Možnosti využití nástrojů bytové politiky a územního plánování při prevenci a zmírnění negativních důsledků segregace

6 Možnosti využití nástrojů bytové politiky a územního plánování při prevenci a zmírnění negativních důsledků segregace Úvod Luděk Sýkora Analýzy v předcházejících kapitolách přispěly k vytvoření celkového obrazu stavu segregace v České republice a zároveň přinesly poznatky z podrobného studia jednotlivých typů a forem segregace, jejích příčin a důsledků. Tato kapitola analyzuje bytovou politiku a územní plánování z hlediska segregace a diskutuje možnosti její prevence a zmírnění negativních důsledků. V první části se zaměřuje na analýzu vlivu současné vládní bytové politiky a systému územního plánování na rezidenční segregaci v České republice a komentuje vybrané praktiky obecních samospráv v této oblasti.48 Rovněž mapuje zahraniční zkušenosti s cílem nalézt zdroje inspirace pro využití v našich podmínkách. Kapitola přináší příklad sociálního bydlení v Nizozemsku, jehož jednou rolí je udržování sociálně smíšených čtvrtí a prevence segregace, a příklad švédské metropolitní politiky, u níž je vzhledem ke krátkému období jejího trvání zatím těžké hodnotit výsledky, nicméně její komplexní přístup k lokalitám segregace je inspirující. V závěrečné části jsou diskutovány přístupy a možnosti prevence segregace. Vzhledem ke komplexnímu charakteru segregace je nezbytné uchopit rozsáhlé spektrum politik, nástrojů, praktik a možností, a to s ohledem na velikou rozmanitost kontextů, v nichž jsou aplikovány. Takový úkol však byl nad rámec možností tohoto projektu. Pozornost byla proto věnována těm politikám a nástrojům, které mají a mohou mít bezprostřední vliv na rezidenční segregaci ve smyslu prostorové diferenciace sociálních skupin, a zejména prostorové koncentrace bydlišť skupin obyvatel. Byly posouzeny rámcové možnosti bytové politiky a územního plánování na národní a komunální úrovni a to s ohledem na možnosti ovlivnění vybraných podmínek a příčin vzniku výrazných územních koncentrací sociálních skupin obyvatel (prevence vzniku zárodků segregovaných lokalit) a řešení již existujících koncentrací a to ve smyslu zastavení prohlubování segregace a úpadku případně i snížení úrovně koncentrace a segregace. Tato kapitola se posouvá z pozitivní polohy analýzy prostorových vzorců rezidenční diferenciace, identifikace lokalit koncentrace sociálních skupin, případových analýz lokalit segregace a separace a hodnocení podmínek, příčin a mechanismů segregace a separace do normativní polohy, která před návrhem řešení musí kriticky posoudit a představit ty aspekty segregace, jež vyžadují společenskou intervenci. Při takovém posouzení vycházíme z toho, že rezidenční diferenciace je do značné míry přirozená a funkční. Přestože segregace vyplývá ze sociálních nerovností, mají její určité formy a míra opodstatnění. Určitá míra segregace a některé její formy však mají nepříznivé sociální důsledky pro segregované obyvatele, pro jejich okolí i pro společnost jako celek (viz diskuse v 5 kapitole). Stanovení míry segregace, která již přináší takové negativní důsledky, jimž by měla být věnována pozornost a hledány nástroje k omezení segregace, není přitom záležitostí 48

Rozsah projektu umožnil pouze vstupní náhled do problematiky sloužící spíše k identifikaci otázek a problémů. Problém segregace vyžaduje hlubší analýzu zejména praktik na obecní úrovni.

168

expertního stanovení jakési hodnoty. Jde o ujasňování a hledání společenského konsensu o tom, jaké životní podmínky z hlediska kvality a lokalizace rezidenčního prostředí, a s tím související celkové kvality života obyvatel, považujeme za adekvátní a také legitimní. Jde o téma, kde se s velkou pravděpodobností konsensu nikdy nedosáhne. Mimo jiné i proto, že se situace vzhledem k dynamickému společenskému vývoji a jeho odrazu v území včetně rozmístění bydlišť různých sociálních skupin obyvatel neustále mění a posouvá. Diskuse, jichž je potřeba k uchopení problematiky, tak nemohou vést k jednoznačným a všemi akceptovaným závěrům a je nutné přijmout stav určité míry nejasnosti a neurčitelnosti. Pro aplikaci jakékoliv politiky s cíli v oblasti prevence či potlačení nežádoucích forem a/nebo míry segregace je však nezbytné určitá kritéria (alespoň dočasně) nastavit s cílem posouzení stavu a situace a zdůvodnění veřejné intervence. Pokud takové nastavení přinese při aplikaci nástrojů prevence segregace neočekávané efekty, pak by mělo být důvodem k úpravě kritérií na základě nového hlubšího poznání. Každá aplikace veřejné intervence v oblasti segregace musí vycházet z pochopení a přiznání dynamiky dialektického vztahu mezi neurčitostí a relativností poznání a hodnocení stavu segregace včetně určení míry, dimenzí a důsledků považovaných za nežádoucí na jedné straně a nutností zafixování určitých kritérií pro aplikaci politik, nástrojů a praktik sloužících k prevenci a omezení segregace a jejích negativních důsledků na straně druhé. Rezidenční segregace vyplývá ze sociálních vztahů mezi segregovanou sociální skupinou a většinou společnosti. Každá sociální skupina („menšina“) má přitom jinou sociální vzdálenost od „průměru“ nebo „mediánu“ většiny. Rezidenční segregace je u odlišných sociálních skupin dána jinou skladbu důvodů vedoucích k segregaci či separaci. Pro sociální skupinu se navíc obecné důvody segregace v lokálních kontextech mísí s řadou místně specifických podmínek a příčin segregace. Z toho pak vyplývají specifické typy segregace, včetně rozmanitých forem prostorového rozmístění. Teritoriální aspekty segregace se vyznačují dvěma základními rysy. Tím prvním je míra prostorové diferenciace (variability) v rozmístění sociálních skupin. Jde například o makro-prostorovou regionální rezidenční diferenciaci mezi bohatými a chudými, růstovými a úpadkovými regiony. Ta však nepostihuje prostorové struktury, které jsou běžně s termínem nebo konceptem segregace spojované. Makro-regionální diferenciace je spíše vnímaná jako kontext vlastní rezidenční segregace. Nicméně měřítko metropolitních oblastí již představuje teritoriální vymezení, kde je segregace zkoumána a to nejčastěji a právě z hlediska míry nerovnoměrnosti rozmístění vybraných sociálních skupin v porovnání s celkovou populací. V rámci metropolitních oblastí se pak vynořují otázky kontrastů mezi lokalitami či areály, které jsou vůči celku výjimečné, nebo kde dochází k výrazným proměnám měnícím současný stav ve smyslu zvyšování nerovnoměrnosti a/nebo působícím ve směru růstu segregace. Takovým příkladem u nás může být vztah mezi úpadkem některých sídlišť a rozvojem nových lokalit nadprůměrného až luxusnějšího bydlení ve městech a zejména jejich okolí. Tím se dostáváme k druhému teritoriálnímu rysu segregace, kterým je koncentrace bydlišť některých sociálních skupin do vybraných území a lokalit (mikroměřítko). Zde již nejde o prostorovou nerovnoměrnost v rozložení bydlišť určité sociální skupiny, ale o koncentraci jejích bydlišť v celkem malých územích, kde sociální skupina tvoří výraznou část zde žijících obyvatel. Z takové exklusivní koncentrace pak vzniká izolace nejen bydlišť, ale zpravidla také izolace sociální. Sociální odlišnost, izolace a vyloučení bývá přitom i jednou z hlavních příčin prostorové koncentrace a izolace. Zároveň je ale také důsledkem života v lokalitách, kde dochází k posilování koncentrace izolovaných od zbytku společnosti (vyloučených, ale také těch, co se dobrovolně separují). Kruh vzájemného posilování sociálního vyloučení a rezidenční segregace, z něhož není snadného úniku se tak uzavírá.

169

Politiky, nástroje a praktiky sloužící k prevenci segregace přitom musí brát v potaz oba teritoriální aspekty segregace. Za prvé musí zohledňovat míru rezidenční segregace ve smyslu nerovnoměrného prostorového rozmístění bydlišť a tendence ovlivňující prostorové rozmístění bydlišť. Zde jde především o sledování makroměřítka a mezoměřítka teritoriální distribuce sociálních skupin, tj. rozdílů na regionální, metropolitní a městské úrovni. Jde o úrovně, které vytvářejí vnější podmínky a kontext pro vznik a existenci vyhraněných územních koncentrací sociálních skupin v lokalitách vyznačujících se výrazným zastoupením těchto sociálních skupin a z toho vyplývající izolací od zbytku společnosti. Nejedná se přitom jen o izolaci sociálně slabých a vyloučených, ale i o izolaci sociálně silných, kteří při omezeném každodenním kontaktu s jinými sociálními skupinami nebudou mít bezprostřední zkušenost soužití, což podstatně ovlivní i mechanismy utvářející sociální soudržnost společnosti.

Vliv existujících nástrojů územního plánování a bytové politiky na rezidenční segregaci v České republice Tato část přináší analýzu vlivu současné bytové politiky vlády a systému územního plánování na rezidenční segregaci v České republice a komentuje vybrané praktiky obecních samospráv v této oblasti Územní plánování a prevence segregace Karel Maier a Luděk Sýkora

Územní plánování má za cíl „vytvářet předpoklady pro výstavbu a udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích“ (zákon číslo 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, §18 odstavec 1). Všechny nástroje územního plánování mohou mít význam pro prevenci nežádoucí rezidenční segregace. Specifickou roli mohou hrát také stavební úřady při územním řízení. Těžiště využitelnosti nástrojů územního plánování spočívá v regulaci výstavby. Znamená to tedy, že územní plánování může přispět především k prevenci nežádoucí míry, rozsahu a forem rezidenční segregace, ale jen obtížně může řešit již vzniklé případy segregace. Vůči soukromým subjektům územního rozvoje (investorům / developerům) vymezuje územně plánovací dokumentace rámce pro jejich aktivity, ale nemůže přímo ovlivnit jejich vlastní investiční činnost. Problematice prostorově-sociální segregace se výslovně věnuje Politika územního rozvoje schválená vládou v roce 2006. Tento dokument zařazuje mezi republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území úkol „Předcházet při změnách nebo vytváření urbánního prostředí prostorově-sociální segregaci s negativními vlivy na sociální soudržnost obyvatel“. Protože Politika územního rozvoje je závazná pro pořizování a

