Monitoren van voorzieningszekerheid

Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek, Bestuur en Management

Monitoren van voorzieningszekerheid

Hoever reikt het vermogen van de elektriciteitsmarkt? Michiel van Werven Augustus 2003

Monitoren van voorzieningszekerheid Hoever reikt het vermogen van de elektriciteitsmarkt?

Onderwerp:

Monitoren van de voorzieningszekerheid in de elektriciteitsmarkt met behulp van indicatoren

Auteur:

Michiel J.N. van Werven

Bedrijf:

ECN, Beleidsstudies, Gas- en elektriciteitsmarkten

Universiteit:

Technische Universiteit Delft, Faculteit Techniek, Bestuur & Management, Sectie Economie van Infrastructuren

Begeleiders:

Dr. Rolf W. Künneke (TU Delft) Ir. Laurens J. de Vries (TU Delft) Ir. Martin J.J. Scheepers (ECN)

Opleiding

Technische Bestuurskunde, TU Delft

Datum:

Augustus 2003

Beleidsstudies Gas- en elektriciteitsmarkten

Summary

Summary

Introduction

With the introduction of the market mechanism in the electricity sector the decision process on future power plants that have to ensure long-term availability and reliability of power supply has completely changed. One of the points of departure of the 1998 Electricity Law is that production of electricity should be left to the open market. This entails that producers of electricity can deploy and decommission generation units at their own discretion. The Californian power crisis has shown that the open power market, a system that The Netherlands is trying hard to realise, does not necessarily lead to satisfactory results. The security of supply goes hand in hand with a short-term and a long-term aspect. The short-term aspect has to do with the power grids’ reliability, while the long-term aspect is linked to investing in adequate generating capacity. This thesis examines the latter: the long-term system adequacy1. Inadequate security of supply can, physically speaking, result in electricity shortages and, consequentially, service interruptions and, on a financial level, result in continuously high and fluctuating [prices]. This thesis will look into the question what information is necessary in order to obtain a clear view of the security of supply and how to translate this to reliable indicators. The Ministry of Economic Affairs has been chosen as the so-called ‘problem-owner’: the point of view from which this investigation has been made. The system of monitoring can have a supporting function in the government’s regulatory role. Primary target of this investigation is to find out if it is at all possible to find qualitative indicators that, in the present open-market system, can pinpoint the level of security of supply and can be used to read changes in this level of security of supply. Underlying goal is to determine if the government’s policy (which has resulted in the present open market system) leads to a desirable situation with regards to security of supply. The thesis statement of this investigation goes as follows: Is it possible to identify a set of indicators that can be used to determine the level of security of supply in the present liberalised electricity market? In order to come up with a satisfactory answer to this question, it has been divided into a number of sub-questions: 1. Identify the definitions of security of supply and identify the ways in which power cuts influence society; 2. Determine the shape of the present liberalised electricity market and the ways in which the past system (1989-1998) has been influenced by liberalisation; 3. Identify potential problems of the liberalised electricity market with regards to security of supply; 4. With regards to security of supply, and based on the aforementioned issues, which indicators can be identified; 5. Identify the preconditions to which the indicators must conform and the consequences thereof with regards to the usability and validity of indicators that were identified beforehand; 6. Delineate the different parties’ sentiments with regards to the thesis statement and the determined indicators.

Security of supply

In this thesis, security of supply is defined as the level of security with regards to supply of electricity, determined by investments in and availability of adequate production

1

There are many different terms that point towards security of supply or derivatives thereof (among other things reliability and generation adequacy). This summary uses the term security of supply, which entails long term system adequacy, in the thesis defined as follows: The level of security with regards to supply of electricity, determined by investments in and availability of adequate production capacity.

III


Hoever reikt het vermogen van de elektriciteitsmarkt?

capacity. It is unclear whether the security of supply can be adequately guaranteed in the new situation. In modern society, a reliably supply of electricity is of vital importance. One would be hard put to find a sector that is, at any moment, as essential to all other economic and social activities than the supply of power. Electricity is vital to people, animals, environment and immaterial wellbeing in The Netherlands. Loss of power will quickly lead to an emergency situation and will, in the long run, adversely effect society. This is partly caused by the fact that the electricity sector does not have any buffer at its disposal, as the storing of electricity is not economically viable. Therefore, within a few hours of its occurrence, a power failure will have serious repercussions for society. Furthermore, electricity is vital in incident control systems that ensure normal conditions and contain crises. Power loss resulting from inadequate production capacity is relatively long term and can cause severe societal problems, can negatively influence systems of infrastructure and can lead to great economic damage. A reliable supply of electricity, therefore, is a very important precondition. Design of electricity market

Because of two characteristics of electricity, namely that large-scale storing of electricity is not possible and that the product’s price-elasticity is very small, the electricity market differs from other markets in a number of ways. Large-scale storing of electricity is, except in the guise of hydraulic power, commercially speaking impossible. When, because of a shortage (or surplus) of supplied electricity, demand and supply are imbalanced, the integrity of the whole system is endangered, resulting in possible widespread service interruptions. This means that supply is to respond instantaneously to changes in demand. Apart from this, in order to guarantee security of supply, it is necessary to retain a certain capacity margin in electricity production. A second characteristic of electricity is that the short-term price-elasticity of demand is extremely low. This entails that a change in price of electricity hardly has any influence on demand. Furthermore, the producers’ price-elasticity, i.e. the price-elasticity of supply, is, during peak demand, very low on the short term. Before 1998, the electricity market’s greatest bottleneck was the lack of incentive for efficiency. Because of the cost-plus principle, the electricity sector, which was unhampered by any form of competition, was hardly costefficient. Apart from this, co-ordination between production and consumer needs was lacking, and the contemporary market system led to a disproportionate growth of distributed generation. In comparison with the situation before 1998, the current market system has changed from a strongly supply-oriented, to a far more demand-oriented market. Co-ordination between demand and supply is no longer based on planning but on contracts. Moreover, production is unregulated and competition has been introduced to the network. The DTe plays the part of independent supervisory organ, distribution companies have been split into network and supply companies, TenneT has been allotted the function of nation-wide Transmission System Operator and all parties, except small users of ‘grey’ power, are free in their choice of energy supplier.

Problems with security of supply

Because of the specifics of electricity, a number of mechanisms that is useful in gearing supply and demand are unavailable for the electricity market. As a result, electricity prices can fluctuate enormously. The buffering mechanism that can suppress these fluctuations is missing. Especially in times of peak demand, when both demand and supply curve have a steep trajectory, a small change in demand will lead to great fluctuations of price. Apart from this, it could happen that the market does not clear at all: There simply is not enough generating capacity available to meet demand. Economic theory points out that there are well-founded reasons to assume that the liberalised electricity market will, left to its own devises in the current conditions, fail to attain a favourable level of security of supply. In theory, periodic price spikes should provide optimal investment incentives in an energyonly market, but in reality, this incentive is insufficient. The theoretic, socially speaking optimal investment equilibrium is easily disrupted by a variety of factors, resulting in potentially insufficient investing in capacity, which would endanger security of supply. Price restrictions, imperfect information, a lack of transparency, regulatory uncertainty, obstacles to obtaining the necessary permits and risk adverse strategy are among these factors. Furthermore, there is the plausibility of the emergence of market power. Because

IV

Summary

of the inelastic demand, a small withholding of generating capacity in a period of slim capacity margin or shortages lead to severe increases in price. In this case, even a small market share can result in enough market power to enable the producer to manipulate prices by withholding a small amount of generating capacity. In addition to this, investment cycles may occur. A fundamental cause of investment cycles is, apart form the capital-intensive nature of the market, the long time lapse between the decision to build new production capacity and the moment this capacity actually becomes available for the generation of electricity. Finally, because the product has the nature of a collective goods, individual clients cannot ‘purchase’ security of service, which means that producers do not have any incentive to offer it. These conclusions make an adequate monitoring system indispensable for the open market. Indicators

Monitoring with the use of indicators can provide Electricity system insight as to the question whether or not the market Ex-post : ex-ante: ex-ante: can, in and of itself, generate a satisfactory amount trend-based 0-2 years 2-7 years of security of supply. In order to get a clear view of analysis the electricity market and to be able to Supply comprehensively arrange indicators, this thesis uses an abstract model of the electricity market that consists of a demand-, supply- and matching Matching subdivision. Apart from this scheme, separate room is provided for the aspect of time. This consists of three approaches: an ex-post-approach (trend-based analysis), based on historic data, and two ex-ante Demand approaches, which, respectively, provide prognoses for zero to two years and two to seven years, and are based on existing planning and prognosis. The thesis incorporates a figure that shows an overview of Consequences for society indicators, and that is assembled from information gleaned from interviews with market parties. The physical electricity system, which used to be the centre of attention, is part of the supply side of the electricity market. It incorporates indicators such as up-and running production capacity, investments in generation units, the gradation in age of the production system and cross-border grids. Analysing the matching and demand subdivisions results in an innovative view on monitoring the security of supply. The demand part is concerned, apart from with the demand for electricity itself, with, among others, interruptible contracts and the shares of auto-production and back-up facilities. The matching subdivision deals with spare capacity, forward contracts, import contracts and electricity prices. Market imperfections and their (negative) bearing on the market mechanism are also part of this subdivision, but are beyond the scope of this thesis. This thesis gives an overview of indicators, their unities and the sources that may be consulted for the necessary data.

Appreciation of indicators

Criteria which may be put to use in evaluating indicators are the validity of the indicator (i.e. the level of security that a mutation of a given indicator entails a corroborating change in security of supply), the availability and reliability of necessary data and timeliness. In addition to the set of indicators, the supplementary criteria of completeness and cover of the problem field and the diversity of the necessary data have been taken into account. None of the indicators gets a perfect score on all of these criteria. The use of more (different) indicators contributes to the creation of a better and more reliable view on the security of supply: monitoring becomes more robust. Indicators (in the set) that have been regarded in their mutual coherence provide a more comprehensive view of security of supply than would be the case with individual indicators regarded in isolation. As the saying goes: two plus two equals five. It is of great importance to the set that the indicators are regarded in connection with one another, and that underlying causes for a changing indicator are analysed before formulating conclusions. The thesis incorporates a figure that reflects the selected set of indicators.

V


Conclusions and recommendations


In order to come up with a satisfactory solution to the main question, the thesis has dealt with the six aforementioned sub-questions. The result is that it is possible to devise a set of indicators that can, indeed, indicate the level of security of supply in the current liberalised electricity market. This thesis has provided an initial impetus to this notion. It is important to remark, however, that no single indicator gets ‘full marks’ on all given criteria of evaluation. The presented analytical model does provide a useful framework, but the specific implementation of specific indicators remains problematic. If and when, theoretically speaking, all necessary information is available, the set of indicators offers a reliable instrument with which to monitor the security of supply. However, because not all necessary data are on hand, it remains to be seen to what extent monitoring is reliable and all-encompassing. The final answer to the main thesis statement, therefore, is as follows: Through the use of - various indicators, - based on different, indispensable data, - analysed in mutual coherence, - distributed over the subdivisions of supply, demand and matching, - both ex-post and ex-ante, one can obtain an optimal level with regards to a reliable and timely monitoring of the level of security of supply in the current liberalised electricity market.

VI

Samenvatting

Samenvatting

Inleiding

Met de introductie van marktwerking in de elektriciteitssector is de besluitvorming over nieuw te bouwen centrales, die de zekerheid op langere termijn moeten waarborgen, grondig veranderd. Eén van de uitgangspunten van de Elektriciteitswet 1998 is dat de productie van elektriciteit aan de markt overgelaten wordt. Dit betekent dat producenten naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en uit bedrijf kunnen nemen. De stroomcrisis in Californië heeft laten zien dat een geliberaliseerde markt, waar Nederland op dit moment in volle gang naar toe werkt, niet per definitie tot gewenste resultaten leidt. De zekerheid van de elektriciteitsvoorziening kent een korte en een lange termijn aspect. Het korte termijn aspect heeft met name betrekking op de betrouwbaarheid van de netten (leveringszekerheid), het lange termijn aspect heeft te maken met investeringen in voldoende productiecapaciteit (voorzieningszekerheid). Gevolgen van een onvoldoende mate van voorzieningszekerheid kunnen fysiek van aard zijn (stroomuitval) en financieel (aanhoudend hoge en schommelende prijzen). Deze scriptie gaat in op de vraag welke informatie nodig is om een goed beeld te krijgen van de voorzieningszekerheid en hoe dit is te vertalen naar (betrouwbare) indicatoren. Als probleemeigenaar is in dit onderzoek gekozen voor het Ministerie van Economisch Zaken, waarbij het monitoringssysteem ter ondersteuning kan dienen voor de regierol van de overheid. Het primaire doel van het onderzoek is aan te geven of het mogelijk is (kwalitatieve) indicatoren te vinden waarmee in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven en waaraan de veranderingen in de voorzieningszekerheid kunnen worden afgemeten. Het achterliggende doel is te kunnen bepalen of het door de overheid gevoerde beleid (met als resultaat de huidige marktordening) leidt tot een gewenste situatie met betrekking tot de voorzieningszekerheid. Het monitoringssysteem kan de effectiviteit van eventuele maatregelen beoordelen. Bovendien kan de monitoring bijdragen tot transparantie in de markt doordat meer inzicht verkregen wordt in de ontwikkeling van de voorzieningszekerheid. De vraagstelling die de basis vormt van dit onderzoek luidt als volgt: Is het mogelijk (een set) indicatoren te identificeren waarmee de mate van voorzieningszekerheid in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt kan worden aangegeven? Om de vraagstelling te kunnen beantwoorden is deze gesplitst in een aantal deelvragen: 1. Wat zijn definities van leveringsen voorzieningszekerheid en wat zijn gevolgen van stroomuitval voor de maatschappij? 2. Hoe is de huidige, geliberaliseerde elektriciteitsmarkt vormgegeven en in welke opzichten is de vroegere markt (1989-1998) door de liberalisering veranderd? 3. Wat zijn in de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt (mogelijke) problemen en ontwikkelingen met betrekking tot de voorzieningszekerheid? 4. Welke indicatoren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven, kunnen, uitgaande van de eerder geschetste problematiek, geïdentificeerd worden? 5. Aan welke (rand)voorwaarden moeten de indicatoren voldoen en welke consequenties heeft dat voor de bruikbaarheid en de validiteit van de eerder geïdentificeerde indicatoren? 6. Hoe kijken marktpartijen aan tegen de gegeven probleemstelling en gevonden indicatoren?

Leverings- en voorzieningszekerheid

Het begrip leveringszekerheid, dat in de scriptie overigens buiten beschouwing wordt gelaten, heeft betrekking op de zekerheid van elektriciteitslevering op de korte termijn. Het gaat hierbij vooral om de betrouwbaarheid van de netten. Voorzieningszekerheid

VII



wordt in de scriptie gedefinieerd als de mate van zekerheid van de elektriciteitslevering, bepaald door investeringen in en het aanwezig zijn van voldoende productiecapaciteit. Onduidelijk is of de voorzieningszekerheid voldoende gewaarborgd is in de nieuwe situatie. Voor een moderne maatschappij is een betrouwbare elektriciteitsvoorziening van vitaal belang. Er is nauwelijks een sector te bedenken die op ieder moment zo essentieel is voor alle overige economische en sociale activiteiten als de stroomvoorziening. Elektriciteit is vitaal voor personen, dieren, milieu, economie en het immateriële welbevinden van Nederland. Uitval leidt snel tot een noodsituatie en heeft op langere termijn maatschappelijk gezien onverantwoorde, schadelijke gevolgen. Dit wordt mede veroorzaakt doordat in de elektriciteitssector geen voorraadbuffers bestaan (elektriciteit is niet commercieel haalbaar op te slaan), waardoor binnen enkele uren ernstige gevolgen voor de samenleving ontstaan. Bovendien speelt elektriciteit een onmisbare rol bij incidentbeheersingsmaatregelen om de normale omstandigheden te waarborgen, of om crises te beheersen. Een uitval als gevolg van een tekort aan productiecapaciteit is relatief langdurig en kan grote maatschappelijke gevolgen hebben, infrastructurele systemen beïnvloeden en leiden tot grote economische schade. Dientengevolge is een betrouwbare elektriciteitsvoorziening (maatschappelijk) zeer gewenst. Vormgeving elektriciteitsmarkt

Twee kenmerkende eigenschappen van elektriciteit die maken dat de elektriciteitsmarkt in een aantal opzichten verschilt van markten in andere sectoren zijn dat grootschalige opslag niet mogelijk is en dat de prijselasticiteit erg klein is. Grootschalige opslag van elektriciteit is commercieel gezien niet mogelijk, behalve in de vorm van waterkracht. Als vraag en aanbod niet met elkaar in evenwicht zijn, door een tekort (of overschot) van aangeboden elektriciteit, loopt de integriteit van het gehele systeem gevaar waardoor de kans op wijdverspreide uitval ontstaat. Dit betekent dat de productieomvang aan de vraag moet worden aangepast en dat het noodzakelijk is om in de elektriciteitsproductie een zekere reservecapaciteit aan te houden om de voorzieningszekerheid te waarborgen. Een tweede kenmerkende eigenschap van elektriciteit is dat de korte termijn prijselasticiteit van de vraag naar elektriciteit extreem laag is. Dat betekent dat een verandering in de elektriciteitsprijs amper effect heeft op de vraag. Bovendien geldt dat ook voor de producenten de prijselasticiteit (van het aanbod) tijdens de piekvraag gering is op de korte termijn. Knelpunt in de elektriciteitsmarkt voor 1998 was onder andere dat er weinig prikkels bestonden voor efficiëntie. Door het cost-plus beginsel was de elektriciteitssector, niet gehinderd door enige vorm van concurrentie, weinig kostenbewust. Daarnaast bestond er weinig afstemming tussen de productie en de wensen van afnemers en leidde de toenmalige marktordening tot een overmatige groei van decentraal productievermogen. In vergelijking met de situatie vóór 1998 is de huidige marktordening veranderd van een sterk aanbodgestuurde naar een meer vraaggestuurde markt. Afstemming tussen vraag en aanbod vindt niet meer plaats op basis van een planning, maar via contracten. Verder is de productie vrij, is er concurrentie op het netwerk, houdt de DTe onafhankelijk toezicht, zijn distributiebedrijven gesplitst in een netwerkbedrijf en een leveringsbedrijf, is TenneT als landelijk netbeheerder aangewezen en zijn partijen, met uitzondering van de kleinverbruikers die ‘grijze’ stroom afnemen, vrij in hun keuze van energieleverancier.

Problemen met de voorzieningszekerheid

De specifieke kenmerken van elektriciteit zorgen ervoor dat enkele mechanismen die helpen bij de afstemming tussen vraag en aanbod niet beschikbaar zijn in de elektriciteitsmarkt. Dat heeft tot gevolg dat elektriciteitsprijzen enorm kunnen fluctueren. Er is geen bufferende werking om prijsschommelingen als gevolg van vraagveranderingen te kunnen dempen. Zeker ten tijde van piekvraag, als naast de vraagcurve ook de aanbodcurve een stijl verloop heeft (inelastisch is), leidt een kleine verandering in de vraag tot grote schommelingen in de prijs. Daarnaast bestaat in deze situatie de kans dat de aanbodcurve en de vraagcurve elkaar in het geheel niet meer snijden: er is simpelweg niet genoeg opwekkingscapaciteit beschikbaar om aan de vraag te voldoen. Op basis van economische theorie zijn er gegronde redenen om te veronderstellen dat de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt onder de huidige condities niet uit zichzelf tot een gewenste mate van voorzieningszekerheid komt. In theorie geven periodieke prijspieken een investeringssignaal af, maar in de praktijk is dit signaal onvoldoende. Het

VIII

Samenvatting

theoretische, maatschappelijk optimale investeringsevenwicht kan door diverse oorzaken makkelijk verstoord worden, waardoor de kans bestaat dat er te weinig geïnvesteerd wordt in productiecapaciteit en de voorzieningszekerheid in gevaar komt. Prijsrestricties, informatiegebreken (te weinig transparantie), onberekenbaar overheidsingrijpen, vergunningverlening en risico aversief gedrag zijn dergelijke oorzaken. Bovendien is het aannemelijk dat marktmacht kan ontstaan. Door de inelastische vraag leidt een kleine vermindering van het aanbod van elektriciteit in een periode van geringe reservecapaciteit of tekorten tot scherpe prijsstijgingen. In dat geval kan zelfs een klein marktaandeel al genoeg marktmacht opleveren om prijzen te manipuleren door enige productiecapaciteit achter te houden. Verder bestaat de kans op investeringscycli. Een fundamentele oorzaak van investeringscycli is, naast het kapitaalintensieve karakter van de markt, het lange tijdsinterval tussen de beslissing nieuwe productiecapaciteit te bouwen en het moment dat het daadwerkelijk beschikbaar komt voor elektriciteitsopwekking. Tot slot kunnen individuele afnemers door het collectieve goed karakter geen voorzieningszekerheid ‘aankopen’, waardoor producenten ook geen prikkel hebben om het aan te bieden. Een adequaat monitoringssysteem is op basis van deze bevindingen onmisbaar in de vrije markt. Indicatoren

Monitoring met behulp van indicatoren kan inzicht Elektriciteitssysteem geven in de vraag of de markt uit zichzelf tot een Ex-post : ex-ante: ex-ante: voldoende mate van voorzieningszekerheid kan trendmatig 0-2 jaar 2-7 jaar komen. Om een overzichtelijk beeld te krijgen van de elektriciteitsmarkt en om indicatoren inzichtelijk Aanbod te kunnen ordenen, wordt in de scriptie uitgegaan van een abstract model van de elektriciteitsmarkt dat bestaat uit een aanbod- een vraagen een Afstemming afstemmingsgedeelte. Naast indeling in één van deze drie onderdelen, wordt tevens onderscheid gemaakt in een tijdsaspect. Er worden drie benaderingen Vraag ingevoegd: een ex-post benadering (trendmatige analyse) op basis van historische gegevens, en twee ex-ante benaderingen (respectievelijk nul tot twee jaar en twee tot zeven jaar vooruit kijkend) op basis van planningen en prognoses. In de scriptie is een Gevolgen voor de samenleving figuur opgenomen dat een overzicht van indicatoren toont en dat is opgesteld met informatie uit onder meer diverse gesprekken met marktpartijen. Het aanbodgedeelte van de elektriciteitsmarkt omvat het fysieke elektriciteitssysteem, waar voorheen de aandacht veelal op gericht was. Het gaat hierbij onder meer om indicatoren als de opgestelde productiecapaciteit, investeringen in opwekkingseenheden, de leeftijdsopbouw van het productiepark en de landsgrensoverschrijdende netverbindingen. Het beschouwen van het afstemmings- en het vraaggedeelte levert een vernieuwende kijk op het monitoren van de voorzieningszekerheid. Het vraaggedeelte richt zich, naast de elektriciteitsvraag zelf, op onder meer afschakelbare contracten en het aandeel autoproductie en back-upfaciliteiten. In deze scriptie zijn in het afstemmingsgedeelte zaken terug te vinden als de reservecapaciteit, forward contracten, importcontracten en elektriciteitsprijzen. Ook marktimperfecties en hun (negatieve) invloed op de werking van de markt behoren tot het afstemmingsgedeelte, maar deze worden in de scriptie verder buiten beschouwing gelaten. In de scriptie wordt een overzicht gegeven van indicatoren, hun eenheid en bronnen waar benodigde gegevens achterhaald zouden kunnen worden.

Waardering indicatoren

Criteria waarop indicatoren beoordeeld kunnen worden zijn de validiteit van de indicator (de mate van zekerheid dat een verandering van de indicator een eenduidige veranderingsrichting in de voorzieningszekerheid aangeeft), de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de benodigde gegevens en de tijdigheid. Voor de set van indicatoren zijn als aanvullende criteria de volledigheid en dekking van het probleemveld en de diversiteit van de benodigde gegevens meegenomen. Geen enkele indicator scoort op alle

IX



genoemde criteria perfect. Het gebruik van meer (verschillende) indicatoren draagt bij aan het vormen van een beter en betrouwbaarder beeld van de voorzieningszekerheid: de monitoring wordt robuuster. Indicatoren (in de set) die in onderlinge samenhang bekeken worden geven een beter beeld van de voorzieningszekerheid dan individuele indicatoren die los van elkaar bezien worden. Er geldt spreekwoordelijk dat één plus één geen twee, maar drie is. Voor de set is het van groot belang dat de indicatoren in samenhang met elkaar bekeken worden en dat achterliggende oorzaken van een verandering van een indicator geanalyseerd moeten worden, alvorens hier conclusies aan te verbinden. In de scriptie is een figuur opgenomen met daarin de set van geselecteerde indicatoren weergegeven. Conclusies en aanbevelingen

Om de hoofdvraagstelling te beantwoorden zijn in de scriptie de zes genoemde deelvragen beantwoord. Concluderend kan gesteld worden dat het in principe mogelijk is een set indicatoren te vervaardigen waarmee de mate van voorzieningszekerheid in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt kan worden aangegeven. In deze scriptie is een eerste aanzet hiertoe gegeven. Kanttekening is dat geen enkele indicator perfect scoort op alle beoordelingscriteria. Het gepresenteerde analytische model biedt een goed raamwerk, maar de specifieke invulling met indicatoren is lastig. In het theoretische geval dat alle benodigde informatie beschikbaar is, biedt de indicatorset een betrouwbaar instrument om de voorzieningszekerheid te monitoren. Doordat niet alle benodigde gegevens voorhanden zijn, is het de vraag in hoeverre de monitoring volledig dekkend en betrouwbaar is. Het eindantwoord op de hoofdvraagstelling is daarom als volgt geformuleerd: Door gebruik te maken van - meerdere, - op verschillende benodigde gegevens gebaseerde, - in samenhang bekeken, - over de modeldelen aanbod, vraag en afstemming verspreide, - ex-post en ex-ante indicatoren, kan de set een optimaal niveau bereiken wat betreft een betrouwbare en tijdige monitoring van de mate van voorzieningszekerheid in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt.

X

Voorwoord

Voorwoord

Begin januari 2003 startte mijn afstudeeronderzoek dat de bekroning moest worden op het afronden van twee studies. Verwachtingsvol mocht ik bij Energieonderzoek Centrum Nederland (businessunit Beleidsstudies, groep Gas- en elektriciteitsmarkten) mijn enthousiasme de vrije loop laten gaan in een onderzoek over de voorzieningszekerheid in de Nederlandse elektriciteitsmarkt. Enerzijds lichtelijk mistroostig door het vooruitzicht echt de laatste fase van mijn studententijd in te luiden en anderzijds vol geestdrift en goede voornemens om, met zeven jaar studeren als bagage, het beste uit mezelf naar boven te halen, begon ik de afstudeerperiode vol goede moed. Ik heb het als zeer leuk ervaren om vanaf het begin van het onderzoek langzaam maar zeker steeds meer geïnteresseerd te raken in en een bredere kennis op te doen over de elektriciteitsmarkt, een voor mij tot dan toe vrij onbekend onderwerp. Het uiteindelijke resultaat van zeven maanden werk ligt voor u. Zonder de hulp van een aantal personen zou het schrijven van de scriptie moeilijk, zo niet onmogelijk geweest zijn. Allereerst zou ik mijn drie begeleiders van harte willen bedanken. Vanuit de Universiteit nam Rolf Künneke zowel de rol van hoogleraar als die van eerste begeleider op zich. Ik heb vooral veel gehad aan zijn adviezen over de structuur van het verhaal en de methodiek van het onderzoek. Laurens de Vries, ook van de TU Delft en zelf bezig met een promotie over investeringsgedrag in geliberaliseerde elektriciteitsmarkten, was onmisbaar in het geven van inhoudelijke adviezen, met name wanneer discussies en onderwerpen een economische inslag hadden. Tot slot heeft Martin Scheepers, vanuit ECN, een zeer grote invloed gehad op het verloop van het onderzoek. Ik heb veel gehad aan zijn sturing en enorme kennis en ben blij dat hij mij de kans heeft gegeven binnen ECN mijn afstudeeronderzoek te verrichten. Vereerd en niet zonder trots kan ik melden dat ik recentelijk een aanbod van hem kreeg om te komen werken voor ECN, een kans die ik met beide handen aan zal grijpen. Naast mijn directe begeleiders ben ik nog een aantal mensen dank verschuldigd. Zonder de zowel inhoudelijke als ontspannende input die ik kreeg van mijn kamergenoten Fieke Rijkers, thans werkzaam bij de DTe, en Marcel Kaal, was mijn afstudeerperiode een stuk minder aangenaam geweest. Verder kan Philip Overkleeft ook dit keer niet in mijn dankbetuiging ontbreken, aangezien hij wederom onmisbaar is geweest voor een goede, Engelse vertaling van de samenvatting. Tot slot wil ik mijn ouders, roeiploeg, jaarclub, band en al mijn andere vrienden bedanken voor hun getoonde interesse en steun gedurende de laatste zeven maanden. En met toenaam nog Anne Schreuder die op de laatste dag, om 17:55 uur, nog papier voor de voorkant van de scriptie heeft gekocht.

Ik ben blij dat ik zeven jaar studeren op deze manier kan afsluiten…

Veel leesplezier toegewenst,

Michiel van Werven Amsterdam, augustus 2003

XI



XII

Inhoud

Inhoud

Summary Samenvatting Voorwoord

1

V IX XIII

INLEIDING ...............................................................................................................1 1.1 AANLEIDING .........................................................................................................1 Maatschappelijke kwetsbaarheid.................................................................................1 Introductie van marktwerking......................................................................................1 Zekerheid van de stroomvoorziening ...........................................................................1 1.2 KADER EN PERSPECTIEF........................................................................................2 ECN Beleidsstudies......................................................................................................2 Probleemeigenaar .......................................................................................................2 Benadering vanuit de klant..........................................................................................3 1.3 DOELSTELLING EN VRAAGSTELLING.....................................................................4 Doelstelling..................................................................................................................4 Vraagstelling ...............................................................................................................4 Deelvragen ..................................................................................................................4 1.4 THEORETISCH KADER ...........................................................................................5 Economisch..................................................................................................................5 Technisch.....................................................................................................................6 Beleidsmatig ................................................................................................................6 Aanbod-, vraagen afstemmingsmodel .......................................................................6 1.5 METHODE VAN ONDERZOEK EN HOOFDSTUKKENINDELING ..................................7 Literatuurstudie ...........................................................................................................7 Interviews ....................................................................................................................7 Congressen, symposia en workshops...........................................................................7 Hoofdstukkenindeling ..................................................................................................8 Steekwoorden...............................................................................................................8 Tekstbox .......................................................................................................................8

2

LEVERINGS- EN VOORZIENINGSZEKERHEID .............................................9 2.1 INLEIDING.............................................................................................................9 Deelvraag 1 .................................................................................................................9 2.2 DEFINITIES LEVERINGS- EN VOORZIENINGSZEKERHEID ........................................9 Reliability, adequacy en security ...............................................................................10 Onderscheid niet van belang .....................................................................................10 Leveringszekerheid ....................................................................................................11 Voorzieningszekerheid...............................................................................................12 Focus onderzoek ........................................................................................................12 2.3 BELANG VAN ONGESTOORDE ELEKTRICITEITSLEVERING ....................................13 Kwetsbaarheidsparadox ............................................................................................14 Gevolgen van een verstoring .....................................................................................14 Maatschappelijke gevolgen .......................................................................................14 Invloed op infrastructurele systemen.........................................................................15 Economische schade..................................................................................................15 Enkele bedragen ter indicatie ....................................................................................16 Milieuschade..............................................................................................................16

XV



Bij tekort worden groepen afnemers afgeschakeld ....................................................16 Huidige betrouwbaarheid..........................................................................................17 2.4 CONCLUSIE .........................................................................................................17 Antwoord deelvraag 1 ...............................................................................................18 Consequenties voor het identificeren van indicatoren...............................................18 Verwoorden van vraag naar voorzieningszekerheid .................................................18 3

VORMGEVING ELEKTRICITEITSMARKT....................................................21 3.1 INLEIDING...........................................................................................................21 Deelvraag 2 ...............................................................................................................21 Opslag elektriciteit commercieel niet mogelijk..........................................................21 Geringe prijselasticiteit .............................................................................................21 3.2 DE ELEKTRICITEITSMARKT VOOR 1998 ..............................................................22 Aanbodgestuurd karakter, de Sep..............................................................................22 Regionale monopolies voor distributiebedrijven .......................................................23 Afnemers ....................................................................................................................23 Cost-plus beginsel......................................................................................................23 3.3 KNELPUNTEN OP DE ELEKTRICITEITSMARKT VOOR 1998....................................23 Weinig prikkels tot efficiëntie ....................................................................................23 Weinig afstemming tussen productie en wensen van afnemers..................................24 Overmatige groei van decentraal vermogen..............................................................24 Onvoldoende stimulering van duurzame elektriciteitsproductie................................25 Aanleiding voor liberalisering...................................................................................25 3.4 ORDENING HUIDIGE, GELIBERALISEERDE ELEKTRICITEITSMARKT ......................26 Keuzevrijheid voor afnemers .....................................................................................26 Unbundling ................................................................................................................27 Productie ...................................................................................................................27 Bakstenen...................................................................................................................27 Transport ...................................................................................................................28 Levering.....................................................................................................................28 Oplossing van knelpunten voor 1998.........................................................................28 3.5 CONCLUSIE .........................................................................................................29 Antwoord deelvraag 2 ...............................................................................................30 Consequenties voor het identificeren van indicatoren...............................................30 Enige statistieken na liberalisering van de elektriciteitsmarkt ..................................30

4

PROBLEMEN MET DE VOORZIENINGSZEKERHEID ................................31 INLEIDING ......................................................................................................................31 Deelvraag 3 ...............................................................................................................31 Volatiele prijzen en kans op uitval.............................................................................31 Energy-only market ...................................................................................................32 4.2 MARKTWERKING IN THEORIE .............................................................................32 Neoklassieke theorie ..................................................................................................32 Aanbod- en vraagcurve .............................................................................................32 Investeringsevenwicht vormt maatschappelijk optimum............................................33 Noodzakelijke prijspieken..........................................................................................33 Geringe prijselasticiteit en price cap.........................................................................34 Verstoringen van het fragiele evenwicht ...................................................................34 4.3 MARKTFALEN .....................................................................................................35 Prijsrestricties ...........................................................................................................35 Informatiegebreken....................................................................................................35 Onberekenbaar overheidsingrijpen ...........................................................................35 Vergunningverlening .................................................................................................36 Risico aversie.............................................................................................................36 4.4 MARKTMACHT ...................................................................................................36 Prijsmanipulatie ........................................................................................................36 Overinvesteringen......................................................................................................37 XVI

Inhoud

4.5 VOORZIENINGSZEKERHEID ALS EEN COLLECTIEF GOED ......................................37 Positief extern effect ..................................................................................................37 Voorzieningszekerheid is een collectief goed ............................................................37 4.6 INVESTERINGSCYCLI...........................................................................................38 Oorzaken....................................................................................................................38 Gebrek aan informatie...............................................................................................38 4.7 CONCLUSIE .........................................................................................................39 Antwoord deelvraag 3 ...............................................................................................39 Consequenties voor het identificeren van indicatoren...............................................39 Risico asymmetrie......................................................................................................39 Systeem is instabiel....................................................................................................39 5

INDICATOREN ......................................................................................................41 INLEIDING ......................................................................................................................41 Deelvraag 4 ...............................................................................................................41 Noodzaak van indicatoren .........................................................................................41 5.2 EIGENSCHAPPEN INDICATOREN EN ANALYTISCH MODEL ....................................42 Monitoring van voorzieningszekerheid......................................................................42 Uitbreiding analytisch model ....................................................................................42 Aanbod.......................................................................................................................43 Vraag .........................................................................................................................43 Afstemming ................................................................................................................44 Reservecapaciteit: aanbod of afstemming? ...............................................................44 Ex-post en ex-ante .....................................................................................................44 5.3 AANBOD .............................................................................................................45 Opgesteld vermogen ..................................................................................................45 Leeftijdsopbouw productiepark .................................................................................45 Verscheidenheid typen centrales ...............................................................................46 Landsgrensoverschrijdende verbindingen .................................................................46 Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt.............................................................47 5.4 VRAAG ...............................................................................................................47 Elektriciteitsvraag .....................................................................................................47 Hoeveelheid back-upfaciliteiten en autoproductie ....................................................48 Afschakelbare contracten ..........................................................................................48 Aanbod afschakelbare contracten op de onbalansmarkt ...........................................48 5.5 AFSTEMMING .....................................................................................................49 Reservecapaciteit.......................................................................................................49 Forward contracten...................................................................................................49 Importcontracten .......................................................................................................49 Elektriciteitsprijzen....................................................................................................50 Onwillekeurige uitwisseling met buitenland ..............................................................50 5.6 CONCLUSIE .........................................................................................................52 Antwoord deelvraag 4 ...............................................................................................52 Consequenties voor het identificeren van indicatoren...............................................52

6

WAARDERING INDICATOREN.........................................................................53 6.1 INLEIDING...........................................................................................................53 Deelvraag 5 ...............................................................................................................53 6.2 BEOORDELINGSCRITERIA VOOR DE INDICATOREN EN DE SET ..............................53 Consequenties voor het identificeren van indicatoren...............................................53 Validiteit van de indicator .........................................................................................54 Beschikbaarheid van de benodigde gegevens............................................................54 Betrouwbaarheid van de benodigde gegevens...........................................................54 Tijdigheid...................................................................................................................54 Volledigheid en dekking van het probleemveld .........................................................55 Diversiteit benodigde gegevens .................................................................................55 6.3 AANBOD .............................................................................................................55

XVII



Opgesteld vermogen ..................................................................................................55 Geïnstalleerd en beschikbaar vermogen (ex-post) ....................................................56 Investeringen (ex-post) ..............................................................................................56 Geïnstalleerd en beschikbaar vermogen (ex-ante) ....................................................56 Vergunningen ............................................................................................................57 Ongebruikte ruimte in vergunningen.........................................................................58 Leeftijdsopbouw productiepark .................................................................................59 Verscheidenheid typen centrales ...............................................................................60 Landsgrensoverschrijdende verbindingen .................................................................60 Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt.............................................................62 6.4 VRAAG ...............................................................................................................63 Ontwikkeling elektriciteitsvraag ................................................................................63 Hoeveelheid back-upfaciliteiten en autoproductie ....................................................63 Afschakelbare contracten ..........................................................................................64 Aanbod afschakelbare contracten op de onbalansmarkt ...........................................64 6.5 AFSTEMMING .....................................................................................................64 Reservecapaciteit.......................................................................................................64 Forward contracten...................................................................................................65 Importcontracten .......................................................................................................66 Elektriciteitsprijzen (ex-post).....................................................................................66 Onwillekeurige uitwisseling met buitenland ..............................................................67 6.6 SELECTIE EN SAMENSTELLEN VAN DE SET ..........................................................68 Gebruik van de set: indicatoren bekijken in samenhang met elkaar .........................68 Gebruik van de set: oorzaak achterhalen van verandering in indicatoren................68 6.7 BEOORDELING VAN DE SET .................................................................................70 Volledigheid en dekking van het probleemveld .........................................................70 Diversiteit van de benodigde gegevens......................................................................70 Tijdigheid...................................................................................................................70 6.8 INDICATOREN TENNET EN JESS INGEPAST IN MODEL ........................................71 TenneT .......................................................................................................................71 JESS...........................................................................................................................72 6.9 CONCLUSIE .........................................................................................................72 Antwoord deelvraag 5 ...............................................................................................72 7

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN...............................................................73 7.1 CONCLUSIE .........................................................................................................73 Deelvraag 1 ...............................................................................................................73 Deelvraag 2 ...............................................................................................................73 Deelvraag 3 ...............................................................................................................74 Deelvraag 4 ...............................................................................................................74 Deelvraag 5 ...............................................................................................................75 Deelvraag 6 ...............................................................................................................75 Hoofdvraagstelling ....................................................................................................76 7.2 AANBEVELINGEN ...............................................................................................76 Onderzoek naar kwantitatieve beslismomenten.........................................................76 Onderzoek naar informatiegat en beschikbaarheid gegevens ...................................76 Onderzoek naar gewenste voorzieningszekerheid .....................................................77 Eindadvies aan het Ministerie van Economische Zaken............................................77

XVIII

Inleiding

1

INLEIDING

1.1Aanleiding Maatschappelijke kwetsbaarheid

De elektriciteitsvoorziening was in Nederland altijd zeer betrouwbaar. [1] Een gevolg hiervan is dat Nederlanders nauwelijks rekening houden met het uitvallen van die voorziening. Dat houdt in dat een verstoring van de productie of distributie van die voorziening des te harder aankomt; men rekent er niet op. De maatschappelijke kwetsbaarheid bij een verstoring van de elektriciteitsvoorziening wordt daarnaast nog eens versterkt door een toegenomen afhankelijkheid van elektriciteit. Zonder stroom valt de bedrijvigheid stil en ondervindt de maatschappij in het algemeen veel hinder. Naarmate de verstoringen omvangrijker zijn en langer duren neemt de schade meer dan proportioneel toe. [2, p.6] Volgens een studie van het Rathenau Instituut uit 1994 [1] kunnen zich bij een onderbreking van meer dan acht uur ernstige problemen voordoen ten aanzien van transport, communicatie, warmtevoorziening, verzorging van hulpbehoevenden, polderbemaling, etc. Al met al is de zekerheid van stroomlevering een zeer belangrijk aspect in onze huidige maatschappij.

Introductie van marktwerking

De verantwoordelijkheid voor de beschikbaarheid en de betrouwbaarheid voor de meeste vitale producten en diensten ligt veelal bij de overheid en is doorgaans vastgelegd in weten regelgeving. De elektriciteitssector is echter zelf verantwoordelijk voor de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de voorziening.2 [3, p.18] Met de introductie van marktwerking in de elektriciteitssector is de besluitvorming over nieuw te bouwen centrales, die de zekerheid op langere termijn moeten waarborgen, grondig veranderd. Eén van de uitgangspunten van de Elektriciteitswet 1998 is dat de productie van elektriciteit aan de markt overgelaten wordt. De overheid heeft geen controle meer op de ontwikkeling van het totaal beschikbare vermogen; er zijn in de Elektriciteitswet geen instrumenten opgenomen om de totale hoeveelheid productiecapaciteit vanuit de overheid te beïnvloeden.3 Dit betekent dat producenten naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en uit bedrijf kunnen nemen. [4, p.4] Via de huidige weten regelgeving voor de elektriciteitsmarkt worden, vanwege het monopolie dat netwerkbeheerders hebben, wel voorwaarden gesteld aan de betrouwbaarheid en capaciteit van elektriciteitsnetten. Maar in deze weten regelgeving zijn geen voorwaarden opgenomen over het aanhouden van voldoende productievermogen.4 [5], [6]

Zekerheid van de stroomvoorziening

De stroomcrisis in Californië heeft laten zien dat een geliberaliseerde markt, waar Nederland op dit moment in volle gang naar toe werkt, niet per definitie tot gewenste resultaten leidt. Hoe zeker is de stroomvoorziening onder de nieuwe omstandigheden? De vraag rijst of marktpartijen wel voldoende zullen investeren in nieuwe productiecapaciteit en in de betrouwbaarheid van de netten. Als gevolg van de liberalisering is er bij de netbeheerders een tendens tot kostenbeheersing, minder investeringen en meer risico. [2, p.17] Dit leidt in principe tot een afnemende kwaliteit van het net en een toenemende kans

2

Naast de elektriciteitsvoorziening zijn onder meer de private belastingdiensten, de drinkwatervoorziening, de voedselvoorziening en de gezondheidszorg zelf verantwoordelijk voor de beschikbaarheid en de betrouwbaarheid van hun producten en diensten.

3

Een uitzondering wordt gemaakt voor de productie van duurzame energie, die wel aan de markt wordt overgelaten, maar die door middel van een wettelijke regeling wordt gestimuleerd.

4

Een uitzondering vormt het regelen reservevermogen waarin de systeembeheerder TenneT voorziet om op de korte termijn de systeembalans te handhaven en storingen bij productie-installaties op te vangen. Daarmee is de leveringszekerheid op de langere termijn echter niet zondermeer gegarandeerd.

1



op stroomonderbrekingen. De Volkskrant kopte recentelijk met ‘Angst voor langdurige stroomuitval’. Drie gevaren bedreigen volgens dit artikel de levering van stroom: te weinig centrales, een kink in de verouderde kabels en onvoldoende monteurs. ‘Het tekort aan centrales is het ware probleem.’ [7] Met andere woorden: de leveringsen voorzieningszekerheid van de elektriciteitsvoorziening komen mogelijk in gevaar. Dat vormt de aanleiding van dit afstudeeronderzoek. Hoe is vast te stellen of de zekerheid van stroomlevering op de langere termijn gewaarborgd is? Hiertoe wordt gepoogd indicatoren te definiëren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven.5 De nadruk zal vooral liggen op de (langere termijn) voorzieningszekerheid, de (kortere termijn) leveringszekerheid zal minder meegenomen worden in het onderzoek.6 Omdat de marktverhoudingen fors gewijzigd zijn, is het de vraag of bestaande indicatoren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven nog wel geschikt zijn. Zo kleeft er bijvoorbeeld aan de veelgebruikte indicator ‘reservecapaciteit’ onder de nieuwe omstandigheden een potentieel gevaar. Producenten kunnen, zoals eerder reeds aangegeven, in de geliberaliseerde markt naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en uit bedrijf nemen. De aanwezige reservecapaciteit is daarmee een minder betrouwbare indicator geworden. Daarnaast wordt afstemming tussen vraag naar en aanbod van capaciteit onvoldoende in beeld gebracht. De vraag is welke informatie nodig is om een goed beeld te krijgen van de leveringsen voorzieningszekerheid en hoe dit te vertalen naar (betrouwbare) indicatoren.

1.2 Kader en perspectief ECN Beleidsstudies

Het afstudeeronderzoek is uitgevoerd binnen Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) dat op energiegebied het grootste onderzoeksinstituut is in Nederland. De businessunit Beleidsstudies levert onafhankelijke advisering aan overheden en bedrijfsleven op het gebied van energie- en milieuvraagstukken. De innovatie op het gebied van beleidsstudies richt zich op het versterken van de synergie tussen marktwerking en duurzaamheid. De multidisciplinaire projectteams richten zich op lokale, nationale en internationale advisering en maken gebruik van een breed scala aan up-todate modellen en gegevens ter onderbouwing van de adviezen. [8] ECN is als onderzoeksinstituut dus nauw betrokken bij ontwikkelingen in de energie- en, meer specifiek, de elektriciteitsmarkt. Om die reden is de invoering van (meer) marktwerking in de elektriciteitssector ook voor het werkterrein van ECN van groot belang. Sinds januari 2003 is ECN Beleidsstudies, en daarin het onderzoekscluster gas- en elektriciteitsmarkten, bezig met een opdracht van het Ministerie van Economische Zaken betreffende de voorzieningszekerheid. Aan de precieze inhoud hiervan is door ECN zelf invulling gegeven. Gepoogd wordt indicatoren te identificeren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden vastgesteld. De voorliggende scriptie is in het kader van de opdracht van het Ministerie van EZ een bijdrage aan de uitwerking hiervan. In de volgende paragraaf zal dieper ingegaan worden op de invulling van de opdracht.

