het abstractieniveau is zo concreet mogelijk gehouden waarbij zo dicht mogelijk is aangekropen tegen bestaande beleidsstukken waaruit de doelstellingen en ambities rondom de modernisering van de bedrijfsvoering van de overheid blijken. We hebben geprobeerd de materie te beschrijven vanuit de positie van de gemiddelde a-technische bestuurder en/of manager, die antwoorden wil op vragen als wat komt er op me af, wat betekent dat voor mij en mijn bestuurlijke portefeuille en/of de werkprocessen waar ik verantwoordelijk voor ben en hoe kan ik me voorbereiden? We gaan dan ook niet in op specifieke beleidsterreinen van provincies, behalve ter illustratie van bepaalde principes en best practices. De handreiking is ook niet bedoeld als een boek over ICT-techniek. Daar waar een meer inhoudelijke verdieping wenselijk kan zijn, zijn weblinks en literatuurverwijzingen opgenomen.
17
Over de makers De handreiking is opgesteld als onderdeel van de leergang e-Provincies. Deze door het ROI georganiseerde opleiding om beleidsmedewerkers bekend te maken met de informatiseringsmogelijkheden in het provinciaal bestuur, vraagt van de deelnemers dat zij een praktijkcase met elkaar opzetten en uitvoeren. Drie deelnemers aan de leergang hebben er voor gekozen om als praktijk case in samenwerking met en onder begeleiding van het adviesbureau Zenc de handreiking samen te stellen.
18
DEEL I: Waarop voorbereiden De eerste vraag die wij willen beantwoorden in deze handreiking is de vraag wat er nu op provincies afkomt waarop zij zich dienen voor te bereiden. Welk nieuw rijksbeleid vraagt een adequaat antwoord van de provincies en hoe hangt een en ander samen?
2. Rijks- en provinciaal beleid op gebied van ICT en dienstverlening
2.1
Inleiding
In de afgelopen decennia is het besef doorgedrongen dat ook overheden aanzienlijk kunnen profiteren van de nieuwe mogelijkheden die de informatietechnologie biedt. Deze bewustwording is langzaam op gang gekomen maar leidt in een steeds sneller tempo tot veranderingen in het openbaar bestuur. Ook in het rijksbeleid ziet men een intensivering optreden, die de invloed van ICT steeds dominanter en ingrijpender laat zijn. Dit is duidelijk te volgen in de toename van het aantal beleidsnota’s en adviesrapporten over overheid en ICT.
Een greep uit de beleidsnota’s uit het recente verleden Was er in 1994 al sprake van een Nationaal Actieplan Elektronische Snelwegen (NAP), in 1998 kreeg dit een vervolg in de nota Actieprogramma Elektronische Overheid: Een efficiëntere en effectievere overheid op de elektronische snelweg. In 1999 kwam de regering voor het eerst met een nota waarin een integrale visie op de rol van ICT in de samenleving werd verwoord. In deze nota met de naam ‘De Digitale Delta: Nederland oNLine1’ werden een aantal pijlers onderscheiden waarop onze toekomstige informatiesamenleving zou moeten steunen. Onder deze pijlers van beleid bevonden zich al het aanpassen van de regelgeving aan het toenemende elektronische verkeer (pijler D) en de inzet van ICT in de publieke sector (pijler E). Deze inzet was gericht op (1) verbeteren van de externe dienstverlening, (2) het intern functioneren van de overheid en (3) de voorbeeldwerking van de overheid. In 2000 kwam minister van Boxtel met de nota contract met de toekomst waarin onder andere de belofte werd gedaan om nog binnen de kabinetsperiode van Paars II 25% van alle overheidsdienstverlening online moet kunnen worden aangeboden. In oktober 2001 kwam de zogeheten ‘bouwstenennotitie’ uit waarin 1 Ministerie van Economische Zaken (1999). De Digitale Delta, Nederland oNLine. Den Haag, Ministerie van Economische Zaken.
21
de drie bouwstenen, basisregistraties, authenticatie infrastructuur en digitaal loket centraal werden gesteld in het denken. Dit was ook de periode dat meerdere adviescommissies uitkwamen met nota’s over de veranderingen die ICT zowel in de samenleving als in de overheid tot gevolg hadden. De meest bekende zijn de commissie Wallage (commissie Toekomst Overheidscommunicatie, uit 2001) en de commissie Docters van Leeuwen (eenmalige adviescommissie ICT en Overheid, ook uit 2001). Beide commissies deden vergaande voorstellen tot modernisering van de overheid en herdefiniëring van de rol tussen overheid en burgers.
De Europese Unie als aanjager Het zijn niet alleen de ambities van de Nederlandse regering die de druk opschroeven om als provincie te moderniseren, ook de Europese bestuurslaag draagt zijn steentje bij. In het jaar 2000 hebben de regeringsleiders in Lissabon met elkaar uitgesproken dat Europa binnen 10 jaar de meest concurrerende kenniseconomie van de wereld moet worden. Daarbij wordt de voorbeeldrol van de overheid als een belangrijke succesfactor beschouwd bij het realiseren van de ambitieuze doelstelling. Op Europees niveau zijn in dit verband afspraken gemaakt om in 2002 al 25% van alle overheidsdienstverlening online te hebben en in 2007 zelfs 65%. Ook zijn in Brussel richtlijnen aangenomen die doorwerken in de lokale regelgeving, zoals de richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie2.
Met de komst in 2002 van de kabinetten Balkenende I en II zijn de ontwikkelingen gecumuleerd tot de benoeming van een aparte minister voor bestuurlijke vernieuwing, die zijn ambities heeft neergelegd in het Actieprogramma Andere Overheid.
2.2
Actieprogramma Andere Overheid
Het Programma Andere Overheid is een programma van het kabinet Balkenende II met als doel de hele overheid efficiënter en beter te laten werken. Het programma valt onder Thom de Graaf, vice-premier en minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Het kabinet Balkenende II wil een overheid die beter in staat is de grote maatschappelijke problemen adequaat aan te pakken. Om dit te bereiken kijkt de overheid kritisch naar zichzelf: naar haar taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Maar ook naar de kwaliteit van de uitvoering van het 2 Zie RICHTLIJN 2003/98/EG VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie.
22
overheidsbeleid. Het gaat dan concreet om selectiever en beter presteren voor de burger en het bedrijfsleven. Doelgericht, van acceptabele kwaliteit en zonder rompslomp. Ook de interne organisatie en werkwijze moeten beter en eenvoudiger. Eind december 2003 heeft het kabinet Balkenende zijn visie op en een Actieprogramma voor de modernisering van de overheid gepresenteerd. Samen vormen ze de uitgangspunten voor een beter functionerende overheid. Dat is nodig, omdat de huidige verhouding tussen de overheid en de burger beter kan en beter moet. Burgers, bedrijven, instellingen en andere maatschappelijke organisaties willen dat de overheid minder regels oplegt en (daardoor) meer ruimte geeft voor eigen initiatief. Ook willen ze dat de overheid efficiënter en sneller werkt, onder meer door slimmer gebruik te maken van ICT. En dat de kwaliteit van het werk, veelal de dienstverlening aan de burger, verbetert. Tenslotte is een veelgehoorde wens dat de overheid niet alles zelf doet, maar meer optrekt met anderen die hun verantwoordelijkheid willen (en moeten!) nemen. Zoals maatschappelijke organisaties, mede-overheidsinstellingen en mondige en vaardige burgers. Om dat alles voor elkaar te krijgen vindt de regering dat er een andere wind moet gaan waaien. Het Actieprogramma Andere Overheid is opgezet om zich daarvoor in te zetten. Het Actieprogramma Andere Overheid telt een groot aantal verbeteracties en initiatieven. In grote lijnen komen ze neer op: •
Een beter presterende overheid: › slimmer gebruikmaken van ICT-toepassingen; › waar voor je (belasting)geld krijgen door gemeenschappelijke bedrijfsvoering; › minder administratieve lasten voor burgers; › verhogen en borgen van de kwaliteit in de uitvoering; › afrekenen op vergelijking daar waar de tucht van de markt ontbreekt;
•
Een selectievere, anders sturende overheid: › minder regels en minder regelen; › slimmer toezicht houden, onder meer door onderlinge afstemming; › herbezinning op taken van de overheid; › herontwerp van de structuur van het Rijk;
23
De doelstellingen van het Actieprogramma zijn onder andere uitgewerkt in de notitie Op weg naar de Digitale Overheid3. Daarin worden zeven samenhangende domeinen onderscheiden waarop de overheid zijn projecten kan baseren. Deze domeinen zijn: •
Elektronische toegang tot de overheid: alle projecten die te maken hebben
•
Elektronische authenticatie: projecten zoals DigiD die zich richten op de online
•
Eenduidige nummers voor personen en bedrijven: het ontwikkelen van een
•
Basisregisters: de introductie van zes basisregistraties.
•
Elektronische identificeringsmiddelen: de ontwikkeling van chipcards al dan
met het ontsluiten van overheidsinformatie. identificatie van burgers en het gebruik van elektronische handtekeningen. burgerservicenummer en een bedrijfsnummer.
niet als onderdeel van de huidige identificatiedocumenten zoals paspoort en rijbewijs. •
Elektronische informatie-uitwisseling: de introductie van de overheidstoegangspoort (OTP) en andere infrastructuren die het berichtenverkeer naar de overheid en tussen overheden kunnen bevorderen.
•
Snelle verbindingen tussen overheidsorganisaties: het zorgen voor breedband verbindingen met hoge capaciteit tussen overheden onderling.
In tabel 2.1 op de volgende pagina is de planning van de verschillende ontwikkelingen op deze domeinen weergegeven3.
3 Presentatie Harry van Zon, Ministerie van BZK ‘Informatiebeleid in de openbare sector: Op weg naar de elektronische overheid: basisvoorzieningen e-overheid’, 13 oktober 2004.
24
Planning
2004
Toegang
2005 - EU richtlijn
openbaarmaking en
hergebruik
vindbaarheid
- abonnementen service
Authenticatie
pilot OTV
- OTV operationeel - stapsgewijze uitrol overheden en middelen
2006 - wettenbank volledig - overheidszoekmachine
2007 - wettelijk verplichte openbaarmaking elektronisch
- verdere uitbreiding - inrichting Gemeensch. Beheer
Nummers
- besluitvorming
- besluitvorming BN
- invoering BSN
- invoering BN
BSN - onderzoek BN Basisregisters
- LRD operationeel
- BBR in TK
- GBA in TK
- BGR/BRA in TK
GBA, BBR, BGR,
- BBR versie 1.0
- beleidsnota
- BBR wet in
- topograf.
BRA, percelen,
basisregisters
topografisch,
werking
kernbestand in TK
- vrijw. invoer
kernbestand,
BGR/BRA
overigen
- BR nietingezetenen
Identificatie
besluitvorming
invoering kaart
introductie
biometrie
voor EU/EER
chipcard
ingezetenen Informatie-
OTP versie 1.0
uitwisseling
verplichte elektr.
invoer XBRL in
beheer OTP door
aangifte
jaarrekeningen
GBO
ondernemers Beheer
- tijdelijk beheer
voorbereiding GBO - besluitvorming en
OTV/OTP - kwartiermaken GBO
Figuur 2.1: Geplande ontwikkelingen voor de Andere Overheid
regelgeving GBO - oprichting
uitbesteding operationeel beheer
25
Aparte speerpunten gericht op de lagere overheden Het Actieprogramma Andere Overheid kent ook een specifieke actielijn die betrekking heeft op lagere overheden, waaronder de provincies. Actielijn 4 stelt dat de overheid haar relaties met provincies en gemeenten gaat vernieuwen. Er zal ten eerste flink worden gesaneerd in het aantal specifieke uitkeringen. Een groot deel zal worden overgeheveld naar het provinciefonds of het gemeentefonds. De uitkeringen die blijven bestaan zullen worden gebundeld in een beperkt aantal brede doeluitkeringen. De commissie Brinkman heeft eind oktober 2004 in haar rapport ‘Anders gestuurd, beter bestuurd’ advies gegeven aan de regering om het aantal specifieke uitkeringen terug te brengen van de huidige 155 tot 22. De regering beraadt zich momenteel op een standpunt. Ten tweede zal worden gestreefd naar meer ketenregie tussen de overheidsinstanties. Concreet zal het kabinet zich inzetten om binnen het jeugdbeleid een model voor ketenregie te ontwikkelen. Als laatste onderdeel van actielijn 4 wil men benchmarking tussen overheidsinstanties stimuleren. Dit zou betekenen dat provincies structureel moeten gaan meedoen in benchmarks waarin hun prestaties op diverse gebieden kunnen worden vergeleken, ter bevordering van het eigen leervermogen en de transparantie naar buiten toe.
2.3
Uitbouw van het digitale loket
In 2007 streeft de regering er naar dat 65% van alle overheidsdienstverlening via het internet moet kunnen worden afgehandeld. Deze doelstelling is een afgeleide van de doelstelling die Europese regeringsleiders hebben afgesproken tijdens het Portugees voorzitterschap in Lissabon in 2000. In het eEurope programma wordt het streven uitgesproken om Europa tot de meest concurrerende kenniseconomie van de wereld te maken. Overheden dienen in dit streven een voorbeeldrol te vervullen door onder andere de eigen ICT en digitale dienstverlening goed op orde te hebben. De vorderingen worden periodiek gemeten.
26
Sinds 1 juli 2004 is de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (Webv) in werking getreden. Hierdoor is in de Algemene wet bestuursrecht een extra afdeling (afdeling 2.3) opgenomen, die het mogelijk maakt dat burgers en bedrijven onder bepaalde voorwaarden berichten met elkaar kunnen uitwisselen. In deze nieuwe regeling kunnen provincies kenbaar maken dat zij digitaal ontvangen berichten als rechtsgeldig beschouwen. Voorwaarde is wel dat ook de burger c.q. het bedrijf waarmee men correspondeert kenbaar heeft gemaakt dat men digitaal wil communiceren. Interprovinciale moderniseringstrajecten In de zomer van 2002 hebben de provincies een intentieverklaring getekend waarin ze uitspreken tot begin 2007 gezamenlijk een aantal acties op te zetten om het digitale loket dichterbij te brengen. Onder het programma e-Provincies is in dat verband een project e-Dienstverlening gestart. Het project e-Dienstverlening werkt momenteel aan het implementeren van de provinciale productencatalogus bij iedere provincie. Daarnaast wordt gezamenlijk onder de werktitel e-Formulieren, gewerkt aan het ontwikkelen van standaard online formulieren die voor iedere provincie beschikbaar zijn. De formulieren zijn niet identiek voor alle provincies; wel worden ze in een centrale database opgeslagen zodat andere provincies ze kunnen hergebruiken. In dit project participeert de helft van de Nederlandse provincies. Het doel is om 30 e-Formulieren per provincie beschikbaar te hebben in 2005.
Faciliteren van elektronische communicatie Voor het uitbouwen van het digitale loket zijn voorzieningen nodig, waarmee burgers en bedrijven zich kunnen identificeren en toegang kunnen krijgen tot overheidsdiensten. Ook interactie tussen overheid en burger en bedrijf dient mogelijk gemaakt te worden4. DigiD kan hierbij helpen. DigiD is een gemeenschappelijk systeem voor overheidsinstellingen. Het stelt ze in staat om de identiteit te verifiëren van klanten die gebruikmaken van hun elektronische diensten. Op dit moment kan dat doordat DigiD die gebruikers een unieke gebruikersnaam en een wachtwoord toekent. Om gebruik te maken van de elektronische dienst van een overheidsinstelling, voeren zij hun gebruikersnaam en wachtwoord in. Is die combinatie bekend bij DigiD, dan stuurt het systeem de overheidsinstelling een bevestiging van de identiteit van de gebruiker. Is die instelling een gemeente, dan geeft DigiD daarbij het A-nummer van de gebruiker. 4 Denk hierbij aan het doen van transacties met de overheid, zoals het aanvragen van een vergunning. 5 Stichting ICTU: programmabureau DigiD, Toolkit DigiD 2005, 23 december 2004.
27
Gaat het om een instelling op sociaal-financieel gebied, dan krijgt ze het sofinummer. En in het geval van een zorginstelling stuurt DigiD het ZIN-nummer. Al snel zal DigiD ook toegang bieden tot andere verificatiemiddelen, zoals de pincode per sms en de middelen die worden gebruikt voor internetbankieren. DigiD voor de burger was voorheen bekend onder de naam Nieuwe Authenticatie Voorziening (NAV) en Burgerpin. DigiD voor bedrijven en DigiD voor de overheid waren voorheen bekend onder de naam Overheid Toegang Voorziening (OTV). DigiD is een initiatief van een groep instanties die bestaat uit de Belastingdienst, het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI), het College van Zorgverzekeringen (CvZ), de Informatie Beheer Groep (IBG), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). DigiD wordt gesteund door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en het Ministerie van Economische Zaken. Vanaf januari 2005 zal de Belastingdienst het beheer van DigiD tijdelijk op zich nemen, totdat er een definitieve beheerorganisatie is opgezet. De contacten met de overheid kunnen reiken van het verstrekken van standaardinformatie tot het doen van transacties tussen overheid en burgers of bedrijven. Binnen de DigiD zijn verschillende beveiligingsniveaus mogelijk. Niet voor alle transacties is immers het hoogste beveiligingsniveau nodig. Daarom maakt men, naar analogie van Webv onderscheid tussen beveiligingsniveau laag, midden en hoog. Voor het hoogste niveau is er PKI (public key infrastructure). Deze manier van authenticatie kan ingezet worden bij transacties als het aanvragen van een vergunning of subsidies6. Authenticatie door middel van PKI werkt met behulp van een smartcard, die door de gebruiker in een lezer gestoken wordt. Op de smartcard staan verschillende hardwarecertificaten die er voor zorgen dat de afnemer van de dienst zich als een unieke entiteit kan identificeren. Voor beveiligingsniveaus midden en laag kan er gebruikgemaakt worden van gebruikersnaam-password combinaties. Bij de eerste aanvraag van een gebruikersnaam en wachtwoord binnen DigiD door de burger vindt een gegevenscheck plaats. DigiD kijkt of de gegevens zoals opgegeven door de burger overeenkomen met de gegevens die bij de gemeente over deze burger bekend zijn in de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). De activeringscode 6 http://www.bng.nl/bng/pdf/200403Meijer_10-12.pdf
28
voor de voorziening wordt vervolgens door de DigiD via de normale post naar het GBA-adres verstuurd. Deze maatregel zorgt ervoor dat de gebruikersnaam en wachtwoord combinatie bij de juiste persoon terecht komt. In onderstaande tabel7 zijn de verschillende middelen in kaart gebracht die de overheid in gedachten heeft bij de verschillende beveiligingsniveaus en doelgroepen. Tot noch toe zijn hiervan dus de DigiD gebruikersnaam-wachtwoord beveiliging en PKI gerealiseerd. Doelgroep/niveau Burgers
Laag - DigiD/wachtwoord
Midden - Internetbankier-
Hoog eNIK (PKIoverheid)
middelen - SMS - DigiD/PKIsoft Bedrijven
- DigiD LNV/wachtwoord
- DigiD LNV/RABO (pilot)
- DigiD KvKl/wachtwoord
- Internetbankier-
- DigiD Belastingdienst
PKIoverheid
middelen - SMS
Figuur 2.2: Middelen om gestalte te geven aan de verschillende beveiligingsniveaus
Sinds kort is de DigiD operationeel. Er wordt gewerkt aan het gebruik van de voorziening voor bedrijven. Deze uitbreiding zal op korte termijn gerealiseerd zijn. Op dit moment wordt de aansluiting van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en het Programma ICT en Administratieve Lastenverlichting (ICTAL)8 gerealiseerd.
2.4
Gebruik basisregistraties
Een tweede belangrijke ontwikkeling die direct samenvalt met de doelstellingen van het Actieprogramma Andere Overheid is de introductie van zes basisregistraties: 1. basisregistratie personen (GBA) 2. basisbedrijvenregister (BBR) 3. Basisregistratie adressen 4. Basisgebouwenregister (BGR) 5. Basisregistratie Percelen 6. Basiskaart (Top10NL) 7 Ontleend aan presentatie Ronald Houtsma, Programmamanager PKIoverheid/DigiD ‘Is uw provincie klaar voor de elektronische handtekening?’ in Haarlem op 25 november 2004. 8 voor meer informatie over ICTAL, zie www.ictal.nl
29
Een basisregistratie is een registratie die bestempeld is als de unieke bron van een bepaalde gegevensset. In concreto betekent dit dat er bijvoorbeeld een basisregistratie adressen aangewezen wordt. Deze registratie wordt door de gehele overheid gezien – en gebruikt! – als de authentieke bron voor het verkrijgen van adresgegevens. Volgens het principe van de basisregistratie worden gegevens die aan de overheid verstrekt worden eenmalig opgeslagen en meervoudig gebruikt. Burgers en bedrijven hoeven dus niet langer meerdere malen dezelfde gegevens te verstrekken aan de overheid; de overheid recyclet ze gewoon, ongeacht aan welke overheidsinstantie ze verstrekt zijn! In het Actieprogramma Andere Overheid is als kader aangegeven: “belangrijk uitgangspunt voor een betere dienstverlening is het principe van eenmalige gegevensverstrekking. Dat betekent dat aan burgers geen gegevens meer (mogen) worden gevraagd die al binnen de overheid beschikbaar zijn. Om eenmalige gegevensverstrekking mogelijk te maken, moeten hierover binnen de gehele openbare sector afspraken worden gemaakt. Dat geldt met name voor de gegevenshuishouding van de overheid. Voor de basisgegevens over personen, bedrijven, gebouwen, percelen, adressen en geografische basiskaarten wordt dit geregeld door de aanwijzing van verplicht te gebruiken basisregisters, waarvoor uiterlijk in 2007 wetgeving zal zijn ingediend bij de Tweede Kamer. Eenmalige verstrekking zal tevens gelden voor een nog aan te wijzen lijst van andere gegevensbestanden.” Eén partij wordt aangewezen als beheerder van een bepaalde basisregistratie; andere overheidsinstellingen worden verplicht afnemer van deze gegevens. Door middel van een systeem van terugmeldingen kan de afnemende partij aan de beheerder aangeven dat een gegeven uit de basisregistratie wellicht niet langer correct is. Het is aan de beheerder om dit gegeven te verwerken in de basisregistratie en vervolgens weer door te leveren aan alle afnemers. De invoering van een – goed werkend – systeem van basisregistraties leidt tot een grote administratieve lastenverlichting. Burgers en bedrijven hoeven immers niet meer telkens dezelfde gegevens op formulieren van verschillende overheidsinstellingen in te vullen. Er wordt een situatie gecreëerd waarin burgers en bedrijven een bepaald gegeven nog maar één maal aan de overheid hoeven te verstrekken9.
9 Kamerstukken II 2002/2003, 26 387, nr.18. 10 Wetgevingsnota Basisregistraties, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 30 augustus 2004.
30
In de Wetgevingsnota Basisregistraties10 wordt daarnaast het navolgende gemeld over het stelsel van basisregistraties. Daarnaast wordt de handhaving van wet- en regelgeving efficiënter en doelmatiger bij de invoering van een stelsel van basisregistraties; iedereen beschikt immers over dezelfde gegevens. Het kabinet kiest daarbij voor wettelijke verankering per basisregistratie en niet voor één wet op de eenmalige gegevensverstrekking, omdat anders de traagste het tempo van invoering van het principe van eenmalige gegevensverstrekking zal bepalen. In de afzonderlijke wettelijke regelingen zullen waar nodig bepalingen worden opgenomen over het verplicht gebruik door overheidsorganisaties. In die wetten zal ook de grondslag voor het mogen gebruiken van de gegevens uit de betreffende basisregistratie moeten worden geregeld. Om te zorgen voor samenhang in het stelsel en voor het zodanig inhoudelijk op elkaar afstemmen van de verschillende wetgevingstrajecten, zullen die juridische aspecten die generiek zijn voor alle basisregistraties uniform geregeld worden. De voordelen op een rij: •
administratieve lastenverlichting voor bedrijven en burgers doordat gegevens slechts eenmalig hoeven te worden verstrekt;
•
het koppelen van gegevens maakt one-stop-shopping voor burgers en bedrijven en een pro-actieve dienstverlening vanuit de overheid echt mogelijk;
•
het koppelen van gegevens maakt het voorkomen, opsporen en bestrijden van fraude beter mogelijk;
•
met de gegevens up-to-date en kloppend kan er veel efficiënter worden gewerkt en komt betere informatie beschikbaar voor beleidsontwikkeling, monitoring van de uitvoering van beleid en de democratische controle.
Het onderstaand schema geeft de samenhang tussen de basisregistraties weer. Natuurlijk persoon
Gebouw
Adres
Niet-natuurlijk persoon/bedrijf
Figuur 2.3: Samenhang tussen de basisregistraties
Kaarten
Perceel
31
Volgens de wet wordt er onderscheid gemaakt tussen natuurlijke personen die rechten hebben en niet-natuurlijke personen zoals bedrijven, overheden, kerkgenootschappen, verenigingen en stichtingen. Niet natuurlijke personen worden bestuurd door natuurlijke personen. Zowel natuurlijke als niet natuurlijke personen moeten volgens de wet altijd gevestigd zijn op een adres. Een adres vertegenwoordigt een gebouw. Soms kunnen in één gebouw meerdere adressen zijn gevestigd (bijv. flats). Omgedraaid kan een adres meerdere gebouwen bestrijken (bijv. een fabrieks- of onderwijscomplex). Aan het adres is ook een perceel gekoppeld. Zowel gebouwen als percelen kennen coördinaten die hun plaats op de landkaart bepalen. En zo zien we dat alle basisgegevens die de overheid nodig heeft van burgers en bedrijven gevangen kunnen worden in dit stelsel van basisregistraties. De totstandkoming van vier van de zes basisregistraties is onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van VROM gesteld. Het betreft hier de basisregistraties voor kaarten, gebouwen, percelen en adressen. Daarnaast is er de basisregistratie personen die onder verantwoordelijkheid van agentschap BPR11 van het Ministerie van BZK valt. De zesde registratie is het basisbedrijvenregister, dat onder verantwoordelijkheid van ICTAL (Ministerie van EZ) valt. In onderstaand schema staan de verschillende data waarop de basisregistraties ingevoerd moeten zijn. Soort registratie
Afkorting
Datum wettelijke invoering
BR personen
GBA
1-1-2007
BR bedrijven
BBR
1-3-2007
BR adressen
BRA
Medio 2009
BR gebouwen
BGR
Medio 2009
BR percelen
Kadaster
1-3-2007
Basiskaart
GKB
1-3-2007
Figuur 2.4: Data waarop de verschillende basisregistraties ingevoerd moeten zijn
11 BPR staat voor Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten. Dit agentschap van het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties is onder andere verantwoordelijk voor het GBA-stelsel in Nederland. Voor meer informatie zie www.bprbzk.nl
32
Basisregistratie personen Soort gegevens
Persoonsgegevens van alle ingezetenen in Nederland
Organisatie
Ministerie van Binnenlandse Zaken, Agentschap BPR
Projectleider
Mevr. Mr. J. Boussevain (senior beleidsmedewerker BPR)
E-mail
[email protected]
Het huidige GBA-stelsel is op 1 oktober 1994 in werking getreden. In het GBA worden door de verschillende Nederlandse gemeenten persoonsgegevens bijgehouden van haar inwoners. Nieuwe mogelijkheden van ICT vormden in 2001 aanleiding voor het kabinet om de commissie Snellen in te stellen voor advies over de wijze waarop de GBA-stelsel in de toekomst zou moeten worden ingericht om als dé authentieke bron voor persoonsgegevens te functioneren. Kern van het advies was om de toegankelijkheid van de GBA voor GBA-gebruikers in de (nabije) toekomst te verbeteren door de GBA online benaderbaar te maken, om de flexibiliteit van de GBA-stelsel te vergroten en de kwaliteit van de GBA-gegevens te optimaliseren. Het advies van de commissie is vertaald naar een architectuurmodel voor het toekomstig GBA-stelsel. In lijn met het rapport van de commissie Snellen is ervoor gekozen om het bestaande startpakket verder te ontwikkelen en in te voeren. De verstrekking van GBA-gegevens zal conform de adviezen van de Werkgroep Startpakket in de toekomst op één punt geconcentreerd worden12. Hierdoor zullen afnemers van GBA-gegevens (bevoegde overheden en instanties) voortaan 24 uur per dag en 7 dagen per week directe toegang hebben tot de gehele GBAgegevensset. Hiertoe zal een zogenaamd Startpakket voor Gegevensverstrekking (SpG) worden ontwikkeld. De modernisering is noodzakelijk om de snelheid in de informatieverstrekking te vergroten, de flexibiliteit van de systeemaanpassingen te verhogen en de kwaliteit in de gegevensverstrekking te verbeteren.
Basisregistraties adressen en gebouwen Soort gegevens
Persoonsgegevens van alle ingezetenen in Nederland
Organisatie
Ministerie van Binnenlandse Zaken, Agentschap BPR
Projectleider
Mevr. Mr. J. Boussevain (senior beleidsmedewerker BPR)
E-mail
[email protected]
12 Zie o.a. www.gba.nl, onder nieuws, bericht 22 april 2004.
33
In maart 2003 heeft het kabinet de verantwoordelijkheid voor de totstandkoming het Basis Gebouwen Register en de Basisregistratie adressen belegd bij de minister van VROM als coördinerend bewindspersoon voor de geo-informatie. Gemeenten zullen zorg moeten dragen voor een BGR en BRA conform de wettelijke grondslagen. Uitgangspunt is daarbij dat de gemeenten zelf hun binnengemeentelijke informatievoorziening moeten organiseren en faciliteren. Uiteraard moeten zij ook voor hun binnengemeentelijke communicatie de BGR en BRA hanteren. Bij de wettelijke invoering wordt namelijk het gebruik van gegevens uit de basisregistraties voor gebouwen en adressen verplicht. Voor de landelijke en andere bovengemeentelijke afnemers moet daarom een landelijke voorziening worden ingericht. Dit is niet zozeer een technologisch vraagstuk (een landelijke directory, een centraal bestand met een kopie van alle gegevens en/of een stelsel van elektronisch berichtenverkeer zijn allemaal technisch mogelijk), maar vooral een bestuurlijk/organisatorisch vraagstuk13. VROM heeft daarom een gespreksronde gehouden langs de belangrijkste belanghebbenden (afnemers en potentiële beheerpartijen) met onderwerpen als: samenhang met andere basisregistraties, aansluiting bij bestaande organisaties verantwoordelijkheid voor het stelsel etc. Bij alle partijen – niet één uitgezonderd – bleek het principe en de noodzaak van de totstandkoming van een landelijke voorziening voor de BGR en BRA wordt onderschreven.