170

vydávání územně plánovací dokumentace a pro rozhodování v území, je prevence prostorověsociální segregace49 úkolem všech těchto nástrojů územního plánování. Ze zásady environmentální spravedlnosti, sociální rovnosti a teritoriální soudržnosti vyplývá, že Politika územního rozvoje a zásady územního rozvoje krajů by měly vytvářet podmínky pro vyvážený regionální rozvoj z hlediska rozmanitosti ekonomických aktivit, dostupnosti služeb a utváření kvalitního životního prostředí pro všechny obyvatele. Na regionální úrovni mohou zásady územního rozvoje především ovlivňovat makroprostorové vzorce rezidenční diferenciace, a to zejména vztahy mezi urbanizovanými a periferními regiony, mezi centrálními částmi měst a příměstskými oblastmi a mezi obcemi v zázemí měst navzájem. V případě metropolitních oblastí jde zejména o usměrňování procesu rezidenční suburbanizace, který je sociálně selektivním a přispívá ke změně sociálního statusu nejen příměstských oblastí, ale ovlivňuje i sociální úpadek oblastí, z nichž lidé vyššího sociálního statusu na předměstí odcházejí. V případě vztahu mezi urbanizovanými, nebo lépe řečeno růstovými regiony a periferními oblastmi spočívá v pečlivém zvážení rozvoje veřejné a zejména dopravní infrastruktury s cílem poskytnutí rovnějších šancí z hlediska dostupnosti pracovních míst a služeb v centrech osídlení pro obyvatele některých periferních zón. Na lokální úrovni spočívají možnosti prevence nežádoucí rezidenční segregace pomocí nástrojů územního plánování především v regulaci využití území pro novou výstavbu nebo přestavbu, a to zejména uspořádáním ploch s různým způsobem využití a vymezováním pozemků a podrobných podmínek pro jejich využití. Pomocí nástrojů územního plánování lze ovlivnit charakter obytného prostředí a tak nepřímo působit na rezidenční diferenciaci a prostorově-sociální segregaci. Vhodným plánováním rozvoje území lze přispívat k vyrovnávání podmínek různých obytných území co do kvality životního prostředí, dostupnosti služeb a dopravní obsluhy, a tím zvyšovat přitažlivost jednotlivých částí města pro různé sociální skupiny. Naproti tomu například vytváření rozsáhlých monofunkčních ploch s vysokými nároky na dopravní infrastrukturu může vedle nepříznivého vlivu na životní prostředí (zplodiny, hluk, zábor ploch pro dopravu) negativně působit též na dostupnost služeb pro určité skupiny obyvatel (např. pro staré nebo nemajetné občany), a tím segregační tendence umocňovat. Protože hranice mezi přijatelnou a nežádoucí rezidenční segregací není fixní, je klíčovým faktorem pro využití nástrojů územního plánování na lokální úrovni pro prevenci rezidenční segregace zadání územně plánovací dokumentace, které schvaluje zastupitelstvo obce. Zadání územně plánovací dokumentace by se mělo opírat o širší cíle obecného sociálněekonomického rozvoje sídla stanovené v rozvojových dokumentech obcí, které se nejčastěji nazývají strategickými plány. V zadání tedy lze konkretizovat, jak má zpracování územně plánovací dokumentace sledovat v rámci platných předpisů cíl předcházet rezidenční segregaci. Od projektanta územně plánovací dokumentace je možné v zadání vyžadovat, aby pomocí regulativů odpovídajících příslušnému druhu územně plánovací dokumentace zajistil splnění tohoto cíle, popřípadě přímo v zadání stanovil vhodné regulační prvky. Příkladem priorit strategického plánování a zadání územního plánu s cílem prevence rezidenční segregace je Zadání nového Územního plánu města Brna z roku 2006 (Box 1). 49

Ujasnění termínů používaných v souvislosti se segregací byla věnována část ve výzkumné zprávě Rezidenční segregace, předložené MMR v prosinci 2006. Vzhledem k tomu, že tento úkol od počátku používá termín rezidenční segregace, je použit i v kapitole o územním plánování, a to přesto, že Politika územního rozvoje zavedla nový a do té doby nepoužívaný termín prostorově-sociální segregace.

171

Box 1: Priority strategického a územního plánování v Brně ve vztahu k rezidenční segregaci Ve Strategii pro Brno (2002), která byla aktualizována v roce 2006, se problematikou segregace zprostředkovaně zabývají strategické cíle a opatření především z oblasti Kvality života a Místního ekonomického rozvoje. V oblasti Kvalita života jde o strategický cíl „Dosažení vyšší atraktivity života ve městě“, zejména pak: • Rozvoj variabilní nabídky bydlení: opatření je zaměřeno na podporu specifických typů bydlení a bytových projektů oslovujících potenciální zájemce o bydlení ve městě na tržních principech. Podporovanými aktivitami budou např. podpora projektů pro bydlení specifických skupin obyvatelstva a příprava nových rozvojových ploch pro komerční výstavbu rodinných a bytových domů. • Zajištění bezpečnosti obyvatel města: opatření je zaměřeno na aktivity a projekty, které omezují příležitosti k páchání trestné činnosti, předcházejí trestné činnosti, dopravní kriminalitě a zneužívaní návykových látek s cílem zvýšit pocit bezpečí obyvatel města. V oblasti Místní ekonomický rozvoj jde o strategický cíl „Příprava Brna k rozvoji podnikání“, zejména pak: • Příprava brownfields k rozvoji podnikání: opatření je zaměřeno na rozvoj nevyužívaných nebo nevhodně užívaných areálů na území města a cílené vyhledávání národních a mezinárodních zdrojů pro revitalizaci brownfields. Podporovanými aktivitami bude např. Prevence vzniku nových brownfields a Podpora rozvoje nevyužívaných (a nevhodně využívaných) areálů. Zadání nového Územního plánu města Brna (2006) obsahuje požadavky na zpracovatele, které by měl v konceptu a posléze v návrhu územního plánu řešit. Mezi požadavky, které mají řešit prostorové disproporce v území, a to především vzhledem k těm částem města, jež jsou ohroženy sociální i fyzickou degradací patří: • Vytvořte územní podmínky pro omezování dualizace sociální struktury obyvatel města, tj. rozdílu mezi situací úspěšnějších a marginalizovaných sociálních skupin (např. vymezením ploch městských pozemků pro sociální bydlení). • Navrhněte taková opatření a územní podmínky, které zabrání dalšímu prohlubování sociální segregace města (tj. vytváření územní koncentrace rizikových skupin – nižší příjmové skupiny, méně sociálně přizpůsobiví v určitých lokalitách vnitřního města), stárnutí a relativnímu ekonomickému úpadku vybraných sídlištních celků, lokalizaci elitních enkláv nově vzniklých rezidenčních čtvrtí (např. vhodným doplněním monofunkčního území o plochy smíšené může vést k ekonomickému povznesení rizikových a upadajících oblastí). K rezidenční diferenciaci a segregaci se vztahují i požadavky na řešení koncepce bydlení: V plochách bydlení vytvořte nabídku široké škály možností a forem atraktivního bydlení pro všechny cílové skupiny obyvatel rozptýleně po celém území města v souladu s programy strategie rozvoje města a městských částí. • Zvažte využití tzv. ploch brownfields pro rekonverzi nebo přestavbu na bydlení, zejména v oblasti posvitavské průmyslové zóny a Cejlu. • Stanovte zásady regenerace a modernizace obytné zástavby. Stanovte zásady pro možné zkapacitnění funkce bydlení ve stávající urbanistické struktuře. • Sídliště ponechte jako území, kde je funkce bydlení stabilizovaná a ukončená. Vymezte pouze plochy pro chybějící funkce v území. • Definujte prostorovou urbanistickou strukturu a promítněte ji do regulativů, které budou použitelné i pro uplatnění důležitých společenských kritérií (veřejné prostory, zachování vnitrobloků pro pobytovou funkci, možnost doplnění chybějících funkcí v území apod.). Informace poskytla PhDr. Radoslava Cicvárková, Magistrát města Brna, Kancelář strategie města. Podrobnější informace, včetně úplného znění zadání územního plánu, lze najít na internetových stránkách Brna – www.brno.cz

172

Konkrétních způsobů, jak lze v územním plánu předcházet rezidenční segregaci, je několik. Územní plán může především stanovit velikost a rozmístění jednotlivých funkčních ploch, přičemž by mělo být upřednostňováno polyfunkční využití jednotlivých částí sídel. Neměly by být vymezovány velké, monofunkční a obtížně přístupné a špatně prostupné plochy pro bydlení, popřípadě smíšená obytná území. Územní plány by neměly připouštět vysoké koncentrace občanského vybavení a pracovních příležitostí do několika málo vybraných lokalit, zejména pak do míst s obtížnou dostupností prostředky hromadné dopravy. Měly by dbát o rovnoměrné a dostupné rozmístění ploch se službami a pracovními místy v návaznosti na obytné části, tak aby byl pokud možno zajištěn rovný přístup k funkcím důležitým v každodenním životě. Přitom by se neměly umísťovat aktivity pro fungování města potřebné, ale z hlediska vlivů na obytné prostředí problematické či nežádoucí , výhradně nebo převážně v dotyku s některými typy obytného prostředí (například sociálním bydlením). Tak by nedocházelo k environmentální nespravedlnosti50. Územní plán by tedy měl vymezovat plochy pro občanské vybavení a veřejná prostranství a utvářet jejich strukturu v prostoru města tak, aby byly přiměřeně dostupné pro všechny obyvatele, a tím předcházet nerovnostem ve vybavenosti území. Významným prvkem pro předcházení rezidenční segregaci je návrh dopravního řešení, který by měl sledovat prostupnost městského území a řešit veřejné komunikace (ulice, popřípadě pěší a cyklistické cesty) tak, aby celé obytné území prostupovaly a propojovaly, zejména aby nedocházelo k vytváření neprůchodných enkláv (příklad absence vhodného územního plánování přináší případová studie městské části Brno-Ivanovice, viz kapitola 4). Na straně nabídky bydlení může územní plán bránit vzniku rezidenční segregace vhodným promísením ploch s různým druhem bydlení (rodinné domy, bytové domy o různém počtu podlaží). Vymezení nejatraktivnějších obytných částí měst pouze pro zástavbu rodinnými domy a ponechání méně žádaných lokalit (např. severní svahy, území sousedící s dopravně zatíženou komunikací) pro vícepodlažní bytové domy a sociální bydlení může totiž výrazně přispět k prohloubení rezidenční segregace různých příjmových skupin obyvatel. Způsob zastavění (například volně stojící domy, dvojdomky, skupinová zástavba) totiž jednoznačně determinuje sociální okruh potenciálních stavebníků, vlastníků respektive uživatelů. V případě bytových domů má často podobnou určující roli výšková hladina zástavby. Vymezení ploch pro veřejné infrastruktury tak, aby jejich dostupnost nediskriminovala některé potenciální uživatele a zajištění práva všech sociálních skupin na kvalitní obytné prostředí jsou vzájemně provázané kroky umožňující komplexní uchopení rozvoje sídel ve vztahu k obyvatelstvu a bránící vzniku a nárůstu prostorově-sociální segregace. Regulační plán má klíčovou roli při vytváření sociálního profilu rozvojových obytných území v tom, že buď přímo stanoví parcelaci území nebo pro ni určí pravidla a vymezí způsob zastavění. Pro prevenci sociální segregace je žádoucí různá velikost pozemků pro výstavbu 50

„Koncept environmentální nerovnosti postihuje situaci, kdy obyvatelé s nižším postavením z hlediska zdrojů a moci častěji žijí v lokalitách s horším životním prostředí, např. v blízkosti dálnic, skládek a spaloven odpadů, a mají také často horší přístup k některým veřejným službám, například dětským hřištím, parkům nebo hromadné dopravě. Tyto sociální skupiny mají také nižší možnosti ovlivnit lokalizaci zařízení zhoršujících životní prostředí, která jsou častěji umísťována právě do sousedství jimi obývaných čtvrtí. V tomto případě již hovoříme o environmentální nespravedlnosti. Environmentální nespravedlnost se v posledních letech stává oblastí aktivity občanských hnutí hájících právo postižených obyvatel na kvalitní životní prostředí. Environmentální nerovností jsou i rozdíly v bydlení v různých částech metropolitních území. Život v segregovaných čtvrtích pak může být v řadě případů považován za environmentální nespravedlnost.“ (Výzkumná zpráva Rezidenční segregace pro MMR, 2006)

173

rodinných domů a prolínání pozemků pro zástavbu rodinnými domy s pozemky pro zástavbu bytovými domy v téže obci, části města či lokalitě. V praxi však tento požadavek naráží na odpor developerů i již bydlících obyvatel, kteří obávají řady efektů sousedství sociálně „podřadné“ výstavby bytových domů, jako je například změna sociálního klimatu a percepce lokality vedoucí k poklesu tržní ceny rodinných domů. Regulační plán také může mít významnou úlohu při utváření kvalitních, dostupných a bezpečných veřejných prostranství. Dimenze a uspořádání nových ulic a náměstí by měl stanovit tak, aby standard veřejných prostranství v různých typech obytných území přinejmenším nediskriminoval čtvrti s potenciálně větším podílem sociálně slabších obyvatel a nedocházelo tímto k environmentální nespravedlnosti. Regulační plán také může upřesnit podmínky územního plánu pro funkční diverzitu v rámci jednotlivých funkčních ploch, respektive jednotlivých bloků, s určením až na jednotlivé pozemky. Při dotváření konkrétních podmínek ovlivňujících segregaci v území hrají významnou roli stavební úřady, které v územním řízení posuzují záměry investorů při respektování regulativů a záměrů územně plánovací dokumentace. Případy výstavby mohou být velmi specifické a vyžadují pečlivé posouzení a rozhodnutí vyplývající z adekvátní interpretace záměrů územního plánu a zasazení jednotlivých projektů výstavby do kontextu rozvoje sídla nebo jeho části. Obecně mají stavební úřady významnou úlohu například při správním uvážení týkajícím se přípustnosti podmíněných využití stanovených územním plánem. V případech, kdy pro předmětné území není k dispozici regulační plán, má stavební úřad klíčovou roli zejména při zajišťování dostatečného standardu veřejných prostranství a při regulaci výstavby zamezující vznikání soukromých a uzavřených komunikací a vzniku neprostupných a fyzicky separovaných obytných celků.

