Indicatoren voor het monitoren van het proces van nationaal mobiliteitsbeleid

opq

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Indicatoren voor het monitoren van het proces van nationaal mobiliteitsbeleid Een verkennende studie door het Platform Monitor NMM in samenwerking met AVV 4 februari 2004


opq

Indicatoren voor het monitoren van het proces van nationaal mobiliteitsbeleid Een verkennende studie door het Platform Monitor NMM in samenwerking met AVV

14 februari 2004


opq

……………………………………………………………………………………………. Colofon: Uitgave: Ministerie van Verkeer en Waterstaat Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoer Afdeling Strategische modellen en prognoses Postbus 1031 3000 BA Rotterdam Contactpersoon: Han van der Loop Telefoon: 010-2825660 In opdracht van: Het Platform Monitor NMM Met als leden: Jan Leeuwenburgh (SKVV), tevens voorzitter, Ben Abeelen (V&W), Rob Kreft (IPO), Eugene van de Poel (VNG) en Marcel Ruijter (UvW). Rotterdam, februari 2004

Inhoudsopgave ........................................................................................

1 1.1 1.2 1.2.1. 1.2.2. 1.3

Samenvatting 6 Doelstelling 6 Procesindicatoren voor de Monitor NMM 6 Algemene procesindicatoren 6 Procesindicatoren voor specifieke “essentiële onderdelen” 7 Summary 10

2

Inleiding 11

3

Werkwijze 12

4 4.1 4.2

Definitie van procesindicatoren 13 Algemeen 13 Procesindicatoren bij meerdere organisaties 16

5 5.1 5.2

De Monitor NMM: ontwikkeling tot nu toe 19 Beschrijving 19 Uitgangspunten 21

6 6.1 6.2

Uitwerking: het voorbeeld van de VS 22 Planvorming staat centraal 22 Aanbevelingen voor Nederland 23

7 7.1 7.2 7.2.1. 7.2.2. 7.3 7.3.1. 7.3.2. 7.4 7.4.1. 7.4.2. 7.4.3. 7.5 7.5.1. 7.5.2.

Mogelijke uitwerking van essentiële onderdelen 24 Algemene indicatoren 24 Bereikbaarheid: beheren, benutten, bouwen 25 Uitgangspunt 25 Voorstel voor indicatoren voor beheren, benutten, bouwen 26 Bereikbaarheid: openbaar vervoer en sociale functie 28 Uitgangspunten 28 Mogelijke indicatoren 30 Verkeersveiligheid 32 Uitgangspunten 32 Analyse 34 Mogelijke indicatoren voor verkeersveiligheid 35 Milieu en leefomgeving 36 Uitgangspunt 36 Mogelijke indicatoren 37

8 8.1 8.2

Conclusies 38 Algemene procesindicatoren 38 Procesindicatoren voor specifieke essentiële onderdelen 39

Bijlage 1: Summary and recommendations by Volpe 41 Bijlage 2: Experiences in the U.S. and Insights for the Netherlands 44

4

Procesindicatoren monitoring nationaal mobiliteitsbeleid

Bijlage 3: Procesindicatoren in het rapport Monitor NVVP 53

5


1. Samenvatting ...............................................................................

1.1

Doelstelling

Door het Nationale Mobiliteitsberaad (NMB, voorheen Nationaal Verkeer- en Vervoerberaad, NVVB) is in september 2001 besloten dat er een Monitor NMM (voorheen Monitor NVVP) ontwikkeld gaat worden om verslag te doen over de voortgang van de “essentiële onderdelen” van het beleid. Om de Monitor NMM te ontwikkelen, opstellen en presenteren is door het NMB een Platform Monitor NMM ingesteld waarin IPO, SKVV, UvW, VNG en V&W vertegenwoordigd zijn. Het voornemen is om voor het monitoren van de “essentiële onderdelen” zowel inhoudelijke als procesmatige indicatoren te gebruiken. In deze samenvatting wordt aangegeven welke procesindicatoren het Platform zou willen gebruiken. Deze notitie dient ter advisering en ondersteuning voor de vaststelling van indicatoren voor de monitoring van de Nota Mobiliteit en de uitwerking van de Nationale Mobiliteitsmonitor (NMM). De werkwijze en uitgangspunten voor de formulering van de procesindicatoren zijn beschreven in het rapport (hoofdstuk 3 en 5).

1.2

Procesindicatoren voor de Monitor NMM

Door het Platform Monitor NMM wordt voorgesteld dat door de 19 regionale overheden en V&W voor de nationale monitoring de volgende procesindicatoren gebruikt worden.

1.2.1. Algemene procesindicatoren 1) Is door de provincies en kaderwetgebieden conform de Planwet (binnen 1,5 jaar na vaststelling NM) een verkeers- en vervoerplan opgesteld? Antwoord door Platform op basis van informatie van de regionale overheden: ja of neen. 2) Zijn de plannen van de overheden (V&W, provincies, kaderwetgebieden, waterschappen en gemeenten) horizontaal en verticaal afgestemd conform de Planwet? In de Monitor NMM wordt beschreven of dit wel of niet gedaan is. Wijze waarop dit wordt vastgesteld: elke regionale overheid geeft dit zelf aan en levert deze informatie door middel van de regionale monitor aan het Platform.