Basisbedrijvenregister Soort gegevens
Alle bedrijven en instellingen in Nederland op vestigingsniveau
Organisatie
Ministerie van Economische Zaken/ICTAL
Projectleider
N. Boerma
E-mail
De huidige gegevensbestanden van de toekomstige gebruikers van het BBR verschillen in grote mate in kwaliteit, actualiteit en volledigheid. Nu hebben gebruikers vaak meerdere bronnen nodig om de gezochte informatie bij elkaar te krijgen. De oorzaak hiervan ligt in de manieren waarop de bedrijfsgegevens bij de 13 Fuld, Marthe; Rietdijk, Marcel: ‘Met zijn allen recht op het doel af: De strategie voor de implementatie van de basisregistraties voor adressen en gebouwen’, Ministerie van VROM, Den Haag, april 2004.
34
verschillende overheidsinstellingen verzameld en beheerd worden. In bepaalde gevallen is er niet de beschikking over een volledig bedrijvenbestand, in veel gevallen worden gegevens zelf verzameld en in andere gevallen worden gegevens uit meerdere bronnen gecombineerd. De huidige gegevensuitwisseling tussen de verschillende overheidsinstellingen loopt bovendien in veel gevallen niet vlekkeloos, omdat uiteenlopende definities worden gehanteerd door de verschillende overheidsinstellingen, waardoor het integreren van de gegevens van anderen in de eigen bestanden moeizaam verloopt. Een gezamenlijke noemer ontbreekt. In een batenonderzoek (ECORYS-NEI) zijn de jaarlijks terugkerende baten van de invoering van het BBR geschat op ten minste 43 miljoen euro14. Daarnaast is er nog sprake van een incidentele baat ter grootte van 15,8 miljoen euro, die voortkomt uit het wegvallen van de kosten om verschillende deelbestanden samen te voegen tot één bestand. Niet kwantificeerbare baten zijn bijvoorbeeld fraudevermindering en de indirecte en externe effecten die het BBR op zal leveren voor het bedrijfsleven en voor de kwaliteit van de beleidsvorming van de overheid. De startversie BBR (versie 1.0) is onder regie van het Ministerie van Economische Zaken ontwikkeld in samenwerking met vier partijen. Dit zijn: •
Belastingdienst (BD);
•
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS);
•
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV);
•
Vereniging van Kamers van Koophandel en Fabrieken (VVK).
Het technisch beheer van BBR versie 1.0 is belegd bij de Vereniging van Kamers van Koophandel. De realisatie, het beheer en de exploitatie worden op basis van een convenant tussen de deelnemende partijen uitgevoerd. De startversie overbrugt de periode totdat een wettelijk verankerd BBR operationeel is15. De realisering van de BBR wordt daarmee sterk afhankelijk van de voortgang van het wetgevingtraject. Eind 2003 waren de integratie- en ketentests in de ontwikkelomgeving van de Startversie BBR afgerond. De eerste partijen worden binnenkort aangesloten op het BBR. Het BBR zal vorm krijgen door een uitbreiding van de inschrijvingsverplichting in het handelsregister.
14 ECPRUS-NEI, Actualisatie baten Basisbedrijvenregister, Rotterdam, augustus 2003. 15 Brief Tweede Kamer, Voortgangsrapportage programma ICT en Administratieve Lastenverlichting (ICTAL), 27 mei 2004.
35
Basisregistratie percelen Soort gegevens
Kadastrale registratie percelen en kadastrale kaart
Organisatie
Ministerie van VROM
Projectleider
Mr. Ir. P.M. Laarakker
E-mail
De minister van VROM is verantwoordelijk voor de geo-basisregistraties in het stelsel (adres, gebouwen, perceel en kaarten). Binnen het ministerie is de Dienst Kadaster en Openbare Registers verantwoordelijk voor de ontwikkeling van de basisregistratie Percelen. Het doel van de basisregistratie is het bieden van inzicht in de rechtstoestand en de ligging van onroerende zaken in Nederland. De Basisregistratie percelen bestaat uit: •
Kadastrale registratie;
•
Kadastrale kaart.
Het Kadaster houdt ook de registratie van schepen en luchtvaartuigen bij. Deze is van een ander karakter dan de kadastrale kaart en registratie en zal daarom niet worden meegenomen bij de Basisregistratie percelen, tenzij op korte termijn blijkt dat dit heel makkelijk toch wel kan. Binnen het Ministerie van VROM is een project gestart om de Basisregistratie percelen om te vormen tot een authentieke registratie. Doel van het project is daarom om de Basisregistratie percelen aan alle 12 eisen van authentieke registraties, zoals geformuleerd door het programma Stroomlijning Basisgegevens, te laten voldoen. Er is een verkenning gedaan van de huidige registratie en welke maatregelen nog moeten worden genomen om te kunnen spreken van een echte authentieke registratie. Uit dit onderzoek bleek dat de Basisregistratie percelen al voldeed aan een flink aantal eisen. Zo is de registratie bij wet geregeld, is er duidelijkheid over aansprakelijkheid, is er eenduidigheid over de verdeling van kosten, is er duidelijkheid over inhoud en bereik, zijn er sluitende afspraken en procedures tussen houder en afnemers, is er een goed systeem van kwaliteitsborging, is vastgelegd hoe afnemers worden betrokken bij besluitvorming en is de zeggenschap over de registratie eenduidig belegd. De registratie mist echter nog een aantal andere punten, zoals met betrekking tot de terugmeldingsplicht. Het project richt zich nu op
36
het aanpassen van wetgeving om de basisregistratie Percelen daadwerkelijk om te vormen tot een authentieke registratie. De planning voor het project is dat er in 2005 een conceptwetsvoorstel klaar is. In 2005 zullen ook de relaties met anderen en de inpassing van de registratie in het stelsel worden bezien.
Basisregistratie kaarten Soort gegevens
Kaartgegevens
Organisatie
Ministerie van VROM/Kadaster
Projectleider/coördinator
Mw. M. Fuld
E-mail
[email protected]
Met het in werking treden van de Kadasterwet per 1 januari 2004 zijn de taken en de producten van de Topografische Dienst Kadaster in de wet vastgelegd. De wet gaat er van uit dat het Geografisch Kernbestand per 1 januari 2006 objectgericht beschikbaar is en dat de actualiteit is verhoogd naar een tweejaarlijkse bijhouding. Daarvoor is, ter onderscheiding van TOP10Vector de productnaam TOP10NL geïntroduceerd. De Basisregistratie kaarten wordt concreet ingevuld door middel van TOP10NL. In de toekomst zou deze registratie mogelijk kunnen uitgroeien tot een Geometrisch basisbestand, waar dan deel van uitmaken de Top10NL, de perceelskaart, de rijksdriehoeksmeting en uiteindelijk ook de GBKN. De objecten in deze registraties kunnen digitaal aan elkaar worden gekoppeld en fungeren als een ‘schaalloze’ kaart. Het Kadaster heeft de wettelijke basis voor de uitvoering van een aantal taken in dit kader. De ambtenaren van VROM treden voor de basisregistraties ‘kaarten’ en ‘percelen’, namens de minister, op als opdrachtgever in de richting van het Kadaster.
37
2.5
Burgerservicenummer/bedrijvennummer
Om de dienstverlening aan burger en bedrijf inderdaad te kunnen optimaliseren, is het van wezenlijk belang dat personen en bedrijven als unieke entiteiten te identificeren zijn. Je moet immers wel weten dat je het over dezelfde persoon hebt, voor gegevens gekoppeld kunnen worden. Voor burgers wordt hiertoe een burgerservicenummer (BSN) ontwikkeld; voor bedrijven zal er een bedrijvennummer komen. Het gaat om één nummer, bedoeld om zeker te weten over wie je het hebt, qua getal hetzelfde De burger gebruikt het BSN bij ieder loket van de overheid (frontoffice) en alle instellingen met een publieke taak als zij persoonsgerelateerde informatie uitwisselen (backoffice). Het stelsel zal op een nationaal niveau worden geborgd, en verder uitgebreid worden naar de sectoren en op lokaal niveau. Juridisch zal het BSN verankerd worden in een Wet op het BSN. Daarnaast komt er een Nationale Vertrouwensfunctie waarin het gehele stelsel inzichtelijk zal worden gemaakt voor elke burger. De Overkoepelende Beheervoorziening zal dit op nationaal niveau allemaal technisch mogelijk maken. De planning gaat er vanuit dat alles op 1 januari 2006 gereed is. Zo komt er concreet uitvoering aan plannen die al in november 2002 geschetst werden in het advies van de tafel ‘Persoonsnummerbeleid in het kader van identiteitsmanagement’, ook wel genaamd het advies van de Tafel Van Thijn16. Op 1 januari 2006 zal door gemeenten begonnen worden met de uitgifte van het BSN. In 2005 zal de besluitvorming rondom het bedrijvennummer plaatsvinden, waarna in 2007 tot invoering overgegaan zal worden. Het bedrijvennummer (BN) zal uitgegeven gaan worden door het Bedrijvenloket van Ictal en onderdeel uit gaan maken van het Basisbedrijvenregister.
2.6
Administratieve lastenverlichting
In actielijn 2 van het Actieprogramma Andere Overheid is het streven neergelegd om de administratieve lasten van burgers en bedrijven met 25% te verminderen. Onder administratieve lasten worden verstaan de kosten die burgers en bedrijven moeten 16 http://www.elo.nl/haagse-it/content/verslag02.htm
38
maken om te kunnen voldoen aan informatieverplichtingen naar de overheid en waarvoor men geen compensatie ontvangt. Uit diverse metingen die de afgelopen periode zijn uitgevoerd komt naar voren dat de administratieve lasten momenteel ongeveer € 17 mld. bedragen. Dit is circa 3,6% van ons bruto nationaal product. De omvang van de administratieve lasten begint daarmee een directe bedreiging te vormen voor onze internationale concurrentiepositie en onze welvaart. De regering wil een reductie van administratieve lasten realiseren die in 2007 moet zijn opgelopen tot € 3 mld. Dit gebeurt door deels de regelgeving te vereenvoudigen en deel effectief gebruik te maken van nieuwe technologieën. In de eerste categorie past de instelling van de adviescommissie Toetsing Administratieve Lasten (ACTAL), die ieder wetsvoorstel gevraagd en ongevraagd kan toetsen op bureaucratische bijeffecten. In de tweede categorie is onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Economische Zaken het programma ICTAL opgezet. Het programma ICTAL, dat opgezet is om administratieve lastenverlichting met behulp van ICT te stimuleren en te bereiken, richt zich op vier belangrijke initiatieven die vallen onder het programma Andere Overheid: 1. de ontwikkeling van het Basisbedrijvenregister (zie vorige paragraaf); 2. de ontwikkeling en bouw van de overheidstransactiepoort (OTP); 3. de ontwikkeling en bouw van het digitale bedrijvenloket; 4. de stroomlijning van de statistiekuitvraag bij bedrijven door het gebruik van ICT (EGS). De overheidstransactiepoort De overheidstransactiepoort (OTP) is het digitale loket waarlangs bedrijven zoveel mogelijk transacties en informatieverplichtingen richting de overheid kunnen afdoen. De overheids transactie poort, kortweg OTP, ondersteunt en bevordert de elektronische communicatie tussen bedrijfsleven en overheden. Het gaat hierbij om een berichtenstandaard voor processen, architectuur en infrastructuur. De OTP moet de nieuwe standaard worden voor communicatie met de overheid. Daarbij hoort ook de ontwikkeling van een elektronische standaard voor berichten. De OTP werkt als het ware als een soort postkantoor. De digitale berichten en eventuele documenten worden verstuurd naar de OTP. Het digitale postkantoor zorgt er vervolgens voor dat de documenten op de juiste plaats terechtkomen en dat de communicatie zo effectief en efficiënt mogelijk verloopt17. Het beheer ligt op dit moment bij de belastingdienst. In 2004 is de OTP in gebruik genomen in logistieke ketens rondom havens en Schiphol18. In het groeipad is aansluiting van steeds meer partijen opgenomen. 17 http://www.ictal.nl/rubriek3.asp?catid=79 18 http://www.rinis.nl/presentaties/2004-Rex%20Arendsen.pdf
39
Ook informatieverplichtingen van bedrijven bestemd voor provincies moeten op termijn kunnen gaan verlopen via de OTP. Het bedrijvenloket Het ICTAL is ook verantwoordelijk voor het zogenaamde Bedrijvenloket. Het bedrijvenloket moet een online informatiebron worden, waar bedrijven alle overheidsinformatie die van toepassing is op bedrijven op één plek kunnen raadplegen. Doordat overheidsinstanties hun krachten bundelen in het digitale Bedrijvenloket, kunnen ondernemers 24 uur per dag op één plaats antwoord vinden op al hun vragen over wetten en regels. Bovendien voorkomt het Bedrijvenloket dat ondernemers langdurig aan de telefoon moeten zitten om informatie in te winnen, dan wel in de rij moeten staan voor de (fysieke) loketten van de diverse organisaties. In de eerste versie van het Bedrijvenloket vinden ondernemers antwoord op vragen over wetten en regels die worden uitgevoerd door de Kamers van Koophandel en de Belastingdienst. Met de uitbreiding van het aantal participanten wordt ook de inhoud van het Bedrijvenloket uitgebreid. De eerste stap is eind september 2004 gezet: sindsdien is een groot aantal vragen over gemeentelijke wet- en regelgeving toegevoegd. In de toekomst zullen ondernemers ook een aantal transacties via het Bedrijvenloket uit kunnen voeren. Het loket wordt daarmee steeds vollediger in de dienstverlening aan ondernemers. Gezien de verschillende diensten die provincies aan bedrijven verlenen is het logisch dat informatie over deze diensten via het Bedrijvenloket beschikbaar komt voor bedrijven. Dit vergt van provincies minimaal dat men samenwerkt in het ICTAL-project Bedrijvenloket. Elektronisch gestandaardiseerde statistiekuitvraag (EGS) bij bedrijven Een vierde en recente loot onder het ICTAL-programma behelst het stroomlijnen en efficiënter maken van de statistiekuitvraag bij bedrijven. Bedrijven worden door verschillende organisaties benaderd om gegevens voor statistische doeleinden te leveren. Aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), maar ook bijvoorbeeld aan bedrijfschappen, brancheverenigingen etc. In veel gevallen zijn bedrijven ook verplicht om deze gegevens te leveren. In dit project, een samenwerkingsproject tussen bedrijfsleven en overheidsorganisaties die informatie verzamelen voor
40
statistische doeleinden, is het doel om via de inzet van ICT de gegevensuitvraag efficiënter te organiseren. Het doel is om instrumenten te ontwikkelen die leiden tot sterke vereenvoudiging en tot een situatie waarin bedrijven een bepaald gegeven maar één maal behoeven te leveren. Het streven is te komen tot de ‘inbouw’ van functionaliteiten voor statistiekuitvraag in bestaande geautomatiseerde systemen die bedrijven gebruiken, bijvoorbeeld voor hun boekhouding, of hun kassasysteem.
2.7
IPO Ambitiedocument 2004-2007
Provincies hebben in een gezamenlijk ambitiedocument drie ontwikkelingsgebieden aangegeven, waarin tot en met 2007 resultaten moeten worden geboekt19. e-Dienstverlening Provincies streven naar het niveau van 45% e-dienstverlening in 2005, oplopend naar 65% in 2007. Bovendien conformeren provincies zich aan het principe van eenmalige gegevensverstrekking door burgers, bedrijven, instellingen aan de overheid, waarna overheidsorganisaties deze gegevens in alle voorkomende gevallen hergebruiken. Voorts werken provincies mee aan de verbetering van de transparantie van de overheid door hun wetten, regels en vergunningen via internet raadpleegbaar te maken. Ketensamenwerking Provincies willen op zoek naar mogelijkheden en aanknopingspunten voor optimalisering van samenwerking in ketens met inzet van ICT. Een goede afstemming met de inhoudelijke beleidssectoren is daarvoor een eerste vereiste. De voorzieningen, die door de overheid (reeds) worden gerealiseerd in haar streven naar deregulering, ontbureaucratisering en verlaging van administratieve lasten, zijn uitgangspunt. Bedrijfsvoering Een aantal basisvoorzieningen, die de komende jaren successievelijk beschikbaar komen, zullen door provincies in de eigen bedrijfsomgeving moeten worden ingebed. Provincies trekken zoveel mogelijk gelijk op waar het om voorzieningen gaat, die bovenstaande doelen m.b.t. e-Dienstverlening en ketensamenwerking ondersteunen. Daarnaast willen provincies daadwerkelijk op zoek naar aanknopingspunten en 19 Tekst ontleend aan Werkplan e-Provincies 2005.
41
kansen voor een gezamenlijk ICT-dienstencentrum voor levering van gemeenschappelijke ICT-diensten aan de provincies zelf. En... Aandacht voor het beheer Provincies zullen de structurele beheerkosten, die het gevolg zijn van het feit dat het programma e-Provincies gerealiseerde producten oplevert, via de reguliere begrotingscyclus regelen. Voor een nadere beschouwing van de provinciale ambities met betrekking tot de ontwikkeling van de e-Provincie leze men het ambitiedocument zelf (te vinden onder www.e-provincies.nl/smartsite1628.htm).
2.8
Uitdagingen t/m 2007 voor de Andere Elektronische Provincie
IPO heeft in reactie op het programma Andere Overheid van het Rijk een eigen programma opgesteld, dat niet hiërarchisch ondergeschikt aan het programma van het Rijk is en dat vanuit de eigen verantwoordelijkheid van de provincies is opgezet. Waar mogelijk wordt echter een parallelle aanpak gekozen en wordt gezamenlijk met het rijk opgetrokken. Het plan van aanpak schetst een viertal projecten waarop de provincies en het IPO zelf aan de slag gaan. Project 1: Verhelderen en uniformeren toezichtrelaties en positionering gedeconcentreerde rijksdiensten ten opzichte van de provinciale organisatie Doel van dit project is het ontwerpen van een eenduidige organisatie van het verticale toezicht en het tegengaan van dubbel toezicht. Als basis hiervoor dienen de voorstellen uit het rapport van de IPO-adviescommissie Geelhoed: één systeem van toezicht (handhaving en inspectie) op basis van de bestuurlijke hoofdstructuur van Rijk, provincies en gemeenten, waarbij de provincies toezicht houden op de gemeentelijke handhaving en inspectie en op die van de waterschappen. Het Rijk is dan toezichthouder op de provincies en is tevens ‘systeemverantwoordelijk’. Beoogd resultaat is een basissysteem dat kan worden toegepast als referentiekader voor sluitend toezicht op alle beleidsterreinen. In het kader van dit project wordt tevens ingegaan op de positionering van de gedeconcentreerde rijksdiensten en wordt de
42
vraag beantwoord (mede in relatie tot het transparant maken van de toezichtrelaties) of bij een andere verdeling van verantwoordelijkheden de provincies de taken kunnen overnemen en welke dereguleringswinst daarmee kan worden geboekt. Er is voor dit project een ambtelijke projectgroep samengesteld onder voorzitterschap van drs. H.H.Sietsma, provinciesecretaris Utrecht. Project 2: Deregulering en vermindering administratieve lasten Dit project beoogt een substantiële vermindering van het aantal provinciale regels en de administratieve lasten. Uitgangspunt voor dit project is dat de effectiviteit en de handhaafbaarheid van het provinciale beleid en de uitvoering daarvan wordt vergroot. Alle provincies maken een plan van aanpak om bestaande provinciale regelgeving tegen het licht te houden en een substantiële reductie van regelgeving en administratieve lasten te bereiken. Begin 2005 verzorgen zij allen een rapportage over de resultaten van hun acties. Op interprovinciaal niveau is een projectgroep geformeerd bestaande uit de twaalf provinciale projectleiders, onder voorzitterschap van mr. H.J. Bolding, provinciesecretaris Groningen. Vanuit deze projectgroep wordt o.m. de inbreng van de provincies in departementale dereguleringsprogramma´s georganiseerd. Project 3: Invoeren van een effectiviteitmonitor Doel is om de beleidsprestaties van de twaalf provincies op een aantalrelevante beleidsterreinen zichtbaar te maken en een jaarlijkse publicatie hierover te verzorgen. Deze publicatie moet in het publieke en politieke debat een bijdrage leveren aan het vergroten van de zichtbaarheid van het provinciaal bestuur. Het plan is om de eerste monitor voorjaar 2005 te publiceren. De kring van provincie-secretarissen heeft hierbij het voortouw. Project 4: Elektronische dienstverlening Een van de mogelijkheden om de kwaliteit van de publieke dienstverlening te verbeteren is het verbeteren van de elektronische dienstverlening, met name aan burgers en bedrijven. De minister voor BVK heeft met de uitvoeringsorganisaties en met VNG en IPO afspraken gemaakt over de realisering van de doelen, die het Kabinet in het programma Andere Overheid met betrekking tot elektronische dienstverlening heeft vastgelegd20. De coördinatie van de inzet van de provincies wordt vormgegeven
43
binnen het programma e-Provincies. De aansturing daarvan vindt plaats door de BOAG e-Provincies. De voorzitter van de BOAG e-Provincies (mr.drs. A. Hazelhoff MBA) treedt op als opdrachtnemer. Het bestuur van het IPO treedt op als opdrachtgever voor het interprovinciaal programma Andere Overheid. Zij stelt het programma vast en bespreekt de voortgang.De kring van provinciesecretarissen treedt op als gedelegeerd opdrachtgever. Het interprovinciaal programma wordt door de kring voorbereid en via het dagelijks bestuur legt de kring regelmatig verantwoording af over de voortgang aan het bestuur van het IPO. Over de voortgang wordt tevens gerapporteerd aan de adviescommissie bestuur. Er is een klein dagelijks bestuur gevormd, dat o.m. bestaat uit de vier projectverantwoordelijken. Het dagelijks bestuur bereidt zo nodig de bespreking in de kring van provinciesecretarissen voor en draagt zorg voor de coördinatie van de contacten met de rijksoverheid. Het secretariaat wordt verzorgd door R. Fredriksz (IPO). De lijst van ontwikkelingen waarin provincies verwacht worden te participeren is hieronder kort samengevat. Provincies moeten: 1. rekening houden met het feit dat zij vanaf ongeveer 2006/2007 niet meer zelf gegevens op mogen vragen bij burgers of bedrijven indien die al bij de overheid bekend zijn in één van de basisregistraties; 2. bereid zijn om via elektronische weg berichten uit te wisselen met burgers en bedrijven; 3. per 2007 ongeveer 65% van hun dienstverlening online hebben; 4. een bijdrage leveren aan de beoogde € 3 mld. administratieve lastenverlichting in 2007; 5. informatieverplichtingen van bedrijven aan de provincie kunnen laten verlopen via de overheidstoegangspoort (OTP); 6. rekening houden met een aanzienlijke inperking van het aantal specifieke uitkeringen; 7. informatie over provinciale producten en diensten voor bedrijven toegankelijk maken via het bedrijvenloket; 8. via benchmarks hun prestaties transparant maken voor derden.
20 zie www.e-provincies.nl/smartsite1329.htm
44
Waarom provincies hiermee aan de slag moeten Er komt veel op de provincie af. Het risico bestaat dat men het overzicht verliest door de veelheid aan maatregelen die genomen dienen te worden. Daarom hebben wij in deze handreiking een en ander nog eens op een rijtje gezet. Nu rijst wellicht de vraag: hoe belangrijk zijn deze ontwikkelingen nu echt? Het antwoord daarop kan in twee woorden samengevat worden: heel belangrijk! Hieronder zetten wij kort uiteen welke kansen u misloopt als u niets doet en wat dat voor de provincie kan betekenen. De voordelen De ratio achter de doelstellingen van het Actieprogramma Andere Overheid en de aanverwante programma’s is dat het openbaar bestuur er beter van wordt. Provincies kunnen met andere woorden flink profiteren indien zij, net als andere overheden, de verschillende initiatieven in hun bedrijfsvoering incorporeren. 1. De provincie hoeft minder kosten te maken voor het registreren en bijhouden van basisgegevens. 2. men heeft aanzienlijk minder werk aan het controleren van de juistheid van gegevens. Dit kan immers bij de aansluiting op basisregistraties of bij een digitale intake van meldingen en aanvragen voor een belangrijk deel geautomatiseerd plaatsvinden. De verantwoordelijke partijen voor de afzonderlijke basisregistraties (waaronder de provincies niet worden gerekend) hebben de opdracht om mogelijke afwijkingen te onderzoeken. 3. Met het breed gebruiken van de dienstverleningsmogelijkheden via het digitale loket kan worden bespaard op voorlichting. Voor steeds minder informatievragen zullen burgers en bedrijven nog daadwerkelijk contact hoeven op te nemen met provinciemedewerkers Digitale communicatie met burgers kan ook veel papierwerk voorkomen. 4. De effectiviteit van veel primaire processen kan toenemen. Door het koppelen van gegevensbestanden, kan zowel de dienstverlening als de handhaving aanzienlijk verbeteren. Behoefteprofielen van klanten kunnen eerder en beter worden herkend, waardoor meer ruimte is voor op maat gesneden dienstverlening. Ook potentiële fraudegevallen komen eerder aan het licht wanneer overheden onderling op de hoogte zijn van elkaars relaties met de verschillende klanten. Ook in de beleidsvorming leiden de ontwikkelingen die geïnitieerd zijn in het kader van de andere overheid tot voordelen. Basisinformatie zal eenvoudiger beschikbaar
45
zijn en van betere kwaliteit zijn. Ook wordt vergelijken tussen provincies onderling eenvoudiger, wat de beleidsinformatie kan verrijken. Maar wat gebeurt er dan als men besluit niets te doen? Juridische sancties Een deel van de verwachtingen zal een verankering krijgen in wet- en regelgeving. Met name de afzonderlijke basisregistratie wetten zullen bepalingen gaan bevatten die het eenmalig opvragen en hergebruik verplicht gaan stellen. Over sancties op overtredingen van deze regels is op het moment van het uitkomen van deze handreiking nog weinig bekend. Het is zeer wel mogelijk dat burgers en bedrijven met een beroep op de basisregistratiewetten kunnen weigeren extra informatie aan te leveren die al in andere registraties staan. Overheidsorganisaties kunnen dan niet weigeren de gevraagde dienst te verstrekken en zouden dan handmatig de ontbrekende informatie op andere plekken moeten gaan zoeken. Mogelijk komen er ook boetes indien men zich niet conformeert aan de regels. Zorgvuldigheidsplicht Maar afgezien van de harde regels begeeft een provincie zich ook op moreel vlak op glad ijs. Als er calamiteiten ontstaan, die voorkomen hadden kunnen worden in het geval een provincie haar informatiehuishouding beter op orde had gehad, dan kan de provincie terecht verweten worden gehandeld te hebben in strijd met haar zorgvuldigheidsplicht. Het onbenut laten van mogelijkheden om de eigen taken efficiënter en effectiever uit te voeren kan zo snel worden opgevat als het veronachtzamen van één of meer van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Imagoschade Het niet-meedoen aan moderniseringsinitiatieven zoals voorgestaan in de Andere Overheid, kan afbreuk doen aan het imago van de provincie of kan juist de vooroordelen, die men nu al heeft over de provinciale bestuurslaag, bevestigen.
46
Winst met basisregistraties voor provincies Ter voorbereiding van de besluitvorming rondom de basisregistraties zijn voor diverse basisregistraties kosten-batenanalyses uitgevoerd. In deze kosten-batenanalyses zijn soms ook schattingen opgenomen van de kosten en baten voor provincies. Zo wordt verwacht dat de invoering van het basisbedrijvenregister de provincies gezamenlijk minimaal € 2 mln. per jaar gaat opleveren. De baten van de invoering van het Basisregister adressen (BRA) en Basisgebouwenregister (BGR) zouden de provincies volgens de berekeningen minimaal € 0,4 mln. gezamenlijk moeten opleveren. Dit zijn alleen de kwantificeerbare efficiencyvoordelen. Daarnaast is nog een grote post Pro Memorie opgenomen voor ‘ad hoc onderzoeken’ en ‘externe effecten overig’ (zie de literatuurlijst voor de verwijzingen)
2.8
Meer weten?