Bydlení, bytová politika a segregace Luděk Sýkora Kapitola nejdříve diskutuje otázku vlivu bytové politiky Vlády České republiky na rezidenční segregaci s cílem poukázat na ty nástroje bytové politiky, které přinášejí efekty v oblasti rezidenční segregace. Následně se zaměřuje na některé praktiky obcí v oblasti bydlení, jež si z hlediska segregace zasluhují pozornost. Posouzení bytové politiky vychází z toho, že v naší společnosti dochází k sociální (příjmové) diferenciaci a tím k rozrůznění poptávky po bydlení a zároveň k diferenciaci v nabídce bydlení. Přibývá přitom lidí, kteří mají problém zajistit si slušné bydlení (kvalitní, finančně dostupné) v místech, kde je dostupná práce, služby a další faktory ovlivňující kvalitu života. Diferenciace v oblasti bydlení se prohlubuje a má významnou územní dimenzi, přičemž k ní dochází jak na regionální úrovni (zejména rozdíly mezi rozvíjejícími se a zaostávajícími regiony), tak na úrovni lokální (uvnitř měst a obcí). Důsledkem je rostoucí sociálněprostorová rezidenční diferenciace mezi regiony, v rámci regionů a v rámci města a obcí. V případech, kdy je rezidenční diferenciace podmíněna sociálními nerovnostmi a dochází k výrazné prostorové koncentraci a potažmo izolaci odlišných sociálních skupin, dochází k segregaci. Vláda si je těchto skutečností vědoma a zmiňuje je (kromě jiných vládních dokumentů) v Koncepci bytové politiky. Některé nástroje bytové politiky však trend sociální a územní diferenciace a segregace dokonce podporují (podpora pořízení vlastnického bydlení zpravidla příjmově silnými domácnosti, podpora sociálně slabých bez jasné územní dimenze).

174

Přestože jde o vedlejší efekty politik, jejichž cíle jsou jiné, vláda by o nich měla uvažovat v případě politické vůle řešit problematiku segregace. Vláda má však spíše snahu řešení problému segregace delegovat na obce (viz Koncepce bytové politiky z roku 2005 a diskuse role obcí a obecního bytového fondu), ale současně přiznává, že postrádá nástroje k ovlivnění rozhodování obcí. Situace v obcích je navíc velmi diferencovaná, protože některé obce tyto problémy řešit nechtějí a jiné ji vzhledem k lokální ekonomické a sociální situaci a svým finančním možnostem ani účinně řešit nemohou. Dokument Koncepce bytové politiky není vnímán jako materiál prezentující situaci v bydlení v České republice, ale jako strategický dokument reflektující situaci a nastiňující směřování veřejných intervencí pro nejbližší období. Při hodnocení jsou akcentovány ty části Koncepce, které se segregace bezprostředně týkají, a ty oblasti a nástroje, které segregaci ovlivňují nebo mohou ovlivňovat, aniž jsou s rezidenční segregací v Koncepci (a také v diskusích v České republice) spojovány. Velmi kladně je přitom hodnoceno to, že Vláda si uvědomuje závažnost problémů spojených se segregací. V Koncepci bytové politiky však zatím nenabízí řešení. Koncepce bytové politiky z roku 2005 zdůrazňuje, že Česká republika se vyznačuje značnou rozmanitostí bytového fondu z hlediska vlastnických práv a právních důvodů užívání bytu (dále jen vlastnictví): 47 % bytů je užíváno vlastníkem domu či bytu, 17 % představuje družstevní bydlení, 29 % tvoří nájemní byty a z tohoto 17 % byty obecní (MMR 2005). Taková rozmanitost bytového fondu vytváří prostředí, které umožňuje lepší možnosti výběru na trhu s byty. Z hlediska prevence segregace se zdá vhodnější než struktura jednostrannější s dominací jedné z forem a/nebo pouze reziduálními podíly některých z forem bydlení z hlediska vlastnictví. Z hlediska podmínek působících na segregaci v oblasti bydlení je však nezbytné rozlišovat stávající situaci a trendy měnící tuto situaci, vnímat odlišnost mezi strukturou celého bytového fondu a strukturou bytového fondu, který je dostupný domácnostem hledajícím bydlení a v neposlední řadě reflektovat rozmanitost situací v odlišných regionálních a lokálních kontextech. Struktura bytů z hlediska vlastnictví je rozdílná v různých městech a regionech, kde vytváří lokálně specifické podmínky odlišné od národního průměru. Některé obce provedly tak rozsáhlou privatizaci komunálního bydlení, že již nemohou naplňovat veřejný zájem nadefinovaný Koncepcí bytové politiky Vlády České republiky z roku 2005, a to ve smyslu poskytování bydlení těm občanům, kteří sami nemají dostatek prostředků k samostatnému obstarání takového bydlení na volném trhu, které by odpovídalo základním potřebám domácností. Nezbytné je také rozlišovat mezi celkovou strukturou bytového fondu, který je z valné většiny obsazený a strukturou disponibilního bytového fondu, tj. obecně dostupného z hlediska jeho existence (volného k využití domácnostmi, které bydlení hledají) a zejména pak finančně dostupného pro domácnosti poptávající bydlení. Situace z hlediska obecné a specificky finanční dostupnosti bydlení pro domácnosti z různých sociálních skupin poptávající bydlení se přitom velmi liší mezi jednotlivými oblastmi a městy. Situaci v bydlení ovlivnily především obecné trendy na straně poptávky a nabídky bytů. Diferenciace příjmů domácností a diversifikace na trhu s nemovitostmi (a to nejen z hlediska množství a typu nabízených bytů, ale také, a především, z hlediska jejich cenové diferenciace a tak finanční dostupnosti) se odrazily v odlišných požadavcích a možnostech různých skupin populace na bydlení co do polohy i kvality. Rychle se zvyšující příjmovou diferenciaci domácností, transformaci systému bydlení a rostoucí vliv realitního trhu na různorodost nabídky bydlení lze považovat za hlavní příčiny procesů rezidenční segregace. Koncepce bytové politiky z roku 2005 konstatuje, že se Česko vyznačuje sice malým podílem

175

domácností pod hranicí chudoby, nicméně vysokou koncentrací osob těsně nad prahem chudoby. Celkově jde o nezanedbatelnou část populace, u níž naplnění potřeb v oblasti bydlení vyžaduje podporu veřejného sektoru. Bytová situace je navíc územně velmi diferencovaná a v některých regionech a obcích vyžaduje rozsáhlejší úsilí a zdroje veřejného sektoru než v oblastech jiných. Vláda za hlavní současný problém v oblasti bydlení považuje nedostatek přiměřených a současně cenově dostupných bytů, tedy nízkou finanční dostupnost bydlení, která se dotýká zejména sociálně slabších domácností (MMR 2005). Tato situace má významné regionální odlišnosti způsobené situací na trhu práce, příjmovou úrovní domácností a celkovou a zejména finanční dostupností bydlení. Prohlubují se rozdíly v situaci na místních trzích s bydlením, zejména mezi velkými městy a růstovými regiony a sídly na jedné straně a upadajícími a periferními oblastmi na straně druhé. Bydlení v růstových regionech je pro příjmově slabší domácnosti zpravidla finančně nedostupné. V těchto oblastech je sice dostupná práce a z ní vyplývající příjmy, ale domácnosti s nízkými zdroji mají nižší šance se do těchto oblastí přestěhovat a zůstávají „uzamčené“ v lokalitách upadajících. Jde o situaci působící na regionální rezidenční diferenciaci. Ta vyžaduje komplexní řešení založené na integrovaném přístupu vládních politik. Samostatná bytová politika v tomto ohledu může v případě aplikování regionální dimenze některé důsledky nerovnoměrného regionálního rozvoje pro rezidenční segregaci pouze dílčím způsobem zmírnit. Paradoxem je to, že současné podpory bydlení regionální diferenciaci trhů s bydlením spíše posilují. Jde přitom o nezamýšlený efekt bytové politiky, která je jinak koncipovaná podle zvyklostí běžných v zemích EU. Nová Koncepce bytové politiky, kterou vláda České republiky schválila v březnu 2005 (MMR 2005), potvrzuje roli centrální vlády spočívající ve vytváření vnějších podmínek pro zajištění adekvátního bydlení pro všechny skupiny obyvatel. Současná koncepce je tak potvrzením cesty nastolené v roce 1999, kdy byl základní cíl bytové politiky deklarován jako „vytvoření takové situace, kdy si každá domácnost bude moci nalézt vhodné bydlení, odpovídající jejím potřebám i finančním možnostem“ (MMR 2001). Vláda vnímá jako základní úkol státu v oblasti bydlení „udržování rovnováhy mezi ekonomickou výkonností trhu s byty na straně jedné a sociální spravedlností na straně druhé“ MMR 2005). Takový přístup může mít významné dopady v oblasti rezidenční segregace v závislosti na jeho konkrétním naplňování. Hlavními cíly bytové politiky jsou (1) zvyšování finanční dostupnosti bydlení, (2) zvyšování nabídky bydlení především prostřednictvím podpory nové výstavby, (3) zvyšování kvality bydlení zejména prostřednictvím pomoci vlastníkům při správě, údržbě, opravách a modernizaci bytového fondu, a to (4) při použití nástrojů dostupných pro většinu příjmového spektra obyvatelstva. Bytová politika se zaměřuje především na podporu pořízení bydlení a Koncepce deklaruje nezbytnost finanční podpory všem příjmovým skupinám domácností. Slibuje upravení a zejména doplnění rejstříku existujících nástrojů tak, aby byly pokryty všechny skupiny obyvatelstva, které v oblasti bydlení potřebují pomoc státu. Domácnosti s nadprůměrnými příjmy mohou při financování vlastnického bydlení využívat nástrojů hypotéčního financování, státem dotovaného stavebního spoření a daňových úlev spojených se splácením úroků a hrazením daně z nemovitosti. Domácnostem se středními příjmy je pak podle Koncepce určeno stavební spoření a nově koncipovaná pravidla výstavby nájemních bytů bytovými družstvy. Na domácnosti s nižšími příjmy je zaměřen nově koncipovaný sektor neziskového bydlení. Pro domácnosti s nízkými příjmy a jinak znevýhodněné občany je pak