Probleemeigenaar

Als probleemeigenaar, een typisch begrip uit de opleiding Technische Bestuurskunde, is in dit onderzoek gekozen voor het Ministerie van Economisch Zaken.7 Zij is verantwoordelijk voor de invoering van marktwerking in de elektriciteitssector en moet zorgdragen voor een goed draaiende economie met een krachtige marktsector. Door de centrale overheid, en in het bijzonder het Ministerie van Economische Zaken, als probleemeigenaar te kiezen, wordt het geschetste probleem bezien vanuit de doelstelling 5

Zie paragraaf 1.3 voor een uitgebreide behandeling van de vraagstelling van het afstudeeronderzoek

6

In paragraaf 2.2 worden definities van beide begrippen gegeven

7

De probleemeigenaar bepaalt in het proces van probleem oplossen in belangrijke mate de doelstellingen en stelt de randvoorwaarden waarbinnen naar oplossingen moet worden gezocht. Uiteindelijk beslist de probleemeigenaar welke oplossing geïmplementeerd gaat worden (beslismacht). Met de keuze van een probleemeigenaar wordt het perspectief van de analyse bepaald. 2

Inleiding

Betrouwbaar

Elektriciteitsvoorziening Betaalbaar

Schoon

Figuur 0-1: doelstelling van de overheid

het algemeen belang te behartigen. Daarin spelen onder meer belangen van marktpartijen als elektriciteitsproducenten en leveranciers een rol. Maar de overheid is niet uitsluitend in efficiëntie geïnteresseerd, zij heeft ook een verdelingsdoelstelling. De energie moet van hoge kwaliteit zijn, leveringszekerheid moet gegarandeerd zijn en iedereen moet aangesloten zijn. Vaak wordt de doelstelling van de overheid, wat betreft de energievoorziening, weergegeven als een driehoek waarin betaalbaarheid (efficiëntie), betrouwbaarheid (voorzieningszekerheid) en milieu (schone en duurzame energieopwekking) de drie hoekpunten vormen (zie figuur 1-1). Tussen deze drie hoekpunten bestaat een spanningsveld, er vindt een trade-off plaats. In [9] is bijvoorbeeld te lezen dat het voor een schoner milieu beter is over te schakelen van kolencentrales naar stroomopwekking met gas. Het meeste gas dat Europa gebruikt komt echter uit Rusland en Algerije, waardoor minder uitstoot van CO2 ten koste gaat van geopolitieke betrouwbaarheid. Een andere trade-off die genoemd staat is dat ‘schone opwekking met wind en zon veelal duurder is dan met gas of kolen. Hier ligt een afweging tussen prijs en schoon.’ Door het Ministerie van Economische Zaken als probleemeigenaar te kiezen die rekening houdt met de belangen van zowel actieve marktpartijen als (soms passieve) afnemers, wordt het probleemveld zo breed mogelijk beschouwd. De overheid is in de geliberaliseerde markt nog steeds verantwoordelijk voor een goede energievoorziening [10, p.16], en dus ook voor een voldoende mate van voorzieningszekerheid.8 Tot 1998 was de overheid, via de nutsbedrijven, niet alleen producent en leverancier, maar ook regelgever en handhaver, de overheid was speler en regisseur tegelijk. Dat is veranderd: de rol van de overheid is verschoven van speler naar regisseur. In de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt heeft de overheid een belangrijke taak als spelontwerper en scheidsrechter, maar laat zij het spelen van het spel aan marktpartijen over. Als regisseur schept de overheid de voorwaarden en bepaalt ze de rolverdeling. [10, p.5] Ter ondersteuning van deze regierol van de overheid is het zinvol te weten of het mogelijk is indicatoren te identificeren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven. Een set van dergelijke indicatoren zou een mooi instrument kunnen zijn om de elektriciteitsmarkt, wat betreft de voorzieningszekerheid, te kunnen monitoren. Het kan dan dienen als een “early warning system”.

Benadering vanuit de klant

Belangrijk uitgangspunt is dat in het onderzoek een benadering vanuit de afnemer nagestreefd wordt.9 Het Ministerie van Economische Zaken is de probleemeigenaar (en niet ‘de klant’), maar zij beoogt met de liberalisering van de elektriciteitsmarkt een verschuiving naar een klantgerichte marktstructuur. De klant behoort in de nieuwe situatie te bepalen welke kwaliteit zij wenst en welke prijs zij daarvoor bereid is te betalen. In de transitieperiode naar een vrije markt moeten de wensen van de klanten achterhaald en geformuleerd worden, terwijl de elektriciteitsproducenten en netbeheerders op deze vraag moeten inspelen en zich moeten handhaven in een aan concurrentie onderhevige markt. Interessant is de vraag of de afnemer in staat is haar wensen met betrekking tot de voorzieningszekerheid te formuleren. En zo ja, of zij voldoende prikkels kan genereren om producenten en netbeheerders te bewegen tot het nemen van maatregelen om de gewenste voorzieningszekerheid te kunnen waarborgen. Belangrijk daarbij is te achterhalen welke knelpunten optreden in dit traject. Factoren die essentieel zijn voor het ongestoord doorgeven van prikkels zijn te vertalen in indicatoren die iets zeggen over de mate waarin producenten geprikkeld worden in te spelen op de vraag naar voorzieningszekerheid (en daarmee over de mate van voorzieningszekerheid zelf).

8

In de nieuwe situatie is het echter wel moeilijker geworden om deze verantwoordelijkheid waar te maken. Zoals eerder vermeld zijn er immers geen instrumenten in de Elektriciteitswet opgenomen om de totale hoeveelheid productiecapaciteit vanuit de overheid te beïnvloeden.

9

Vóór de vrijmaking van de markt werden afnemers vaak betiteld als ‘aansluitingen’ of ‘verbruikers’. Met de liberalisering heeft het begrip ‘klant’ zijn intrede gedaan in de sector. Klantvriendelijkheid, efficiëntie en servicegerichtheid staan tegenwoordig (als het goed is) immers centraal in de bedrijfsvoering van energiebedrijven. Hoe deze ontwikkeling ook is toe te juichen, in deze scriptie worden de verschillende begrippen door elkaar gebruikt, zonder daarmee waardeoordelen te impliceren.

3



Natuurlijk is het wat kort door de bocht te veronderstellen dat de klant met het genereren van voldoende prikkels (die ongehinderd de producent bereiken) zeker is gesteld van een continue stroomlevering, maar knelpunten zeggen wel iets over deficiënties in de marktwerking, waardoor het aanbod mogelijk niet uit zichzelf de gevraagde voorzieningszekerheid levert.

1.3 Doelstelling en vraagstelling Doelstelling

Het primaire doel van het onderzoek is aan te geven of het mogelijk is (kwalitatieve) indicatoren te vinden waarmee in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven en waaraan de veranderingen in de voorzieningszekerheid kunnen worden afgemeten. Met (een set van) dergelijke indicatoren kan worden vastgesteld of de kans op uitval van de elektriciteitsvoorziening verandert.10 Het zou dan kunnen fungeren als een “early warning system”. Het achterliggende doel is te kunnen bepalen of het door de overheid gevoerde beleid (met als resultaat de huidige marktordening) leidt tot een gewenste situatie met betrekking tot de voorzieningszekerheid. Zo niet, dan is aanpassing van beleid en interventie in de markt door de overheid wellicht noodzakelijk om een voldoende mate van voorzieningszekerheid te kunnen garanderen. Het monitorsysteem kan de effectiviteit van eventuele maatregelen beoordelen. Bovendien kan de monitoring bijdragen tot transparantie in de markt doordat meer inzicht verkregen wordt in de ontwikkeling van de voorzieningszekerheid. Marktpartijen kunnen dan beter inschatten of investeringen in productiecapaciteit noodzakelijk en rendabel zullen zijn. Mocht blijken dat er in de huidige markt weinig of zelfs geen betrouwbare indicatoren gedefinieerd kunnen worden, dan geeft dat aan dat de overheid extra alert moet zijn op het bewaken van de voorzieningszekerheid in de vrije markt, omdat de markt mogelijk niet uit zichzelf tot een (maatschappelijk) gewenst evenwicht komt.

Vraagstelling

De vraagstelling die de basis vormt van dit onderzoek, in de vorige alinea al aangestipt, luidt als volgt: Is het mogelijk (een set) indicatoren te identificeren waarmee de mate van voorzieningszekerheid in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt kan worden aangegeven? Met ‘de mate van voorzieningszekerheid’ wordt in dit geval gedoeld op de zekerheid van stroomlevering op langere termijn, met name gewaarborgd door het aanwezig zijn van voldoende productiecapaciteit (al dan niet direct beschikbaar). In paragraaf 2.2 zal het begrip voorzieningszekerheid verder worden uitgewerkt. Met ‘de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt’ wordt aangegeven dat in de scriptie uitgegaan wordt van de marktomstandigheden zoals die zich op dit moment (voorjaar 2003) in Nederland voordoen. Er wordt dus niet vooruitgelopen op mogelijke veranderingen in de markt, bijvoorbeeld als gevolg van gewijzigd overheidsbeleid.11 [11]

Deelvragen

Om de vraagstelling te kunnen beantwoorden is deze gesplitst in een aantal deelvragen. De deelvragen zullen zoveel mogelijk afzonderlijk onderwerp zijn van een hoofdstuk. De volgende deelvragen zullen in de scriptie aandacht krijgen ter beantwoording van de hoofdvraagstelling:

10

Er wordt hier gedoeld op uitval van de stroomvoorziening door tekortkomingen in de productiecapaciteit (voorzieningszekerheid) en niet op gebreken in de netten (leveringszekerheid). In de literatuur is veel te vinden over mogelijke oplossingsrichtingen om de voorzieningszekerheid te waarborgen, veelal gericht op het in voldoende mate aanwezig zijn van productiecapaciteit. Zie bijvoorbeeld [11] voor een bespreking hiervan. Dit afstudeeronderzoek laat in beginsel implementatie van dergelijke oplossingen (via overheidsbeleid) en daaruit voortvloeiende veranderingen in de marktstructuur buiten beschouwing.

11

4

Inleiding

1.

Wat zijn definities van leveringsen voorzieningszekerheid en wat zijn gevolgen van stroomuitval voor de maatschappij? Het beantwoorden van deze vragen geeft een helder beeld van het begrip voorzieningszekerheid (waar de indicatoren zich op richten) en maakt de relevantie van een betrouwbare elektriciteitsvoorziening (en daarmee van het onderzoek) duidelijk.

2.

Hoe is de huidige, geliberaliseerde elektriciteitsmarkt vormgegeven en in welke opzichten is de vroegere markt (1989-1998) door de liberalisering veranderd? Begrip van de huidige marktstructuur is noodzakelijk om geschikte indicatoren voor de voorzieningszekerheid te kunnen identificeren. Het ingaan op de transitie naar een geliberaliseerde elektriciteitsmarkt kan aanleiding geven tot het ontwikkelen van een (wellicht benodigde) vernieuwde kijk op het probleem en geeft inzicht in de huidige toepasbaarheid van vroeger gebruikte indicatoren.

3.

Wat zijn in de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt (mogelijke) problemen en ontwikkelingen met betrekking tot de voorzieningszekerheid? De beantwoording van deze vraag leidt tot inzicht in knelpunten in de voorzieningszekerheid die zich (mogelijk) voordoen onder de huidige marktomstandigheden. Deze knelpunten kunnen aanknopingspunten bieden voor het identificeren van indicatoren. Daarnaast kan behandeling van deze deelvraag aantonen dat monitoring van de voorzieningszekerheid essentieel is in de vrije markt.

4.

Welke indicatoren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven, kunnen, uitgaande van de eerder geschetste problematiek, geïdentificeerd worden? Deze vraag leidt tot een lijst van potentieel geschikte indicatoren waaruit later een selectie gemaakt kan worden. Samen met deelvraag 5 vormt dit de kern van het onderzoek.

5.

Aan welke (rand)voorwaarden moeten de indicatoren voldoen en welke consequenties heeft dat voor de bruikbaarheid en de validiteit van de eerder geïdentificeerde indicatoren? Behandeling van deze vraag levert een selectie van indicatoren op en vormt een belangrijk onderdeel van het beantwoorden van de hoofdvraag.

6.

Hoe kijken marktpartijen aan tegen de gegeven probleemstelling en gevonden indicatoren? Deze vraag dient als toetsing en geeft inzicht in de mate waarin marktpartijen zich kunnen vinden in de in het onderzoek geschetste problematiek en het gebruikte analytische model. Daarnaast wordt de validiteit getest van de geïdentificeerde indicatoren.

1.4 Theoretisch kader De theorie die in het onderzoek relevant is, is gebaseerd op een drietal peilers: een economische, een technische en een beleidsmatige. Hieronder zal kort op elk van de drie worden ingegaan. Economisch

In het algemeen zal op een goedwerkende vrije markt het prijsmechanisme zorgen voor voldoende investeringen in productiecapaciteit (zie paragraaf 4.2). Maar een belangrijk aspect in de huidige marktstructuur is dat stroomproducenten alleen betaald krijgen voor de daadwerkelijk geleverde elektriciteit. Voor het aanhouden van reservecapaciteit (productievermogen dat niet wordt ingezet) krijgen producenten geen vergoeding.12 Dat 12

Behalve voor het door TenneT gecontracteerde regelvermogen

5



kost dus geld en levert niets op. Een producent zal daarom slechts investeren in extra capaciteit als de kans groot is dat die voldoende benut zal worden. Sterker nog: enige schaarste op de elektriciteitsmarkt kan zelfs aantrekkelijk zijn vanwege de hogere stroomprijzen die daardoor ontstaan. Het marktmechanisme faalt aan de aanbodkant. Een continue situatie van overcapaciteit staat namelijk lijnrecht tegenover het marktprincipe. Aan de vraagkant speelt het effect van de inelastische vraag. Hogere prijzen als gevolg van een tekortschietend aanbod hebben op korte termijn maar een beperkt effect op de vraag en zullen het verschil tussen vraag en aanbod niet noodzakelijk oplossen. [12] De economische peiler speelt in het onderzoek een prominente rol. Een belangrijke vraag is hoe partijen op de elektriciteitsmarkt om gaan met de transitie naar een vrije markt en hoe ze zich gedragen onder de nieuwe marktomstandigheden. Theorieën over concurrentie, strategisch gedrag, marktfalen, oligopolie, prijsvorming, e.d. liggen aan de basis van het theoretisch kader. Tevens komt hierbij een juridisch element terug. De Elektriciteitswetten 1989 en 1998 vormen de basis voor de toenmalige en huidige (economische) marktordening. Daarnaast spelen de eigenschappen van voorzieningszekerheid als collectief goed een belangrijke rol. Er bestaat een sterk spanningsveld tussen de publieke eigenschappen van stroom en het liberaliseren van de elektriciteitsmarkt. De economische theorie vormt de grootste peiler en zal met name terugkomen bij de beantwoording van deelvraag twee (1). Technisch

De technische component van het onderzoek heeft, naast specifieke eigenschappen van elektriciteit als het ontbreken van commercieel haalbare opslagmogelijkheden, betrekking op de opwekking, het transport en de distributie van elektriciteit. Zo is een elektriciteitsnetwerk een globaal systeem, waarbij, omdat aan de wetten van Kirchhoff voldaan moet zijn, een verandering op een bepaalde plaats in het netwerk overal in dat netwerk consequenties heeft. Ook is het nuttig te weten welk fysiek traject opgewekte elektriciteit doorloopt van producent naar afnemer. Tot slot zal een technisch element terugkomen bij behandeling van verschillende soorten elektriciteitscentrales, te leveren productiecapaciteit ervan, bouwtijden van centrales, etc. Deze technische component zal met name terug te vinden zijn bij de behandeling van deelvraag twee (1).

Beleidsmatig

De beleidsmatige peiler heeft betrekking op het feit dat indicatoren een belangrijke rol kunnen vervullen in de beleidscyclus van de overheid. Zij helpen hierin te monitoren of het door de overheid gevoerde beleid resulteert in een gewenste situatie met betrekking tot de voorzieningszekerheid of dat aanpassing van beleid en/of interventie in de markt noodzakelijk is. Theorie die terug zal komen heeft dan ook betrekking op de beleidscyclus en de hierin te onderscheiden deelprocessen beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en terugkoppeling [13, pp. 49-69]. Met name voor de laatste twee stappen zullen de te ontwerpen indicatoren van belang zijn. De beleidsmatige component zal een bescheiden rol spelen en terugkomen bij de behandeling van deelvraag drie (3) en in de conclusie / reflectie.

Aanbod-, vraagen afstemmingsmodel

Om een overzichtelijk beeld te krijgen van de elektriciteitsmarkt en om indicatoren inzichtelijk te kunnen ordenen, wordt in de scriptie uitgegaan van een abstract model van de elektriciteitsmarkt dat bestaat uit een aanbod- een vraagen een afstemmingsgedeelte. Het aanbodgedeelte van de elektriciteitsmarkt omvat onder meer het fysieke elektriciteitssysteem (productiecentrales, landsgrensoverschrijdende netverbindingen, etc.). Het vraaggedeelte richt zich op de afnemers, op de vraag in hoeverre zij hun wensen met betrekking tot de voorzieningszekerheid kenbaar (weten te) maken en op hun bijdrage aan de voorzieningszekerheid. Het afstemmingsgedeelte omvat de afstemming tussen vraag en aanbod en eventuele problemen die in dit proces optreden. Belangrijk is dat prikkels vanuit de vraag ongehinderd het aanbod kunnen bereiken en vice versa. In het gepresenteerde model kunnen indicatoren geordend worden naar het onderdeel waar ze betrekking op hebben: aanbod, vraag of afstemming. In figuur 1-2 staat het beschreven model schematisch weergegeven. In de figuur is te zien dat het totale elektriciteitssysteem invloed uitoefent op de maatschappij. Problemen in één van de drie modeldelen aanbod, 6

Inleiding

afstemming en vraag kunnen direct (negatieve) gevolgen hebben voor de samenleving. Deze gevolgen zullen met name ondervonden worden aan de vraagzijde van het elektriciteitssysteem (de afnemers), maar kunnen veroorzaakt worden door problemen in elk afzonderlijk onderdeel van het systeem. In hoofdstuk 5 (indicatoren) wordt het gegeven model verder verfijnd.

Elektriciteitssysteem

Aanbod Afstemming Vraag

Gevolgen voor de samenleving Figuur 0-2: schematische voorstelling van het analytische model

1.5 Methode van onderzoek en hoofdstukkenindeling Literatuurstudie

Het onderzoek betreft voornamelijk een literatuurstudie. Geraadpleegde literatuurbronnen zijn gericht op marktwerking, de elektriciteitsvoorziening in het algemeen, leveringsen voorzieningszekerheid, de beleidscyclus, etc. De literatuurstudie heeft enerzijds tot doel een algemeen inzicht te verkrijgen in de huidige problematiek rond de liberalisering van de elektriciteitsmarkt en aan het belang van leveringsen voorzieningszekerheid voor de economie en de samenleving. Anderzijds draagt literatuurstudie bij tot het achterhalen van factoren die essentieel zijn bij de afstemming tussen vraag naar en aanbod van voorzieningszekerheid en van knelpunten die in dit traject optreden.

Interviews

Naast een literatuuronderzoek is contact gelegd met belangrijke actoren in het speelveld van de elektriciteitsmarkt: het Ministerie van Economische Zaken, TenneT, EnergieNed, Reliant Energy (Nuon), Electrabel, EPZ (Essent) en VEMW. Doel hiervan is, middels interviews, informatie te achterhalen over elementen in het onderzoek waar weinig literatuurbronnen van beschikbaar zijn. Daarnaast kan gepeild worden in hoeverre de beschreven problematiek ook daadwerkelijk ondervonden wordt door actoren die actief zijn op de elektriciteitsmarkt. Tot slot is getoetst of de gevonden indicatoren volgens de ondervraagden geschikt zijn en gevraagd of zij suggesties hebben voor verbeteringen.

Congressen, symposia en workshops

In de loop van het afstudeerproject is een vijftal congressen, symposia, workshops en dergelijke bezocht. Deze bijeenkomsten hebben de algemene kennis van het probleemveld vergroot. De volgende bijeenkomsten zijn bezocht:

7


-

-

-


Seminar Security of Electricity Supply, BAEE (Benelux Association for Energy Economics), Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 6 maart 2003; 12e Beursdag van Vereniging de Nederlandse Energiebeurs, Tulip Hotel, Amersfoort, 24 april 2003; Workshop and Discussion Energy Supply Disruptions: Risks, Costs, Insurance, and Instruments, INDES-project (Insuring Against Disruptions of Energy Supply), ECN, Amsterdam, 6 en 7 mei 2003; Symposium Betrouwbare energie in een vrije markt. Hoe is het gesteld met leveringsen voorzieningszekerheid?, EnergieNed, Nederlands Congrescentrum, Den Haag, 16 mei 2003; Workshop Voorzieningszekerheid, WEC (World Energy Council), Gasunie, Groningen, 22 mei.

Hoofdstukkenindeling

Om geschikte indicatoren te kunnen definiëren en om de relevantie van het onderzoek aan te geven, wordt in hoofdstuk 2 van de scriptie eerst uiteengezet wat verstaan wordt onder de begrippen leveringsen voorzieningszekerheid en wat hun belang is in de samenleving. Er wordt onder meer ingegaan op de gevolgen van stroomonderbrekingen (zie ook figuur 1-2). Daarmee wordt deelvraag 1 beantwoord. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de tweede deelvraag: de vormgeving van de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt. Er wordt aandacht besteed aan de gevolgen van de transitie naar een geliberaliseerde markt. In hoofdstuk 4 komen (mogelijke) problemen en ontwikkelingen met betrekking tot de voorzieningszekerheid aan bod (deelvraag 3). Laten zien wordt dat in theorie de markt tot een maatschappelijk optimaal investeringsevenwicht kan komen. Toch er zijn gegronde redenen om te veronderstellen dat de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt onder de huidige condities niet uit zichzelf tot een gewenste mate van voorzieningszekerheid komt. In hoofdstuk 5 komt deelvraag 4 aan de orde. Hierin wordt het analytische model verder uitgewerkt en worden verschillende indicatoren geïdentificeerd. Hoofdstuk 6 zal de vijfde deelvraag behandelen. Er worden (rand)voorwaarden geformuleerd waaraan de indicatoren moeten voldoen, waarna de indicatoren uit hoofdstuk 5 beoordeeld worden en een selectie plaatsvindt die uitmondt in een indicatorenset. Geëindigd wordt met conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 7, waarbij deelvraag 6 aparte aandacht krijgt.

Steekwoorden

Zoals wellicht reeds opgevallen is, staan in de kantlijn steekwoorden vermeld. Die woorden kunnen de belangrijkste conclusies van de paragraaf samenvatten, nieuwe begrippen aankondigen of de lijn in een opsomming weergeven. Deze steekwoorden maken het makkelijk bepaalde tekstonderdelen snel terug te vinden en schetsen tegelijkertijd de hoofdlijn van de inhoud.

Tekstbox

Elk hoofdstuk wordt afgesloten met een tekstbox als deze. Hierin staat het antwoord op de behandelde deelvraag samengevat. De lezer die snel door het afstudeeronderzoek heen wil lezen, kan langs de tekstboxen gaan die aan het eind van elk hoofdstuk staan opgenomen. Tevens wordt in de tekstbox, waar zinvol, aangegeven welke consequenties de inhoud van het hoofdstuk heeft voor het identificeren van indicatoren. Op die manier ontstaat in de loop van de scriptie een steeds beter idee over de voorwaarden waaraan indicatoren moeten voldoen.

8


2

LEVERINGS- EN VOORZIENINGSZEKERHEID

2.1 Inleiding Deelvraag 1

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op definities Elektriciteitssysteem van de begrippen leveringsen voorzieningszekerheid en het belang van een Aanbod ongestoorde elektriciteitslevering. Hiermee wordt antwoord gegeven op de eerste deelvraag: Wat zijn definities van leveringsAfstemming en voorzieningszekerheid en wat zijn gevolgen van stroomuitval voor de maatschappij? Het geven van definities Vraag maakt helder waar de te identificeren indicatoren op gericht moeten zijn. Het beschrijven van de gevolgen van stroomuitval voor de maatschappij maakt het Gevolgen voor de samenleving belang van een betrouwbare elektriciteitsvoorziening duidelijk (en daarmee de relevantie van het Figuur 2-1: focus hoofdstuk 2 onderzoek). In figuur 2-1 staat schematisch weergegeven op welk onderdeel van het analytische model dit hoofdstuk betrekking heeft. De kwaliteit van de elektriciteitslevering is afhankelijk van een groot aantal factoren. Een indeling in drie hoofdgroepen die algemeen geaccepteerd wordt is die van de CEER [14] en bestaat uit commerciële kwaliteit, spanningskwaliteit en voorzieningszekerheid. Commerciële kwaliteit heeft te maken met de relatie tussen afnemer en leverancier. De spanningskwaliteit betreft zaken als spanningsdips, frequentieafwijkingen en asymmetrie. Dit wordt in toenemende mate belangrijk vanwege de gevoeligheid van de huidige (computer)apparatuur. In deze scriptie worden de commerciële kwaliteit en de spanningskwaliteit echter buiten beschouwing gelaten. De aandacht richt zich volledig op de hoofdgroep voorzieningszekerheid. Er zijn verschillende definities in omloop van de begrippen leveringsen voorzieningszekerheid. Het gaat in ieder geval om de mate waarin aangeslotenen op het elektriciteitsnetwerk kunnen beschikken over hun aansluiting op het moment dat zij dat wensen, hetzij voor het verkrijgen van elektrische energie hetzij voor het kunnen leveren. [2, p.17] In de scriptie wordt bij gebruik van deze termen gedoeld op de definities zoals ze in paragraaf 2.2 worden gegeven. In paragraaf 2.3 wordt ingegaan op de gevolgen van verstoringen van de elektriciteitsvoorziening (zie figuur 2-1). Er wordt laten zien dat de huidige samenleving erg gevoelig is voor stroomonderbrekingen. Dat onderstreept het belang van een ongestoorde elektriciteitslevering en de relevantie van de onderzoeksopdracht. In paragraaf 2.4 wordt kort het antwoord op de eerste deelvraag samengevat.

2.2 Definities leveringsen voorzieningszekerheid Zoals reeds gezegd, zijn er voor de begrippen leveringsen voorzieningszekerheid veel verschillende termen in gebruik. Naast allerlei Engelse varianten worden termen als leveringszekerheid, voorzieningszekerheid, betrouwbaarheid, beschikbaarheid en bedrijfszekerheid door elkaar gebruikt, terwijl onderscheid tussen genoemde begrippen vaak niet duidelijk is. Om enige helderheid te scheppen in dit woud van begrippen wordt

9



in deze paragraaf eerst een algemene definitie gegeven van reliability, adequacy en security.13 De definities hiervan staan in detail beschreven in [15] en [16]. Reliability, adequacy en security

Cigré14 heeft het begrip reliability gedefinieerd als: (…) a general term encompassing all the measures of the ability of the system, generally given as numerical indices, to deliver electricity to all points of utilisation within acceptable standards and in the amounts desired. [17] Reliability (‘betrouwbaarheid) wordt dus gedefinieerd als de mate waarin afnemers kunnen worden voorzien van de gevraagde hoeveelheid elektriciteit met een bepaalde minimumkwaliteit. De ‘betrouwbaarheid’ van een elektriciteitssysteem (dat in de definitie opwekkings- en transportfaciliteiten omvat) kan beschreven worden door twee eigenschappen: adequacy en security. Zij vormen onderdeel van de hierboven gedefinieerde reliability en worden door Cigré als volgt gedefinieerd: Adequacy is a measure of the ability of the power system to supply the aggregate electric power and energy requirements of the customers within component ratings and voltage limits, taking into account planned and unplanned outages of system components. Adequacy measures the capability of the power system to supply the load in all the steady states in which the power system may exist. [17] Security is a measure of power system ability to withstand sudden disturbances such as electric short circuits or unanticipated losses of system components together with operating constraints. Another aspect of security is system integrity, which is the ability to maintain interconnected operations. Integrity relates to the preservation of interconnected system operation, or the avoidance of uncontrolled separation, in the presence of specified severe disturbances. [17]

Onderscheid niet van belang

In deze definities wordt adequacy dus gezien als het vermogen van het elektriciteitssysteem om onder normale omstandigheden aan de vraag te kunnen voldoen, rekening houdend met geplande en redelijkerwijs te verwachte ongeplande uitval van onderdelen van het elektriciteitssysteem. Security wordt gedefinieerd als het vermogen van het elektriciteitssysteem om ‘plotselinge verstoringen’ op te kunnen vangen.15 Tussen beide begrippen is geen heldere lijn te trekken, ze lopen geleidelijk in elkaar over. In principe wordt in de scriptie security buiten beschouwing gelaten (er wordt uitgegaan van ‘normale’ marktomstandigheden), maar dat maakt voor de analyse geen verschil. Met de keuze voor het liberaliseren van de elektriciteitsmarkt ligt de verantwoordelijkheid voor een betrouwbare elektriciteitsvoorziening voor een deel bij de markt. De elektriciteitssector is zelf verantwoordelijk voor de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de voorziening. [3, p.18] De markt moet een afweging maken tussen de betrouwbaarheid van het elektriciteitssysteem en de daarvoor te maken kosten. In hoofdstuk 4 wordt laten zien dat een perfect werkende markt tot een optimum kan komen waarbij extra investeren in betrouwbaarheid niet meer opweegt tegen de daaruit voortvloeiende baten. Afhankelijk van de wensen van de afnemers ontstaat dan een

13

Er is bewust gekozen voor het gebruik van de Engelse benamingen, zodat geen verwarring ontstaat met Nederlandse termen en andere definities.

14

Cigré is een permanente, internationale, niet-gouvernementele, non-profit organisatie die in 1921 in Frankrijk is opgericht. Het doel van de organisatie is het ontwikkelen van technische kennis op het gebied van de elektriciteitsproductie en transmissie van hoogspanningselektriciteit en de uitwisseling van deze kennis tussen alle deelnemende landen. Cigré heeft 52 landencommissies met een internationaal secretariaat in Parijs. Cigré heeft ongeveer 4700 leden wereldwijd. Het Nederlands secretariaat is gevestigd bij KEMA in Arnhem.

15

Onder plotselinge verstoringen vallen bijvoorbeeld kortsluiting en onvoorziene uitval van onderdelen van het elektriciteitssysteem, waarbij te denken valt aan extreme oorzaken als terroristische aanslagen, natuurrampen en dergelijke. 10


optimale mate van betrouwbaarheid.16 In een elektriciteitssysteem bestaat altijd een kans op uitval, maar het onderscheid tussen adequacy en security is niet van belang (in ieder geval niet voor het identificeren van indicatoren voor de voorzieningszekerheid). Bovendien geldt dat voor zowel de adequacy als voor de security reservecapaciteit nodig is, terwijl reservecapaciteit die geplaatst is ten behoeve van de adequacy gelijktijdig gebruikt kan worden voor het waarborgen van de security en andersom. De consument wenst een bepaalde betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening die beide elementen omvat. Vanuit de afnemer gezien is het gemaakte onderscheid dus niet relevant en lopen ze door elkaar heen. Daarnaast mist in deze definitie het onderscheid tussen lange en korte termijn zekerheid. Mede om deze redenen is in de scriptie gekozen voor het hanteren van andere begrippen, namelijk leveringszekerheid en voorzieningszekerheid. Zij worden in de rest van deze paragraaf, gedeeltelijk op eigen wijze, gedefinieerd. Leveringszekerheid

Een belangrijk onderscheid tussen de begrippen leveringsen voorzieningszekerheid heeft te maken met de termijn waarop ze betrekking hebben. Het begrip leveringszekerheid heeft, zoals het in deze scriptie gedefinieerd wordt, betrekking op de zekerheid van elektriciteitslevering op de korte termijn. Het gaat hierbij vooral om de betrouwbaarheid van de netten.17 Te denken is aan stroomstoringen door het kapot trekken van elektriciteitskabels bij graafwerkzaamheden, blikseminslag in een transformatorkast of verdeelstation, maar ook als gevolg van te weinig (preventief) onderhoud aan de netten. Omdat de netten in Nederland (natuurlijke) monopolies vormen, bezitten netwerkbeheerders een monopoliepositie en zijn wettelijke regels van kracht ten aanzien van het beheer van de netten en de toegang daartoe. Wat leveringszekerheid betreft richt de huidige weten regelgeving zich op het zorgen voor voldoende transportcapaciteit van het net, de netveiligheid en handhaving van de actuele balans tussen vraag en aanbod in het elektriciteitssysteem. [6] TenneT is in Nederland de landelijke netbeheerder (Transmission System Operator) en is op grond van de Elektriciteitswet verantwoordelijk voor het laatstgenoemde punt: het continu handhaven van de energiebalans in Nederland. De vrije markt veroorzaakt een steeds intensiever en dynamischer gebruik van transporten distributienetten. Het aandeel van elektriciteit in de energieportfolio neemt toe en de elektriciteitsvraag blijft groeien. De kans op storingen neemt hierdoor toe. Deze tendens zal nog worden versterkt door de gewenste inpassing van een fluctuerend aanbod van duurzame energie en het op grote schaal beschikbaar komen van zuinige (kleinschalige) decentrale opwekking. [18] Volgens sceptici is door liberalisering van de elektriciteitssector, bezuinigingen, fusies en reorganisaties bij de distributiebedrijven de kwaliteit van het elektriciteitsnet ernstig aangetast. In de media is veel aandacht besteed aan dit onderwerp. Zie bijvoorbeeld [19], [20], [21] en [22]. Ook in [18] wordt gewezen op bezuinigingen van de netbeheerders op de middellange termijn op onderhoud en investeringen. Gesuggereerd wordt dat, doordat de stroombedrijven vaste bedragen ontvangen voor het beheer van de netten, maar die niet verplicht aan netbeheer hoeven te besteden, het aannemelijk is dat de naar winst strevende stroombedrijven in de concurrerende elektriciteitsmarkt, in ieder geval op de korte termijn, indirect geprikkeld worden zo min mogelijk geld aan netbeheer te spenderen. Hoe minder geld wordt uitgegeven aan onderhoud, hoe hoger de winst.18 [23] Het netbeheer zelf is niet geliberaliseerd, de netten staan vooralsnog onder toezicht van de overheid. En de DTe

16

Probleem in de werkelijke markt is dat betrouwbaarheid een publiek goed is, wat met zich meebrengt dat het onvoldoende wordt meegenomen in de prijsvorming. Ook hierop wordt dieper ingegaan in hoofdstuk 4.

17

Het is overigens niet zo dat de netten alleen te maken hebben met de korte termijn: zij hebben immers een lange levensduur (langer dan die van productiecentrales). Daarnaast is het evenmin zo dat productiecapaciteit alleen betrekking heeft op de lange termijn. De beschikbaarheid van productiecapaciteit tijdens een tekort is een cruciaal aspect dat op de korte termijn speelt.

18

In een nieuw tarievenstelsel van de DTe dat per 2004 wordt ingevoerd, worden tarieven hoger naarmate een bedrijf minder storingen kent. Dat kan een einde maken aan de huidige toestand. Zie ook verderop in deze paragraaf.

11



bepaalt – in ieder geval tot 200619 [24, p.7] – de vaste bedragen die afnemers moeten betalen voor het netbeheer. Het Ministerie van Economische Zaken is daarentegen van mening dat in het huidige systeem van regulering en toezicht, dat tot doel heeft de betrouwbaarheid van de energievoorziening te waarborgen en de efficiëntie bij de energiebedrijven te bevorderen, de tarieven in alle gevallen rekening houden met de noodzakelijke investeringen en dus geen aanleiding geven tot het doen van onderinvesteringen. Daarnaast zijn de netbeheerders verplicht tot het opstellen van capaciteitsplannen, die door DTe beoordeeld worden. Op die manier wordt volgens het Ministerie toezicht gehouden op de investeringen. [25] Voorzieningszekerheid

De lange termijn leveringszekerheid wordt, in deze scriptie, aangeduid met de term voorzieningszekerheid en heeft betrekking op in ieder geval twee aspecten. Ten eerste is de lange termijn continuïteit van de elektriciteitsvoorziening afhankelijk van de mondiale voorraden van energiebronnen in relatie tot het verbruik en de geografische spreiding daarin. Cijfers over de primaire energievoorraden in de wereld (in [26]) rechtvaardigen de conclusie dat de voorraden voldoende groot zijn om het mondiale verbruik nog vele tientallen jaren te dekken. Wel zijn de reserves ongelijk over de wereld verdeeld, met name de conventionele reserves van olie en gas. [27, p.15] Deze scriptie zal dit aspect van de voorzieningszekerheid echter buiten beschouwing laten. Het tweede aspect van de voorzieningszekerheid vormt wel een belangrijke peiler van dit onderzoek en heeft betrekking op het aanwezig zijn van voldoende capaciteit, zowel van transporten distributienetten als van productie. [5]. In deze scriptie wordt de capaciteit van de transporten distributienetten buiten beschouwing gelaten en wordt het begrip voorzieningszekerheid ietwat enger gedefinieerd als: ‘de mate van zekerheid van de elektriciteitslevering, bepaald door investeringen in en het aanwezig zijn van voldoende productiecapaciteit’. Vóór de invoering van marktwerking in de elektriciteitssector bepaalde de overheid de hoeveelheid opgesteld productievermogen. Zoals al vaker naar voren is gekomen heeft de overheid in de geliberaliseerde markt echter geen controle meer op de ontwikkeling van het totaal opgestelde vermogen; er zijn in de Elektriciteitswet geen instrumenten opgenomen om de totale hoeveelheid productiecapaciteit vanuit de overheid te beïnvloeden.20 Dit betekent dat producenten naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en uit bedrijf kunnen nemen. [4, p.4] Onduidelijk is of de voorzieningszekerheid voldoende gewaarborgd is in de nieuwe situatie. Het Energierapport 2002 van het Ministerie van Economische Zaken [27] stelt dat Nederland op de korte termijn (circa twee jaar) geen knelpunten op dit gebied hoeft te verwachten. In Nederland is volgens dit rapport een reservecapaciteit van 26 procent aanwezig. Maar het is belangrijk verder vooruit te kijken. Zo is de duur tussen een beslissing om extra productiecapaciteit bij te bouwen en de daadwerkelijke ingebruikname van de centrale doorgaans langer dan twee jaar.21

Focus onderzoek

Wanneer de afnemer als uitgangspunt genomen wordt, is zowel de leverings- als de voorzieningszekerheid van belang. Voor een getroffen afnemer leidt een storing in de energielevering immers tot hetzelfde probleem, of het nou veroorzaakt wordt door storingen in de netten, of door het onvoldoende aanwezig zijn van opwekkingscapaciteit. In beide gevallen is er geen stroom beschikbaar.22 Maar in een breder perspectief gezien ligt het complexe probleem niet zozeer bij de waarborging van de leveringszekerheid, maar meer bij de voorzieningszekerheid. Leveringszekerheid kan, met name wat betreft

19

De tweede reguleringsperiode loopt ten minste van 1 januari 2004 tot en met 31 december 2006 [24]

20

Een uitzondering wordt gemaakt voor de productie van duurzame energie, die door middel van een wettelijke regeling wordt gestimuleerd.

21

Onder meer door vergunningprocedures en constructietijd.

22

Wel is het zo dat onderbrekingen in de stroomlevering door onvoldoende productiecapaciteit langduriger van aard zijn dan onderbrekingen door problemen in de netten. De economische en maatschappelijke gevolgen nemen sterk toe met de duur van uitval. Zie paragraaf 2.3. 12


de netten, via regulering worden opgelost. DTe is op dit moment bezig de regulering aan te passen (per ingang 2004) om naast een economische prestatie ook de fysieke prestatie in de prijsformule23 mee te nemen. [28] Netbeheerders die relatief weinig storingen hebben, mogen de nettarieven die zij in rekening brengen verhogen en bedrijven met een bovengemiddelde stroomuitval moeten verplicht een lager tarief in rekening brengen. Bovendien is wetgeving in de maak die grenzen stelt aan de toelaatbaarheid van stroomstoringen. [29] Bij grotere stroomuitval moeten de netbeheerders hun zakelijke afnemers een vergoeding betalen. Netwerkbedrijven houden op deze manier meer inkomsten over aan netbeheer naarmate zich minder storingen voordoen en krijgen zo een prikkel om ervoor te zorgen dat de leveringszekerheid op niveau blijft. Uiteraard is wel een monitoringsysteem nodig om vast te stellen of netwerkbedrijven voldoen aan de gewenste prestatie. “Hoewel de netwerken een vitale schakel vormen in de elektriciteitsvoorziening en het van groot belang is dat hun hoge kwaliteit behouden blijft, zit hier voorlopig niet het probleem.” [30] Het veilig stellen van voldoende investeringen in de productiecapaciteit is veel gecompliceerder en vormt wel een structureel probleem. Er was voorheen een comfortabele situatie van overcapaciteit, maar er zijn aanwijzingen dat die situatie binnen enkele jaren verdwenen kan zijn (zie bijvoorbeeld [31]). Vele factoren spelen hierbij een rol. Hoofdstuk 4 zal hier verder op ingaan. Een belangrijke keuze die in dit onderzoek gemaakt is, is dus dat het onderzoek gericht is op de voorzieningszekerheid. De leveringszekerheid zal slechts zijdelings ter sprake komen.

2.3 Belang van ongestoorde elektriciteitslevering Voor een moderne maatschappij is betrouwbare elektriciteitsvoorziening van vitaal belang. Er is nauwelijks een sector te bedenken die op ieder moment zo essentieel is voor alle overige economische en sociale activiteiten als de stroomvoorziening. [32, p.61] In deze paragraaf wordt aandacht besteed aan het belang van een ongestoorde elektriciteitslevering voor de maatschappij door in te gaan op de gevolgen van een (langdurige) stroomonderbreking. De paragraaf is grotendeels gebaseerd op een studie van het Rathenau Instituut uit 1994 [1]. Het begrip kwetsbaarheid van de maatschappij wordt in deze studie omschreven als ‘de gevoeligheid van het maatschappelijk functioneren voor het uitvallen van bepaalde functies’. Daarnaast is gebruik gemaakt van een TNO-rapport ‘Bescherming Vitale Infrastructuur: Quick-scan naar vitale producten en diensten’. [3] In dit rapport wordt een sector als vitaal aangeduid wanneer het wegvallen of ernstig verstoord raken van de sector kan leiden tot schade op nationale schaal. Het maakt wat betreft de elektriciteitsvoorziening niet uit of de uitval veroorzaakt wordt door storingen in de netten of in de opwekkingscapaciteit. Belangrijke factoren die invloed hebben op de gevolgen (zoals de tijdsduur, het tijdstip en de omvang van de uitval) worden onafhankelijk van de oorzaak bekeken. Een storing in het systeem van de elektriciteitsvoorziening leidt overigens niet noodzakelijkerwijs tot een verstoring of uitval.24 Verstoringen worden onder andere voorkomen doordat in het hoogspanningsnet ringstructuren25 zijn ingebouwd (leveringszekerheid) en omdat zich reserves in het systeem bevinden (reservecapaciteit om de voorzieningszekerheid te waarborgen). Feit is dat als er niet voldoende wordt geïnvesteerd in productiecapaciteit, de reservecapaciteit

23

π i = p ⋅ qi − Ci − ϕ ⋅ (si − s ) , waarbij π i = winst van het netwerkbedrijf i, p ⋅ qi = toegestane omzet voor

netwerkbedrijf i, Ci = kosten die netwerkbedrijf i maakt, si = ‘inverse’ kwaliteit (bijvoorbeeld het aantal s = kwaliteitsnorm en ϕ = kosten van kwaliteitseenheid. [28]

onderbrekingen), 24

Verstoringen worden in [1] gedefinieerd als: die storingen in het systeem van de elektriciteitsvoorziening die tot (maatschappelijke) gevolgen leiden.

25

Een ringvormig netwerk kenmerkt zich door het feit dat elke afnemer in een ring is opgenomen en dus vanuit twee kanten kan worden gevoed.

13



afneemt waarmee een grotere kans ontstaat op stroomonderbrekingen, met mogelijke gevolgen zoals die in deze paragraaf beschreven staan. Kwetsbaarheidsparadox

Drie aspecten spelen wat betreft het uitvallen van de elektriciteitsvoorziening een belangrijke rol. Ten eerste wordt in [1] gewezen op het feit dat geïndustrialiseerde landen tegelijkertijd met hun technologische ontwikkeling kwetsbaarder zijn geworden voor verstoringen. Dit wordt aangeduid met de kwetsbaarheidsparadox: “Naarmate een land minder kwetsbaar is in haar voorzieningen, komt iedere verstoring van de productie, distributie en consumptie van die voorzieningen des te harder aan”. Daarnaast heeft de technologische ontwikkeling gezorgd voor een toegenomen gebruik van elektrische apparatuur en van elektronische regel-, controle- en besturingssystemen. In de elektriciteitsvoorziening is volgens de studie daarom sprake van een dubbele kwetsbaarheidsparadox. Naast de afgenomen kwetsbaarheid van de voorziening leidt ook de toegenomen penetratie van elektriciteit tot een toenemende maatschappelijke kwetsbaarheid. Tot slot zijn andere vitale (infrastructurele) voorzieningen, zoals de drinkwatervoorziening, de waterhuishouding, de telecommunicatie en transport, in toenemende mate afhankelijk geworden van het gebruik van elektriciteit. Door een grootschalige uitval of verstoring van de elektriciteitsvoorziening kunnen keteneffecten in deze vitale sectoren ontstaan, met aanzienlijke gevolgen voor de Nederlandse samenleving en omliggende landen. In [3, p.17] staat vermeld dat, in vergelijking met andere vitale producten en diensten, elektriciteit de sterkste bijdrage levert aan de bedrijfsprocessen van andere vitale producten en diensten (indirecte vitaliteit), terwijl zij zelf in mindere mate van hen afhankelijk is.

Gevolgen van een verstoring

Elektriciteit wordt in het TNO-rapport als meest vitale product (of dienst) aangemerkt en een ernstige verstoring of uitval leidt (indien er geen beschermingsmaatregelen getroffen zijn of worden) bij elektriciteit tot de meest ernstige gevolgen. Zowel de directe vitaliteit (de potentiële schade-impact bij verstoring of uitval) als de indirecte vitaliteit (de mate van bijdrage aan andere producten en diensten) is, in vergelijking met de andere in [3] geïdentificeerde vitale producten en diensten, het hoogst voor elektriciteit.26 Dit wordt mede veroorzaakt doordat in de elektriciteitssector geen voorraadbuffers bestaan (elektriciteit is niet commercieel haalbaar op te slaan), waardoor binnen enkele uren ernstige gevolgen voor de samenleving ontstaan. De gevolgen van een verstoring van de elektriciteitsvoorziening zijn per type afnemer (huishoudens, industriële grootgebruikers, instellingen als ziekenhuizen, etc.) zeer verschillend. Maar over het algemeen speelt het tijdstip op de dag een rol, het seizoen, de omvang en kenmerken van het getroffen gebied en de tijdsduur. Met name de tijdsduur van de verstoring is een belangrijk element. In [1] worden mogelijke gevolgen die verschillende sectoren (bedrijven, instellingen, openbare diensten en voorzieningen en huishoudens) ondervinden, geanalyseerd aan de hand van een drietal criteria: maatschappelijk, invloed op infrastructurele systemen en schade.27 In deze paragraaf wordt dezelfde indeling gehanteerd.

Maatschappelijke gevolgen

Uit de weergave van de maatschappelijke gevolgen in [1] als functie van de duur van de uitval kan een aantal conclusies getrokken worden. Direct na de uitval van de elektriciteitsvoorziening kunnen ernstige gevolgen optreden die na één tot twee uur weer afnemen en die qua aard sterk afhankelijk zijn van vooral het tijdstip en de geografische kenmerken van het gebied. Zo zullen bijvoorbeeld verkeersongelukken zich vooral

26

Indicatie van de mate van directe vitaliteit van (een deel van) de in [3] geïdentificeerde vitale producten en diensten, geordend in groepen naar afnemende mate van belang: 1: elektriciteit; 2: waterkwaliteit; 3: drinkwatervoorziening; 4: handhaving openbare veiligheid, voedselvoorziening, gezondheidszorg; 5: vaste communicatie, mobiele communicatie, handhaving openbare orde, wegverkeer, satelliet, radiocommunicatie & navigatie, olie, rechtspleging en detentie, rechtshandhaving, railverkeer; 6: aardgas; 7+: overige producten en diensten.