Beleidsnota’s op het gebied van de elektronische overheid De literatuurverwijzing voor het NAP is: Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen (1994), Ministerie van EZ Het Actieplan Elektronische Overheid, Ministerie van BZK (1998) is te vinden op de volgende weblink: http://www.elo.nl/elo/Images/actieprog_elekt_overheid_12-98_tcm70-16092.pdf Het Contract met de Toekomst is nog steeds te downloaden op de volgende weblink: http://www.elo.nl/elo/Images/contract_met_toekomst_tcm70-16074.pdf Het Actieprogramma Andere Overheid -
Het Actieprogramma Andere Overheid heeft een eigen website op www.andereoverheid.nl
-
het Actieprogramma Andere Overheid is te downloaden op de volgende link: www.andereoverheid.nl/NR/rdonlyres/7E33CF36-BAD5-4C19-9FC4FC5656503F47/798/actieprogrammaandereoverheid1.pdf
-
het rapport van de commissie Brinkman ‘Anders gestuurd, beter bestuurd’ is te downloaden op de website van het Ministerie van BZK: www.minbzk.nl/contents/pages/10287/eindrapportandersdefinitieveversie. pdf
47
Basisregistraties -
Algemene informatie over het systeem van Basisregistraties is te vinden op www.stroomlijningbasigegevens.nl
-
De Basisregistraties gebouwen en adressen hebben een plek op de website van het Ministerie van VROM: www.vrom.nl/pagina.html?id=12050&ref
-
Gegevensmodellen BRA en BGR: http://www.vrom.nl/pagina.html?id=12053 Basisbedrijvenregister heeft zijn homepage op http://www.ictal.nl/index.asp?CatId=42
-
BRA, BGR, BR percelen, GKB: http://www.vrom.nl/pagina.html?id=12058
-
De Basisregistratie personen heeft een eigen website op: www.gba.nl
Kosten-Batenanalyses -
De geschatte baten van het Bedrijvenregister zijn berekend in het rapport Actualisatie Baten Bedrijvenregister, ECORIS-NEI, Rotterdam, augustus 2003
-
Hetzelfde is uitgerekend voor de BRA en BGR in het rapport KostenBatenalanalyse BGR en BRA, Ecoris-NEI, Rotterdam, 26 april 2004, te downloaden via de volgende link: http://www.vrom.nl/get.asp?file=docs/basisregistraties/Eindrapport_KBA. pdf
Administratieve Lasten -
Er is een aparte website geopend over het onderwerp administratieve lasten: www.administratievelasten.nl
-
de Adviescommissie Toetsing Administratieve Lasten (ACTAL) heeft een eigen website op www.actal.nl
-
Het EZ-programma ICT en administratieve lastenverlichting (ICTAL) is te bereiken op www.ictal.nl
48
Bedrijvenloket -
Meer informatie over het Bedrijvenloket is te vinden op http://bedrijvenloket.kvk.nl
-
Een voorbeeld van een Bedrijvenloket geïncorporeerd in een website van een overheidsorganisatie is te vinden op de website van de gemeente Zwolle, www.zwolle.nl
Benchmarking -
Het Ministerie van BZK heeft een online kennisbank over benchmarking opgezet onder de naam www.benchmarkingindepubliekesector.nl
-
Informatie over het benchmarkbeleid voor de publieke sector en de interdepartementale werkgroep benchmarking is te vinden op http://www.minbzk.nl/openbaar_bestuur/benchmarken
Deel II: Waar te beginnen
3. Positiebepaling Deel I van deze handreiking heeft in het teken gestaan van de veranderingen die op provincies afkomen. Deel II geeft handreikingen om te bepalen waar men kan beginnen. Dit gebeurt door in eerste instantie te bepalen waar men nu staat, om van daaruit af te leiden welke prioriteiten het eerst dienen te worden opgepakt. De positiebepaling kent een aantal elementen: 1. Stap 1: ten eerste vindt een inventarisatie van de feitelijke situatie van de processen in de provincie plaats. 2. Stap 2: ten tweede worden de beleidsprioriteiten en ambities in kaart gebracht en vertaald naar ICT-uitgangspunten. 3. Stap 3: ten derde wordt een krachtenveld analyse uitgevoerd om te zien welke prioriteiten al bij voorbaat niet haalbaar zijn of juist grote voorrang dienen te krijgen. 4. Stap 4: de uitkomsten van de eerste drie stappen worden vervolgens gebruikt om projecten te definiëren. 5. Stap 5: waarna een proces van prioritering plaats moet vinden om een actieplan of implementatie agenda te kunnen vaststellen. Hieronder worden de verschillende stappen per paragraaf toegelicht.
3.1
Stap 1: Inventarisatie
De inventarisatie heeft tot doel te bepalen waar de voornemens van de andere overheid de grootste impact zullen hebben op de bestaande processen. Hiervoor is een inventarisatie hulpmiddel opgezet dat is gebaseerd op de recentelijk ontwikkelde provinciale productencatalogus. De gemeenschappelijk ontwikkelde productencatalogus onderscheidt circa 130 verschillende producten die min of meer in iedere provincie voor komen. Daarnaast kan iedere provincie de productencatalogus
51
uitbreiden met zijn eigen producten. Per product en achterliggend proces kan zo snel en eenvoudig een aantal zaken zichtbaar worden gemaakt: •
welke producten/processen interactie vereisen met één of meer van de zes basisregistraties;
•
hoe omvangrijk deze producten/processen zijn in termen van: › aantallen producten › capaciteitsbeslag, kosten en opbrengsten › complexiteit (in termen van aantal betrokken partijen mate van standaardiseerbaarheid e.a.);
•
welke beveiligingsniveaus voor deze producten momenteel gelden.
Provinciaal referentiemodel als hulpmiddel bij inventarisatie Bij deze handreiking hoort een Cd-rom met enkele bijlagen. Een van de bijlagen is een Excel-spreadsheet met de provinciale productencatalogus. Deze catalogus is gekoppeld aan het zogenaamde provinciaal referentiemodel. Dit is een matrix van beleidsdoelen (functies) versus beleidsinstrumenten van de provincie, waarin provinciale processen kunnen worden afgebeeld. Het resultaat daarvan wordt ook wel de ‘landschapskaart’ genoemd, een soort topografische ondergrond waarop allerhande thema’s kunnen worden afgebeeld, die op enig moment in de besluitvorming in de provincie aan de orde komen. De inventarisatiegegevens die worden ingevoerd in de Excel-spreadsheet kunnen automatisch zichtbaar worden gemaakt in de landschapskaart van het provinciaal referentiemodel. In de spreadsheet zijn views opgenomen voor: -
aantallen verschillende producten;
-
aantallen verstrekte producten (frequentie);
-
beveiligingsniveaus;
-
kosten;
-
capaciteitsbeslag;
-
complexiteit;
-
gebruik basisregistraties.
De views kunnen de analyse bespoedigen en kunnen behulpzaam zijn bij het definiëren van projecten. Vooral als zij in combinatie met elkaar worden gebruikt.
52
uitvoeren van werken
vergunning verlenen
handhaven
verstrekken van subsidies
partijen stimuleren en coördineren
marketing en PR
participeren in innovatief onderzoek
verwerven van subsidies
bezwaar en beroep
beleidsevaluatie
besturen van bedrijfsprocessen
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
M
N
1
0
1
9
7
9
0
0
1
0
0
0
1
0
0
bevorderen openbare orde
2
0
1
1
2
3
0
0
1
0
0
0
1
0
0
verbeteren verkeersveiligheid
3
1
2
4
6
7
0
0
2
0
0
0
2
0
0
beveiliging tegen wateroverlast
4
0
1
1
2
3
0
0
1
0
0
0
1
0
0
bevorderen kwaliteit water
5
1
1
8
12
7
2
1
1
0
0
0
5
0
0
bevorderen kwaliteit bodem
6
1
1
7
12
6
3
1
1
0
0
0
5
0
0
bevorderen kwaliteit lucht
7
1
0
4
5
4
2
1
1
0
0
0
4
0
0
bevorderen (diversiteit) natuur
8
2
0
10
12
6
6
1
2
0
0
0
6
0
0
beperking geluidsoverlast
9
1
1
6
7
5
3
0
2
0
0
0
3
0
0
ontwikkelen natuur- en recreatiefaciliteiten
10
2
0
9
8
7
6
1
3
0
0
0
4
0
0
bevorderen voldoende passende en
11
0
0
0
0
2
2
1
0
0
0
0
1
0
0
bevorderen leefbaarheid stedelijke gebieden
12
2
1
2
4
4
1
0
5
0
0
0
5
0
0
bevorderen kwaliteit educatie
13
0
0
1
3
5
8
1
0
0
0
0
0
0
0
bevorderen sportdeelname
14
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
bevorderen kwaliteit van de zorg
15
0
1
1
0
0
2
0
0
1
0
0
0
0
0
bevorderen beperking achterstandsposities
16
0
0
1
0
4
6
0
0
0
0
0
0
0
0
bevorderen kwaliteit jeugdzorg
17
0
1
0
1
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
beschermen cultuurhistorische
18
0
0
1
0
3
3
0
0
0
0
0
0
0
0
versterken culturele infrastructuur
19
0
0
1
0
5
7
1
0
0
0
0
0
0
0
zorgen voor evenwichtige
20
2
1
8
7
6
2
0
3
0
0
0
0
0
0
bevorderen duurzame productie
21
0
0
1
1
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
bevorderen verantwoord gebruik gas,
22
0
0
3
4
2
1
0
0
0
0
0
0
0
0
stimuleren economische bedrijvigheid
23
1
2
2
2
5
5
1
1
0
1
0
2
0
0
bevorderen waterkwantiteit voor
24
0
0
1
1
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
instandhouden provinciale infrastructuur
25
1
3
2
3
6
1
0
2
0
0
0
2
0
0
verbeteren bereikbaarheid
26
0
2
2
2
4
1
0
1
0
0
0
1
0
0
reguleren en stimuleren openbaar vervoer
27
0
1
2
2
3
1
0
2
0
0
0
1
0
0
toezien op uitvoering europese programma’s
28
0
0
0
0
1
2
1
0
0
1
0
0
0
0
toezien op lagere overheden
29
0
1
7
4
18
2
3
3
0
0
0
3
0
0
bevorderen transparantie bestuur
30
0
0
0
3
1
0
0
4
0
0
0
4
1
0
toezien op rechtmatige belangen van burgers
31
0
0
1
8
2
3
0
5
0
0
0
10
1
0
versterken cohesie provinciale samenleving
32
0
1
0
0
2
2
1
1
0
0
0
0
0
0
behartigen belangen provincie
33
0
2
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
sociale leefomgeving cultuur bronnen ruimte werken bereikbaarheid toezien
bevorderen aantrekkelijke woon-, werk- en leefomgeving
kwaliteit fysieke leefomgeving
veiligheid
producten per beleidssector
advies uitbrengen
beleidsvoorbereiding A
bestrijden en voorkomen van rampen
Aantal verschillende provinciale
overig
toetsen en goedkeuren plannen van derden
beleidscyclus
betaalbare woonruimte
en landschappelijke waarden
ruimtelijke indeling
water en electra
landbouw en industrie
en organisatie
Figuur 3.1 Voorbeeld van een landschapskaart voor het onderdeel ‘aantal producten’
53
Om van de views optimaal gebruik te kunnen maken dient de provincie per catalogusproduct het aantal verstrekte producten, de kosten per product, het capaciteitsbeslag per product en de complexiteit per product te inventariseren. Tevens kan het huidige beveiligingsniveau van de dienstverlening worden ingebracht en kan deze worden vergeleken met het aanbevolen beveiligingsniveau. Inventarisatie in stappen De inventarisatie kent een aantal onderdelen: 1. aanpassen inventarisatielijst aan eigen productenassortiment; 2. verzamelen van statistieken per product en invullen in inventarisatielijst; 3. analyse en clustering van de gegevens. 1: Aanpassen inventarisatielijst aan eigen productenassortiment De productencatalogus, zoals die in de spreadsheet hulpmiddel is opgenomen, bevat alleen de 128 provinciale producten die generiek zijn voor alle provincies. Deze lijst zal voor de volledigheid aangevuld moeten worden met de voor de eigen provincie specifieke producten. Daarbij is het raadzaam terug te grijpen op de producten zoals die gedefinieerd zijn voor de online versie van de provinciale productencatalogus, welke via overheid.nl kunnen worden ontsloten. 2: Verzamelen van statistieken per product en invullen in inventarisatielijst Het verzamelen van statistieken per product kan op verschillende manieren worden aangepakt, afhankelijk van de inrichting van de registraties bij de eigen provincie: -
Soms kan direct worden teruggevallen op gepubliceerde bronnen zoals het provinciale burgerjaarverslag en de producten/programmabegroting en de financiële jaarrekening.
-
Mogelijk kan een gegevensbeheerder specifieke queries uitvoeren op de verschillende registratiebestanden.
-
Soms zal men bij de afzonderlijke afdelingen de gegevens moeten opvragen voor ieder product. Deze laatste weg is relatief intensief en kan mogelijk leiden tot irritatie bij de aanleverende afdelingen.
Het is aan te raden om in de provinciale registraties de productcodes van de productencatalogus te integreren zodat ook in de toekomst analyses snel en simpel te maken zijn.
54
Eind 2003 heeft een stagiair bij het onderzoeksbureau Dialogic in het kader van haar afstudeeropdracht een inventarisatie uitgevoerd van de dienstverlening bij de provincies Overijssel, Utrecht en Noord-Brabant21. Uit deze eerste uitgebreide inventarisatie kwam het volgende beeld naar voren over het gebruik en de verdeling van de diverse producten: Afgenomen producten
Adviezen en begeleiding 6%
Beschikkingen 3%
Ontheffingen en verzoeken 3% Meldingen 42%
Subsidies 9%
Aanvragen en vergunningen 16%
Klachten en bezwaarschriften 21%
Aanvragen per aandachtsgebied Verkeer en vervoer 0,8% Recreatie en natuur Bouw, wonen en RO 2,2% 9,2% EZ en landbouw Cultuur en educatie 0,2% 1,2% Zorg en welzijn 2,7%
Milieu, water en bodem 83,7%
21 Scriptie ‘De Elektronische Provincie: een verkennend onderzoek naar e-dienstverlening en e-participatie binnen de provincie’, Wai-Wah Liu, januari 2004.
55
Verdeling diensten over klanten van de provincie
Medeoverheden 23%
Inwoners 9%
Organisaties 68%
Figuur 3.2, 3.3 en 3.4 Gemiddelde verdeling van aanvragen bij 3 provincies over 2002
Uit de inventarisatie komt naar voren dat bedrijven nog steeds de grootste groep klanten van de provincies zijn, dat bijna 84% van verstrekte producten betrekking heeft op het beleidsterrein Milieu, Water en Bodem, en dat Meldingen samen met klachten en bezwaarschriften goed zijn voor ruim 63% van alle verstrekte producten.
Frequentie analyse bij de provincie Utrecht Er zijn diverse redenen om producten en diensten elektronisch aan te bieden. Eén ervan is omdat het product of de dienst zo vaak wordt afgenomen, dat er financiële voordelen kunnen worden behaald en dat er veel klanten baat bij hebben. Daarom is het nuttig om een frequentie analyse te houden: welke producten en diensten worden nu het meeste afgenomen bij de provincies? In 2003 heeft een stagiaire bij het adviesbureau Dialogic een dergelijke analyse gehouden bij de provincies Noord-Brabant, Overijssel en Utrecht (figuren 2.1 t/m 2.3). Deze analyse is uitgevoerd op basis van de jaarrekening. Bij de provincie Utrecht zijn deze cijfers getoetst tegen de jaarrekening 2003 en het Burgerjaarverslag 2003. Hieruit kunnen de volgende conclusies worden getrokken: circa 10 producten/diensten zorgen voor het merendeel van de dienstverlening van de provincies. Bij de provincie Utrecht waren dit: • meldingen, vooral grondwateronttrekking (550), afvaltransporten (inmiddels reeds bij alle provincies geautomatiseerd en uitbesteed), Flora en Faunawet (87), de Boswet (90)
56
en de Verordening natuur en landschap (66); • Klachten, vooral milieuklachten (1685) en klachten over wegen (200) en openbaar vervoer (540); • Subsidies, vooral voor monumenten (70), kunst en cultuur (200) en wegen, verkeer en vervoer (Gebundelde doeluitkering, 150). In absolute aantallen worden bij de provincie Utrecht ca. 600 subsidies per jaar verleend. Het aantal aanvragen wordt niet bijgehouden; • Vergunningen, vooral milieuvergunningen (190); • Erkenningen en goedkeuringen, vooral verklaring van geen bezwaar voor het verlenen van bouwvergunningen (430); • Ontheffingen en vrijstellingen, vooral bij de Flora- en Faunawet (87) en de Verordening natuur en landschap (36); • Bezwaarschriften (80).
In deze gevallen is de frequentie analyse uitgevoerd door het analyseren van de jaarrekening en het burgerjaarverslag. Deze methode is vrij bewerkelijk. Het is waarschijnlijk efficiënter om de frequentie analyse tijdens de implementatie van de provinciale producten en diensten catalogus (PPC) te doen. Bij de implementatie van de PPC moet worden geïnventariseerd wie binnen de organisatie verantwoordelijk is voor welk product, zodat de juiste link kan worden gelegd tussen de website overheid.nl en de provinciale website. Tijdens deze implementatie kan vrij makkelijk aan de contactpersonen gevraagd worden hoe vaak elk product voorkomt. De inventarisatie levert een aantal globale inzichten op. Wij raden dan ook aan om niet te lang stil te staan bij de nauwkeurigheid van diverse in te vullen parameters. Gezien de aard en het doel van de inventarisatie is het belangrijk dat men op hoofdlijnen een indruk heeft van de omvang van de verschillende parameters, dan dat men dit precies moet weten. De nauwkeurigheid kan mogelijk worden bewaard voor een vervolgonderzoek, waarin de uiteindelijke prioriteiten nader worden uitgepluisd. In de bijlage en de spreadsheet instrument staat toegelicht wat met de verschillende parameters wordt bedoeld. 3: Analyse en clustering van de gegevens De inventarisatie van de gegevens is bedoeld om over informatie te kunnen beschikken op basis waarvan betere kwaliteit besluiten kan worden genomen. De
57
views uit het inventarisatiehulpmiddel leveren daaraan een belangrijke bijdrage. Door producten te clusteren vanuit diverse invalshoeken kunnen ze gecombineerd worden tot potentiële verbeterprojecten. Clustering kan potentieel plaatsvinden op basis van: -
doelgroep;
-
proces/ICT-systeem (zie ook het landelijk referentiemodel);
-
onderdeel van de provinciale organisatiestructuur;
-
mate van gebruik van basisregistraties;
-
per beleidsveld;
-
kosten/Capaciteit;
-
baten voor de provincie;
-
verschillen in beveiligingsniveaus;
-
complexiteit van de producten/productieprocessen.
Welke clustering het meest voor de hand ligt is afhankelijk van het doel van de clustering. Wil men bijvoorbeeld kijken wat specifiek gedaan moet worden op het gebied van basisregistraties, dan ligt het voor de hand een clustering te maken op basis van de mate van gebruik van basisregistraties. Zou de provincie haar pijlen willen richten op een specifieke doelgroep, dan ligt het meer voor de hand een clustering te maken op basis van doelgroep.
3.2
Stap 2: ICT in lijn brengen met de provinciale beleidsspeerpunten
In de hedendaagse schoolboeken over de ICT en organisatieontwikkeling wordt er vanuit gegaan dat de ICT-keuzen in een organisatie een afgeleide moeten zijn van de primaire doelen die een organisatie probeert na te streven. Informatie is één van de productiefactoren die worden ingezet om de doelen te bereiken. De praktijk leert echter dat de ICT in organisaties in het algemeen en bij overheden in het bijzonder een eigen leven dreigen te gaan leiden. Het verband tussen bijvoorbeeld ICTinvesteringen en het provinciale beleid dreigt daardoor soms zoek te raken. Als onderdeel van de positiebepaling in de eigen provincie en als voorbereidende stap op het definiëren en prioriteren van ICT-projecten is het daarom van belang voor de eigen provincie in kaart te brengen in hoeverre het huidige ICT-beleid nog in de pas loopt met de primaire beleidsdoelen van de provincie.
58
Om te bepalen in hoeverre het provinciaal informatiebeleid nog in lijn is met de provinciale beleidsdoelen kan gebruik worden gemaakt van het INK@ICT-model, het INK-model voor informatie.
Het INK@ICT-model Het INK@ICT-model is een aanvulling op het INK-management model. Het INK@ICTmodel veronderstelt net als het INK-managementmodel dat de ICT in iedere organisatie zich ontwikkeld volgens een vast patroon van opeenvolgende fasen. Iedere fase heeft zijn eigen kenmerken. Hoe meer de kenmerken van de informatiehuishouding van een organisatie passen bij een hogere fase in het INKmodel voor informatie, hoe geavanceerder de informatiehuishouding van een organisatie is. Fase 1
Fase 2
Fase 3
Fase 4
Fase 5
Activiteit
Proces
Systeem
Keten
Transformeren Informatiemaatschappij
Nationale informatieinfrasctructuur Sectorale netwerken
Volgroeid
Beheersing
3 Netwerkorganisatie 1 afdeling
2 organisatie
a sector
b nationaal
c internationaal
Start
Integratie
Grensoverschrijdend
Nationale
Internationale
Uitbreiding
Gegevensbeheer
Sectoraal
gegevens-
gegevens-
gegevensbeheer
uitwisseling
uitwisseling
Nationale
Wereld
standaardisatie
standaardisatie
Figuur 3.5: De ontwikkelingsfasen van de informatiehuishouding van een organisatie in relatie tot de ontwikkelingsfasen volgens het INK-management model.
59
In figuur 3.5 is een combinatie te zien van de ontwikkelingsfasen van de informatiehuishouding (volgens het Nolan+-model22) en van de organisatie (volgens het INKmodel). De koppeling van beide modellen maakt het mogelijk uitspraken te doen over de mate waarin organisatie en informatiebeleid in overeenstemming zijn met elkaar. In fase I (activiteit georiënteerd) is er geen sprake van een uitgewerkte informatiestrategie en –beleid. Ook wordt geen gebruikgemaakt van gegevensstandaarden en is de organisatie in hoge mate eiland geautomatiseerd. Men heeft immers een sterk intern afdelingsperspectief, gericht op het zo goed mogelijk verrichten van de dagelijkse taken en activiteiten, en maakt daarbij gebruik van zlosse applicaties. In fase II (proces georiënteerd) is de informatievoorziening gebaseerd op gegevensgerichte toepassingen. De afzonderlijke eilanden worden gekoppeld, gegevens worden breed in de organisatie gedeeld en sturing van de informatie-voorziening is gebaseerd op de samenhang van de verschillende functionaliteiten. Computernetwerken verbinden de verschillende afdelingen. Fase III (systeem georiënteerd) wordt gekenmerkt door samenwerking op strategisch niveau met directe ketenpartners in de informatieketen. Het informatiebeleid is op die samenwerking afgestemd, er zijn gegevensstandaards en de omgeving bepaalt in hoge mate de (informatie)strategie van de organisatie. Keteninformatisering is de richting in fase IV (keten georiënteerd). Met alle ketenpartners in de informatieketen wordt samengewerkt en er wordt aansluiting gezocht bij nationale standaards. Gegevens worden gestroomlijnd door middel van basisregistraties en bij het uitwisselen van gegevens wordt gebruik gemaakt van onder andere verwijsindexen. Tenslotte zijn overheidsorganisatie in fase V (excelleren en transformeren) open en transparante netwerkorganisaties met de burger aan het roer. Gegevens worden dan ook niet langer beheerd door één of meerdere instanties maar door de burger zelf. Het INK@ICT-model veronderstelt dat de ontwikkeling van de informatiehuishouding zich parallel ontwikkelt met de andere kenmerken van het INK-management model te grote afwijkingen in fase/niveau tussen de aandachts- en resultaatgebieden in zowel het INK@ICT-model als in het INK-managementmodel duiden op potentiële probleemgebieden.
De I-scan Op basis van de in de vorige paragraaf besproken uitgangspunten rondom de samenhang tussen het INK@ICT-model voor informatie en het INK-management model is voor de overheid23 een hulpmiddel ontwikkeld, waarmee in de eigen 22 De ontwikkelingsfasen van het Nolan+-model hebben als basis gediend voor het INK@ICT-model.
60
organisatie kan worden bepaald in welke groeifase men zit. Met de zogenaamde I-scan kan de ontwikkeling van de informatisering worden vergeleken met de ontwikkeling van de rest van de organisatie.
Organisatie
Resultaten
ICT-beleid
ICT-processen (ITIL)
Leiderschap ICT-organisatie
ICT-strategie &
Waardering door klanten en leveranciers van de ICT-diensten
ICT-eindresultaten
Waardering door I-medewerkers
I&A-personeel
Functionaliteiten Gegevens
Waardering door maatschappij
ICT-Infrastructuur Leren & verbeteren
Figuur 3.6: De invulling van de aandachts- en resultaatgebieden in het INK@ICT-model
Per aandachtsgebied en per ontwikkelingsniveau is onderscheid gemaakt in strategie (richten), tactiek (inrichten) en operaties (verrichten). Op het niveau van ‘richten’ wordt naar de koers van de informatievoorziening gekeken en in welke mate het verantwoordelijke management hier aandacht voor heeft. Op het niveau van ‘inrichten’ wordt gekeken naar de aansluiting van de organisatie van de informatievoorziening met de koers van de informatievoorziening. Het niveau van ‘verrichten’ kijkt naar de uitvoering van de informatievoorziening aansluitend op de ingezette koers en de organisatie hiervan. Net als in het INK-managementmodel ligt in de koppeling van de blauwdruk van de organisatie (de organisatiegebieden) met de geleverde resultaten (de resultaatgebieden). Uit analyse van bijvoorbeeld de waardering door klanten kan worden besloten tot aanscherping van beleid en strategie en herontwerp van processen. Aan de kant van de informatievoorziening lijkt dit niet anders. Ook hier zou bijvoorbeeld de waardering van (interne) klanten moeten kunnen leiden tot aanscherping van het informatiebeleid. 23 Het INK@ICT-model met de bijbehorende I-scan zijn in opdracht van het Ministerie van BZK door het adviesbureau Zenc ontwikkeld. Inmiddels worden de scans ook door derden uitgevoerd zoals het programmabureau EGEM, dat de gemeenten ondersteunt met het bevorderen van de elektronische overheid.
61
De uitkomsten van de I-scan kunnen worden gebruikt om de positie van de informatievoorziening van de organisatie te bepalen – nadat de positie van de organisatie zelf eerst met behulp van het generieke INK-managementmodel in kaart is gebracht. Kern van de diagnose is dat de bepaling van de positie door middel van discussie en consensusvorming tot stand komt, waarbij medewerkers uit verschillende lagen van de organisatie deelnemen. Het voordeel van een dergelijke benadering is tweeledig. Ten eerste worden mensen uit verschillende lagen daadwerkelijk betrokken bij de ontwikkeling van de organisatie. Ten tweede wordt een gezamenlijk beeld gecreëerd van de huidige situatie van de organisatie en de zaken die voor verbetering vatbaar zijn. In onderstaande figuren is een positiebepaling van een organisatie te zien, eerst met behulp van het reguliere INK-model, daarna met behulp van het INK@ICT-model.
INK-managementmodel scan
Fase I
Fase II
Fase III
Fase IV
Leiderschap
speler
spelverdeler
coach
bruggen-
afdeling
primair proces
geheel
n.v.t.
beschrijven
samenhang
Fase V
bouwer Beleid, Strategie Processen
keten continu verbeteren
Mensen
uitvoerder
meedenker
zelfsturend
extern samenwerk
Middelen
I-scan I-strategie & beleid
Toepassingen
Gegevens
n.v.t.
los zand
planmatig
Fase I
Fase II
Fase III
Fase IV
ontbreekt
prim.
directe
info-keten
processen
ketenpartners
los
afdeling
meerjaren
funct.
service
component
architect
architect.
based
organisatie
sector
keten
Infrastructuur
geen
LAN
WAN
WWW
ICT-organisatie
niet ingericht
Operat. ITIL
Tactische ITIL
Strategisch ITIL
Fase V
Figuur 3.7: Uitkomsten van een scan op basis van het INK-managementmodel en op basis van de I-scan bij dezelfde organisatie, maken duidelijk waar het ICT-beleid uit de pas loopt.
62
De I-scan werkt met een serie vragenlijsten met stellingen die door (ICT-)medewerkers moeten worden beoordeeld. Er zijn zes matrices opgesteld met op de horizontale as de ontwikkelingsfasen van de informatievoorziening en op de verticale as de deelgebieden richten, inrichten en verrichten. In de vijftien vakken waaruit een matrix bestaat, staan stellingen geformuleerd die kenmerkend zijn voor de informatievoorziening in die fase. Fase I
Fase II
Fase III
Fase IV
Fase V
Onze organisatie
In het informatie-
Onze organisatie
Onze organisatie
De functionele
schaft toe-
beleidsplan is een
ziet de functionele
ziet de functionele
architectuur
passingen aan
functionele
architectuur als
architectuur als
van onze keten
op moment
architectuur
onderdeel van
onderdeel van
behoort aantoon-
van behoefte.
ontwikkeld.
de gemeen-
de gemeen-
baar tot de beste
schappelijke
schappelijke
ter wereld.
functionele archi-
functionele archi-
tectuur van onze
tectuur van de
directe keten-
totale informatie-
partners in de
ketens.
informatieketen.
Tabel 3.8: Voorbeeld matrix toepassingen, niveau richten
De stellingen dienen van links naar rechts te worden doorgelezen en beoordeeld. De beoordeling vindt plaats door een score van nul tot en met tien toe te kennen naarmate een stelling meer van toepassing is. Deze individuele scores vormen de basis voor de discussie. Iedere deelnemer aan de positiebepaling wordt gevraagd toe te lichten welke redenatie achter de score zit. Naar aanleiding van deze discussie mogen deelnemers hun individuele scores nog aanpassen. Voor het bepalen van de scores op de resultaatgebieden is een soortgelijke methodiek gekozen. Als de I-scan goed wordt uitgevoerd ontstaat een overzicht van de aandachtsgebieden waar ICT organisatie en beleid uit de pas lopen en potentieel management aandacht vragen. Tevens helpt de analyse om beter te kunnen inschatten welke projecten zinvol en noodzakelijk zijn en welke projecten mogelijk een groter afbreuk risico hebben omdat ze bijvoorbeeld te ver vooruitlopen op de rest van de organisatie.
63
De beschrijving van de werking van de I-scan, evenals de bijbehorende vragenlijsten kunnen worden verkregen bij het EGEM-programma van het ICTU. De documenten zijn onder andere te downloaden van de website van het programmabureau ELO (www.elo.nl).