176

určena výstavba obecních sociálních nájemních bytů a bytů se speciálním určením (Chráněný byt, Byt na půl cesty, Vstupní byt). Zvláštní podpora je poskytována mladým lidem do 36 let, u nichž je řešení bytové situace ztíženo souběhem začátku pracovní kariéry a zakládání rodiny. Vzhledem k tomu, že neziskové bydlení zatím nefunguje a podpora výstavby bytů bytovými družstvy je omezená, hlavní finanční podpory jsou fakticky cíleny na obyvatelstvo s nejvyššími a nejnižšími příjmy. Zatímco u sociálně silných vláda podporuje poptávku po bydlení, u sociálně slabých domácností dotuje nabídku sociálního bydlení. Podpory mladým lidem do 36 let jsou poskytovány bez ohledu na jejich příjmy a sociální postavení. Proti situaci do roku 2003, kdy z prostředků na výstavbu sociálního bydlení obcemi získávaly především domácnosti se středními a vyššími příjmy však došlo k významnému posunu s cílem pomoci i těm domácnostem, pro které je bydlení nejméně finančně dostupné. Valentová (2005) upozornila na skutečnost, že „pokud jde o bydlení sociálně slabých domácností, spoléhá se v ČR, aniž se o tom otevřeně hovoří, především na proces filtrace, v jehož rámci je podporována výstavba nového bydlení pro střední a vyšší příjmové vrstvy, zatímco starší levnější bydlení je přenecháno sociálně slabším domácnostem. Zkušenost vyspělých evropských zemí, z níž je patrné, že také tento proces vede k rezidualizaci určité části bytového fondu a k problémům, které jsou s tím spojené, není zatím jasně reflektována.“ Jak dalece současná finanční podpora v oblasti pořízení bydlení pomáhá spíše sociálně silnějším skupinám obyvatel než aby se rovnoměrně zaměřovala na široké sociální spektrum si vyžaduje podrobnou empirickou analýzu, která je nad rámec tohoto pojednání. V následujících odstavcích budou proto jen v obecné rovině nastíněny mechanismy, které propojují podpory bytové politiky s procesem segregace. Z hlediska segregace vláda podporuje svobodnou volbu domácností s vyššími a vysokými příjmy. Ta v případě větších příjmových rozdílů mezi domácnostmi a výrazných rozdílů v nabídce bydlení vede k rezidenční separaci sociálně silných a v jejím důsledku i k segregaci sociálně slabých. Podpory pořízení bydlení sociálně silnými mají územně diferencovaný efekt na ceny pořizovaných nemovitostí a tak i na finanční dostupnost bydlení (jde o úsudek, který je nutné potvrdit podrobnou empirickou analýzou, která nebyla předmětem tohoto výzkumného projektu). Podpory totiž posiluji poptávku, ta se koncentruje zejména v růstových regionech, úroveň poptávky ovlivňuje cenovou úroveň nabídky a ve výsledku tak dochází k posílení cenové úrovně v regionech a lokalitách, kde se poptávka (do určité míry podpořená státem) koncentruje. Posílení cenové úrovně pak zprostředkovaně vede k omezení finanční dostupnosti bydlení těch domácností, jejichž příjmy se pohybují na spodní hranici příjmového spektra. Takové domácnosti pak mají silně omezené možnosti v růstových oblastech, kde je možné získat práci. Zdánlivě lepší možnosti z hlediska finanční dostupnosti bydlení jsou pro ně v oblastech upadajících a periferních, kde však bydlení i vzhledem k nabídce na trhu práce poptáváno není. Zvláštní situace existuje v postižených oblastech, kde si nové vlastnické bydlení mohou se státní podporou pořídit i domácnosti se středními příjmy, tj. ty které v těchto regionech participují na trhu práce, a dochází zde tak k lokální separaci těch, co prostředky mají, a v jejím důsledku segregaci těch, kteří zůstávají ve stále více segregovaných lokalitách méně kvalitního a neatraktivního bydlení51. Podpora nabídky bydlení pro sociálně slabé domácnosti nemá explicitně danou teritoriální dimenzi, tj. není programově směřována tam, kde jsou problémy největší. Nemusí jít přitom o oblasti s největším podílem sociálně slabých domácností, ale o oblasti, kde je nebo může 51

Situace na základě popisu, který mi při příležitosti konference Segregace: formy, příčiny, důsledky, řešení (http://everest.natur.cuni.cz/akce/segregace/konference.htm) poskytl Mgr. Stanislav Kužel.

177

potenciálně být největší potřeba a poptávka sociálně slabých z hlediska bydlení a to ve vazbě na trh práce a migraci. Tato otázka si zaslouží velmi podrobnou analýzu, která dosud nebyla zpracována. Vzhledem k tomu, že podpora výstavby sociálního bydlení je poskytována obcím, zvláštní kapitolu představuje poskytování státních podpor na bytovou výstavbu obcím, které zároveň svůj bytový fond privatizují. Na jednu stranu tak finančně a politicky těží z privatizace sociálního bydlení, které pak obratem staví s podporou veřejných prostředků. Vše přitom může být výsledkem promyšlené koncepce lokální bytové politiky a správy portfolia komunálních nemovitostí včetně z individuálního pohledu obce maximálního vytěžení prostředků z nabízených veřejných podpor. Zvláštní roli hraje příspěvek na bydlení, který slouží k částečnému krytí nákladů na bydlení rodinám či jednotlivcům s nízkými příjmy. Poskytuje se bez ohledu na to, v jakém bytě oprávněná osoba bydlí, zda jde o byt obecní, družstevní, v soukromém vlastnictví anebo zda jde o byt ve vlastním domě. Poskytování příspěvku na bydlení podléhá testování příjmů rodiny za kalendářní čtvrtletí, přičemž se za příjem považují i přídavek na dítě a rodičovský příspěvek. V poskytování příspěvku na bydlení došlo od 1. ledna 2007 k zásadnímu obratu52. Proto je nezbytné postihnout a porovnat, jak systém ovlivňující situaci do konce roku 2006, tak novou konstrukci příspěvku na bydlení vzhledem k významné změně z hlediska působení na rezidenční segregaci. Do konce roku 2006 byl příspěvek na bydlení poskytován bez ohledu na skutečné náklady na bydlení. Náklady na bydlení se však výrazně liší mezi regiony a sídly. V oblastech, které stagnují nebo upadají, příspěvek pomáhal k pokrytí nákladů na bydlení podstatně výrazněji, než v oblastech rostoucích, kde mohlo jít o tak marginální pomoc, že nezabránila vytlačení domácnosti z bydlení, které bylo nad rámec finančních možností domácnosti, přestože mohlo jít o bydlení „adekvátní“ potřebám domácnosti (přestože Koncepce bytové politiky hovoří o adekvátnosti, standardy zatím nebyly nastaveny). Příspěvek na bydlení, tak jak byl používán do konce roku 2006, dokonce umožňoval posilovat rezidenční segregaci tím, že pomáhal sociálně slabým domácnostem v lokalitách méně perspektivních a z hlediska bydlení méně nákladných více než v lokalitách rozvíjejících se a také z hlediska cen bydlení nákladnějších. Systém tak pomáhal sociálně slabší domácnosti držet v oblastech a lokalitách s nižšími náklady na bydlení, které jsou zároveň zpravidla i lokalitami s větším podílem sociálně slabých, protože tyto náklady na bydlení pokrýval větší měrou než náklady v oblastech s vyšší cenovou hladinou. Nový příspěvek na bydlení aplikovaný od ledna 2007 porovnává normativní náklady na bydlení a příjem žadatele. Normativní náklady na bydlení jsou stanoveny jako průměrné náklady na bydlení podle velikosti obce a počtu členů domácnosti. Výše příspěvku na bydlení se stanoví jako rozdíl mezi normativními náklady na bydlení 30 % příjmu (v Praze 35 %). Domácnosti se stejnou příjmovou hladinou tudíž mohou dostat ve větších městech vyšší příspěvek na bydlení. Nový systém odstraňuje dosavadní územní nerovnováhy dané velikostí sídla, což je z hlediska prevence rezidenční segregace velmi významný krok. Příspěvek však nezohledňuje regionální odlišnosti, které na cenu bydlení mohou působit i výrazněji než velikost sídla. Normativní náklady na bydlení se tak od skutečných nákladů mohou v jedné velikostní kategorii sídel velmi odlišovat právě v závislosti na lokalizaci města z hlediska jádrových a periferních nebo růstových a upadajících oblastí. Přes výrazný pokrok je rovněž nutné upozornit, že v místech, kde nejsou pro příjmově slabé domácnosti dostupné obecní byty, v nichž by obce mohly garantovat cenovou úroveň odpovídající normativním nákladům 52

Konstrukce původního a nového příspěvku na bydlení je popsána na http://portal.mpsv.cz/soc/ssp/obcane/prisp_na_bydleni

178

na bydlení, může mít příspěvek na bydlení mnohem nižší efekt z toho důvodu, že fakticky dostupné byty mohou mít vzhledem k vysoké poptávce vyšší než normativní cenovou hladinu. Příspěvek na bydlení není jako samostatný nástroj dostatečně efektivní. Jeho účinnost z hlediska prevence rezidenční segregace by se výrazně zvýšila v případě těsného sepětí s jasně nadefinovaným sociálním bydlením a jednoznačně určenou rolí obcí a státu v tomto sektoru, včetně financování rozdílu mezi příjmy domácností a náklady na bydlení. Stát by musel garantovat právo domácností na minimální standard bydlení za státem garantovanou cenovou úroveň a toto právo zajistit prostřednictvím poskytování takového množství bytů, které by pokrylo bytové potřeby domácností (prostřednictvím jasně nadefinovaného sektoru sociálního bydlení). Přitom by musel počítat s finančními transfery vlastníkům sociálního bytového fondu k zajištění takového bydlení. Pravděpodobný rozsah finanční podpory na výstavbu a provoz široce pojatého sektoru sociálního bydlení však činí pravděpodobnost podpory takového kroku za nereálnou. Důležité je si uvědomit, že transfery by byly výrazně odlišné podle situace v jednotlivých obcích a větší podpory by směřovaly do lokalit s vysokou potřebou/poptávkou po jednoduchém, ale přitom levném bydlení za státem garantovanou cenu. Takový systém by odstranil územní nerovnováhu a tím diskriminaci při využívání sociálního bydlení domácnostmi s nízkými příjmy a působil tak antisegregačně. Z hlediska filozofie veřejné podpory v oblasti bydlení by šlo o koncepci široce pojatého sociálního bydlení ve smyslu veřejného bydlení tak, jak byla v mnoha zemích využívána v období po 2. světové válce, tj. v době, která se vyznačovala vysokou potřebou a nedostatkem dostupných bytů. To není situace tak vzdálená od současnosti v České republice, jak přiznává Koncepce bytové politiky. Při aplikaci takového pojetí by však bylo nutné se vyvarovat některých zásadních chyb, zejména koncentrované výstavby takového bydlení v rozsáhlých obytných souborech a tím vytváření podmínek vhodných pro utváření výrazných koncentrací sociálně slabých a rezidenční segregace. Další otázkou je, do jaké míry by takový široký koncept sociálního bydlení byl slučitelný s pravidly poskytování veřejné podpory, která jsou zakotvena zejména v článku 87 Smlouvy o založení Evropských společenstvích, a která jsou pro Českou republiku závazná. Podpora výstavby nájemního bydlení je z hlediska ochrany hospodářské soutěže, k níž se pravidla poskytování veřejné podpory vztahují, akceptovatelná pouze v případě, že sociální bydlení bude určeno jasně vymezeným sociálním skupinám obyvatelstva (Valentová 2005). Vláda v Koncepci bytové politiky uvádí, že narůstá skupina lidí, kteří si nejsou schopni zajistit nebo udržet odpovídající bydlení a to ani při využití stávajících nástrojů sociální a bytové politiky. Začíná tak docházet k vytěsňování znevýhodněných skupin osob mimo dosah standardních podpůrných nástrojů a prohlubování jejich sociální a prostorové segregace (MMR 2005). Vláda navíc očekává pokračování tohoto procesu vytěsňování znevýhodněných skupin osob mimo oblast podpůrných nástrojů bytové politiky provázené prohlubováním segregace. Jde o velmi závažné konstatování poukazující na to, že v současnosti vláda nemá nástroje, které by byly schopné řešit nejvýraznější formy rezidenční segregace sociálně nejslabších domácností. Vláda řešení poskytování sociálního bydlení ponechává na obcích, které mohou „nejlépe a adekvátně reagovat na lokální poměry na bytovém trhu“ (MMR 2005). Zatímco od obcí očekává, že svoji bytovou politiku zaměří především na ty domácnosti, které jsou sociálně nejvíce znevýhodněny v přístupu k bydlení, je si vědoma, že k poskytování pomoci skupinám osob, které jsou ohroženy chudobou či sociálním vyloučením, nejsou obce zavázány a stát nemá nástroje, aby plnění těchto úkolů obcemi prosadil (MMR 2005). Vláda si je tak při