27

De gegevens over de gevolgen zijn daarbij verkregen uit de analyse van zes verstoringen die in Nederland hebben plaatsgevonden. Daarnaast zijn sessies gehouden met betrokkenen uit diverse sectoren in een tweetal verschillende gebieden van Nederland en is informatie uit literatuur gebruikt. 14


voordoen indien de stroom uitvalt in de spits in een stedelijk gebied. Een ander voorbeeld is dat industriële processen door plotselinge stroomuitval niet goed meer functioneren, zodat (schadelijke) gassen ontsnappen. Tussen twee en acht uur vanaf de uitval worden de gevolgen steeds omvangrijker en nemen ongeveer lineair toe. Het gaat dan vooral om gevolgen doordat apparaten, regelapparatuur en communicatieapparatuur niet meer werken. Na acht uur nemen de gevolgen exponentieel toe en kan gesproken worden van een rampachtige situatie. Ernstige maatschappelijke gevolgen zullen dan met name optreden bij hulpbehoevenden, bejaarden, gehandicapten en zieken. Deze mensen zijn veelal direct of indirect voor hun functioneren afhankelijk van elektrische apparatuur en zijn, middels communicatievoorzieningen, voor hun veiligheid afhankelijk van de bereikbaarheid van anderen. Samengevat neemt het aantal maatschappelijke gevolgen, en met name ook de ernst van de gevolgen, als functie van de duur van de uitval sterk toe. Invloed op infrastructurele systemen

Uit de analyse in [1] van de gevolgen voor technisch infrastructurele systemen28 kan geconcludeerd worden dat de meeste systemen zelf in voldoende mate toegerust zijn om de gevolgen van een stroomuitval, zeker voor een duur van 24 uur en soms langer, op te kunnen vangen. Alleen het transportsysteem wordt direct verstoord doordat trams, metro’s en treinen niet meer rijden en het tanken van brandstof niet meer mogelijk is. Dit betekent niet dat er geen verstoringen optreden, maar deze zijn veelal niet het gevolg van een verstoring van de infrastructuur zelf, maar van de apparatuur die hierop is aangesloten en gebruik maakt van elektriciteit. Zo werkt bijvoorbeeld de drinkwatervoorziening wel, maar omdat hydrofoorinstallaties in flats niet meer functioneren is daar geen water beschikbaar, omdat het niet omhoog gepompt kan worden. Ook de gasvoorziening functioneert nog wel, maar bijvoorbeeld de pomp van centrale verwarmingsinstallaties niet. De verwarming valt daarom alsnog uit. Bij het telefoonverkeer treedt mogelijk een ander probleem op. Technisch gezien is het telefoonverkeer gewaarborgd, maar omdat na het uitvallen van de stroomvoorziening veel gebeld wordt, kan congestie optreden. De overbelasting van het telefoonnet leidt tot een geringere bereikbaarheid van onder meer het alarmnummer en de politie.29 Voor de invloed van een stroomonderbreking op infrastructurele systemen geldt, net als bij de maatschappelijke gevolgen, dat de overlast sterk toeneemt met de duur van de uitval. Naast ongemakken die veroorzaakt worden door apparatuur die is aangesloten op de infrastructurele systemen, kunnen na 24 uur de infrastructuren zelf mogelijk ook de gevolgen merken van de stroomuitval.

Economische schade

De economische schade ten gevolge van een uitval van de elektriciteitsvoorziening wordt in [1] onderscheiden in omzetverlies, overwerk, materiële schade en het voorzien in noodstroomvoorziening. Omzetverlies bij bedrijven neemt volgens de studie evenredig met de duur van de uitval toe. Het gaat hierbij om het naar huis sturen van personeel en het niet meer kunnen fabriceren van producten. De hoeveelheid niet gewerkte uren of niet geproduceerde goederen zal ruwweg lineair met de tijd toenemen. Overwerk is vooral van belang bij de openbare diensten en de instellingen. Bij de openbare diensten moet men extra personeel inzetten om kruispunten te beveiligen, extra preventieve surveillance uit te voeren, mensen uit liften te halen, enzovoort. Er worden extra arbeidskosten gemaakt. Bij ziekenhuizen en de thuiszorg zal na verloop van tijd extra personeel moeten worden ingezet voor extra hulp. Materiële schade zal in sommige gevallen pas na enige tijd ontstaan, door bederf van gekoelde waren, sterfte van dieren, vastkoeken van leidingen in verschillende bedrijven, droogleggen van koeien, enzovoort. Deze kostenpost neemt met de duur van de uitval meer dan lineair toe. Directe kosten van het niet kunnen beschikken over elektriciteit worden onder meer veroorzaakt door schade aan apparatuur en verlies van gegevens in geval van computerapplicaties. [2] De materiële kostenpost zal over het algemeen zeker meer dan lineair toenemen met de duur van de uitval. In [2] wordt de

28

Bekeken zijn de drinkwatervoorziening, de gasvoorziening, de waterhuishouding, het transport, de telecommunicatie en de afvalverwerking.

29

Om ongestoorde communicatie tussen openbare diensten te waarborgen is het Nationaal Noodnet ontworpen, dat een eigen infrastructuur heeft, los van het telefoonnet.

15



schadekostenfunctie van een onderbreking opgebouwd uit een vast schadebedrag en een tijdsafhankelijk deel, met een in het algemeen stijgend verloop per extra tijdeenheid. Uiteraard varieert de schade per afnemer. Zo wordt in [33] als voorbeeld gegeven dat een bedrijf met een hoog computergebruik hoge vaste kosten en lage variabele kosten heeft. Er ontstaat immers niet veel meer schade als de storing een minuut duurt of een half uur, het herstel van verloren gegaan werk zal niet veel variëren. Maar de inhoud van diepvriesinstallaties kan daarentegen enige tijd een onderbreking zonder schade doorstaan. De directe vaste kosten zijn laag. Enkele bedragen ter indicatie

Volgens [1] kan de directe schade bij een onderbreking van acht uur oplopen tot ongeveer dertig euro per niet geleverde kilowattuur. In [34] wordt de schade die het midden- en kleinbedrijf per jaar lijdt door storingen in de energievoorziening (stroom en gas) geschat op 225 miljoen euro. Dit heeft overigens betrekking op de huidige Nederlandse situatie waarin de stroomlevering relatief erg betrouwbaar is en (langdurige) uitval weinig optreedt. Op 6 december 2002 trad in Rotterdam een storing op die werd veroorzaakt doordat een vorkheftruck een schakelstation van een hoogspanningstransformator beschadigde. In de regio werd onder meer de petrochemische industrie30 getroffen, waar de stroomonderbreking leidde tot het stopzetten van productieprocessen uit veiligheidsoverwegingen. In [35] staat dat ‘bij Shell Pernis stevig werd afgefakkeld, een teken dat de economische schade in de tientallen miljoenen kan lopen’. Mel Kroon (directeur van TenneT) stelt dat de maatschappelijke kosten van een één uur durende stroomonderbreking in de Randstad kunnen oplopen tot honderd miljoen euro.31 In [36] wordt geschat dat de zakelijke sectoren in de Verenigde Staten per jaar in totaal tussen de 104 en 164 miljard dollar verliezen als gevolg van stroomuitval. De crisis in Californië heeft volgens [37] geleid tot een schade van circa 45 miljard dollar, wat neerkomt op circa 3,5 procent van het bruto nationaal product van Californië.32 [38]

Milieuschade

Bij een stroomstoring kan ook milieuschade optreden. In [1] worden twee aanwijsbare oorzaken aangegeven voor het ontstaan van milieuschade. Ten eerste kan zich binnen het systeem van de waterhuishouding, in het rioleringssysteem, overstort van ongezuiverd afvalwater voordoen. Ten tweede kan milieuschade optreden als industriële processen abrupt worden onderbroken. Gebeurt het stopzetten van een proces onverhoopt niet ‘fail safe’ dan kunnen soms ernstige emissies optreden.

Bij tekort worden groepen afnemers afgeschakeld

Samengevat is duidelijk dat gevolgen ernstiger worden naarmate de duur van de uitval toeneemt. De ernst van een storing neemt toe naarmate die in hogere netdelen plaatsvindt, c.q. bij de productie. Er wordt dan een groter gebied getroffen en het duurt langer om het systeem in evenwicht te brengen. Men schakelt in gedeelten bij, zodat gezorgd kan worden dat de productie de toename van de vraag kan volgen. In het geval van een tekort in productiecapaciteit is de resulterende uitval dus relatief langdurend, met daardoor veel gevolgen en grote schade. Bovendien geldt dat bij een dreigend tekort aan elektriciteit, doordat de vraag op enig moment het aanbod dreigt te overstijgen, niet de laatste afnemer geen stroom meer geleverd krijgt, maar dat hele groepen afnemers afgesloten worden. Als vraag en aanbod precies met elkaar in evenwicht zijn en de vraag neemt nog iets toe of het aanbod neemt nog iets af, ontstaat er een tekort. Daardoor raken centrales overbelast, waardoor ze af moeten schakelen. Doet een centrale dat, dan worden andere centrales nog

30

Onder andere de raffinaderijen Shell Pernis en Nerefco, een joint venture van BP en ChevronTexaco.

31

Hij stelde dit tijdens een debat op het EnergieNed symposium Betrouwbare energie in een vrije markt (16 mei 2003, Den Haag)

32

De 45 miljard dollar schade bestaat hier, naast directe schade door uitval, uit schade door hoge energieprijzen. Ter indicatie van de duur van de crisis: vanaf mei 2000 begonnen elektriciteitsprijzen hardnekkig te stijgen. 13 november 2000 was de eerste dag waarop uitval plaatsvond (van de in totaal 38 dagen waarop onderbrekingen hebben plaatsgevonden) en rond midden juni 2001 daalden de prijzen en kwam een eind aan de stroomonderbrekingen. [38] In totaal was gedurende 0,3 procent van het jaar (dertig uur) maximaal twee procent van de elektriciteitsvraag (duizend megawatt) onbediend. 16


verder overbelast. Op die manier ontstaat een zichzelf versterkend proces dat binnen de kortste keren zelfs kan leiden tot uitval in een groot deel van Europa. Om dit soort oncontroleerbare storingen te voorkomen, wordt de vraag kunstmatig beperkt als er een tekort dreigt. Groepen afnemers worden gecontroleerd afgeschakeld om erger te voorkomen (zogenaamde ‘blackouts’).33 Dergelijke min of meer willekeurige afschakelingen zorgen voor grote economische schade, omdat in genoemde situatie afstemming tussen vraag en aanbod op kunstmatige, technische wijze plaatsvindt en niet op economische wijze. Er wordt geen onderscheid gemaakt in de te verwachte schade bij verschillende afnemers. De reden dat groepen afnemers in een geografisch gebied tegelijk worden afgeschakeld is dat men geen tijd heeft om naar iedere aansluiting te gaan om ze selectief af te sluiten. In plaats daarvan worden delen van het distributienet afgesloten. Iedereen die aan zo'n deelnet vast zit, zit dan zonder stroom, zonder aanzien des persoons. Het collectieve aspect van netwerken speelt hier een rol. Daarnaast kan het herstel van de elektriciteitsvoorziening slechts wijkgewijs plaatsvinden, waardoor het herstel enkele dagdelen in beslag kan nemen. Wel is het zo dat de (maatschappelijke) kwetsbaarheid geen statisch gegeven is. Het kan in belangrijke mate worden beïnvloed door de in [1] gebruikte term ‘maatschappelijke veerkracht’. De veerkracht kan technisch vergroot worden door bijvoorbeeld het installeren van noodstroomvoorzieningen, maar ook organisatorische maatregelen kunnen tot vergroting van de maatschappelijke veerkracht leiden. Wel impliceren de onderlinge, sterk verweven afhankelijkheden van vitale producten en diensten dat de beschikbaarheid en de betrouwbaarheid van elektriciteit niet alleen afhangen van eigen beschermingsmaatregelen, maar ook van maatregelen in andere (vitale) sectoren. [3, p.16] Huidige betrouwbaarheid

De huidige kwaliteit van de Nederlandse stroomvoorziening is van hoog niveau. De betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening kan worden uitgedrukt in een gemiddelde waarde voor de uitvalduur. In 2002 bedroeg de gemiddelde uitvalduur 28 minuten per klant per jaar, gemeten over alle aansluitingen in Nederland. [39] In vergelijking met het buitenland is dat erg laag.34 [40] Genoemde uitval wordt in Nederland volledig bepaald door storingen in de netten en heeft dus betrekking op het in de vorige paragraaf gedefinieerde begrip leveringszekerheid. Er hebben in Nederland nog geen stroomonderbrekingen plaatsgevonden als gevolg van te weinig beschikbare productiecapaciteit (voorzieningszekerheid), zoals in 2001 in Californië het geval was.35 [41] Maar zoals eerder aangegeven is, maakt dat voor de beschrijving van mogelijke gevolgen niet uit.

2.4 Conclusie In deze paragraaf wordt kort het antwoord op de eerste deelvraag geformuleerd. Deze deelvraag luidde: Wat zijn definities van leveringsen voorzieningszekerheid en wat zijn gevolgen van stroomuitval voor de maatschappij?

33

Er bestaan overigens afschakelbare contracten (interruptible contracts) met grote afnemers. Deze contracten voorzien in een onderbreking van de stroomlevering bij een dreigend tekort. Als deze afnemers afgeschakeld worden is sprake van ‘service interruptions’. [38] Afschakeling van alle afnemers in een geografisch gebied (zogenaamde ‘blackouts’) geschiedt pas nadat van deze contracten gebruik is gemaakt. Om afnemers te beschermen tegen langdurende elektriciteitsuitval, worden bij aanhoudende tekorten groepen afnemers om en om afgeschakeld. Er is dan sprake van ‘rolling blackouts’. 34

In Italië bedroeg de gemiddelde uitvalduur in 2001 200 minuten per klant, in Noorwegen 150 minuten en in Groot Brittannië 60 minuten [7] ([40] geeft voor Groot Brittannië overigens 85,5 minuten in 2001/2002). Voor Nederland bedroeg de gemiddelde uitvalduur in 2001 31 minuten.

35

Wel heeft zich op 23 juni 1997 in Midden-Nederland een uitzonderlijk grote stroomstoring voorgedaan doordat drie centrales, los van elkaar, vrijwel gelijktijdig in storing vielen, met als gevolg een overbelasting van het hoogspanningsnet. Pas na bijna zes uur was het door NUON afgesloten deelnet Utrecht weer aangesloten. [41]

17



Antwoord deelvraag 1

Het begrip leveringszekerheid heeft betrekking op de zekerheid van elektriciteitslevering op de korte termijn. Het gaat hierbij vooral om de betrouwbaarheid van de netten. Voorzieningszekerheid wordt in deze scriptie gedefinieerd als de mate van zekerheid van de elektriciteitslevering, bepaald door investeringen in en het aanwezig zijn van voldoende productiecapaciteit. Het afstudeeronderzoek richt zich op de voorzieningszekerheid. De gevolgen van een verstoring van de elektriciteitsvoorziening zijn aanzienlijk en nemen zowel in aantal als in ernst toe met de duur van de uitval. Een uitval als gevolg van een tekort aan productiecapaciteit is relatief langdurig en kan grote maatschappelijke gevolgen hebben, infrastructurele systemen beïnvloeden en leiden tot grote economische schade. Dientengevolge is een betrouwbare elektriciteitsvoorziening (maatschappelijk) zeer gewenst.

Consequenties voor het identificeren van indicatoren

De focus van het afstudeeronderzoek (en daarmee van de te identificeren indicatoren) is gericht op de voorzieningszekerheid en niet op de leveringszekerheid. De voorzieningszekerheid, zoals die gedefinieerd is in dit hoofdstuk, heeft betrekking op de (middel)lange termijn. Omdat de duur tussen een investeringsbeslissing en de daadwerkelijke ingebruikname van een productiecentrale vrij lang is, is het van belang dat indicatoren vijf tot zeven jaar vooruit inzicht geven in de elektriciteitsmarkt. Op die manier kan tijdig gesignaleerd worden of er problemen ontstaan in de voorzieningszekerheid.

Elektriciteit is volgens [3, p.15] vitaal voor personen, dieren, milieu, economie en het immateriële welbevinden van Nederland, omdat elektriciteit: • een essentiële, onmisbare voorziening vormt voor de samenleving. Uitval leidt snel tot een noodsituatie; • bij uitval op langere termijn maatschappelijk gezien onverantwoorde, schadelijke gevolgen heeft; • een onmisbare rol speelt bij incidentbeheersingsmaatregelen om de normale omstandigheden te waarborgen, dan wel om crises te beheersen. Verwoorden van vraag naar voorzieningszekerheid

De ernstige gevolgen die een verstoring van de elektriciteitsvoorziening kan hebben onderstreept het belang van een ongestoorde elektriciteitslevering. Voorkomen moet worden dat de overgang naar meer marktwerking in de elektriciteitssector leidt tot problemen in de voorziening van elektriciteit. Keuzes van elektriciteitsproductiebedrijven kunnen in een vrije markt anders zijn dan in een gereguleerde markt. Onder andere bestaat het gevaar dat onvoldoende geïnvesteerd wordt in het op peil houden van de productiecapaciteit, waardoor de voorzieningszekerheid in gevaar kan komen. Een belangrijke randvoorwaarde om dit op een marktconforme manier te kunnen ondervangen, is dat in de nieuwe marktstructuur de afnemer (of: de maatschappij) haar wensen met betrekking tot de voorzieningszekerheid zo concreet mogelijk formuleert. Belangrijk zijn (antwoorden op) vragen als welke uitvalduur nog acceptabel is voor de consument en welke uitvalduur beslist moet worden voorkomen. Inzicht in de ‘value of lost load’ (VOLL36) zou de productiesector informatie kunnen geven over de bereidheid van de consument te betalen voor de gevraagde voorzieningszekerheid. Op die manier kan marktwerking zorgen voor de afstemming tussen de gevraagde voorzieningszekerheid (waarvoor bereidheid bestaat te betalen) en de daarvoor benodigde investeringen in productiecapaciteit. Maar de afnemer moet haar gewenste mate van

36

De value of lost load is de waarde van niet-geleverde elektriciteit, of, met andere woorden, de schade die geleden wordt bij het niet geleverd krijgen van stroom. Die is gelijk aan de maximumprijs die afnemers bereid zijn te betalen voor stroomlevering op dat specifieke moment. Probleem is dat het heel moeilijk is de VOLL te bepalen. 18


voorzieningszekerheid wel eerst verwoorden en kenbaar maken voordat de elektriciteitsproducent daaraan kan beantwoorden. Wellicht kan een bepaalde minimumkwaliteit worden vastgesteld, waarboven voorzieningszekerheid gedifferentieerd per klant kan worden aangeboden.37 De minimumkwaliteit zou gebaseerd moeten zijn op de wensen van huishoudens. Zij zijn individueel niet goed in staat hun wensen kenbaar te maken en af te dwingen bij de elektriciteitsproducenten, maar vormen wel de grootste groep afnemers. In de volgende twee hoofdstukken zal ingegaan worden op respectievelijk de vormgeving van de (huidige) markt en op de vraag waarom de vrije markt aanleiding kan geven tot onvoldoende investeringen in productiecapaciteit.

37

Bij differentiatie is onder meer te denken aan de installatie van noodgenerators en het afsluiten van verschillende contractvormen (bijvoorbeeld afschakelbare contracten).

19



20

Vormgeving elektriciteitsmarkt

3

VORMGEVING ELEKTRICITEITSMARKT


In dit hoofdstuk zal antwoord gegeven worden Elektriciteitssysteem op de tweede deelvraag: Hoe is de huidige, geliberaliseerde elektriciteitsmarkt vormgegeven en in welke opzichten is de Aanbod vroegere markt (1989-1998) door de liberalisering veranderd? Begrip van de huidige marktstructuur is noodzakelijk om Afstemming geschikte indicatoren voor de voorzieningszekerheid te kunnen identificeren. Het ingaan op de transitie naar een Vraag geliberaliseerde elektriciteitsmarkt kan aanleiding geven tot het ontwikkelen van een (wellicht benodigde) vernieuwde kijk op het probleem en geeft inzicht in de huidige toepasbaarheid van vroeger gebruikte Gevolgen voor de samenleving indicatoren. In paragraaf 3.2 wordt eerst de Figuur 3-1: focus hoofdstuk 3 marktordening beschreven zoals die was vóór de liberalisering. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 ingegaan op knelpunten die zich destijds voordeden en wordt aangegeven wat de aanleiding is geweest voor liberalisering van de elektriciteitsmarkt. Paragraaf 3.4 behandelt de ordening van de huidige geliberaliseerde markt en gaat in op welke punten die verschilt van de elektriciteitsmarkt van voor 1998. In paragraaf 3.5 wordt afgesloten met conclusies uit hoofdstuk 3.

Opslag elektriciteit commercieel niet mogelijk

Voor overgegaan wordt tot een beschrijving van de ordening van de elektriciteitsmarkt, is het nuttig een aantal kenmerkende eigenschappen van elektriciteit te bespreken die maken dat de elektriciteitsmarkt in een aantal opzichten verschilt van markten in andere sectoren. Ten eerste is grootschalige opslag van elektriciteit commercieel gezien niet mogelijk, behalve in de vorm van waterkracht. Als vraag en aanbod niet met elkaar in evenwicht zijn, door een tekort (of overschot) van aangeboden elektriciteit, loopt de integriteit van het gehele systeem gevaar waardoor de kans op wijdverspreide uitval ontstaat. Omdat ook het netwerk geen opslagmogelijkheden biedt, betekent dit dat vraag en aanbod op elk moment met elkaar in evenwicht moeten zijn. Dit betekent dat de productieomvang aan de vraag moet worden aangepast en dat het noodzakelijk is om in de elektriciteitsproductie een zekere reservecapaciteit aan te houden om de voorzieningszekerheid te waarborgen. De reservecapaciteit is nodig voor het opvangen van storingen op de korte termijn (operationele reserve) en om in de toename van de elektriciteitsvraag op de langere termijn te kunnen voldoen (planningsreserve). Mocht de elektriciteitsvraag toch het aanbod dreigen te overtreffen, dan kan, via het afschakelen van deelnetten, op kunstmatige wijze het evenwicht gehandhaafd worden (wat tot grote schade kan leiden, zie ook paragraaf 2.3).

Geringe prijselasticiteit

Een andere bijzondere eigenschap van de elektriciteitssector is dat de korte termijn prijselasticiteit van de vraag naar elektriciteit extreem laag is. Dat betekent dat een verandering in de elektriciteitsprijs amper effect heeft op de vraag. Enerzijds wordt dat veroorzaakt doordat er nauwelijks gemakkelijk beschikbare substitutiemogelijkheden bestaan en anderzijds doordat, met uitzondering van de grootverbruikers, de overgrote meerderheid van de afnemers geen actuele prijsinformatie heeft om het vraaggedrag op

21



aan te passen. Het direct doorgeven van prijssignalen (real-time pricing) vindt in de praktijk niet plaats. De meeste consumenten, de kleinverbruikers, betalen een gecontracteerde kilowattuurprijs aan hun elektriciteitsleverancier en de elektriciteitsrekening, die een gemiddelde kilowattuurprijs over de gecontracteerde periode bevat (bij veel klanten wordt niet eens het tijdstip van het gebruik gemeten), wordt pas achteraf toegestuurd.38 [42] De consument heeft op deze manier geen idee van de ontwikkeling van de actuele elektriciteitsprijs en ondervindt geen prikkel om elektriciteitsverbruik te verschuiven van piekuren naar daluren. Waarschijnlijk is de waargenomen prijselasticiteit daarom lager dan de werkelijke prijselasticiteit van de vraag. [43, p.6] Daarnaast geldt dat ook voor de producenten de prijselasticiteit (van het aanbod) tijdens de piekvraag gering is op de korte termijn. [5] In een goed werkende markt leidt een toenemende vraag tot een geleidelijk toenemende marginale kostenfunctie (centrales worden ingezet in volgorde van oplopende marginale kosten, of short run marginal costs), maar als alle beschikbare opwekkingscapaciteit in gebruik is, is er geen marginale toename meer mogelijk op de korte termijn. Op dat moment is ook het aanbod van elektriciteit dus zeer inelastisch (op de korte termijn).

3.2 De elektriciteitsmarkt voor 1998 In deze paragraaf wordt de elektriciteitsmarkt beschreven zoals die bestond voordat sprake was van de introductie van marktwerking, eind jaren tachtig en begin jaren negentig. De Elektriciteitswet 198939 vormde destijds het wettelijk kader voor de marktordening en de gedachte overheerste dat het efficiënt was als het netbeheer en de productie of het netbeheer en de handel in één onderneming waren ondergebracht. [44, p.1] Aanbodgestuurd karakter, de Sep

De productie van elektriciteit werd landelijk door de Sep (Samenwerkende elektriciteitsproductiebedrijven) aangestuurd. De Sep bestond uit de vier bestaande producenten die elk een geografisch bepaald voorzieningsgebied bedienden, namelijk EZH (Elektriciteitsbedrijf Zuid-Holland), EPON (Elektriciteits-Productiemaatschappij Oost- en Noord Nederland), EPZ (Elektriciteits-Productiemaatschappij Zuid-Nederland) en UNA (Elektriciteitsproductiebedrijf Utrecht, Noord-Holland en Amsterdam). De coördinatie van de stroomvoorziening door de Sep betrof onder andere de technische dispatch (ervoor zorgen dat op elk moment voldoende stroom geproduceerd wordt), de economische dispatch (zorgen dat hiervoor steeds de goedkoopste centrales worden ingezet), de contracten voor import en export, de planning van nieuw te bouwen vermogen en het beheer van het koppel- en hoogspanningsnet. [45, p.245] De elektriciteitssector werkte via een planningsmechanisme waarin op basis van schattingen van ontwikkelingen aan de vraagzijde (voorspellingen van de energiebehoeften van huishoudens en bedrijven) en aan de aanbodzijde (planning van productiecapaciteit, voorgenomen investeringen) afstemming plaatsvond tussen vraag en aanbod. [46, p.10] De inschatting van de vraagontwikkeling in de elektriciteitsmarkt werd elke twee jaar in overleg met het Ministerie van Economische Zaken door de Sep gemaakt40 en zo kon, rekening houdend met het bestaande productiepark, afgeleid worden hoeveel capaciteit er moest worden bijgebouwd. Omdat er nauwelijks import uit het buitenland was, was het zaak om een flinke buffer aan reservecapaciteit achter de hand te hebben. Een overzichtelijke en betrouwbare werkwijze, waar het echter vrijwel ontbrak aan prikkels om efficiënter, zuiniger en innovatiever te werken. [47]

38

Ter indicatie: de elektriciteitsprijs voor consumenten in 2001 was 16,1 eurocent per kilowattuur (exclusief BTW). Voor het middensegment was dat 11,6 cent en voor grootverbruikers 6,75 cent per kilowattuur. [42]

39

Wet van 16 november 1989, houdende regelen met betrekking tot de opwekking, de invoer, het transport en de afzet van elektriciteit, aangeduid als Elektriciteitswet 1989.

40

Het elektriciteitsplan, art. 15 Elektriciteitswet 1989 22


Regionale monopolies voor distributiebedrijven

Elke regio in Nederland had een eigen distributiebedrijf dat verantwoordelijk was voor de levering van elektriciteit aan zijn klanten via het midden- en laagspanningsnet. Binnen de eigen regio beschikte het distributiebedrijf over een wettelijk verankerd monopolie waardoor andere leveringsbedrijven dan het lokale distributiebedrijf geen toegang hadden tot het netwerk. Binnen de regionale distributiebedrijven was de levering aan afnemers verticaal geïntegreerd met het eigendom en beheer van het betrokken midden- en laagspanningsnet. [48, p.16] Zowel de elektriciteitsproductiebedrijven als de distributiebedrijven waren in publieke handen, de aandeelhouders waren gemeenten en provincies.

Afnemers

De afnemers van stroom werden in de Elektriciteitswet 1989 in drie categorieën opgedeeld: kleinverbruikers, grootverbruikers en bijzondere grootverbruikers. De kleinverbruikers en grootverbruikers waren voor hun stroominkoop gebonden aan het regionale distributiebedrijf. De Elektriciteitswet 1989 maakte het mogelijk voor distributiebedrijven hun stroom in te kopen bij een zelf te kiezen elektriciteitsproducent en voor bijzondere grootverbruikers (ongeveer tien afnemers met een jaarverbruik van minimaal twintig gigawattuur) hun stroom in te kopen bij een zelf te kiezen distributiebedrijf, het zogeheten ‘horizontaal winkelen’.41 Maar vanwege de centrale aansturing van de elektriciteitsproductie door de Sep en het op centraal niveau ‘poolen’ van elektriciteit waren er weinig mogelijkheden tot differentiatie, waren de prijsverschillen tussen productiebedrijven minimaal en was het voor distributiebedrijven en bijzondere grootverbruikers niet tot nauwelijks interessant om van producent te wisselen. [49] Daarnaast beschikten de bijzondere grootverbruikers – in tegenstelling tot de distributiebedrijven – over de mogelijkheid zelf stroom te importeren (artikel 47 Elektriciteitswet). Maar door de ondoorzichtige tarifering van de transportkosten werd hiervan slechts beperkt gebruikgemaakt. [45, p.246]

Cost-plus beginsel

Een belangrijk economisch uitgangspunt in de structuur van de sector vormde het costplus beginsel. Dit hield in dat alle integrale kosten van de infrastructuur en de volledige exploitatiekosten van de dienst van stroomlevering de basis vormden voor de tarieven die aan de afnemer in rekening gebracht mochten worden. De kosten voor aansluitingen op onrendabele locaties werden omgeslagen over alle afnemers. De door de sector voorgestelde Maximum Eindverbruikerstarieven werden jaarlijks door het Ministerie van Economische Zaken vastgesteld. Dit beginsel betekende dat over verkeerde en/of onrendabele investeringsbeslissingen geen verantwoording afgelegd hoefde te worden. De rekening kon automatisch naar de afnemer worden doorgestuurd. Het cost-plus beginsel zorgde er dus voor dat de kapitaalverschaffers bij de bouw van nieuwe centrales (al dan niet rendabel) verzekerd waren van een behoorlijk rendement op het geïnvesteerd kapitaal. [45, p. 246] Wat voorzieningszekerheid betreft had dit positieve gevolgen, want er werd voldoende geïnvesteerd in productiecapaciteit. Er was sprake van onrendabele overcapaciteit.

3.3 Knelpunten op de elektriciteitsmarkt voor 1998 In deze paragraaf worden knelpunten beschreven die optraden in de door de Elektriciteitswet 1989 voorgeschreven marktordening, mede gebaseerd op [48] en [45]. In de toenmalige ordening werd weinig ruimte geboden voor marktwerking en dat leidde tot een aantal problemen die aanleiding gaven tot (gefaseerde) vrijmaking van de markt als beleidsmatig antwoord. Weinig prikkels tot efficiëntie

Door het cost-plus beginsel was de elektriciteitssector, niet gehinderd door enige vorm van concurrentie, weinig kostenbewust. Er gingen nauwelijks prikkels tot (productieve) efficiëntie uit. Omdat alle gemaakte kosten, mits deze een redelijke basis hadden, in de

41

Art. 13.1 en 13.2 Elektriciteitswet 1989

23



prijzen konden worden doorberekend aan de eindafnemer, was er nauwelijks een stimulans om de kosten te drukken. [44, p.76] De sector kon bijna elke investering rechtvaardigen met een beroep op voorzieningszekerheid of brandstofdiversificatie. [45, p. 248] Monopoliebedrijven zoals die in de energiemarkt voor 1998 bestonden, zagen niet altijd de noodzaak zich ten gunste van de consument te gedragen in hun prijsstelling en bij het leveren van kwaliteit of het verlenen van service, omdat ze daartoe niet gedwongen werden door de dreiging van concurrentie en het risico van faillissement. [46, p.4] Weinig afstemming tussen productie en wensen van afnemers

Omdat de eindverbruikers geen direct contact hadden met de producenten, verenigd in de Sep, konden ze hen niet duidelijk aanspreken op de kosten en de prijs van stroom. Andersom gold dat het de elektriciteitsproducenten wettelijk niet was toegestaan direct elektriciteit te leveren aan eindverbruikers en was het voor de Sep lastig inzicht te verkrijgen in en in te spelen op de wensen van de afnemers. Signalen uit de markt klonken door het ontbreken van wederzijds contact onvoldoende door in de centraal opgestelde planning van de Sep. [50, p.107] De tussenschakel, de distributiebedrijven, hadden geen zeggenschap over het grootste deel van de kosten, omdat de investeringsbeslissingen voornamelijk bij de Sep lagen. De Sep was wettelijk verantwoordelijk voor de planning van productiecapaciteit en het waarborgen van de voorzieningszekerheid en de distributiebedrijven hadden de taak de markt te bedienen. Deze scheiding van taken leidde tot een spanningsveld. [50, p.107] [51] De evaluatie van de Elektriciteitswet 1989 wees dan ook uit dat meer betrokkenheid van distributiebedrijven bij de totstandkoming van nieuw vermogen gewenst was.

Overmatige groei van decentraal vermogen

Met de opkomst van zogenaamde warmtekrachtkoppeling42 (WKK) werd het rendabel om decentraal stroom op te wekken. Vooral (bijzondere) grootverbruikers plaatsten begin jaren negentig, inspelend op hun grote warmtebehoefte, steeds grotere decentrale eenheden. De distributiebedrijven, die volgens de Elektriciteitswet 1989 (art. 3.1) geen eigen productiecapaciteit mochten bezitten43, gingen joint ventures aan met industriële partners om op die manier de benodigde toestemming van de Sep te omzeilen. Door de verplichte scheiding tussen productie- en distributiebedrijven waren distributiebedrijven weinig betrokken bij de centrale planning en voelden zij zich er daardoor ook minder verantwoordelijk voor. [48, p.19] Mede door de tariefstructuur44 (aantrekkelijke terugleververgoedingen) en het subsidiebeleid nam de hoeveelheid opgesteld decentraal vermogen sterk toe. In Nederland werd tot 1997 naast de 14.000 megawatt aan centraal vermogen ongeveer 4200 megawatt aan decentraal vermogen opgesteld. [45, p.247] Het gevolg van de verplichte scheiding tussen productie- en distributiebedrijven en de aantrekkelijke terugleververgoedingen voor decentraal opgewekte elektriciteit was dat distributiebedrijven (los van de centrale planning) investeerden in decentraal vermogen, zonder dat tussen centraal en decentraal een optimale afweging plaatsvond. [50] Een groot deel van het basislastvermogen werd nu geleverd door decentrale opwekking. Als gevolg van de prikkels voor de opwekking van decentrale elektriciteit ontstond een grotere overcapaciteit aan productievermogen dan vanuit het oogpunt van voorzieningszekerheid noodzakelijk was. De gemiddelde benuttingsfactor van de landelijke centrales daalde, waardoor de vaste kosten van het centrale productiepark per kilowattuur stegen. Deze kosten werden doorberekend aan de eindafnemer en dreven zo de kilowattuurprijs

42

De koppeling van warmte en kracht betekent in de praktijk de gelijktijdige productie van meestal stoom (warmte) en elektriciteit (kracht), bedoeld om energie te besparen. Met een turbine, aangedreven door de verbranding van aardgas, wordt in een alternator elektriciteit opgewekt. De restwarmte wordt gerecupereerd voor ruimteverwarming of om bijvoorbeeld stoom te maken, een veel gebruikte energiedrager in de chemische industrie.

43

Opwekking door distributiebedrijven boven de 25 megawatt was wettelijk gebonden aan toestemming van de Sep (Elektriciteitswet 1989, art. 40.1)

44

Artikel 41 en 42 van de Elektriciteitswet 1989 stelde dat alle door warmtekracht opgewekte en aan het net teruggeleverde stroom door distributiebedrijven afgenomen diende te worden tegen een vergoeding op basis van ‘uitgespaarde kosten’, gekoppeld aan de kosten van centraal opgewekte stroom. 24


omhoog. Maar, zoals vermeld in voetnoot 44, was de hoogte van de terugleververgoeding voor decentraal opgewekte elektriciteit gekoppeld aan de kosten van centraal opgewekte stroom, waardoor de bouw van nieuwe decentrale eenheden extra aantrekkelijk werd; het proces versterkte zichzelf. Naast de enorme, kostbare overcapaciteit aan productievermogen die op deze manier ontstond, leidde de groei van decentrale productie tot een bijkomend (technisch) afstemmingsprobleem, omdat de Sep alleen over bevoegdheden beschikte ten aanzien van de centrale stroomvoorziening en de decentrale producenten dus niet kon aansturen. [51] De regelbaarheid van het centrale productiepark kwam in het geding.45 Om de groei van decentraal vermogen te beperken, is er tijdelijk een ‘moratorium’ geweest op de bouw van nieuwe warmtekrachtkoppelingen. Onvoldoende stimulering van duurzame elektriciteitsproductie

Mede naar aanleiding van het in 1990 gepubliceerde rapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) [52] drong in de jaren negentig in Nederland het besef door dat ontwikkeling van duurzaam vermogen en beperking van de energievraag nodig waren om mogelijke klimaatveranderingen te beperken. De Elektriciteitswet 1989 bood te weinig aanknopingspunten om duurzame elektriciteitsproductie voldoende te kunnen stimuleren.

Aanleiding voor liberalisering

In [48, p.21] wordt als belangrijkste aanleiding voor de keuze van marktwerking als beleidsmatig antwoord op de gesignaleerde knelpunten in de elektriciteitsmarkt het voorstel van de Europese Commissie uit 1992 voor een Europese elektriciteitsrichtlijn gegeven. Deze richtlijn [53] had tot doel de elektriciteitssector in Europa te liberaliseren, wat zou leiden tot lagere elektriciteitsprijzen die vervolgens zouden helpen bij het versterken van de concurrentiepositie van Europa. In het door het eerste kabinet-Kok opgestelde maatregelenpakket ‘Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit’ [54] was de strekking dat de introductie van meer marktwerking in voorheen door de overheid beheerste sectoren, leidt tot meer concurrentie, hetgeen uiteindelijk resulteert in efficiëntere en klantgerichtere organisaties, die beter inspelen op de wensen van de consumenten. [48, p.22] In [10, p.4] wordt als doel gegeven dat klanten, zowel de bedrijven als de consumenten, beter worden bediend: betere kwaliteit en service tegen verhoudingsgewijs lagere prijzen. In [9, p. 19] staat dat de invoering van de nieuwe marktordening volgens de Regering zou leiden tot een lager tarief voor de afnemers (exclusief heffingen), een grotere kostenefficiëntie bij energiebedrijven, meer innovatie en een betere kwaliteit van de dienstverlening. In [55] stelt de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken Wijn: “Een betere prijs-kwaliteitverhouding, optimale dienstverlening, innovatief dienstenaanbod: dé redenen waarom ook ik álle afnemers van gas en elektriciteit keuzevrijheid wil geven.” Daarnaast is in de literatuur veel te vinden over algemene motieven om meer marktwerking in te voeren, zie bijvoorbeeld [56] en [46]. 46 Samenvattend staan in figuur 3-2 de beoogde resultaten van marktwerking (zoals onderkend in [48]) schematisch weergegeven.

45

Om adequaat op een plotselinge verhoging van de elektriciteitsvraag te kunnen reageren moeten voldoende centrales draaien. Deze kunnen dan snel opgeregeld worden (een ‘koude start’ duurt voor de meeste centrales veel te lang). Voor dit regelen is dus voldoende basislastvermogen nodig. Juist dit vermogen was in toenemende mate afkomstig van de industriële opwekkers, die niet in het landelijke systeem voor de technische dispatch meedraaiden en daarom niet direct aanstuurbaar waren. [45, pp. 247-248]

46

In [56, pp.316-320] worden vier motieven aangegeven voor invoering van marktwerking: het wegnemen van welvaartsverliezen die ontstaan door monopoloïde prijsvorming, het bevorderen van de dynamische efficiëntie, het versterken van de internationale concurrentiepositie en het verbeteren van de werking van de publieke regulering. In [46, p.5] wordt gesteld dat de introductie van marktwerking kan leiden tot meer allocatieve efficiëntie (prijs wordt gestuurd door marginale kosten), kostenefficiëntie (productie op het laagst mogelijke kostenniveau) en dynamische efficiëntie (innoveren) die leiden tot lagere prijzen, lagere kosten en hogere productiviteit.

25



Lager tarief voor afnemers (exclusief heffingen)

Vrije toetreding aanbieders

Grotere kostenefficiëntie energiebedrijven (vermindering onrendabele overcapaciteit) Meer concurrentie Meer innovatie Keuzevrijheid voor afnemers Betere kwaliteit dienstverlening

Figuur 3-2: beoogde gevolgen van marktwerking [48, p.74] Met betrekking tot waarborging van de voorzieningszekerheid, is in deze scriptie onder meer de grotere kostenefficiëntie door vermindering van onrendabele overcapaciteit van belang. In een goed werkende markt zullen productiebedrijven een aanzienlijke buffer achter de hand houden om hun klanten altijd van elektriciteit te kunnen voorzien, maar ‘echte’ overcapaciteit zullen ze tot het uiterste vermijden. De bepalende factor hierbij is de prijsvorming. Hoge (piek)prijzen leiden tot toenemende investeringen. Er bestaat echter geen eenduidig antwoord op de vraag over hoeveel reservecapaciteit het systeem moet beschikken. Doorgaans wordt 18 tot 25 procent van de totale opwekkingscapaciteit aangehouden, afhankelijk van de omvang van het systeem, de transportcapaciteit en de brandstoffeninzet. [57]

3.4 Ordening huidige, geliberaliseerde elektriciteitsmarkt Keuzevrijheid voor afnemers

Zoals in voetnoot 9 reeds vermeld, werden vóór de vrijmaking van de markt afnemers vaak betiteld als ‘aansluitingen’ of ‘verbruikers’. Met de liberalisering heeft het begrip ‘klant’ zijn intrede gedaan in de sector. Klantvriendelijkheid, efficiëntie en servicegerichtheid staan tegenwoordig centraal in de bedrijfsvoering van energiebedrijven. In de vrije elektriciteitsmarkt mogen afnemers zelf kiezen bij welke leverancier of tussenpersoon en tegen welke voorwaarden zij elektriciteit willen kopen. De markt in Nederland is momenteel voor zestig procent geopend en gaat, als alles volgens plan verloopt, per 1 juli 2004 volledig open.47 [58], [59], [60], [61] Dan krijgen, als laatste groep, de kleinverbruikers keuzevrijheid in het kiezen van hun leverancier. Zij bestaan uit ongeveer zeven miljoen huishoudens en kleine bedrijven en vertegenwoordigen ongeveer 39 procent van de markt. Vanaf 1999 hebben grootverbruikers met een jaarverbruik van meer dan twee megawatt keuzevrijheid gekregen. Dat zijn circa 650 bedrijven die gezamenlijk ongeveer een derde van de elektriciteitsmarkt beslaan. Sinds 1 januari 2002 is het middensegment vrij (circa 28 procent van de markt). In deze zakelijke markt is op 1 januari 2002 dertig procent van de

47

Het Platform Versnelling Energieliberalisering adviseerde in april 2002 de minister om de markt voor kleinverbruikers versneld te openen per 1 oktober 2003. [58] Demissionair staatssecretaris Wijn van Economische Zaken maakte in november 2002 aan de Tweede Kamer bekend de elektriciteitsmarkt voor kleinverbruikers te openen per 1 januari 2004. [59] Vervolgens is een commissie ingesteld onder leiding van oud-staatssecretaris van EZ, Yvonne van Rooy, die onderzoekt of de volledige liberalisering van de stroommarkt per 1 januari 2004 verantwoord is. [60] Dat heeft onder meer betrekking op de falende facturering bij het middensegment. Inmiddels heeft de nieuwe minister van Economische Zaken, Brinkhorst, vooruitlopend op het definitieve advies van deze commissie besloten de markt voor kleingebruikers per 1 juli 2004 vrij te geven. [61] 26


64.000 vrije elektriciteitsklanten van energieleverancier gewisseld. [62] Sinds 1 juli 2001 werd de markt voor groene stroom vrijgegeven voor alle klanten.48 Van de 1,3 miljoen klanten die voor groene energie hebben gekozen (twintig procent van de huishoudens), is rond de zeven procent overgegaan op een andere leverancier. [63] Unbundling

Het is volgens de Elektriciteitswet 1998 verboden dat een producent of leverancier tevens de functie van netbeheerder vervult.49 De Elektriciteitswet 1998, die de basis vormt voor de huidige marktordening, voorziet op deze manier in de verticale scheiding tussen transport van elektriciteit en de opwekking en levering ervan (‘unbundling’). Wel is het toegestaan productie en levering te combineren binnen één onderneming. De elektriciteitsproductiebedrijven, die destijds in de vorm van de Sep beheerder waren van het hoogspanningsnet, hebben TenneT als landelijk netbeheerder aangewezen. De distributiebedrijven hebben onafhankelijke netbeheerders aangewezen en zijn vervolgens gesplitst in netwerkbedrijven en leveringsbedrijven. De regionale netbeheerders zijn niet alleen administratief, maar ook juridisch gescheiden van de leverancier, al mogen zij wel deel uitmaken van hetzelfde moederconcern. Om misbruik van monopolieposities van de netbeheerders te voorkomen, reguleert toezichthouder DTe de tarieven die de netbeheerders in rekening mogen brengen aan klanten. De DTe bepaalt welke prijs de netbeheerder mag rekenen voor zijn diensten.50

Productie

Met de introductie van marktwerking in de elektriciteitssector is de besluitvorming over nieuw te bouwen centrales grondig veranderd. Het hechte verbond tussen de vier grote regionale productiemaatschappijen, de Sep, hield in 2001 op te bestaan. In de Elektriciteitswet 1998, gevolgd door de Overgangswet Elektriciteitsproductiesector (OEPS), zijn de nieuwe verhoudingen vastgelegd. De productie van elektriciteit wordt helemaal aan de markt overgelaten.51 De Elektriciteitswet 1989 schreef nog voor dat productiebedrijven minstens 2500 megawatt elektrisch vermogen moesten hebben52, dat ze de elektriciteit verplicht moesten ‘poolen’ (in de landelijke dispatch mee moesten laten draaien) en dat ze een bepaalde vorm van leveringszekerheid moesten kunnen garanderen. Deze bepalingen zijn in de nieuwe structuur vervallen. Een gevolg hiervan is onder andere dat Independent Power Producers (IPP, zoals de industriële warmtekrachteenheden) zelfstandig stroom kunnen aanbieden en verkopen. Ze concurreren in de markt met alle aanbieders. Elektriciteitsproducenten kunnen in de huidige situatie naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en uit bedrijf nemen. Twijfel bestaat over de vraag in hoeverre de markt zorgt voor voldoende reservecapaciteit om de voorzieningszekerheid te kunnen waarborgen. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op mechanismen die hierop betrekking hebben. Producenten die momenteel op de Nederlandse markt actief zijn, zijn Electrabel (die het voormalige EPON heeft overgenomen), Essent (EPZ), E.ON Benelux (die het voormalige EZH heeft ingelijfd) en Nuon (die in februari 2003 bekendmaakte de in Nederland staande centrales van Reliant Energy Europe, daarvoor behorend tot UNA, over te willen nemen). In paragraaf 3.5 staan in een figuur de vijf grootste elektriciteitsproducenten met bijbehorende productiecapaciteit weergegeven.

Bakstenen

Vóór sprake was van liberalisering van de elektriciteitsmarkt, hebben de productiebedrijven, verenigd in de Sep, in nauwe samenspraak met de overheid nietmarktconforme investeringen gedaan, die in geliberaliseerde markt niet kunnen worden terugverdiend.53 De overheid komt hierin tegemoet en er is in een wijziging van de 48

Zie voor een korte toelichting op groene stroom binnen de elektriciteitsmarkt bijlage 1

49

Artikel 11.1 Elektriciteitswet 1998

50

Zie paragraaf 2.2 en voetnoot 23

51

De sector blijft uiteraard gebonden aan algemene voorwaarden van ruimtelijke ordening en milieu

52

Artikel 4.1 Elektriciteitswet 1989

53

Deze zogenaamde ‘bakstenen’ omvatten de kosten van de stadsverwarmingsprojecten, de kolenvergasser van Demkolec en vijf langlopende contracten met Duitse, Franse en Noorse leveranciers van gas en stroom.