3.3
Stap 3: Bepaling houding organisatie en draagvlak
Het succes van de noodzakelijke en wenselijke veranderingen in het kader van de Andere Overheid-doelstellingen zal voor een belangrijk deel afhangen van het draagvak dat waarop de veranderingen kunnen rekenen bij de belanghebbenden. Om het draagvlak te kunnen bepalen, dienen de stakeholders in kaart gebracht te worden. Stakeholders zijn personen/instanties die een direct of indirect belang hebben bij het op te starten project. Het is van cruciaal belang dat op voorhand de belangen van de verschillende stakeholders zo goed mogelijk in kaart gebracht worden. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden in stakeholders die direct betrokken zijn bij het project en dus directe invloed uitoefenen en andere stakeholders, zowel zichtbaar als onzichtbaar. Dit onderscheid is weergegeven in het rechter plaatje. Op de verschillende assen van de figuur zijn vervolgens de verschillende stakeholders in kaart te brengen, zoals in het linker plaatje bij wijze van voorbeeld gebeurd is. Beleid
Beleid
Financiers Sponsors
Onzichtbaar
Intern
Opdrachtgever Leveranciers Input
Zichtbaar
Extern
Direct
Toetsers Gebruikers
Staf managers
Output
Input
Output
Klanten Medewerkers
Beheerders
Derden
Uitvoering
Figuur 3.9: Schematische weergave van het stakeholdersveld
Uitvoering
64
Als we bijvoorbeeld kijken naar de as die loopt van beleid naar uitvoering, komen we als eerste financiers en sponsors tegen, zowel intern als extern. Deze personen hebben hun eigen belangen bij een project. Zo kan een sponsor bijvoorbeeld een bestuurder zijn die herkozen wil worden omdat hij goede resultaten heeft geboekt op een bepaald vlak. Bij het opstarten van een project en het verkennen van het draagvlak, moet men er dus achter komen wat de belangen van deze bestuurder zijn en op welke manier het project in zijn/haar straatje past. Als we de as helemaal naar beneden aflopen, komen we de medewerkers tegen. Hun belangen komen niet perse overeen met de belangen van voornoemde bestuurder. Desalniettemin moet er bij de medewerkers ook draagvlak zijn danwel gecreëerd worden. De conclusie mag dus zijn dat de belangen die de verschillende stakeholders hebben goed in kaart gebracht én gemanaged worden, het liefst zo vroeg mogelijk. Als de belangen duidelijk zijn, kunnen de daaruit voortvloeiende projectrisico’s in kaart gebracht worden. De invloed dient bepaald te worden in termen van aard, kracht, basis (wettelijk/financieel/capaciteit) en belang. De risico’s kunnen dan in kaart gebracht worden in onderstaande figuur, waarbij de risico’s die rechtsboven in
Verwacht gevolg
de figuur komen te staan de hoogste prioriteit hebben. groot
groot
groot
gevolg
gevolg
gevolg
kleine kans
medium kans
grote kans
medium
medium
medium
gevolg
gevolg
gevolg
kleine kans
medium kans
grote kans
laag
laag
laag
gevolg
gevolg
gevolg
kleine kans
medium kans
grote kans
Kans van optreden
Figuur 3.10: De risicomatrix
65
De vijf stappen van risicomanagement die hierbij gevolgd moeten worden zijn: -
breng risico’s in beeld, mede op basis van de stakeholderanalyse; beoordeel en selecteer de risico’s (risico = kans x verwacht gevolg) en breng de risico’s in kaart op basis van bovenstaande matrix;
-
plan maatregelen om de schade zo beperkt mogelijk te houden;
-
communiceer, voer uit en bewaak;
-
evalueer de risico’s gedurende de uitvoering van het project en achteraf. In voorkomende gevallen dienen plannen bijgesteld te worden om risico’s het hoofd te bieden.
De uitkomsten van de draagvlakanalyse kunnen gebruikt worden voor de volgende doelen: -
Het definiëren van de potentiële veranderingstrajecten. In sommige gevallen zullen projecten moeten worden gedefinieerd bewust gericht op het vergroten van het draagvlak voor bepaalde voorgestane veranderingen.
-
Het prioriteren van de potentiële veranderingsprojecten. Met name het criterium ‘realiseerbaarheid van projecten’ zal beïnvloed kunnen worden door het draagvlak dat kan worden gecreëerd voor de voorgestane veranderingen.
3.4
Stap 4: Definiëren van veranderingsprojecten
Als de clustering en analyse aan het einde van stap 1 (inventarisatie) goed hebben plaatsgevonden, dan moeten rondom specifieke clusters potentiële projecten worden gedefinieerd. Deze projectdefinities zijn in deze fase globaal van opzet. Een globale indruk van doel, domein, kosten, doorlooptijd en verwachte opbrengsten kunnen al voldoende zijn. Het detailniveau moet geschikt zijn om in de volgende stap een goede afweging te kunnen maken van de prioriteit van de gedefinieerde projecten. Omdat het vaak gaat om meerjaren trajecten is het ook van belang de projecten voldoende concreet genoeg te definiëren om uitspraken te kunnen doen over de plaats en volgorde in de tijd waarop het project kan of moet worden uitgevoerd.
66
Opzet globale projectdefinities: Gegeven het doel van de projectdefinities om tot een prioritering c.q. juiste agendering te kunnen komen is het van belang de projectdefinities globaal te houden. Minimaal dienen echter de volgende vragen te worden beantwoord. Doelstelling - Wat is het doel van het project? - Bij welke doelstellingen van provinciaal beleid sluit het project aan? - Bij welke doelstellingen van het ‘Andere Overheidsprogramma’ sluit het project aan? - Welke domeinen/beleidsvelden bestrijkt het project? - Welke relaties liggen er met reeds lopende projecten en initiatieven? Resultaat - Wat moet het project minimaal opleveren om als geslaagd te kunnen worden aangemerkt? Aanpak - In hoeverre kan worden aangesloten bij lopende interne projecten? - In hoeverre kan worden aangesloten bij lopende externe (samenwerkings)projecten? - Wat is de verwachte doorlooptijd? - In hoeverre is er sprake van ‘kritieke pad’ afhankelijkheden met andere projecten? - Hoe complex is het project in termen van betrokken partijen en inhoudelijke materie? - Wat zijn de kritieke succesfactoren c.q. verwachte risico’s? Kosten - Met hoeveel capaciteits- en budgetbeslag moet ongeveer rekening worden gehouden, zowel incidenteel als structureel? Financiering - Hoe zou het project kunnen/moeten worden gefinancierd? - In hoeverre kan aanspraak worden gemaakt op subsidies en andere externe financieringsbronnen?
Uitkomst van stap 4 is een lijst met projecten die in principe uitgevoerd moeten worden om de provincie voor te bereiden op de doelstellingen van de Andere Overheid.
67
3.5
Stap 5: Prioritering van projecten
Prioritering van projecten is noodzakelijk om de beschikbare middelen, capaciteit en tijd van de provincie optimaal te kunnen inzetten. Uiteindelijk zal het provinciebestuur de prioriteiten met betrekking tot de verschillende projecten moeten vaststellen. Een zorgvuldig voorbereid en breed gedragen prioriteringsadvies is daarbij onontbeerlijk. Deze paragraaf beschrijft een veelgebruikte aanpak om het proces van prioriteiten stellen, te rationaliseren en te faciliteren.
Het prioriteren van de projecten Het stellen van prioriteiten kan op vele manieren plaatsvinden. De uiteindelijke prioriteiten zijn vaak een resultante van intuïtie, politieke factoren en meer rationele belangenafwegingsmethoden. Vanuit de doelgroepen van de provincie gezien is het wenselijk dat de afweging zoveel mogelijk gebeurt op inhoudelijke, rationele argumenten en zo transparant mogelijk plaats vindt. De in deze handreiking besproken methodiek maakt daarom gebruik van een rationele aanpak met de volgende kenmerken: Het prioriteren van de projecten gebeurt aan de hand van prioriteringscriteria. Op deze criteria dienen de projecten te worden gescoord. Ook het proces van toepassen van de criteria op de projecten kan op meerdere manieren plaatsvinden. In het kader van deze handreiking raden wij een Delphi-achtige methode aan, die er vanuit gaat dat het prioriteringsproces een afweging vergt van meerdere betrokkenen bij de projecten. Om het beoordelen van de projecten te vergemakkelijken kan men gebruik maken van diverse hulpmiddelen. De handreiking reikt een eenvoudige prioriteiten scorekaart aan om het prioriteiten stellen te vergemakkelijken en transparant te maken. In de navolgende paragrafen worden de prioriteitencriteria, de Delphi-methode en de prioriteiten scorekaart afzonderlijk behandeld.
Prioriteringscriteria De prioritering van veranderingsprojecten, die de Andere Overheid dichterbij kunnen brengen kan door de potentiële projecten te scoren op de volgende invalshoeken: 1. mate van wettelijke onvermijdelijkheid (in hoeverre is de uitvoering van het project noodzakelijk om aan toekomstige wettelijke verplichtingen te kunnen voldoen); 2. mate van bijdrage aan de provinciaal politieke speerpunten van beleid;
68
3.
de druk/behoefte vanuit de doelgroepen van provincies (burgers, bedrijven en gemeenten);
4. de potentiële kostenbesparing en besparing op capaciteit; 5. de potentiële vereiste (extra) investering; 6. de mate van realiseerbaarheid (de kans dat het project met succes kan worden afgerond binnen de te stellen budget- en tijdskaders); 7. de tijd die men denkt te hebben om de doelstellingen van het project te realiseren (hoe minder tijd men heeft, hoe hoger de urgentie en de score die men aan dit criterium toekent). De score op een aantal van de factoren, met name de factor realiseerbaarheid, kunnen worden beïnvloed door kenmerken van de situatie. Zo kan het zijn dat er al bestaande projecten lopen, waaraan kan worden aangehaakt. Ook kunnen er mogelijk quick wins worden herkend, waardoor met een kleine inspanning en een grote kans op succes snel draagvlak kan worden gewonnen voor de grotere projecten met een langere terugverdientijd. Ten derde kan het zijn dat aangesloten kan worden bij interprovinciale samenwerkingsprojecten, zoals er momenteel al lopen of binnenkort opgestart worden. Actuele samenwerkingsprojecten worden beschreven in het hoofdstuk over samenwerken. Prioritering op basis van Delphi-methode Prioritering van projecten is in belangrijke mate een subjectief proces, dat veel discussie kan uitlokken. Bij de bepaling van de prioriteiten is het daarom aan te bevelen meerdere betrokkenen en belanghebbenden te vragen om de verschillende projecten te scoren. De resultaten van de belanghebbenden kunnen vervolgens vergeleken en bediscussieerd worden. Op deze manier kan gewerkt worden aan een gezamenlijke en breed gedragen prioritering van de projecten. De beschreven aanpak heeft de kenmerken van de zogenaamde Delphi-methode, een veel gebruikte methode om tussen groepen experts overeenstemming te bereiken over complexe vraagstukken en oplossingen. De methode verloopt meestal via de volgende stappen: -
Belanghebbenden/experts worden geselecteerd en benaderd voor deelname. In het geval van provinciale projecten is het aan te raden minimaal vertegenwoordigers te vragen vanuit de volgende disciplines:
69
› het politiek bestuur; › enkele managers op wiens afdelingen de projecten betrekking hebben; › de centrale afdeling ICT-beleid; › het bedrijfsleven en/of gemeenten uit de provincie; › experts van buiten de provinciale organisatie op het gebied van de Andere Overheid en/of de domeinen die de projecten bestrijken. -
De genodigden worden vervolgens op een gelijk niveau geïnformeerd over de te volgen werkwijze bij de prioritering en de projecten waar het om gaat. Dit kan zowel in een collectieve voorlichtingsbijeenkomst, in bilaterale bijeenkomsten als schriftelijk. Het is daarbij aan te raden iedereen tevens kennis te laten nemen van de uitkomsten van de stappen 1, 2 en 3 (respectievelijk, inventarisatie, koppeling van ICT aan beleidsdoelen en de draagvlakananalyse). De uitkomsten van deze stappen zijn mede van invloed op de prioriteiten die uiteindelijk worden gesteld.
-
Vervolgens vullen de deelnemers ieder afzonderlijk hun scores in op een geprepareerde prioriteiten scorekaart (zie volgende paragraaf) en zenden deze terug naar de partij die de prioritering begeleidt. Deze partij analyseert de verschillende scores en prepareert zo mogelijk een concept prioriteitenlijst op basis van de gemiddelde scores van de diverse bijdragen. Zo mogelijk worden extreme afwijkende scores belicht en apart geagendeerd voor discussie met de deelnemers.
-
In een gezamenlijke sessie met alle deelnemers wordt de concept prioriteitenlijst ter discussie gesteld, waarbij afzonderlijk wordt stilgestaan bij de punten waar de verschillen in scores het grootst zijn. In de discussie wordt gezocht naar de argumenten achter bepaalde verschillen. In het interactieve proces kan vervolgens met elkaar worden bepaald hoe valide de aangedragen argumenten zijn.
-
De begeleidende partij verwerkt de uitkomsten van de plenaire discussie in een aangepast prioriteitenvoorstel.
-
Afhankelijk van de mate waarin de opinies in prioriteiten tussen de betrokkenen verschillen, kan worden overwogen een tweede en derde discussieronde met de deelnemers te organiseren.
De prioriteitenlijst is altijd hooguit een advies aan het bestuur van de provincie. Uiteindelijk beslist het bestuur over de werkelijke prioriteiten. Zij is en blijft daarbij te allen tijde bevoegd om af te wijken van de aanbevolen prioritering.
70
Prioriteiten scorekaart Aan de hand van een eenvoudige scorekaart kunnen de betrokkenen op basis van hun inschatting een cijfer tussen 1 en 10 toekennen aan ieder beoordelingscriterium (zie tabel 2.4). Het project met de hoogste score krijgt uiteindelijk de hoogste prioriteit. Het project met de laagste score de laagste prioriteit. Prioriteitenscores tussen 0 en 10 per
Prioriteringscriteria
project/criterium Project
wet
beleid
vraag
bespa-
kosten
ringen Invoering
realiseer- tijdsdruk
totaal
baarheid
8
6
7
4
2
3
5
34
3
5
5
2
5
4
2
26
basisregistratie bedrijven … … Opzetten provinciale benchmark … …
Tabel 3.11: Voorbeeld van een scorekaart voor de prioritering van projecten
Toelichting bij de prioriteiten scorekaart In de tabel zijn de zeven prioriteringscriteria als kolommen opgenomen. Op de verticale as staan de gedefinieerde projecten. De criteria dienen als volgt te worden geïnterpreteerd: 1. Wet: veel doelstellingen van het programma de Andere Overheid kennen nog geen wettelijke basis. Veel wetgeving is nu echter in voorbereiding. De mate van dwingendheid en de vorm van sancties is vaak nog niet goed bekend. De mate van wettelijke onvermijdelijkheid is daarom de eerst komende tijd nog een relatief subjectieve inschatting van de voortvarendheid en dwingendheid van de toekomstige wetgeving. Die inschatting kan per betrokkenen en per project verschillen. als ingeschat wordt dat kans groot is dat men wettelijk zal worden gedwongen de veranderingen door te voeren geeft men een hoge score. Hoe kleiner men de kans acht hoe lager de score is die men aan dit criterium toekent.
71
2. Beleid: bij dit criterium geldt hoe meer men denkt dat het project bijdraagt aan de provinciale beleidsprioriteiten, hoe hoger de score. 3. Vraag: hier geldt dat hoe hoger men de kans inschat dat met het project tegemoet wordt gekomen aan wensen en behoeften bij de klanten van de provincie (burgers, bedrijven of gemeenten, hoe hoger de score is. 4. besparingen: Hoe hoger de besparingen/opbrengsten voor de provincie hoe hoger de toe te kennen score. In dit kader kan ook gekeken worden naar de mate van zekerheid van de besparingen. 5. Kosten: Hoe hoger de investeringen en extra jaarlijkse kosten, des te lager de score. De investeringsniveaus die nodig zijn, zijn weer afhankelijk van factoren als de gewenste mate van beveiliging die moeten worden nagestreefd en de mate waarin men denkt te kunnen aansluiten bij reeds lopende projecten. 6. Realiseerbaarheid: hoe hoger de kans wordt ingeschat dat het project met succes kan worden afgerond, hoe hoger de score is die men toekent. Hoe hoger men de risico’s inschat waarop het project uit budget kan lopen, kan vertragen of kan stranden, des te lager zal de in te vullen score moeten zijn. 7. Tijdsdruk: hoe eerder het project gerealiseerd dient te zijn, hoe hoger de score op dit criterium dient te zijn. Daarbij speelt weer een rol hoe de inschatting van betrokkenen is van de mate waarin de wetgever de invoeringstermijnen van de verschillende in voorbereiding zijnde wetten te realiseren en de inhoud van de verwachte overgangsbepalingen in deze wetten. Tevens zullen de afhankelijkheden tussen projecten bepalend zijn voor de tijdsdruk die op een project staat. Als het ene project niet kan worden gestart voordat het andere klaar is, dan zal de tijdsdruk op het andere project hoger worden ingeschat.
3.6
Naar een provinciaal actieplan voor de invoering van de Andere Overheid
De positiebepaling en prioritering van projecten zoals beschreven in dit hoofdstuk moeten uitmonden in een actieplan of agenda voor de invoering van de Andere Overheid. In dit actieplan zullen minimaal de op te pakken projecten staan met hun prioriteit en/of programmering in de tijd. Dit actieplan dient als basis voor zowel de bestuurlijke besluitvorming als ambtelijke voorbereiding met betrekking tot de invoering van de Andere Overheid.
72
Het actieplan kan verschillende vormen aannemen. De vastgestelde prioriteiten kunnen bijvoorbeeld een plek krijgen in het informatiebeleidsplan van de provincie of juist ingebed worden in de beheerplannen cycli van de verschillende diensten. Om het belang van de Andere Overheid te benadrukken kan men overwegen om een apart actieplan Andere Overheid op te stellen. De keuze van de vorm waarin het actieplan en de prioriteiten onderdeel gaan uitmaken van het provinciale beleid is met andere woorden met name een afweging van wat binnen de eigen provincie het beste werkt.
3.7
Nuttige literatuur websites en adressen
Wie meer wil weten over de behandelde onderwerpen kan bij de volgende bronnen terecht: Bij het inventariseren Literatuurverwijzing referentiemodel: L. Pot, A. Visser, J. Kuipéri, H. Matser: Schetsboek provinciaal referentiemodel, IOG-werkgroep ‘Conceptueel Model’, november 2002 De gegevens over de inventarisatie bij de provincies Utrecht, Overijssel en NoordBrabant zijn te vinden in de scriptie van Wai-Wah Liu: ‘De Elektronische Provincie: een verkennend onderzoek naar e-dienstverlening en e-participatie binnen de provincie’, Wai-Wah Liu, januari 2004. De scriptie is opvraagbaar bij het programmabureau e-Provincies. Het provinciaal referentiemodel is te downloaden op: http://www.e-provincies.nl/smartsite1381.htm Een voorbeeld van de provinciale productencatalogus kan worden bekeken op de website van de Provincie Overijssel: http://www.prvoverijssel.nl/asp/get.asp?xdl=../ views/ov/xdl/page&ItmIdt=00005596&PosIdt=00005267&SitIdt=00000006&VarIdt=0 0000003
73
Bij het afstemmen van ICT op de beleidsdoelen Informatie over het INK-managementmodel is te vinden op de website van het INK: www.ink.nl De handleiding en het instrument INK@ICT zijn te downloaden op de volgende link bij het programmabureau ELO: http://www.elo.nl/elo/monitoren/orgontw/inkictscan/index.jsp Bij het prioriteren van projecten De Delphi-methode is onder andere beschreven in Hart, H. t., J. v. Dijk, et al. (1998). Onderzoeksmethoden, Amsterdam/Meppel, Boom.
74
Deel III: Hoe in te voeren? Stond deel I in het teken van de vraag waarop provincies zich dienen voor te bereiden, en behandelde deel II de vraag waar te beginnen, deel III geeft handreikingen bij het daadwerkelijk invoeren van de verschillende in deel II gedefinieerde projecten. Daarbij is onderscheid gemaakt in de volgende drie thema’s: - introductie van basisregistraties; - ontwikkeling van het e-Loket; - samenwerking.
4.
Implementatie basisregistraties
Een belangrijk deel van de projecten in het kader van de Andere Overheid hebben betrekking op de introductie van de zes basisregistraties (personen, bedrijven, adressen, gebouwen, percelen en kaarten). De basisregistraties zijn gebaseerd op het principe dat door de overheid als geheel nog maar één keer naar gegevens mag worden gevraagd en die gegevens vervolgens bij alle andere overheden gebruikt moeten worden. Dit principe, dat wettelijk verankerd zal worden in de afzonderlijke basisregistratiewetten heeft grote gevolgen voor veel van de provinciale producten. De provincies hebben geen verantwoordelijkheid voor het beheer van één van de zes basisregistraties. Dit betekent dat zij de in de basisregistraties vastgelegde gegevens voortaan verplicht buiten de eigen organisatie moeten gaan halen. Daar staat overigens tegenover dat men minder inspanningen hoeft te leveren voor het actueel houden van de registraties. Met het invoeren van basisregistraties, laat staan landelijke basisregistraties hebben nog maar weinig organisaties veel ervaring. Het is dan ook heel moeilijk om op deze plek al algemeen geldende principes aan te geven voor een succesvolle implementatie. Wat valt af te leiden uit de leerervaringen van enkele overheden die wel zijn begonnen met de implementatie van basisregistraties is in dit hoofdstuk bijeengebracht. Daarbij komen de volgende onderwerpen aan bod: -
waar moet men rekening houden met de aanpassing van de primaire processen;
-
welke basismodellen zijn er om gebruik te maken van basisregistraties;
-
opschonen van de eigen bestanden;
-
aanmelden en aansluiten bij een basisregistratie.
77
4.1
Waar moet men rekening houden met de aanpassing van de primaire processen
Invoeren van basisregistraties betekent niet het afschaffen van lokale registraties. Basisregistraties bevatten maar een beperkt deel van de gegevensitems die overheden opslaan over een object (bijv. persoon, bedrijf of gebouw) bij het uitoefenen van hun taken. Dit betekent dan ook dat de eigen registraties nooit zullen verdwijnen, maar dat hooguit een deel van de gegevens per object uit een andere registratie moeten worden gehaald en niet meer zelfstandig kunnen worden ingevoerd. Houdt men in het kader van de milieuhandhaving gegevens bij over bedrijven en de vergunningen die ze hebben, dan zullen in de toekomst mutaties met betrekking tot de basisgegevens van het bedrijf, zoals naam en vestigingsplaats, bij de centrale basisregistratie moeten worden opgehaald en kan men alleen nog zelf gegevens inbrengen die niet wettelijk vastgelegd moeten worden in de basisregistratie (zoals de gegevens over de vergunningen die het bedrijf heeft). Als bij een handhavingsactie blijkt dat de basisgegevens van een bedrijf niet meer kloppen (het bedrijf is niet meer op het opgegeven adres gevestigd), dan dient de provincie dit te melden bij de wettelijk aangewezen beheerder van de basisregistratie. De beheerder dient vervolgens actie te ondernemen om te zorgen dat de juistheid en volledigheid van de gegevens in de basisregistratie kunnen worden hersteld. Nemen we het voorbeeld van de basisgegevens van een bedrijf, dan zal een provinciaal vergunningproces er globaal als volgt uit gaan zien: -
Het bedrijf komt met een aanvraag voor een vergunning bij de provincie. De provincie vraagt aan het bedrijf alleen het Bedrijvennummer (BN) op en de overige gegevens die betrekking hebben op het vergunningverleningsproces zelf. Aan de hand van het BN wordt al dan niet real time en online de gegevens opgehaald die over het bedrijf beschikbaar zijn in het basisbedrijvenregister.
-
De gegevens uit het basisbedrijvenregister en de zelf opgevraagde gegevens worden gezamenlijk opgenomen in de lokale vergunningenregistratie.
-
De provincie verstrekt de vergunning of zendt de weigerinsgbeschikking aan de bedrijfsnaam en naar het correspondentieadres zoals dat in de het basisbedrijvenregister bekend is.
-
Indien bij inspectie, in het kader van de vergunningverlening of later in het kader van de handhaving, op locatie blijkt dat de gegevens, die uit de
78
basisregistratie zijn gehaald niet overeenstemmen met de geconstateerde situatie in de praktijk, dan heeft de provincie een zogenaamde terugmeldplicht aan de beheerder van het Basisbedrijvenregister. -
De beheerder (de KvK) zal vervolgens het bedrijf aanschrijven met een dwingend verzoek de gegevens in het register te komen aanpassen.
Waar op letten Voor iedere provinciale registratie of ieder productieproces waarin de volgende gegevens van bedrijven of burgers worden gevraagd moet rekening houden met het importeren c.q. verifiëren van deze gegevens bij één of meer beheerders van basisregistraties: -
Bedrijven: naam, vestiging, eigenaren, handelsnaam, vestigingsadres en correspondentieadres van iedere natuurlijke persoon die economische activiteiten ontwikkelt en van iedere niet-natuurlijke persoon (publiek- of privaatrechtelijke rechtspersonen).
-
Personen: gegevens omtrent natuurlijk personen, zoals naam, geboortedatum, adres van personen, huwelijkse staat, sofi-nummer, geslacht.
-
Adressen: gegevens omtrent de identificatie woonplaats, identificatie openbare ruimte en identificatie nummeraanduiding. Daarbij valt te denken aan woonplaatsnaam, straatnaam, huisnummers, huisletters en naam openbare ruimte.
-
Gebouwen: gegevens betreffende het pand aangaande verblijfsobject, ligplaats en standplaats. Denk hierbij aan pandstatus, pandbouwjaar, gebruiksdoel, oppervlakte etc.
-
Percelen: gegevens omtrent kadastrale objecten, rechten, zekerheidsrechten en de personen die over de rechten beschikken. Hierbij valt te denken aan kadastrale codes en gegevens omtrent de eigenaren van percelen.
-
Kaarten: gegevens omtrent wegdeel, spoorbaandelen, waterdelen, bebouwing, terreinen, inrichtingselementen, reliëf, geografische gebieden, functionele gebieden, administratieve gebieden en beheergebied.
Aan de hand van de in paragraaf 2.1 beschreven inventarisatiemethode kan snel een indruk worden gekregen van de producten en processen waarbij een koppeling met één of meer van de basisregistraties een vereiste is.
79
Consequenties voor de processen Zowel in de werkprocesbeschrijvingen als in de in geautomatiseerde systemen vastgelegde processen dienen stuk voor stuk de momenten te worden geïdentificeerd waarop de raadpleging van basisregistraties dient plaats te vinden. Ieder proces waar raadpleging noodzakelijk is moet vervolgens herontworpen worden, zodat optimaal kan worden geprofiteerd van de voordelen van het gebruik van de basisregistraties. Ook zullen de betrokken registratiesystemen bij de provincie moeten worden doorgelicht en aangepast aan de nieuw ontworpen werkprocessen. In veel gevallen zal het, gezien de ingrijpende wijzigingen in de werkprocessen wenselijk zijn de gehele structuur van registratiesystemen tegen het licht te houden. Is het aan te bevelen het huidige systeem aan te passen of is het effectiever en efficiënter om van de gelegenheid gebruik te maken en direct op een nieuw systeem over te gaan? Gegeven de provinciebrede invloed van de basisregistraties is het aan te raden de basisregistraties zo snel mogelijk een plek te geven in de informatie architectuur van de provincie. Dit is om te voorkomen dat voor iedere afdeling of voor ieder product unieke oplossingen worden uitgedacht, die onderling niet compatibel zijn en onnodig veel inspanningen van de provincie vragen.
4.2
Welke modellen zijn er om gebruik te maken van basisregistraties
In de processen waar de provincie gebruik maakt van de hierboven geschetste gegevens zullen afspraken moeten worden gemaakt met de beheerders van de betrokken basisregistraties. In deze afspraken zal moeten worden geregeld hoe en wanneer de provincie gegevens aftapt uit de basisregistratie, wat men daarvoor gaat betalen en hoe bijvoorbeeld inhoud wordt gegeven aan de terugmeldplicht. Dit betekent dat de provincie waarschijnlijk met de beheerders van alle zes de basisadministraties een raamcontract moet gaan sluiten.
Consequenties van de organisatie van het beheer van basisregistraties Voor een aantal basisregistraties zal de verantwoordelijkheid van de inhoud neergelegd worden bij gemeenten (personen, adressen en gebouwen). Omdat het
80
omslachtig is om als overheid-niet beheerder bij meerdere verschillende gemeenten (er zijn er anno 2005 nog 467) steeds de basisregistraties te moeten raadplegen zal voor deze basisregistraties naar alle waarschijnlijkheid worden gewerkt met een landelijk raadpleegbare verzameldatabase, waarin via continue of periodieke synchronisatie in principe een kopie van de lokaal beheerde basisgegevens beschikbaar is voor raadpleging door de andere (semi)overheden. Voor het GBA bestaat er bij het BPR al een landelijk raadpleegbare deelverzameling (LRD) van de lokale GBA’s. Het woord deelverzameling impliceert dat slechts een deel van de lokaal opgeslagen informatie over personen wordt gesynchroniseerd met de landelijke database. Het deel van de lokale registraties dat landelijk wordt ontsloten zal nauwkeurig in de wet worden vastgelegd. Voor zover er al zicht is op de verschillende gegevensitems per object zijn deze in de bijlage bij deze handreiking opgenomen. Ook voor gebouwen en adressen zal een vergelijkbare opzet worden nagestreefd en zal een landelijke beheerder als intermediair gaan optreden voor alle overheids- en semi-overheidsinstanties die gebruik willen gaan maken van de basisregistraties. Daarbij wordt mogelijk voortgebouwd op een initiatief dat een groep van circa 90 gemeenten nu al in het leven heeft geroepen om adresinformatie voor anderen beschikbaar te maken. Dit initiatief, de Stichting Dataland in Gouda, exploiteert adresgevens namens de aangesloten gemeenten. De gemeenten hebben participaties in de stichting (en de bijbehorende BV) naar rato van het aantal adressen dat de stichting voor ze exploiteert. Het Basisbedrijvenregister (BBR) zal, zoals het er nu uitziet, beheerd gaan worden door de Vereniging van Kamers van Koophandel (VKK), die nu al werken met een centraal ontsluitbare database met gegevens uit de regionale handelsregisters.