179

absenci legislativní úpravy sociálního bydlení vědoma svých omezených možností v této oblasti nebo lépe řečeno závislosti při jejich prosazování a naplňování na rozhodování na úrovni obcí. Koncepce bytové politiky z roku 2005 přiznává nedostatky plynoucí z přístupu obcí k bydlení: „obecní byty plní, v závislosti na rozhodnutí jednotlivých obcí a v důsledku uplatňované nájemní politiky, jak sociální, tak zcela komerční funkci. Bytová výstavba, která zde probíhá, je masivně podporována státem, jejím výsledkem však dosud bylo především „quasi-vlastnické“ bydlení stavěné s finanční účastí jeho uživatelů. Zacílení této podpory na domácnosti s vymezenými příjmy a na osoby, které jsou znevýhodněny ze zdravotních, sociálních a jiných důvodů, je realizováno teprve od roku 2003“ (MMR 2005). Koncepce bytové politiky také upozorňuje na nevyjasněnou roli obcí v oblasti bydlení. Obce mají jednak maximalizovat výnos ze svého majetku tak, aby se účinně naplňovala příjmová stránka obecního rozpočtu, a jednak mají za úkol pečovat o rozvoj podmínek pro své občany, včetně podmínek bydlení. Koncepce ale také jasně deklaruje, že obecní nájemní byty by měly sloužit především těm domácnostem, které si nemohou obstarat bydlení na volném trhu. Vláda však v koncepci také tvrdí, že obecní bytový fond musí být využíván tak, aby hospodaření s ním nebylo ztrátové. Není však diskutováno, natož řešeno to, že situace v obcích je velmi rozmanitá. Zatímco prosperující obce mohou zajistit bytové potřeby sociálně slabých domácností a zároveň i příjmy do obecní pokladny, jiné obce nemohou potřeby sociálně slabých domácností uspokojit a při snaze zabezpečit finančně dostupné bydlení alespoň těm v nejhorší situaci, nemohou dojít k jinému než ztrátovému hospodaření v oblasti obecních bytů. Tato nerovnováha mezi obcemi, která má výrazný teritoriální rozměr (strukturálně postižené a zaostávající regiony versus prosperující oblasti a sídla) však není v bytové politice reflektována. Má přitom velmi zásadní vliv na sociálně prostorovou rezidenční diferenciaci v České republice a segregaci ve vybraných regionech a sídlech. Z hlediska prevence segregace je velmi aktuální a zásadní začít diskutovat otázky zajištění procedurální a distributivní spravedlnosti přístupu sociálně slabých domácností k sociálnímu bydlení a to s ohledem na specifické podmínky místních a regionálních trhů s bydlením. Z hlediska segregace působí preventivně podpora regenerace panelových domů a sídlišť. Přestože je primárním cílem především náprava stavebně-technických nedostatků a humanizace méně kvalitního obytného prostředí, podpory pomáhají udržovat a zvyšovat standard bydlení v oblastech, které jsou z hlediska bydlení považovány za méně žádoucí a jsou tak ohrožené narůstající koncentrací sociálně slabších domácností a následnou rezidenční segregací. Klíčovou roli v prevenci ale také posilování rezidenční segregace hrají v současnosti obce. Ty se staly významnými aktéry v oblasti bydlení v prvních letech transformace, kdy do jejich vlastnictví stát převedl téměř čtvrtinu bytového fondu a ponechal pouze na obcích, jak s tímto bytovým fondem naloží (Sýkora 1996, 2003). Vláda možnosti obcí v oblasti bydlení vymezuje řadou intervencí, nicméně obce mají poměrně rozsáhlé spektrum nástrojů, jak bydlení a jeho rozvoj na svém území ovlivnit. Podle Zákona o obcích jsou obce povinné starat se o celkový rozvoj svého území, včetně bydlení. Mezi hlavní nástroje obcí patří správa komunálního majetku, investiční činnost a územní plánování. Existuje řada oblastí, ve kterých obce bydlení ovlivňují. Místní samosprávy se přímo podílejí na správě vlastního bytového fondu a rovněž působí na bydlení ostatních vlastníků. Správa obecního bydlení zahrnuje politiky, programy a aktivity týkající se nájemníků a majetku. Z hlediska nájemníků je nejdůležitějším alokace bytů, včetně snah o zajištění bydlení pro určité sociální skupiny obyvatelstva.

180

Přidělování bytů úzce souvisí s komunální politikou stanovení nájemného. Správa majetku zahrnuje údržbu a modernizaci bytů. Kromě bytů, které obce vlastní a chtějí si je ponechat, mohou místní samosprávy komunální bytový fond restrukturalizovat odstraněním nevyhovujících budov, novou výstavbou a privatizací. Obce vytvářejí obecné podmínky pro bydlení ostatních vlastníků. Strategické plány měst deklarují hlavní cíle ekonomického a sociálního rozvoje. Územní plánování určuje lokality pro výstavbu a typ zástavby. Obce mohou pro výstavbu nových bytů poskytnout obecní půdu případně i s potřebnou infrastrukturou. Města mohou ovlivnit přestavbu bytů na nerezidenční účely v centrech měst ohrožených komercializací. Prostřednictvím komplexních projektů regenerace nebo revitalizací městských čtvrtí či jen drobnými úpravami rezidenčního prostředí obce výrazně mění a dotváří charakter a kvalitu bydlení v obci. Působení obcí na poli bydlení nelze příliš zobecnit. Jejich odlišné role vyplývají z velikosti sídla, místních sociálně-ekonomických podmínek, rozsahu komunálního bytového fondu, preferencí komunálních politiků atd. Většina obcí považuje bydlení za významný komponent místního rozvoje, nicméně jejich přístupy se značně odlišují. Zatímco některé obecní samosprávy ovlivňují úroveň bydlení prostřednictvím vlastnictví komunálních bytů, jiné upřednostňují nepřímé intervence podporující fungování místního trhu s byty. Obecní bytové politiky a praktiky se tak velice liší z hlediska obsahu i formy. Obce bezprostředně působí na utváření rezidenční diferenciace i segregace na svém území a zprostředkovaně ovlivňují i rezidenční vzorce v širším územním kontextu. Vlivy obecních rozhodnutí na segregaci jsou však většinou nezamýšlenými dopady obecních priorit v jiných oblastech. Řada obcí si je segregace anebo jejích některých stránek vědoma a aktivně se snaží o prevenci výraznější segregace a řeší některé palčivé důsledky. Ve většině případů jde o segregaci sociálně vyloučených romských lokalit. Segregace se však týká mnohem širšího sociálního spektra. Příklady segregace a aktivit obcí v konkrétních lokalitách segregace a separace uvádí kapitola 4. Některé místní samosprávy se snaží problémům spjatým se segregací dlouhodobě předcházet komplexním pojetím provazujícím strategické a územní plánování a bytovou politiku na úrovni města. Takový příklad dlouhodobého, komplexního a strategického přístupu představuje město Brno (viz Box 1). Segregace však vyžaduje nejen strategickou rozvahu v rovině celkového rozvoje města, ale i každodenní úsilí usměrňující projevy segregace ve čtvrtích měst. Příkladný přístup správce komunálního bytového fondu s cíli zahrnujícími i prevenci segregace a omezování jejích negativních projevů představují aktivity Městské realitní agentury v Havířově (viz Box 2).

Box 2: Možnosti správce bytového fondu: příklad z Havířova Městská realitní agentura, s.r.o. (MRA) byla založena magistrátem města Havířov v r. 1995 za účelem správy bytového fondu v majetku statutárního města Havířov. K dnešnímu dni společnost spravuje na území města 7.711 městských bytů, 44 privatizovaných bytů, 21 nebytových městských domů a 229 bytů ve městě Orlová. Společnost MRA má 148 pracovníků, z čehož 86 pracuje v oblasti správy bytů a domů. Z uvedených 86 pracovníků je 55 v terénu. Jsou součástí tzv. „správy bytového fondu zblízka“. Společnost MRA, s.r.o. byla ve své vnitřní organizaci decentralizována, v jednotlivých městských lokalitách byly zřízeny agentury, které jsou základnou pro „správce domovního fondu“, domovníky ve zcela nové podobě a se zcela novými kompetencemi. Tento správce má v přímé kompetenci cca 200 bytů a jeho veškeré povinnosti jsou směrovány na tento svěřený bytový fond. Manuálně zajišťuje celou řadu oprav, kontinuálně likviduje drobný vandalismus a je v neustálém kontaktu se svými nájemníky – klienty. Stará se o jejich potřeby, ale také dbá na platební disciplinu klientů. Správce bytového fondu se může angažovat i v zamezování procesu segregace. Hlavním cílem

181

těchto snah je povýšit nájemníka na klienta a správu bytů na službu. Úspěšná funkce tohoto modelu je podmíněna celou řadou faktorů, jako je těsná spolupráce s vlastníkem, masivní a spolehlivý informační systém v reálném čase, správné mechanismy hmotné zainteresovanosti a další. Statutární město Havířov převzalo od státu v r. 1991 bytový fond, který měl jen okrajové problémy v oblasti segregace. Město bylo založeno v r. 1955 a obsazování nově stavěných bytů podléhalo pořadníkovému systému. Byty byly kontinuálně obsazovány novými obyvateli – pracovní silou převážně dolů a hutí. V důsledku těchto mechanismů byl veškerý bytový fond obsazován z hlediska rozvrstvení obyvatelstva rovnoměrně. Výjimkou byla účelová koncentrace seniorů v DPS, či koncentrace tělesně postižených v bezbariérovém domě. Politicko-ekonomická restrukturalizace po r. 1989 měla v ostravsko-karvinském regionu za následek prudký nárůst nezaměstnanosti až nad hranici 20 % a s tím i postupující sociální polarizaci obyvatelstva. Ve světle těchto skutečností je nutné si uvědomit, které kroky vedou ke zmírnění náznaků segregace a definovat si cíle, které může správce bytového fondu realizovat: • udržet současné příznivé rozmístění obyvatelstva v městských bytech o přitahovat ekonomicky silnější skupiny obyvatel do hendikepovaných městských lokalit zvyšováním jejich atraktivity - revitalizace o napomáhat ekonomicky slabším skupinám udržet si současný standard bydlení o společně s vlastníkem bytového fondu zabezpečovat antisegregační přidělování volných bytů o rekonstruovat technicky nejvhodnější uvolněné byty v běžné zástavbě na byty bezbariérové o hledat ekonomické cesty k co nejdelšímu udržení seniorů v jejich původních bytech • novou výstavbu bytů pomáhat organizovat tak, aby svoji kvalitou a rozmístěním zajišťovala antisegregační tendence • doporučovat rekonstrukci, likvidaci či demolici objektů a lokalit, které svojí povahou vytvářejí podmínky pro vznik negativních enkláv či segregačních center Celou řadu antisegregačních cílů plní správa bytového fondu zblízka. Jde zejména o: • zvyšování atraktivity prostředí a bezpečí o každodenní dohled na úklid a pořádek o bezodkladné odstraňování drobných poruch (osvětlení, zavírání dveří apod.) o operativní zajišťování větších oprav prostřednictvím příslušné agentury společnosti o kontinuální likvidace vandalismu (malování menšího rozsahu, nátěry apod.) o potlačení anonymity prostředí, vytlačování part, operativní kontakty s městskou i státní policií • pomoc při hrozbě ztráty bytu ekonomicky slabším skupinám obyvatelstva o okamžitá konzultace při prvním nezaplacení měsíčního nájmu (do 20. příštího měsíce). Zkušenosti ukazují, že dluh je řešitelný, pokud nepřekročí určitou hranici, kterou už klient nezvládne. o poradenská činnost pro dlužníky s odkazem na splátkové kalendáře či na právní konzultaci s právníkem společnosti, případně odkaz na sociální služby v podobě příplatků na bydlení apod. s cílem zabezpečit řádné ošetření případného nedoplatku či přísun finančních prostředků prostřednictvím sociálních dávek. Další strategií je participace obyvatel. Prakticky je prokázáno, že obyvatelé, pokud mohou v průběhu investování do domu či jeho okolí uplatnit své vlastní návrhy a zkušenosti, diskutovat o nich a případně je uplatnit v konečné realizaci, získávají ke svému domu či lokalitě zcela jiný, důvěrnější vztah a považují ho „za svůj“. Participace – tedy podílení se na výsledku - může být realizována na různých úrovních vztahu „vlastník – klient“. V podmínkách Havířova se velice osvědčilo veřejné projednávání návrhů projektové dokumentace jak vnitřních úprav, tak meziblokových ploch. Po veřejných projednáváních byly finance směrovány do nejožehavějších oblastí podle mínění klientů, ale v souladu se záměry vlastníka. Neobyčejně se zvýšila aktivita a zájem obyvatel o dům i okolí, realizace projektu a participace na něm výrazně zvýšila pocit sounáležitosti obyvatel s bydlištěm, rozhodnou měrou ubylo vandalismu. Domy i lokalita nabývá zcela novou dimenzi i bonitu, třebaže se nacházejí na samém okraji nedostavěného sídliště.