27



Overgangswet elektriciteitsproductiesector onder meer geregeld dat de financiering van de tegemoetkoming aan de elektriciteitsproductiesector uit de algemene middelen wordt gefinancierd.54 [64] Transport

De onafhankelijke beheerder van het landelijk hoogspanningsnet, TenneT, is sinds oktober 2001 volledig in handen van de rijksoverheid en productiebedrijven zijn sindsdien niet langer betrokken bij het beheer van het landelijke net. [65] TenneT vervult in Nederland de rol van Transmission System Operator (TSO) en is op grond van de Elektriciteitswet 1998 verantwoordelijk voor het continu handhaven van de energiebalans. Om dat te kunnen doen is in januari 2001 een nieuw systeem van ‘programmaverantwoordelijkheid’ ingevoerd, waarbij de gebruikers van het net iedere dag moeten melden hoeveel transportcapaciteit zij de volgende dag per kwartier denken nodig te hebben. Daarnaast verzorgt TenneT de interconnectie met buitenlandse netten en veilt dochtermaatschappij TSO Auction de beschikbare importcapaciteit, deels per dag, maand en jaar. Tot slot is TenneT ook eigenaar van de spotmarkt voor elektriciteitshandel, de Amsterdam Power Exchange (APX), en van Groen Certificaten Beheer (GCB), de instantie die certificaten van echtheid uitreikt aan marktpartijen die groene stroom produceren, verhandelen en leveren.55 De regionale netbeheerders hebben tot taak aansluitingen voor klanten te maken en het transport van elektriciteit te verzorgen. De netbeheerders zijn in Nederland wel onderdeel van hetzelfde concern als waartoe de traditionele leveranciers behoorden, maar zijn juridisch en qua bedrijfsvoering van hen afgescheiden (unbundling). Ze zijn onafhankelijk om eerlijk toegang voor derden te garanderen. [66] Omdat de netten in Nederland (natuurlijke) monopolies vormen, bezitten netwerkbeheerders een monopoliepositie en zijn wettelijke regels van kracht ten aanzien van het beheer van de netten en de toegang daartoe. De huidige weten regelgeving richt zich onder meer op het zorgen voor voldoende transportcapaciteit van het net en de netveiligheid. Ten aanzien van de betrouwbaarheid van de netten (leveringszekerheid) ligt de eindverantwoordelijkheid bij de netbeheerders. DTe is verantwoordelijk voor een reguleringssysteem dat de netbeheerders in staat stelt om deze verantwoordelijkheid waar te maken, rekeninghoudend met aspecten zoals kosten en kwaliteit. DTe ziet er vervolgens op toe dat de netbeheerder de betrouwbaarheid van zijn netten waarborgt. [67] Naast tariefregulering houdt de DTe ook toezicht op eerlijke toegang voor alle marktpartijen tot de netten. Er is sprake van gereguleerde toegang, ‘regulated third party access’. Privatisering van leveringsbedrijven stuit in de politiek doorgaans op weinig bezwaar, maar dat ligt bij privatisering van netbeheerders anders. Het juridisch eigendom van het netwerk is en blijft in de huidige marktordening in publieke handen, maar het economisch vruchtgebruik kan momenteel via minderheidsparticipatie (49 procent) bij private partijen worden ondergebracht.56 [48, p.32] De drie grootste netbeheerders zijn Continuon Netbeheer (wat onder moederconcern Nuon valt, heeft 2,6 miljoen aansluitingen), Essent Netwerk (vier BV’s met in totaal 2,4 miljoen aansluitingen) en E-NetBeheer (vijf BV’s met in totaal 1,3 miljoen aansluitingen). [68]

Levering

Energieleveranciers zijn het administratieve en commerciële aanspreekpunt voor de klant. Zij zijn degene die het product elektriciteit levert en afrekent. Sinds september 2002 is de privatisering van distributiebedrijven tot 2004 stilgezet. Enkele ‘traditionele’ energieleveranciers zijn Essent, ENECO, Nuon en Delta maar er zijn veel nieuwkomers toegetreden, waaronder ‘dotcombedrijven’ en buitenlandse partijen.

Oplossing van knelpunten voor 1998

Met de introductie van meer marktwerking werd onder meer beoogd tegemoet te komen aan de in de vorige paragraaf genoemde knelpunten die ontstonden onder invloed van de Elektriciteitswet 1989. Wat betreft het eerstgenoemde knelpunt, het ontbreken van

54

Zie onder meer [64]

55

Zie voor verdere uitleg van groene stroom en GCB bijlage 1

56

Eventuele toekomstige meerderheidsprivatisering hangt af van een evaluatie in 2004. 28


voldoende prikkels tot efficiëntie, zijn door het openstellen van de markt aan andere aanbieders, door het (gefaseerd) invoeren van keuzevrijheid en door de overgang naar een stelsel van marktconforme tarieven, aanbieders gedwongen te concurreren en daardoor ook efficiënter te werken. Het cost-plus beginsel is in de nieuwe structuur volledig afgeschaft en er zijn prikkels tot efficiëntie ontstaan. Het tweede genoemde knelpunt (weinig afstemming tussen productie en wensen van afnemers) is ondervangen doordat de introductie van een marktgerichter systeem meer mogelijkheden biedt aan behoeften die zich onder eindverbruikers ontwikkelen. In het systeem van vrije markt kunnen marktpartijen zich specialiseren in bepaalde marktsegmenten. Er is ruimte voor een meer klantgerichte differentiatie.57 Bovendien kunnen afnemers uiteindelijk overstappen naar die leverancier, die het beste op hun wensen afgestemde product en service levert. De overmatige groei van decentraal vermogen (derde genoemde knelpunt) wordt beter afgestemd op de totale productie doordat in de vrije markt alle aanbieders met elkaar concurreren (centraal en decentraal, nationaal en internationaal, groot en klein). Vraag en aanbod bepalen nu hoeveel elektriciteit decentraal wordt opgewekt en distributiebedrijven zijn niet meer verplicht teruggeleverde stroom af te nemen tegen een vaste prijs.58 Wel is het zo dat de overheid door WKK opgewekte stroom subsidieert, zodat het in de markt kan concurreren met centraal opgewekte stroom.59 Overigens zijn exploitanten van WKK vrij in het aangaan van partnershiprelaties met elektriciteits- en/of productiebedrijven. Ook de particuliere WKK-exploitant heeft dus meer opties en is niet langer aan één partner (het regionale distributiebedrijf) gebonden. Wat betreft het laatst genoemde knelpunt (onvoldoende stimulering van duurzame energie) wordt reeds in de Derde Energienota onderkend dat er een spanning bestaat tussen marktwerking en duurzaamheid. Duurzame elektriciteitsopwekking kan wel tot ontwikkeling komen, maar extra maatregelen zijn hierbij nodig. [50, p.123] De ontwikkeling van duurzame energie verdient ook in de geliberaliseerde markt extra aandacht. Te denken valt aan de al eerder genoemde vrijstelling van de Regulerende Energie Belasting op groene stroom en de subsidie op WKK-stroom.

3.5 Conclusie De tweede deelvraag die in dit hoofdstuk beantwoord is, luidde: Hoe is de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt vormgegeven en in welke opzichten is de vroegere markt (1989-1998) door de liberalisering veranderd?

57

Te denken is bijvoorbeeld aan het afnemen van groene stroom en het feit dat grote afnemers soms genoegen nemen met een lagere leveringszekerheid.

58

Op dit moment wordt nog een uitzondering gemaakt voor WKK-stroom die opgewekt wordt door gebonden afnemers.

59

Onder andere subsidieert de overheid momenteel WKK-stroom met een bedrag van 0,57 eurocent per kilowattuur en stelt het WKK-stroom vrij van de Regulerende Energie Belasting (REB).

29




De huidige marktordening is veranderd van een sterk aanbodgestuurde naar een meer vraaggestuurde markt. Afstemming tussen vraag en aanbod vindt niet meer plaats op basis van een planning, maar via contracten. Verder is de productie vrij, is er concurrentie op het netwerk, houdt de DTe onafhankelijk toezicht, zijn distributiebedrijven gesplitst in een netwerkbedrijf en een leveringsbedrijf, is TenneT als landelijk netbeheerder aangewezen en zijn partijen, met uitzondering van de kleinverbruikers die ‘grijze’ stroom afnemen, vrij in hun keuze van energieleverancier.


Doordat de marktordening is veranderd van een sterk aanbodgestuurde naar een meer vraaggestuurde markt, is het belangrijk ook indicatoren voor de voorzieningszekerheid te identificeren die gericht zijn op de vraagzijde van de markt en op de afstemming tussen vraag en aanbod. Een monitorsysteem dat alleen gericht is op het aanbod volstaat niet meer. Het in deze scriptie gehanteerde analytische model voldoet aan de eis dat ook de vraagzijde en de afstemming tussen vraag en aanbod belicht worden in de monitoring.

Enige statistieken na liberalisering van de elektriciteitsmarkt

In de figuren 3-2 en 3-3 staan respectievelijk de herkomst van de opgewekte elektriciteit in Nederland en de vijf grootste elektriciteitsproducenten met hun opgesteld vermogen. [69] Het Centraal Bureau voor de Statistiek meldt dat in 2002 in Nederland ruim 108,5 TWh elektriciteit verbruikt is. Dat is ruim één procent meer dan in 2001. In de drie daaraan voorafgaande jaren was de stijging gemiddeld 2,5 procent per jaar.60 [70] De elektriciteit werd in 2002 voor 58 procent geleverd door elektriciteitscentrales, voor 27 procent door decentrale warmtekrachtinstallaties en voor 15 procent door de import van elektriciteit. Daarmee is de import twee achtereenvolgende jaren gedaald. Deze ontwikkeling staat in contrast met de jaren daarvoor. In de periode van 1998 tot en met 2000 nam de import van elektriciteit met zestig procent sterk toe als gevolg van de liberalisering van de energiemarkt. [71]

Nucleair

WKK e.a.

3%

27 %

55 %

DELTA Nutsbedrijven

715 1770

E.ON Benelux

3797

Electrabel

15 %

4294

NUON

4700

Essent Productie

Thermisch (gas en kolen)

Importsaldo 0

1000

2000

3000

4000

5000 MW

Figuur 3-3: herkomst Nederlandse elektriciteit

Figuur 3-4: top-5 Nederlandse elektriciteitsproducenten

Bron: [69]61

Bron: [69]62

60

Ter vergelijking: in het onlangs door TenneT uitgebrachte Capaciteitsplan voor de periode 2003-2009 wordt gerekend op een jaarlijkse groei van de elektriciteitsbehoefte van 2,6 procent voor het referentiescenario. Als alternatief is ook een scenario ontwikkeld waarin is uitgegaan van een halvering van de groei. [70]

61

De percentages zijn deels aangepast op basis van het persbericht van het CBS [71].

62

Naar aanleiding van de geplande overname van de centrales van Reliant Energy door NUON (februari 2003) is de capaciteit van deze centrales meegenomen in de capaciteit van NUON. 30


4

PROBLEMEN MET DE VOORZIENINGSZEKERHEID


In dit hoofdstuk wordt de derde deelvraag Elektriciteitssysteem behandeld: wat zijn in de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt (mogelijke) problemen en Aanbod ontwikkelingen met betrekking tot de voorzieningszekerheid? Centraal staat de vraag of de vrije markt in staat is om uit zichzelf een Afstemming voldoende mate van voorzieningszekerheid te realiseren. Met andere woorden: kan van een vrije markt verwacht worden dat zij continu voldoende investeert in productiecapaciteit? Met ‘voldoende’ Vraag wordt die mate bedoeld waarbij de kans op elektriciteitstekorten en de resulterende uitval dicht bij het maatschappelijk optimum liggen. Het maatschappelijke optimum is bereikt als extra Gevolgen voor de samenleving investeringen in voorzieningszekerheid niet meer opwegen tegen de daaruit voortvloeiende Figuur 4-1: focus hoofdstuk 4 uitgespaarde (maatschappelijke) kosten van stroomuitval. Een voorzieningszekerheid van honderd procent is maatschappelijk niet wenselijk (als het überhaupt mogelijk zou zijn), vanwege de enorme kosten die dit met zich meebrengt.63

Volatiele prijzen en kans op uitval

In de huidige markt krijgen producenten betaald voor elektriciteit die ze daadwerkelijk leveren aan afnemers. Ongebruikte (over)capaciteit levert geen inkomsten (alhoewel het wel bijdraagt aan een betrouwbare elektriciteitsvoorziening64). Het is dus aannemelijk dat producenten ongebruikte capaciteit afstoten, omdat het slechts kosten met zich meebrengt. Dat betekent dat binnen enkele jaren een tekort aan productiecapaciteit zou kunnen ontstaan. [31] Daarnaast vormen de in paragraaf 3.1 genoemde eigenschappen van elektriciteitssystemen een belangrijke handicap in de werking van de markt. In ‘normale’ markten leiden hogere prijzen tot een afname van de vraag, maar door de zeer inelastische elektriciteitsvraag wordt in de elektriciteitsmarkt (op de korte termijn) nauwelijks gereageerd op prijsstijgingen. Het overstappen van consumenten op andere producten (substitutie) waardoor de vraag ook zou kunnen afnemen, is evenzeer onwerkzaam, omdat geen substituut voorhanden is. Het uitstellen van de levering van het product ten slotte, is door de technische eisen die het netwerk stelt ook niet mogelijk in de elektriciteitsmarkt. De specifieke kenmerken van elektriciteit zorgen er dus voor dat enkele mechanismen die helpen bij de afstemming tussen vraag en aanbod niet beschikbaar zijn in de elektriciteitsmarkt. Dat heeft tot gevolg dat elektriciteitsprijzen enorm kunnen fluctueren. Er is geen bufferende werking om prijsschommelingen als gevolg van vraagveranderingen te kunnen dempen. Zeker ten tijde van piekvraag, als naast de vraagcurve ook de aanbodcurve een stijl verloop heeft (inelastisch is), leidt een kleine verandering in de vraag tot grote schommelingen in de prijs. Daarnaast bestaat in deze situatie de kans dat de aanbodcurve en de vraagcurve elkaar in het geheel niet meer snijden: er is simpelweg niet genoeg opwekkingscapaciteit beschikbaar om aan de vraag te voldoen. Doordat

63

Anderzijds is het ook zo dat de (maatschappelijke) kosten van uitval erg hoog zijn, zie paragraaf 2.3. Des te meer reden om inzicht te verkrijgen in de gestelde vragen.

64

Op de visie van voorzieningszekerheid als publiek goed wordt in paragraaf 4.4 dieper ingegaan.

31



economische afstemmingsmechanismen niet of nauwelijks werken, moeten in dat geval vraag en aanbod op technische manier met elkaar in evenwicht worden gebracht. Dat betekent afschakeling van afnemers (om de vraag kunstmatig te verkleinen) en dus uitval van de stroomvoorziening in bepaalde gebieden. Energy-only market

Een elektriciteitsmarkt waarin de (verwachte) prijs van elektriciteit de enige prikkel is om te investeren in capaciteit, wordt aangeduid als een ‘energy-only market’. De Nederlandse elektriciteitsmarkt is zo’n markt, evenals een aantal andere Europese elektriciteitsmarkten. Deze systemen vertrouwen erop dat de markt zelf de prikkel tot investeren levert. Er is geen extra prikkel ingebouwd om investeringen in productiecapaciteit te stimuleren, bijvoorbeeld in de vorm van ‘capacity payments’ (betalingen aan producenten voor beschikbare productiecapaciteit, toegepast in Spanje en een aantal Zuid-Amerikaanse landen) [72] of ‘capacity requirements’ (het verplicht aanhouden van reservecapaciteit, toegepast in sommige markten in de Verenigde Staten) [73]. Dit hoofdstuk vormt hoofdzakelijk een samenvatting van [30] en [43], waarin de vraag of geliberaliseerde elektriciteitsmarkten voldoende productiecapaciteit (blijven) behouden centraal staat. Allereerst laat paragraaf 4.2 zien dat, ondanks genoemde problemen, een goed werkende markt in theorie kan leiden tot voldoende investeringen in productiecapaciteit, waarbij de kans op stroomonderbrekingen beperkt wordt tot een maatschappelijk optimum. Het achterliggende idee daarbij is dat (kortdurende) prijspieken de prikkel vormen om te investeren in benodigde piekcapaciteit. In paragraaf 4.3 wordt duidelijk gemaakt dat dit investeringsevenwicht erg kwetsbaar is voor verschillende vormen van marktfalen. Paragraaf 4.4 gaat in op het bestaan van marktmacht en het misbruiken ervan. Dat voorzieningszekerheid een collectief goed karakter heeft komt aan bod in paragraaf 4.5, waarna in paragraaf 4.6 ingegaan wordt op het optreden van investeringscycli. Het hoofdstuk wordt afgesloten met conclusies en een antwoord op de derde deelvraag.

4.2 Marktwerking in theorie Neoklassieke theorie

De aanname die gedaan wordt bij het beschrijven van een theoretische elektriciteitsmarkt met volledig vrije mededinging, is dat gangbare neoklassieke economische theorie van toepassing is op de elektriciteitsmarkt. Daarmee wordt afstand gedaan van de in het verleden gemaakte veronderstelling dat elektriciteitsopwekking slechts een onderdeel zou vormen van een groter natuurlijk monopolie dat de gehele elektriciteitsproductieketen zou omvatten. [43, p.4] Deze verandering in visie is een noodzakelijke stap om te komen tot een keuze voor liberalisering van de elektriciteitsmarkt. Liberalisering is namelijk gestoeld op een markt met concurrentie, niet op een natuurlijk monopolie, en is daardoor onlosmakelijk verbonden met de recentere visie. Onderstaande (voornamelijk economische) theorie gaat hoofdzakelijk in op investeringen in piekcapaciteit, omdat piekeenheden cruciaal zijn voor de voorzieningszekerheid, terwijl tegelijkertijd grote onzekerheid bestaat over de te verwachte opbrengsten ervan.65 De opbrengsten van een elektriciteitsproducent in een gegeven jaar worden bepaald door het aantal uren dat zijn opwekkingseenheden draaien en door de gemiddelde elektriciteitsprijs tijdens deze uren. Voor piekeenheden is dit moeilijk te voorspellen, aangezien zij slechts worden ingezet in korte, incidenteel optredende perioden van grote vraag en de bijbehorende prijspieken een moeilijk voorspelbare hoogte hebben.

Aanbod- en vraagcurve

Voor de elektriciteitsproducent bestaan de opbrengsten van piekcapaciteit uit de relatief hoge prijs die afnemers betalen voor de stroom van piekeenheden gedurende de tijd dat de 65

Overigens kunnen ook investeringen in basis- of middenlastcentrales leiden tot een toename van de piekcapaciteit. Oude productiecentrales worden dan ‘opgeschoven’ naar piekcapaciteit. Voor de economische analyse maakt dit weinig verschil. Het systeem kan gezien worden als black box waarbij een investering (input) in beide gevallen leidt tot het beschikbaar komen van extra piekcapaciteit (output). 32


eenheden operationeel zijn. Het is voor een producent interessant om in piekcapaciteit te investeren als de prijspieken tijdens de korte, incidenteel optredende perioden van piekvraag hoog genoeg zijn om daarmee de lange termijn gemiddelde kosten (die voornamelijk bestaan uit vaste kosten66) terug te verdienen. Afnemers waarderen uiteenlopende toepassingen van elektriciteit verschillend. Sommige applicaties zijn belangrijker dan andere en in deze theoretische marktbeschrijving zetten afnemers bij een stijgende prijs toepassingen in volgorde van toenemend belang uit. De vraagcurve zal daarom niet geheel verticaal verlopen, maar enige prijselasticiteit vertonen. Omdat sommige voorzieningen hoog gewaardeerd worden, wordt een deel van de vraag gekenmerkt door een bereidheid zeer hoge prijzen te betalen voor stroomlevering. De maximumprijs die rationele afnemers bereid zijn te betalen is gelijk aan hun ‘value of lost load’ (VOLL). Het betalen van hogere prijzen dan de VOLL brengt namelijk een groter welvaartsverlies met zich mee dan het welvaartsverlies dat zou optreden bij een onderbreking van de stroomlevering. Met andere woorden: de welvaart die door de geleverde elektriciteit wordt gegenereerd, wordt boven de VOLL meer dan tenietgedaan door de kosten die elektriciteitsgebruik dan met zich meebrengt (door de hoge elektriciteitsprijs). Investeringsevenwicht vormt maatschappelijk optimum

Het investeringsevenwicht komt te liggen bij het snijpunt van de vraagcurve en de marginale kosten van de productie (de aanbodcurve). Stoft [74] laat zien dat de vaste kosten voor opwekkingseenheden in dit evenwicht terugverdiend worden en dat het ontstane evenwicht, ook ten tijde van grote piekvraag, een maatschappelijk optimum vormt. De kosten van het beantwoorden aan meer vraag zou de maatschappelijke waarde overtreffen terwijl minder investeren in productie zou leiden tot onbediende afnemers die wel bereid zijn de (hoge) prijs voor elektriciteit te betalen. Een markt van volledig vrije mededinging leidt in theorie dus tot een maatschappelijk gewenst evenwicht tussen de maatschappelijke waarde van stroomgebruik en de hoge kosten van het gedurende beperkte tijd in werking zijn van piekeenheden. Zoals eerder aangegeven, is in deze theoretische marktbeschrijving de vraag voldoende prijselastisch zodat toenemende prijzen tijdens schaarste ervoor zorgen dat afnemers hun vraag beperken, waardoor het evenwicht tussen vraag en aanbod altijd behouden blijft en stroomonderbrekingen niet voorkomen (behalve door technische storingen). Dit evenwicht is vrijwel hetzelfde als het neoklassieke evenwicht tussen vraag en aanbod op de lange termijn. Het enige verschil is dat de vraagcurve op de elektriciteitsmarkt erg beweeglijk is. Een producent met piekeenheden heeft daardoor te maken met grote vraag in korte, incidenteel optredende perioden en met geen of weinig vraag gedurende de rest van de tijd.

Noodzakelijke prijspieken

Doordat een deel van de vraag gekenmerkt wordt door een hoge VOLL, kunnen elektriciteitsprijzen ten tijde van grote piekvraag zeer hoog worden. De hoge prijspieken zijn echter noodzakelijk om de investeringskosten van de piekeenheden, die maar een paar uur per jaar operationeel zijn, terug te verdienen. De opbrengsten die de piekeenheid tijdens deze operationele uren genereert, moeten namelijk groot genoeg zijn om de investeringskosten terug te verdienen (plus de variabele kosten, maar die zijn in vergelijking klein). Hoe kleiner het aantal uren dat een piekeenheid operationeel is in een jaar, hoe hoger de prijs moet zijn om de kosten ervan terug te verdienen. Investeringen in piekcapaciteit zullen aanhouden, totdat de lange termijn gemiddelde kosten van een piekeenheid (die voornamelijk bestaan uit vaste kosten) gelijk zijn aan de gemiddelde opbrengsten van prijspieken gedurende de economische levensduur van de piekeenheid. [43, p.5]

66

Kosten die producenten maken voor het opwekken van elektriciteit bestaan uit een vast deel (onder meer de afschrijving van de opwekkingseenheden) en een variabel deel (brandstofkosten en dergelijke). Omdat piekeenheden slechts een paar uren per jaar operationeel zijn, worden nauwelijks variabele kosten gemaakt en bestaan de kosten per eenheid product voornamelijk uit het vaste deel. Bij benadering worden de lange termijn marginale kosten (de extra kosten per eenheid product bij een verandering van het aantal) daarom volledig bepaald door de vaste kosten van de piekeenheid. Per eenheid (kWh) zijn de kosten zeer hoog.

33



Geringe prijselasticiteit en price cap

De hierboven gegeven beschrijving van de theoretische markt is gebaseerd op de aanname dat de vraag enige prijselasticiteit vertoont. In werkelijkheid is de prijselasticiteit echter zeer klein. Toch blijft, ook bij een volledig inelastische vraag, de beschreven theorie geldig. Het belangrijkste gevolg van een volledig inelastische vraag is dat de kans bestaat dat de markt niet tot een evenwicht komt. Bij een situatie waarin te weinig opwekkingscapaciteit beschikbaar is om aan de vraag te voldoen, leiden stijgende prijzen niet tot een vermindering van de vraag. Er ontstaat geen evenwichtsprijs omdat de vraagen aanbodkrommen elkaar niet kruisen. De vraag moet in dat geval kunstmatig worden verkleind (afschakeling) om grootschalige uitval te voorkomen. In een situatie van onvoldoende prijselasticiteit is de kans dat afnemers worden afgeschakeld onvermijdelijk. De kosten die gemaakt moeten worden om zoveel capaciteit te installeren dat deze kans tot nul teruggebracht wordt, zijn groter dan de (maatschappelijke) kosten van stroomonderbrekingen die dan bespaard zouden blijven. In een economisch optimale evenwichtssituatie zijn de marginale kosten van de stroomonderbrekingen gelijk aan de lange termijn marginale kosten van meer productiecapaciteit. De elektriciteitsprijzen kunnen tijdens een tekort theoretisch tot oneindige hoogte stijgen en daarom is het noodzakelijk om een maximumprijs (price cap) in te stellen om afnemers te beschermen tegen te hoge prijzen.67 Door het feit dat zij geen inzicht hebben in de actuele prijsontwikkelingen zouden zij anders het risico lopen meer te betalen voor elektriciteit dan dat zij bereid zijn. Om in de markt met een volledig inelastische vraag tot een maatschappelijk optimaal evenwicht te komen moet de maximumprijs gelijk gesteld worden aan de (gemiddelde) VOLL. Op dit prijsniveau zullen afnemers, gemiddeld genomen, onverschillig zijn of ze wel of geen stroom geleverd krijgen. In een markt van volledig vrije mededinging resulteert dit in een optimaal niveau van investeringen in opwekkingscapaciteit met een optimale duur van stroomonderbrekingen. [74] De theorie blijft dus nog steeds geldig (zelfs als de vraag volledig inelastisch is), op voorwaarde dat er een (hoge) maximumprijs is om consumenten te beschermen tijdens perioden van tekorten.

Verstoringen van het fragiele evenwicht

In theorie kan de markt weliswaar tot een gewenste uitkomst leiden, maar de prikkel die de behoefte aan piekcapaciteit signaleert, de periodieke prijspieken, maakt het investeringsevenwicht erg kwetsbaar en gevoelig voor verstoringen. Omdat piekeenheden hun kosten volledig tijdens prijspieken moeten terugverdienen, betekent het hebben van deze eenheden een groot risico. Fouten in de voorspellingen over de hoogte de frequentie en de duur van prijspieken hebben een grote invloed op de hoeveelheid geïnstalleerd vermogen en daarmee op de voorzieningszekerheid. Deze fouten zijn makkelijk gemaakt, aangezien de ontwikkelingen in zowel de vraag als het aanbod op de lange termijn niet bekend zijn. Het investeringsrisico wordt bovendien nog eens vergroot door de relatief lange duur tussen de beslissing om nieuwe capaciteit te bouwen en het daadwerkelijk beschikbaar komen van de capaciteit. Dit tijdsinterval bestaat, naast de bouwtijd, onder andere uit het doorlopen van (lange) vergunningsprocedures. Zoals in het vorige hoofdstuk is laten zien, betekent dat een klein tekort aan geïnstalleerd vermogen grote maatschappelijke kosten met zich meebrengt. Puur vertrouwen op prijspieken als drijvende kracht achter voldoende investeringen in productiecapaciteit maakt het dus maatschappelijk gezien een risicovol principe. Bovendien kunnen prijspieken makkelijk tot marktmacht en investeringscycli leiden (zie paragraaf 4.4 en 4.6). De volgende paragraaf gaat in op factoren die in de huidige, geliberaliseerde markt het investeringsevenwicht kunnen verstoren, waardoor een situatie ontstaat die afwijkt van het maatschappelijke optimum.

67

In Nederland is overigens geen officiële maximumprijs ingesteld, maar door technische beperkingen op de APX zit er toch een maximum aan de hoogte die prijzen kunnen bereiken. Door de huidige situatie van overcapaciteit is de kans op tekorten en extreem hoge prijzen (nog) klein. 34


4.3 Marktfalen Prijsrestricties

In deze paragraaf wordt een aantal factoren behandeld die het fragiele, optimale investeringsevenwicht kunnen verstoren. Zo heeft de in de vorige paragraaf beschreven theorie van het instellen van een maximumprijs bij een (volledig) inelastische vraag een aantal zwakke punten. Het is duidelijk gemaakt dat een in te stellen maximumprijs gelijk moet zijn aan de VOLL, maar het is zeer moeilijk de waarde van de VOLL, en daarmee van de maximumprijs, te bepalen. Er zijn veel verschillende methoden voor, die leiden tot uiteenlopende resultaten (vaak rond de duizend euro per megawattuur [75], soms zelfs rond de 11.000 euro per megawattuur [76]). Een te hoge of te lage price cap leidt tot een afwijking van de optimale situatie.68 Bij een te hoge maximumprijs betalen afnemers tijdens schaarste meer voor elektriciteit dan dat zij bereid zijn en bij een te lage maximumprijs worden investeringen in piekcapaciteit ontmoedigd. Daarnaast kan tijdens schaarste, wanneer de aanwezigheid van marktmacht (paragraaf 4.4) aannemelijk is, een maximumprijs dienen als richtpunt voor de prijzen waardoor de prijs sneller richting de maximumprijs stijgt dan dat zou gebeuren in een situatie zonder de price cap.

Informatiegebreken

De neoklassieke theorie (het prijsmechanisme) leidt slechts dan tot een efficiënte allocatie indien er voldoende informatie is (transparantie van de markt), of althans voldoende mogelijkheden om de risico’s voortvloeiend uit een gebrek aan informatie af te dekken. Producenten in de elektriciteitsmarkt ontberen de informatie die benodigd is voor maatschappelijk optimale investeringsbeslissingen. [77], [74] Dat verhoogt het investeringsrisico waardoor de investeringsbereidheid afneemt. Om de verwachte opbrengsten te kunnen berekenen, moeten producenten de stochastische verdeling van de frequentie, de duur en de hoogte van de prijspieken weten. Deze karakteristieken van de vraag zijn moeilijk te schatten, zeker gezien het feit dat er in de net geliberaliseerde markten nog geen lange tijdreeksen van empirische gegevens beschikbaar zijn. Bovendien verandert de vraagfunctie in de loop der tijd onder invloed van bijvoorbeeld de introductie van nieuwe technologieën, waardoor de bruikbaarheid van historische gegevens vermindert. Naast inzicht in de vraag is tevens inzicht in de verwachte ontwikkeling van het totaal beschikbare vermogen vereist. [78] Zoals in hoofdstuk 1 reeds vermeld is, kunnen producenten naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en uit bedrijf nemen, waardoor ook het aanbod dus erg lastig is te voorspellen. Een set van indicatoren die inzicht geeft in de mate van voorzieningszekerheid zou kunnen bijdragen aan het verminderen van deze vorm van marktfalen (hoofdstuk 5 en 6).69 Kader 4-1 gaat in op de behoefte aan informatieverstrekking door marktpartijen.

Onberekenbaar overheidsingrijpen

Onberekenbaar overheidsingrijpen (regulatory uncertainty) is een andere factor die het investeringsrisico vergroot waardoor de investeringsbereidheid afneemt. Vooral in recent geliberaliseerde markten kan onberekenbaar overheidsingrijpen een belangrijke rol spelen. Zo zou de overheid of de toezichthouder naar aanleiding van een periode met hoge prijzen een maximumprijs in kunnen stellen, of, als die al bestaat, kunnen verlagen. Een periode waarin prijzen een veelvoud zijn van het historische niveau kan door consumenten opgevat worden als een falende liberalisering waarop ze interventie eisen van de overheid. Fluctuerende prijzen vormen op die manier niet alleen een risico voor investeerders, maar vanwege het publieke protest wat erdoor ontstaat, ook voor de overheid of toezichthouder. Het politieke risico verantwoordelijk gehouden te worden voor hoge elektriciteitsprijzen, of die nu economisch efficiënt zijn of niet, vertaalt zich in een risico voor investeerders. Prijsschommelingen brengen dus een regulerend risico met zich mee. In San Diego is dit

68

Vooral in perioden met prijspieken kunnen politieke redenen ten grondslag liggen aan een te laag ingestelde maximumprijs.

69

Een andere vorm van informatiegebreken is bijvoorbeeld het ontbreken van actuele prijsinformatie. Die zorgt ervoor dat afnemers geen kans hebben te reageren op prijspieken. Hier wordt echter niet op ingegaan, omdat het de vraag inelastischer maakt, terwijl een volledig inelastische vraag in de beschreven theorie tot een maatschappelijk optimaal evenwicht kan leiden.

35



aan het begin van de crisis in Californië opgetreden. Daar bleek zelfs een korte periode van hoge elektriciteitsprijzen politiek onhoudbaar. [79] Een andere oorzaak van onzekerheid door onberekenbaar overheidsingrijpen wordt gevormd door de invoering van emissierechten en de handel daarin (CO2, NOx). Uit een gesprek met een grote producent bleek dat zij dit als belangrijkste onzekerheid in de huidige markt zag. Wil zich op een markt een maatschappelijk optimaal investeringsevenwicht ontwikkelen, dan is volledige zekerheid nodig over toekomstige overheidsregulering. Vergunningverlening

Een passende vergunningverlening is maatschappelijk noodzakelijk, maar kan negatieve bijwerkingen hebben. Het investeringsrisico wordt groter naarmate de duur tussen de beslissing om nieuwe capaciteit te bouwen en het daadwerkelijk beschikbaar komen van de capaciteit toeneemt. Het doorlopen van bouwen milieuvergunningsprocedures kan veel tijd in beslag nemen, waardoor de vertraging tussen een verandering in de vraag en de daaropvolgende reactie van het aanbod oploopt. Een verlenging van het tijdsinterval draagt, naast vergroting van het investeringsrisico, op deze manier tevens bij aan het ontstaan van investeringscycli (paragraaf 4.6). Bovendien kunnen vergunningen aanvullende eisen opleggen aan de producenten waardoor het reageren op marktsignalen geremd wordt. Een voorbeeld is dat regelgeving met betrekking tot koelwater de productie kan begrenzen ten tijde van warm weer.

Risico aversie

De in paragraaf 4.2 beschreven theoretische benadering gaat ervan uit dat producenten zich risiconeutraal opstellen met betrekking tot investeringen. Dat is echter niet noodzakelijkerwijs het geval, zeker gezien het feit dat veel risico’s nog niet goed begrepen worden. Vanwege de vele niet-kwantificeerbare risico’s in een geliberaliseerde elektriciteitsmarkt is het aannemelijk dat investeerders in opwekkingscapaciteit een risicomijdende strategie aanhouden. [72] Als alle investeerders zich risicomijdend opstellen, verliest niemand van hen marktaandeel en blijven de consequenties beperkt tot een afzetverlies tijdens perioden van tekorten. Vermoedelijk wordt dit relatief kleine verkoopverlies echter ruimschoots gecompenseerd door de hoge prijzen die zich tijdens de periode van tekort ontwikkelen. Een gezamenlijke strategie van risicomijdend investeringsgedrag is op deze manier voordelig voor alle producenten, zolang het geen nieuwkomers op de markt aantrekt. Een dergelijk risicomijdende strategie kan dus leiden tot minder beschikbaar vermogen dan dat maatschappelijk gezien optimaal zou zijn.

Kader 4-1: informatiegebreken, uit: [80] “Armzalige toegang tot informatie is een grote hinderpaal voor het toetreden van nieuwe marktpartijen en remt de ontwikkeling van transparante en efficiënte groothandelsmarken voor energie.” Dat concludeert een studie van EFET die toezichthouders oproept aan te sturen op meer informatieverstrekking door de bestaande marktpartijen. Concreet gaat het dan om gegevens op het gebied van vraag per regio en tijdsperiode, beschikbare transportcapaciteit tussen de regio’s, beschikbare opwekkingscapaciteit, feitelijke vraag per regio, feitelijke transportstromen tussen de regio’s en feitelijke productie. In de Scandinavische en Britse markten is deze informatie beschikbaar, maar in de Eu rammelt dat nog aan alle kanten. Zonder ingrijpen van de toezichthouders zal er niet snel meer transparantie op de markt komen. In 2002 is de handelsomgeving sterk verslechterd door de aftocht van vele (onder andere Amerikaanse) marktpartijen van het eerste uur. Hierdoor laat de liquiditeit veel te wensen over en zijn nieuwe marktpartijen nodig om dat te compenseren.

4.4 Marktmacht Prijsmanipulatie

Veel elektriciteitsmarkten in Europa worden gedomineerd door enkele grote producenten. Ook de Nederlandse markt kenmerkt zich door een oligopolistische structuur. Tijdens hoge prijspieken is er een zeer grote prikkel om capaciteit van de markt achter te houden. Bij de crisis in Californië gebeurde dit dan ook. [81] Door de inelastische vraag leidt een kleine vermindering van het aanbod van elektriciteit in een periode van geringe reservecapaciteit of tekorten tot scherpe prijsstijgingen. In dat geval kan zelfs een klein 36


marktaandeel al genoeg marktmacht opleveren om prijzen te manipuleren door enige productiecapaciteit achter te houden. De verleiding hiertoe is groot en producenten kunnen productie-eenheden buiten bedrijf stellen door ze als ongepland onderhoud aan te melden. Stoft [74] laat zien dat bij afwezigheid van een maximumprijs (of bij aanwezigheid van een heel hoge maximumprijs, bijvoorbeeld gelijk aan de VOLL) de opbrengsten zo groot kunnen worden dat het manipuleren van de prijs zelfs aantrekkelijk wordt voor kleine producenten die hiertoe het grootste deel van hun opwekkingseenheden moeten achterhouden. Naast de grote producenten hebben dus ook de kleinere marktmacht in perioden van schaarste. De extra winst die door het achterhouden van capaciteit bereikt kan worden is enorm, terwijl het lastig is hier juridische stappen tegen te ondernemen.70 De sterke prikkel om capaciteit achter te houden wanneer die juist het meest nodig is, vormt, zelfs in de afwezigheid van andere vormen van marktfalen, een fundamentele zwakte van elektriciteitsmarkten die op prijspieken als drijvende kracht achter investeringen vertrouwen. Overinvesteringen

Het enige nadeel van deze strategie voor de producenten is, naast de (kleine) pakkans voor misbruik van marktmacht, dat het achterhouden van productiecapaciteit tijdens perioden van schaarste kan leiden tot een dusdanige crisis dat het aanleiding geeft tot een volledige herziening van de marktordening, zoals in Californië gebeurd is. Om die reden zouden gevestigde oligopolistische producenten kunnen kiezen voor een meer stabiele, lange termijn strategie. Als de producenten tijdens normale marktcondities de prijs boven het competitieve niveau weten te houden, kunnen ze nieuwkomers ontmoedigen toe te treden door teveel te investeren in productiecapaciteit. De resulterende overcapaciteit dient dan als dreigement richting nieuwkomers dat de gevestigde producenten kunnen voldoen aan de gehele vraag, zonodig tegen een prijs gelijk aan de marginale kosten. Een tweede reden die in een oligopolistische marktordening zou kunnen leiden tot meer investeringen in productiecapaciteit dan dat economisch efficiënt zou lijken, is dat extra waarde gehecht wordt aan betrouwbaarheid, omdat stroomonderbrekingen ongewenste (politieke) aandacht trekt. Toch blijft een oligopolistische marktstructuur nauwelijks een aantrekkelijke optie, aangezien het veel van de voordelen van liberaliseren (zie onder meer de paragrafen 3.3 en 3.4) ongedaan maakt. [82]

4.5 Voorzieningszekerheid als een collectief goed Positief extern effect

Het beschikbaar stellen van reservecapaciteit brengt een positief extern effect met zich mee. Volgens [83, p.29] is er sprake van een positief extern effect als de activiteiten van een individu of instelling (bedrijf) gevolgen in termen van baten voor andere individuen of instellingen met zich meebrengen, zonder dat die tot uitdrukking komen in de prijsvorming. Het beschikbaar hebben van reservevermogen levert een bijdrage aan de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening, zonder dat het inkomsten oplevert. De eigenaar van de opwekkingseenheden kan afnemers de toegenomen betrouwbaarheid namelijk niet in rekening brengen. De aanwezigheid van meer opwekkingscapaciteit dan dat gecontracteerd is door marktpartijen (reservecapaciteit) levert dus een extra voordeel op voor alle afnemers van elektriciteit in de vorm van een grotere betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening. [84]

Voorzieningszekerheid is een collectief goed

De betrouwbaarheid (en de voorzieningszekerheid) is daarmee een collectief goed: er is sprake van volledige non-rivaliteit bij de ‘consumptie’ ervan (de consumptie door een individu gaat niet ten koste van de consumptie door een ander) en van volledige nietuitsluitbaarheid bij het aanbod (het is onmogelijk om individuen van consumptie uit te sluiten). Hetzelfde verhaal gaat op voor het verminderen van elektriciteitsgebruik door een afnemer. Als een afnemer zijn of haar vraag vermindert neemt de totale vraag af en daalt

70

Men moet namelijk voor elk uur bewijzen dat een centrale illegaal en niet om legitieme redenen uit bedrijf genomen is geweest.

37



de kans op stroomonderbrekingen. Vermindering van stroomgebruik en de verschaffing van reservecapaciteit hebben hetzelfde positieve externe effect: ze vergroten beide de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening. Doordat er slechts één netwerk aanwezig is, ondervinden alle afnemers dezelfde voorzieningszekerheid. Omdat een deel van de maatschappelijk optimale hoeveelheid opwekkingscapaciteit baten met zich meebrengt die niet in de prijsvorming worden meegenomen (de reservecapaciteit levert betrouwbaarheid), zal een geliberaliseerde elektriciteitsmarkt naar een evenwicht neigen waarbij minder productiecapaciteit beschikbaar is dan dat maatschappelijk gewenst is. In de theoretische beschrijving van de markt (paragraaf 4.2) is er in principe geen productiecapaciteit aanwezig die nooit gebruikt wordt. Een piekeenheid moet zichzelf in theorie namelijk altijd terugverdienen (anders wordt de eenheid niet gebouwd) en moet daarom gedurende korte tijd (met hoge prijzen) worden ingezet. In de perfect werkende markt is genoeg informatie beschikbaar om te bepalen of investeren in een extra piekeenheid rendabel is. Maar in de ‘echte’ markt is het zeer moeilijk in te schatten of een extra te bouwen piekcentrale zich daadwerkelijk gaat terugverdienen en brengt de investering dus een groot risico met zich mee. Het hierboven beschreven positieve, externe effect van reservecapaciteit betekent dat als één producent het risico neemt en een extra piekeenheid plaatst, daarmee de hele elektriciteitssector meelift op de hierdoor geleverde betrouwbaarheid. In een energy-only markt is ten tijde van overvloedige productiecapaciteit geen toeslag in de prijs meegenomen voor de beschikbaarheid van ongebruikte capaciteit. De combinatie van het feit dat de gewone prijzen niet de volledige maatschappelijke waarde van elektriciteit weerspiegelen, terwijl prijzen tijdens schaarste extreem hoog kunnen zijn, kan leiden tot een neiging tot cyclisch investeergedrag. Dat is het onderwerp van de volgende paragraaf.

4.6 Investeringscycli Oorzaken

Ford [85] betoogt dat de combinatie van risicoaversie en een te korte tijdshorizon (incomplete informatie) leidt tot het uitstellen van investeringen. Door de geringe prijselasticiteit van vraag en aanbod zullen prijssignalen pas op schaarste duiden als de reservecapaciteit zo klein is dat de kans op stroomuitval onacceptabel groot geworden is. De prijzen zijn dan zo hoog dat investeringen uitgelokt worden, maar het lange tijdsinterval betekent dat het geruime tijd duurt voordat de nieuwe productiecapaciteit beschikbaar komt. In die periode wordt het tekort alleen maar schrijnender, stijgen de prijzen nog meer en worden overinvesteringen uitgelokt. Als alle nieuwe productiecapaciteit beschikbaar is gekomen, is er sprake van overcapaciteit waardoor de prijzen weer dalen tot een niveau waarop geen investeringen plaatsvinden. Door een stijgende vraag (of afnemend aanbod) worden investeringen op termijn weer noodzakelijk, maar dat wordt door de geringe prijselasticiteit van vraag en aanbod te laat gesignaleerd en daarmee is de cyclus rond. Vraagprojecties worden gebaseerd op de fase van de cyclus waarin op dat moment verkeerd wordt. Doordat investeerders de neiging hebben te wachten met investeren totdat ze er redelijkerwijs zeker van kunnen zijn dat ze er winst op kunnen maken en omdat ze de neiging hebben te sterk te reageren (deels doordat ze de plannen van andere marktpartijen niet kennen), is de interactie tussen het prijssignaal en investeringen inherent onstabiel. Een fundamentele oorzaak van investeringscycli is, naast het kapitaalintensieve karakter van de markt, het tijdsinterval tussen de beslissing nieuwe productiecapaciteit te bouwen en het moment dat het daadwerkelijk beschikbaar komt voor elektriciteitsopwekking. Een lang interval vergroot de onzekerheid met betrekking tot de toekomstige vraag en de operationele kosten. Door de toegenomen onzekerheid wachten investeerders langer met het nemen van de investeringsbeslissing, waardoor het cyclische gedrag versterkt wordt.

Gebrek aan informatie

In [86] wordt betoogd dat een tijdsinterval niet noodzakelijkerwijs tot investeringscycli hoeft te leiden, zolang investeerders maar op marktontwikkelingen kunnen inspelen. Eerder is al aangegeven dat voldoende informatie over toekomstige vraag en aanbod 38


echter ontbreekt. Ook investeringen gebaseerd op recente ervaringen in de markt leiden tot investeringscycli. Volgens Stoft [74] is de verdeling van prijspieken zodanig dat investeerders een tijdshorizon van enkele decennia nodig hebben om de werkelijke gemiddelde opbrengsten uit prijspieken te kunnen bepalen. Een kortere tijdshorizon leidt tot over- of onderschattingen van de verwachte opbrengsten.

4.7 Conclusie De derde deelvraag waarop in dit hoofdstuk een antwoord is gezocht, was: Wat zijn in de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt (mogelijke) problemen en ontwikkelingen met betrekking tot de voorzieningszekerheid? Antwoord deelvraag 3

Op basis van economische theorie zijn er gegronde redenen om te veronderstellen dat de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt onder de huidige condities niet uit zichzelf tot een gewenste mate van voorzieningszekerheid komt. In theorie geven periodieke prijspieken een investeringssignaal af, maar in de praktijk is dit signaal onvoldoende. Het theoretische, maatschappelijk optimale investeringsevenwicht kan door diverse oorzaken makkelijk verstoord worden, waardoor de kans bestaat dat er te weinig geïnvesteerd wordt in productiecapaciteit en de voorzieningszekerheid in gevaar komt. Prijsrestricties, informatiegebreken (te weinig transparantie), onberekenbaar overheidsingrijpen, vergunningverlening en risico aversief gedrag zijn dergelijke oorzaken. Bovendien is het aannemelijk dat marktmacht en investeringscycli kunnen ontstaan. Daarnaast kunnen individuele afnemers door het collectieve goed karakter geen voorzieningszekerheid ‘aankopen’, waardoor producenten ook geen prikkel hebben om het aan te bieden. Een adequaat monitoringssysteem is op basis van deze bevindingen onmisbaar in de vrije markt.


Doordat imperfecties in de marktwerking aanleiding kunnen geven tot onderinvestering in productiecapaciteit, is het wellicht nuttig indicatoren te identificeren die iets zeggen over deze marktimperfecties. Zij moeten vooral weergeven in hoeverre de markt wel of niet goed functioneert, waarbij ervan uitgegaan wordt dat een goed werkende markt bijdraagt aan een gewenste mate van voorzieningszekerheid. Indicatoren die betrekking hebben op marktimperfecties zullen veelal een theoretische inslag hebben en zullen lastig concreet te maken zijn.

Risico asymmetrie

Vergeleken met het maatschappelijk optimale niveau van productiecapaciteit zullen producenten liever afwijken naar iets minder opgestelde capaciteit. Dat leidt tot een kleiner risico dat investeringen niet terug verdiend kunnen worden. Het enige gevaar bestaat dat op deze manier een klein beetje marktaandeel verloren gaat. Maar als alle productiebedrijven dit gedrag vertonen, stijgt de kans op hogere prijzen en leiden tekorten tot grote winsten voor de producenten. Vanuit de maatschappij gezien bestaat de behoefte dat juist liever iets meer vermogen wordt opgesteld dan in het (theoretische) evenwicht. De kosten van enige overcapaciteit zijn relatief klein71, terwijl de kosten van onderinvesteringen enorm groot zijn (door uitval van de stroomvoorziening). De maatschappelijke kosten van onderinvesteringen zijn veel groter dan de kosten van overinvesteringen.

Systeem is instabiel

De investeringsprikkels in de huidige markt bestaan uit extreem hoge prijspieken, maar investeerders kunnen deze prijspieken niet op tijd aan zien komen. Daarnaast zijn de prijspieken voor hoge winsten te manipuleren en zijn ze, door hun grote hoogte en de mogelijkheid van prijsopdrijving, politiek niet houdbaar. Het daaruit voortvloeiende risico

71

tien procent extra opwekkingscapaciteit betekent slechts een verhoging van de elektriciteitskosten van enkele procenten.

39



van politiek ingrijpen, bijvoorbeeld in de vorm van een maximumprijs, is een reden om minder in piekcapaciteit te investeren, want een maximumprijs zou de opbrengsten van de piekeenheden verminderen. Concluderend kan dus gesteld worden dat het huidige systeem op basis van economische theorie instabiel is (zowel politiek als economisch), wat een negatieve invloed heeft op de voorzieningszekerheid.