Twee basismodellen voor herorganiseren van de koppeling met basisregistraties Er zal naar alle waarschijnlijkheid bij de basisregistraties gewerkt gaan worden met twee basisvarianten om de koppeling met de basisregistratie te kunnen regelen: 1. Een abonnementensysteem: de provincie sluit een abonnement af met de beheerder van de basisregistratie, waarna hij periodiek een update krijgt van alle mutaties in de basisregistratie. Deze abonnementen kunnen worden toegespitst op specifieke sets van data (bijvoorbeeld wel de vestigingsadressen, maar niet de handelsnamen en/of eigenaren van bedrijven of mogelijk alleen bepaalde categorieën bedrijven) en specifieke regio’s
81
(bijvoorbeeld alleen de objecten die binnen de provinciegrenzen liggen). 2. Een ad hoc raadpleeg systeem: in deze laatste opzet maakt de provincie, voor iedere keer dat het raadplegen van de basisregistratie gewenst is, contact met de basisregistratie om alleen die gegevens op te halen die betrekking hebben op het dossier voor handen. Het verschil tussen beide modellen heeft grote consequenties voor de informatie architectuur bij de provincie. Het abonnementensysteem veronderstelt dat binnen de provincie één of meerdere kopieën van basisregistraties worden bijgehouden, waaruit de andere provinciale registratiesystemen kunnen aftappen. Bij het ad hoc model worden de basisgegevens in het geheel niet meer binnen de provincie beheerd en hoeven per systeem alleen maar koppelingen te worden ontworpen met de externe basisregistratiebeheerder.
Wanneer welk model kiezen De keuze voor één van beide modellen zal met name afhangen van de kosten van iedere optie: De kosten hangen op hun beurt weer af van de frequentie van het gebruik van de basisregistratiegegevens. Qua kosten per mutatie zal een abonnementensysteem aanzienlijk goedkoper zijn dan een ad hoc systeem. Bij het abonnementensysteem moet je echter ook betalen voor de mutaties die niet direct relevant zijn voor de eigen bedrijfsvoering. Het is daarom denkbaar dat de provincie met de Basisbedrijvenregister (BBR) kiest voor een abonnementensysteem, terwijl voor de Basisregistratie personen gekozen wordt voor een ad hoc systeem. Een tweede overweging die een belangrijke rol kan spelen bij de keuze voor één van de twee systemen heeft te maken met het feit dat bij een abonnementensysteem door de periodieke update van de mutaties de kans bestaat dat de provincie niet in alle gevallen over de meest recente gegevens beschikt. De kans hierop zal mede afhangen van de frequentie van de updates. Dit zou in beginsel per dag, per week, per maand, per kwartaal of zelfs per jaar kunnen zijn. Er moet echter rekening worden gehouden met de economische wet dat hoe hoger de frequentie is, hoe hoger de kosten (per mutatie) zullen zijn.
82
4.3
Opschonen van de eigen bestanden
Als er één les te trekken valt uit de implementatie van basisregistraties bij overheden, dan is het wel het belang van het opschonen van de decentrale bestanden voordat men zijn processen en systemen gaat aansluiten op de basisregistraties. Dit advies heeft twee kanten: -
Ten eerste zal een partij die momenteel bestanden beheert met basisgegevens, de kwaliteit van de basisregistraties die zijn gegevensbestanden gaan vervangen niet bij voorbaat vertrouwen. Zij maken immers de uitvoering van hun eigen primaire proces afhankelijk van derden, terwijl die afhankelijkheid voorheen niet bestond. Door het vooraf vergelijken van de bestanden en te overzien hoe groot de afwijkingen tussen beiden zijn, kunnen partijen een inschatting krijgen van de betrouwbaarheid van elkaars bestanden. De opschoning trekt de inhoud van de bestanden gelijk en vergroot daarmee het wederzijds vertrouwen.
-
Ten tweede leidt het opschonen van de registraties meestal direct tot zogenaamde ‘quick wins’ in de dienstverlening en de handhaving. Opeens komt naar boven dat bepaalde bedrijven allang niet meer bestaan, gefuseerd of overgenomen zijn of simpelweg verhuisd zijn. Zie het kader over het project invoering basisregistraties hoe via een opschoningsactie de effectiviteit van het handhavingsbeleid in de gemeente Rotterdam direct tot aanzienlijke extra belastingopbrengsten en een daling van fraudegevallen leidde. Deze quick wins zijn welkome opstekers om de criticasters van de beoogde veranderingen te overtuigen van het nut van het aansluiten van de provincie op de basisregistraties.
In de praktijk blijkt dat opschoning vooraf vaak plaats vindt aan de hand van eenvoudige hulpmiddelen zoals het samenbrengen en vergelijken van database dumps in Excel-spreadsheets.
83
Het inrichten van een Basisregistratie personen in Rotterdam24 De dienst Burgerzaken van Rotterdam is een actueel voorbeeld van een overheid die daad bij woord voegt om een belangrijke doelstelling van Andere Overheid te realiseren: slechts één keer gegevens opvragen bij inwoners om daar vervolgens alle diensten verplicht gebruik van te laten maken. Daarom wordt de zogenaamde Gemeentelijke Basisadministratie Personen (GBA) nu opgeschoond en aangevuld. Uiteindelijk zal de G`BA als Basisregistratie Personen gaan fungeren binnen de gemeente Rotterdam. Eerst opschonen Drie maanden nadat Cees Meesters in augustus 2003 aantrad als directeur Burgerzaken, liet hij de administratieve gegevens opschonen. Hoezeer dat nodig was, bleek toen bestanden van verschillende diensten met elkaar werden vergeleken. Overleden mensen kregen een uitkering en in ruim duizend gevallen woonden meer mensen in een pand dan feitelijk mogelijk was. Meer dan twaalfduizend panden zouden volgens de bestanden leegstaan, terwijl de praktijk een heel ander beeld liet zien. En ook al stonden mensen bij Burgerzaken te boek als gehuwd, toch namen andere diensten soms zonder meer aan dat het waar was dat Rotterdammers aangaven gescheiden te zijn. Onderlinge uitwisseling van gegevens In overleg met de Sociale Dienst, de Belastingdienst en de dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting zijn relevante gegevens daarom toegevoegd aan de Gemeentelijke Basisadministratie. Zo is er nu sprake van onderlinge uitwisseling als de Belastingdienst bijvoorbeeld een aanslag terugkrijgt van een bewoner die aangeeft niet op dit adres te wonen. Burgerzaken neemt dan de vraag over om te kijken waar deze persoon dan wel woont. Zo worden de mazen steeds kleiner voor inwoners die willen profiteren van de miscommunicatie tussen gemeentelijke diensten. Huizen controleren Bij de dienst Burgerzaken zelf gaat men ook strikter te werk bij inschrijvingen. Naast een legitimatiebewijs moet iedereen die in bepaalde straten van de wijken Centrum, Charlois, Feyenoord of Delfshaven wil gaan wonen een verhuurderverklaring overhandigen. Zo wordt illegale bewoning tegengegaan in dit door de gemeente als onveilig aangemerkte deel van Rotterdam. Hier opereert ook een controleteam dat bij de huizen langsgaat. Ze controleren onder andere wie er nog meer wonen en of er wel gewoond mag worden. Vanwege deze aanpak liep het aantal inschrijvingen voor deze wijken al met tweederde terug.
24 Bron: http://www.andereoverheid.nl/AndereOverheid/Web/De+projecten/Rotterdam+gaat+voor+één+ gemeenschappelijk+databestand/Rotterdam+gaat+voor+één+gemeenschappelijk+databestand.htm
84
Samenwerken met woningbouwverenigingen Daarnaast wisselt Burgerzaken sinds kort haar gegevens uit met woningbouwcorporaties. Zo kunnen de corporaties deze informatie naast hun databestand leggen en eventueel actualiseren. Tevens is een proef gestart waarbij bewoners niet meer naar het gemeentehuis hoeven als ze bij een woningbouwvereniging voor een huurpand in aanmerking komen. De corporatie start direct de verhuisprocedure voor de Gemeentelijke Basisadministratie als de huurovereenkomst wordt ondertekend. Daarvoor blijft Burgerzaken overigens verantwoordelijk. Zo wordt de dienstverlening vergroot richting de goedwillende Rotterdammers. Leermomenten voor provincies Wat kunt u als provincie leren van een voorbeeld dat betrekking heeft op een gemeente? Veel, is het antwoord. Natuurlijk, er zijn verschillen tussen de bestuursorganen en haar taken. Ook zal de provincie geen beheerder worden van een van de zes basisregistraties, terwijl de gemeenten deze rol wel krijgen. Desalniettemin zullen provincies ook gebruik moeten gaan maken van basisregistraties. Het inrichten van een basisregistratie behelst veel meer dan het implementeren van een ICT-oplossing. In een dergelijk project is sprake van grote organisatieveranderingen. Al sinds mensenheugenis roept verandering weerstand op. Hetzelfde geldt – wellicht in mindere mate – ook voor het aansluiten op een basisregistratie. Processen zullen anders ingericht moeten worden, systemen moeten vervangen of aangepast worden. Een goede voorbereiding is hierbij het halve werk. Maar wat zijn nu de kritische succesfactoren die maken dat dit project als een succes gezien wordt? Een aantal interviews met betrokken medewerkers hielp ons bij het identificeren van de kritische succesfactoren. Kritische succesfactoren De belangrijkste kritische succesfactor is het politieke draagvlak/de politieke druk voor het project. Er is sprake van een sterke druk van bovenaf. Het College van B&W heeft ingezien dat een goede gegevenshuishouding uiteindelijk grote winsten op kan leveren. Zij staan achter het project en hebben hier geld voor vrijgemaakt. Daarnaast is er de bereidheid tussen de verschillende diensten om samen te werken. De visie dat ICT de processen volgt en ter ondersteuning van deze processen dient, is ook van groot belang voor het welslagen van dit project. Nu kunnen er nog zulke geweldige plannen gemaakt worden: als ze de werkvloer nooit bereiken zal het resultaat minimaal zijn. Communicatie over voortgang en behaalde
85
resultaten naar de betrokken partijen is essentieel om ze ‘bij de les te houden’. Verder is de gekozen financieringsstructuur van groot belang voor het welslagen van dit project. De financiering geschiedt vanuit een centraal punt, concernbreed. Het feit dat de kosten vaak op een andere plaats vallen dan de baten, is dan van minder groot belang. Dit helpt intern gesteggel om geld voorkomen. Een laatste belangrijke kritieke succesfactor is het besef dat er met zijn allen toegewerkt wordt naar één ICT-oplossing om de informatie-uitwisseling vorm te geven. Men is van het idee afgestapt dat iedereen een eigen oplossing zou moeten bedenken en ziet het nut van een gezamenlijke aanpak. Het Rotterdamse stappenplan Het gevolgde stappenplan lijkt een belangrijke succesfactor achter het Rotterdamse basisregistratie project te zijn. De filosofie is dat je eerst de boel op moet schonen, voor er gekoppeld kan worden. Je moet er immers op kunnen vertrouwen dat de informatie in de toekomstige basisregistratie correct en up-to-date is. De bestandsopschoningen in Rotterdam hebben plaatsgevonden door middel van bestandsvergelijkingen. Dit houdt in dat alle bestanden van diensten die zich aansluiten op de basisregistratie vergeleken zijn met de gegevens zoals bekend in de GBA. De verschillen die daarbij gevonden worden, worden uitgezocht, onder andere met behulp van de buitendienst. De volgende stap is dat er afspraken gemaakt worden over hoe bepaalde gegevens voortaan genoteerd gaan worden. In wezen wordt een gegevenswoordenboek opgesteld. De verschillende afnemende diensten, maar ook de basisregistratie, kunnen hun administratie daar dan op aanpassen. Zo kan men bijvoorbeeld afspreken dat een postcode vier numerieke en twee alfanumerieke velden kent, al dan niet met een spatie ertussen. Nu de administraties opgeschoond zijn, zou je verwachten dat de basisregistratie vorm kan krijgen. Dat is echter nog niet geheel het geval. De informatie in de basisregistratie blijft immers niet up-to-date als er geen terugkoppeling plaatsvindt. En die terugkoppeling is nu juist iets nieuws: er wordt niet meer zonder meer in de eigen administratie gemuteerd, maar er gaat een bericht naar de houder van de basisregistratie. Dit bericht gaat vervolgens naar alle afnemers. Om deze terugkoppelingen en informatiestromen vorm te kunnen geven, zijn procesaanpassingen nodig. Deze procesaanpassingen zijn dus de volgende stap in het proces. Als alle neuzen dezelfde richting uitstaan, kan uiteindelijk overgegaan worden tot het automatiseren van de nieuwe processen.
86
4.4
Aanmelden en aansluiten
Wat betreft het aanmelden en aansluiten zullen met iedere basisregistratie afspraken moeten worden gemaakt. Deze zullen naar alle waarschijnlijkheid worden vastgelegd in gebruikersovereenkomsten. De gebruikersovereenkomsten kunnen per basisregistratie en per provincie worden afgesloten, maar het is niet ondenkbaar dat de overeenkomsten gelden per afdeling of backofficesysteem van de provincie. Dit zal mede afhangen van de mate waarin de provincie zijn eigen informatie architectuur op orde heeft. De beheerorganisaties van de basisregistraties zullen de standaards en voorwaarden dicteren op basis waarvan de provincies zich kunnen aansluiten. Voorbeelden van gebruiksovereenkomsten zijn op dit moment alleen beschikbaar voor aansluiting bij het GBA en voor aansluiting bij de adressen- en gebouwen beheersystematiek die de Stichting Dataland exploiteert namens een grote groep gemeenten.
Vooruitlopen op de wettelijke introductie van de basisregistraties De wettelijke invoering van de basisregistraties laat in de meeste gevallen nog wel enkele jaren op zich wachten. Wilt u als provincie nu al profiteren van basisregistraties, dan staan de volgende mogelijkheden open: -
Er is al een basisbedrijvenregister versie 1.0 in werking. Deze wordt momenteel echter met name gebruikt door de initiatiefnemers, KvK’s, belastingdienst en CBS. In principe mogen de gegevens in basisversie 1.0 nu al tussen overheidsinstanties onderling gedeeld worden. Het indienen van een aanvraag bij het project basisregistratie bedrijven kan daarom ook op korte termijn al vruchtbaar zijn. Binnen het project is de verwachting uitgesproken dat de in 2007 in te voeren wettelijke versie hooguit een upgrade zal zijn van de huidige versie 1.0.
-
Veel gemeenten stellen hun adressen en gebouwgegevens beschikbaar voor derden via de Stichting Dataland (zie ook kader bij ‘Wat kost aansluiting op een basisregistratie’.
-
Ook het Kadaster biedt nu al mogelijkheden om incidenteel of structureel toegang te krijgen tot informatie over percelen.
-
Voor de aansluiting bij de Basisregistratie personen en de Landelijk Raadpleegbare Deelverzameling (LRD) is het aan te raden contact op te nemen met het agentschap BPR.
87
Wat kost aansluiting op een basisregistratie De kosten van aansluiting op een basisregistratie zijn op te delen in de volgende componenten: -
investeringen om de eigen informatiehuishouding geschikt te maken voor het gebruik van basisregistraties;
-
eenmalige aansluitkosten;
-
tarief per raadpleging/mutatie.
Over de eerste categorie kosten valt nu nog weinig te zeggen. Veel zal bijvoorbeeld afhangen van de staat waarin de informatiehuishouding bij de eigen provincie verkeert. Over de tweede en derde categorie kosten, die in rekening zullen worden gebracht door de beheerder van de basisregistratie is wel iets te zeggen. De tarieven per raadpleging of mutatiebericht zullen waarschijnlijk voor alle basisregistraties jaarlijks bij Algemene Maatregel van Bestuur worden vastgesteld. Nu is nog niet bekend welke tarieven bij de wettelijke invoering van de verschillende basisregistraties worden vastgesteld. Zowel het Agentschap BPR als de Stichting Dataland publiceren nu al op hun websites hoe veel het kost als men persoonsgegevens of adressen wil gaan afnemen. Deze tarieven kunnen een indicatie geven van de tarieven die ook bij de andere basisregistraties op termijn in rekening zullen worden gebracht. Tarief berichtenverkeer GBA 2005 Op grond van het Besluit GBA (artikel 5) stelt de minister elk jaar, voor het daarop volgende jaar, de bijdrage vast in de kosten van instandhouding van het GBA-netwerk in de vorm van een tarief per bericht. Dit tarief is voor 2005 vastgesteld op € 0,15. Voor afstemming via het GBA-netwerk blijft een apart tarief gelden dat uitsluitend is gebaseerd op de door de netwerkleverancier in rekening gebrachte kosten. Voor 2005 is dit vastgesteld op € 0,15 per geregistreerde (twee berichten). Voor afstemming via alternatieve media (magneetband of magneetschijf) betalen de afnemers een tarief van € 22,70 voor iedere bij de afstemming betrokken gemeente. De gemeenten factureren dit bedrag zelf aan de betreffende afnemer(s). Bron: www.bprbzk.nl
88
Tarief Stichting Dataland voor afnemers van adres- en gebouwgegevens Dataland deelt de adres- en gebouwgegevens die zij namens de gemeenten beheert, in in drie gegevensgroepen. Deze gegevensgroepen vormen de basis voor de tariefstelling. Gegevensgroep
Gegevens
Adres
adres x,y-coördinaat
Bouwkundig
inhoud oppervlakte aantal woonlagen bouwjaar/bouwjaarklasse
Gebruik
actuele bestemming soort woonobject huur/eigendom momentaanduiding
Tabel 4.1: Overzicht gegevensgroepen Dataland
Het tarief wordt bepaald aan de hand van de volgende aspecten: •
het aantal gemeenten waarvan men objecten wenst af te nemen;
•
het aantal gegevensgroepen dat men wenst af te nemen;
•
een levering op adres- of postcodeniveau (6PPC);
•
het soort abonnement en de gebruiksduur dat u wenst.
Het basistarief voor de levering van gegevens op adresniveau is als volgt:
Aantal objecten Gegevensgroepen
tot 1 miljoen objecten
tussen 1 en 4 miljoen
vanaf 4 miljoen
Adres
1 0,03
objecten
objecten
1 0,015
Adres en bouwkundig
1 0,01
1 0,06
1 0,03
1 0,02
Adres en gebruik
1 0,06
1 0,03
1 0,02
Adres, bouwkundig
1 0,08
1 0,04
1 0,03
Tabel en gebruik 4.2: Tarieven Dataland
89
Een provincie met circa 2 miljoen objecten, die van ieder object het adres en het gebruik wenst te weten, moet rekening houden met circa € 60.000 (excl. BTW) per keer dat men alle adres- en gebruiksgegevens wenst te verversen.
4.5
Meer weten?
Waar op letten Het basis gegevensmodel van het Basisbedrijvenregister is te vinden op de volgende weblink: http://www.ictal.nl/files/pdfgegevensmodel1%2E0%2Epdf De Stichting Dataland is gevestigd op het volgende adres: DataLand Postbus 246 2800 AE Gouda Telefoon: (0182) 69 69 58 E-mail:
[email protected] www.dataland.nl Aanmelden en aansluiten Het Agentschap BPR is te bereiken op: Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten Postbus 10451 2501 HL Den Haag Bezoekadres: Lange Vijverberg 11 2513 AC Den Haag Telefoon: (070) 36 13 100 Fax: (070) 35 60 066 E-mail:
[email protected] Veel informatie over hoe aansluiting aan de GBA plaatsvindt is te vinden op de website van het BPR: http://www.bprbzk.nl/
5. Implementatie digitaal loket De ontwikkeling van een digitaal kanaal om de klanten van de overheid te bedienen heeft lange tijd de boventoon gevoerd in de discussie over e-Government en de modernisering van het openbaar bestuur. Het credo ‘de burger centraal’ is vooral aan het einde van de jaren ’90 aanleiding geweest voor veel overheden om de dienstverlening naar burgers en bedrijven te verbeteren door de introductie van dienstverlening via internet en de integratie van loketten. Het programmabureau Overheidsloket 2000 (OL2000) en later het programma Overheid.nl hebben veel initiatieven ontwikkeld, die langzaamaan door steeds meer overheden zijn overgenomen. Alhoewel in het nieuwe millennium de loketaspecten van eGovernment nog steeds een belangrijke plaats innemen is echter ook steeds meer nadruk komen te liggen in de ontwikkeling van de backoffice processen met behulp van ICT. In dit hoofdstuk worden handreikingen gegeven die van pas kunnen komen bij het ontwikkelen van een provinciaal digitaal loket. Dit gebeurt aan de hand van de volgende onderwerpen: -
In de eerste paragraaf staan we stil bij veelvoorkomende ontwikkelingspatronen bij het opzetten en uitbouwen van digitale dienstverlening. Door de ontwikkeling van de eigen digitale dienstverlening te plaatsen in een breed groeimodel, is het eenvoudiger in te schatten wat de volgende gewenste stap is.
-
In paragraaf 5.2 wordt een specifiek project van het programma e-Provincies belicht, waarin gestreefd wordt de ontwikkeling van de digitale dienstverlening van provincies te versnellen door samen te werken bij het ontwikkelen van online formulieren.
-
Het project provinciale productencatalogus wordt in paragraaf 5.3 toegelicht. Dit project wordt binnen het e-Dienstverleningsproject gebruikt om als opstap te dienen tot de doorgroei naar werkelijk interactieve en transactieve
91
provinciale websites, onder andere door aan productbeschrijvingen (interactieve) formulieren te koppelen en in een later stadium procesbeschrijvingen en backoffice processen. -
Paragraaf 5.4. is geheel gewijd aan het probleem van de beveiliging van de internet-dienstverlening.
5.1
Groeimodel overheidswebsites
Uit diverse onderzoeken die zijn gehouden bij overheidsorganisaties naar de ontwikkeling van hun internet site lijkt een vast ontwikkelingspatroon af te leiden te zijn, dat op relatief veel organisaties in het publiek domein van toepassing is. Hieruit blijkt dat de ontwikkeling van de internetsites niet geleidelijk (evolutionair) verloopt, maar meer een revolutionair karakter kent. Na een periode van relatieve stabiliteit wordt de oude site volledig aan de kant geschoven en wordt op de tekentafel een volledig nieuwe site met achterliggende visie en organisatie ontwikkeld. Daarbij is duidelijk een indeling in ontwikkelstadia van de site te herkennen, die wij hierna aanduiden als generaties. Grofweg kunnen daarbij de volgende vier generaties worden onderscheiden25: 1. Eerste generatie: betreft meestal een platte HTML-site opgericht door een klein aantal enthousiaste amateurs uit de ambtelijke organisatie. Vaak komen deze enthousiaste medewerkers uit de technische (ICT) hoek van de organisatie. De site kent vooral statische informatie die niet al te vaak ververst hoeft te worden. In deze generatie bestaat er nog geen beleid op het gebied van internet en de politieke betrokkenheid is erg laag. Gelukkig geldt dit ook voor de met de site gemoeide kosten, die meestal de omvang van het ontwerpen en drukken van een brochure niet overstijgen (enkele tienduizenden euro’s). 2. Tweede generatie: nadat de eerste generatie-site binnen de organisatie de gemoederen heeft wakker geschut, komt er een beweging op om de internetsite toch een meer centrale plaats in de organisatie te geven. De afdelingen voorlichting/communicatie nemen de fakkel over en passen de doelstellingen rond de site binnen de kaders van het communicatiebeleid. De internetsite wordt een project met een projectleider en een budget van inmiddels enkele tonnen. De inhoud blijft nog steeds steken op het niveau van informeren, al wordt de informatie dynamischer en vaker ververst met 25 Zie ook de beschrijving van het INK-model voor informatie in paragraaf 3.4 die van een zelfde soort generaties uit gaat.
92
actueel nieuws. De HTML-techniek voor de platte internetsite wordt losgelaten ten gunste van een database gestuurd content management systeem (CMS). Onder andere via een redactieraad krijgen de vakafdelingen ook de mogelijkheid een bijdrage te leveren aan de inhoud van de site. De betrokkenheid van de politiek neemt toe – al was het alleen maar vanwege de goedkeuring van de investeringen – maar is nog niet echt een cruciale succesfactor. 3. Derde generatie: de vakafdelingen beginnen het internetkanaal te ontdekken voor het realiseren van hun eigen primaire doelstellingen. Interactieve en transactieve diensten moeten een plaats krijgen binnen de site. Er moeten daarvoor koppelingen worden gelegd met de primaire administratieve systemen in de backoffice. Aan de database standaard worden meerdere andere technische standaards gekoppeld. De complexiteit neemt toe en daarmee ook de kosten die inmiddels in de miljoenen euro’s kunnen lopen. Het internetkanaal krijgt een duidelijke plaats in het beleid op de primaire beleidsgebieden van de overheidsinstantie. Het internetproject krijgt een structurele plaats in de organisatie in de vorm van één of meerdere permanente afdelingen onder een verantwoordelijke directeur en portefeuillehouder. De politieke aandacht is dan ook navenant. De overgang van tweede naar derde generatiesite kenmerkt zich door de ingrijpende gevolgen voor de werkprocessen in de lijnafdelingen. Vrijwel altijd moeten primaire processen en werkwijzen worden aangepast om de diensten interactief via het internet te kunnen aanbieden. De internetsite is inmiddels van zelfstandig doel een middel/instrument geworden voor het realiseren van andere, meer primaire doelen. De websites van de meeste overheidsorganisaties, inclusief de provincies, bevinden zich in de tweede generatie. Veel partijen zijn inmiddels bezig met de overstap naar de derde generatie. Het groeimodel valt uit te breiden met nog een vierde generatie. Alhoewel maar zeer weinig overheidsorganisaties met hun digitaal loket zich in deze vierde generatie bevinden, zijn er al wel steeds meer aanwijzingen dat deze volgende generatie er aan komt.
93
4.
Vierde generatie: in de vierde generatie wordt het concept van de organisatiegebonden internetsite als ingang voor alle diensten van de desbetreffende overheidsorganisatie losgelaten ten gunste van een concept waarin de diensten worden aangeboden op sites en plekken die vanuit het perspectief van de burger en het bedrijfsleven logischer zijn. De huursubsidie kan ook op de internetsite van de woningcorporatie worden aangevraagd of op de site van het centrum voor werk en inkomen. Het paspoort wordt bijvoorbeeld centraal aangevraagd op een landelijke site. De intake van provinciale vergunningaanvragen hoeft niet per sé via de website van de provincie te verlopen maar kan ook via het regionaal ingerichte bedrijvenloket plaatsvinden of op de website van de gemeente die de andere gerelateerde vergunningaanvragen behandelt. Het informeren van burgers en bedrijven over de diensten van de gemeente kan inmiddels ook via het centrale portal Overheid.nl. De overgang naar een vierde generatie vraagt grote veranderingen binnen de gemeentelijke organisatie. Het betekent het aangaan van intensieve samenwerkingsrelaties met andere loketdienstenaanbieders en het delen van autonomie. De knip tussen front- en backoffice wordt cruciaal. De provinciale internetdiensten worden tot modules omgevormd, welke door andere loketaanbieders in de internetsite of frontoffice kunnen worden geïntegreerd.
94
Schematisch kunnen de generaties als volgt worden samengevat:
Kenmerk
Generatie 1
Generatie 2
Generatie 3
Generatie 4
Ontwikkeling site is
Site is zelfstandig
Site is middel/
Eigen-siteconcept
zelfstandig doel
doel binnen de
instrument voor
wordt losgelaten
communicatiemix
realisatie andere
ten gunste van aan-
doelen
bieden modules op sites waar het voor burgers/bedrijven het meest logisch is
iInhoud site
Statische informatie
Dynamische
Informatie, interactie
Informatie, interactie
informatie (lokaal
en transactie
en transactie
Database plus
Modules die ook op
modules interfaces
andere sites (kunnen)
backoffice systemen
worden aangeboden
Met name
Geïntegreerd met
Vanuit klantpers-
communicatiebeleid
primair beleid
pectief versnipperd
weekblad) Techniek site
Beleid
HTML
Zeer beperkt
Database
over meerdere externe partners Politieke
Groeiend maar nog
Zeer groot, wordt
Zeer groot i.v.m.
betrokken-
Zeer beperkt
niet cruciaal, is
aparte portefeuille
aangaan van samen-
heid
onderdeel van ICT-
van een gedepu-
werkingsrelaties en
portefeuille
teerde of bestuurder
delen autonomie
Lijnafdelingen
Uitvoering mede door
Organisatie
Enthousiaste
Projectorganisatie
(trekkers)
hobbyisten
getrokken door
meerdere externe
voorlichting/
partners
communicatie Budgethouder
Geen apart budget:
Budget beheerd bij
Budget beheerd bij
Bij lijnafdelingen die
middelen worden
centrale afdeling
lijnafdelingen die
voor het geld centrale
bijeengesprokkeld
voor het geld centrale of externe onder-
uit bestaande
ondersteuning
budgetposten Kosten/
Vgl. maken brochure:
investeringen
1 5.000 - 1 30.000
steuning inhuren
inhuren Enkele tonnen
Meerdere miljoenen
Meerdere miljoenen, maar gedeeld met meerdere partners
Figuur 5.1: Schematische weergave generaties overheidswebsites
95
Alhoewel er voorbeelden zijn dat overheden de eerste generatie hebben overgeslagen en direct zijn begonnen in generatie twee, bestaat de indruk dat de meeste overheidsorganisaties op een of andere manier bij de ontwikkeling van hun internet site al deze generaties moet doorleven. Het overslaan van een generatie verkleint de kansen op succes van de site in de volgende generatie. De overgang van de ene naar de andere generatie is daarbij steeds de uitdaging en het struikelblok binnen de diverse overheden. Een eerste toepassing van het generatiemodel op provinciale websites geeft de indruk dat provincies nog maar net in generatie twee zitten. Er zijn echter specifieke uitzonderingen waar al fase drie wordt bereikt. Zie enkele van de kaders verderop in de handreiking. Generatie 1
Generatie 2
Generatie 3
Generatie 4
Online
Communicatie-
Interactie en
Ketenintegratie
instrument
transactie
Politiek
Inhoud site
Techniek
Organisatie
Beleid
Figuur 5.2: Scores van de provincies in de benchmark e-Provincies (bron: presentatie concept eindrapport Benchmark e-Provincie KPMG 17-12-2003)
5.2
Het project e-Dienstverlening
Om provincies te ondersteunen bij het realiseren van de doelstelling 65% van de dienstverlening in 2007 via het internet te kunnen aanbieden is bij het programma e-Provincies het project e-Dienstverlening gestart. E-Dienstverlening is een belangrijk speerpunt van het programma e-Provincies en realiseert doelstellingen van het
96
programma Andere Overheid. De uitvoering vindt plaats door de twaalf provincies zelf. Onder het project vallen momenteel meerdere deelprojecten die direct relevant zijn voor alle provincies die werken aan hun eigen e-Loket: -
kennisuitwisseling via series van thema- en projectleidersbijeenkomsten in het land: de introductie van een generieke provinciale productencatalogus (PPC). De catalogus met generieke provinciale producten is inmiddels opgeleverd en te ontsluiten via het landelijke overheidsportal Overheid.nl. De komende periode wordt de catalogus geïnstalleerd en op maat gemaakt bij zoveel mogelijk provincies.