182

Významnou antisegregační aktivitou je pomoc seniorům. Participujeme na projektu „Rozšíření sociálních služeb seniorům prostřednictvím správy DF zblízka“. Je zde snaha rozšířit znalosti a provázanost správců DF na sociální systém tak, aby byli nápomocni seniorům v jejich stávajících bytech. Předpokladem rozbíhajícího se projektu je i hledání technických řešení, která by napomohla oddálit, případně zcela zrušit nutnost stěhování seniorů do DPS. Budujeme co nejotevřenější vztahy s vlastníkem bytového fondu postavené na vzájemné důvěře. Je to nezbytná podmínka pro celou řadu antisegregačních opatření, které se mohou promítnout do zpracovávaných perspektivních materiálů s dlouhodobou působností, jako je „Koncepce bydlení“, „Komunitní plán rozvoje soc. služeb“ apod. Organizace spravující bytový fond má mnoho nezastupitelných informací a znalostí, které lze při zpracování takových dokumentů využít. Na v současnosti zpracovávané „Koncepci bydlení města Havířova“ MRA, s.r.o. intenzivně spolupracuje. Je zřejmé, že problematika segregace je problematikou latentní a o to je více nebezpečnou. Je nezbytné, aby byla řešena spíše prevencí než odstraňováním důsledků. Vyvážené působení sociálního státu, rozvážná politika měst a obcí či dalších významných vlastníků rozhodujících podílů bytového fondu je v této problematice rozhodující. Správci bytového fondu při jejím řešení mají sice nikoliv hlavní, zato však důležitou a nezastupitelnou úlohu. Pro ilustraci převzato a kráceno z Merta, P. (2005) Některé možnosti správce bytového fondu v antisegregační politice města. In: Sýkora, L., Temelová, J. (2005) Prevence prostorové segregace, s. 96-101. Praha Univerzita Karlova v Praze, Přírodovědecká fakulta, katedra sociální geografie a regionálního rozvoje, Centrum pro výzkum měst a regionů a Ministerstvo pro místní rozvoj.

Zahraniční zkušenosti z prevence segregace a zmírnění jejích důsledků Luděk Sýkora Tato část přináší pro inspiraci příklad sociálního bydlení v Nizozemsku, jehož jednou rolí je udržování sociálně smíšených čtvrtí a prevence segregace, a příklad švédské metropolitní politiky, u níž je vzhledem ke krátkému období jejího trvání zatím těžké hodnotit výsledky, nicméně její komplexní přístup k lokalitám segregace může být podnětem pro využití v našich podmínkách.

Rozsáhlý a vnitřně rozmanitý sektor sociální bydlení jako nástroj prevence rezidenční segregace: příklad Nizozemska Nizozemsko je jednou z mála zemí, která si do dnešní doby podržela velmi významný sektor sociálního bydlení. Důvodem je pravděpodobně i skutečnost, že nizozemské sociální bydlení je provozované kvazi soukromými, státem regulovanými a podporovanými, bytovými korporacemi. Bytové korporace získaly klíčovou roli v nizozemském bytovém systému po 2. světové válce. Jejich cílem je poskytovat bydlení zejména domácnostem s nižšími příjmy a zajišťovat tak silnou tradici vzájemné sociální solidarity, ale také domácnostem se středními příjmy a zajišťovat tak rozmanitost bydlení a omezovat segregační tendence (Priemus 2006). Priemus (2006) považuje bytové korporace za hlavní nástroj regenerace městských čtvrtí, prevence sociální segregace a posilování sociální integrace a široký sektor sociálního bydlení zaměřený na příjmově široké spektrum obyvatel za důvod, proč jsou jevy a procesy jako

183

segregace, ghetoizace a stigmatizace v Nizozemsku zanedbatelné. Významnou roli hraje i nizozemský systém příspěvků na nájemné, který vychází z pravidla, že nájemníci nemají platit za nájemné více, než je pro ně únosné. Každá domácnost si ale musí uhradit sama alespoň část výdajů na bydlení (čisté nájemné plus některé služby, např. úklid, výtah) (Valentová 1999). Sociální bydlení v Nizozemsku je poměrně moderní a kvalitní. Staré a nekvalitní oblasti bydlení jsou předmětem programů a projektů regenerace (Dieleman 1994). Sociální bydlení není residuální ani sociálně marginalizované jako v jiných zemích, což na srovnání s UK ukázali Meusen a van Kempen (1995). Městské čtvrtě s vysokým podílem sociálního bydlení se nestaly uzavřenými koncentracemi obyvatel s nízkými příjmy a segregace z hlediska příjmů a sociálního statusu obyvatel byla a je na nízké úrovni (Dieleman 1994). Nizozemské sociální bydlení prošlo od 80. let 20. století významnou proměnou, která reflektovala sociální a demografické trendy ve společnosti a zásadní změny v bytové politice. Růst příjmů a klesající úrokové míry hypoték totiž postupně zvýšily finanční dostupnost vlastnického bydlení pro narůstající podíl domácností. Na druhou stranu zvyšující se úroveň nájmů v sociálním nájemním sektoru vedla ke snižující se cenové motivaci zde zůstávat v případě dostupného kvalitnějšího a především vlastního bydlení. Důsledkem rezidenčních preferencí domácností se středními a vyššími příjmy bydlet ve vlastním domě byla rezidenční suburbanizace. Vlastnické bydlení bylo totiž v centrálních částech měst, kde se koncentrovalo sociální bydlení, nedostupné. Menší část centrálně lokalizovaného vlastnického bydlení byla vzhledem k vysoké poptávce velmi drahá. Dostupnou alternativou vlastnického bydlení se tak stala nová příměstská výstavba samostatných a řadových rodinných domů. Vystěhování těchto domácností z vnitřních měst následně vedlo k nárůstu koncentrace domácností s nízkými příjmy ve čtvrtích vnitřního města se sociálním bydlením a k narůstající sociální diferenciaci mezi vnitroměstskými čtvrtěmi a příměstskou oblastí (van Ham a kol. 2006). Tento trend byl podpořen změněnou koncepcí bytové politiky. Restrukturalizace výdajů na bydlení přinesla ústup od podpor výstavby a provozu sociálního nájemního bydlení k podpoře spotřeby vlastnického bydlení a cílených podpor sociálního bydlení pro domácnosti s nízkými příjmy. Tyto změny výrazně ovlivnily měnící se charakter systému bydlení i sociálního bydlení v Nizozemsku. V podstatě šlo o obecný trend aplikovaný ve většině vyspělých zemí. Nové programy bytové politiky byly cílené na podporu dostupného vlastnického bydlení pro široké příjmové spektrum obyvatel. Smyslem této podpory byla mimo jiné i snaha umožnit domácnostem s dostatečnými příjmy uvolnit sociální bydlení ve prospěch domácností s nejnižšími příjmy a domácností začínajících svoji životní a bytovou kariéru. Využívání sociálního bydlení domácnostmi s příjmy dostatečnými k zabezpečení vlastního bydlení začalo být považováno za určité zneužívání štědrosti sociální systému státu. Stát přenechal zodpovědnost za financování výstavby a provozu sociální bydlení na obcích a bytových korporacích. Financování sociálního bydlení tak závisí na vnitřním hospodaření bytových korporací a obcí. Nicméně nizozemská vláda, na rozdíl od řady jiných zemí, podržela významnou roli sociálního bydlení v národním bytovém systému (a to při nižších veřejných výdajích na bydlení) s cílem udržet a podpořit co nejširší možnosti a volby bydlení. Na rozdíl od jiných zemí tak nedošlo k žádné dramatické redukci sociálního bydlení. Například v Amsterdamu vlastnily bytové korporace v 90. letech 20. století 55 % bytů a podílely se 80 % na bytové výstavbě (Van der Veer 2005). Změny v systému bydlení však měly významné dopady v rezidenční diferenciaci. Rodiny se středními a vyššími příjmy se odstěhovaly do vlastních domů a bytů v příměstské zóně a ve

184

městech zůstaly koncentrace domácností s nízkými příjmy v sociálním bydlení. Řešením se stala politika restrukturalizace bydlení a městských čtvrtí z roku 1997. Ve čtvrtích s vysokou koncentrací sociálního bydlení byly některé bloky asanovány, jiné regenerovány a hlavně byly čtvrtě doplňovány o kvalitnější a dražší bydlení pro obyvatele středních a vyšších příjmových kategorií s cílem dosáhnout sociální promíšenosti a zabránit nárůstu segregace. Politika restrukturalizace je však kritizována ze dvou úhlů pohledu. Někteří upozorňují, že jejím výsledkem bude zmenšení celkového počtu bytů v cenově dostupném sociálním bydlení a z toho vyplývající rezidualizace a marginalizace (Ham a kol. 2006). Další kritika upozorňovala na skutečnost, že sociálně homogenní čtvrtě mohou svým obyvatelům nabízet řadu výhod a regenerace může narušit existující sociální vazby v takových čtvrtích (Van Kempen a Priemus 2002). V roce 2000 byla naformulována „bytová politika pro 21. století“ zaměřená na udržení a posílení možností volby obyvatel v oblasti bydlení. Jejím jádrem byl důraz na individuální volbu a vlastnictví v rámci tržního prostředí s doplňující intervencí veřejného sektoru s cílem pomoci sociálně nejslabším skupinám obyvatel a prevence sociálního vyloučení a rezidenční segregace. Od 80. let 20. století se v nizozemském sociálním bydlení zvyšuje zastoupení domácností z nižších příjmových skupin zatímco domácnosti s trochu vyššími příjmy sociální bydlení opouští a pořizují si vlastnické bydlení (Van Kempen a Priemus 2002). Ve velkých městech však v sociálním bydlení pořád zůstává značný podíl domácností s relativně vysokými příjmy, které v jádrech měst nemají mnoho alternativ, jsou s komfortem spokojeni a snížením nákladů na bydlení mají vyšší prostředky na jiné výdaje popř. spoření (Van Kempen a Priemus 2002). Hlavním determinantem rezidenční diferenciace v Nizozemsku jsou příjmy (sociální status) (Van Kempen a kol. 2000, Burgers a Lugt 2006). Řada faktorů, jako například skrytá diskriminace při poskytování půjček a hypoték (Aalbers 2005), preference bydlení ve čtvrti vlastního etnika a další, pak doplňkově působí ve směru etnické rezidenční diferenciace. V Nizozemsku však nedochází k výrazné etnické koncentraci do sociálního bydlení a etnické segregaci v oblastech s velkou koncentrací sociálního bydlení (Ham a kol. 2006).

Švédská Metropolitní politika jako nástroj snížení negativních důsledků segregace Segregace se ve Švédsku objevila jako nezamýšlený, neočekávaný a nežádoucí důsledek bytové politiky zaměřené na výstavbu nového a moderního bydlení s cílem odstranit nedostatek bytů a zvýšit jejich kvalitu. Nová masivní bytová výstavba se zejména v období od poloviny 60. do poloviny 70. let koncentrovala v rozsáhlých obytných komplexech na okrajích měst. Na těchto sídlištích žil od počátku vysoký podíl sociálně slabých domácností manuálně pracujících, imigrantů a domácností závislých na sociálních dávkách. Rezidenční segregaci však podpořila i následná regenerace městských center zaměřená na modernizaci bytového fondu. V důsledku regenerace, zvětšení bytů, privatizace a převládající poptávky narostly ve vnitřních městech ceny bydlení a cenová hladina a tak i finanční dostupnost bydlení se v rámci metropolitních oblastí začala výrazně diferencovat. Gentrifikace vnitřních částí měst přinesla nahrazení původně dělnických domácností s nižšími příjmy novou střední třídou. Sociálně slabé domácnosti se naopak koncentrovaly v sídlištích nájemních bytových panelových domů na okrajích měst a ve Švédsku se začalo hovořit o segregaci (Vogel 1992). Výraznější rezidenční segregace se vyskytuje v metropolitních oblastech Stockholmu, Goteborgu a Malmö. Vedle sociální dimenze rezidenční segregace vyplývající z narůstajících sociálních nerovností se projevuje i etnická rezidenční segregace podmíněná přílivem uprchlíků.