40

Indicatoren

5

INDICATOREN


In dit hoofdstuk wordt een antwoord gezocht op Elektriciteitssysteem de vierde deelvraag: Welke indicatoren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden Aanbod aangegeven, kunnen, uitgaande van de eerder geschetste problematiek, geïdentificeerd worden? Uit hoofdstuk 4 blijkt dat aannemelijk Afstemming gemaakt kan worden dat het huidige elektriciteitssysteem economisch en politiek instabiel is, wat consequenties met zich mee kan brengen voor de voorzieningszekerheid. In het Vraag komende hoofdstuk worden indicatoren besproken die inzicht kunnen verschaffen in de mate van voorzieningszekerheid in de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt. Daartoe Gevolgen voor de samenleving wordt in paragraaf 5.2 eerst het analytisch model (zie ook figuur 5-1) nogmaals toegelicht en Figuur 5-1: focus hoofdstuk 5 verder uitgewerkt. In de paragrafen 5.3 tot en met 5.4 wordt onderzocht welke indicatoren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven kunnen worden gedefinieerd. Het hoofdstuk vormt vooral een theoretische beschouwing. Er wordt een overzicht van indicatoren gegeven die in theorie bij zouden kunnen dragen aan een beter beeld van de voorzieningszekerheid, zonder daarbij in te gaan op de praktische bruikbaarheid van de indicatoren. Hoofdstuk 6 gaat dieper in op de werkelijke waarde van de indicatoren, waarbij onder meer aandacht besteed wordt aan de beschikbaarheid van de benodigde gegevens en de betrouwbaarheid. Bepaalde indicatoren zullen niet aan alle eisen voldoen; er vindt een selectie plaats.

Noodzaak van indicatoren

Met de introductie van marktwerking zijn de marktverhoudingen op de elektriciteitsmarkt fors gewijzigd en is het onzeker geworden of er voldoende in productiecapaciteit geïnvesteerd wordt om aan de groeiende elektriciteitsvraag te kunnen voldoen.72 Bovendien is de vraag gerezen of ‘de’ indicator waar de mate van voorzieningszekerheid vanouds aan werd afgemeten, de hoeveelheid reservecapaciteit, nog wel geschikt is.73 Vanwege het lange tijdsinterval tussen de investeringsbeslissing en de daadwerkelijke ingebruikname van een elektriciteitsproductiecentrale74 en omdat een betrouwbare elektriciteitsvoorziening maatschappelijk gewenst is75, is het belangrijk aanvullende indicatoren te ontwerpen die bijtijds kunnen signaleren of de voorzieningszekerheid in

72

In hoofdstuk 4 zijn oorzaken besproken die zouden kunnen leiden tot onderinvesteringen, waardoor de voorzieningszekerheid in gevaar zou kunnen komen.

73

Hoofdstuk 6 gaat in op oorzaken die de indicator reservecapaciteit minder geschikt maken. Het heeft onder meer te maken met het feit dat producenten in de geliberaliseerde markt naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en op relatief korte termijn uit bedrijf kunnen nemen. Daarnaast zijn de gegevens voor het bepalen van de reservecapaciteit in de geliberaliseerde markt onbetrouwbaar of onvolledig.

74

Onder andere door de lange constructietijd en vergunningsprocedures.

75

De gevolgen van (langdurige) uitval van de elektriciteitsvoorziening zijn ingrijpend. Zie hoofdstuk 2.

41



gevaar komt en of eventueel ingrijpen in of aanpassing van de vrije elektriciteitsmarkt noodzakelijk is.

5.2 Eigenschappen indicatoren en analytisch model Monitoring van voorzieningszekerheid

Monitoring met behulp van indicatoren kan inzicht geven in de vraag of de markt uit zichzelf tot een voldoende mate van voorzieningszekerheid kan komen. Figuur 5-2 laat schematisch zien hoe deze monitoring kan plaatsvinden. Er wordt onderscheid gemaakt in monitoring op nationaal en op Europees niveau. De monitoring op Europees niveau is opgenomen in een nieuwe EU richtlijn [87], die voorschrijft dat de lidstaten periodiek aan de EU moeten rapporteren over de betrouwbaarheid en continuïteit van de elektriciteitsvoorziening.76 Deze scriptie concentreert zich echter op het vinden van bruikbare indicatoren op nationaal niveau (Nederland). Indicatoren worden uit de elektriciteitsmarkt afgeleid en in hoofdstuk 6 verder uitgediept. In een later stadium kunnen criteria gekoppeld worden aan deze indicatoren, zodat vastgesteld kan worden wanneer daadwerkelijk actie moet worden ondernomen. Het bepalen van numerieke marges en waarden (criteria) voor de indicatoren behoort echter niet tot de opzet van dit afstudeeronderzoek. Zij zijn vaak afhankelijk van beleid (Ministerie van EZ) en het voert in dit stadium te ver om concrete waarden voor criteria te bepalen.

Ministerie van Economische Zaken

beleid

rapporten

criteria

beleid

EU rapporten Informatieuitwisseling

Elektriciteitsmarkt Elektriciteitsmarkt Aanbod aanbod afstemming Afstemming vraag

indicatoren

criteria

DTe / TenneT

UCTE/ CEER/ ETSO

Vraag Figuur 5-2: monitoring van voorzieningszekerheid [93] Uitbreiding analytisch model

Om de indicatoren op een structurele en heldere manier te kunnen ordenen wordt gebruik gemaakt van het in de inleiding reeds gepresenteerde abstracte model van de elektriciteitsmarkt dat bestaat uit een aanbod-, een vraagen een afstemmingsgedeelte. Naast indeling in één van deze drie onderdelen (die verderop in deze paragraaf staan toegelicht), kan tevens onderscheid gemaakt worden in een tijdsaspect. Voorheen was de aandacht vooral gericht op ex-post benaderingen en trendmatige analyses op basis van historische gegevens. Maar indicatoren kunnen op basis van planningen en prognoses ook ex-ante geformuleerd worden. In deze scriptie wordt onderscheid gemaakt in verwachtingen op zowel de korte (nul tot twee jaar) als de middellange termijn (twee tot

76

Artikel 4: “De lidstaten zorgen ervoor dat aangelegenheden betreffende de leveringsen voorzieningszekerheid worden gemonitord. (…) Met name zal gemonitord worden het evenwicht tussen vraag en aanbod op de nationale markt, het niveau van de verwachte toekomstige vraag en geplande of in aanbouw zijnde extra capaciteit die wordt overwogen. (…) De bevoegde autoriteiten publiceren om de twee jaar uiterlijk op 31 juli een verslag over de bevindingen die het monitoren van deze aangelegenheden heeft opgeleverd (…)”. 42

Indicatoren

zeven jaar). Op die manier ontstaat een soort matrix (met negen ‘cellen’) die als leidraad kan dienen bij het indelen van indicatoren. In figuur 5-3 staat het uitgebreide model schematisch weergegeven, met daarin de ‘ouderwetse’ focus. De maatschappelijke gevolgen zijn uit de figuur weggelaten. Dit hoofdstuk richt zich op indicatoren (en zijdelings oorzaken) van mogelijke problemen met de voorzieningszekerheid, niet op de gevolgen ervan (zie ook figuur 5-1).

Elektriciteitssysteem Trendmatig (ex-post)

Korte termijn (ex-ante)

Aanbod

Middellange termijn (ex-ante)

Afstemming Vraag Figuur 5-3: schematische voorstelling van het uitgebreide analytische model, met vroegere focus Aanbod

Het aanbodgedeelte van de elektriciteitsmarkt omvat onder meer het fysieke elektriciteitssysteem, waar voorheen de aandacht veelal op gericht was. Het gaat hierbij om de opgestelde productiecapaciteit, investeringen in opwekkingseenheden, de landsgrensoverschrijdende netverbindingen en dergelijke. In de vroegere, centraal aangestuurde elektriciteitsmarkt was de gedachte dat met het monitoren van de aanbodfactoren de voorzieningszekerheid gemeten en gewaarborgd kon worden. In de vrije markt gaat deze gedachte echter niet zonder meer op. De markt is veranderd in de richting van een meer vraaggestuurde structuur. Afstemming tussen vraag en aanbod vindt niet meer plaats op basis van een planning, maar via contracten.

Vraag

Het beschouwen van het afstemmings- en het vraaggedeelte levert een vernieuwende kijk op het monitoren van de voorzieningszekerheid. Zoals eerder aangegeven brengt de liberalisering een verschuiving teweeg richting de klant: die behoort in de nieuwe situatie te bepalen welke kwaliteit zij wenst en welke prijs zij daarvoor bereid is te betalen. In de transitieperiode naar een vrije markt moeten de wensen van de klanten achterhaald en geformuleerd worden, terwijl de elektriciteitsproducenten op deze vraag moeten inspelen en zich moeten handhaven in een aan concurrentie onderhevige markt. Interessant is de vraag of de afnemer in staat is haar wensen met betrekking tot de voorzieningszekerheid te formuleren. En zo ja, of zij voldoende prikkels genereert om producenten te bewegen tot het nemen van maatregelen om de gewenste voorzieningszekerheid te kunnen waarborgen. Daarnaast is het de vraag of afnemers voldoende informatie hebben om hun gedrag aan te passen aan de marktomstandigheden. De gewenste betrouwbaarheid kan per afnemer verschillen, maar het financiële voordeel van het reduceren van het verbruik bij schaarste moet wel bekend zijn wil de vraag elastischer gaan reageren. Het vraaggedeelte richt zich, naast de elektriciteitsvraag zelf, op indicatoren die iets zeggen over de door afnemers gewenste mate van voorzieningszekerheid. Indicatoren die onder dit segment

43



kunnen vallen zijn bijvoorbeeld de ontwikkeling van de elektriciteitsvraag, het aandeel autoproductie en de hoeveelheid afschakelbare contracten. Het containerbegrip Demand Side Management (voornamelijk gericht op vraagreductie) zou eveneens onder dit gedeelte geschaard kunnen worden. Afstemming

Het afstemmingsgedeelte omvat de afstemming tussen vraag en aanbod en eventuele problemen die zich in dit proces voordoen. Factoren die essentieel zijn voor het ongestoord doorgeven van signalen en prikkels tussen vraag en aanbod zijn te vertalen in indicatoren die iets zeggen over de mate waarin vraag en aanbod ongehinderd op elkaar kunnen reageren (en daarmee over de mate van voorzieningszekerheid). In deze scriptie zijn in het afstemmingsgedeelte zaken terug te vinden als forward contracten, importcontracten en elektriciteitsprijzen. Ook marktimperfecties en hun (negatieve) invloed op de werking van de markt behoren tot het afstemmingsgedeelte, maar worden in de scriptie verder buiten beschouwing gelaten.77

Reservecapaciteit: aanbod of afstemming?

De hoeveelheid reservecapaciteit was voorheen de belangrijkste indicator om de voorzieningszekerheid mee te monitoren en werd op een trendmatige manier geformuleerd. Als belangrijkste input dienden daarbij de vanuit de aanbodkant centraal te beïnvloeden en aan te sturen hoeveelheid productiecapaciteit en de als autonoom geziene (ontwikkeling van de) elektriciteitsvraag. Met de hoeveelheid opgesteld vermogen kon (vanuit het aanbod) gestuurd worden om de voorzieningszekerheid op een gewenst niveau te houden of te brengen. De vraag speelde geen actieve rol in dit proces. De vroegere indicator reservecapaciteit is daarom onder het aanbodsegment te plaatsen, ook al is het feitelijk een resultante tussen vraag en aanbod (die logisch gezien zou vallen onder het afstemmingssegment). Dit komt overeen met de vroegere, vooral op het aanbod gerichte focus bij het monitoren van de voorzieningszekerheid (figuur 5-3). In de huidige, geliberaliseerde markt vormt de vraagkant een actief onderdeel in de afstemming tussen vraag en aanbod. Daarom wordt de indicator reservecapaciteit, betrekking hebbend op de nieuwe situatie, in het vervolg van de scriptie onder het segment afstemming (en niet onder aanbod) geplaatst.

Ex-post en ex-ante

Benodigde gegevens van indicatoren die onder trendmatig ingedeeld kunnen worden zeggen iets over de huidige situatie en over de ontwikkelingen in het verleden. Extrapolatie van deze gegevens zou iets kunnen zeggen over de ontwikkeling in de toekomst. Van indicatoren die ingedeeld kunnen worden onder korte en lange termijn hebben de gegevens betrekking op planningen, prognoses en dergelijke. Vaak kunnen indicatoren zowel ex-post als ex-ante gebruikt worden, maar de informatiebehoefte daarbij is verschillend. In de volgende drie paragrafen is een overzicht van indicatoren opgenomen dat een inventarisatie biedt, maar niet per se volledig is. Veel van de genoemde indicatoren zijn afgeleid tijdens gesprekken met diverse marktpartijen en uit allerlei literatuurbronnen (met name een door ECN geschreven notie [88]).78 Voor elk van de drie modeldelen staan in de kantlijn indicatoren genoemd en wordt in de bijstaande tekst een korte toelichting gegeven. Daarin wordt ingegaan op de (mogelijke) relatie tussen de indicator en de voorzieningszekerheid, de eenheid van de te meten grootheid en op de vraag waar de benodigde gegevens vandaan kunnen komen. De indicatoren en hun veronderstelde verband met de voorzieningszekerheid wordt aangestipt, maar in hoofdstuk 6 wordt dit verder uitgediept, worden kanttekeningen geplaatst en wordt getracht de validiteit van de indicatoren aan te geven. Belangrijk in hoofdstuk 5 is dat met de nieuwe, meer op de vraag gerichte marktordening ook bij de monitoring van de voorzieningszekerheid een

77

Zie paragraaf 7.2 in het hoofdstuk conclusies en aanbevelingen.

78

Gesprekken zijn gevoerd met: EnergieNed, TenneT, Reliant Energy (Nuon), Ministerie van Economische Zaken en EPZ (Essent). 44

Indicatoren

bredere focus wenselijk is, zodat de aandacht niet alleen gericht is op het aanbod (zie figuur 5-3), maar ook op de vraag en de afstemming ertussen.

5.3 Aanbod Opgesteld vermogen

De hoeveelheid opgesteld vermogen is van belang voor het op adequate wijze kunnen voldoen aan de elektriciteitsvraag. Er is onderscheid te maken tussen de totale hoeveelheid geïnstalleerde productiecapaciteit en de beschikbaarheid ervan. Vanwege onderhoudsplanning, thermische beperkingen79 [89], technische storingen, het niet beschikbaar zijn van de energiebron (wind, gas) en dergelijke is niet al het vermogen voortdurend beschikbaar. Het (beschikbare) vermogen kan op een trendmatige wijze (expost) iets zeggen over de voorzieningszekerheid. Gegevens over het geïnstalleerde vermogen en de beschikbaarheid ervan zijn te achterhalen via onder andere TenneT. Naast de productiecapaciteit en de beschikbaarheid kunnen ook de investeringen van elektriciteitsproductiebedrijven trendmatig in kaart gebracht worden.80 [90] Zij geven een beeld over het op peil houden van de productiecapaciteit. Investeringen kunnen leiden tot nieuw vermogen, maar kunnen ook gedaan zijn ten behoeve van levensduurverlenging van bestaande centrales. Gegevens over investeringen zijn terug te vinden in de jaarverslagen van de productiebedrijven. Het opgestelde vermogen kan via projecties en voornemens tevens op een ex-ante manier als indicator voor de voorzieningszekerheid worden gedefinieerd. Informatie hiervoor is onder meer te verkrijgen uit voornemens van producenten tot het ontmantelen van centrales (korte termijn), voornemens tot uitbreiding van het productiepark (investeringsplannen, middellange termijn) en vergunningaanvragen en –verlening voor nieuw productievermogen (bouwen milieuvergunningen, middellange termijn).

Tabel 5-1: Eenheden en gegevensbronnen van opgesteld vermogen

Indicator Geïnstalleerd vermogen (ex-post) Beschikbaar vermogen (ex-post) Investeringen (ex-post) Geïnstalleerd vermogen (ex-ante, 0-2 jaar) Beschikbaar vermogen (ex-ante, 0-2 jaar) Geïnstalleerd vermogen (ex-ante, 2-7 jaar) Beschikbaar vermogen (ex-ante, 2-7 jaar) Leeftijdsopbouw productiepark

Eenheid Bron van gegevens MW TenneT, (milieu)jaarverslagen productiebedrijven, EnergieNed, CBS MW TenneT, EnergieNed Euro Jaarverslagen productiebedrijven, CBS MW Productiebedrijven (plannen voor ontmanteling centrales), bouwen milieuvergunningen, TenneT, EnergieNed, media MW TenneT MW Productiebedrijven (voornemens tot vergroten capaciteit, investeringsplannen), bouwen milieuvergunningen MW TenneT

In een productiepark dat uit oude centrales bestaat zullen centrales eerder uit bedrijf genomen worden dan in een jong productiepark. Er moeten eerder vervangingsinvesteringen gedaan worden. Het uitblijven van investeringen in een oud productiepark heeft dus over het algemeen sneller consequenties. Ook al is de exacte levensduur van centrales niet bekend, je kunt wel stellen dat een jong productiepark een steviger fundament legt voor de voorzieningszekerheid dan een oud productiepark. In combinatie met het opgestelde vermogen kan deze indicator iets zeggen over de 79

Zo is bijvoorbeeld eind juni en half juli 2003 de beschikbare elektriciteitsproductiecapaciteit scherp gedaald door aanhoudende warmte. “Als de temperatuur van het oppervlaktewater hoger wordt dan 23ºC, krijgen elektriciteitsproducenten problemen met het lozen van hun koelwater. Het oppervlaktewater in de buurt van de centrale dreigt dan warmer te worden dan 30ºC en dat is verboden.” [89] In Nederland kan dit leiden tot tien procent minder productie.

80

In [90] wordt dit als zogenaamde meetvariabele gebruikt voor de voorzieningszekerheid.

45



voorzieningszekerheid. De indicator kan zowel ex-post als ex-ante gebruikt worden, alhoewel de ex-ante benadering niet veel meer inhoudt dan het optellen van het aantal jaren dat vooruit gekeken wordt bij de leeftijden van de centrales. Tabel 5-2: Eenheden en gegevensbronnen van leeftijdsopbouw productiepark

Indicator Leeftijdsopbouw productiepark (ex-post) Leeftijdsopbouw pr. park (ex-ante, 0-2 jaar) Leeftijdsopbouw pr. park (ex-ante, 2-7 jaar) Verscheidenheid typen centrales

Eenheid Jaren Jaren Jaren

Bron van gegevens Productiebedrijven, EnergieNed Productiebedrijven, EnergieNed Productiebedrijven, EnergieNed

Een elektriciteitsproductiepark dat bestaat uit een grote verscheidenheid aan verschillende opwekeenheden (verschillende brandstof, verdeling pieken basislastcentrales) kan flexibeler reageren op bijzondere gebeurtenissen dan een elektriciteitsproductiepark dat eenzijdig is samengesteld. 81 [91]

Tabel 5-3: Eenheden en gegevensbronnen van verscheidenheid typen centrales

Indicator Aandeel van geïnstalleerd vermogen naar brandstofmix (ex-post) Aandeel piek / basislast (ex-post) Aandeel van geïnstalleerd vermogen naar brandstofmix (ex-ante, 0-2 jaar) Aandeel piek / basislast (ex-ante, 0-2 jaar) Aandeel van geïnstalleerd vermogen naar brandstofmix (ex-ante, 2-7 jaar) Aandeel piek / basislast (ex-ante, 2-7 jaar) Landsgrensoverschrijdende verbindingen

Eenheid Bron van gegevens % TenneT, EnergieNed, CBS % %

TenneT, EnergieNed, CBS TenneT, EnergieNed

% %

TenneT, EnergieNed TenneT, EnergieNed

%

TenneT, EnergieNed

De voorzieningszekerheid neemt in principe toe wanneer het elektriciteitsnet met meerdere nationale en/of regionale elektriciteitsmarkten verbonden is en naarmate de capaciteit of beschikbaarheid van de verbindingen groter is. Er is dan toegang tot meer vermogen dat uit verschillende leveringspunten aangevoerd kan worden. Thans is het Nederlandse elektriciteitsnet op drie plaatsen verbonden met het elektriciteitsnet in Duitsland, op twee plaatsen met dat van België en bestaan er plannen voor netverbindingen met Engeland en Noorwegen.82 [92] TenneT maakt haar plannen met betrekking tot het aantal en de capaciteit van de landsgrensoverschrijdende verbindingen middels capaciteitsplannen bekend. De beschikbaarheid van de landsgrensoverschrijdende verbindingen varieert vanwege veranderende transmissievolumes tussen andere landen, onderhoud, thermische beperkingen, etc. Daarnaast wordt wegens de waarborging van de systeemintegriteit niet alle geïnstalleerde capaciteit beschikbaar gesteld. Om die reden is de beschikbaarheid van de verbindingen een nuttige indicator, maar de capaciteit op zich zelf niet. De hoeveelheid capaciteit die dagelijks, maandelijks en jaarlijks beschikbaar is wordt gepubliceerd op www.tso-auction.nl. Uitbreiding van het aantal en de beschikbaarheid van de landsgrensoverschrijdende verbindingen kan zowel trendmatig als ex-ante (korte en middellange termijn) in de gaten gehouden worden. Het is overigens bij deze indicator van belang niet alleen te kijken naar de beschikbaarheid van de landsgrensoverschrijdende verbindingen, maar ook naar de hoeveelheid opgesteld

81

Zie bijvoorbeeld [91] waarin wordt beschreven dat de voorzieningszekerheid in Noorwegen in gevaar komt door de afhankelijkheid van waterkracht.

82

Het gaat om de mogelijke realisaties in 2006 van een kabelverbinding met Groot Brittannië met een vermogen van 1320 megawatt en een kabelverbinding met Noorwegen met een vermogen van 600 megawatt. [92] 46

Indicatoren

vermogen aan de andere kant van de grens, dit om meer zekerheid te krijgen over de beschikbaarheid van het buitenlandse vermogen. De UCTE is hiervoor een geschikte informatiebron. Tabel 5-4: Eenheden en gegevensbronnen van landsgrensoverschrijdende verbindingen

Indicator Beschikbaarheid landsgrensoverschrijdende verbindingen (ex-post) Aantal verbonden landen (ex-post) Beschikbaar vermogen buitenland (ex-post) Beschikbaarheid landsgrensoverschrijdende verbindingen (ex-ante, 0-2 jaar) Aantal verbonden landen (ex-ante, 0-2 jaar) Beschikbaar vermogen buitenland (ex-ante, 0-2 jaar) Beschikbaarheid landsgrensoverschrijdende verbindingen (ex-ante, 2-7 jaar) Aantal verbonden landen (ex-ante, 2-7 jaar) Beschikbaar vermogen buitenland (ex-ante, 2-7 jaar) Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt

Eenheid Bron van gegevens MW TSO Auction MW MW

TSO Auction UCTE Capaciteitsplan TenneT

MW

Capaciteitsplan TenneT UCTE

MW

Capaciteitsplan TenneT

MW

Capaciteitsplan TenneT Buitenlandse TSO’s?

Als productie-eenheden boven de zestig megawatt niet in programma’s staan opgenomen zijn ze verplicht aan te bieden op de onbalansmarkt. Een structurele afname van het aanbod van (reserve)capaciteit op de onbalansmarkt kan duiden op toenemende schaarste. De niet meer aangeboden capaciteit wordt dan ingezet voor een toegenomen vraag of een afgenomen aanbod. Programma’s van de programmaverantwoordelijken kunnen in dat geval minder makkelijk waargemaakt worden. Dit is een indicator die trendmatige informatie kan leveren.

Tabel 5-5: Eenheden en gegevensbronnen van aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt

Indicator Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt (ex-post)

Eenheid Bron van gegevens MW TenneT

5.4 Vraag Elektriciteitsvraag

Om te kunnen beoordelen of het noodzakelijk is extra productiecapaciteit op te stellen, is inzicht nodig in de ontwikkeling van de elektriciteitsvraag. Deze ontwikkeling hangt met vele factoren samen, maar de ervaring heeft geleerd dat de ontwikkeling van de vraag vrij goed is te voorspellen.83 In het Capaciteitsplan 2003-2009 van TenneT worden als bepalende factoren economische groei, besparingsmaatregelen en uitbreiding van de toepassing van elektriciteit genoemd. “Van deze factoren is de economische groei het meest dominant voor de ontwikkeling van het elektriciteitsverbruik. Om het toekomstig elektriciteitsverbruik te kunnen inschatten, wordt vaak gebruik gemaakt van een extrapolatie van de historische ontwikkeling van de elektriciteitsintensiteit84, in combinatie met cijfers over economische groei.” [92, p.35] In de prognoses over de

83

ECN en TenneT houden zich veel bezig met dergelijke vraagprojecties en scenario-ontwikkelingen.

84

De elektriciteitsintensiteit is gedefinieerd als het verbruik van elektriciteit per euro toegevoegde waarde (Bruto Binnenlands Product) en is de factor waarmee het elektriciteitsverbruik gekoppeld wordt aan het Bruto Binnenlands Product.

47



elektriciteitsvraag zijn efficiëntiewinsten en vraagbesparingen meegenomen (bijvoorbeeld door Demand Side Management85). Tabel 5-6: Eenheden en gegevensbronnen van ontwikkeling elektriciteitsvraag

Indicator Ontwikkeling elektriciteitsvraag (ex-post) Ontwikkeling elektr. vraag (ex-ante, 0-2 jaar) Ontwikkeling elektr. vraag (ex-ante, 2-7 jaar) Hoeveelheid backupfaciliteiten en autoproductie

Eenheid MW MW MW

Bron van gegevens TenneT, ECN, CBS TenneT, ECN, CPB TenneT, ECN, CPB

Afnemers die kleinschalige opwekkingscapaciteit bezitten hebben een grotere mate van zelfvoorzienendheid. Zij zijn minder afhankelijk van de grote producenten en leveranciers. De hoeveelheid back-upvermogen in de Nederlandse elektriciteitsvoorziening, inclusief autoproductie die als back-up kan worden gebruikt (met name WKK), kan iets zeggen over de mate van voorzieningszekerheid. Informatie voor deze indicator is wellicht te verkrijgen bij onder andere VEMW en COGEN Nederland.

Tabel 5-7: Eenheden en gegevensbronnen van hoeveelheid back-upfaciliteiten en autoproductie

Indicator Eenheid Hoeveelheid back-upfaciliteiten (ex-post) MW Hoeveelheid back-upfaciliteiten (ex-ante, 0-2 MW jaar) Hoeveelheid back-upfaciliteiten (ex-ante, 2-7 MW jaar) Afschakelbare contracten

Bron van gegevens (Grote) afnemers, CBS, VEMW, COGEN Nederland (Grote) afnemers, VEMW, COGEN Nederland (Grote) afnemers, VEMW, COGEN Nederland

Het verlagen of onderbreken van de elektriciteitsvraag door afnemers kan bijdragen aan de verbetering van de beschikbare reservecapaciteit en daarmee aan de voorzieningszekerheid. Inzicht in de omvang en de condities van dit soort contracten (interruptible contracts) is wenselijk om de bijdrage aan de voorzieningszekerheid te kunnen bepalen.

Tabel 5-8: Eenheden en gegevensbronnen van afschakelbare contracten

Indicator Afschakelbare contracten (ex-post) Afschakelbare contracten (ex-ante, 0-2 jaar) Aanbod afschakelbare contracten op de onbalansmarkt

Eenheid Bron van gegevens MW Grote afnemers, VEMW, leveranciers MW Grote afnemers, VEMW, leveranciers

Naast aanbiedingen van reservecapaciteit (aanbodvergroting) kunnen ook aanbiedingen van afschakelbare contracten (vraagreductie) bijdragen aan de afstemming tussen vraag en aanbod op de onbalansmarkt. De combinatie van de hoeveelheid afschakelbare contracten en reservecapaciteit die wordt aangeboden op de onbalansmarkt geeft een indicatie van de omvang van de onbalansmarkt.

85

Het begrip Demand Side Management (DSM) is een containerbegrip dat in Nederland meestal beperkt blijft tot vraagreductie. In het verleden betrof het met name de centrale aansturing van elektrische boilers. Een onderscheid tussen dagen nachttarief is een andere vorm van DSM 48

Indicatoren

Tabel 5-9: Eenheden en gegevensbronnen van aanbod afschakelbare contracten op de onbalansmarkt

Indicator Aanbod afschakelbare contracten op onbalansmarkt (ex-post)

Eenheid Bron van gegevens MW TenneT

In figuur 5-4 staan alle genoemde indicatoren in één tabel weergegeven, waarbij tevens onderscheid gemaakt is in trendmatige, korte termijn en middellange termijn indicatoren. 5.5 Afstemming Reservecapaciteit

Op basis van enerzijds het beschikbare productievermogen en importcontracten en anderzijds de elektriciteitsvraag kan de reservecapaciteit worden bepaald. Dit kan zowel op basis van een trendanalyse als op basis van een ex-ante benadering, afhankelijk van de gekozen input (de reservecapaciteit is een resultante van vraag en aanbod die beide zowel ex-post als ex-ante bepaald kunnen worden). Omdat in Nederland een aanzienlijk deel van het beschikbare productievermogen decentraal staat opgesteld, dient de reservecapaciteit betrekking te hebben op het totale productievermogen (inclusief vermogen bij afnemers) en de finale elektriciteitsvraag (dat wil zeggen de elektriciteitsvraag bij eindverbruikers). [88]

Tabel 5-10: Eenheden en gegevensbronnen van reservecapaciteit

Indicator Reservecapaciteit (ex-post) Reservecapaciteit (ex-ante, 0-2 jaar) Reservecapaciteit (ex-ante, 2-7 jaar) Forward contracten

Eenheid MW MW MW

Bron van gegevens Zie opgesteld vermogen en elektriciteitsvraag Zie opgesteld vermogen en elektriciteitsvraag Zie opgesteld vermogen en elektriciteitsvraag

Forward contracten bieden elektriciteitsproducenten enerzijds en energieleveranciers en eindgebruikers anderzijds zekerheid over toekomstige elektriciteitsprijzen en -afname. Ze kunnen een stabiel signaal geven over de gewenste hoeveelheid productiecapaciteit en dragen bij aan de voorzieningszekerheid. Momenteel worden elektriciteitsprijzen tot ongeveer drie jaar vooruit gepubliceerd. Een stijging van deze prijzen kan erop duiden dat de markt toenemende schaarste verwacht. Forward contracten kunnen als indicator exante weergegeven worden waarbij de benadering zich richt op de geschatte forwardprijzen en volumes (tot ongeveer drie jaar vooruit).

Tabel 5-11: Eenheden en gegevensbronnen van forward contracten

Indicator Prijzen forward contracten (ex-ante, 0-2 jaar) Volumes forward contracten (ex-ante, 0-2 jaar) Prijzen forward contracten (ex-ante, 2-7 jaar) Volumes forward contracten (ex-ante, 2-7 jaar) Importcontracten

Eenheid Euro/MWh MW86

Bron van gegevens Platts, Heren Platts, Heren

Euro/MWh MW86

Platts, Heren Platts, Heren

Een deel van de huidige stroomimport vindt plaats op basis van lange termijncontracten (door de voormalige Sep afgesloten). Voor de overige import zijn marktpartijen aangewezen op jaarcontracten aangezien importcapaciteit momenteel voor maximaal één

86

De eenheid kan ook GWh per jaar zijn (of per maand of per dag, afhankelijk van de gecontracteerde periode).

49



jaar kan worden verkregen. Een evenwichtige verdeling van importcontracten over meerdere landen vergroot de voorzieningszekerheid. De prijzen die ontstaan zijn terug te vinden bij de forward contracten. Tabel 5-12: Eenheden en gegevensbronnen van importcontracten

Indicator Volumes importcontracten (ex-ante, 0-2 jaar) Volumes importcontracten (ex-ante, 2-7 jaar) Elektriciteitsprijzen

Eenheid MW86 MW86

Bron van gegevens TSO Auction, importeurs Voormalige Sep

Een trendmatige stijging van de day-ahead prijzen die op de APX tot stand komen en de prijzen die op de onbalansmarkt ontstaan, kunnen duiden op een structureel kleiner wordende reservemarge. Deze indicator kan trendmatig worden gevolgd.

Tabel 5-13: Eenheden en gegevensbronnen van elektriciteitsprijzen

Indicator Elektriciteitsprijzen (ex-post) Onwillekeurige uitwisseling met buitenland

Eenheid Euro/MWh

Bron van gegevens APX, TenneT (onbalansmarkt)

In principe moet over langere termijn evenveel ongecontracteerde stroom op basis van UCTE afspraken worden geëxporteerd als geïmporteerd. Als Nederland structureel steunt op ongecontracteerde import (omdat de ‘programmaverantwoordelijkheid van Nederland’ niet wordt gehaald), dan kan dat duiden op een tekortschietende betrouwbaarheid van het binnenlandse elektriciteitssysteem.

Tabel 5-14: Eenheden en gegevensbronnen van onwillekeurige uitwisseling met buitenland

Indicator Onwillekeurige uitwisseling met buitenland (ex-post)

Eenheid Bron van gegevens GWh TenneT

50

Indicatoren

Tijd Trendmatig

•

• •

•

Opgesteld vermogen: - geïnstalleerd vermogen - beschikbaar vermogen - investeringen Leeftijdsopbouw productiepark

•

•

Aanbod

Opgesteld vermogen: - projectie van geïnstalleerd vermogen - projectie van beschikbaarheid Leeftijdsopbouw productiepark

Middellange termijn (2-7 jr) •

Opgesteld vermogen: - projectie van geïnstalleerd vermogen - projectie van beschikbaarheid

•

Leeftijdsopbouw productiepark

Verscheidenheid typen centrales: - brandstofmix - verhouding piek / basislast

•


•


Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - ontwikkeling van de beschikbaarheid - ontwikkeling van het aantal verbonden landen - ontwikkeling beschikbaarheid vermogen buitenland

•

Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - prognose van de beschikbaarheid - prognose van het aantal verbonden landen - prognose beschikbaarheid vermogen buitenland

•

Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - prognose van de beschikbaarheid

•

Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt

•

Reservecapaciteit - op basis van opgesteld vermogen en werkelijke elektriciteitsvraag

•

Korte termijn (0-2 jr)

•

Reservecapaciteit - op basis van capaciteits- en vraagprognoses

Afstemming

- prognose van het aantal verbonden landen - prognose beschikbaarheid vermogen buitenland

•

Reservecapaciteit - op basis van capaciteits- en vraagprognoses

Elektriciteitsprijzen - APX-prijzen (day ahead) - Onbalansprijzen

•

Forward contracten - prijzen basislast en piek - volume basislast en piek

•

Forward contracten - prijzen basislast en piek - volume basislast en piek

•

Onwillekeurige uitwisseling met buitenland

•

Importcontracten - volume

•

Importcontracten (Sep) - volume

•

Ontwikkeling el. vraag

•

Projectie elektriciteitsvraag

•

Projectie elektriciteitsvraag

Hoeveelheid back-upfaciliteiten

•


•


Afschakelbare contracten

•


• • •

Vraag

Aanbod afschakelbare contracten op onbalansmarkt

Figuur 5-4: overzicht van indicatoren om de voorzieningszekerheid mee te kunnen monitoren

51



5.6 Conclusie De vierde deelvraag die in dit hoofdstuk behandeld is luidde: Welke indicatoren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven, kunnen, uitgaande van de eerder geschetste problematiek, geïdentificeerd worden? Antwoord deelvraag 4

Om een overzichtelijk beeld te krijgen van de elektriciteitsmarkt en om indicatoren inzichtelijk te kunnen ordenen, wordt in de scriptie uitgegaan van een abstract model van de elektriciteitsmarkt dat bestaat uit een aanbod- een vraagen een afstemmingsgedeelte. Naast indeling in één van deze drie onderdelen, wordt tevens onderscheid gemaakt in een tijdsaspect. Er worden drie benaderingen ingevoegd: een ex-post benadering (trendmatige analyse) op basis van historische gegevens, en twee ex-ante benaderingen (respectievelijk nul tot twee jaar en twee tot zeven jaar vooruit kijkend) op basis van planningen en prognoses. Figuur 5-4 toont een overzicht van indicatoren dat uit onder meer diverse gesprekken met marktpartijen is opgesteld. Het aanbodgedeelte van de elektriciteitsmarkt omvat het fysieke elektriciteitssysteem waar voorheen de aandacht veelal op gericht was. Het gaat hierbij onder meer om indicatoren als de opgestelde productiecapaciteit, investeringen in opwekkingseenheden, de leeftijdsopbouw van het productiepark en de landsgrensoverschrijdende netverbindingen. Het beschouwen van het afstemmings- en het vraaggedeelte levert een vernieuwende kijk op het monitoren van de voorzieningszekerheid. Het vraaggedeelte richt zich, naast de elektriciteitsvraag zelf, op onder meer afschakelbare contracten en het aandeel autoproductie en back-upfaciliteiten. In het afstemmingsgedeelte zijn zaken terug te vinden als de reservecapaciteit, forward contracten, importcontracten en elektriciteitsprijzen. Ook marktimperfecties en hun (negatieve) invloed op de werking van de markt behoren tot het afstemmingsgedeelte, maar deze worden in de scriptie buiten beschouwing gelaten.


Het is belangrijk om indicatoren over het gehele schema verspreid te identificeren. Het oude ex-post en op aanbod gerichte aandachtsgebied voor de monitoring van voorzieningszekerheid moet verbreed worden naar een ook op de vraag en afstemming gerichte focus waarin bovendien indicatoren op een ex-ante benadering worden geformuleerd.

52


6

WAARDERING INDICATOREN


In dit hoofdstuk wordt een antwoord gezocht op de vijfde deelvraag: Aan welke (rand)voorwaarden moeten de indicatoren voldoen en welke consequenties heeft dat voor de bruikbaarheid en de validiteit van de eerder geïdentificeerde indicatoren? Om deze vraag te beantwoorden worden in deze paragraaf eerst criteria besproken die de geschiktheid van de indicatoren kunnen beoordelen. Vervolgens worden in de paragrafen 6.3 tot en met 6.5 de in het vorige hoofdstuk geïdentificeerde indicatoren stuk voor stuk langsgelopen en getoetst aan deze criteria. Op basis van de beoordeling vind in paragraaf 6.6 een selectie plaats van indicatoren die samen een set moeten vormen waarmee de mate van voorzieningszekerheid gemeten kan worden. Ook de bruikbaarheid van de set wordt beoordeeld op basis van een aantal criteria. De beoordeling van zowel de indicatoren afzonderlijk als van de set als geheel vindt op kwalitatieve wijze plaats. In de komende paragrafen volgt over elke indicator en de set een ‘algemene beschouwing’ waarna telkens samenvattend een tabel volgt waarin de indicator of de set kwalitatief beoordeeld wordt op basis van de criteria. In paragraaf 6.8 worden indicatoren van JESS en TenneT ingepast in het in deze scriptie gebruikte analytische model en in paragraaf 6.9 wordt afgesloten met een conclusie. Eerst wordt nu ingegaan op beoordelingscriteria voor de indicatoren en de set.

6.2 Beoordelingscriteria voor de indicatoren en de set Consequenties voor het identificeren van indicatoren

Uit voorgaande hoofdstukken kan een aantal voorwaarden worden afgeleid waaraan de indicatoren en de set van indicatoren moeten voldoen (de grijze tekstboxen aan het eind van elk hoofdstuk). Uit hoofdstuk 2 is naar voren gekomen dat het belangrijk is dat vijf tot zeven jaar vooruit inzicht gegeven kan worden in de elektriciteitsmarkt, vanwege de lange duur tussen een investeringsbeslissing en de daadwerkelijke ingebruikname van een productiecentrale (tijdigheid). Hoofdstuk 3 heeft als belangrijkste consequentie dat het belangrijk is ook indicatoren te identificeren die gericht zijn op de vraagzijde van de markt en op de afstemming tussen vraag en aanbod. De vroeger gebruikte indicator reservecapaciteit brengt de afstemming tussen vraag en aanbod onvoldoende in beeld. Hoofdstuk 4 maakt duidelijk dat indicatoren geïdentificeerd kunnen worden die iets zeggen over marktimperfecties.87 Hoofdstuk 5 concludeert dat indicatoren uit de set over het hele analytische model verspreid moeten zijn. Bij het identificeren van criteria waarop de indicatoren beoordeeld moeten worden, is het belangrijk de visie in het achterhoofd te houden waarmee naar het probleemveld wordt gekeken. Het Ministerie van Economische Zaken is in hoofdstuk 0 gekozen als probleemeigenaar en vanuit dit perspectief moeten de criteria geformuleerd worden. Vanwege de vele belangen die een rol spelen in de elektriciteitsmarkt en die het Ministerie wil behartigen, is het zaak een zo objectief mogelijke beoordeling te ontwerpen. Om de bruikbaarheid van een indicator te kunnen beoordelen is het verstandig het doel van de indicatoren voor ogen te houden, namelijk het op een betrouwbare wijze tijdig signaleren van problemen met de voorzieningszekerheid. Daarnaast kunnen de indicatoren bijdragen

87

Omdat indicatoren die betrekking hebben op marktimperfecties veelal een theoretische inslag hebben en lastig concreet te maken zijn, worden ze niet meegenomen in hoofdstuk 5 en 6. In de aanbevelingen zal hier nog op teruggekomen worden.

53



aan het bepalen van de effectiviteit van (nieuw) overheidsbeleid. Deze doelen gecombineerd met de voorwaarden uit de voorgaande hoofdstukken bieden een aantal aanknopingspunten. Validiteit van de indicator

De monitoring richt zich op de voorzieningszekerheid en dus moet allereerst de validiteit van de relatie tussen een indicator en de voorzieningszekerheid beoordeeld worden. In hoeverre meet de indicator datgene wat gemeten moet worden? Met andere woorden: geeft een verandering van de indicator met voldoende zekerheid een eenduidige veranderingsrichting aan in de voorzieningszekerheid? Hoe hard is de relatie?

Beschikbaarheid van de benodigde gegevens

Voor een betrouwbare monitoring is het van belang dat beschikt wordt over voldoende gegevens (zie ook Kader 4-1). Een tweede criterium waarmee de indicatoren beoordeeld kunnen worden betreft dus de beschikbaarheid van de benodigde gegevens. Een indicator kan theoretisch een valide, eenduidige relatie hebben met de voorzieningszekerheid, maar als de benodigde gegevens niet of lastig te verkrijgen zijn (bijvoorbeeld door vertrouwelijkheid van gegevens), is de indicator moeilijk bruikbaar. In het vorige hoofdstuk is al een aanzet gegeven voor dit criterium door voor elke indicator een aantal mogelijke informatiebronnen te noemen. In dit hoofdstuk wordt gekeken of de informatie ook daadwerkelijk beschikbaar is. In het geval dat gegevens nu niet beschikbaar zijn is het nuttig te kijken naar mogelijkheden om ze in de toekomst alsnog beschikbaar te krijgen. Zo kan bijvoorbeeld wetgeving leiden tot het verplicht openbaar maken van vertrouwelijke gegevens (al dan niet in geaggregeerde vorm).

Betrouwbaarheid van de benodigde gegevens

Het is van belang onderscheid te maken tussen beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de benodigde gegevens, omdat er gegevens beschikbaar kunnen zijn die niet (volledig) betrouwbaar zijn. Dit geldt met name voor ex-ante indicatoren. Gegevens uit plannen, verwachtingen en prognoses zijn over het algemeen minder betrouwbaar dan gegevens over de huidige situatie en het (directe) verleden, die voor ex-post indicatoren benodigd zijn. 88

Tijdigheid

Omdat het belangrijk is tijdig problemen met de voorzieningszekerheid te kunnen signaleren kan een vierde criterium ingaan op de tijdshorizon waarover de indicator informatie geeft. Voor de voorzieningszekerheid is het van belang dat gekeken wordt naar de middellange termijn (vijf tot zeven jaar), dit in verband met de relatief lange duur voordat capaciteitsuitbreiding is gerealiseerd. Het is dus van belang dat indicatoren vijf tot zeven jaar vooruit inzicht kunnen geven in de ontwikkeling van de voorzieningszekerheid, zodat tijdig actie ondernomen kan worden als het dreigt mis te gaan. Voor het criterium tijdigheid geldt juist dat ex-ante indicatoren een beter beeld geven dan ex-post indicatoren.89 In dit hoofdstuk worden voor de beoordeling van de indicatoren dus de volgende criteria gebruikt (voor een deel gebaseerd op [93]): • • • •

Validiteit van de indicator; Beschikbaarheid van de benodigde gegevens; Betrouwbaarheid van de benodigde gegevens; Tijdigheid.

De criteria worden apart en onafhankelijk bekeken, zodat geen overlap plaatsvindt tussen de criteria onderling. Een indicator kan dus heel valide zijn (een eenduidige relatie met de

88

Met betrouwbaarheid wordt bij dit criterium de betrouwbaarheid van de beschikbare gegevens bedoeld, zoals beoordeeld door het tweede criterium.

89

Dit criterium is overigens met name van belang voor de set van indicatoren en niet per se voor de indicatoren afzonderlijk. Indicatoren die iets zeggen over de huidige mate van de voorzieningszekerheid en de korte termijn ontwikkeling kunnen ook nuttig zijn, als het gehele systeem (de set) maar voldoende ver vooruit kijkt. 54


voorzieningszekerheid hebben), maar geen tijdig signaal geven, of moeilijk te gebruiken zijn vanwege gebrek aan gegevens. Het criterium validiteit is daarmee dus geen algemene beoordeling van een indicator, maar een specifiek onderdeel ervan. Alleen voor het criterium betrouwbaarheid van de benodigde gegevens geldt dat er een link is met een ander criterium (beschikbaarheid van de benodigde gegevens). De betrouwbaarheid in dit criterium heeft namelijk betrekking op de beschikbare gegevens. In de komende drie paragrafen worden de criteria voor elke indicator langsgelopen waarbij telkens een kwalitatieve waarde (van +++ tot – – –) voor het criterium wordt aangegeven. De kwalitatieve scores die toegekend worden aan de indicatoren zijn deels gebaseerd op gesprekken met diverse marktpartijen.90 Getracht is zoveel mogelijk de feedback van de benaderde partijen mee te nemen in de beoordeling van de indicatoren. Feit blijft dat het toekennen van (kwalitatieve) scores aan de indicatoren een subjectief element kent. Volledigheid en dekking van het probleemveld

Voor de set van indicatoren is nog van belang dat de volledigheid en dekking van het probleemveld beoordeeld wordt. Worden alle aspecten van de voorzieningszekerheid, zoals die in deze scriptie gedefinieerd is, in kaart gebracht? Zijn indicatoren over het hele analytische model verdeeld terug te vinden, zowel onder aanbod, afstemming en vraag als onder ex-post en ex-ante?

Diversiteit benodigde gegevens

Een tweede belangrijk aanvullend beoordelingscriterium voor de set is de diversiteit van de benodigde gegevens voor de opgenomen indicatoren. Het kan zijn dat verschillende indicatoren gebaseerd zijn op dezelfde data. Ze meten dan feitelijk dezelfde grootheid. In dat geval zijn de indicatoren niet onafhankelijk van elkaar en leidt een verandering in de gegevens wellicht tot een overdreven reactie van de set en een onjuist weergegeven verandering van de mate van voorzieningszekerheid. Het is daarom van belang dat over de hele set, en in elk afzonderlijk segment van de set, indicatoren zijn opgenomen die van elkaar verschillen wat betreft de benodigde gegevens.91 Voor de beoordeling van de set is het dus van belang om twee aanvullende criteria te onderscheiden: • •

Volledigheid en dekking van het probleemveld; Diversiteit benodigde gegevens.

In paragraaf 6.6 zal de set worden beoordeeld op basis van onder meer deze twee criteria.

6.3 Aanbod Opgesteld vermogen

Het opgestelde vermogen vormt een belangrijke indicator en is van cruciaal belang voor de bepaling van de reservecapaciteit. De indicator wordt niet als volledig valide beoordeeld (zowel ex-post als ex-ante) omdat pas zinnige informatie voor de voorzieningszekerheid afgeleid kan worden in combinatie met de elektriciteitsvraag. Een toename van het opgestelde vermogen leidt pas tot een toename van de voorzieningszekerheid als de vraag minder gegroeid is dan het opgestelde vermogen. De liberalisering leidt ertoe dat de overcapaciteit aan het slinken is. “De huidige lage

90

Marktpartijen waarmee gesproken is, zijn onder meer EnergieNed, TenneT, Reliant Energy, EPZ en het Ministerie van Economische Zaken.