-
de ontwikkeling van e-Formulieren: het online brengen van de formulieren die provincies gezamenlijk hebben en nu nog aan de balies of per post verspreiden, is beschouwd als een goed te realiseren korte termijn project.
Het project e-Dienstverlening kan provincies die daarom vragen ondersteuning bieden bij de implementatie van zowel de e-Formulieren als de provinciale productencatalogus.
Digitaal melden bodemverontreinigingen bij provincies De provincies en het Ministerie van VROM werken aan de mogelijkheid voor het digitaal melden van bodemverontreinigingen. Dit is een project op initiatief van het Ministerie van VROM. Doel is het ontwikkelen van een elektronische melding van bodemverontreinigingen. VROM wil dit bereiken door een elektronisch formulier te laten ontwikkelen waarmee: - bodemverontreinigingen elektronisch gemeld kunnen worden; - de meldinggegevens direct in het bodeminformatiesysteem GLOBIS kunnen worden gezet. De procedure voor melding van bodemverontreiniging leent zich uitstekend voor elektronische dienstverlening. Er is sprake van voldoende volume en aanzienlijke hoeveelheid administratieve gegevens. Met wel 20 variaties in de huidige papieren formulieren is landelijke standaardisatie ook zeer welkom. Het GLOBIS is een landelijk bodeminformatiesysteem dat gebruikt wordt door de provincies en eigendom is van VROM. Het beheer van GLOBIS is belegd bij Syncera. Dit bedrijf is ook betrokken bij de ontwikkeling van het digitale meldingsformulier. Het formulier zal, nadat het verder is ontwikkeld, via het landelijke bodemloket (www.bodemloket.nl) beschikbaar worden gesteld.
97
De provincie Utrecht bijt de spits af met de invoering van het meldingsformulier. Daarna zullen de andere provincies volgen. Er is gekozen voor een formulier dat off line kan worden ingevuld, zoals bij de belastingdienst. De provincie Utrecht heeft het voornemen een gescande handtekening voor authenticatie te gebruiken.
5.3
De provinciale productencatalogus (PPC)26
Een van de eerste collectieve producten die provincies kunnen opnemen in hun website is de collectief ontwikkelde provinciale productencatalogus. Het programma ondersteunt en stimuleert provincies bij de implementatie van de producten /dienstencatalogus in de provincies. Voor de implementatie per provincie is een standaard aanpak ontwikkeld die mede is gebaseerd op de ervaringen met de invoering van de PPC bij de provincie Overijssel. Stap 1: Voorbereiding bij de provincie Nadat de BOAG speerpunt e-Dienstverlening heeft goedgekeurd zijn er bij tien provincies lokale projectleiders aangewezen; bij de twee andere provincies vindt via een waarnemer informatie-uitwisseling plaats. In januari en februari heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden met deze contactpersonen. Zij zijn nu voldoende op de hoogte wat er allemaal nodig is. In de loop van het jaar 2004 zijn de projectleiders regelmatig (elke zes à acht weken) bijeengeweest om hun ervaringen uit te wisselen. Bij de implementatie van de catalogus is naast inspanning bij de ICT en Internet beheerders ook inzet van de beleidsafdelingen nodig. Het is zelfs zo dat het grootste deel van het werk uitgevoerd moet worden bij de vakafdelingen. Zij leveren de producten en moeten daarom ook de productbeschrijvingen beoordelen, schrijven en goedkeuren. Dit laatste vergt toch al gauw twee uur per product. De twee uur per product is een gemiddelde van de tijd die nodig is om generieke producten te completeren met provinciespecifieke informatie en het geheel beschrijven van de unieke eigen provinciale producten. Om de betrok-kenen vooraf op de hoogte te stellen kan samen met de lokale projectleider een demonstratie of presentatie worden verzorgd.
26 Bron: website e-Provincies (http://www.e-provincies.nl/smartsite1312.htm)
98
Stap 2: Technische implementatie op website provincie Daarna wordt per provincie een datum afgesproken, waarop de catalogus technisch wordt aangesloten op de eigen provinciale website. Met de leverancier van de catalogus (E-Grant en OOiptech) wordt afgesproken hoe de catalogus wordt aangesloten op de website. Er is een aantal standaard oplossingen in het raamcontract beschreven. Meerwerk komt ten laste van de eigen provincie. Ook wordt dan afgesproken wat de leveromvang is van de ondersteuning op het gebied van opleiding, kwaliteitstoets en eindredactie van de productbeschrijvingen. Ook hierbij facultatief extra ondersteuning af te spreken. Inmiddels zijn met tien provincies deze gesprekken gevoerd en is het duidelijk hoe de provinciale productencatalogus er in hun website komt uit te zien. Bij de andere twee provincies vindt dit gesprek begin 2005 plaats. Stap 3: Redactioneel beheer en workflow regelen Daarnaast dient het redactionele beheer te worden geregeld binnen elke provincie. De hoofdregel binnen het maken van de productomschrijvingen is: 1. producteigenaar stelt tekst op; 2. deze wordt juridisch getoetst; 3. en redactioneel getoetst; 4. de teamleider stelt omschrijving vast en; 5. de webredactie publiceert namens de organisatie. Een projectleider dient namens het concern de doelstellingen te bewaken. Ten behoeve van de voor alle provincies geldende productomschrijvingen is in 2004 een beheercontract afgesloten met de leverancier. In 2004 is onderzocht of dit beheer in eigen hand genomen kan worden (BZK, IPO, UvW, VNG). Halverwege 2004 is besloten ook voor het jaar 2005 met E-Grant een beheercontract af te sluiten. Het vullen van de provinciale producten catalogus met de eigen provincie-specifieke producten loopt door tot ver in 2005. Juist wanneer een vakafdeling de producten voor het eerst gaan beschrijven is een redactionele en kwaliteitstoets heel nuttig. Zo blijven alle provincies in hetzelfde patroon werken. Binnen het raamcontract is er een landelijke opleidingsdag te plannen voor alle betrokken functionarissen van de vakafdelingen. Vier keer per jaar is er een bijeenkomst met alle webredacteuren om de gewenste wijzingen te bespreken met de leverancier. Als meerwerk is er een in-company workshop van één dag af te spreken voor de medewerkers die het inhoudelijke beheer uitvoeren.
99
P1-productomschrijvingen beoordelen op geschiktheid en eventueel aanpassen (centrale redactie) De beschrijvingen van de circa 125 generieke zogenaamde P1-producten zijn gebaseerd op de ruwe beschrijvingen die er van de verschillende provincies zijn aangeleverd; E-Grant heeft vanuit zijn ervaring en deskundigheid met de overheidscatalogus de eindredactie en de kwaliteitstoets uitgevoerd. Het is de bedoeling dat de deskundigen van de provincie beoordelen of er opmerkingen, aanvullingen en correcties nodig zijn op de al beschreven generieke producten. Daarna vinden er alleen wijzigingen en nieuwe beschrijvingen plaats ten gevolge van wetswijzigingen en nieuwe wetten. P2-informatie toevoegen, toetsen en publiceren Bij de meeste van de generieke productomschrijvingen moet specifieke informatie worden toegevoegd: bijvoorbeeld de uitvoerende instantie in de eigen provincie. Ook aanvullende informatie is mogelijk. Dit alles is P2 informatie. Er is dan een gemeenschappelijk informatie gedeelte en additioneel een specifiek gedeelte. Hiermee maak je generieke beschrijving geschikt voor de eigen provincie. P3-producten beschrijven, toetsen en publiceren Als het product alleen in één of enkele provincies voorkomt wordt een zogenaamde P3-beschrijving gemaakt. Tot op heden voert het bedrijf E-Grant hierop wel eindredactie en kwaliteitstoets uit. Het is in het begin lastig om de standaard van de catalogus te volgen; een dergelijke kwaliteitstoets helpt hierbij. Toevoegen (standaard) offline formulieren in pdf Als de productbeschrijvingen gereed zijn kunnen aan de verschillende producten de reeds bestaande gedigitaliseerde formulieren worden gehangen die in de provinciale organisatie beschikbaar zijn. Zo mogelijk kan, afhankelijk van de ontwikkelingen in het e-Dienstverleningsproject e-Formulieren, geput worden op de centraal op te zetten database met generieke provinciale formulieren. In oktober is er in projectplace een database gecreëerd om bestaande formulieren uit te wisselen. Deze database is inmiddels gevuld met ruim 50 formulieren. Pilot(s) standaard interactieve formulieren in Xforms-standaard Voor de primaire transacties met de cliënt zijn intelligente en interactieve formulieren gewenst. Recent is een nieuwe standaard vastgesteld, waarin een scheiding wordt
100
gemaakt tussen logica, gegevens en presentatie: XFORMS. Zie bijvoorbeeld: http://www.w3.org/MarkUp/Forms. Een eerste verkenning naar de mogelijkheden is opgestart met OSOSS, e-Provincies, Overijssel en de landelijke werkgroep die zich met XFORMS bezighoudt. De standaard bevindt zich in Nederland nog in een pril stadium. Afgesproken is dat de projectleiders e-Dienstverlening en de leden van de bende van Bilthoven aan de hand van een vragenlijst hun achterban (BOAG-lid, IOGlid, ICT, Internet) raadplegen. Eind maart zijn de uitkomsten hiervan beschikbaar. De antwoorden op de vragenlijst geven op een gedetailleerde manier aan in hoeverre provincies met elkaar willen en kunnen samenwerken. Er zijn vragen voor beslissers /bestuurders, voor ICT-specialisten en communicatiespecialisten. De uitslag is positief om met elkaar samen te werken zowel op inhoudelijk vlak (redacteurschap) als op technisch vlak (gebruik van elkaars formulieren). Voor een aantal gegevens moet een koppeling tot stand worden gebracht met een landelijke authenticatievoorziening, zodat de cliënt zijn gegevens maar eenmaal aan de (provinciale) overheden beschikbaar hoeft te stellen. In oktober is de voorziening binnen DigiD beschikbaar gekomen om de authenticatie tussen burgers en gemeenten mogelijk te maken. Deze voorziening is niet zonder meer geschikt voor provinciale toepassing. Het is de bedoeling dat ook de ontwikkelde interactieve formulieren via een centrale database ter beschikking worden gesteld van alle provinciale gebruikers.
Interactieve eFormulieren De totstandkoming van de interactieve e-Formulieren is een moeizaam proces. Er zijn wel initiatieven en de wil om samen te werken is er ook. Vooral technische problemen veroorzaken nu vertraging. Hierbij moet gedacht worden aan verschil in technische architectuur, problemen met elektronische identificatie en authenticatie en complexiteit van een aantal formulieren, vooral bij vergunningverlening. In de provincie Utrecht wordt een elektronisch formulier voor het aanvragen van een bodemsanering ontwikkeld. Dit is een project in samenwerking met het Ministerie van VROM. Praktische problemen hierbij is de keuze van de techniek, die geen grote tabellen aan blijkt te kunnen. De provincie Groningen onderzoekt de mogelijkheden van digitale formulieren die verder gaan dan het alleen maar als downloadbare bestanden aanbieden van de formulieren, die vervolgens alsnog per post dienen te worden verstuurd. Deze volgende generatie formulieren kunnen ook online worden ingevuld, waarbij onderdelen via eenduidige uitwisselingstandaards direct kunnen worden opgenomen in de backoffice systemen van
101
de provincie. Alhoewel technisch al sprake is van een digitale intake zullen in de huidige projectopzet ook deze online ingevulde formulieren alsnog per post moeten worden verstuurd.
Uitbreiding van de catalogus met werkproces-modulen (VIND) In navolging van de ervaringen uit het project Overheidsloket 2000 (OL2000) waarin de gemeentelijke productencatalogus (VIND) is ontwikkeld, kan de provincie vervolgens overwegen om de productbeschrijvingen uit te breiden met een beknopte werkprocesbeschrijving met daaraan gekoppelde informatiesystemen. Naarmate meer provincies per beleidssector werkprocesbeschrijvingen beschikbaar hebben, kunnen die worden vergeleken en tot een referentiebestek worden omgebouwd voor de bij alle provincies meest gevraagde elektronische diensten. Gevraagde inspanning van individuele provincies Op basis van de ervaringen bij de provincie Overijssel is inmiddels ook een inschatting te geven van het gemiddelde beslag op de capaciteit en de middelen die de invoering van de productencatalogus vraagt volgens de beschreven aanpak. Capaciteit: -
Aanvulling van de catalogus: 2 uur per omschrijving capaciteit van materiedeskundigen (circa 50 x 2 = 100 uur).
-
Juridische toets van juiste provinciale regelingen (conform publicatie in Provinciaal Blad): circa 8 uur per maand.
-
Eindredactie bij concerncommunicatie van aangeleverde conceptomschrijvingen: circa 1 uur per aangeleverd concept.
-
Technisch url-beheer door webmaster: in kwartaal-1 circa 1 dag per week, vanaf kwartaal-1 incidenteel.
-
Deelname projectleiders/webeindredacteuren aan redactiebeheersoverleg (1 dag per maand).
Kosten: -
Beheerscontract E-Grant: € 2.500 excl. BTW in 2004 en 2005. Initiële implementatie techniek door Ooiptech: eenmalige licentieafdracht € 1.000 catalogus–applicatie en eenmalige installatie bij provincies (afstemming met ICT-projectenbureau: geraamd op circa 1 dag werk
102
per provincie op basis van overall-implementatieplan en bereidwillige ICT-beheerders). -
P.M. extra opleidingen.
-
P.M. extra inzet E-Grant voor individuele provincies op basis van extra wensen/capaciteitstekorten, etc.
5.4
Beveiliging van de elektronische dienstverlening
Dienstverlening via internet ontbeert het fysieke contact tussen provincie en de klant van de provincie. Hierdoor worden zwaardere eisen gesteld aan de zowel de identificatie als de vertrouwelijkheid van de uit te wisselen informatie. Het zetten van een rechtsgeldige handtekening in de correspondentie via internet kan niet zomaar. Ook gaat de correspondentie via het internet over plekken waar kwaadwillenden potentieel ongemerkt inzage kunnen hebben in de correspondentie. Gezien de verantwoordelijkheden van de overheid jegens burgers geldt er een extra zware zorgvuldigheidsplicht voor de provincie om te zorgen dat de elektronische dienstverlening veilig kan plaatsvinden. In deze paragraaf wordt stilgestaan bij het wettelijk kader dat bepalend is voor het te kiezen beveiligingsniveau. Daarnaast is een uitleg opgenomen van de speciaal voor de overheid beschikbare technieken om de dienstverlening over het internet te beveiligen. Er is een aantal wetten relevant bij de beveiliging van elektronische dienstverlening. Die worden in deze tekst behandeld. Vervolgens wordt ingegaan op de mogelijke risico’s en de compenserende maatregelen. Als voorbeeld wordt vervolgens de beveiliging rond de elektronische melding van grondwateronttrekking uitgewerkt.
Wet elektronische handtekeningen (Weh)27 De Wet elektronische handtekeningen (Weh) is de implementatie van de Europese richtlijn 1999/93/EG. Door één uniforme regeling te treffen beoogt de Europese richtlijn het gebruik van elektronische handtekeningen te vergemakkelijken en bij te dragen aan een wettelijk erkenning binnen de Europese Unie (EU). In navolging van de Europese richtlijn is op 21 mei 2003 de Wet elektronische handtekeningen binnen Nederland in werking getreden. De Wet elektronische handtekeningen regelt onder 27 Bron: website www.electronischehandtekening.overheid.nl
103
andere dat een met voldoende waarborgen omgeven elektronische handtekening dezelfde rechtsgevolgen heeft als een handgeschreven handtekening. Op hoofdlijnen worden twee soorten elektronische handtekening onderscheiden, te weten: een gewone elektronische handtekening en de geavanceerde elektronische handtekening. Met een ‘gewone’ elektronische handtekening wordt een handtekening bedoeld waarvan de elektronische gegevens zijn vastgehecht aan of logisch zijn geassocieerd met andere elektronische gegevens en die worden gebruikt als middel voor het vaststellen van de identiteit van de ondertekenaar. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een ingescande handtekening die aan een elektronisch document is toegevoegd. Een geavanceerde elektronische handtekening is daarentegen met meer waarborgen omkleed en dient te voldoen aan de volgende kwaliteitseisen: •
zij is op unieke wijze aan de ondertekenaar verbonden;
•
zij maakt het mogelijk de ondertekenaar te identificeren;
•
zij komt tot stand met middelen die de ondertekenaar onder zijn uitsluitende controle kan houden;
•
zij is op zodanige wijze aan het elektronisch bestand waarop zij betrekking heeft verbonden, dat elke wijziging achteraf van de gegevens kan worden opgespoord.
Voor zowel de gewone als geavanceerde elektronische handtekening geldt dat de rechter bepaalt of een elektronische handtekening rechtsgeldig is. Daarnaast onderkent de Wet elektronische handtekening de volgende twee aanvullende kwaliteitseisen: •
zij is gebaseerd op een gekwalificeerd certificaat dat voldoet aan strenge
•
zij is gegenereerd door een veilig middel voor het aanmaken van
eisen zoals gesteld in de telecommunicatiewet; elektronische handtekeningen (bijv. een smartcard). Mocht een elektronische handtekening, naast de eisen aan een geavanceerde elektronische handtekening, ook aan de bovenstaande twee kwaliteitseisen voldoen, dan heeft de elektronische handtekening per definitie dezelfde rechtsgevolgen als een handgeschreven handtekening. Deze laatst bedoelde handtekening wordt meestal aangeduid als een gekwalificeerde elektronische handtekening. Elektronische handtekeningen die niet aan al deze kwaliteitseisen voldoen, zijn niet zonder meer als onbetrouwbaar aan te merken en kunnen ook rechtsgeldig zijn. Zo kunnen partijen onderling overeenkomen onder welke voorwaarden zij een elektronische handtekening voldoende betrouwbaar achten. Naarmate het belang
104
van een rechtshandeling toeneemt, is het verstandig de elektronische handtekening met meer waarborgen te omgeven. Wanneer er in een bepaald geval een conflict is omtrent de rechtsgevolgen van een elektronische handtekening, dan zal dit aan de rechter moeten worden voorgelegd. De rechter zal vervolgens toetsten of de toegepaste methode voor het vervaardigen van de elektronische handtekening in de gegeven omstandigheden voldoende betrouwbaar was.
Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (Webv) Op 1 juli 2004 is de Wet elektronisch bestuurlijk verkeer in werking getreden. Als gevolg daarvan is de Algemene wet bestuursrecht gewijzigd. In de Awb zijn regels opgenomen over het verkeer langs elektronische weg met bestuursorganen. Strekking van de wetswijziging is dat het gebruik van elektronische communicatie niet verplicht is, maar dat als overheden hier gebruik van willen maken voldaan moet zijn aan een aantal voorwaarden. Voorwaarden ten aanzien van de beveiliging zijn: 1. De betrouwbaarheid van de communicatie moet zijn gewaarborgd. Hierbij moet vooral gedacht worden aan: • de zekerheid dat gegevens volledig zijn en niet zijn veranderd onderweg; • authenticiteit: zijn de gegevens werkelijk afkomstig van de afzender; • vertrouwelijkheid: is het bericht alleen toegankelijk voor wie het is bestemd; De mate van betrouwbaarheid hangt af van het soort communicatie dat het betreft. 2. Elektronische datumstempel: voor sommige berichten (bijvoorbeeld bezwaarschriften) is het van belang zekerheid te hebben over de datum waarop een bericht is verstuurd. 3. De provincie dient de ontvangst van een elektronisch ingediende aanvraag te bevestigen.
Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) De Wbp bevat regels over de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens en verwerking van persoonsgegevens in bestanden. Op grond van deze wet is de provincie verplicht verwerkingen van persoonsgegevens te melden bij het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP). De meldingen moeten zorgen voor openheid rond de verwerking van persoonsgegevens. Zij moeten de betrokkenen in staat stellen om na te kunnen gaan hoe met hun persoonsgegevens wordt omgegaan en zo nodig gebruik te kunnen maken van hun rechten. Tot deze rechten behoren o.a.:
105
• •
inzage in de gegevens die de provincie bewaart over de persoon het laten vernietigen van gegevens die ten onrechte worden bewaard over de persoon
In de Wbp is onderscheid gemaakt in vier soorten risicoklassen, waarbinnen de persoonsgegevens kunnen vallen. Persoonsgegevens die nodig zijn voor de dienstverlening die de provincie biedt, zullen over het algemeen in risicoklasse 0 of 1 vallen (adressen, contactpersonen bij een bedrijf, geen gegevens over inkomen, sofinummers). Dit zijn de laagste risicoklassen, waarbij nauwelijks sprake is van negatieve gevolgen voor de betrokkene bij verlies, onbehoorlijk of onzorgvuldige verwerking van deze persoonsgegevens. Over het algemeen zijn daarvoor geen aparte beveiligingsmaatregelen nodig. Per product uit de provinciale producten en diensten catalogus zal moeten worden geïnventariseerd welk risicoprofiel het product heeft en welke beveiliging nodig is. Het betreft hier overigens beveiliging rond het vaststellen van de identiteit van de gebruiker en niet de beveiliging tegen hackers, virussen etc. Beveiliging is nodig omdat de Webv dit voorschrijft. Voor de provincie zijn er risico’s verbonden aan het niet goed beveiligen van webdiensten. Hierbij moet gedacht worden aan: •
leed en ongemak van gebruikers;
•
financiële verliezen voor betrokken partijen;
•
reputatieschade voor de provincie;
•
vrijgave van vertrouwelijke informatie;
•
productieverlies;
•
overtreden van de wet;
•
het op straat komen te liggen van vertrouwelijke gegevens.
De Webv onderscheidt drie niveaus van beveiliging: •
Maximale betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid (hoog). Hiervan is sprake indien de beveiliging geheel conform de maximaal (technische) mogelijkheden plaatsvindt. PKI-niveau. De webdienst vereist een hoge mate van zekerheid omtrent de juistheid van de identiteit van de gebruiker.
•
Voldoende niveau (midden). Hiervan is sprake indien de veiligheid even groot is vergeleken met de situatie dat er uitsluitend van conventioneel verkeer gebruik zou worden gemaakt. Gedacht kan worden aan authenticatie via DigiD of een controle van de bedrijfsgegevens met het Basisbedrijvenregister. De Webv geeft overigens aan dat voor sommige diensten alleen een
106
e-mail voldoende is. Deze webdienst vereisen een redelijke mate van zekerheid omtrent de juistheid van de identiteit van de gebruiker. •
Pro forma betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid (laag). Hiervan is sprake indien de beveiliging slechts één stap verwijderd is van het bieden van geen enkele beveiliging; zij bestaat bijvoorbeeld uit de (elektronische) mededeling ‘verboden toegang’. De webdienst vereist weinig tot geen zekerheid omtrent de juistheid van de identiteit van de gebruiker (bijvoorbeeld het elektronisch aanvragen van documenten).
Compenserende maatregelen ter beveiliging van de digitale dienstverlening Samen met de voorziening die DigiD biedt kan de provincie beschikken over een waaier van mogelijkheden om de dienstverlening via het e-Loket veilig te laten verlopen. Afhankelijk van het product en het gewenste beveiligingsniveau kan hiermee de communicatie tot stand gebracht worden. Er is een aantal maatregelen mogelijk waarmee de beveiliging kan worden aangebracht: •
Kennisgeving: de gebruiker (bedrijf/instelling/burger) krijgt een schriftelijke bevestiging van de actie. Hij krijgt hiermee de mogelijkheid om de actie terug te draaien.
•
Wachtwoordidentificatie: identificatie waarbij een wachtwoord schriftelijk naar het adres wordt gestuurd dat reeds bekend is bij de provincie, of in het Basisbedrijvenregister (BBR). Het bedrijf kan daarna met behulp van het wachtwoord automatisch inloggen bij de provinciale website. Dit is interessant voor diensten die vaker door dezelfde bedrijven worden afgenomen, bijvoorbeeld het melden van grondwateronttrekkingen.
•
Versleuteling: de uitwisseling van gegevens vindt plaats nadat de berichten zijn versleuteld, bijvoorbeeld door het gebruik van de PKI. De ontvangende partij kan met zijn eigen sleutel het bericht vervolgens ontcijferen. Versleuteling levert één van de hoogste beveiligingsniveaus. Voorwaarde is wel dat beide partijen zijn aangesloten bij dezelfde versleutelingssystematiek. In de praktijk betekent dit dat men moet kunnen beschikken over een PKIoverheid-certificaat. Een elektronische handtekening die is geplaatst met een PKIoverheid-certificaat heeft dezelfde rechtsgevolgen als een handgeschreven handtekening.
107
•
Basisregistratie identificatie: identificatie door alleen te checken of het bedrijf bekend is op het gegeven adres in het BBR.
•
Levering na betaling: een andere mogelijkheid is dat een product of dienst pas wordt geleverd, nadat het bedrijf of de instelling hiervoor betaald heeft. Hiermee kan worden voorkomen dat diensten onterecht worden geleverd. Dit kan bijvoorbeeld worden toegepast bij rapporten waarvoor betaald moet worden.
•
Aparte bevestiging: er kan gevraagd worden om een aparte bevestiging per e-mail of per post.
•
Handmatige controle: er kan ook gedacht worden aan een handmatige controle door de provincie, voordat het verzoek van de gebruiker (bedrijf /instelling/burger) daadwerkelijk wordt uitgevoerd.
•
Disclaimers: het opnemen van een disclaimer met informatie over de betrouwbaarheid en het schaalniveau waarop informatie wordt aangeboden (bijvoorbeeld in geval van de risicokaart). Disclaimers zijn bedoeld om aan te geven in hoeverre gebruikers van de informatie rechten kunnen ontlenen aan de via het internet gepresenteerde informatie. De meeste disclaimers sluiten iedere aansprakelijkheid van de informatieverstrekkende partij uit. Of het opnemen van een disclaimer afdoende is om de aansprakelijkheid van de informatieverstrekkende partij uit te sluiten, wordt door veel juristen ter discussie gesteld. Als men het niet doet, dan heeft men echter helemaal geen verweer in een mogelijke rechterlijke procedure. Disclaimers kunnen daarom het best gezien worden als een minimale, maar niet afdoende oplossing voor het uitsluiten van aansprakelijkheid.
Voorbeeld beveiligingsniveau elektronische meldingen grondwateronttrekkingen in de provincie Noord-Brabant Met ingang van januari 2005 kunnen agrariërs in de provincie Noord-Brabant elektronisch grondwateronttrekking melden. De beveiliging is als volgt vormgegeven: 1. Alle vergunninghouders in de categorie beregening (agrariërs, ongeveer 8500) krijgen per post een aangifteformulier, waarop het inrichtingsnummer staat en een 11-proof nummer. Het 11-proofnummer wordt gebruikt als wachtwoord op de website. 2. De vergunninghouder krijgt op de website een overzicht te zien van de NAW-gegevens en aanvullende gegevens (bijvoorbeeld de contactpersoon). De vergunninghouder dient deze gegevens te controleren en te bevestigen.
108
3. De vergunninghouder kan vervolgens zijn hoeveelheid onttrokken grondwater in kubieke meters invullen. Tevens moet de invuller zijn naam en telefoonnummer invoeren voor een geslaagde aangifte. Als optie kan hier het e-mail adres worden ingevuld. Dit kan dan worden gebruikt voor terugkoppeling naar de vergunninghouder. 4. Er wordt gecontroleerd op de invoer van cijfers en op de variantie: er kunnen dus geen veel te hoge hoeveelheden worden ingevoerd. 5. In het overzichtsscherm kan de vergunninghouder alle gegevens nogmaals verifiëren. Het gaat om de door de vergunninghouder ingevoerde gegevens, de bij de provincie bekende gegevens en de berekening van het te betalen heffingsbedrag. Indien correct moet hij deze accorderen. 6. Nadat de vergunninghouder de gegevens heeft geaccordeerd ontvangt de database de gegevens. Er gaat een signaal terug naar de webserver. 7. De vergunninghouder heeft hier de mogelijkheid om de gegevens na accordering te printen. Op de print staan de gegevens en de datum van aangifte. 8. De informatie wordt vervolgens in de productiesystemen van de provincie verwerkt.
In de volgende tabel is voor een aantal producten die vaak worden afgenomen bij de provincies aangegeven welk beveiligingsniveau voldoende zal zijn en welke maatregelen hiervoor genomen kunnen worden. Nogmaals: bij daadwerkelijke implementatie zal hier met zorg naar gekeken moeten worden.