185

Švédská vláda se problémem rezidenční segregace zabývá od roku 1988 s tím, že omezení a prevenci rezidenční segregace v metropolitních oblastech považuje klíčový nástroj politiky sociální inkluze. V roce 1998 švédský parlament schválil „Metropolitní politiku“ s cílem zastavit sociální, etnickou a diskriminační segregaci v metropolitních oblastech a zajistit rovné a srovnatelné životní podmínky obyvatel různých částí měst a podpořit a posílit růst a rozvoj v úpadkových městských čtvrtích (Regerinskasliet 2001). Vedle bezprostředního cíle zaměřeného na omezení segregace se tak Metropolitní politika zaměřuje na vytváření nových pracovních příležitostí jakožto klíčového prvku prevence sociálního vyčlenění a segregace. Politika chce dosáhnout zvýšení zaměstnanosti, snížení závislosti na sociálních dávkách, zvýšení úrovně vzdělanosti, posílení znalosti švédštiny, zlepšení atraktivity a bezpečnosti obytného prostředí a zvýšení politické participace. Vychází z toho, že segregaci je možné čelit jen dlouhodobým úsilím založeným na holistickém přístupu k celému komplexu problémů ohrožených a postižených lokalit. Jádrem uplatňování politiky je těsná spolupráce mezi všemi hierarchickými úrovněmi teritoriální správy, tj. mezi centrální vládou, obcemi, okresy a regiony podpořená meziresorní spoluprací a spoluprací se soukromým sektorem. Politika se zaměřuje na posílení schopností a možností jednotlivců a jejich participace v sociálním životě jimi obývaných čtvrtí. Metropolitní politika je implementována prostřednictvím Lokálních rozvojových smluv. Mezi lety 1999 a 2004 uzavřela švédská vláda takové smlouvy se sedmi městy, v nichž bylo identifikováno 24 postižených lokalit s ca 250 tisíci obyvatel, které charakterizuje vysoký podíl obyvatel s nízkými příjmy, závislých na sociálních dávkách, imigrantů a mladé populace do 45 let (Lukkarinen 2004). Smlouvy upravují vztahy mezi vládou a městem a obsahují cíle, nástroje, metody financování a způsob vyhodnocení dosažení výsledků. Každým rokem jsou upravovány na základě postupu a získaných zkušeností (Karlsson 2003). Z hlediska financování musí sama města přispět minimálně stejnou částkou jako poskytuje centrální vláda. Přílohami smluv jsou akční plány, které jsou připravované v těsné spolupráci s obyvateli postižených lokalit a na základě jejich participace. Veškeré úsilí je založené na přesvědčení, že sami obyvatelé nejlépe vědí, co může pomoci a fungovat v jejich komunitě. Dlouhodobé zaměření na cíle provazující národní a lokální priority je podpořené meziresortní spoluprací a spočívá hlavně v přístupech, metodách a nástrojích definovaných a zakotvených v lokalitách samotných. Výsledky zpracované v roce 2004 ukázaly nárůst zaměstnanosti a snížení míry závislosti na sociálních dávkách ve většině lokalit. Za nejúčinnější jsou považovány metody a nástroje ve školách a školkách. Podpora kulturních aktivit posílila lokální identitu, komunitní vztahy a sociální soudržnost (Lukkarinen 2004). Mobilizace participace obyvatel není tak výrazná jak se očekávalo. Používané nástroje se zatím zaměřily především na jednotlivce spíše než na celou oblast a komunitu. Rovněž zatím nebylo dosaženo vzájemné integrace politik zaměstnanosti, ekonomické, sociální, bytové a vzdělání v lokálního průmětu vymezených lokalit. Metropolitní politika se tak zatím zdá být úspěšná v oblasti zmírňování vnějších příznaků negativních důsledků segregace, ale neodstranila jádro a příčiny segregace samotné. Ty je nutno hledat a ovlivňovat jinde než v samotných segregovaných lokalitách.

186

Politiky, postupy a nástroje sloužících k prevenci popř. zmírnění segregace a jejích negativních důsledků Luděk Sýkora, Karel Maier V závěrečné části jsou diskutovány možnosti prevence segregace. Vzhledem ke komplexnímu charakteru segregace je pro účinné působení na segregaci nezbytné uchopit a vzájemně provázat rozsáhlé spektrum politik, nástrojů, praktik a možností, a to s ohledem na velikou rozmanitost kontextů segregace, v nichž jsou aplikovány. Takový komplexní rozbor však byl nad rámec možností tohoto projektu. Pozornost byla proto věnována těm politikám a nástrojům, které mají a mohou mít bezprostřední vliv na rezidenční segregaci ve smyslu prostorové diferenciace sociálních skupin a zejména prostorové koncentrace bydlišť skupin obyvatel. Posouzeny jsou hlavně rámcové možnosti bytové politiky a územního plánování na národní a komunální úrovni, a to s ohledem na možnosti ovlivnění vybraných podmínek a příčin vzniku výrazných územních koncentrací sociálních skupin obyvatel (prevence vzniku zárodků segregovaných lokalit) a řešení již existujících koncentrací, které přinášejí negativní důsledky, a to ve smyslu zastavení prohlubování segregace a úpadku případně i snížení úrovně koncentrace a segregace. Určitá míra rezidenční segregace je přirozená, funkční a nevyhnutelná. Vyšší úrovně rezidenční segregace ve smyslu prostorové diferenciace v rozmístění sociálních skupin obyvatel však mohou narušovat sociální soudržnost, teritoriální soudržnost a v důsledku toho i celkovou udržitelnost rozvoje společnosti. Výraznější sociálně-prostorová diferenciace pak utváří kontext vhodnější pro vznik silnějších izolovaných koncentrací sociálních skupin, lokalit segregace a separace. Některé formy segregace, zejména nedobrovolnou segregací vytvořené koncentrace sociálně vyloučených, vyžadují specifickou pozornost věnovanou právě těmto typům segregace. Politiky musí reflektovat segregaci v obou výše uvedených formách, tj. jako prostorovou diferenciaci v rozmístění sociálních skupin obyvatel a jako existenci a utváření specifických lokalit vysoké koncentrace některých sociálních skupin. V zemích, jež mají se segregací zkušenosti, se naprostá většina politik soustředí na odstraňování nepřiměřené míry segregace a jejích negativních důsledků. Česká republika je zatím v poněkud odlišné situaci. Přestože u nás již existují segregované lokality a sociální skupiny obyvatel, které segregace zasahuje více než jiné, segregační procesy teprve začínají utvářet výraznější rezidenční diferenciaci. Vedle přístupů reagujících na nejtíživější situace segregace je možné a žádoucí uvažovat o takových opatřeních, která zpomalují dynamiku segregačních procesů a omezují vznik vysoce segregovaných a sociálně izolovaných lokalit. Prevence utváření a prohlubování segregace je efektivnějším nástrojem než nákladné politiky snažící se zmírnit působení negativních aspektů již jednou rozvinuté hluboké segregace. Problematika rezidenční segregace je typickým mezioborovým problémem, který je možno účinně zvládat pouze součinností řady politik – konkrétně například sociální politiky, daňové politiky, politiky vzdělání, politiky bydlení atd. Mezi nejčastěji uváděné oblasti politických intervencí, které mohou přispět k prevenci rezidenční segregace a ke zmírnění jejích negativních důsledků, patří opatření v oblasti bytové politiky, územního plánování a místního ekonomického rozvoje a regionální politiky. Předpokladem pro účinnou podporu posilování sociální prostorové soudržnosti a prevenci rezidenční segregace je koordinace oborových politik a dalších nástrojů do podoby „urban policy“, tedy komplexní politiky rozvoje měst a městských regionů ve všech relevantních sférách.

187

První podmínkou pro prevenci problémů spojených s rezidenční segregací je uznání této problematiky jako relevantní ze strany politické reprezentace. Pokud se agenda rezidenční segregace nestane předmětem veřejného zájmu a zájmu politických reprezentací, nelze očekávat, že bude možno pouhými „technickými“ prostředky dosáhnout efektů, na jejichž nezbytnost upozorňuje odborná veřejnost. Vzhledem k poměrné novosti fenoménu rezidenční segregace a zejména vzhledem k tomu, že negativní důsledky tohoto fenoménu se projevují spíše v dlouhodobém časovém odstupu, nebyla u nás až donedávna rezidenční segregace vnímána jako významný problém a není ani jasná míra společenské tolerance tohoto jevu. Reflexe rezidenční (prostorově-sociální, sociální, prostorové) segregace a možných problémů způsobených rezidenční segregací v Konceptu bytové politiky a v Politice územního rozvoje předznamenává jistý obrat. Nicméně dosud neproběhla širší veřejná a politická diskuse o tomto jevu a není tudíž jasné, do jaké míry je a bude možné postupující rezidenční segregaci považovat za společensky přijatelnou. Znalosti týkající se působení a relativní váhy jednotlivých faktorů vedoucích k sociálně prostorovým nerovnoměrnostem nejsou zdaleka dostatečné k tomu, aby bylo možné poskytnout jednoznačná doporučení politikům na místní či národní úrovni. Neexistují žádná univerzální řešení. Řešení problémů segregace vyžaduje citlivé vyhodnocení působení univerzálně platných faktorů ve specifickém národním, regionálním a lokálním kontextu. Rezidenční segregace je vnitřním znakem a důsledkem fungování složitých sociálněekologických systémů v území. Podchycení mnohostranných podmíněností v takových složitých a dynamicky se vyvíjejících systémech a předjímání efektů intervencí do jejich vnitřního fungování může být vzhledem k dílčímu a neúplnému stavu poznání pouze dílčí. Je tak nutné počítat s vysokou mírou nejistoty a připraveností na flexibilní úpravy a adaptace zvolených politik a řešení. Zatímco na národní úrovni je možné aplikovat obecnější a univerzálnější přístupy vytvářející rámce, klíčové aktivity musí být realizovány na lokální úrovni a zohledňovat různorodé místní podmínky a situace. V tomto ohledu je možné odkázat na principy flexibilního řízení (adaptive management)53. Poznatky z výzkumu segregace nás vedou ke konstatování, že není možné nabídnout sadu univerzálních nástrojů a doporučení, které by bylo možné převzít a aplikovat. Spíše můžeme nabídnout doporučení pro to, jak uvažovat a co zohledňovat při úpravě a doplnění stávajících politik a nástrojů s cílem účinnější prevence segregace. Snahy o ovlivnění segregace by měly uvažovat dvě její základní dimenze. Tou první je sociální podstata segregace a tou druhou prostorová forma segregace. Sociální podstata segregace je dána nerovným sociálním postavením specifických skupin obyvatelstva. Z takového postavení pak vyplývají odlišné možnosti při pořizování bydlení, které vedou k rezidenční segregaci. Každá intervence musí začít u pečlivé identifikace podmínek, příčin a mechanismů, kterými je segregace utvářena. V 53

Flexibilní řízení (adaptive management) je v posledních letech využíváno při intervencích člověka do složitých přírodních ekosystémů, při ochraně přírodního prostředí, projektech podporujících zachování biodiverzity a dalších ekologických projektech. Přestože jsou sociální systémy složitější, nebo právě proto, že jsou složitější, principy flexibilního řízení mohou pomoci při orientaci při zvládání složitých otázek, před kterými často stojíme. Flexibilní řízení vychází z několika předpokladů. Svět kolem nás je komplexním systémem a zásah do jedné částí může mít těžko předvídatelné efekty. Sociální a ekologické systémy neustále procházejí dynamickým vývojem, za nímž naše poznání zůstává pozadu. Naše znalosti a informace o komplexních systémech jsou nutně neúplné a často i poněkud zastaralé; pohybujeme se v prostředí značné nejistoty. Neustálým poznáváním můžeme nicméně dosahovat lepších znalostí a zlepšovat naše schopnosti. Sociálně-ekologické systémy však budou vždy díky své složitosti a dynamickému vývoji dále, než naše poznání. Flexibilní řízení tyto charakteristiky objektu intervence akceptuje a rozhodovací kroky tomu přizpůsobuje. Stanovení cílů a opatření, jejich implementace, monitorovaní důsledků a revize cílů a opatření probíhají v neustálém cyklu přizpůsobování přijatých strategií s ohledem na dosažené výsledky i nežádoucí důsledky.