91

Dit is een ander punt dan de ‘bron van gegevens’ die in hoofdstuk 5 in de tabellen is opgenomen. Daar kan de beschikking over meerdere informatiebronnen betekenen dat de indicator robuuster wordt. Waar hier op gedoeld wordt is dat de set als geheel robuuster wordt naarmate die gebaseerd is op een grotere diversiteit van gegevens.

55



marktprijzen vormen een stimulans voor het ontmantelen of conserveren van duurdere productiemiddelen.”92 [92, p.40] Geïnstalleerd en beschikbaar vermogen (expost)

Een belangrijke rol in de beschikbaarheid van centrales spelen de al eerder genoemde onderhoudsplanning, thermische beperkingen, technische storingen en het niet beschikbaar zijn van de energiebron. Ook de beschikbaarheid van brandstofcontracten is belangrijk. Zeker voor piekcentrales (die maar weinig tijd operationeel zijn) betekent het continu aanhouden van een brandstofcontract namelijk enorm veel kosten. Het komt voor dat op momenten van grote vraag er wel productiecapaciteit aanwezig is, maar er geen brandstofcontracten voor afgesloten zijn waardoor ze niet draaien. De hoeveelheid beschikbaar vermogen geeft dus een betrouwbaarder beeld dan het geïnstalleerd vermogen en wordt derhalve hoger gewaardeerd op het criterium validiteit. Gegevens voor de trendmatige analyse (ex-post benadering) zijn voor een gedeelte van het productiepark moeilijk te achterhalen. Vooral met betrekking tot decentraal productievermogen bestaat er onvoldoende inzicht in de opgestelde capaciteit en de beschikbaarheid ervan. Bovendien is het moeilijk te achterhalen wanneer en hoeveel decentraal vermogen wordt ingezet. Op dit moment is via de aanbiedingen op de onbalansmarkt bij TenneT bekend hoeveel extra vermogen beschikbaar is boven het totaal van alle programma’s. Hoewel productie-eenheden boven de zestig megawatt verplicht zijn aan te bieden93, blijft het volume achter bij hetgeen op grond van het geschatte beschikbare vermogen kan worden verwacht. [88] Grote centrales zijn namelijk niet altijd geschikt om op de onbalansmarkt aan te bieden. Dat kan te maken hebben met de lange opstarttijd, het niet beschikbaar zijn van gascontracten en dergelijke. TenneT gedoogt het achterhouden van capaciteit, maar daardoor ontstaat geen goed beeld van de werkelijke hoeveelheid beschikbare (reserve)capaciteit (beschikbaarheid gegevens). TenneT beschikt over gegevens over het geïnstalleerd en het beschikbaar vermogen, maar deze geven dus geen volledig beeld.94

Investeringen (ex-post)

Naast de capaciteit en de beschikbaarheid van het opgestelde vermogen kan ook de hoeveelheid investeringen van elektriciteitsproductiebedrijven trendmatig in kaart gebracht worden. In [90] is dit voor de periode 1991-2000 gedaan.95 Het is echter wel zaak te achterhalen waarin geïnvesteerd is. Investeringen in het (vroege) verleden die bijdragen aan extra productievermogen zeggen iets over het beschikbaar komen en zijn van vermogen in de toekomst. Investeringen die gedaan zijn terwijl het opgestelde vermogen niet toenam, kunnen iets zeggen over levensduurverlenging. Omdat het lastig is in te schatten waarin geïnvesteerd is, is de betrouwbaarheid van de gegevens niet als volledig gewaardeerd.

Geïnstalleerd en beschikbaar vermogen (exante)

Gegevens voor de ex-ante benadering kunnen achterhaald worden door elektriciteitsproductiebedrijven te vragen naar hun plannen met betrekking tot wijziging van het opgestelde vermogen, maar omdat het om strategische informatie gaat, is het de vraag of (betrouwbare) informatie kan worden verkregen. TenneT stelt in [6]: “De informatievoorziening is op grond van huidige weten regelgeving toegespitst op de werking van de netten. Aanpassing van regelgeving is nodig zodat een actueel geaggregeerd beeld beschikbaar kan komen van (vraagen) productieontwikkeling in internationale context op korte en

92

Anderzijds wordt waargenomen dat het voor producenten aantrekkelijk is om deze eenheden voorlopig nog achter de hand te houden, bijvoorbeeld ten behoeve van de markt voor regelen reservevermogen.

93

In de NetCode is vastgelegd dat aangeslotenen groter dan 60 MW al het vermogen dat zij meer of minder kunnen produceren, of minder af kunnen nemen, verplicht aan TenneT moeten aanbieden als reservevermogen.

94

Zie ook de beschikbaarheid van gegevens bij de indicator ‘aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt’, verderop in deze paragraaf.

95

Het blijkt dat de investeringen van de producenten in deze periode sterk fluctueren, niet alleen voor het totaal van de bedrijven, maar ook per bedrijf. De conclusie die getrokken wordt is dat van een gebrek aan investeringen waardoor de voorzieningszekerheid in gevaar komt geen sprake lijkt te zijn. 56


langere termijn. Aanscherping en precisering van informatieplicht van betrokken partijen zijn noodzakelijk. Voor een goede werking van de markt is het niet voldoende als marktpartijen alleen informatie over de Nederlandse markt hebben. Ook in het buitenland, ten minste in de directe regelzone, moet initiatief genomen worden om gelijksoortige informatie beschikbaar te stellen. Het verzamelen van de gegevens over de Nederlandse markt sluit aan bij de huidige taakstelling van TenneT/TSO en past ook goed in de operationele samenwerking met buitenlandse TSO’s. Het moet resulteren in een monitoringsysteem en in publicatie van relevante informatie van een voldoende aggregatieniveau. TenneT wil met marktpartijen en overheid een dergelijk systeem ontwikkelen.” In principe lijken producenten wel bereid informatie aan te leveren, zo krijgt TenneT momenteel gegevens van de grote productiebedrijven die in geaggregeerde vorm beperkt openbaar gemaakt worden, maar het gaat om verwachtingen.96 De producenten zijn op geen enkele manier gebonden aan hun prognoses en kunnen, bijvoorbeeld als gevolg van veranderende marktomstandigheden, hun strategie te allen tijde wijzigen. Prognoses die tot zeven jaar vooruit kijken zijn om die reden weinig betrouwbaar. Zelfs als een informatieplicht wordt ingesteld, blijven de gegeven plannen onzeker. Daarnaast geldt dat met de informatie van de grote producenten lang niet de hele markt in kaart gebracht is. De aan TenneT geleverde gegevens bestrijken naar een schatting van één van de grote producenten ongeveer zestig procent van de totale Nederlandse consumptie. Het decentrale vermogen, de importen en de productie van producenten die niet lid zijn van de sectie productie van EnergieNed ontbreken in de gegevens. Vergunningen

Naast het vragen om informatie van marktpartijen kan ook enig inzicht in voornemens tot uitbreiding van productiecapaciteit verkregen worden uit registratie van aanvragen en verleningen van bouwen milieuvergunningen voor nieuw productievermogen. Deze gegevens zijn openbaar en zeggen met name iets over de middellange termijn, omdat de tijd tussen vergunningsaanvragen en –verlening en de ingebruikname van een centrale in deze termijn omvat is. Vanwege onzekerheid in de duur van de vergunningprocedures is het vaak nog onduidelijk wanneer de nieuwe capaciteit daadwerkelijk beschikbaar komt. In figuur 6-1 staat de relatie tussen de afstand in de tijd en de zekerheid van het beschikbaar komen van de productiecapaciteit schematisch weergegeven. Hoe verder de vergunningverlening en bouw gevorderd zijn, hoe zekerder het beschikbaar komen van nieuw productievermogen is. Een verleende vergunning biedt echter geen volledige garantie voor de ingebruikname van nieuwe capaciteit. Het vergunningsproces kost wel geld, maar uit een gesprek met een grote producent bleek dat niet zoveel te zijn dat met de afronding van de vergunningsprocedures de bouw van nieuwe capaciteit ‘the point of no return’ gepasseerd is. De daadwerkelijke bouw van een centrale kan, ondanks een verleende vergunning, worden uitgesteld of er kan zelfs van worden afgezien. Een ander punt dat uit het gesprek met de producent bleek, is dat de vergunningsaanvragen vaak overgedimensioneerd zijn. De vergunning biedt in dat geval ruimte voor meer capaciteit dan dat in eerste instantie door de producent gepland is. Op die manier wordt er enige speelruimte en flexibiliteit voor de toekomst ingebouwd. De vergunning geeft in dat geval een ander beeld dan de werkelijke plannen, wat negatieve gevolgen heeft voor de betrouwbaarheid van de gegevens. Uit dit principe is echter wel een bruikbare indicator af te leiden, namelijk de ongebruikte ruimte die in bestaande vergunningen ingebouwd is. Naast een gegevensbron voor het geïnstalleerde en opgestelde vermogen, kunnen vergunningen op deze manier zelf ook een indicator vormen.

96

In een gesprek met een grote producent kwam naar voren dat alle bij de sectie productie van EnergieNed aangesloten producenten informatie verschaffen aan TenneT over de opgestelde capaciteit en de plannen tot wijziging van het productievermogen voor de komende zeven jaar.

57


Garantieniveau


Beschikbaar Ingebruikname Gebouwd Start van de bouw

Verlening milieuvergunning Aanvraag milieuvergunning Milieu Effect Rapportage Investeringsplan bekendgemaakt

Tijd

Figuur 6-1: vergunningsproces en zekerheid over het beschikbaar komen van productiecapaciteit [94] Ongebruikte ruimte in vergunningen

De ongebruikte ruimte in vergunningen kan op relatief korte termijn gebruikt worden voor extra capaciteit, omdat geen vergunningsprocedures meer doorlopen hoeven te worden. Ongebruikte ruimte in vergunningen zegt op deze manier niet direct iets over de voorzieningszekerheid of over de hoeveelheid opgestelde productiecapaciteit, maar bij meer onbenutte ruimte kan wel flexibeler en sneller gereageerd worden op schaarste. De tijdas in figuur 6-1 wordt hiermee verkort. Een krappe ongebruikte ruimte betekent dat er op korte termijn weinig rek in het systeem aanwezig is. Omdat het gaat om bestaande vergunningen is de indicator aangemerkt als ex-post, maar feitelijk zegt de indicator iets over de toekomst, met name over mogelijkheden tot capaciteitsvergroting op de korte termijn. De indicator is toegevoegd aan Tabel 6-1. Een ander onderdeel wat in deze indicator meegenomen kan worden en die de ‘lead time’ kan verkorten is het voorbereiden van vergunningen door de overheid. Bij een dreigend tekort kunnen dan, na een tender, in korte tijd gasturbines gebouwd worden (in circa een half jaar tot een jaar), die later omgebouwd kunnen en dienen te worden tot STEG-centrales. Aan het gebruik van het opgestelde vermogen als indicator zit dus een aantal haken en ogen. Naast problemen met de beschikbaarheid van benodigde gegevens, onzekerheden in en betrouwbaarheid van de gegevens speelt met name in de ex-ante benadering nog het probleem dat het beschikbaar komen van nieuw productievermogen met behulp van vergunningsaanvragen en –verlening nog enigszins te voorspellen is, maar het uit gebruik nemen van vermogen daarentegen veel minder. Figuur 6-1 zou ook gemaakt kunnen worden voor het uit gebruik nemen van productiecapaciteit, maar door de korte duur tussen de aankondiging van uit gebruik name en de daadwerkelijke stopzetting van stroomopwekking kunnen geen betrouwbare gegevens afgeleid worden (beschikbaarheid) voor de middellange termijn.

Tabel 6-1: Waardering indicator opgesteld vermogen

Indicator Geïnstalleerd vermogen (ex-post) Beschikbaar vermogen (ex-post) Investeringen (ex-post) Ruimte in bestaande vergunningen (ex-post) Geïnstalleerd vermogen (ex-ante, 0-2 jaar) Beschikbaar vermogen (ex-ante, 0-2 jaar) Geïnstalleerd vermogen (ex-ante, 2-7 jaar) Beschikbaar vermogen (ex-ante, 2-7 jaar)

Eenheid Validiteit MW MW Euro MW MW MW MW MW

+ ++ ++ + + ++ + ++

Beschikbaarheid gegevens ++ + ++ +++ + 0 0 –

Betrouwbaarheid gegevens +++ +++ ++ +++ + + 0 0

Tijdigheid 0 0 + + + + +++ +++ 58


Leeftijdsopbouw productiepark

Het uitblijven van investeringen in een ouder productiepark heeft vanwege eerder optredende ontmantelingen over het algemeen sneller consequenties voor de voorzieningszekerheid dan in een jonger productiepark. De exacte levensduur van centrales is echter niet bekend en dus kan een bepaalde leeftijd niets met zekerheid zeggen over de resterende levensduur van een centrale. Zeker niet, omdat het met de huidige stand van de techniek mogelijk moet zijn om de levensduur van centrales met vijftig procent te verlengen. [95] Toch is uit het oogpunt van voorzieningszekerheid een productiepark met een evenwichtige leeftijdsopbouw wenselijker dan een qua leeftijdsopbouw eenzijdig samengesteld, of oud productiepark. De indicator kan vooral aangeven wanneer iets vanwege de leeftijdsopbouw niet goed zit met de voorzieningszekerheid, bijvoorbeeld als bijna al het opgestelde vermogen ouder is dan de oorspronkelijke norm voor uit bedrijf name (25 jaar). Maar andersom zegt een evenwichtige leeftijdsopbouw weinig over de mate van voorzieningszekerheid. De leeftijdsopbouw vormt een soort randvoorwaarde. Vanwege deze eenzijdige relatie tussen de indicator en de voorzieningszekerheid is de validiteit van de indicator niet als volledig gewaardeerd. Gegevens voor de ex-post indicator zijn betrouwbaar en vrij goed beschikbaar.97 Voor de ex-ante indicatoren is de beschikbaarheid en betrouwbaarheid iets minder, omdat er geen zekerheid bestaat over de toekomstige samenstelling van het productiepark. De betrouwbaarheid van de ex-ante gegevens voor deze indicatoren is echter niet veel minder, omdat daar het aantal jaren dat vooruit gekeken wordt simpelweg wordt opgeteld bij de huidige leeftijden van de centrales. Een grafiek zoals die is opgenomen in het Capaciteitsplan van TenneT (zie Figuur 6-2), kan nuttige informatie verschaffen. Hierin staat de leeftijdscategorie uitgezet tegen het bijbehorende vermogen en het cumulatieve vermogen (in megawatt). De tijdigheid van de indicator is lastig te beoordelen, mede wegens de eenzijdige relatie tussen de indicator en de voorzieningszekerheid. Maar als de leeftijdsopbouw niet goed is, dan is dat lang van tevoren al te zien en werkt de indicator tijdig.

Tabel 6-2: Waardering indicator leeftijdsopbouw productiepark

Eenheid Validiteit

Indicator Leeftijdsopbouw productiepark (ex-post) Leeftijdsopbouw pr. park (ex-ante, 0-2 jaar) Leeftijdsopbouw pr. park (ex-ante, 2-7 jaar)

Jaren Jaren Jaren

++ ++ ++

Beschikbaarheid gegevens ++ + +

Betrouwbaarheid gegevens +++ ++ ++

Tijdigheid +++ +++ +++

97

Net als bij de indicator opgesteld vermogen is ook bij deze indicator niet de gehele samenstelling van het productiepark bekend. Bij de indicator opgesteld vermogen is dit hetgeen de indicator juist probeert te meten. Bij de indicator leeftijdsopbouw productiepark is de leeftijd van de centrales het richtpunt. Over de centrales waarvan bekend is dat ze opgesteld staan, is de leeftijd over het algemeen goed bekend (en dus beschikbaar).

59



Figuur 6-2: Leeftijdsopbouw Nederlands productiepark [92, p.41]

Verscheidenheid typen centrales

In hoofdstuk 5 is als mogelijke indicator voor de aanbodzijde van de elektriciteitsmarkt de verscheidenheid van typen centrales binnen het elektriciteitsproductiepark genoemd. Maar als wat dieper ingegaan wordt op de betekenis van deze indicator, wordt duidelijk dat niet het juiste gemonitord wordt. Een verandering in de verscheidenheid van typen centrales zegt niets over een eventueel structureel tekort aan (investeringen in) productiecapaciteit (dat op lange termijn speelt). Het zegt iets over de flexibiliteit bij plotselinge gebeurtenissen (zeer korte termijn), zoals een abrupte onderbreking van de gastoevoer. Dan is het prettig als er naast gascentrales ook andere typen centrales beschikbaar zijn. Een dreigend tekort aan productiecapaciteit als gevolg van achterblijvende investeringen (wat gevolgen heeft voor de voorzieningszekerheid zoals die in deze scriptie gedefinieerd is) speelt juist op de lange termijn en is geen plotselinge gebeurtenis. De indicator verscheidenheid typen centrales is dus niet geschikt om inzicht te verschaffen in de voorzieningszekerheid.98 Het heeft daarom ook weinig zin in te gaan op de criteria.

Landsgrensoverschrijdende verbindingen

Meer landsgrensoverschrijdende verbindingen en een grotere capaciteit betekenen toegang tot meer vermogen dat uit verschillende leveringspunten aangevoerd kan worden. Maar vergroting van stroomimporten brengt in de huidige Nederlandse elektriciteitsmarkt ook een negatieve prikkel met zich mee. Importvergroting kan ten koste gaan van binnenlandse capaciteitsuitbreiding, omdat die met elkaar concurreren. Zo staat in een recent artikel in de Volkskrant [96]: “Goedkope bruinkool- en kernstroom van elders drukt nu al schonere Nederlandse gas- en warmtekrachtcentrales uit de markt. (…) In 2004 komt er veel importcapaciteit bij die tot verdere afbraak van eigen productiecapaciteit leidt. Ons voordeel van een grote importcapaciteit van 25 à 30 procent, kan omslaan in een nadeel.” Door de concurrentie met binnenlandse productiecapaciteit wordt bij vergroting van de interconnectiecapaciteit niet noodzakelijkerwijs winst geboekt

98

Voorzieningszekerheid wordt in deze scriptie (paragraaf 2.2) gedefinieerd als de mate van zekerheid van de elektriciteitslevering, bepaald door investeringen in en het aanwezig zijn van voldoende productiecapaciteit. Daar zegt de verscheidenheid van typen centrales niets over. In het geval van een ruimere betekenis van voorzieningszekerheid, waarin ook de brandstofvoorziening betrokken is, zou deze indicator wel geschikt zijn. 60


op de voorzieningszekerheid. Als de stroomimporten minder betrouwbaar zijn dan de binnenlandse productie, dan kan de voorzieningszekerheid op termijn zelfs achteruitgaan bij de keuze voor meer interconnectiecapaciteit, omdat binnenlandse investeringen dan worden geremd. De indicator landsgrensoverschrijdende verbindingen moet dan ook bezien worden in samenhang met importcontracten en met de beschikbaarheid van het vermogen in het buitenland. Zij zeggen iets over de betrouwbaarheid van de importen. In de huidige marktsituatie bestaat een internationale overcapaciteit aan productievermogen en zijn de elektriciteitsprijzen laag. Import is op dit moment dus goed beschikbaar en wordt over het algemeen slechts beperkt door de capaciteit van de interconnectoren. De meeste investeringsprojecten zullen zich in de nabije toekomst echter eerder richten op het instandhouden van bestaande capaciteit dan op nieuwbouw. [92, p.42] Dat is op korte termijn niet erg, omdat er voorlopig voldoende capaciteit beschikbaar is. Maar ook in het buitenland heerst onzekerheid over de toekomstige ontwikkeling van investeringen. Als er in de ons omringende landen structureel te weinig wordt geïnvesteerd in productievermogen, kan Nederland niet vertrouwen op een ononderbroken, voldoende hoeveelheid import. Uitbreiding van de interconnectiecapaciteit biedt dus niet noodzakelijkerwijs een oplossing voor het voorzieningszekerheidsvraagstuk in Nederland. Het probleem wordt verbreedt. Met vergroting van de interconnectiecapaciteit wordt naast buitenlandse stroom ook buitenlandse onzekerheid geïmporteerd.99 Bovendien zijn in de Europese Richtlijn zogenoemde beschermingsmaatregelen opgenomen.100 Dat betekent dat een lidstaat zijn landsgrensoverschrijdende verbindingen mag afsluiten in geval van binnenlandse problemen (‘eigen land eerst’). Importen vanuit het buitenland zijn dus nooit gegarandeerd, waardoor afhankelijkheid van import betekent dat men afhankelijk is van de betrouwbaarheid van elektriciteitssystemen in de omringende landen. Feit blijft dat meer landsgrensoverschrijdende verbindingen of een grotere capaciteit ervan meer toegang biedt tot buitenlands vermogen. Kanttekening is echter dat er een prikkel ontstaat die investeringen in binnenlandse productiecapaciteit drukt en dat het buitenlandse vermogen niet gegarandeerd beschikbaar is (zie ook de indicator importcontracten). De voor de voorzieningszekerheid mogelijk tegenstrijdige gevolgen van wijziging van interconnectiecapaciteit maken dat de indicator landsgrensoverschrijdende verbindingen geen eenduidige informatie kan verschaffen voor de monitoring van de mate van voorzieningszekerheid.101 [97] Maar bezien in samenhang met andere indicatoren is het zeker wel een nuttige indicator. Later in dit hoofdstuk zal teruggekomen worden op de samenhang tussen indicatoren. TenneT maakt haar vooruitzichten met betrekking tot het aantal en de capaciteit van de landsgrensoverschrijdende verbindingen middels capaciteitsplannen bekend. Deze vooruitzichten kunnen informatie leveren voor de ex-ante benadering van de indicator landsgrensoverschrijdende verbindingen. De beschikbaarheid van de benodigde gegevens vormt dus geen probleem. In hoeverre zich bij de realisatie van de plannen problemen voordoen (vooral met betrekking tot de medewerking van buitenlandse TSO’s) is echter niet goed bekend. Met andere woorden: de betrouwbaarheid van de plannen is moeilijker in te schatten.

99

Zie Kader 6-1

100

In artikel 23 van de Europese Richtlijn 96/92/EG staat: “Bij een plotselinge crisis op de energiemarkt en wanneer de fysieke veiligheid van personen, de veiligheid of betrouwbaarheid van apparatuur of installaties of de integriteit van een net wordt bedreigd, kan een Lidstaat tijdelijk de nodige beschermingsmaatregelen treffen.”

101 Benadrukt moet worden dat bovenstaande puur de gevolgen beschrijft voor de voorzieningszekerheid in Nederland en dat niet ingegaan wordt op andere, eventueel positieve kanten van het vergroten van de interconnectiecapaciteit. Zo is uitbreiding van de interconnectiecapaciteit een voorwaarde voor het creëren van één Europese markt. De Europese Commissie wil zorgen voor effectieve toegang tot de netten en de aanwezigheid van voldoende infrastructuur. Importbarrières moeten opgeheven worden. [97] Aan de andere kant leidt uitbreiding van de interconnectiecapaciteit juist vanwege het ontbreken van één koperen plaat in de huidige situatie tot consequenties voor de voorzieningszekerheid in de Nederlandse markt.

61



Tabel 6-3: Waardering indicator landsgrensoverschrijdende verbindingen

Eenheid Validiteit

Indicator Beschikbaarheid landsgrensoverschrijdende verbindingen (ex-post) Aantal verbonden landen (ex-post) Beschikbaar vermogen buitenland (ex-post) Beschikbaarheid landsgrensoverschrijdende verbindingen (ex-ante, 0-2 jaar) Aantal verbonden landen (ex-ante, 0-2 jaar) Beschikbaar vermogen buitenland (ex-ante, 0-2 jaar) Beschikbaarheid landsgrensoverschrijdende verbindingen (ex-ante, 2-7 jaar) Aantal verbonden landen (ex-ante, 2-7 jaar) Beschikbaar vermogen buitenland (ex-ante, 2-7 jaar) Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt

MW

––

Beschikbaarheid gegevens ++

Betrouwbaarheid gegevens +

Tijdigheid

MW MW

+ ++ ––

+++ ++ ++

+++ +++ +

++

MW

+ ++

++ +

++ ++

++ ++

MW

––

++

+

+++

MW

+ ++

+ 0

+ ++

+++ +++

++

++

Een structurele afname van het aanbod op de onbalansmarkt kan duiden op toenemende schaarste. Het uitoefenen van marktmacht door (grote) producenten kan deze relatie echter verstoren. In het geval van een dreigend tekort bestaat er geen prikkel voor producenten die hun programma hebben afgedekt om extra aan te bieden. Bij het niet aanbieden van beschikbare capaciteit (boven hun programma) tijdens krapte, blijven prijzen hoog en leiden concurrenten die hun programma niet kunnen waarmaken schade. Het inzetten van extra capaciteit leidt weliswaar tot een iets grotere afzet, maar de prijzen dalen en de concurrentie wordt uit de brand geholpen. Uit competitief oogpunt is dat een minder aantrekkelijke optie.102 Op die manier hoeft een klein aanbod van reservecapaciteit op de onbalansmarkt niet noodzakelijkerwijs te duiden op een werkelijk tekort aan capaciteit, omdat de beschikbare capaciteit niet volledig wordt aangeboden (uit concurrentieoverwegingen). Wat betreft de tijdigheid van de indicator kan een dalende trend in de aangeboden capaciteit de probleemervaring van een afnemende mate van voorzieningszekerheid staven, maar een absolute, te lage waarde van de indicator kan geen tijdige signalering leveren. Bij het (structureel) optreden van te weinig aanbod van capaciteit op de onbalansmarkt is het probleem reeds opgetreden. Uit een trendmatige verandering is nuttige informatie af te leiden, maar de actuele absolute waarde signaleert een probleem met de voorzieningszekerheid te laat.

Tabel 6-4: Waardering indicator aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt

Eenheid Validiteit

Indicator Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt (ex-post)

MW

+

Beschikbaarheid gegevens +++

Betrouwbaarheid gegevens +++

Tijdigheid ––

102

Uit een gesprek met een aantal marktpartijen kwam het verhaal naar voren dat een beheerder van een WKKcentrale de productie van elektriciteit wilde opvoeren toen er krapte op de markt ontstond. Maar vanuit de elektriciteitsproducent werd bevolen de centrale stil te leggen, omdat de betreffende producent zijn programma reeds gedekt had. 62


6.4 Vraag Ontwikkeling elektriciteitsvraag

De relatie tussen de elektriciteitsvraag (of het verbruik) en de voorzieningszekerheid is min of meer indirect. Een toenemende vraag kan leiden tot een afname van de voorzieningszekerheid, maar dat is onder meer afhankelijk van het opgestelde vermogen. Er is dus geen volledig eenduidig verband tussen de voorzieningszekerheid en de elektriciteitsvraag. Net als de indicator opgesteld vermogen is de ontwikkeling van de elektriciteitsvraag met name cruciaal voor de bepaling van de reservecapaciteit. Gegevens voor de ex-post indicator zijn beschikbaar, alhoewel het moeilijk is de finale elektriciteitsvraag te meten (dus inclusief vermogen bij afnemers). Gegevens voor de exante varianten zijn onder meer beschikbaar via prognoses van ECN en het Centraal Plan Bureau. De ervaring heeft geleerd dat de ontwikkeling van de vraag vrij goed is te voorspellen en dat de gegevens redelijk betrouwbaar zijn. In vergelijking met het opgestelde vermogen vertoont de elektriciteitsvraag een minder grillig en onvoorspelbaar verloop. De opgestelde capaciteit kan door uit gebruik name plotseling verminderen, maar het is onwaarschijnlijk dat de elektriciteitsvraag schokkend toeneemt. Ook daarom is de betrouwbaarheid van de gegevens voor de elektriciteitsvraag hoger ingeschat dan die van de opgestelde capaciteit. Wat betreft de tijdigheid scoort de elektriciteitsvraag eveneens iets hoger dan het opgestelde vermogen. Om de genoemde reden dat het onwaarschijnlijk is dat de vraag een schokkend verloop heeft, zegt de actuele vraag meer over de voorzieningszekerheid op termijn dan de actuele stand van het productiepark.

Tabel 6-5: Waardering indicator ontwikkeling elektriciteitsvraag

Indicator Ontwikkeling elektriciteitsvraag (ex-post) Ontwikkeling elektr. vraag (ex-ante, 0-2 jaar) Ontwikkeling elektr. vraag (ex-ante, 2-7 jaar) Hoeveelheid backupfaciliteiten en autoproductie

Eenheid

Validiteit

MW MW MW

+ + +

Beschikbaarheid gegevens ++ + +

Betrouwbaarheid gegevens +++ ++ +

Tijdigheid 0 + +++

De hoeveelheid back-upvermogen in de Nederlandse elektriciteitsvoorziening, inclusief autoproductie die als back-up kan worden gebruikt (met name WKK), kan iets zeggen over de mate van voorzieningszekerheid. Hoe meer vermogen er aan backupvoorzieningen aanwezig is, hoe meer men is ingedekt tegen te weinig investeringen in productiecapaciteit door de grote producenten. Back-upfaciliteiten geven de mogelijkheid om de individuele voorzieningszekerheid te vergroten. Naast deze relatie kan (de ontwikkeling in) de hoeveelheid iets zeggen over de probleemervaring door de vraagkant. Als de hoeveelheid back-upfaciliteiten toeneemt (inclusief autoproductie die als back-up kan worden gebruikt), zegt dat mogelijk iets over de wens naar een bepaalde mate van voorzieningszekerheid.103 Maar belangrijk voor de monitoring is de eerder aangegeven (als vrij valide beoordeelde) relatie dat een toenemende hoeveelheid back-upvermogen bijdraagt aan de voorzieningszekerheid. Voor de ex-post variant zijn gegevens betrouwbaar en vrij goed te achterhalen. Voor de ex-ante variant geldt dat de gegevens gebaseerd zijn op plannen, die vrij onzeker zijn. Zowel de beschikbaarheid als de betrouwbaarheid van de gegevens zijn niet optimaal.

103

Bedacht moet worden dat in de investeringskeuzen voor autoproductie naast eventueel de wens naar een betrouwbare voorziening, ook financiële tegemoetkomingen (subsidies en dergelijke) een rol kunnen spelen.

63



Tabel 6-6: Waardering indicator aandeel autoproductie en back-upfaciliteiten

Indicator Hoeveelheid back-upfaciliteiten (ex-post) Hoeveelheid back-upfaciliteiten (ex-ante, 0-2 jaar) Hoeveelheid back-upfaciliteiten (ex-ante, 2-7 jaar) Afschakelbare contracten

Eenheid

Validiteit

Betrouwbaarheid gegevens +++ 0

Tijdigheid

++ ++

Beschikbaarheid gegevens ++ 0

MW MW MW

++

–

–

++

0 +

Bij een dreigend tekort aan stroom kunnen afschakelbare contracten bijdragen aan een vraagreductie. Op die manier komt er tijdelijk extra productiecapaciteit beschikbaar waarmee de voorzieningszekerheid gebaat is. Maar de duur van de perioden waarin de contractant wordt afgesloten is over het algemeen gering. Om die reden kunnen deze contracten voor korte tijd een vraagreductie bewerkstelligen, maar vormen ze geen structurele oplossing voor het investeringsprobleem. Inzicht in de omvang (volume) en de condities van afschakelbare contracten is noodzakelijk om de bijdrage aan de voorzieningszekerheid te kunnen bepalen. Op dit moment is echter weinig bekend over de hoeveelheid en inhoud van afgesloten contracten. Als prijsinformatie doorgegeven wordt aan afnemers, zal dat vermoedelijk een positief effect hebben op het aantal afschakelbare contracten dat afgesloten wordt. Door het geven van prijsinformatie krijgt de vraagzijde besef van de enorme hoogte die prijzen kunnen bereiken tijdens krapte, zodat het afsluiten van afschakelbare contracten eerder als interessant ervaren wordt.

Tabel 6-7: Waardering indicator afschakelbare contracten

Indicator Afschakelbare contracten (ex-post) Afschakelbare contracten (ex-ante, 0-2 jaar) Aanbod afschakelbare contracten op de onbalansmarkt

Eenheid

Validiteit

MW MW

+ +

Beschikbaarheid gegevens – ––

Betrouwbaarheid gegevens + 0

Tijdigheid –– 0

Het aanbieden van afschakelbare contracten op de onbalansmarkt (vraagreductie) heeft hetzelfde effect als het aanbieden van reservecapaciteit (dat wordt besproken in de aanbodparagrafen). Verschil is dat de reservecapaciteit wordt aangeboden door producenten en afschakelbare contracten door afnemers. Het probleem van marktmacht van producenten speelt hier dan ook niet. De combinatie van de hoeveelheid afschakelbare contracten en reservecapaciteit die wordt aangeboden op de onbalansmarkt geeft een indicatie van de omvang van de onbalansmarkt. Wat betreft de tijdigheid van de indicator geldt hetzelfde verhaal als voor de indicator aanbod reservecapaciteit op de onbalansmarkt.

Tabel 6-8: Waardering indicator aanbod afschakelbare contracten op de onbalansmarkt

Indicator Aanbod afschakelbare contracten op onbalansmarkt (ex-post)

Eenheid

Validiteit

MW

++

Beschikbaarheid gegevens ++


Tijdigheid ––

6.5 Afstemming Reservecapaciteit

Omdat de indicator reservecapaciteit een combinatie is van het opgestelde vermogen en de elektriciteitsvraag, geldt voor de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de gegevens 64


hetzelfde verhaal als voor genoemde indicatoren. Resumerend zijn er wat productievermogen betreft vooral problemen met het inzicht in de opgestelde capaciteit en de beschikbaarheid van decentraal productievermogen en de betrouwbaarheid van investeringsplannen en plannen tot uit gebruik name van centrales. Wat betreft de vraag heeft de ervaring geleerd dat de ontwikkeling hiervan vrij goed is te voorspellen. Aan de indicator reservecapaciteit kleeft onder de nieuwe omstandigheden een potentieel gevaar omdat producenten in de geliberaliseerde markt naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en op relatief korte termijn uit bedrijf kunnen nemen. Daarnaast zijn de gegevens voor het bepalen van de reservecapaciteit in de geliberaliseerde markt onbetrouwbaar of onvolledig. De aanwezige reservecapaciteit is daarmee een minder bruikbare indicator geworden en kan onvoldoende inzicht verschaffen in de situatie op langere termijn. Tabel 6-9: Waardering indicator reservecapaciteit

Eenheid Validiteit

Indicator Reservecapaciteit (ex-post) Reservecapaciteit (ex-ante, 0-2 jaar) Reservecapaciteit (ex-ante, 2-7 jaar) Forward contracten

MW MW MW

++ ++ ++

Beschikbaarheid gegevens + 0 ––

Betrouwbaarheid gegevens +++ 0 ––

Tijdigheid – + +++

Een toename van forward contracten draagt bij aan de voorzieningszekerheid, maar een afname duidt niet noodzakelijkerwijs op een vermindering van de voorzieningszekerheid. Wat dat betreft is deze indicator niet volledig valide. Maar forward elektriciteitsprijzen kunnen in theorie een betrouwbare indicator vormen. Een stijging van deze prijzen kan erop duiden dat de markt toenemende schaarste verwacht. Momenteel worden prijzen van elektriciteitscontracten tot ongeveer drie jaar vooruit gepubliceerd, maar er bestaat twijfel of deze gepubliceerde cijfers een goede voorspelling vormen voor de werkelijke contractprijzen. Uit een gesprek met een grote elektriciteitsproducent bleek dat een gepubliceerde prijsvoorspelling al gebaseerd kan zijn op een telefoontje met een handelaar waaraan gevraagd wordt wat hij of zij momenteel zou betalen voor een bepaalde hoeveelheid in de toekomst te leveren elektriciteit. Bovendien is in de praktijk te zien dat de voorspellingen vaak de prijzen volgen die op de APX ontstaan, terwijl dat een dayahead markt is. Het lijkt dus alsof er geen solide basis ten grondslag ligt aan de prijsvoorspellingen (betrouwbaarheid gegevens). Omdat de bilaterale contracten vertrouwelijk zijn, is bovendien weinig bekend over de volumes van fysieke en financiële forward contracten. Waarschijnlijk is de markt voor forward contracten te klein om over betrouwbare gegevens te kunnen beschikken. Een meer fundamenteel probleem met lange termijncontracten heeft te maken met het publieke goed karakter van de voorzieningszekerheid. Hierdoor wordt in perioden van genoeg productiecapaciteit het externe effect betrouwbaarheid onvoldoende in de prijs meegenomen. Bovendien worden langetermijncontracten vaak afgesloten door producenten en leveranciers, terwijl afnemers in de vrije markt van de ene naar de andere leverancier kunnen overstappen. De Vries e.a. [30] stellen dat dit de mogelijkheid schept voor free-rider gedrag door consumenten: zij nemen een goedkope leverancier (zonder voldoende dure langetermijncontracten) zolang er voldoende stroom is, maar stappen over naar een voorzichtiger leverancier zodra er een tekort is. Leveranciers met voldoende langetermijncontracten hebben dan een concurrentienadeel zolang er geen tekort is. Forward contracten dragen dus wel bij aan de voorzieningszekerheid, maar het is aannemelijk te maken dat ze te weinig worden afgesloten om voorzieningszekerheid te kunnen garanderen.

65



Tabel 6-10: Waardering indicator forward contracten

Eenheid

Validiteit

Betrouwbaarheid gegevens –

Tijdigheid

++

Beschikbaarheid gegevens –

Euro/MWh MW86

+

–––

–

+

Euro/MWh

++

––

–

+++

MW86

+

–––

–

+++

Indicator Prijzen forward contracten (ex-ante, 0-2 jaar) Volumes forward contracten (ex-ante, 0-2 jaar) Prijzen forward contracten (ex-ante, 2-7 jaar) Volumes forward contracten (ex-ante, 2-7 jaar) Importcontracten

+

Een evenwichtige verdeling van importcontracten over meerdere landen vergroot de voorzieningszekerheid. Maar alleen importcontracten die voor meerdere jaren gelden kunnen bijdragen aan de lange termijn beschikbaarheid van het elektriciteitsaanbod. Er bestaat in ieder geval nog een tweetal door de voormalige Sep afgesloten importcontracten die tot verder dan een jaar lopen. Zo is er een importcontract met EDF van 750 megawatt die loopt tot 31 maart 2009 en een importcontract met Preussen van 300 megawatt die loopt tot 31 december 2005. Maar nieuw af te sluiten importcontracten hebben een looptijd van niet langer dan één jaar. Daarmee wordt weinig bijgedragen aan de lange termijn voorzieningszekerheid. Voor de indicator importcontracten betekent dit dat, door opheffing van de Sep, de ex-ante variant van twee tot zeven jaar vooruit tot nul zal teruglopen. Daarnaast geldt dat, zoals al ter sprake kwam bij de indicator landsgrensoverschrijdende verbindingen, er geen zekerheid bestaat over de levering door buitenlandse producenten. Annulering op grond van instandhouding van nationale elektriciteitslevering verkleint de betrouwbaarheid van de import. Tot slot is het moeilijk om aan gegevens te komen, omdat het om vertrouwelijke contracten gaat.

Tabel 6-11: Waardering indicator importcontracten

Indicator Volumes importcontracten (ex-ante, 0-2 jaar) Volumes importcontracten (ex-ante, 2-7 jaar: Sep) Elektriciteitsprijzen (expost)

Eenheid

Validiteit

MW86 MW86

+ +

Beschikbaarheid gegevens +++ +++

Betrouwbaarheid gegevens +++ +++

Tijdigheid + ++

Schaarste aan productiecapaciteit kan ten grondslag liggen aan hoge elektriciteitsprijzen. Wat dat betreft kunnen (gemiddelde) prijzen informatie geven over actuele krapte op de markt. Structureel hoge prijzen, boven de lange termijn marginale kosten, geven de behoefte aan extra investeringen weer. [98] De prijsinformatie op de APX en onbalansmarkt is openbaar en goed beschikbaar. Er wordt echter maar een beperkt gedeelte van de opgewekte elektriciteit via de APX en de onbalansmarkt verhandeld. Veel stroom ontloopt via bilaterale contracten en de OTC-markt handel via de APX.104 Omdat het hier om vertrouwelijke contracten gaat, is de prijs van deze elektriciteit niet bekend (beschikbaarheid gegevens). De indicator geeft dus geen volledig valide beeld over de totale markt. Bovendien bestaat een groot deel van de op de APX verhandelde stroom uit elektriciteit die verplicht via de APX aangeboden moet worden (bijvoorbeeld de importen uit het buitenland). Daarnaast spelen in de prijsvorming op de APX en de onbalansmarkt

104

Aan handel op de APX zijn kosten verbonden. Daarnaast geldt dat stroomlevering via de OTC-markt voor producenten veel makkelijker is dan via de APX, omdat de laatste een veel grilliger verloop vertoont. Op de OTC-markt kunnen hele ‘blokken’ elektriciteit verhandeld worden. 66


meer elementen een rol dan de krapte op de markt. Dat betekent dat situaties kunnen ontstaan waarin prijzen niet meer in verhouding staan tot de mate van schaarste. Te denken is aan allerlei psychologische aspecten die een rol spelen in de prijsvorming (paniekvorming), het misbruik maken van marktmacht ten tijde van schaarste (achterhouden van capaciteit) en dergelijke. De validiteit van de indicator komt daarmee verder in het geding: een prijsstijging hoeft niet per se te wijzen op toenemende schaarste en al helemaal niet op een structureel toenemende krapte op de (totale) markt. Daarom is het belangrijk dat gekeken wordt naar trends in elektriciteitsprijzen. Structureel stijgende prijzen geven een betrouwbaarder signaal over toenemende schaarste. Wellicht is de frequentie waarmee prijspieken voorkomen (in aantal keren per maand of jaar, eventueel gecombineerd met de duur van de pieken) een nog betere (ex-post) indicator. Deze staat daarom in Tabel 6-12 expliciet genoemd. Omdat prijspieken ook voorkomen in een goed functionerende markt zonder structurele schaarste, geeft een frequentieverandering een beter signaal over de voorzieningszekerheid dan het absolute aantal. De betrouwbaarheid van de beschikbare gegevens is goed. Het gaat immers om opgetreden prijzen uit het verleden en niet om (onzekere) prognoses. De tijdigheid van de indicatoren is echter wel een punt van aandacht. Prijsstijgingen geven actuele tekorten (of schaarste) aan en geven daarmee geen tijdig signaal over de voorzieningszekerheid op langere termijn. Tabel 6-12: Waardering indicator elektriciteitsprijzen

Indicator Elektriciteitsprijzen (ex-post) Frequentie prijspieken (ex-post) Onwillekeurige uitwisseling met buitenland

Eenheid

Validiteit

Euro/MWh # / jaar

0 +

Beschikbaarheid gegevens + +

Betrouwbaarheid gegevens +++ +++

Tijdigheid –– ––

Als Nederland structureel steunt op ongecontracteerde import (omdat de ‘programmaverantwoordelijkheid van Nederland’ niet wordt gehaald), dan kan dat duiden op een tekortschietende betrouwbaarheid van het binnenlandse elektriciteitssysteem. Ook hier zou de frequentie en de duur van de onwillekeurige uitwisseling met het buitenland als indicator kunnen dienen. De indicator geeft geen tijdig signaal over een mogelijk probleem met de voorzieningszekerheid. Op het moment dat sprake is van een structureel gebruik van ongecontracteerde import, is het probleem al een feit.

Tabel 6-13: Waardering indicator onwillekeurige uitwisseling met buitenland

Indicator Onwillekeurige uitwisseling met buitenland (ex-post)

Eenheid

Validiteit

GWh

++

Beschikbaarheid gegevens +++


Tijdigheid ––

Kader 6-1: APX piekt door krap aanbod, uit: [99] De Amsterdam Power Exchange (APX) heeft deze week (1-6 juni 2003) zeer hoge prijzen laten zien. Elektriciteit voor levering op dinsdag 3 juni kostte tijdens de daguren gemiddeld 270,75 EUR/MWh. Woensdag en donderdag waren goedkoper, maar nog steeds sterk bovengemiddeld, en elektriciteit voor levering op vrijdag (6 juni) was weer extreem duur met een hoogste uurprijs van 444 EUR/MWh. De oorzaak moet vooral worden gezocht in een aantal factoren aan de aanbodzijde. De Franse netbeheerder RTE zag zich gedwongen om de interconnectiecapaciteit naar België (en daarmee Nederland) fors te beperken van 881 MW op 1 juni tot 578 MW en 487 MW op respectievelijk 2 en 3 juni. Daardoor kreeg Nederlandse partijen die afhankelijk zijn van Franse importcontracten, problemen om zich aan hun e-programma te houden, zodat een paniekerige vraag ontstond op de APX. Een ander probleem is dat een aantal kolengestookte centrales door het warme weer koelwaterproblemen kregen en hun vermogen terug moesten schroeven. Door datzelfde warme weer was de vraag naar stroom voor airco hoger. Verder lagen in Duitsland deze week een aantal centrales stil. De paniekerige stemming werd nog groter toen systeembeheerder TenneT reservecapaciteit en noodvermogen moest inroepen om de balans op het net te kunnen handhaven.

67



6.6 Selectie en samenstellen van de set Omdat de relaties tussen indicatoren en de voorzieningszekerheid kwalitatief en zeker kwantitatief vaak erg lastig zijn in te schatten (validiteitscriterium) en omdat uit de beoordeling van de indicatoren naar voren is gekomen dat geen enkele indicator op alle criteria perfect scoort, is het nuttig een set van indicatoren samen te stellen zodat niet teruggevallen hoeft te worden op het gebruik van een enkele indicator die niet volledig geschikt is. Het gebruik van meer (verschillende) indicatoren draagt in principe bij aan het vormen van een beter en betrouwbaarder beeld van de voorzieningszekerheid. Naarmate meer indicatoren gebruikt worden in de set, wordt de monitoring robuuster. Bij het samenstellen van de set is er daarom voor gekozen figuur 5-4 als uitgangspunt te nemen en alleen indicatoren te schrappen die weinig tot niets bijdragen aan de monitoring. Op die manier ontstaat Figuur 6-3. Gebruik van de set: indicatoren bekijken in samenhang met elkaar

Zoals eerder al aangegeven bieden individuele indicatoren vaak onvoldoende inzicht in (de ontwikkeling van) de voorzieningszekerheid. Voor de set is het van groot belang dat de indicatoren in samenhang met elkaar bekeken worden. Zo kunnen investeringen door producenten bij een gelijk blijvende hoeveelheid geïnstalleerd vermogen iets zeggen over levensduurverlenging. En een toenemend aanbod van reservecapaciteit op de onbalansmarkt hoeft geen grotere omvang van de onbalansmarkt te betekenen als gelijktijdig de hoeveelheid aangeboden afschakelbare contracten is afgenomen. Op die manier bestaat er een groot aantal relaties tussen indicatoren onderling, die maken dat zij voor een goed gebruik van de set in samenhang bekeken moeten worden.

Gebruik van de set: oorzaak achterhalen van verandering in indicatoren

Daarnaast geldt dat de waarden van indicatoren kunnen veranderen, zonder dat een overeenkomstige verandering van de voorzieningszekerheid optreedt (validiteit van de indicator). Een tweede belangrijk punt bij het gebruik van de set is daarom dat achterliggende oorzaken van een verandering van een indicator geanalyseerd moeten worden, alvorens hier conclusies aan te verbinden. Een voorbeeld betreft de indicator aanbod reservecapaciteit op de onbalansmarkt. Zoals besproken bij de behandeling van deze indicator kan misbruik van marktmacht ertoe leiden dat het aanbod van reservecapaciteit sterk terug kan lopen, zonder dat dat duidt op een werkelijk tekort aan capaciteit: uit concurrentieoverwegingen wordt niet alle beschikbare capaciteit aangeboden. Een ander voorbeeld betreft de indicator elektriciteitsprijzen. Als de prijzen sterk pieken, hoeft dat niet te duiden op een structureel probleem met de voorzieningszekerheid. De oorzaak die aan de (tijdelijke) prijspiek ten grondslag ligt kan te maken hebben met oorzaken als aanhoudende warmte of problemen met de landsgrensoverschrijdende verbindingen.