109
Product/dienst
Beveiligingsniveau
Maatregelen
Meldingen
Middel
Identificatie via Basisbedrijvenregister (BBR)
(grondwateronttrekking,
Kennisgeving door provincie via e-mail
afvaltransporten)
In geval een bedrijf reeds bekend is, de bekende gegevens tonen en vragen om bevestiging Aparte bevestiging voor akkoord met kosten
Klacht indienen
Laag
Invullen webformulier Kennisgeving door provincie via e-mail Handmatige controle door provincie
Subsidie aanvragen
Midden
Invullen webformulier
Indien er een termijn voor
Identificatie via BBR of DigiD
indienen is bepaald, ligt het
Kennisgeving door provincie via e-mail
beveiligingsniveau hoger Vergunning aanvragen
Midden
Invullen webformulier Identificatie via BBR of DigiD Indien een bedrijf reeds bekend is, de bekende gegevens tonen en vragen om bevestiging Aparte bevestiging voor akkoord met kosten Kennisgeving door provincie via e-mail Handmatige controle door provincie
Vraag om bestemming in
Midden
Streekplan (bv. in geval van
Streekplan volgens IMRO-code beschikbaar stellen
herziening bestemmingsplan
Disclaimer ten aanzien van betrouwbaarheid
n.a.v. vraag van een klant)
en schaalniveau Handmatige controle door provincie
Ontheffingen
Midden
Invullen webformulier Identificatie via BBR of DigiD Indien een bedrijf reeds bekend is, de bekende gegevens tonen en vragen om bevestiging Kennisgeving door provincie via e-mail Handmatige controle door provincie
Bezwaarschriften
Midden tot hoog, vanwege
Invullen webformulier
de datumstempel
Identificatie via BBR of DigiD
(bezwaarschriften moeten
Kennisgeving door provincie via e-mail,
voor een bepaalde datum
met vermelding van datum
binnen zijn)
Handmatige controle door provincie
Figuur 5.3: Beveiligingsniveaus uitgesplitst naar veel afgenomen provinciale producten
110
5.5
Meer weten?
Ontwikkeling van overheidswebsites Een van de groeimodel onderzoeken is onder andere gepubliceerd in B&G magazine: Hoogwout, M. (2002). De wereld achter de website van grote gemeenten kent nog nauwelijks samenhang en beleid. B&G Magazine. Jaargang 29, pagina’s 11-15. Het groeimodel is mede gebruikt in 2003 bij het uitvoeren van een eerste benchmark met betrekking tot e-Government bij provincies. Een presentatie van de uitkomsten van dit KPMG-onderzoek is te downloaden op de website van e-Provincies: http://www.e–provincies.nl/Kennisbank/Overijssel/De%20benchmark%20electronis che%20provincie%20eindrapportage%2017%20december%202003.ppt (presentatie Concept Eindrapport Benchmark E-Provincie KPMG 17-12-2003). Het project e-Dienstverlening Informatie over het project e-Dienstverlening en de Provinciale Productencatalogus (PPC) is te vinden op de website van het programma e-Provincies (http://www.e-provincies.nl/smartsite1305.htm). Projectleider is Bert Campfens (
[email protected]). Beveiliging van internetdienstverlening De methode om te bepalen welk niveau van toepassing is op specifieke producten die een provincie via het internet wil aanbieden is beschreven in een concept rapport dat in opdracht van het Ministerie van BZK is opgesteld: Classificatie van overheidswebdiensten, 20 juni 2004. Informatie over de Public Key Infrastructuur is te vinden op de website: http://www.elektronischehandtekening.overheid.nl Het informatiecentrum PKIoverheid heeft een aantal factsheets gemaakt voor iedere doelgroep (bestuurders, leidinggevenden, ICT-deskundigen, medewerkers) die zijn te downloaden op: http://www.elektronischehandtekening.overheid.nl/asp/get.asp?xdl=../views/pki/x dl/Page&VarIdt=00000001&SitIdt=00000002&ItmIdt=00000504 Meer informatie over DigID is te vinden op www.digid.nl
6.
Samenwerken ter voorbereiding op de toekomst
6.1
Inleiding op samenwerking
De derde pijler waarop de voorbereiding op de Andere Overheid kan plaatsvinden is die van de samenwerking. Samenwerking kan plaatsvinden in horizontale verbanden en in verticale verbanden. In horizontale verbanden werken provincies onderling samen. In verticale samenwerkingsverbanden ontstaat er samenwerking in bijvoorbeeld een beleidsketen. Rijk, provincies, gemeenten en locale uitvoeringsorganisaties kunnen bijvoorbeeld samenwerken om de jeugdzorg te coördineren. Samenwerking kan als thema geschaard worden onder de noemer cultuurverandering, een speerpunt in het Andere Overheid-programma 28.
Samenwerking kan grote voordelen opleveren Een modern openbaar bestuur vraagt dat we leren denken als één overheid. De gemiddelde burger gaat er nu al vanuit dat overheden met elkaar communiceren en niet tegenstrijdige werkwijzen hanteren of tegenstrijdige adviezen geven. Ook voor het oplossen van sociale problemen wordt het steeds belangrijker dat provincies constructief opereren binnen netwerken samen met andere overheden en particuliere initiatieven. Ketens en netwerken nemen een steeds belangrijkere plaats in binnen het bestuurlijk instrumentarium van de provincie. De elektronische overheid voegt daar een aantal extra dimensies aan toe: -
Door de digitalisering nemen tijd en plaatsgebondenheid van de provinciale dienstverlening af. Burgers en bedrijven kunnen opeens ook na kantooruren bij de provincie terecht, terwijl het feitelijk niet meer uitmaakt waar de webservers van de provincie draaien of waar de backoffice is gevestigd.
-
De investeringen die digitalisering van de provinciale dienstverlening vergen, zijn zo groot dat het economisch aantrekkelijk zo niet noodzakelijk is om samen te werken zowel bij de ontwikkeling als het beheer van de elektronische diensten.
28 De regering heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gevraagd een advies uit te brengen over de cultuurverandering bij de overheid. Dit advies met de titel ‘Cultuur met een FORS postuur’, wordt ook de wenselijkheid van meer samenwerking als basishouding benadrukt.
112
Samenwerking heeft in potentie grote voordelen voor zowel de provincies afzonderlijk als de samenleving als geheel.
Samenwerken is niet vanzelfsprekend Alhoewel samenwerken grote voordelen kan opleveren zijn er ook nadelen aan verbonden, die overheden weerhouden zich al te enthousiast in iedere samenwerkingsgelegenheid te storten: -
Samenwerking vergt het opgeven van een stukje autonomie. Door rekening te moeten houden met afspraken die met samenwerkingspartners zijn gemaakt beperkt een overheid soms zijn eigen wettelijk toegekende handelingsvrijheid. Daarvoor komt in de plaats een stukje afhankelijkheid.
-
Doordat er in samenwerking met elkaar rekening moet worden gehouden, is het noodzakelijk te investeren in overleg, afstemming en onderhandeling. Deze zogenaamde transactiekosten van overleg en afstemming kunnen op een gegeven moment niet meer opwegen tegen de voordelen die een individuele provincie heeft bij het samenwerken (ook al gaat het collectief er nog steeds op vooruit).
-
Samenwerking in ketens en netwerken kenmerkt zich vaak door het ontbreken van een partij in de samenwerking die voldoende invloed heeft om de andere partijen zijn wil op te leggen. Doordat de doorslaggevende stem vaak ontbreekt moet er onderhandeld worden totdat iedereen het met elkaar eens is (of uit de samenwerking stapt).
-
Kosten voor afstemming en onderhandeling kunnen worden gereduceerd door meer op elkaar te vertrouwen. Het creëren van wederzijds vertrouwen is echter een diffuus en lang proces. Vertrouwen is veelal persoonsgebonden en is sneller verdwenen, dan dat het terugkomt.
6.2
Voorbeelden van samenwerking
Om te ontdekken wat de succesfactoren van samenwerking zijn, hebben wij bij het opstellen van de handreiking gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van een aantal samenwerkingsprojecten bij provincies. De gesprekken zijn opgenomen als cases die partijen zowel kunnen inspireren tot samenwerking als helpen bij het tijdig zien van de mogelijke valkuilen en de oplossingen hiervoor.
113
De volgende cases komen aan de orde: 1.
samenwerking rond het nieuwe meldsysteem voor afvalstoffen, als voorbeeld van een samenwerkingsverband rond een concreet provinciaal product;
2. samenwerking rond de provinciale productencatalogus, als een samenwerking rond een generiek sectoroverstijgend provinciegericht initiatief; 3. samenwerking met ketenpartners op het gebied van handhaving binnen één provincie; 4. een samenwerkingsverband waarbij het Rijk de regie heeft genomen (DURP); 5. de samenwerking rondom de invoering van de risicokaarten in provincies.
Casus 1 Samenwerking rond nieuw meldsysteem voor afvalstoffen Het landelijke afvalstoffenbeleid heeft als doel het ontstaan van afval te voorkomen, meer afval nuttig toe te passen en het storten van afvalstoffen te beperken. Daarvoor is onder andere inzicht nodig in de afvalstromen, zodat handhaving van de regels en bijsturing van beleid mogelijk wordt. Daarvoor moeten afvalstromen worden gemeld. Handhavers en beleidsmakers maken nu echter beperkt gebruik van meldgegevens. Dit komt omdat de meldgegevens slecht toegankelijk en de beschikbare gegevens onvolledig en onjuist zijn. VROM bereidt het ‘Besluit melden van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen’ (AMvB Melden) voor. Ook ontwikkelt VROM een nieuw geautomatiseerd meldsysteem, Amice genaamd. In dit systeem melden afvalbedrijven elektronisch bedrijfs- en gevaarlijk afval aan één meldpunt. Handhavers en bijvoorbeeld beleidsmakers en vergunningverleners kunnen zo via internet actuele informatie opvragen over afvalstromen. Wat zijn de voordelen voor de melder? • Het nieuwe systeem maakt het de melder gemakkelijk om snel en digitaal te melden. Is een melding onvolledig of onjuist, dan krijgt hij direct de mogelijkheid de melding te corrigeren. Dit scheelt de melder administratieve rompslomp. • In de nieuwe situatie is sprake van een landelijk uniforme meldsystematiek (in plaats van verschillende regels per provincie). Dit is een groot voordeel voor melders die in meer provincies actief zijn. • Het systeem heeft meer mogelijkheden om meldgegevens te analyseren, zoals het vergelijken van de eigen meldgegevens met afvalgegevens op brancheniveau.
114
Wat zijn de voordelen voor de handhavers, vergunningverleners en beleidsmakers? • Het systeem is (via internet) gemakkelijk toegankelijk voor handhavers, vergunningverleners en beleidsmakers. Hiermee werkt het systeem drempelverlagend om de meldgegevens ook daadwerkelijk te gebruiken. • Het systeem heeft meer mogelijkheden om meldgegevens te analyseren, zoals het vergelijken van de meldgegevens per branche op provinciaal niveau. • Mogelijkheid tot benchmarking. Dit is voor de melders weer een extra stimulans om volledig en correct te melden. Hierdoor wordt de kans vergroot op een database met juiste, volledige, actuele meldgegevens. Hiermee wordt het voor de handhavers steeds interessanter de meldgegevens te gebruiken.
Casus 2 Samenwerken rond de provinciale productencatalogus In navolging van de rijksoverheid (ca. 2500 producten) en gemeenten (ca. 300 producten) wordt momenteel gewerkt aan een provinciale productencatalogus. De catalogus vormt een verwijsfunctie die de burger en ondernemer dient te helpen bij zijn zoektocht naar diensten en producten van de provincie. De vraag van doelgroepen is dus bepalend. Gedacht moet worden aan subsidies, verstrekkingen, voorzieningen, belastingen, heffingen, vergunningen, ontheffingen, gegevens-levering, informatie, etc. Een productencatalogus met daaraan gekoppeld webformulieren voor een digitale verwerking van aanvragen is een goede stap in de richting van elektronische dienstverlening. De aansluiting van de provincie Utrecht op de landelijke productencatalogus is tweeledig, enerzijds is er de technische kant: de vormgeving en de technische realisatie binnen de eigen website; anderzijds is er de inhoudelijke kant: het specificeren van de algemene beschrijvingen van de producten voor de provincie Utrecht en ervoor zorgen dat er links komen naar de juiste pagina’s op de provinciale website. De provincie Utrecht heeft ervoor gekozen om eerst de inhoud van de provinciale productencatalogus te regelen en daarna pas de technische kant. Om de producten aan te passen zijn er instructies georganiseerd. Wie doet wat? Het grootste obstakel bij dit project was wel het achterhalen wie wat doet binnen de organisatie. Begin dit jaar is een lijst met ruim 120 producten opgeleverd. Om met de
115
inhoud aan de slag te kunnen moet van al die producten bekend zijn wie daar verantwoordelijk voor is. Om te achterhalen wie er bij welk product hoort is er een tabel gemaakt en deze tabel is meerdere keren op verschillende niveaus binnen de organisatie uitgezet. De communicatie hierover heeft plaats gevonden via de e-mail, via het Atrium en via de dienstinformatieadviseurs. Het heeft uiteindelijk erg veel tijd gekost om de lijst min of meer compleet te krijgen. Tip hierbij is dat goede communicatie essentieel is om de inhoudelijke mensen te betrekken. Eigen maken van de PPC Zodra medewerkers actief met de PPC aan de slag gingen, bleken ze fouten in de PPC tegen te komen en konden sommigen zich niet herkennen in de landelijke benamingen. Leerpunt hierbij is dat er een goede begeleiding moet zijn voor de inhoudelijke medewerkers en dat er een procedure moet zijn om wijzigingen door te geven. Er moet een contactpersoon zijn die namens de provincie wijzigingen kan doorgeven aan de interprovinciale beheerder van de provinciale producten en dienstencatalogus. Draagvlak Hier en daar bleek er weinig draagvlak te zijn. Ondanks dat de politiek en de directeuren zich voor dit project hebben uitgesproken bleek dit niet overal binnen de organisatie voldoende te zijn doorgedrongen. Het gevolg hiervan was dat het soms erg veel overredingskracht kostte om medewerkers met hun producten aan de slag te laten gaan en naar de instructies te krijgen. Tot slot zijn medewerkers nog niet allemaal ingesteld op de invoering van de elektronische overheid en worden dit soort projecten ervaren als extra belasting. Ook hier kan met goede communicatie veel worden bereikt. Gerealiseerd bij de provincie Utrecht: • er is een overzicht van de producten met de verantwoordelijken totstandgekomen; • er heeft een verbeterslag van de landelijke productenlijst plaatsgevonden; • er zijn instructies met inhoudelijke begeleiding voor betrokken medewerkers gehouden; • de beschrijvingen van de 120 belangrijkste producten zijn op dit moment aangepast; • er is een beschrijving van de taken die uitgevoerd moeten worden om de productencatalogus de komende jaren te beheren; • er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de technische realisatie en de implementatie van het loket op zowel de website van de provincie Utrecht als op het intranet; • de productencatalogus is enigszins tot leven gekomen binnen de provinciale organisatie.
116
Casus 3 Buiten Beter: samenwerking bij digitale handhaving op de Veluwe Storten boeren hun mest niet in sloten? Dumpen bedrijven geen olie op het water? Gooien recreanten hun afval niet in het bos, na de gezellige picknick? Om het toezicht in het buitengebied te verbeteren gaan alle handhavingorganisaties op (een groot deel van) de Veluwe samenwerken in het project BuitenBeter. Toezichthouders en opsporingsambtenaren gaan het veld in met een handcomputer. Met deze handcomputer is het mogelijk om te telefoneren, om data uit te wisselen en e-mail te ontvangen en versturen, om webinformatie op te vragen en om digitale foto’s van een eventueel delict te maken en te versturen. Tevens krijgen de deelnemers de beschikking over een draadloze (bluetooth) GPS ontvanger. Door deze te koppelen aan de handcomputer kan de handhaver snel de locatie traceren en de plaats van de overtreding vastleggen. Een centrale computer van de provincie Gelderland bewaakt en registreert alle meldingen. Doel van het project Doel van het project is met hetzelfde aantal toezichthouders een betere en efficiëntere handhaving te realiseren. Overtredingen in het buitengebied worden uniform geregistreerd en eventueel digitaal doorgeven aan elkaar. Ook is relevante handhavingsinformatie in het veld digitaal op te vragen. Tenslotte wordt voor een groot gebied informatie beschikbaar ten behoeve van beleidsontwikkeling en inzet van menskracht bij de handhaving en wordt invulling gegeven aan een deel van de kwaliteitscriteria Professionalisering van de Milieuhandhaving (informatie-uitwisseling en monitoring). Werking van het systeem Het systeem werkt als volgt. Een toezichthouder constateert iets. Door de lokalisering van de GPS-ontvanger weet de melder waar hij staat. Hij kan zich beter oriënteren door extra kaartlagen aan te zetten (topografische kaart, kadastrale kaarten etc). De melding wordt geregistreerd door middel van een invulformulier. Afhankelijk van de melding kunnen er vervolgens drie routes gevolgd worden: 1. De toezichthouder is zelf bevoegd gezag en kan ter plekke of later de melding afhandelen (brief, waarschuwing, proces-verbaal etc). Na het invullen van het formulier wordt er een internet verbinding gemaakt met de centrale computer van de provincie Gelderland en vindt er registratie plaats. De melding wordt vervolgens toegevoegd aan een centrale meldingenkaart.
117
2. Wanneer de toezichthouder niet zelf de overtreding afhandelt wordt deze doorgegeven aan ‘het bevoegd gezag’. Bij de melding kan eventueel een foto van de overtreding worden meegestuurd. Via de centrale computer wordt de melding doorgeven aan de toezichthouder. Deze ontvangt een sms-je en e-mail en kan de melding ophalen op zijn handcomputer en afhandelen. Automatisch wordt gecontroleerd of de melding in behandeling wordt genomen. 3. Wanneer niet bekend is wie de melding dient af te handelen, wordt de melding doorgezonden naar het MilieuKlachten- en InformatieCentrum (MKIC) van de provincie die vervolgens de melding naar het bevoegd gezag stuurt. Rol van de provincie Gelderland Bij de provincie Gelderland wordt een servicepunt ingericht waardoor de onderlinge datacommunicatie tussen de handhavers gerealiseerd wordt (automatisch versturen van e-mail en sms). Hier worden ook alle geregistreerde overtredingen in een centrale database opgeslagen en beheerd. Verder wordt er een internetsite beheerd waarop relevante achtergrondinformatie aangeboden wordt aan de handhavers in het veld, zoals basiskaarten, wetgeving en verordeningen etc. Bij de basiskaarten gaat het bijvoorbeeld om topografie, luchtfoto´s van verschillende jaren, kadastrale gegevens, bestemmingsplannen, stratenmappen etc. Behalve de achtergrondinformatie zullen ook de geregistreerde en centraal opgeslagen overtredingen via een internetsite toegankelijk gemaakt worden. Selecties kunnen worden gemaakt van aantal en soort overtredingen in een periode per instantie. Tenslotte wordt er een helpdesk ingericht die deelnemers in het veld ondersteunt. Een kleurig project Bij het project worden alle vier de ‘kleursporen’ betrokken. - Het rode kleurspoor heeft betrekking op bouw- en ruimtelijke ordeningsregelgeving. - De blauwe wetgeving bewaakt de kwaliteit en kwantiteit van het water. - Het groene kleurspoor heeft betrekking op natuur- en landschapsregelgeving. - Het grijze kleurspoor, ten slotte, heeft betrekking op de milieuhygiëneregelgeving. Stand van zaken. In mei 2005 start het project Buiten Beter waarbij ruim 100 toezichthouders en opsporingsambtenaren van onder meer gemeenten, provincie, waterschap, inspecties en
118
terreinbeherende instanties digitaal gaan handhaven. Het project is het vervolg op de pilot BuitenGewoon Beter die in 2003 in een kleiner gebied is uitgevoerd. De start van het project is vertraagd naar mei 2005. Dit naar aanleiding van een proef met een klein aantal handhavers in augustus 2004. Problemen met bereikbaarheid leidden ertoe dat nu de functionele eisen en het technisch concept worden herzien. Op termijn wordt samenwerking met het project S@men voorzien. Verwacht wordt dat het project zal leiden tot een landelijke standaard.
Casus 4 DURP bij provincies DURP staat voor Digitale Uitwisselbare Ruimtelijke Plannen. Dat betekent dat ruimtelijke plannen zoals bijv. PKB’s, streekplannen en bestemmingsplannen digitaal en volgens algemeen geldende standaarden vervaardigd zijn, zodat ze kunnen worden uitgewisseld en vergeleken. Digitale plannen brengen een efficiëntere en effectievere ruimtelijke ordening dichterbij. Zo wordt het maken en herzien van ruimtelijke plannen een stuk eenvoudiger. En het verkeer tussen overheden onderling en met instanties die gegevens leveren gaat sneller en nauwkeuriger. Procedures kunnen worden verkort. Ook kunnen ruimtelijke plannen worden gekoppeld aan andere informatie om daarmee de dienstverlening naar de burgers en het bedrijfsleven te verbeteren. Het stimuleringsprogramma DURP is een initiatief van VROM, in samenwerking met een aantal andere partijen: de VNG, het NIROV, de RAVI, de BNSP en het IPO. Het doel van DURP is om gemeenten, provincies en het Rijk te stimuleren om hun ruimtelijke plannen digitaal te gaan vervaardigen, toegankelijk te maken en uit te wisselen. Medio 2002 heeft het interprovinciale Management Beraad Ruimtelijke Ordening (MBRO) besloten om als gezamenlijke provincies meer aandacht te besteden aan DURP. Dit heeft ertoe geleid dat een interprovinciaal technisch vakberaad DURP is opgericht en per 1 januari 2003 een landelijke IPO-coördinator voor DURP is aangesteld. Deze heeft de provinciale DURP-situatie geïnventariseerd en is aan de slag gegaan met het stimuleren van DURP bij de provincies en de vorming van een provinciaal DURP-netwerk. In 2003 is in samenwerking met VROM en het RAVI de eerste versie van IMRO voor provincies (uitwisselingsstandaard) ontwikkeld. De bovengenoemde aandacht heeft zeker effect gehad. Tot in 2002 waren er slechts een
119
handvol DURP-initiatieven te melden, die overigens wel het pad hebben geëffend. Inmiddels zijn de meeste provincies volop aan de gang met de voorbereiding voor het ontvangen van digitale bestemmingsplannen. Steeds meer provincies ontwikkelen DURP-versies van hun provinciale ruimtelijke plannen. De nieuwe ervaringen hebben inmiddels geleid tot een verbeterde versie van IMRO voor provincies. Minister Dekker van VROM bracht op 9 december jl. een werkbezoek aan Gelderland. Het werkbezoek richtte zich op Digitale Uitwisseling Ruimtelijke Plannen, afgekort DURP en tevens de naam van het landelijke VROM-project. Tijdens dit bezoek stimulerde zij deelname aan dit project. Verteld werd dat alle provincies hier inmiddels aan meedoen. Het karakter van DURP verandert in 2005 van stimuleren naar implementeren. Als vervolg op het stimuleringsprogramma is voor de toekomst de volgende ambitie geformuleerd: “In tien jaar tijd zijn alle ruimtelijke plannen in Nederland digitaal, uitwisselbaar en vergelijkbaar en als digitaal document rechtsgeldig beschikbaar. De digitale plannen kunnen gebruikt worden voor de ruimtelijke ordeningsprocessen waardoor burgers, bedrijven en overheden hun rollen, taken en mogelijkheden in de keten van ruimtelijke ordening effectief en efficiënt kunnen uitoefenen c.q. verwezenlijken”. Deze ambitie gaat in vanaf de inwerkingtreding van de nieuwe Wro/BRO, waarin het werken met digitale ruimtelijke plannen wordt verankerd. Naar verwachting vindt dit in 2007 plaats. De komende twee jaar kunnen worden gebruikt om ervaring op te doen met het maken en gebruiken van digitale plannen.
Casus 5 Samenwerken bij Interactieve Veiligheid Scorekaart29 De provincie Zuid-Holland heeft in samenwerking met enkele ‘veiligheidspartners’ (waaronder gemeenten, regionale hulpverleningsdiensten, de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten(VNG)) de Interactieve Veiligheids Scorekaart (IVS) ontwikkeld. De IVS is een digitaal instrument dat bestaat uit 127 vragen over de verschillende schakels in de veiligheidsketen. Alle gemeenten in Zuid-Holland hebben login-gegevens gekregen en kunnen deze vragenlijst invullen. Middels waarderingen van de vragen wordt er per schakel uit de keten een score verkregen in de vorm van
29 Ontleend aan ‘Winst met ICT, goede praktijkvoorbeelden bij provincies’ door Zenc in opdracht van John Kuipéri, maart 2004.
120
kleuren (rood, oranje, groen). Uiteindelijk kunnen de gemeenten een rapport krijgen met daarin extra uitleg en toelichting. Daarnaast kan een gemeente toestemming geven om haar gegevens toe te voegen aan een uitwisselingsdatabase waardoor het voor gemeenten mogelijk wordt om te vergelijken. De IVS levert een politiek en bestuurlijk instrument dat zich richt op de hele veiligheidsketen. De gemeenten kunnen hierdoor een zelfanalyse toepassen, benchmarken, trends signaleren en analyseren, verantwoording afleggen en informatie verstrekken aan het publiek. De investering Uiteindelijk heeft de IVS ongeveer 361.750 euro gekost. Het overgrote deel hiervan zijn kosten gemaakt door een extern adviesbureau dat de IVS heeft ontwikkeld. Verder zijn er nog kosten gemaakt voor de licentie van de software (17.850 euro) en voor het hosten van de website (5.000 euro voor de tweede helft van 2003). Door InAxis (Innovatiecentrum openbaar bestuur van het Ministerie van BZK) is een subsidie verstrekt van 110.000 euro. Deze is gebruikt voor een introductietournee langs alle gemeenten van Zuid-Holland waarbij uitleg is gegeven over de IVS en het gebruik ervan. De realisatie Sinds mei 2003 is de IVS op Internet beschikbaar voor de gemeenten in Zuid-Holland. In de periode tot en met december 2003 hebben ongeveer 40 gemeenten gebruik gemaakt van de IVS (op een totaal van 91 gemeenten in Zuid-Holland). Dit varieert van een eerste aanzet tot het invullen van de IVS tot het gebruiken van de rapportage die uit de IVS voortkomt door een burgermeester om extra middelen vrij te maken voor veiligheidsbeleid. Een ander voorbeeld bij een gemeente is het inzetten van een verbeter-programma naar aanleiding van het rapport wat voortkwam uit de IVS. Conclusies Het succes van IVS wordt gevormd door het feit dat het een concrete oplossing is in de vorm van een bruikbaar handvat voor gemeenten. Er wordt van een gemeente een investering gevraagd in de vorm van het invullen van de IVS, maar dit levert dan ook direct iets op voor de gemeente zelf. Hierdoor wordt het instrument goed gebruikt. Ook wordt er geen investering van de gemeenten vereist. Dit versterkt de deelname door gemeenten. Een andere succesfactor is dat alle van belang zijnde partijen betrokken zijn bij de ontwikkeling. Zo zijn er tien gemeenten betrokken geweest bij het opzetten van de IVS, alsmede de verschillende brandweer-, hulp- en ambulancediensten. Tevens zijn de VNG en
121
het Rijk (Inspectie Openbare Orde en Veiligheid) betrokken geweest bij het opstellen. Een derde succesfactor dat met het vorige samenhangt is een goede borging van contracten.
Er moeten heldere afspraken gemaakt worden omtrent onder andere de status van ingevoerde informatie, actualisatie van informatie, toegankelijkheid van de informatie en de juridische kaders (denk bijvoorbeeld aan de Databankenwet en de Wet Openbaarheid Bestuur).
Casus 6 Samenwerking Afhandeling Milieuklachten: S@men Inwoners kunnen overlast of gevaar ervaren op het gebied van geluid, geur, bodem of stof. Ook als iemand last heeft van een andere milieuverontreiniging, kan men hierover een klacht indienen. Medio 2005 kunnen inwoners van de vier gemeenten Ede, Wageningen, Nijkerk en Barneveld via internet de afhandeling van hun milieuklacht volgen en kunnen ze via internet een overzicht van andere milieuklachten in hun omgeving opvragen. Het project S@men In het project S@men (Samenwerking Afhandeling Milieuklachten) werken overheidsinstanties samen om milieuklachten sneller af te handelen door ze sneller bij het juiste bevoegd gezag te krijgen. De vier gemeenten en de provincie maken hiervoor afspraken en worden ondersteund door een computersysteem. Een site voor milieuklachten is een eerste stap in dit samenwerkingsproject. Vanuit het project S@men is besloten om een applicatie te ontwikkelen waarin milieuklachten en bedrijfsmeldingen kunnen worden geregistreerd. Dit systeem dient door meerdere partijen (provincie, gemeenten, water-schappen, politie) gebruikt te worden en daarbij de deelnemers in staat stellen op een-voudige wijze gegevens aan elkaar door te geven. De klachtgegevens komen zo op de juiste plek terecht en de klager wordt niet langer van het kastje naar de muur gestuurd (niet de klager, maar de klacht wordt doorgestuurd). In mei 2004 is op het RBHO van de regio West Veluwe Vallei besloten om te starten met een pilot in deze regio. In het project werkt de provincie Gelderland samen met genoemde gemeenten bij het afhandelen van milieuklachten. De klacht wordt direct doorgestuurd naar de desbetreffende gemeente of de provincie. De gemeenten en de provincie hebben daarvoor een gezamenlijk elektronisch klachtenformulier ontwikkeld (zie http://milieuklacht.gelderland.nl/default.aspx).