188

případě sociální dimenze segregace jde o zodpovězení otázky, čím jsou dány sociální nerovnosti, které se promítají do nerovností v oblasti bydlení. Z hlediska volby bydlení je snad nejvíce diskutovanou otázkou, zda segregace spíše vyplývá ze socioekonomického postavení jedinců a domácností a nebo z jejich etnické příslušnosti. Mnohé interpretace se kloní k vlivu etnicky specifických kulturních vzorců chování na rezidenční segregaci. Mnohé empirické výzkumy však poukazují na to, že je to především sociálně-ekonomické postavení, které determinuje možnosti volby na trhu s byty (Burgers, J., van der Lugt, H. 2006). Rozmístění bydlišť sociálních skupin se tudíž zdá být více determinováno jejich ekonomickými možnostmi vyplývajícími ze sociálního postavení než vlastní volbou bydlet v blízkosti koncentrací obyvatel stejného etnika. V prostředí České republiky se rovněž sociálně-ekonomické postavení zdá být jako rozhodující. Druhou otázkou je, jak dalece sociálně-ekonomické postavení určitých sociálních skupin vyplývá ze sociálního a kulturního kapitálu takové skupiny a nakolik je společenská „většina“ připravena svoje výhody s menšinami sdílet a předávat je a „menšiny“ nabízené přijímat, a to při vzájemně akceptovaném diskurzu. Nerovné postavení vyplývající z diskriminace může být odstraňováno legislativními opatřeními, nicméně skrytá diskriminace je záležitostí dlouhodobého úsilí v utváření společného povědomí ve společnosti. Nerovné postavení vyplývající z příjmové nerovnosti může být korigováno úpravou těchto nerovností na úrovni vztahu mezi ekonomikou (příjmové rozrůznění) a (sociálním) státem s cílem univerzálně pomoci domácnostem s nedostatečnými příjmy. Míru nerovnosti v rozdělování společenského bohatství může stát v případě její přílišné polarizace korigovat intervencí ve formě přerozdělování prostřednictvím daní a veřejných rozpočtů. Specifickou otázkou je vytvoření možností aktivně participovat na trhu práce a umožnit tak elementární sociální i geografickou mobilitu a volbu na trhu s bydlením co největšímu počtu obyvatel. Nástroje na řešení nezaměstnanosti by se v podmínkách České republiky měly zaměřit na snižování koncentrace nezaměstnanosti v menších územích nežli jsou kraje nebo okresy, a to se zaměřením až na diferenciaci mezi jednotlivými obcemi a vnitroměstskou diferenciaci ve větších městech. Současná regionální politika by tedy měla být doplněna o mikroregionální a vnitroměstskou dimenzi (tzv. urban policy). Významnou roli v ovlivňování rezidenční segregace a separace v tomto měřítku hrají podpůrné nástroje bytové politiky, které významně ovlivňují poptávku a tím i dostupnost bydlení v jednotlivých regionech, městech a částech sídel. Z hlediska bydlení a rezidenční segregace pak jde zejména o pomoc poskytovanou sociálním skupinám s nižším sociálním statusem při pořizování bydlení a hrazení nákladů spojených s bydlením. Rezidenční segregaci je tak možné čelit ovlivňováním příčin na straně poptávky po bydlení a při zohlednění sociálně ekonomických nerovností mezi skupinami obyvatel. Druhou dimenzí rezidenční segregace je její geografický rozměr. Ten má dvě základní formy: makroprostorovou diferenciaci a mikroúrovňovou lokalizaci koncentrací sociálních skupin. Obě formy se přitom při posunu z mikroměřítka lokalit na makroměřítko prolínají. Rozmístění lokalit koncentrace sociálních skupin v regionu utváří charakter regionální sociálně-prostorové diferenciace. Naopak, regionální sociálně-prostorové diferenciace je prostředím, jež ovlivňuje utváření lokalit koncentrace sociálních skupin. Politiky, nástroje a praktiky sloužící k prevenci segregace proto musí zohledňovat oba teritoriální aspekty segregace. Z hlediska území je významnou strategií prevence prostorově-sociální segregace vytváření podobných podmínek různých rezidenčních prostředí co do kvality infrastruktury, životního prostředí, vzdělanostních příležitostí, pracovních příležitostí apod. až po strukturu pozemků pro novou bytovou výstavbu. Jde vlastně o ovlivňování nabídky bydlení a její nerovnoměrnosti mezi územími a naopak rozmanitosti uvnitř území. Makroprostorová

189

dimenze je přitom doménou regionální politiky. Regionální politika kromě svého vlivu na poptávku obyvatelstva podporou ekonomického rozvoje a utváření pracovních příležitostí zároveň působí na teritoriálně vyvážený regionální rozvoj a tím na utváření podobných podmínek života v různých oblastech. Jinou otázkou je vnitroregionální, vnitrometropolitní a vnitroměstská diferenciace, které jsou již především záležitostí krajů, měst a obcí. K prevenci vzniku fyzicky a zprostředkovaně i sociálně homogenních oblastí, a naopak k podpoře fyzické, funkční a v důsledku toho i sociální různorodosti prostředí našich sídel, lze využít existující nástroje regulující a ovlivňující rozvoj území, zejména územní plánování. Nezastupitelnou roli má přitom investiční politika vlády a krajských a obecních samospráv. Vzhledem k fragmentaci systému místní správy v České republice a velkému počtu malých obcí vede meziobecní konkurence a rivalita k segregaci utvářené nikoliv pouze uvnitř obcí, ale také mezi obcemi. Jde přitom zejména o vztah jádrových měst regionálních aglomerací a okolních obcí v kontextu probíhající suburbanizace vyšších příjmových vrstev. V takovém případě je nezbytná horizontální meziobecní a meziregionální a vertikální (regionální-obecní) koordinace územně plánovací dokumentace a strategických rozvojových dokumentů a programů. Klíčovou úrovní v dotváření sociálně-prostorového rozmístění, zejména s ohledem na vznik nebo prevenci vzniku jednotlivých lokalit koncentrací sociálních skupin, je mikroměřítko. Při úvahách o ovlivnění segregace je nutné zohlednit především žádoucí stav z hlediska velikosti území, která mohou být doménou jednotlivých sociálních vrstev, tj. jakousi územní „zrnitost“ segregace. Jde o normativní úvahy nad velikostí ploch s vnitřně homogennější zástavbou a tím i podmínek pro utváření sociálně podobného prostředí a naopak rozsahu čtvrtí v jejichž rámci je nutné uvažovat o sociálním promíšení. Pokud je cílem nabídnou široké spektrum voleb různých rezidenčních prostředí pro obyvatelstvo, pak nelze hledat zcela univerzální normy, ale kompromisní řešení akceptující různé typy „zrnitostí“ zohledňující historicky vzniklé struktury i reálné možnosti současné „developerské“ výstavby. Zkušenosti z minulosti však varují před vytvářením rozsáhlých homogenních rezidenčních celků, které na obou stranách sociálního spektra vedou k segregaci nebo separaci. Při přijetí principů základních dimenzí „zrnitosti“ a „promíšenosti“ se objeví dodatečné dimenze. Jednou z nich je otázka míry promíšení (nelze míchat vše) a z toho vyplývající vnitřní různorodosti čtvrtí. Z hlediska sociálního jde o hledání šíře vhodných poloh mezi úplnou exklusivitou respektive homogenitou a naopak naprostou heterogenitou prostředí a to s ohledem na současný stav v daném městě a jeho okolí. Další otázkou je i fyzická přístupnost a prostupnost obytných území pro uživatele z jiných sociálních skupin. Ta by měla být determinována technickými aspekty zajišťujícími maximálně efektivní dopravní obsluhu a pěší prostupnost v dané residenční struktuře při respektování nároků na jistou úroveň soukromí a omezení nežádoucích efektů vyplývajících z dopravního zatížení. Klíčovým nástrojem pro řešení těchto otázek je územní plánování, jehož možnosti již byly diskutovány v první části kapitoly. Významnou roli v ovlivňování rezidenční segregace a separace na mikroúrovni hrají i některé nástroje bytové politiky podporující výstavbu a regeneraci bydlení, a které tak významně ovlivňují dostupnost bydlení v jednotlivých regionech, městech a částech sídel. Konkrétní realizace programů bytové politiky vlády ovlivňujících nabídku v území je však zatím především výsledkem rozhodnutí na obecní úrovni. Je na zvážení vlády, jak dalece bude ochotna zavést obecné podmínky ovlivňující lokalizaci nové výstavby podporované z veřejných zdrojů ve vztahu ke stávající sociálně-prostorové struktuře sídel.

190

Literatura Aalbers, M.B. (2005) Place-based social exclusion: redlining in the Netherlands. Area 37 (1), 100–109. Burgers, J. van der Lugt, H. (2006) Spatial assimilation of minority groups. The case of suburbanizing Surinamese in the Rotterdam region. Journal of Housing and the Built Environment 21 (2), 127-139. Dieleman, F. M. (1994) Social rented housing: Valuable asset or unsustainable burden? Urban Studies 31, 447–463. Donner, Ch. (2000) Housing Policies in the European Union. Vienna, Christian Donner. Donner, Ch. (2006) Housing Policies in Central and Eastern Europe. Czech Republic / Hungary / Poland / Slovenia / Slovakia. Vienna, Christian Donner. Karlsson, G. (2003) Local Development Agreements, The Future of the Metropolitan Areas, The Government Office, Commission on Metropolitan areas in Sweden. Lukkarinen, M. (2004) Local development agreements as a tool to stop segregation in vulnerable metropolitan areas. Synthesis Report of the Peer Review Meeting, Stockholm 2223 April 2004. Peer Review in the Field of Social Inclusion Policies: Sweden 2004. Lux, M., ed. (2003) Housing Policy: An End or a New Beginning? Budapest, Local Government and Public Reform Initiative, Open Society Institute. Lux, M. (2004) Housing the poor in the Czech Republic: Prague, Brno, Ostrava. In: Fearn, J., ed., Too Poor to Move, Too Poor to Stay: A Report on Housing in the Czech Republic, Hungary and Serbia, s. 25-66. Budapest, Local Government and Public Reform Initiative, Open Society Institute, LGI Fellowships Series. Meusen, H., van Kempen, R. (1995) Towards residual housing? A comparison of Britain and the Netherlands. Netherlands Journal of Housing and the Built Environment 10, 239–258. MMR (1999) Koncepce bytové politiky (usnesení vlády č. 1088/99 ze dne 18. října 1999). Praha, Ministerstvo pro místní rozvoj. MMR (2001) Koncepce bytové politiky (Aktualizovaná verze Koncepce bytové politiky z října 1999). Praha, Ministerstvo pro místní rozvoj. MMR (2005) Koncepce bytové politiky (Schválena vládou usnesením ze dne 16. března 2005 č. 292. Praha, Ministerstvo pro místní rozvoj, Sekce bytové politiky. Priemus, H. (2006) European policy and national housing system. Journal of Housing and the Built Environment 21 (3), 271-280. Regerinskasliet (2001) Development and Justice – Metropolitan Policy for 21st Century. Sweden, Ministry of Industry, Employment and Communications.

191

Sýkora, L. (1996) The Czech Republic. In: Balchin, P., ed., Housing Policy in Europe. London, Routledge, s. 272-288. Sýkora, L. (2000) Role státu, regionů a obcí v oblasti bydlení: zkušenosti vybraných evropských zemí. Expertní studie zpracovaná pro Ministerstvo místního rozvoje. Sýkora, L. (2003) Between the State and the market: Local government and housing in the Czech Republic. In: Lux, M., ed., Housing Policy: An End or a New Beginning?, s. 47-116. Budapest, Local Government and Public Reform Initiative, Open Society Institute. Valentová, B. (1999) Sociální aspekty bydlení. MMR, odbor koncepce bytové politiky (manuskript). Valentová, B. (2005): Vývoj sociálního bydlení s důrazem na jeho zacílení na určité sociální vrstvy obyvatelstva. Sociologický časopis 41 (2), 301–315. Van der Veer, J., Schuiling, D. (2005) The Amsterdam housing market and the role of housing associations. Journal of Housing and the Built Environment 20 (2), 167–181. Van Ham, M., van Kempen, R., van Weesep, J. (2006) The changing role of the Dutch social rented sector. Journal of Housing and the Built Environment 21 (3), 315-335. Van Kempen, R., Priemus, H. (2002) Revolution in social housing in the Netherlands: Possible effects of new housing policies. Urban Studies 39 (2), 237–253. Van Kempen, R., Schutjens, V. A. J. M., van Weesep, J. (2000) Housing and social fragmentation in the Netherlands. Housing Studies 15 (4), 505–531. Vogel, J. (1992) Urban segregation in Sweden housing policy, housing markets, and the spacial distribution of households in metropolitan areas. Social Indicators Research 27 (2), 139-155.

192