68


Tijd Trendmatig

• Opgesteld vermogen: - geïnstalleerd vermogen - beschikbaar vermogen - investeringen - ruimte in vergunningen • Leeftijdsopbouw productiepark


• Opgesteld vermogen: - projectie van geïnstalleerd vermogen - projectie van beschikbaarheid

• Opgesteld vermogen: - projectie van geïnstalleerd vermogen - projectie van beschikbaarheid

• Leeftijdsopbouw productiepark

• Leeftijdsopbouw productiepark

Aanbod

• Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - ontwikkeling van de beschikbaarheid - ontwikkeling van het aantal verbonden landen - ontwikkeling beschikbaarheid vermogen buitenland

Middellange termijn (2-7 jr)

• Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - prognose van de beschikbaarheid - prognose van het aantal verbonden landen - prognose beschikbaarheid vermogen buitenland

• Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - prognose van de beschikbaarheid - prognose van het aantal verbonden landen - prognose beschikbaarheid vermogen buitenland

• Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt

• Reservecapaciteit - op basis van opgesteld vermogen en werkelijke elektriciteitsvraag

• Reservecapaciteit - op basis van capaciteits- en vraagprognoses

Afstemming

• Reservecapaciteit - op basis van capaciteits- en vraagprognoses

• Elektriciteitsprijzen - APX- en onbalansprijzen - frequentie prijspieken

• Forward contracten - prijzen basislast en piek - volume basislast en piek

• Forward contracten - prijzen basislast en piek - volume basislast en piek

• Onwillekeurige uitwisseling met buitenland

• Importcontracten - volume

• Importcontracten (Sep) - volume

• Ontwikkeling el. vraag

• Projectie elektriciteitsvraag

• Projectie elektriciteitsvraag

• Hoeveelheid back-upfaciliteiten



• Afschakelbare contracten

• Afschakelbare contracten

Vraag

• Aanbod afschakelbare contracten op onbalansmarkt

Figuur 6-3: set van indicatoren om de voorzieningszekerheid mee te monitoren

69



6.7 Beoordeling van de set Volledigheid en dekking van het probleemveld

In paragraaf 6.2 zijn twee aanvullende beoordelingscriteria voor de set indicatoren genoemd: volledigheid en dekking van het probleemveld en diversiteit van de benodigde gegevens. Aan het criterium volledigheid en dekking van het probleemveld wordt tegemoet gekomen door de opzet van het analytische model en het verspreid opnemen van indicatoren daarin. Op die manier wordt de voorzieningszekerheid bekeken vanuit de aanbodkant, de vraagkant en de afstemming ertussen. Door daarnaast zowel indicatoren op te nemen met een ex-post benadering als indicatoren die op een ex-ante manier de voorzieningszekerheid kunnen monitoren, wordt het probleemveld op een brede manier beschouwd. Figuur 6-3 laat zien dat de in deze scriptie geïdentificeerde indicatoren over het hele model verspreid staan. Moeilijkheid is dat de voorzieningszekerheid geen meetbare grootheid is. Het heeft geen eenheid waarin het is uit te drukken. Het is een verzamelbegrip waarin allerlei elementen een rol spelen en elkaar beïnvloeden. Om die reden is het lastig te bepalen of een verzameling indicatoren, de set, het gehele probleemveld in kaart brengt. Er zijn ongetwijfeld elementen over het hoofd gezien, maar de gepresenteerde aanpak komt tegemoet aan de idee dat de voorzieningszekerheid in de geliberaliseerde markt niet meer eenzijdig bekeken kan worden vanuit de aanbodkant, en niet meer slechts uitgedrukt kan worden in de reservefactor. Wat dat betreft poogt deze aanpak een vollediger beeld te geven van de (ontwikkeling in de) voorzieningszekerheid. Een ander probleem betreft de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de benodigde gegevens. Het analytische model biedt in principe een raamwerk om het probleemveld zo volledig mogelijk te dekken, maar doordat het voor veel, met name ex-ante, indicatoren lastig is om voldoende en betrouwbare gegevens te achterhalen, is de invulling ervan niet ideaal. Het raamwerk biedt wel de mogelijkheden, maar de voor een volledige dekking van het probleemveld benodigde concretisering is moeilijk te maken. Doordat geen enkele individuele indicator perfect is, is het moeilijk hard te maken dat de set als geheel dat wel is. Toch is het zo dat er een zeker synergie-effect bestaat: indicatoren (in een set) die in onderlinge samenhang bekeken worden geven een beter beeld van de voorzieningszekerheid dan individuele indicatoren die los van elkaar bezien worden. Er geldt dat één plus één geen twee, maar drie is.

Diversiteit van de benodigde gegevens

Aangaande het tweede criterium, de diversiteit van de benodigde gegevens, is het belangrijk dat binnen elk segment van het analytische model gebruik gemaakt wordt van indicatoren die iets verschillends meten. In Figuur 6-3 is te zien dat bijvoorbeeld de expost benadering van het aanbod niet alleen de hoeveelheid (opgesteld) vermogen in MW meeneemt, maar dat ook wordt gekeken naar onder meer (ongebruikte ruimte in) vergunningen, leeftijdsopbouw van het productiepark en investeringen van producenten. Op die manier ontstaat een beeld dat gevormd wordt door wezenlijk verschillende indicatoren. Heel het model bekijkend is te zien dat voor de ex-post benadering meer (verschillende) indicatoren beschikbaar zijn dan voor de ex-ante benadering. Bovendien zijn, zoals al eerder gezegd, voor de ex-post indicatoren de benodigde gegevens over het algemeen beter beschikbaar en betrouwbaarder dan voor de ex-ante indicatoren. De huidige voorzieningszekerheid is met de set dus beter in kaart te brengen dan de voorzieningszekerheid op korte en middellange termijn.105 Ondanks deze constatering is elk onderdeel van het model gedekt door meerdere en op verschillende gegevens gebaseerde indicatoren.

Tijdigheid

Een laatste criterium, dat voor de indicatoren afzonderlijk bekeken is, maar dat ook belangrijk is voor de set in zijn geheel, is de tijdigheid van de set. Het is belangrijk dat

105

Gezien het feit dat de ex-post indicatoren gebaseerd zijn op gerealiseerde gegevens en de ex-ante indicatoren op prognoses en plannen, is dit een logische (en onvermijdelijke) constatering. 70


problemen met de voorzieningszekerheid op tijd gesignaleerd kunnen worden. Voor dit criterium zijn met name de ex-ante indicatoren van belang. In aantal zijn het er iets minder dan de ex-post indicatoren, maar een groter probleem vormt de beschikbaarheid en de betrouwbaarheid van de benodigde gegevens. Het analytische model biedt voor het criterium tijdigheid het juiste raamwerk om vijf tot zeven jaar vooruit te kunnen kijken, en er zijn in het model dan ook indicatoren opgenomen die ingaan op de middellange termijn, maar naarmate verder in de toekomst gekeken wordt, neemt de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de gegevens af.

6.8 Indicatoren TenneT en JESS ingepast in model In deze paragraaf worden twee monitoringsystemen bekeken die zich richten op de (ontwikkeling in de) voorzieningszekerheid: een model van TenneT en een model van JESS. De indicatoren die in deze systemen gebruikt worden, worden ingepast in het in deze scriptie gepresenteerde analytische model waarna gekeken wordt hoe de sets scoren op de eerder genoemde criteria. Het doel is niet om een waardeoordeel te vellen over beide systemen, maar om te achterhalen in hoeverre zij tegemoetkomen aan de in deze scriptie gehanteerde criteria.106

TenneT

TenneT heeft een beschrijvende beoordelingsmethodiek ontworpen die de adequaatheid van de aanbodzijde van de markt in kaart brengt. Met de beoordelingsmethodiek van TenneT wordt beoordeeld of, en zo ja onder welke condities, de (toekomstige) markt de mogelijkheid in zich heeft om: • • •

Een consistente set E-programma’s op te kunnen stellen; Zich te kunnen gedragen overeenkomstig die programma’s; Een zekere hoeveelheid draaiende reserve beschikbaar te kunnen stellen. [100]

Het door TenneT gebruikte model oogt behoorlijk ingewikkeld en gedetailleerd. De vereiste modelparameters (indicatoren) staan genoemd in bijlage 2. Ook is een figuur opgenomen met daarin de modelparameters ingepast in het analytische model. Te zien is dat de spreiding van de modelparameters in grote lijnen overeenkomt met de spreiding van de in de scriptie gebruikte indicatoren, vooral wat betreft de ex-post indicatoren. Wel is het zo dat de nadruk in het model van TenneT nog wat sterker gericht is op de ex-post aanpak en dat de ex-ante indicatoren schaars zijn. Daarnaast is wat betreft de diversiteit van de benodigde gegevens te zien dat een groot deel van de modelparameters zich richt op het (opgestelde) vermogen (commodityvermogen, aanstuurbaar niet commodityvermogen, stromingsvermogen, reservevermogen). De diversiteit van de benodigde gegevens lijkt dus enigszins beperkt. Bepaalde aspecten worden erg gedetailleerd meegenomen, terwijl andere elementen in het geheel niet terug te vinden zijn.107 Het lijkt, en dat hoeft niet slecht te zijn, alsof TenneT een beoordelingsmethodiek heeft ontworpen op basis van beschikbare gegevens. Voordeel is dat de beschikbaarheid van de benodigde gegevens gegarandeerd is, aangezien zij veelal te achterhalen zijn door TenneT zelf. Maar juist door slechts uit te gaan van beschikbare gegevens, dekt het model wellicht niet het volledige probleemveld. Wat betreft de tijdigheid is moeilijk een uitspraak te doen, omdat niet te achterhalen is op welke termijn de modelparameters betrekking hebben. Concluderend kan gesteld worden dat de gebruikte aanpak van TenneT afwijkt van die in deze scriptie, maar dat na inpassing van de modelparameters in het analytische model er wel overeenkomsten te vinden zijn.

106

Daarnaast is nog belangrijk om op te merken dat beide systemen niet uitgebreid onderzocht zijn en dat geen interne informatie beschikbaar is over de exacte betekenis van de gebruikte indicatoren en modelparameters en de daarvoor benodigde informatie.

107

Kanttekening is dat het voor de door TenneT gebruikte begrippen (modelparameters) moeilijk is te achterhalen wat ze precies inhouden. Er kan om die reden het een en ander over het hoofd gezien zijn.

71


JESS


In juli 2001 richtten DTI (Department of Trade and Industry, het Engelse Ministerie van Economische Zaken) en OFGEM (The Office of Gas and Electricity Markets, de Engelse DTe) de Joint Energy Security of Supply Working Group (JESS) op om risico’s van toekomstige gas en elektriciteitslevering in Groot Brittannië in kaart te brengen. Eén van de taken van deze groep bestaat uit het op een strategisch niveau monitoren van de ‘adequacy of generating capacity’, met een tijdshorizon van ten minste zeven jaar vooruit. Twee maal per jaar wordt een rapport uitgebracht aan de minister en de toezichthouder. In deze rapporten wordt een aantal indicatoren behandeld waarmee de monitoring wordt uitgevoerd. [40] JESS verdeelt de gebruikte indicatoren onder in drie groepen: aanbod- en vraagprognoses, marktsignalen en marktrespons. In bijlage 2 is weergegeven waar deze indicatoren zijn terug te vinden in het in deze scriptie gepresenteerde analytische model. Te zien is dat de indicatoren in het aanboddeel goed verdeeld zijn over de ex-post en exante segmenten. In het afstemmingsgedeelte is de ex-ante benadering ook vertegenwoordigd, maar missen ex-post indicatoren. Indicatoren in het vraaggedeelte ontbreken volledig.108 De aanpak van JESS komt dicht in de buurt van de in deze scriptie gepresenteerde methode. Het is een duidelijk omschreven, goed te begrijpen aanpak waarin expliciet onderscheid gemaakt wordt tussen de huidige situatie en toekomstige ontwikkelingen. Per indicator wordt een algemene toelichting gegeven en wordt de bron van benodigde gegevens aangegeven. Bovendien worden geplande elektriciteitsprojecten vrij gedetailleerd in kaart gebracht. De diversiteit van de benodigde gegevens is vrij groot en varieert van gegevens over opgesteld vermogen (in MW) tot gegevens over investeringen (in £) en elektriciteitsprijzen (in £/MWh). Toch lijkt de set, de gehele figuur overziend, wat weinig indicatoren te bevatten waardoor, met name aan de vraagkant, het probleemveld wellicht niet volledig wordt gedekt. Het model lijkt goed in te gaan op de behoefte aan een tijdige signalering van eventuele problemen. Er wordt, waar mogelijk, geprobeerd tot zo’n zeven jaar vooruit te kijken. Concluderend komt de opzet van het systeem van JESS in grote mate overeen met de in deze scriptie gepresenteerde aanpak, maar worden wat weinig indicatoren gebruikt, waardoor het probleemveld wellicht niet volledig wordt gedekt.

6.9 Conclusie De vijfde deelvraag die in dit hoofdstuk behandeld is luidt: Aan welke (rand)voorwaarden moeten de indicatoren voldoen en welke consequenties heeft dat voor de bruikbaarheid en de validiteit van de eerder geïdentificeerde indicatoren?


Criteria waarop indicatoren beoordeeld kunnen worden zijn de validiteit van de indicator (de mate van zekerheid dat een verandering van de indicator een eenduidige veranderingsrichting in de voorzieningszekerheid aangeeft), de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de benodigde gegevens en de tijdigheid. Voor de set van indicatoren zijn als aanvullende criteria de volledigheid en dekking van het probleemveld en de diversiteit van de benodigde gegevens meegenomen. Geen enkele indicator scoort op alle genoemde criteria perfect. Het gebruik van meer (verschillende) indicatoren draagt bij aan het vormen van een beter en betrouwbaarder beeld van de voorzieningszekerheid: de monitoring wordt robuuster. Indicatoren (in de set) die in onderlinge samenhang bekeken worden geven een beter beeld van de voorzieningszekerheid dan individuele indicatoren die los van elkaar bezien worden. Er geldt spreekwoordelijk dat één plus één geen twee, maar drie is. Voor de set is het van groot belang dat de indicatoren in samenhang met elkaar bekeken worden en dat achterliggende oorzaken van een verandering van een indicator geanalyseerd moeten worden, alvorens hier conclusies aan te verbinden. Figuur 6-3 toont de set van geselecteerde indicatoren.

108

Wel is het zo dat bij de berekening van de reservefactor het opgestelde vermogen en de piekvraag (in GW) voor de komende zeven jaar in kaart gebracht worden. Deze zijn dus wel bekend, maar worden niet als aparte indicatoren meegenomen. 72

Conclusies en aanbevelingen

7

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

7.1 Conclusie Deelvraag 1

In dit hoofdstuk zal het antwoord op de hoofdvraagstelling samengevat worden en zullen aanbevelingen gedaan worden voor verder onderzoek. Om de hoofdvraagstelling te beantwoorden zijn in de scriptie de in hoofdstuk 0 genoemde zes deelvragen beantwoord. De eerste deelvraag luidde: Wat zijn definities van leveringsen voorzieningszekerheid en wat zijn gevolgen van stroomuitval voor de maatschappij? Keuzes van elektriciteitsproductiebedrijven kunnen in een vrije markt anders zijn dan in een gereguleerde markt. Onder andere bestaat het gevaar dat onvoldoende geïnvesteerd wordt in het op peil houden van de productiecapaciteit, waardoor de voorzieningszekerheid in gevaar kan komen. In hoofdstuk 2 is een definitie gegeven van het begrip voorzieningszekerheid en is de relevantie van een betrouwbare elektriciteitsvoorziening (en daarmee van het onderzoek) onderbouwd. Voorzieningszekerheid is gedefinieerd als de mate van zekerheid van de elektriciteitslevering, bepaald door investeringen in en het aanwezig zijn van voldoende productiecapaciteit. In de loop van het onderzoek is duidelijk geworden dat deze definitie wellicht wat eenzijdig is. Het doel van de gegeven definitie in hoofdstuk 2 was de vraagstelling te concretiseren en af te bakenen. De lange termijn continuïteit van de elektriciteitsvoorziening is onder meer afhankelijk van de mondiale voorraden van energiebronnen in relatie tot het verbruik en de geografische spreiding daarin. Door de afbakening is dit onderdeel van de voorzieningszekerheid (opzettelijk) buiten beschouwing gelaten. Maar de afbakening heeft geleid tot een te enge definitie. Hoofdstuk 3, 5 en 6 in ogenschouw nemend, is duidelijk geworden dat in de nieuwe marktsituatie de voorzieningszekerheid niet alleen maar bekeken moet worden vanuit het aanbod, in termen van (investeringen in) productie- en reservecapaciteit. De vraag en de afstemming tussen vraag en aanbod zijn onderdelen die absoluut ook meegenomen moeten worden. Een betere definitie van de voorzieningszekerheid, die daarmee een beter antwoord op de eerste deelvraag geeft, zou als volgt kunnen luiden: De mate van zekerheid van de elektriciteitslevering op middellange termijn, bepaald door investeringen in en het aanwezig zijn van voldoende, ook flexibel inzetbare, productiecapaciteit, door de elektriciteitsvraag en de mate van haar afhankelijkheid van het aanbod en door de afstemmingsmechanismen tussen vraag en aanbod. Deze definitie past beter in de nieuwe kijk op de markt en neemt naast het aanbod expliciet de vraag en de afstemming mee. Onduidelijk is of de voorzieningszekerheid voldoende gewaarborgd is in de nieuwe situatie van een vrije markt. Voor de moderne maatschappij is een betrouwbare elektriciteitsvoorziening echter van vitaal belang. Een uitval als gevolg van een tekort aan productiecapaciteit is relatief langdurig en kan grote maatschappelijke gevolgen hebben, infrastructurele systemen beïnvloeden en leiden tot grote economische schade. Een monitoringssysteem is daarom een nuttig hulpmiddel om de mate van voorzieningszekerheid mee te kunnen beoordelen.

Deelvraag 2

Hoe is de huidige, geliberaliseerde elektriciteitsmarkt vormgegeven en in welke opzichten is de vroegere markt (1989-1998) door de liberalisering veranderd? De behandeling van deze deelvraag (in hoofdstuk 3) heeft geleid tot inzicht in de vormgeving en werking van de elektriciteitsmarkt. Naar voren is gekomen dat de huidige marktordening is veranderd van een sterk aanbodgestuurde naar een meer vraaggestuurde markt. Afstemming tussen vraag en aanbod vindt niet meer plaats op basis van een planning, maar via contracten. Deze conclusie sluit aan bij de in de vorige alinea aangepaste definitie van de voorzieningszekerheid. Doordat de marktordening is veranderd naar een meer vraaggestuurde structuur, is het belangrijk in de set daarom ook indicatoren op te nemen die zich richten op de vraagzijde van de markt en op de afstemming tussen vraag en

73



aanbod. In de hoofdstukken 5 en 6 is hieraan tegemoet gekomen door indicatoren op te nemen in het vraagen afstemmingsgedeelte van het analytische model.

Deelvraag 3

Wat zijn in de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt (mogelijke) problemen en ontwikkelingen met betrekking tot de voorzieningszekerheid? De beantwoording van deze deelvraag in hoofdstuk 4 heeft bijgedragen aan een beter begrip van de economische grondslagen in de elektriciteitsmarkt. Daarnaast is blootgelegd welke knelpunten zich onder de huidige marktomstandigheden met betrekking tot de voorzieningszekerheid kunnen voordoen en is laten zien dat er op basis van economische theorie gegronde redenen zijn om te veronderstellen dat de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt onder de huidige condities niet uit zichzelf tot een gewenste mate van voorzieningszekerheid komt. Eén van de problemen is dat consumenten in de huidige marktstructuur, door het collectieve aspect van het netwerk, hun individuele betalingsbereidheid voor verschillende niveaus van voorzieningszekerheid niet afzonderlijk kenbaar kunnen maken. De knelpunten, die leiden tot marktimperfecties, kunnen aanknopingspunten bieden voor het identificeren van indicatoren. Vormen van marktfalen kunnen tot onderinvestering leiden en hierop gebaseerde indicatoren kunnen nuttig zijn voor het monitoren van de voorzieningszekerheid. Zij geven dan vooral weer in hoeverre de markt wel of niet goed functioneert, waarbij ervan uitgegaan kan worden dat een goed werkende markt bijdraagt aan een gewenste mate van voorzieningszekerheid. Mogelijke indicatoren kunnen betrekking hebben op bijvoorbeeld informatiegebreken aan zowel de aanbod- als de vraagzijde. Zo hebben consumenten, aan de vraagzijde, niet de beschikking over actuele prijsinformatie (real-time prijzen) en stemmen zij derhalve hun gedrag niet af op signalen van de aanbodzijde (elektriciteitsprijzen). De aanwezigheid van een te hoog of te laag ingestelde maximumprijs is een andere marktimperfectie (alhoewel het zeer moeilijk is de optimale waarde voor een eventuele maximumprijs te bepalen). Daarnaast vormt het niet meenemen van het externe effect betrouwbaarheid (door het aanhouden van reservecapaciteit) in de prijsvorming een sterke prikkel voor het optreden van onderinvesteringen.109 [101] Tot slot is de duur tussen de beslissing om nieuwe capaciteit te bouwen en het daadwerkelijk beschikbaar komen van de capaciteit (de zogenaamde ‘lead-time’) een mogelijke indicator. Indicatoren die betrekking hebben op marktimperfecties hebben vaak een theoretische inslag en zijn lastig concreet te maken. Mede om die reden zijn ze in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Maar in de volgende paragraaf zal deze vorm van indicatoren terugkomen als aanbeveling voor verder onderzoek.

Deelvraag 4

Welke indicatoren waarmee de mate van voorzieningszekerheid kan worden aangegeven, kunnen, uitgaande van de eerder geschetste problematiek, geïdentificeerd worden? Moeilijkheid is dat de voorzieningszekerheid geen meetbare grootheid is. Het heeft geen eenheid waarin het is uit te drukken. Het is een verzamelbegrip waarin allerlei elementen een rol spelen en elkaar beïnvloeden. In hoofdstuk 5 is een lijst van potentieel geschikte indicatoren opgenomen met daarbij de eenheid en mogelijke bronnen van gegevens vermeld. De indicatoren beoordelen verschillende aspecten die van invloed zijn op de voorzieningszekerheid. Gepoogd is het volledige probleemveld te dekken. In gesprekken met diverse marktpartijen is getoetst of de indicatoren volgens de ondervraagden geschikt waren en of zij suggesties hadden voor andere indicatoren en eventuele verbeteringen. Concluderend kan gesteld worden dat het mogelijk is indicatoren te bedenken die elementen van de voorzieningszekerheid in kaart brengen, maar dat zij nog wel getoetst moeten worden op hun bruikbaarheid. Bovendien moet beoordeeld worden of de set in zijn geheel het volledige probleemveld dekt. De bruikbaarheid van de indicatoren en de set is onderwerp van de volgende deelvraag.

109

Er bestaan (theoretische) marktstructuren waarbij de betrouwbaarheid wel geïnternaliseerd is in de prijs. Dat kan door de inkomsten van producenten afhankelijk te maken van het opgesteld vermogen (kW) en niet alleen van geleverde elektriciteit (kWh). Zie bijvoorbeeld [101] 74


Deelvraag 5

Aan welke (rand)voorwaarden moeten de indicatoren voldoen en welke consequenties heeft dat voor de bruikbaarheid en de validiteit van de eerder geïdentificeerde indicatoren? Criteria waarop de indicatoren beoordeeld zijn, zijn de validiteit van de indicator (de mate van zekerheid dat een verandering van de indicator een eenduidige veranderingsrichting in de voorzieningszekerheid aangeeft), de beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de benodigde gegevens en de tijdigheid. Voor de set van indicatoren zijn als aanvullende criteria de volledigheid en dekking van het probleemveld en de diversiteit van de benodigde gegevens meegenomen. Geen enkele indicator scoort op alle genoemde criteria perfect. Vaak is het lastig (betrouwbare) gegevens te achterhalen, of is het verband met de voorzieningszekerheid niet sterk. Door gebruik te maken van een set van indicatoren, wordt gepoogd dit probleem te ondervangen. Elke indicator in de set dekt een deel van het probleemveld en zegt iets over een element van de voorzieningszekerheid. In hoofdstuk 6 is dus een aantal criteria (voorwaarden) gesteld aan de indicatoren, maar om geselecteerd te worden voor de set hoeft een individuele indicator niet op alle criteria goed te scoren. Uiteindelijk is uit hoofdstuk 5 alleen de indicator ‘verscheidenheid typen centrales’ afgevallen.

Deelvraag 6

Hoe kijken marktpartijen aan tegen de gegeven probleemstelling en gevonden indicatoren? Aan deze deelvraag is geen apart hoofdstuk gewijd, maar zij is geïntegreerd in met name hoofdstuk 4, 5 en 6. Gesprekken met marktpartijen hebben gediend als toetsing en hebben inzicht gegeven in de mate waarin zij zich konden vinden in de in het onderzoek geschetste problematiek en het gebruikte analytische model. Daarnaast is de validiteit van de geïdentificeerde indicatoren getest. In deze alinea zullen kort de belangrijkste punten uit de gesprekken worden samengevat (met name uit gesprekken met de producenten, zij vertelden veel). •

Het analytische model is door de gesproken marktpartijen over het algemeen ‘goedgekeurd’. Er werd onderkend dat de vraagzijde een belangrijke rol speelt in de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt.

•

Onzekerheden (bijvoorbeeld door onzeker overheidsbeleid) komen hard aan, omdat geproduceerd wordt op marginale kosten (variabele kosten). De komende CO2-rechtenhandel zorgt volgens een grote elektriciteitsproducent voor de meeste onzekerheid in de markt.

•

Als basis van het investeringsprobleem werd het ontbreken van een prijs voor kilowatten (capaciteit, betrouwbaarheid) aangegeven.

•

Volgens de gesproken producenten werkt het systeem van programmaverantwoordelijkheid niet voor de lange termijn. Je bent als producent programmaverantwoordelijk tot het einde van het afgesloten contract, daarna niet meer. Producenten zorgen dat ze voldoende productiecapaciteit hebben voor het voldoen aan de afgesloten contracten, maar buiten de contracten zien zij de voorzieningszekerheid niet als hun verantwoordelijkheid: “Voorzieningszekerheid is niet ons probleem meer, het is nu aan de afnemer.”

•

Het prijssignaal wordt gezien als een onvoldoende investeringsprikkel. Door concurrentie zijn de prijzen laag.

•

Afnemers committeren zich niet voor de lange termijn, waardoor ze te weinig zekerheid bieden voor producenten. De tijdhorizon die afnemers en producenten vooruit (proberen te) zien zijn circa één jaar respectievelijk twintig jaar. De discrepantie hiertussen zorgt voor problemen. In de huidige markt bestaat de neiging naar korte termijn oplossingen.

75


Hoofdvraagstelling


De hoofdvraagstelling die in hoofdstuk 0 gesteld is, luidt als volgt:

Is het mogelijk (een set) indicatoren te identificeren waarmee de mate van voorzieningszekerheid in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt kan worden aangegeven? Concluderend kan gesteld worden dat het in principe mogelijk is een set indicatoren te vervaardigen waarmee de mate van voorzieningszekerheid in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt kan worden aangegeven. In deze scriptie is een eerste aanzet hiertoe gegeven. Kanttekening is dat geen enkele indicator perfect scoort op alle beoordelingscriteria. Het gepresenteerde analytische model biedt een goed raamwerk, maar de specifieke invulling met indicatoren is lastig. In het theoretische geval dat alle benodigde informatie beschikbaar is, biedt de indicatorset een betrouwbaar instrument om de voorzieningszekerheid te monitoren. Doordat niet alle benodigde gegevens voorhanden zijn, is het de vraag in hoeverre de monitoring volledig dekkend en betrouwbaar is. Het eindantwoord op de hoofdvraagstelling, waartoe Figuur 6-3 een eerste aanzet biedt, is daarom als volgt geformuleerd:

Door gebruik te maken van - meerdere, - op verschillende benodigde gegevens gebaseerde, - in samenhang bekeken, - over de modeldelen aanbod, vraag en afstemming verspreide, - ex-post en ex-ante indicatoren, kan de set een optimaal niveau bereiken wat betreft een betrouwbare en tijdige monitoring van de mate van voorzieningszekerheid in de huidige geliberaliseerde elektriciteitsmarkt.

7.2 Aanbevelingen In deze laatste paragraaf wordt aangegeven op welke punten de indicatorset verbeterd en verder uitgewerkt kan worden. Dit biedt aanknopingspunten voor aanvullend onderzoek. Daarnaast worden aanbevelingen van meer algemene aard gedaan die betrekking hebben op het tegemoetkomen aan problemen met de voorzieningszekerheid, met name gericht op het Ministerie van Economische Zaken, de in hoofdstuk 0 gekozen probleemeigenaar. Het overzicht is niet uitputtend, maar geeft enige persoonlijke ideeën over de aanpak van het probleem weer. Afgesloten wordt met een eindadvies aan het Ministerie van Economische Zaken.

Onderzoek naar kwantitatieve beslismomenten

Wat in de indicatorset nog ontbreekt zijn concrete, kwantitatieve waarden die aan de indicatoren gekoppeld zijn (criteria), zodat vastgesteld kan worden wanneer daadwerkelijk actie moet worden ondernomen. Zij dienen als trigger en geven als het ware de beslismomenten aan waarop ingegrepen moet gaan worden om de voorzieningszekerheid te kunnen waarborgen. Zo bestaat er voor de indicator reservecapaciteit vooralsnog geen eenduidig antwoord op de vraag over hoeveel reservecapaciteit het systeem moet beschikken. Doorgaans wordt 18 tot 25 procent van de totale opwekkingscapaciteit aangehouden, afhankelijk van de omvang van het systeem, de transportcapaciteit en de brandstoffeninzet. [57]

Onderzoek naar informatiegat en beschikbaarheid gegevens

Een ander punt waarvoor geldt dat nader onderzoek de voorgestelde indicatorset verbetert, is het aangeven van het informatiegat tussen de beschikbare gegevens en de benodigde gegevens. Eerder is al gesteld dat in het theoretische geval dat alle benodigde informatie beschikbaar is, de indicatorset een betrouwbaar instrument is om de voorzieningszekerheid mee te monitoren. Het niet beschikbaar zijn van gegevens doet afbreuk aan de betrouwbaarheid en de robuustheid van de set. Als tweede stap, na het vaststellen van het informatiegat, zou onderzocht kunnen worden hoe ontbrekende

76


gegevens alsnog beschikbaar gemaakt kunnen worden. Op die manier kan de indicatorset verbeterd worden.

Onderzoek naar gewenste voorzieningszekerheid

Een belangrijke randvoorwaarde om op een marktconforme manier problemen met de voorzieningszekerheid te kunnen ondervangen, is dat in de nieuwe marktstructuur de afnemer (of: de maatschappij) haar wensen met betrekking tot de voorzieningszekerheid zo concreet mogelijk formuleert. Belangrijk zijn (antwoorden op) vragen als welke uitvalduur nog acceptabel is voor de consument en welke uitvalduur beslist moet worden voorkomen. Inzicht in de ‘value of lost load’ (VOLL) zou de productiesector informatie kunnen geven over de bereidheid van de consument te betalen voor de gevraagde voorzieningszekerheid. Op die manier kan marktwerking zorgen voor de afstemming tussen de gevraagde voorzieningszekerheid (waarvoor bereidheid bestaat te betalen) en de daarvoor benodigde investeringen in productiecapaciteit. Bovendien heeft de overheid dan de beschikking over een streefwaarde voor de mate van voorzieningszekerheid, zodat zij haar taak als beschermer van de kleine consument concreet vorm kan geven.110 Grote afnemers zijn over het algemeen wel in staat hun wensen met betrekking tot de voorzieningszekerheid te formuleren. Zij kunnen een prijskaartje hangen aan de voorzieningszekerheid. Maar voor de kleinverbruikers vormt dit een probleem. Zij weten niet, en willen waarschijnlijk ook geen moeite doen om daarachter te komen, wat voorzieningszekerheid hen waard is. Dit wordt nog eens versterkt door het feit dat consumenten in de huidige marktstructuur, door het collectieve aspect van het netwerk, hun individuele betalingsbereidheid voor verschillende niveaus van voorzieningszekerheid niet afzonderlijk kenbaar kunnen maken.

Eindadvies aan het Ministerie van Economische Zaken

Deze scriptie heeft onderzocht of het mogelijk is de voorzieningszekerheid te monitoren met behulp van indicatoren. Eén van de uitgangspunten is dat de indicatorenset een hulpmiddel moet zijn bij de beslissing of de overheid moet ingrijpen in de markt. Belangrijk aandachtspunt is dat het monitoringssysteem niets zegt over hoe dat zou moeten gebeuren. De scriptie heeft zich bewust niet gericht op mogelijke oplossingsrichtingen. De monitoring richt zich op de vraag of er een probleem is met de voorzieningszekerheid en zo ja, hoe groot het probleem is. Deze vraag lijkt soms wat onderbelicht en lijkt overschaduwd te worden door de vraag welke oplossingsrichting(en) te implementeren. Alvorens de aandacht teveel te richten op mogelijke oplossingsrichtingen, moet eerst bekeken worden of er überhaupt een probleem met de voorzieningszekerheid is en zo ja, in welke mate. Het gepresenteerde monitoringssysteem kan bijdragen aan het beantwoorden van deze vraag. Daarnaast kan de indicatorenset, na implementatie van eventuele maatregelen, de marktaanpassing met betrekking tot de voorzieningszekerheid evalueren. Tot slot is het van belang dat de keuze voor liberalisering van de elektriciteitsmarkt gevolgd wordt door een bijbehorende mentaliteitsverandering in het denken over voorzieningszekerheid. Liberalisering betekent dat de vraagzijde een centralere rol toebedeeld krijgt. Een consequentie is dat in de nieuwe situatie een betrouwbare elektriciteitsvoorziening niet alleen bekeken wordt vanuit het aanbod (bijvoorbeeld het aanwezig zijn van voldoende piekcapaciteit), maar ook vanuit de vraag, die een actieve rol als volwaardige marktspeler moet innemen. De overheid heeft tot taak de kleine afnemers in die rol te ondersteunen.

110

In de bezochte workshop ‘Voorzieningszekerheid’ van de WEC (22 mei 2003, Groningen) werd als overheidsdoelstelling voor de mate van voorzieningszekerheid aangehouden dat die niet minder goed mocht zijn dan de voorzieningszekerheid vóór de liberalisering van de elektriciteitsmarkt (wat overeenkomt met in het geheel geen uitval door een tekort aan productiecapaciteit).

77



78

Bijlagen

Monitoring van voorzieningszekerheid


80

Bijlagen – Inhoud

Inhoud bijlagen

BIJLAGE 1: GROENE STROOM ................................................................................ 83

Producenten............................................................................................................... 83 Certificatenhandel ..................................................................................................... 83 Leveranciers .............................................................................................................. 83 Klanten ...................................................................................................................... 83 BIJLAGE 2: INDICATOREN TENNET EN JESS...................................................... 85 MODELPARAMETERS TENNET........................................................................................ 85 INDICATOREN JESS........................................................................................................ 87 BIJLAGE 3: NOTITIE INDICATOREN...................................................................... 89 INLEIDING ...................................................................................................................... 89 Onderwerp en doel .................................................................................................... 89 Probleemschets.......................................................................................................... 90 ANALYTISCH MODEL ...................................................................................................... 91 Aanbod....................................................................................................................... 92 Vraag ......................................................................................................................... 92 Afstemming ................................................................................................................ 92 Discussiepunten ......................................................................................................... 92 AANBOD ......................................................................................................................... 93 Opgesteld vermogen .................................................................................................. 93 Landsgrensoverschrijdende verbindingen ................................................................. 94 Verscheidenheid typen centrales ............................................................................... 94 Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt............................................................. 94 AFSTEMMING ................................................................................................................. 94 Reservecapaciteit....................................................................................................... 94 Forward contracten................................................................................................... 95 Importcontracten ....................................................................................................... 95 Elektriciteitsprijzen.................................................................................................... 95 Onwillekeurige uitwisseling met buitenland.............................................................. 95 VRAAG ........................................................................................................................... 95 Ontwikkeling elektriciteitsvraag ................................................................................ 95 Aandeel autoproductie............................................................................................... 95 Afschakelbare contracten .......................................................................................... 95 Aanbod afschakelbare contracten op de onbalansmarkt ........................................... 95 Demand Side Management ........................................................................................ 96 APPENDIX: DREIGEND TEKORT AAN INVESTERINGEN?....................................................... 98 In theorie voldoende investeringen............................................................................ 98 Oorzaken van onderinvesteringen ............................................................................. 98 Informatiegebreken.................................................................................................... 98 Prijsrestricties ........................................................................................................... 98 Overheidsingrijpen .................................................................................................... 98 Voorzieningszekerheid als publiek goed.................................................................... 99 Vergunningverlening ................................................................................................. 99 Marktmacht................................................................................................................ 99 Investeringscycli ........................................................................................................ 99 Indicatoren .............................................................................................................. 100

81



82

Bijlage 1 – Groene stroom

BIJLAGE 1: GROENE STROOM Een aparte plaats binnen de energiemarkt is weggelegd voor groene stroom. Om de ontwikkeling van duurzaam opgewekte elektriciteit te stimuleren, heeft de overheid besloten om de markt voor dit specifieke product reeds te liberaliseren per 1 juli 2001. In deze bijlage wordt kort toegelicht hoe de markt van groene stroom werkt.111

Producenten

Groene stroom wordt opgewekt met wind, zon, water of biomassa. Ook geïmporteerde, duurzame elektriciteit kan worden aangemerkt als groen. De producenten krijgen groencertificaten van het Groencertificatenbeheer (GCB) als zij kunnen aantonen dat de stroom daadwerkelijk op duurzame wijze is opgewekt. De geproduceerde stroom wordt vervolgens op de gewone elektriciteitsmarkt verhandeld tussen producenten, handelaren en leveranciers.

Certificatenhandel

Het Groencertificatenbeheer is een dochter van de landelijke netbeheerder TenneT en controleert of de groene stroom daadwerkelijk op duurzame wijze is opgewekt. Vervolgens geeft zij hiervoor groencertificaten af die verhandelbaar zijn tussen marktpartijen.

Leveranciers

Een leverancier koopt stroom op de elektriciteitsmarkt en certificaten via de GCB. De leverancier meldt de certificaten bij de belastingdienst en krijgt daarmee vrijstelling van de regulerende Energie Belasting (REB, ook wel ecotax) voor de ingekochte stroom. De certificaten zijn daarmee vernietigd.

Klanten

Huishoudelijke klanten mogen sinds 1 juli 2001 hun leverancier van groene stroom vrij kiezen. Zij hebben de garantie dat hun groene stroom daadwerkelijk op duurzame wijze is opgewekt. Zij profiteren van het belastingvoordeel dat de leverancier krijgt en waardoor deze de groene stroom voor ongeveer dezelfde prijs als conventionele, ‘grijze’ stroom kan aanbieden aan de klant.

111

Deze bijlage is overgenomen uit Energie Nederland, Energiemarkt anno 2002, nummer 11, 3 september 2002.

83



84

Bijlage 2 – Indicatoren TenneT en JESS

BIJLAGE 2: INDICATOREN TENNET EN JESS

Modelparameters TenneT De vereiste modelparameters van de door TenneT ontwikkelde beoordelingsmethodiek zijn: Vraagzijde: • Verwachte/opgetreden omvang TWh/a; • Berekende omvang No Load TWh/a. Aanbodzijde capaciteit: • Verwachte/aanwezige omvang commodityvermogen MW/a; • Verwachte/aanwezige omvang aanstuurbaar niet commodityvermogen MW/a; • Verwachte/aanwezige omvang stromingsvermogen MW/a; • Verwachte/aanwezige in-/exportmogelijkheden MW/a; • Verwachte/aanwezige afschakelbare belasting MW/a. Aanbodzijde energie: • Verwachte/opgetreden omvang NB commodityvermogen TWh/a; • Verwachte/opgetreden omvang overlap TWh/a; • Verwachte/opgetreden productie aanstuurbaar niet commodityvermogen TWh/a; • Verwachte/opgetreden productie stromingsbronnen TWh/a; • Verwachte/opgetreden in-/exportsaldo TWh/a. Overige te monitoren parameters: • Opgetreden volume/patroon/prijzen verrekende onbalans; • Opgetreden volume/patroon saldo verrekende onbalans; • Opgetreden volume/patroon/prijzen biedingen regelen reservevermogen; • Opgetreden volume/patroon verrekend regel-, reserve- en noodvermogen; • Opgetreden volume/patroon onwillekeurige uitwisseling; • Verwachte/opgetreden ontwikkeling marktprijs/zen. In de volgende figuur zijn deze modelparameters ingepast in het in deze scriptie gebruikte analytische model. Omdat TenneT in haar beoordelingsmethodiek geen onderscheid aangeeft tussen korte termijn en middellange termijn, is deze kolom samengevoegd in een kolom ‘toekomst’.

85



Tijd Trendmatig (ex-post) •

Opgesteld vermogen - aanwezige omvang (NB) commodityvermogen - aanwezige omvang / productie aanstuurbaar niet commodityvermogen - aanwezige omvang / productie stromingsvermogen - aanwezige in-/exportmogelijkheden / -saldo - opgetreden omvang overlap Biedingen regelen reservevermogen - opgetreden volume - opgetreden patroon - opgetreden prijzen

Toekomst (ex-ante) •

Opgesteld vermogen - verwachte omvang (NB) commodityvermogen - verwachte omvang / productie aanstuurbaar niet commodityvermogen - verwachte omvang / productie stromingsvermogen - verwachte in-/exportmogelijkheden / -saldo - verwachte omvang overlap

•

Verwachte ontwikkeling marktprijzen

•

Elektriciteitsvraag - verwachte omvang

•

Verwachte afschakelbare belasting

Aanbod •

• • •

Onwillekeurige uitwisseling buitenland - opgetreden volume - opgetreden patroon Opgetreden ontwikkeling marktprijzen Verrekend regel-, reserve- en noodvermogen - opgetreden volume - opgetreden patroon Verrekende onbalans - opgetreden volume - opgetreden patroon - opgetreden prijzen Saldo verrekende onbalans - opgetreden volume - opgetreden patroon

Afstemming •

•

• •

Elektriciteitsvraag - opgetreden omvang - berekende omvang No Load Aanwezige afschakelbare belasting

Vraag

86

Bijlage 2 – Indicatoren TenneT en JESS

Indicatoren JESS Aanbod- en vraagprognoses: • Elektriciteitsopwekking (TWh) naar brandstoftype; • Reservefactor (verhouding opgesteld vermogen en piekvraag); • Opwekkingsprofiel zomer/winter; • Geplande, belangrijke, nieuwe elektriciteitsprojecten. Marktsignalen: • Forward elektriciteitsprijzen. Marktrespons: • Investeringen.

Tijd Trendmatig



• • •

Elektriciteitsopwekking - omvang (TWh) - brandstoftype Opwekkingsprofiel - zomer - winter Investeringen - opwekking - transmissie - distributie - levering

Aanbod

• •

Elektriciteitsopwekking - omvang (Twh) - brandstoftype Nieuwe elektriciteitsprojecten

• •

Elektriciteitsopwekking - omvang (TWh) - brandstoftype Nieuwe elektriciteitsprojecten

.

•

Reservefactor

• •

Afstemming

Reservefactor • Forward elektriciteitsprijzen - piek - basislast

Reservefactor

Vraag

87



88

Bijlage 3 – Notitie indicatoren

BIJLAGE 3: NOTITIE INDICATOREN In deze bijlage is de notitie opgenomen zoals die is toegestuurd naar verschillende marktpartijen: EnergieNed, TenneT, Ministerie van Economische Zaken, Reliant Energy, EPZ en VEMW. De notitie vormde de leidraad voor de gevoerde gesprekken. Het komt voor een deel overeen met hoofdstuk 5 en 6 uit de scriptie. Omdat de notitie gemaakt is voordat hoofdstuk 5 en 6 geschreven zijn en voordat gesproken is met de marktpartijen, zijn in de scriptie wel de nodige aanpassingen terug te vinden ten opzichte van deze notitie.

Amsterdam, 8 mei 2003 Notitie aan : Kopie aan

:

Van

:

Betreft

:

Martin Scheepers Michiel van Werven Indicatoren voorzieningszekerheid

Onderwerp en doel

ECN-Beleidsstudies

Inleiding Voorzieningszekerheid in de elektriciteitsmarkt is een belangrijk onderwerp, gezien de maatschappelijke afhankelijkheid van elektriciteit en het ontbreken van alternatieve bronnen. De zekerheid van de elektriciteitsvoorziening kent een korte en een lange termijn aspect. Het korte termijn aspect heeft met name betrekking op de betrouwbaarheid van de netten (leveringszekerheid), het lange termijn aspect heeft te maken met investeringen in voldoende productiecapaciteit (voorzieningszekerheid).112 Gevolgen van een onvoldoende mate van voorzieningszekerheid kunnen fysiek van aard zijn (stroomuitval) en financieel (aanhoudend hoge en schommelende prijzen). Deze notitie gaat in op het ontwerpen van indicatoren waarmee de mate van voorzieningszekerheid onder de huidige marktomstandigheden kan worden aangegeven.113 Er wordt een eerste inventarisatie gemaakt van mogelijke indicatoren, waarbij een korte toelichting gegeven wordt. Monitoring met behulp van indicatoren geeft inzicht in de vraag of de markt uit zichzelf tot een voldoende mate van voorzieningszekerheid kan komen. Figuur 1 laat schematisch zien hoe deze monitoring kan plaatsvinden. Er wordt onderscheid gemaakt in monitoring op nationaal en op Europees niveau. De monitoring op Europees niveau is opgenomen in de nieuwe EU Directive, die voorschrijft dat de lidstaten periodiek aan de EU moeten rapporteren over de betrouwbaarheid en continuïteit van de elektriciteitsvoorziening. Deze notitie concentreert zich op het vinden van bruikbare indicatoren; het bepalen van numerieke marges en waarden voor de indicatoren (criteria) 112 Dat betekent overigens niet dat de netten alleen te maken hebben met de korte termijn: zij hebben immers een lange levensduur (langer dan die van productiecentrales). Daarnaast is het evenmin zo dat productiecapaciteit alleen betrekking heeft op de lange termijn. De beschikbaarheid van productiecapaciteit tijdens een tekort is een cruciaal aspect dat op de korte termijn speelt. 113 Daarmee wordt dus gedoeld op het lange termijn aspect: investeringen in en het aanwezig zijn van voldoende productiecapaciteit in de elektriciteitsmarkt. “Hoewel de netwerken een vitale schakel in de elektriciteitsvoorziening vormen en het van groot belang is dat hun hoge kwaliteit behouden blijft, zit hier (mede vanwege een nieuwe reguleringssystematiek) voorlopig niet het probleem”, Vries, L.J. de, Hakvoort, R.A., Opties voor voorzieningszekerheid, Economisch Statistische Berichten, jaargang 88, nr. 4396, 7 maart 2003

89



behoort niet tot de opzet van deze notitie. Zij zijn vaak afhankelijk van beleid en het voert in dit stadium te ver om concrete waarden voor criteria te bepalen. Het doel van deze notitie is achtergrondinformatie aan te leveren voor een discussie over indicatoren voor het monitoren van de voorzieningszekerheid. De discussies hebben onder meer tot doel te achterhalen in hoeverre het in deze notitie gehanteerde, analytische model aansluit bij de zienswijze van actoren die actief zijn op of betrokken zijn bij de elektriciteitsmarkt. Daarnaast kunnen discussies inzicht geven in de vraag waarom voorgelegde indicatoren wel of niet geschikt zijn en kunnen suggesties voor andere (geschikte) indicatoren aan het licht gebracht worden.