122
Alle deelnemende organisaties gebruiken nu hetzelfde milieuklachtenformulier en alle gegevens worden in één database bewaard. Het is de bedoeling dat in het voorjaar van 2005 een volgende stap gezet wordt, door het in gebruik nemen van hezelfde klachtenregistratiesysteem. Daardoor kunnen we als overheden de klachten sneller aan elkaar doorgeven (als de klacht bij het verkeerde loket is gemeld) en krijgen we online inzicht in wat er in een gebied aan totale milieuoverlast wordt ervaren. Het project S@men wordt gefinancierd door de provincie Gelderland. De uitvoering gebeurt onder leiding van het MKIC. Doelstellingen/effecten Optimaliseren van het proces van afhandeling van milieuklachten door middel van betere samenwerking tussen betrokken organisaties gebruik makend van ICT-mogelijkheden.
6.3
Tips voor succesvolle samenwerking
Uit de beschreven cases kunnen de volgende algemene handreikingen worden afgeleid voor succesvolle samenwerking.
Zorg voor een leider Samenwerkingsverbanden lijken meer succes te hebben naarmate er één partij is die voldoende invloed heeft om de anderen op het juiste moment over de streep te trekken. Deze invloed kan ook de vorm aannemen van middelen (geld) en capaciteit (menskracht) die aan het trekken van de samenwerking kunnen worden besteed. Het lijkt dus aanbevelingswaardig een trekkende partij te hebben die voldoende geld en mensen ter beschikking kan stellen om de samenwerking tot een succes te maken. Het aanwijzen van één van de partijen als ketenregisseur kan daarbij een eerste stap zijn. Het door VROM getrokken programma DURP is hier een voorbeeld van.
Werk aan het onderling vertrouwen Samenwerking komt makkelijker van de grond als men elkaar vertrouwt. Vertrouwen komt echter niet vanzelf. Aan het wederzijds vertrouwen moet worden gewerkt. De ontwikkeling van vertrouwen tussen organisaties vertoont daarbij grote overeenkomsten met de ontwikkeling van vertrouwen tussen mensen onderling. Een
123
hulpmiddel daarbij is het courtshipmodel. Dit vergelijkt de ontwikkeling van een samenwerkingsrelatie met die van een liefdesrelatie tussen twee partners. Het courtshipmodel veronderstelt dat iedere (gezonde) relatie de volgende fasen doorloopt: 1. Eerst leert men elkaar kennen. Men geeft zich nog niet volledig bloot, maar wisselt op basis van ‘rituelen’ c.q. gedeelde omgangsvormen, beleefdheden uit (de kennismakingsfase). Vaak komt een relatie nooit verder dan de kennismakingsfase en gaan partijen na het uitwisselen van de beleefdheden ieder weer hun eigen weg. 2. Als de eerste kennismaking naar meer smaakt gaat men de ontdekkingsfase in. Door gezamenlijk onschuldige dingen te doen leert men elkaar kennen. In de praktijk van organisaties houdt dit in dat men gezamenlijk eerst kleine, maar later steeds grotere projecten uitvoert. In deze projectjes en projecten ontdekt men al doende hoe betrouwbaar de wederpartij is en in hoeverre men dezelfde normen en waarden deelt, terwijl men nog altijd voldoende gelegenheid heeft om zonder gezichtsverlies uit de relatie te stappen. 3. Op een gegeven moment zijn de projecten waarin men met elkaar samenwerkt zo groot en heeft men zoveel vertrouwen in elkaar, dat partijen ook structureel met elkaar verder willen. Dit wordt dan vaak bezegeld door het structurele samenwerkingsverband publiekelijk te verkondigen. In het courtshipmodel wordt deze fase ook wel de proclamatiefase genoemd. 4. Vervolgens ontstaat een fase waarin de wederzijdse afhankelijkheden zo groot worden dat het steeds moeilijker wordt om onbeschadigd uit de relatie te stappen. Deze fase is in de samenwerkingsrelatie de meest vruchtbare. De transactiekosten voor de afstemming binnen de samenwerkingsrelatie zijn in deze fase het laagst terwijl de uitstapkosten alleen maar toenemen. Deze fase noemen we de afhankelijkheidsfase. In de ontdekkingsfase kunnen specifieke samenwerkingsprojecten de ontwikkeling van het wederzijds vertrouwen bevorderen. Een van de relatief succesvolle samenwerkings-projectvormen is het uitvoeren van een gezamenlijke benchmarkvergelijking. In een benchmarkvergelijking wordt niet alleen met elkaar samengewerkt. Partijen geven ook inzicht in elkaars bedrijfsvoeringprestaties. Zij stellen zich daarbij kwetsbaar op. Kritiek op ineens zichtbare, minder goede prestaties is immers makkelijk. Maar juist door deze openbaring van de bedrijfsvoering-geheimen en de daaruit volgende kwetsbare opstelling wordt het wederzijds vertrouwen
124
bevordert. Door jezelf transparant te maken neemt in het algemeen het vertrouwen van buitenstaanders toe30. Tevens zorgt een benchmark er voor dat de nieuwsgierigheid naar elkaars problemen en oplossingen toeneemt. Vaak ontdekt men dat men dezelfde problemen deelt. Dit is op zijn beurt weer een goede opstap om in vervolgprojecten naar gezamenlijke oplossingen te gaan zoeken. Ook het volgen van gezamenlijke trainingen heeft in het verleden zijn nut bewezen bij het opzetten van samenwerkingsprojecten. Door in een training of in een opleidingstraject op regelmatige basis gedwongen met elkaar dingen te doen die men in het dagelijks werk niet doet, ontstaan vergelijkbare vruchtbare randvoorwaarden voor samenwerking als bij benchmarktrajecten31. Uit onderzoek komt naar voren dat partijen vinden dat de volgende factoren een belangrijke bijdrage leveren aan het vergroten van het wederzijdse vertrouwen: -
Gedeelde normen en waarden: heeft men de indruk dat de wederpartij dezelfde achtergrond heeft qua normen en waarden, dan is men eerder geneigd die partij te vertrouwen.
-
Wederkerigheid: als de wederpartij eerst een vriendelijk c.q. toegeeflijk gebaar maakt, dan zal men zelf ook eerder geneigd zijn iets vriendelijks terug te doen.
-
Sociale controle: als alle anderen al meedoen aan een samenwerkingsproject wordt het voor de overblijvers steeds moeilijker om uit te leggen waarom men niet mee doet.
-
Transparantie: partijen zijn eerder geneigd elkaar te vertrouwen als zij continu de relatie en de consequenties kunnen overzien. Dit geeft het (al dan niet terechte) gevoel dat men tijdig en effectief kan ingrijpen op het moment dat het mis dreigt te gaan.
-
Garantstelling: vertrouwen tussen partners kan worden vergroot doordat een derde zich garant stelt voor de gevallen dat de samenwerking fout loopt. Een verzekerd iemand is bereid meer risico’s te lopen dan iemand geheel zelf moet opdraaien voor de risico’s. Garantstelling kan de vorm aannemen van een verzekering, maar kan ook een institutie zijn. Doordat het Kadaster garandeert dat de perceelgegevens kloppen, durven andere overheden op deze perceelgegeven te vertrouwen in het dagelijkse rechtsverkeer.
Bij het creëren van samenwerkingsrelaties kunnen deze principes worden ingebouwd in het samenwerkingsarrangement. Zo kan men procedures afspreken die de relatie 30 Dit is overigens tevens de reden waarom in het programma van de Andere Overheid zoveel waarde wordt gehecht aan het transparant maken van het openbaar bestuur. Het vergroot het vertrouwen van burgers en bedrijven in de overheid in het algemeen.
125
zo transparant mogelijk maken en houden, kan men derden vragen om als onafhankelijke partij een rol te spelen voor het geval er onenigheid in de relatie mocht ontstaan en kan het sociale controle principe kan worden uitgebaat om de achterblijvers over de streep te trekken. Een factor die verder uit het courtshipmodel naar voren komt gebruikt de toename van het belang en de toenemende wederzijdse afhankelijkheid. Door samenwerkingspartners te committeren aan bijvoorbeeld een geldelijke bijdrage aan een samenwerkingsproject, neemt hun belang toe om de samenwerking tot een succes te maken. Hoe hoger de bedragen zijn die men in de samenwerking heeft gestopt, hoe hoger de drempel zal zijn om uit de samenwerking te stappen.
Zorg voor een sterke externe prikkel Mochten de in de voorgaande alinea’s beschreven tips niet werken of uitgevoerd kunnen worden dan kan men ook nog hopen op hulp van buitenaf. De geschiedenis leert dat samenwerking aanzienlijk voortvarender tot stand blijkt te komen als een sterke externe prikkel tot samenwerking dwingt. In gevallen van crisis bijvoorbeeld weten gezworen vijanden soms niet hoe snel ze de rijen moeten sluiten om het hoofd te kunnen bieden aan de externe bedreiging. Soms kan men een sterke externe prikkel creëren. Er zijn gevallen bekend waarin politici bewust een financiële crisis creëren om daarmee maatregelen te kunnen doorvoeren die anders niet op voldoende draagvlak hadden kunnen rekenen. Het creëren van of sturen op sterke externe prikkels is echter een maatregel van een categorie die buiten de scope van deze handreiking valt.
Kies de juiste samenwerkingsvorm Er bestaan veel vormen om in samen te werken, oplopend van vrijblijvende informele afspraken tot geïnstitutionaliseerde zelfstandige bestuursorganen. De keuze voor de vorm van de samenwerking zal in belangrijke mate afhangen van de ontwikkelingsfase waarin het samenwerkingsverband zich bevindt. Globaal kunnen de volgende vormen van samenwerking worden onderscheiden: -
Informele afspraken: de lichtste en meest vrijblijvende vorm van samenwerking is gebaseerd op informele onderlinge afspraken. Veel projecten kennen deze vorm. Deelname aan de leergang e-Provincies zou
31 Een recent voorbeeld van beide projectvormen in de wereld van de e-Provincies vormt de Bende van Bilthoven, een groep enthousiaste provinciemedewerkers die naar aanleiding van hun deelname aan de eerste ronde van de leergang e-Provincies, gezamenlijk ontwikkelingsprojecten oppakken op het vlak van de Andere Overheid. De bende heeft als onderdeel van de leergang aan de basis gestaan van de benchmark e-Provincies.
126
kunnen worden uitgelegd als een voorbeeld van een informele afspraak tussen de provincies om gezamenlijk iets op te pakken. -
Samenwerkingscontract: in een samenwerkingscontract krijgt de samenwerking al een meer formele vorm. Deze samenwerkingsvorm is minder vrijblijvend, omdat contractueel consequenties kunnen zijn verbonden aan onwenselijk gedrag in de samenwerkingsrelatie. De contracten kunnen tijdelijk zijn, maar soms ook een lange termijn karakter hebben.
-
Uitbesteding aan een derde partij: soms wordt een derde partij gevraagd om als vehikel, trekker c.q. intermediair op te treden tussen de samenwerkingspartners. De contracten worden dan niet zozeer met elkaar aangegaan, maar met de derde, die namens de samenwerkende deelnemers het project organiseert. Voorbeelden hiervan ziet men bijvoorbeeld bij benchmarkprojecten of de rol van het ICTU bij het uitvoeren van het e-Provincie programma.
-
Een voortrekkende organisatie (primus inter pares): een van de samenwerkingspartners werpt zich op als penvoerder, budgethouder c.q. trekkende partij in de samenwerkingsrelatie. Met deze ‘primus inter pares’ sluiten de anderen een overeenkomst, en doteren daar hun samenwerkingsbijdrage. Voordeel van de primus inter pares constructie is dat provincies geen beroep hoeven te doen op een derde partij en ook geen aparte rechtspersoon hoeven op te zetten voor het uitvoeren van de samenwerkingsdoelstellingen. Een nadeel van deze constructie schuit in de potentieel dominante positie van de primus inter pares. Primus inter pares constructies komen veel voor in shared services verbanden. Een overheid levert uit kostenoverwegingen een dienst aan zowel zichzelf als aan collega overheden.
-
Aparte rechtspersoon: is de samenwerking van structurele aard en nemen de wederzijdse afhankelijkheden toe, dan is men meer geneigd de samenwerking te institutionaliseren in een aparte rechtspersoon, waarin de deelnemers naar rato van hun belang een aandeel hebben. Wordt gekozen voor een aparte rechtspersoon, dan doet de vraag zich voor welke rechtsvorm het meest opportuun is. De beantwoording van die vraag beschouwen wij voorlopig echter te ver gaan voor de strekking van deze handreiking.
-
Fusie: wordt de samenwerking zo intensief dat hij vrijwel alle gebieden van de samenwerkingspartners bestrijkt, dan neigen de samenwerkingspartners in elkaar te versmelten. Formeel is dan sprake van een fusie, waarbij
127
de oorspronkelijke rechtspersonen opgaan in één nieuwe rechtspersoon. Fusie is de meest verstrekkende vorm en ook nog niet voor de hand liggend in de samenwerking tussen provincies. Andere sectoren van het publieke domein hebben er echter ruime ervaring mee. Denk aan onderwijsinstellingen, zorginstellingen, politie- en brandweerregio’s, gemeenten met hun herindelingen en Kamers van Koophandel. In onderstaande tabel zijn verschillende samenwerkingsvormen afgezet tegen de fasen uit het courtshipmodel, met daarin voorbeelden van de verschillende vormen. Uit het schema komt naar voren dat met de toename van de samenwerkingsintensiteit men ook voor een steeds zwaardere samenwerkingsvorm neigt te kiezen. Samenwerkingsvormen versus
Kennis-
Ontdekkings-
Proclamatie-
Afhankelijk-
samenwerkingsintensiteit
makingsfase
fase
fase
heidsfase
Informele afspraken
X-forms
Leergang e-Provincies
Samenwerkingscontract/
Programma
uitbesteding aan een derde
e-Provincies
Voortrekkende organisatie
Overijssel voor
DURP
de PPC Aparte rechtspersoon Fusie
Tabel 6.1 Voorbeelden van samenwerkingsvormen
IPO
128
6.4
Meer weten?
Inleiding op samenwerken Een rapport over hoe door samenwerking en met behulp van ICT winst behaald kan worden is het rapport Winst met ICT: goede praktijkvoorbeelden bij provincies, door P. Jorg, M. Meesters en P. Mooren, Zenc, in opdracht van e-Provincies, maart 2004. Het advies van de ROB ‘Cultuur met een FORS postuur’ is te vinden op: http://www.rfv.nl/website/Frames/Rob/Rob_framestart.html Het regeringsstandpunt hierop is te downloaden op: http://www.minbzk.nl/openbaar_bestuur/programma_andere/publicaties/kabinets standpunt De samenwerkingsvoorbeelden Veel over het project DURP is te vinden op de website van DURP bij het Ministerie van VROM: http://www.vrom.nl/pagina.html?id=7406 De website van het project S@men, het milieuklachtenmeldsysteem is te bereiken via de link http://www.gelderland.nl/smartsite.shtml?id=7546 of direct op http://milieuklacht.gelderland.nl/92 Tips voor succesvolle samenwerking Het courtshipmodel is onder andere beschreven in Huijboom, N. and M. Hoogwout (2004). Trust in eGovernment cooperation. DEXA EGOV 2004, Zaragossa Spain, Springer. Een goed samenvattend overzicht over de rol van vertrouwen in organisatorische samenwerkingsrelaties is te lezen in het volgende artikel: Klijn, E. H. (2002). ‘Vertrouwen en samenwerking in netwerken: Een theoretische beschouwing over de rol van vertrouwen bij interorganisationele samenwerking’ in Beleidswetenschap 2002/3: pagina’s 259-279.
129
Index A abonnementensysteem
80
ACTAL
38, 47
actieplan
50, 71
Actieprogramma de Andere Overheid
8-14, 21-29, 37, 44-46
ad hoc raadpleeg systeem
81
administratieve lastenverlichting
9, 15, 28-47
-
47
weblinks
adviescommissie Toetsing Administratieve Lasten
zie: ACTAL
agentschap BPR
31, 86-89
-
adres Agentschap
89
-
weblink
89
Algemene wet bestuursrecht
26, 104
B Barneveld
121
basisbedrijvenregister
28-47, 77-89, 105-109
-
89
weblink gegevensmodel
basisgebouwenregister
28, 46
basiskaart
28-31, 117
-
projectleider
basisregistratie adressen
36 28-33
basisregistratie bedrijven
70, 86
-
86
versie 1.0
basisregistratie percelen
28, 35
basisregistratie personen
28, 31, 47, 81-86
-
weblinks
47
BBR
zie: basisregistratie bedrijven
bedrijfsnummer
23
bedrijvenloket
37-48, 93
Belastingdienst
27-39, 83-86
benchmark e-Provincies
95, 125
130
benchmarking
25, 48, 114
-
als samenwerkingsinstrument
114
-
weblinks
48
Bende van Bilthoven
100, 125
Beveiligingsniveaus
16, 27-28, 51-57, 106-109
BGR
zie: Basisgebouwenregister
BOAG-Elektronische Provincies
43, 97, 100
BPR
zie: Agentschap BPR
BRA
zie: Basisregistratie adressen
breedbandverbindingen
23
BSN
zie: Burgerservicenummer
burgerjaarverslag
53-56
Burgerservicenummer
23, 37
C Cbp
zie: College Bescherming Persoonsgegevens
CBS
34, 39, 86
cd rom
51, 136
Centraal Bureau voor de Statistiek
zie: CBS
chipcards
23
CMS
zie: content management systeem
College Bescherming Persoonsgegevens
104
commissie Brinkman
25, 46
content management systeem
92
courtshipmodel
123-128
cultuurverandering
111
D Dataland, stichting
80-89
Delphi-methode
67-73
DigiD
23-28, 100-110
digitaal loket
16-21, 90-92
DIV
135
DURP
113-128
-
128
weblink
131
E Ede
121
e-Dienstverlening
zie: Project e-Dienstverlening
eenmalige gegevensverstrekking
29, 40
e-Europe
25
e-Formulieren
7, 16, 26, 96-100
eGovernment
90, 110
E-Grant
98-102
EGS
38-39
elektronische handtekening
13, 23-28, 102-106
e-Provincies
8-17, 26-43, 72, 90-110, 125-128
Europese richtlijn 1999/93/EG
102
G GBA
24-32, 80-89
GBKN
36
GLOBIS
96
Graaf, Thom de
14, 21
Groeimodel overheidswebsites
91
grondwateronttrekking -
elektronisch melden
55, 102-109
H HTML-site
91
I ICT alignment
57
ICTAL
28-47, 89
Imagoschade
9, 45
IMRO
109, 118-119
informatie architectuur
79-86
INK@ICT-scan
58-61, 73
INK-management model
58-61, 73
IPO
9, 40-43, 98, 118, 127
132
J jaarrekening
24, 53-56
juridische sancties, juridische boetes
45
K Kadaster
31-36, 86, 124
Kadastrale kaart
35, 116
Kadastrale registratie
35
Kamers van Koophandel
34-39, 127
-
34, 80
Vereniging van Kamers van Koophandel
ketenregie
25
ketens
38-40, 62, 111
L Landelijk Raadpleegbare Deelverzameling
80, 86
landschapskaart
51, 52
Leergang e-Provincies
8, 17, 125, 127
M Management Beraad Ruimtelijke Ordening
zie: MBRO
MBRO
118
minister voor Bestuurlijke Vernieuwing
14, 21
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ministerie van Economische Zaken
27-32, 119 20-38
Ministerie van VROM
31-47, 96-100, 128
MKIC
117, 122
N NAP
20, 46
netwerken
58, 111, 128
Nijkerk
121
NIROV
118
133
O OL2000
90, 101
OOiptech
98, 101
OTP
zie: Overheidstransactiepoort
Overheid.nl
46, 53-56, 83, 90-110
overheidstoegangspoort
23, 43
overheidstransactiepoort
38
P PEP
zie: e-Provincies
PKB’s
118
PKI
27-28, 105-110
-
weblink
PPC
110 zie: Provinciale productencatalogus
Prioritering van projecten
67-71
prioriteringscriteria projecten
67-70
programmabegroting
53
project e-Dienstverlening
26, 95-96, 110
projectdefinities
65-66
provinciaal referentiemodel
12-16, 51, 72
provinciale productencatalogus
12, 26, 50-53, 72, 90-110, 113-114
provincie Gelderland
116-122
provincie Groningen
100
provincie Noord-Brabant
107
provincie Overijssel
72, 97, 101
provincie Utrecht
55-56, 97-100, 114-115
provinciefonds
25
public key infrastructur
zie: PKI
Q quick wins
68, 82
134
R rapport ‘Anders gestuurd, beter bestuurd
zie: commissie Brinkman
RAVI
118
risicomanagement
65
risicomatrix
64
ROB
111, 128
ROI
8, 17
Rotterdam, Burgerzaken -
83
Rotterdam, gemeente -
82-85
S S@men (project)
118-122, 128
samenwerkingscontract
126-127
samenwerkingsprojecten
12, 68, 112, 123-124
samenwerkingsvormen
127
scorekaart
67-70, 119
-
70
voorbeeld
shared services
16, 126
smartcard
27, 103
Sociale Dienst
83
sofinummers
105
spreadsheet (bij de handreiking)
12, 51-56
stakeholders
63-64
statistiekuitvraag
zie: EGS
Stichting Dataland
zie: Dataland
T tarieven gebruik basisregistraties
87-88
terugmeldplicht
78-79
Top10NL
28, 36
transactiekosten bij samenwerking
112, 123
Tweede Kamer
29, 34
135
U UvW
98
UWV
27, 34
V VIND-catalogus
101
VNG
42, 98, 118-120
W Wageningen
121
Wet bescherming persoonsgegevens
13, 104
Wet elektronisch bestuurlijk verkeer (Webv)
13, 26, 104
Wet elektronische handtekening (Weh)
102-104
Wro
119
X XFORMS
99-100
Z Zorgvuldigheidsplicht
9, 45, 102
Zwolle
48
136
Bijlagen 1. Toelichting gebruik inventarisatie hulpmiddel 2. Geraadpleegde personen 3. Over het Programma e-Provincies
Toelichting bij het gebruik van het inventarisatie hulpmiddel Bij deze handreiking hoort een Excel-spreadsheet. Deze sheet bevat een overzicht zoals gedefinieerd ten behoeve van het project Collectieve Provinciale Productencatalogus (CPP). De spreadsheet kan worden gebruikt om binnen de eigen provincie informatie te verzamelen over aantallen, frequenties en kosten van producten. De spreadsheet maakt de informatie automatisch inzichtelijk in de zogenaamde landschapskaart zoals gedefinieerd in het schetsboek provinciaal referentiemodel. In de tabel met de productencatalogus kunnen de volgende parameters per product worden ingevuld, die vervolgens in één van de views zichtbaar worden gemaakt: 1. Aantallen producten per jaar (frequentie). Kies het meest recente jaar waarover men gegevens kan verkrijgen en vul in het aantal verstrekte producten. 2. Kosten per product: Dit zijn de totale kosten in een jaar (en niet de totale kosten per product) die voor het product worden gemaakt. 3. Capaciteitsbeslag: hier dient het aantal fte’s ingevuld te worden dat per jaar wordt gereserveerd om het specifieke product te kunnen leveren. Het makkelijkste is om hiervoor het precalculatorische capaciteitsbeslag (dus uit de productbegroting) te nemen.
Geraadpleegde personen Bij het samenstellen van deze handreiking hebben wij een groot aantal bronnen geraadpleegd en gesprekken gevoerd met een grote verscheidenheid aan personen. De volgende personen willen wij in dit verband danken voor hun kritische en enthousiaste bijdrage aan de totstandkoming van deze handreiking: Rex Arendsen
programmaleider ICTAL, Ministerie van EZ
Nanco Boerma,
projectleider basisregistratie bedrijven, interim Ministerie van EZ
137
Bert Camphens
projectleider e-Dienstverlening programma e-Provincies
Marthe Fuld
projectleider Basisregistraties adressen en gebouwen,
Michiel Jellema
directeur Stichting Dataland
Ministerie van VROM Joost Kuipers
projectleider provinciale productencatalogus, provincie Overijssel/programma e-Provincie
Cees Meesters
directeur Burgerzaken gemeente Rotterdam
Liesbeth Pot
provincie Flevoland, één van de grondleggers van het Provinciaal Referentiemodel
Dirk Schravendeel Programma Stroomlijning basisgegevens, ICTU Peter Arxhoek
Programma PKI/Overheid, ICTU
John Kuipéri
Programma e-Provincies, ICTU
Bastiaan Garnier
Programma BSN, ICTU
Jeroen van Vught coördinator DURP provincie Utrecht Harry vd Hoef
informatieadviseur WEM Provincie Utrecht
Ellie Schetters
projectleider internet provincie Gelderland
Carlien Bakker
projectleider S@men en Buiten Beter provincie Gelderland
Over het programma e-Provincies Het programma e-Provincies stimuleert de twaalf provincies in Nederland om op ICT-gebied meer samen te werken en kennis uit te wisselen. e-Provincies maakt de sterke punten van de provincies op ICT-gebied zichtbaar, brengt hun kennis en ervaring samen en stelt deze weer beschikbaar aan anderen. Het resultaat van e-Provincies is een hogere kwaliteit van dienstverlening, een efficiëntere bedrijfsvoering en een hechtere relatie tussen provincies en samenleving. Doelgroep e-Provincies richt zich rechtstreeks tot bestuurders, ambtenaren en het management van provincies. De resultaten komen ten goede aan burgers, bedrijven, gemeenten en instellingen, kortom de gehele samenleving waar provincies zelf deel van uitmaken. Ambitie e-Provincies wil de provinciale dienstverlening helpen uitbouwen door provincies bij te staan om zich te ontwikkelen als elektronische overheden. Provincies kunnen zich met behulp van ICT steeds klantgerichter opstellen en professionelere diensten
138
verlenen. Daarnaast kunnen provincies met behulp van de mogelijkheden van internet het contact met de samenleving intensiveren. Meer dan voorheen worden zij partner in beleidsontwikkeling. Speerpunten 2004-2007 •
Uitbouwen van de elektronische dienstverlening.
•
Actievere kennis en ervaring uitwisseling tussen provincies.
•
Actief bijdragen aan de oplossing van maatschappelijke vraagstukken, zoals veiligheid, milieuhandhaving etc. door verbetering van informatie uitwisseling tussen overheden en ketenpartners.
•
Winst behalen (meer kwaliteit, minder kosten) door gelijksoortige ICT-activiteiten van provincies samen te brengen.
•
Kennisuitwisseling op het gebied van de Documentaire Informatie Voorziening (DIV).
Activiteiten om de elektronische provinciale overheid te stimuleren •
Ondersteunen van provincies in het ontsluiten van de provinciale producten en diensten Catalogus (PPC), ontwikkelen en implementeren van e-formulieren en organiseren van interactieve elektronische dienstverlening waar dat zinvol is.
•
Organiseren van kennisbijeenkomsten rond actuele e-Provinciale thema’s en uitbouwen van de website e-Provincies.nl, alsmede het stimuleren van het gebruik ervan.
•
Participeren in kansrijke informatie-verbeteringstrajecten.
•
Ontwikkelen en zo mogelijk realiseren van een shared services center voor gemeenschappelijke ICT-diensten.
•
Stimuleren, aanjagen en ondersteunen van initiatieven op het gebied van DIV.
Organisatie Het programma e-Provincies werkt in opdracht van de twaalf provincies. Op bestuurlijk niveau is het programma verenigd in een bestuurlijke adviescommissie onder leiding van de voorzitter van het Inter Provinciaal Overleg. Deze bestuurlijke adviescommissie heeft uit haar midden de stuurgroep PEP samengesteld onder voorzitterschap van de Commissaris der Koningin van de provincie Flevoland. Op ambtelijk niveau is een Brede Overleg en AdviesGroep (de BOAG-Elektronische
139
Provincies) ingesteld, waarin alle provincies op directieniveau zijn vertegenwoordigd. E-Provincies werkt in een klein team waar medewerkers van provincies voor een bepaalde periode een bijdrage aan kunnen leveren. Achtergrond In juni 2002 is het Programma Elektronische Provincies (PEP) van start gegaan. Onder de naam e-Provincies is het programma inmiddels verankerd in de nieuwe IPOstructuur. De overeenkomst tussen IPO, BZK en ICTU loopt tot 1 januari 2008.
140
Colofon In opdracht van ICTU: programma e-Provincies januari 2005 Bij deze handleiding hoort een cd-rom. De bestanden op deze cd-rom zijn ook te downloaden via www.e-provincies.nl Marcel Hoogwout (Zenc) Femke Polman (Zenc) Pim Jörg (Zenc) www.zenc.nl Met medewerking van Christie Mullié (provincie Utrecht) Peter van Campenhout (provincie Gelderland) Victor Roos (provincie Utrecht) Ontwerp en opmaak De Rotterdamsche. Druk Drukkerij De Eendracht, Schiedam Oplage 500
Morgen begint Vandaag
Morgen begint Vandaag Handreiking Voorbereiden op de Andere Overheid Onder de verzamelnaam Andere Overheid zal in een hoog tempo een serie ingrijpende maatregelen worden doorgevoerd om overheden beter, klantvriendelijker en goedkoper te laten functioneren. Ook voor de provincies zal dit grote gevolgen hebben. Digitale dienstverlening, het gebruik van basisregistraties en wijzigende aansturingsrelaties zullen diep ingrijpen in de bedrijfsvoering. Reden genoeg om nu al alert te zijn op de dingen die komen gaan. Maar op welke Andere Overheid moet je je als provincie eigenlijk voorbereiden? Welke impact hebben basisregistraties op de bedrijfsvoering? er als je niets doet? Waar kan je het beste mee beginnen? Hoe pak je het aan en waar kan je terecht voor hulp en ondersteuning? Morgen begint Vandaag, een handreiking voor provincies, is een onmisbare informatiebron voor: •
bestuurders die hun verantwoordelijkheid willen nemen;
•
managers die het allemaal mogen organiseren;
•
medewerkers die het gaan implementeren.
Kortom, een aanrader voor iedereen die het openbaar bestuur wil verbeteren.
Handreiking Voorbereiden op de Andere Overheid
Hoe beveilig je een digitaal loket? Wat gebeurt
Morgen begint Handreiking Voorbereiden op de Andere Overheid
Vandaag In opdracht van ICTU: programma e-Provincies