Probleemschets

Omdat met de introductie van marktwerking de marktverhoudingen op de elektriciteitsmarkt fors gewijzigd zijn, is het de vraag of ‘de’ indicator waar de mate van voorzieningszekerheid vanouds aan werd afgemeten, de hoeveelheid reservecapaciteit, nog wel geschikt is. Aan deze indicator kleeft onder de nieuwe omstandigheden een potentieel gevaar omdat producenten in de geliberaliseerde markt naar eigen inzicht opwekkingseenheden in en op relatief korte termijn uit bedrijf kunnen nemen. Daarnaast zijn de gegevens voor het bepalen van de reservecapaciteit in de geliberaliseerde markt onbetrouwbaar of onvolledig en wordt afstemming tussen vraag naar en aanbod van capaciteit onvoldoende in beeld gebracht. De aanwezige reservecapaciteit is daarmee een minder betrouwbare indicator geworden en verschaft onvoldoende inzicht in de situatie op langere termijn. Het is onzeker of in de vrije markt voldoende in productiecapaciteit geïnvesteerd wordt om aan de groeiende elektriciteitsvraag te voldoen.114 Vanwege het lange tijdsinterval tussen de investeringsbeslissing en de daadwerkelijke ingebruikname van een elektriciteitsproductiecentrale115 en omdat een betrouwbare elektriciteitsvoorziening maatschappelijk gewenst is116, is het belangrijk nieuwe indicatoren te ontwerpen zodat bijtijds gesignaleerd kan worden of de voorzieningszekerheid in gevaar komt en of eventueel ingrijpen in of aanpassing van de vrije elektriciteitsmarkt noodzakelijk is. Het zou onrealistisch zijn te veronderstellen dat een set indicatoren gedefinieerd kan worden waarmee een volledig betrouwbare ‘toekomstvoorspelling’ gegeven kan worden, maar niettemin blijft de vraag interessant welke informatie nodig is om een goed beeld te krijgen van de voorzieningszekerheid en hoe dit te vertalen naar (betrouwbare) indicatoren.

114 In de appendix wordt ingegaan op oorzaken die zouden kunnen leiden tot onderinvesteringen, waardoor de voorzieningszekerheid in gevaar zou kunnen komen. 115

Onder andere door de lange constructietijd en vergunningsprocedures.

116

De gevolgen van (langdurige) uitval van de elektriciteitsvoorziening zijn ingrijpend. Zie onder meer Stroomloos – Kwetsbaarheid van de samenleving; gevolgen van verstoringen van de elektriciteitsvoorziening, Rathenau Instituut, 1994 en Bescherming Vitale Infrastructuur: Quick-scan naar vitale producten en diensten (Managementdeel), Luiijf. H.A.M., Burger, H.H., Klaver, M.H.A., TNO-rapport, januari 2003. 90


beleid

Nationale Overheid

rapporten

criteria

beleid

EU rapporten Informatieuitwisseling

Elektriciteitsmarkt aanbod afstemming vraag

indicatoren

Toezichthouder/ TSO

criteria

UCTE/ CEER/ ETSO

Figuur 1: monitoring van voorzieningszekerheid

Analytisch model Ter indeling van de indicatoren wordt uitgegaan van een abstract model van de elektriciteitsmarkt dat bestaat uit een aanbod-, een vraagen een afstemmingsgedeelte. Naast indeling in één van deze drie onderdelen (die hieronder staan toegelicht), kan onderscheid gemaakt worden in een tijdsaspect. Voorheen werden indicatoren vaak vanuit een ex-post benadering geformuleerd. Ruwweg komt dat neer op het extrapoleren van historische gegevens: een trendmatige analyse. Maar indicatoren kunnen op basis van planningen en prognoses ook ex-ante geformuleerd worden. Op die manier worden indicatoren gebaseerd op verwachtingen op zowel de korte (nul tot twee jaar) als de middellange termijn (twee tot zeven jaar). In figuur 2 staat dit model schematisch weergegeven.

Trendmatig (ex-post)

Korte termijn (ex-ante)

Middellange termijn (ex-ante)

Aanbod

Afstemming

Vraag Figuur 2: schematische voorstelling van het analytisch model

91



Aanbod

Het aanbodgedeelte beslaat de aanbodzijde van de elektriciteitsmarkt en omvat onder meer het fysieke elektriciteitssysteem, waar voorheen de indicatoren veelal op gebaseerd waren. Het gaat hierbij om de opgestelde productiecapaciteit, investeringen in opwekkingseenheden, de landsgrensoverschrijdende netverbindingen en dergelijke. In de vroegere, centraal aangestuurde elektriciteitsmarkt was de gedachte dat met het monitoren van de aanbodfactoren de voorzieningszekerheid gemeten en gewaarborgd kon worden. In de vrije markt gaat deze gedachte echter niet zonder meer op. De markt is veranderd in de richting van een meer vraaggestuurde structuur. Afstemming tussen vraag en aanbod vindt niet meer plaats op basis van een planning, maar via contracten.

Vraag

Het beschouwen van het afstemmings- en het vraaggedeelte levert een vernieuwende kijk op het monitoren van de voorzieningszekerheid. Zoals eerder aangegeven brengt de liberalisering een verschuiving teweeg richting de klant: die behoort in de nieuwe situatie te bepalen welke kwaliteit zij wenst en welke prijs zij daarvoor bereid is te betalen. In de transitieperiode naar een vrije markt moeten de wensen van de klanten achterhaald en geformuleerd worden, terwijl de elektriciteitsproducenten op deze vraag moeten inspelen en zich moeten handhaven in een aan concurrentie onderhevige markt. Interessant is de vraag of de afnemer in staat is haar wensen met betrekking tot de voorzieningszekerheid te formuleren. En zo ja, of zij voldoende prikkels genereert om producenten te bewegen tot het nemen van maatregelen om de gewenste voorzieningszekerheid te kunnen waarborgen. Daarnaast is het de vraag of afnemers voldoende informatie hebben om hun gedrag aan te passen aan de marktomstandigheden. De gewenste betrouwbaarheid kan per afnemer verschillen, maar het financiële voordeel van het reduceren van het verbruik bij schaarste moet wel bekend zijn wil de vraag elastischer gaan reageren. Het vraaggedeelte richt zich, naast de elektriciteitsvraag zelf, op indicatoren die iets zeggen over de door afnemers gewenste mate van voorzieningszekerheid. Indicatoren die onder dit segment kunnen vallen zijn bijvoorbeeld de ontwikkeling van de elektriciteitsvraag, het aandeel autoproductie en de hoeveelheid afschakelbare contracten. Het containerbegrip Demand Side Management (voornamelijk gericht op vraagreductie) kan eveneens onder dit gedeelte geschaard worden.

Afstemming

Het afstemmingsgedeelte omvat de afstemming tussen vraag en aanbod en eventuele problemen die zich in dit proces voordoen. Factoren die essentieel zijn voor het ongestoord doorgeven van signalen en prikkels tussen vraag en aanbod zijn te vertalen in indicatoren die iets zeggen over de mate waarin vraag en aanbod ongehinderd op elkaar kunnen reageren (en daarmee over de mate van voorzieningszekerheid). Marktimperfecties en hun (negatieve) invloed op de werking van de markt (zie appendix) behoren tot het afstemmingsgedeelte, maar worden hier buiten beschouwing gelaten. In deze notitie zijn in het afstemmingsgedeelte zaken terug te vinden als forward contracten, importcontracten, elektriciteitsprijzen en de reservecapaciteit die een resultante is van het opgestelde vermogen (aanbod) en de elektriciteitsvraag.

Discussiepunten

In de komende paragrafen wordt een aantal indicatoren geformuleerd die staan ingedeeld in de drie modeldelen. Elke indicator wordt kort aangestipt. Om de voorzieningszekerheid te kunnen monitoren zal waarschijnlijk gebruik gemaakt moeten worden van een set van indicatoren. Als in de set een enkele indicator ‘op rood springt’ is er vermoedelijk weinig aan de hand, als echter meerdere of zelfs alle indicatoren op rood springen, dan kan dat een sterke aanwijzing zijn voor een probleem met de voorzieningszekerheid en is een analyse noodzakelijk om de oorzaak te achterhalen en de gevolgen voor de voorzieningszekerheid aan het licht te brengen. Bij verdere uitwerking van het gepresenteerde model is het van belang antwoord te krijgen op de volgende vragen:

•

Is het model geschikt om het probleem mee te analyseren? Hierbij zijn met name twee punten van belang. Ten eerste de nadruk die in het model gelegd wordt op de vraagzijde van de elektriciteitsmarkt (door de liberalisering) en ten tweede het onderscheid tussen trendmatige, korte termijn en middellange termijn indicatoren,

92


waarmee gepoogd wordt tijdig problemen in de voorzieningszekerheid te signaleren (een soort van ‘early warning system’).

•

Zijn er andere geschikte indicatoren te bedenken die iets zeggen over de mate van voorzieningszekerheid en welke onzekerheden in de indicatoren spelen een rol?

•

Hoe ziet een consistente set van indicatoren er (op abstract niveau) uit? Zijn de indicatoren uit de set vooral gericht op de aanbodzijde, het afstemmingsgedeelte of op de vraagzijde? En moet de set bestaan uit ex-post of juist ex-ante indicatoren? Of een combinatie van alle?

•

Zijn benodigde gegevens beschikbaar en te achterhalen? En zo ja, waar en hoe? Hoe kan omgegaan worden met vertrouwelijke gegevens? En in het verlengde hiervan: welke informatie (bijvoorbeeld in geaggregeerde vorm) zou voorhanden moeten zijn om meer transparantie in de markt in te bouwen?

•

In hoeverre gaat er een marktsturende werking uit van de set indicatoren?

Omdat de relaties tussen indicatoren en de voorzieningszekerheid kwalitatief en zeker kwantitatief vaak erg lastig zijn in te schatten, is het moeilijk om voor de huidige markt een geschikte en betrouwbare set indicatoren voor de voorzieningszekerheid samen te stellen. Hieronder is een overzicht van indicatoren opgenomen dat een eerste inventarisatie biedt, maar niet volledig is. De discussies zullen ongetwijfeld nieuwe inzichten opleveren. In ieder geval staat in deze notitie centraal dat de nieuwe marktordening met zich meebrengt dat een bredere en meer vraaggerichte aanpak wenselijk is. In het vervolg van de notitie staat in de kantlijn steeds een indicator genoemd en wordt in de bijstaande tekst een korte toelichting gegeven.

Opgesteld vermogen

Aanbod Het is van belang onderscheid te maken in de totale productiecapaciteit en de beschikbaarheid ervan. Niet al het vermogen is voortdurend beschikbaar vanwege onderhoudsplanning, thermische beperkingen, het niet beschikbaar zijn van de energiebron (wind, gas), etc. Vooral met betrekking tot decentraal productievermogen bestaat onvoldoende inzicht in de beschikbaarheid ervan. Op dit moment is alleen via de aanbiedingen op de onbalansmarkt bij TenneT bekend hoeveel extra vermogen beschikbaar is boven het totaal van alle programma’s. Hoewel productie-eenheden boven de zestig megawatt verplicht zijn aan te bieden, blijft het volume achter bij hetgeen op grond van het geschatte beschikbare vermogen kan worden verwacht. Bovendien is moeilijk te achterhalen wanneer en hoeveel decentraal vermogen wordt ingezet. Daarnaast spelen het uit bedrijf nemen van vermogen, plannen daartoe en voornemens tot investeringen en uitbreiding een rol bij het bepalen van het beschikbare vermogen. Elektriciteitsproductiebedrijven kan gevraagd worden hun plannen met betrekking tot wijziging van het opgestelde vermogen bekend te maken, maar omdat het om strategische informatie gaat, is het de vraag of betrouwbare informatie kan worden verkregen. Enig inzicht in voornemens tot uitbreiding van productiecapaciteit kan verkregen worden uit registratie van aanvragen en verleningen van bouwen milieuvergunningen voor nieuw productievermogen. Vanwege onzekerheid in de duur van de vergunningprocedures en in de daadwerkelijke ingebruikname is het echter vaak nog onduidelijk wanneer en onzeker of de nieuwe capaciteit daadwerkelijk beschikbaar komt. In figuur 3 staat de relatie tussen de afstand in de tijd en de zekerheid van het beschikbaar komen van de productiecapaciteit schematisch weergegeven.

93


Garantieniveau


Beschikbaar Ingebruikname Gebouwd Start van de bouw

Verlening milieuvergunning Aanvraag milieuvergunning Milieu Effect Rapportage Investeringsplan bekendgemaakt

Tijd

Figuur 3: vergunningsproces en zekerheid over het beschikbaar komen van productiecapaciteit

Landsgrensoverschrijdende verbindingen

De voorzieningszekerheid neemt toe wanneer het elektriciteitsnet met meerdere nationale en/of regionale elektriciteitsmarkten verbonden is en naarmate de capaciteit van de verbindingen groter is. Thans is het Nederlandse elektriciteitsnet op drie plaatsen verbonden met het elektriciteitsnet in Duitsland, op twee plaatsen met dat van België en bestaan er plannen voor netverbindingen met Engeland. TenneT maakt haar plannen met betrekking tot het aantal en de capaciteit van de landsgrensoverschrijdende verbindingen middels capaciteitsplannen bekend. In hoeverre zich bij de realisatie van de plannen problemen voordoen (vooral met betrekking tot de medewerking van buitenlandse TSO’s) is minder goed bekend. De beschikbaarheid van de landsgrensoverschrijdende verbindingen varieert vanwege veranderende transmissievolumes tussen andere landen, onderhoud, thermische beperkingen, etc. De hoeveelheid capaciteit dat dagelijks, maandelijks en jaarlijks beschikbaar is wordt gepubliceerd op www.tso-auction.nl. Het is belangrijk keuzes te maken over de mate van afhankelijkheid van stroomimporten uit het buitenland. Er moet zekerheid bestaan over de levering door buitenlandse producenten. Annulering op grond van instandhouding van nationale elektriciteitslevering verkleint de betrouwbaarheid van de import. Het is overigens bij deze indicator van belang niet alleen te kijken naar de capaciteit van de landsgrensoverschrijdende verbindingen, maar ook naar de hoeveelheid beschikbare productiecapaciteit aan de andere kant van de grens.

Verscheidenheid typen centrales

Een elektriciteitsproductiepark dat bestaat uit een grote verscheidenheid aan verschillende opwekeenheden (verschillende brandstof, verdeling pieken basislastcentrales, schaalgrootte, etc.) kan flexibeler reageren op bijzondere gebeurtenissen dan een elektriciteitsproductiepark dat eenzijdig is samengesteld.

Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt

Een afname van het aanbod van reservecapaciteit op de onbalansmarkt (in megawatt) kan duiden op een toenemende schaarste. Programma’s van de programmaverantwoordelijken kunnen minder goed waargemaakt worden. Rekening moet gehouden worden met het aanbod van afschakelbare contracten op de onbalansmarkt, die hetzelfde effect hebben als het aanbieden van extra capaciteit.

Reservecapaciteit

Afstemming Op basis van enerzijds het (verwachte) beschikbare productievermogen en importcontracten en anderzijds de (verwachte) elektriciteitsvraag kan de reservecapaciteit worden bepaald. Omdat in Nederland een aanzienlijk deel van het beschikbare productievermogen decentraal staat opgesteld, dient de reservecapaciteit betrekking te hebben op het totale productievermogen (inclusief vermogen bij afnemers) en de finale elektriciteitsvraag (dat wil zeggen de elektriciteitsvraag bij eindverbruikers). Voor de voorzieningszekerheid is het van belang dat gekeken wordt naar de verwachte 94


reservecapaciteit op de middellange termijn (vijf tot zeven jaar), dit in verband met de relatief lange duur voordat capaciteitsuitbreiding is gerealiseerd en onzekerheden daarbij.

Forward contracten

Forward contracten bieden elektriciteitsproducenten enerzijds en energieleveranciers en eindgebruikers anderzijds zekerheid over toekomstige elektriciteitsprijzen en -afname. Ze geven een stabiel signaal over de gewenste hoeveelheid productiecapaciteit. Momenteel worden prijzen van elektriciteitscontracten drie jaar vooruit gepubliceerd. Een stijging van deze prijzen kan erop duiden dat de markt toenemende schaarste verwacht. Er bestaat twijfel of deze gepubliceerde cijfers een goede afspiegeling vormen van de werkelijke contractprijzen. Omdat de bilaterale contracten vertrouwelijk zijn, is bovendien weinig bekend over de volumes van fysieke en financiële forward contracten.

Importcontracten

Een deel van de huidige stroomimport vindt plaats op basis van lange termijncontracten (door de voormalige Sep afgesloten). Voor de overige import zijn marktpartijen aangewezen op jaarcontracten omdat importcapaciteit momenteel voor maximaal één jaar kan worden verkregen. Alleen importcontracten die voor meerdere jaren gelden kunnen bijdragen aan de lange termijn beschikbaarheid van het elektriciteitsaanbod. Zoals eerder al aangegeven moet er zekerheid bestaan over het nakomen van de levering door buitenlandse producenten. Annulering op grond van instandhouding van nationale elektriciteitslevering verkleint de betrouwbaarheid. Een evenwichtige verdeling van importcontracten over meerdere landen vergroot de voorzieningszekerheid.

Elektriciteitsprijzen

Een trendmatige stijging van de day-ahead prijzen die op de APX tot stand komen en de prijzen die op de onbalansmarkt ontstaan, kunnen duiden op een structureel kleiner wordende reservemarge.

Onwillekeurige uitwisseling met buitenland

In principe moet over langere termijn evenveel ongecontracteerde stroom op basis van UCTE afspraken worden geëxporteerd als geïmporteerd. Als Nederland structureel steunt op ongecontracteerde import (omdat de ‘programmaverantwoordelijkheid van Nederland’ niet wordt gehaald), dan kan dat duiden op een tekortschietende betrouwbaarheid van het binnenlandse elektriciteitssysteem.

Ontwikkeling elektriciteitsvraag

Vraag Om te kunnen beoordelen of het noodzakelijk is extra productiecapaciteit op te stellen, is inzicht nodig in de ontwikkeling van de elektriciteitsvraag. Deze ontwikkeling hangt met vele factoren samen, maar over het algemeen kunnen redelijk betrouwbare scenario’s ontwikkeld worden.117

Aandeel autoproductie

Afnemers die kleinschalige opwekkingscapaciteit bezitten hebben een grotere mate van zelfvoorzienendheid. Zij zijn minder afhankelijk van de grote producenten en leveranciers. De grootte van het aandeel autoproductie in de Nederlandse elektriciteitsvoorziening kan iets zeggen over (de wens naar) de mate van voorzieningszekerheid.


Het verlagen of onderbreken van de elektriciteitsvraag door afnemers kan bijdragen aan de verbetering van de beschikbare reservecapaciteit en daarmee aan de voorzieningszekerheid. Inzicht in de omvang en de condities van dit soort contracten (interruptible contracts) is wenselijk om de bijdrage aan de voorzieningszekerheid te kunnen bepalen.

Aanbod afschakelbare contracten op de onbalansmarkt

Naast aanbiedingen van reservecapaciteit (aanbodvergroting) kunnen ook aanbiedingen van afschakelbare contracten (vraagreductie) bijdragen tot de afstemming tussen vraag en aanbod op de onbalansmarkt. De combinatie van de hoeveelheid (megawatt)

117

ECN en TenneT houden zich veel bezig met dergelijke vraagprojecties en scenario-ontwikkelingen.

95



afschakelbare contracten en reservecapaciteit die wordt aangeboden op de onbalansmarkt geeft een indicatie van de buffercapaciteit van de onbalansmarkt.

Demand Side Management

Het begrip Demand Side Management (DSM) is een breed containerbegrip, dat in Nederland meestal beperkt blijft tot vraagreductie. In het verleden betrof het met name de aansturing van elektrische boilers. Een onderscheid tussen dagen nachttarief is een andere vorm van DSM. Ook de genoemde afschakelbare contracten zouden onder DSM geschaard kunnen worden. Duidelijk is dat er verschillende maatregelen onder de verzamelterm DSM vallen. Op de volgende pagina staan alle genoemde indicatoren in één tabel weergegeven, waarbij tevens onderscheid gemaakt is in trendmatige, korte termijn en middellange termijn indicatoren. Benodigde gegevens van indicatoren die onder trendmatig genoemd staan zeggen iets over de huidige situatie en over de ontwikkelingen in het verleden. Extrapolatie van deze gegevens zou iets kunnen zeggen over de ontwikkeling in de toekomst. Van indicatoren die ingedeeld staan bij korte en lange termijn hebben de gegevens betrekking op planningen, prognoses en dergelijke. Vaak kunnen indicatoren zowel ex-post als ex-ante gebruikt worden, maar de informatiebehoefte is daarbij verschillend.

96


Tijd Trendmatig

•


Opgesteld vermogen: - capaciteit - beschikbaarheid - uit bedrijf name productiecapaciteit - vergroting productiecapaciteit - investeringen

•

Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - ontwikkeling uitbreiding van het aantal - ontwikkeling uitbreiding van de capaciteit - ontwikkeling van beschikbaarheid Verscheidenheid typen centrales: - brandstofmix - verhouding piek / basislast Aanbod reservecapaciteit op onbalansmarkt


Opgesteld vermogen: - projectie van capaciteit - projectie van beschikbaarheid - voornemens tot uit bedrijf nemen productiecapaciteit

•

Opgesteld vermogen: - projectie van capaciteit - projectie van beschikbaarheid - voornemens tot vergroten productiecapaciteit - voornemens tot investeringen - Aanvraag en verlening vergunningen nieuw productievermogen Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - geplande uitbreiding van het aantal - geplande uitbreiding van de capaciteit - projectie van beschikbaarheid

•

Aanbod

•

Landsgrensoverschrijdende verbindingen: - geplande uitbreiding van het aantal - geplande uitbreiding van de capaciteit - projectie van beschikbaarheid

•

•

•


•


•

•

•

Reservecapaciteit (ex-ante) - op basis van capaciteits- en vraagprognoses Forward contracten - prijzen basislast en piek - volume basislast en piek Importcontracten

•

Reservecapaciteit (ex ante) - op basis van capaciteits- en vraagprognoses Forward contracten - prijzen basislast en piek - volume basislast en piek Importcontracten (Sep)

• •

Projectie elektriciteitsvraag Aandeel autoproductie

• •

Projectie elektriciteitsvraag Aandeel autoproductie

• •

Afschakelbare contracten Demand Side Management

•

Demand Side Management

•

• • • •

• • • •

Reservecapaciteit (ex-post) - op basis van opgesteld vermogen en werkelijke elektriciteitsvraag Forward contracten - prijzen basislast en piek - volume basislast en piek Elektriciteitsprijzen - APX-prijzen (day ahead) - Onbalansprijzen Onwillekeurige uitwisseling

Afstemming

Ontwikkeling el. vraag Aanbod afschakelbare contracten op onbalansmarkt Afschakelbare contracten Demand Side Management

Vraag

•

•

97



Appendix: Dreigend tekort aan investeringen? In theorie voldoende investeringen

In een theoretische markt van volledig vrije mededinging wordt voldoende geïnvesteerd in productiecapaciteit (met name in piekcentrales: centrales die zelden werken, maar die cruciaal zijn voor de voorzieningszekerheid).118 Het achterliggende idee daarbij is dat (kortdurende) prijspieken de prikkel vormen om te investeren in benodigde piekcapaciteit. Er ontstaat een evenwicht tussen de maatschappelijke waarde van stroomgebruik en de hoge kosten van het gedurende beperkte tijd in werking zijn van piekeenheden. Er zijn echter gegronde redenen om te veronderstellen dat de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt niet uit zichzelf tot een gewenste mate van voorzieningszekerheid komt. In theorie geven periodieke prijspieken een investeringssignaal af, maar in de praktijk is dit signaal onvoldoende.119 In theorie kan dus een maatschappelijk gewenst evenwicht tot stand komen, maar er zijn barrières, zoals diverse vormen van markten overheidsfalen, die makkelijk een verstoring van dit (kwetsbare) evenwicht kunnen veroorzaken. In deze appendix wordt dieper ingegaan op (economische) marktimperfecties die kunnen leiden tot onderinvesteringen in de elektriciteitsmarkt.

Oorzaken van onderinvesteringen

Informatiegebreken (te weinig transparantie), prijsrestricties, (onberekenbaar) overheidsingrijpen, het publieke goed karakter van voorzieningszekerheid en vergunningverlening zijn oorzaken die het theoretische, maatschappelijk optimale investeringsevenwicht kunnen verstoren. Hierdoor ontstaat de kans dat er te weinig geïnvesteerd wordt in productiecapaciteit waarmee de voorzieningszekerheid in gevaar komt. Verder zijn productiebedrijven risico aversief, omdat stroomtekorten tot grote winsten kunnen leiden (door de bijbehorende hoge prijzen), terwijl ongebruikte reservecapaciteit verlies oplevert. Daarnaast kan de huidige marktstructuur aanleiding geven tot het ontstaan van marktmacht en investeringscycli.

Informatiegebreken

Producenten in de elektriciteitsmarkt ontberen de informatie die benodigd is voor maatschappelijk optimale investeringsbeslissingen. Dat verhoogt het investeringsrisico waardoor de investeringsbereidheid afneemt. Om de verwachte opbrengsten te kunnen berekenen, moeten producenten de stochastische verdeling van de frequentie, de duur en de hoogte van de prijspieken weten. Deze karakteristieken van de vraag zijn moeilijk te schatten, zeker gezien het feit dat er in de net geliberaliseerde markten nog geen lange tijdreeksen van empirische gegevens beschikbaar zijn. Bovendien verandert de vraagfunctie in de loop der tijd onder invloed van bijvoorbeeld de introductie van nieuwe technologieën, waardoor de bruikbaarheid van historische gegevens vermindert.

Prijsrestricties

Een eventueel te hoog of te laag ingestelde maximumprijs leidt tot een afwijking van de optimale situatie.120 Bij een te hoge maximumprijs betalen afnemers tijdens schaarste meer voor elektriciteit dan dat zij bereid zijn en bij een te lage maximumprijs worden investeringen in piekcapaciteit ontmoedigd. Daarnaast kan tijdens schaarste, wanneer de aanwezigheid van marktmacht aannemelijk is, een maximumprijs dienen als richtpunt voor de prijzen waardoor de prijs sneller richting de maximumprijs stijgt dan dat zou gebeuren in een situatie zonder de maximumprijs.

Overheidsingrijpen

De prikkel om te investeren in productiecapaciteit hangt af van de verwachte gemiddelde opbrengst. Lage opbrengsten in perioden van lage elektriciteitsprijzen moeten gecompenseerd worden tijdens perioden met hoge prijspieken (ten tijde van schaarste). De perioden van hoge prijzen kunnen aanleiding geven voor de overheid om in te grijpen,

118 Zie: Stoft, S., Power System Economics: Designing Markets for Electricity, IEEE Press, Piscataway, NJ, 2002 119 Vries, L.J. de, Hakvoort, R.A., Opties voor voorzieningszekerheid, Economisch Statistische Berichten, jaargang 88, nr. 4396, 7 maart 2003. De rest van deze appendix is grotendeels op deze bron gebaseerd. 120 Vooral in perioden met prijspieken kunnen politieke redenen ten grondslag liggen aan een te laag ingestelde maximumprijs. In Nederland is overigens momenteel geen maximumprijs ingesteld.

98


bijvoorbeeld door een maximumprijs in te stellen, waardoor de gemiddelde opbrengsten van de producenten dalen. Alleen al het vooruitzicht op mogelijk ingrijpen door de overheid ontmoedigt producenten te investeren, waardoor de voorzieningszekerheid in gevaar gebracht wordt. De markt kan niet tot effectief risicomanagement komen zolang de overheid de verwachting wekt dat zij intervenieert zodra de markt even hapert.121 Voorzieningszekerheid als publiek goed

Het beschikbaar zijn van (ongebruikte) reservevermogen levert een bijdrage aan de betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening, zonder dat het inkomsten voor de producent oplevert. De eigenaar van de opwekkingseenheden kan consumenten de toegenomen betrouwbaarheid namelijk niet in rekening brengen. De betrouwbaarheid is daarmee een positief extern effect. Als één producent een extra piekeenheid plaatst (en daarmee een risico neemt), lift de hele elektriciteitssector mee op de hierdoor geleverde extra betrouwbaarheid.

Vergunningverlening

Een passende vergunningverlening is maatschappelijk noodzakelijk, maar kan negatieve bijwerkingen hebben. Het investeringsrisico wordt groter naarmate de duur tussen de beslissing om nieuwe capaciteit te bouwen en het daadwerkelijk beschikbaar komen van de capaciteit toeneemt. Het doorlopen van vergunningsprocedures kan veel tijd in beslag nemen, waardoor de vertraging tussen een verandering in de vraag en de daaropvolgende reactie van het aanbod oploopt. Een verlenging van het tijdsinterval draagt, naast vergroting van het investeringsrisico, bovendien bij aan het ontstaan van investeringscycli.

Marktmacht

Veel elektriciteitsmarkten in Europa worden gedomineerd door enkele grote producenten. Ook de Nederlandse markt kenmerkt zich door een oligopolistische structuur. Tijdens hoge prijspieken is er een zeer grote prikkel om capaciteit van de markt achter te houden. Door de inelastische vraag leidt een kleine vermindering van het aanbod van elektriciteit in een periode van geringe reservecapaciteit of tekorten tot scherpe prijsstijgingen. In dat geval kan zelfs een klein marktaandeel al genoeg marktmacht opleveren om prijzen te manipuleren door enige productiecapaciteit achter te houden. De sterke prikkel om capaciteit achter te houden wanneer die juist het meest nodig is, vormt, zelfs in de afwezigheid van andere vormen van marktfalen, een fundamentele zwakte van elektriciteitsmarkten die op prijspieken als drijvende kracht achter investeringen vertrouwen.

Investeringscycli

De combinatie van risicoaversie en een te korte tijdshorizon (incomplete informatie) kan leiden tot het uitstellen van investeringen.122 Door de geringe prijselasticiteit van vraag en aanbod zullen prijssignalen pas op schaarste duiden als de reservecapaciteit zo klein is dat de kans op stroomuitval onacceptabel groot geworden is. De prijzen zijn dan zo hoog dat investeringen uitgelokt worden, maar het lange tijdsinterval betekent dat het geruime tijd duurt voordat de nieuwe productiecapaciteit beschikbaar komt. In die periode wordt het tekort alleen maar schrijnender, stijgen de prijzen nog meer en worden overinvesteringen uitgelokt. Als alle nieuwe productiecapaciteit beschikbaar is gekomen, is er sprake van overcapaciteit waardoor de prijzen weer dalen tot een niveau waarop geen investeringen plaatsvinden. Door een stijgende vraag (of afnemend aanbod) worden investeringen op termijn weer noodzakelijk, maar dat wordt door de geringe prijselasticiteit van vraag en aanbod te laat gesignaleerd en daarmee is de cyclus rond. Concluderend kan aannemelijk gemaakt worden dat het huidige systeem economisch en politiek instabiel is, wat consequenties met zich meebrengt voor de voorzieningszekerheid. Benadrukt moet echter worden dat het bovenstaande voornamelijk

121

Shuttleworth, G., MacKerron, G., Hough, D., Security of Energy Supply, Energy Regulation Brief, NERA Economic Consulting, maart 2003

122 Zie Ford, A., Cycles in competitive electricity markets: a simulation study of the western United States, Energy Policy (27), 1999, pp. 637-658

99



algemene, economische theorie omvat en niet noodzakelijkerwijs de werkelijkheid realistisch beschrijft. Indicatoren

Naast de in deze notitie genoemde indicatoren kunnen vormen van marktfalen die mogelijk leiden tot onderinvestering eveneens inzicht verschaffen in knelpunten in de markt. Deze marktimperfecties vormen een basis voor indicatoren. Zij geven dan vooral weer in hoeverre de markt wel of niet goed functioneert, waarbij ervan uitgegaan wordt dat een goed werkende markt bijdraagt aan een gewenste mate van voorzieningszekerheid. Potentiële indicatoren kunnen betrekking hebben op bijvoorbeeld informatiegebreken aan zowel de aanbod- als de vraagzijde. Aan de vraagzijde, bijvoorbeeld, hebben consumenten niet de beschikking over actuele prijsinformatie (realtime prijzen) en stemmen derhalve hun gedrag niet af op signalen uit de aanbodzijde. De aanwezigheid van een te hoog of te laag ingestelde maximumprijs is een andere mogelijke aanwijzing voor het optreden van marktfalen (alhoewel het zeer moeilijk is de optimale waarde voor een eventuele maximumprijs te bepalen). Het niet meenemen van het externe effect betrouwbaarheid (door het aanhouden van reservecapaciteit) in de prijsvorming vormt een sterke prikkel voor het optreden van onderinvesteringen.123 Tot slot is de duur tussen de beslissing om nieuwe capaciteit te bouwen en het daadwerkelijk beschikbaar komen van de capaciteit een bruikbare indicator. Indicatoren die betrekking hebben op marktimperfecties hebben vaak een theoretische inslag en zijn lastig concreet te maken. In de notitie wordt deze vorm van indicatoren buiten beschouwing gelaten.

123 Er bestaan theoretische marktstructuren waarbij de betrouwbaarheid wel geïnternaliseerd is in de prijs. Dat kan door de inkomsten van producenten afhankelijk te maken van het opgesteld vermogen (kW) en niet alleen van geleverde elektriciteit (kWh). Zie bijvoorbeeld Doorman, G. 2000, Peaking Capacity in Restructured Power Systems, Thesis (Ph.D.), Norwegian University of Science and Technology, Faculty of Electrical Engineering and Telecommunications, Department of Electrical Power Engineering

100

Literatuurlijst

Literature [1] Rathenau Instituut, Stroomloos – Kwetsbaarheid van de samenleving; gevolgen van verstoringen van de elektriciteitsvoorziening, 1994 [2]

Bloemhof, G.A., KEMA T&D Consulting, voorzieningszekerheid, concept, september 2002, p.6

PREGO

1:

Gewenste

[3] Luiijf. H.A.M., Burger, H.H., Klaver, M.H.A., Bescherming Vitale Infrastructuur: Quick-scan naar vitale producten en diensten (Managementdeel), TNO-rapport, januari 2003 [4] Dienst uitvoering en toezicht Energie, Advies van de DTe aan de Minister van Economische Zaken inzake de leveringszekerheid van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening op de lange termijn, 12 november 2001 [5] Scheepers, Martin J.J, Beus, Jeannette de, Te weinig investeren in nieuwe elektriciteitscentrales vergroot risico’s op stroomuitval, concept, 15 november 2002 [6] TenneT, Leveringszekerheid in de Nederlandse elektriciteitsmarkt: waarborgen, verantwoordelijkheid en informatievoorziening, 25 februari 2002, te downloaden op http://www.ez.nl/Upload/Docs/energierapport/2002/TenneT.pdf [7] Scholtens, Broer, Uffelen, Xander van, Angst voor langdurige stroomuitval, de Volkskrant, 18 januari 2003 [8] http://www.ecn.nl/ps/index.nl.html [9] Algemene Energieraad (AER), Energiemarkten op de weegschaal, Signaleringsadvies van de Energieraad over de liberalisering van de Europese Elektriciteitsmarkt, Den Haag, april 2003 [10] Ministerie van Economische Zaken, Energierapport 1999, Den Haag, november 1999 [11] Knops, H.P.A. 2002, Electricity Supply: Secure under Competition Law?, in: Proceedings, International Association for Energy Economics 22nd North American Conference Proceedings, Oct. 6-8, 2002, Vancouver, BC. [12] Vries, Laurens J. de, De paradox van een vrije elektriciteitsmarkt, Het Financieele Dagblad, 27 januari 2001 [13] Hoogerwerf, A, Overheidsbeleid: inleiding in de beleidswetenschap, 1989 [14] CEER 2001, Quality of Electricity Supply: Initial benchmarking on actual levels, standards and regulatory strategies, Council of European Energy Regulators, Working Group on Quality of Electricity Supply, April 2001 [15] Cigré rapport, Power System Reliability Analyses – Application Guide, Parijs, 1987 [16] Cigré rapport, Power System Reliability Analyses – Composite Power System Reliability Evaluation, Parijs, 1992 [17] UCTE, UCTE System Adequacy Forecast 2003-2005 Report, December 2002, p.7

1



[18] Giesbertz, P. Vaessen, P. Bloemhof, G. Betrouwbaarheid elektriciteitsnetten in een geliberaliseerde markt, KEMA rapport 40110117TDC 02-24787A, Bonn, februari 2002 [19] Meeus, Tom-Jan, Stroom bij Eneco niet meer zeker, Monteurs niet toegerust, NRC Handelsblad, 11 januari 2003 [20] Haan, Ferry, PvdA: vrije energiemarkt leidt tot goedkope stroom en tot storingen, de Volkskrant, 15 januari 2003 [21] Beckman, Normen voor stroomnet ‘veel te slap’, Producenten luiden de alarmbel, Het Financieele Dagblad, 15 januari 2003 [22] Meeus, Tom-Jan, Stroomnetten zijn sterk verouderd, Waarschuwing van adviseur grote elektriciteitsbedrijven, NRC Handelsblad, 8 februari 2003 [23] Meeus, Tom-Jan, Kies quangostroom, kies je eigen storing, NRC Handelsblad, 11 januari 2003 [24]

DTe, Maatstafconcurrentie, Regionale Netbedrijven Elektriciteit, tweede reguleringsperiode, Informatie- en consultatiedocument, 20 november 2002

[25] Kamervragen met antwoord 2002-2003, nr. 747, Tweede Kamer, KVR17147, 11-22003 [26] ECN, Enkele korte analyses voor het Energierapport 2002, Petten, februari 2002 [27] Ministerie van Economische Zaken, Investeren in energie, keuzes voor de toekomst, Energierapport 2002 [28] Raats, P., presentatie in Berlijn op 20 februari 2003 [29] Roerink, R., Energiemarkt aan strakke Haagse teugel, Het Financieele Dagblad, 5 maart 2003 [30] Vries, L.J. de, Hakvoort, R.A., Opties voor voorzieningszekerheid, Economisch Statistische Berichten, jaargang 88, nr. 4396, 7 maart 2003 [31] Eck, T. van, Rödel, J.G., Verkooijen, A.H.M., Binnenlands vermogen biedt onvoldoende zekerheid, Energietechniek, nr. 9, 2002, pp. 40-43 [32] Bijkerk, W., Poort, J., Schuurman, A., Publieke belangen in private handen, NYFER, maart 2003 [33] VDEN, Openbare netten voor elektriciteitsdistributie, Kluwer, 1986 [34] De Gelderlander, Storingen kosten mkb miljoenen, 28 augustus 2002 [35] Olde Monnikhof, T., Stroomuitval Rotterdam treft chemie, Het Financieele Dagblad, 7 december 2002 [36] Electric Power Research Institute (EPRI), CEIDS, The Cost of Power Disturbances to Industrial & Digital Economy Companies, Juni 2001 [37] Weare, C. The California Electricity Crisis, Causes and Policy Options, Public Policy Institute of California, 2003, pp. 3-4 [38] California Public Utilities Commission, Report on Wholesale Electric Generation Investigation, september 2002 [39] EnergieNed, Stroomstoringscijfers 2002, 29 april 2003 2

Literatuurlijst

[40] Joint Energy Security of Supply Working Group (JESS), Department of Trade and Industry, Ofgem, tweede rapport, februari 2003, te downloaden op: http://www.dti.gov.uk/energy/domestic_markets/security_of_supply/index.shtml [41] ECN, Energie Verslag Nederland 1997, Elektriciteitsproductie, 1997, te downloaden op: http://www.energie.nl/dossier/eprod1997.pdf [42] European Electricity Prices Observatory (EEPO), Year 2001 results, juli 2002 [43] Vries, L.J. de, Investment in generation capacity in liberalized electricity markets, the myths of the invisible hand and the copper plate, Proefschrift, TU Delft, nog te publiceren. [44] Huygen, A.E.H., Regulering bij concurrentie: de Nederlandse elektriciteitssector, Universiteit Leiden, 1999 [45] Hakvoort, R. en Biesheuvel, S., Stroomlevering via elektriciteitsinfrastructuur. In: Twist, M. van en Veeneman, W., Marktwerking op weg. Over concurrentiebevordering in infrastructuurgebonden sectoren, Utrecht, 1999 [46] Theeuwes, J.J.M., Velthuijsen, J.W., Marktwerking en Energie, ‘Position paper’, vervaardigd voor het Ministerie van Economische Zaken, Amsterdam, september 1998 [47] Köper, N., Een robuuste elektriciteitsmarkt. Eerste deel van de serie ‘Betrouwbaarheid van de energievoorziening’, Energie Nederland, nummer 3, 4 maart 2003 [48] Ministerie van Economische Zaken, Spanning op de markt, Resultaten van marktwerking in de elektriciteitssector, Berenschot, SEO, Den Haag, januari 2003 [49] Berdowski, P.A.M., et al. Evaluatie-onderzoek binnenland Elektriciteitswet 1989, Beleidsstudies Energie 9, Ministerie van Economische Zaken, Den Haag, 1996 [50] Tweede Kamer, vergaderjaar 1995/1996, 24525, nrs. 1-2, Derde Energienota [51] Ministerie van Economische Zaken, Evaluatie van de Elektriciteitswet 1989, Den Haag, 1995 [52] Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), First Assessment Report 1990 [53] Richtlijn 96/92/EC van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit. PbEG 1997 L 27/20 [54] Tweede Kamer, vergaderjaar 1994/1995, 24036, nr. 1, Plan van aanpak Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit [55] Tweede Kamer, vergaderjaar 2002/2003, 28174, nr. 48, Wijziging van de Overgangswet elektriciteitsproductiesector in verband met de financiering van de tegemoetkoming aan de elektriciteitsproductiesector uit de algemene middelen (…), 6 december 2002 [56] Hulst van, N, De baten van het marktwerkingsbeleid, ESB, 10 april 1996 [57] Energie Nederland, Overheid moet terughoudend zijn met regels voor voorzieningszekerheid, nummer 13, 15 oktober 2002

3



[58] PVE, Advies inzake opening van de markt voor gas en elektriciteit, april 2002 [59]

Ministerie van Economische Zaken, Elektriciteitsmarkt vrij op 1 januari 2004

Nieuwsbericht

7

november

2002,

[60] Staatscourant 21 maart 2003, nr. 57, p. 17 [61] Brinkhorst, L.J., Liberalisering elektriciteits- en gasmarkt kleinverbruikers, brief aan de Tweede Kamer, 18 juni 2003 [62] Platform Versnelling Energieliberalisering, Persbericht, 30% zakelijke klant kiest voor andere energieleverancier, 21 februari 2002 [63] Energie Nederland, Aantal groene stroomklanten loopt op tot 1,3 miljoen, nummer 11, 3 september 2002 [64] Tweede Kamer, vergaderjaar 2002/2003, 28174, nr. 110, Wijziging van de Overgangswet elektriciteitsproductiesector in verband met de financiering van de tegemoetkoming aan de elektriciteitsproductiesector uit de algemene middelen (…), 18 december 2002 [65] Tweede Kamer, vergaderjaar 2001/2002, 27250, nr. 51, Regels met betrekking tot het beëindigen van de overeenkomst van samenwerking van de elektriciteitsproductiesector en tot het aandeelhouderschap van de netbeheerder van het landelijk hoogspanningsnet [66] Energie Nederland, Energiemarkt anno 2002, nummer 11, 3 september 2002 [67] Zijl, G.J.L., directeur DTe, Advies inzake storingsregistratie, brief aan staatssecretaris Wijn van Economische Zaken, 4 maart 2003 [68] Energie Nederland, Strenge regels voor een natuurlijk monopolie, nummer 14, 5 november 2002 [69] Energie Nederland, Nieuwe verhoudingen in elektriciteitsproductie, nummer 12, 24 september 2002 [70] Energie Nederland, Tennet: niets mis met grotere importafhankelijkheid, nummer 3, 4 maart 2003 [71] Centraal Bureau voor de Statistiek, Energieverbruik blijft constant, persbericht, 24 maart 2003 [72] Vázquez, C., Rivier, M., Pérez-Arriaga, I.J, A market approach to long-term security of supply, IEEE Transactions on Power Systems 17 (2), 2002, pp. 349-357 [73] PJM Interconnection, L.L.C. 2001, Reliability Agreement Among Load-Serving Entities in the PJM Control Area, First Revised Rate Schedule, FERC nr. 27, 2001 [74] Stoft, S., Power System Economics: Designing Markets for Electricity, IEEE Press, Piscataway, NJ, 2002 [75] Willis, K.G., Garrod, G.D., Electric Supply Reliability, Estimating the Value of Lost Load, Energy Policy 25 (1), pp. 97-103 [76] Ajodhia, V., Hakvoort, R.A., Gemert, M. van, Electricity Outage Cost Valuation: A Survey, in Proceedings of CEPSI 2002, Fukuoka, 2002 4

Literatuurlijst

[77] Hobbs, B., Iñón, J., Kahal, M., A Review of Issues Concerning Electric Power Capacity Markets, Project rapport voorgelegd aan het Maryland Power Plant Research Program, Maryland Department of Natural Resources, 2001 [78] Hobbs, B., Iñón, J., Kahal, M., Issues concerning ICAP and alternative approaches for power capacity markets, in Proceedings of the Market Design 2001 Conference, Stockholm 7 en 8 juni 2001, pp. 7-18 [79] Liedtke, M., State Regulators Cut San Diego Power Rates 3-2 Vote: Utilities Commission Approves Cap On Costs In Effort To Ease Shock Of Deregulation, Associated Press, augustus 2000 [80] Ensoc Weekly, ‘Florence’ schrapt crossborder-fee’s, EFET blij met afschaffing, maar niet met matige transparantie, Vereniging de Nederlandse Energiebeurs, nummer 28, 11 juli 2003 [81] Joskow, P., Kahn, E., A Quantitative Analysis of Pricing Behavior in California’s Wholesale Market During Summer 2000, The Energy Journal 23 (4), 2002, pp. 1-35, beschikbaar op econ-www.mit.edu/faculty/pjoskow/files/JK_PaperREVISED.pdf [82] Newbery, D.M., Regulatory Challenges to European Electricity Liberalisation, paper gepresenteerd op de conferentie ‘Regulatory Reform – Remaining Challenges for Policy Makers’, Stockholm, 10 juni 2002 [83] Schram, A.J.H.C., Verbon, H.A.A., Winden, F.A.A.M. van, Economie van de overheid, Academic Service, Schoonhoven, 1999 [84] Jaffe, A.B., Felder, F.A., Should Electricity Markets Have a Capacity Requirement? If So, How Should It Be Priced?, The Electric Journal 9 (10), 2002, pp.52-60 [85] Ford, A., Cycles in competitive electricity markets: a simulation study of the western United States, Energy Policy (27), 1999, pp. 637-658 [86] Visudhiphan, P., Skantze, P., Ilic, M., Dynamic Investment in Electricity Markets and Its Impact on System Reliability, in ‘Proceedings of the Market Design 2001 Conference’, Stockholm, 7 en 8 juni 2001, pp. 91-110 [87] Gemeenschappelijk standpunt Raad over liberalisering energiemarkt, nr. 5/2003, door de Raad vastgesteld op 3 februari 2003 [88] Scheepers, M.J.J., Notitie indicatoren voorzieningszekerheid, Petten, 8 april 2002 [89] Het Financieele Dagblad, Minder elektriciteit, 26 juni 2003 [90] Dykstra, M.J., Zeijden, P.Th. van der, Referentiegegevens t.b.v. de evaluatie van de Gaswet en de Elektriciteitswet, deel 1, Zoetermeer, 25 september 2001, pp.48-49 [91] Eneco Energie, Afhankelijkheid van waterkracht brengt voorzieningszekerheid in gevaar, Droogte drukt stroommarkt Noorwegen met neus op de feiten, Prospect, april 2003, jaargang 9, nummer 3, pp.24-25 [92] TenneT, Capaciteitsplan 2003-2009, Arnhem, november 2002 [93] Scheepers, M.J.J., Indicators for Security of Supply in the Electricity Market, presentatie tijdens INDES-workshop, ECN, Amsterdam, 7 mei 2003

5



[94] Scheepers, M.J.J., Security of Supply and Power Generation Investment in the European Framework, BAEE Seminar, 6 maart 2003 [95] Forschungszentrum Jülich, German Power Plants: A Market Potential for the Plant Construction Sector?, VGB PowerTech, 6/2002 [96] Crone, F., Energiemarkt kan vrijheid nog niet aan, De Volkskrant, 7 juni 2003 [97] Köper, N., Christopher Jones, topambtenaar van de Europese Commissie: ‘De nieuwe richtlijnen veranderen alles’, Energie Nederland, 17 juni 2003 [98] International Energy Agency, Standing Group on Long-term Co-operation, Power Generation Investment in Liberalised Electricity Markets, Note by the Secretariat, 3 juni 2003 [99] Ensoc Weekly, APX piekt door krap aanbod, Vereniging de Nederlandse Energiebeurs, nummer 23, 6 juni 2003 [100] Tennet, Beoordelingsmethodiek adequaatheid aanbodzijde markt, notitie, 4 april 2003 [101] Doorman, G., Peaking Capacity in Restructured Power Systems, Thesis (Ph.D.), Norwegian University of Science and Technology, Faculty of Electrical Engineering and Telecommunications, Department of Electrical Power Engineering, 2000

6

Monitoren van voorzieningszekerheid

Recommend Documents