6


3) Zijn alle “essentiële onderdelen” in de plannen van de overheden opgenomen en uitgewerkt? 3a) Zijn alle “essentiële onderdelen” in de plannen opgenomen? Antwoord: ja of neen (voor elk essentieel onderdeel en elke regionale overheid). Wijze waarop dit wordt vastgesteld: elke regionale overheid geeft dit zelf aan en levert deze informatie door middel van de regionale monitor aan het Platform. 3b) Zijn alle “essentiële onderdelen” in de plannen uitgewerkt? Antwoord: ja of neen (voor elk essentieel onderdeel en elke regionale overheid). Deze algemene procesindicator wordt voor een aantal afzonderlijke essentiële onderdelen in de volgende paragraaf nader uitgewerkt. In de jaarlijkse Monitor NMM wordt bij deze algemene indicator op basis van de regionale monitors ter verheldering een korte toelichting opgenomen. 4a) Is voor de uitvoering van het verkeers- en vervoerplan een financiële onderbouwing gemaakt? Antwoord: ja of neen. 4b) Geven de financiële onderbouwingen inzicht in de geplande beschikbare budgetten? Antwoord: ja of neen. 5) Worden de nationale doelen (b.v. reductie verkeersslachtoffers) bereikt met de beleidsplannen van alle overheden tezamen? Antwoord zal gegeven worden door het Platform: ja of neen. Deze indicator is in feite een inhoudelijke indicator. Deze indicator zal bij de uitwerking van de NM en NMM aan de orde komen. 6) Wordt de voortgang van de “essentiële onderdelen” van het beleid jaarlijks door het rijk en door de (19) regionale overheden gerapporteerd (in een Monitor)? Op basis van de informatie van regionale overheden in regionale beleidsplannen en regionale monitors zal het Platform jaarlijks verslag geven aan het NMB van de voortgang van deze indicatoren in de nationale monitor.

1.2.2. Procesindicatoren voor specifieke “essentiële onderdelen” In het rapport “Monitor NVVP” worden voor 14 “essentiële onderdelen” procesindicatoren genoemd (zie rapport, bijlage 3 voor een compleet overzicht). De in het rapport “Monitor NVVP” genoemde procesindicatoren voor 9 van deze 14 beleidsonderdelen betreffen het volgen van de opvolging van globale richtlijnen of het volgen van de implementatie van het beleid. Deze zijn in een aantal gevallen moeilijk te monitoren, omdat de richtlijnen globaal van aard zijn. Bovendien gaat het bij andere van deze 9 procesindicatoren meer om inhoudelijke

7


indicatoren dan om procesindicatoren (b.v. als het gaat om het monitoren van de implementatie van beleidsmaatregelen). Bij deze 9 beleidsonderdelen kan wel worden gemonitord of ze opgenomen zijn in de beleidsplannen. De procesindicatoren voor de 5 overige van de 14 beleidsonderdelen lijken voldoende helder en concreet geformuleerd om deze te kunnen operationaliseren en periodiek (b.v. jaarlijks) te monitoren. Het betreft de volgende 5 beleidsonderdelen: 1) Procesindicator Bereikbaarheid Beheren, Benutten, Bouwen (wegen, rail en vaarwegen): Monitor NVVP, 2001, bijlage2: “Volgen of betrokken decentrale overheden alle elementen van de aangegeven richtlijnen opvolgen in hun PVVP’s en RVVP’s. De wijze waarop dit gebeurt is aan decentrale overheden” Toelichting: Het NVVP stelt dat een verkenning nodig is indien op basis van de inhoudelijke indicator (b.v. trajectsnelheid) een knelpunt geconstateerd wordt. Provincies en kaderwetgebieden nemen (volgens het NVVP) het initiatief voor gezamenlijke verkenningen met het oog op verknoping en benutting van regionale en hoofdnetten voor wegen, rail en vaarwegen. Operationalisatie: Is er sprake van een gezamenlijke aanpak van beheren, benutten en bouwen voor een optimale verknoping en benutting van regionale netten en hoofdnetten voor wegen, rail en vaarwegen? Het antwoord op deze vraag is ja of neen en wordt gegeven door de regionale overheden in de regionale monitors. Op basis hiervan wordt door het Platform voor het NMB een totaaloverzicht gemaakt. 2) Procesindicator Bereikbaarheid Openbaar vervoer en sociale functie: Monitor NVVP (2001): “Volgen of betrokken decentrale overheden invulling geven aan de aangegeven verantwoordelijkheden in hun PVVP’s en RVVP’s. Wijze waarop dit gebeurt is aan de decentrale overheden.” Operationalisatie: Is in de PVVP’en RVVP’s een definitie gegeven van de in het NVVP vastgestelde normen of doelstellingen (basisvoorziening van mobiliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, innovatie en milieu)(jaarlijks inventariseren)? Deze informatie wordt via de regionale monitor aan het Platform aangeleverd. 3) Procesindicator Bereikbaarheid Fiets: Monitor NVVP (2001): “Volgen of alle provincies, kaderwetgebieden, waterschappen en gemeenten veilige routes en fietsvoorzieningen opnemen in hun plannen en realiseren, en of zij promotie van fietsgebruik en kennisoverdracht ter hand nemen. Volg ook of rijk invulling geeft aan medeverantwoordelijkheid.” Operationalisatie: Zijn door de decentrale overheden plannen gemaakt voor realisatie van genoemde Fietsmaatregelen (jaarlijks inventariseren)? Deze informatie wordt via de regionale monitor aan het Platform aangeleverd.

8


4) Procesindicator Verkeersveiligheid Verkeersslachtoffers: Monitor NVVP: “Volgen of nationale doelstelling voor slachtoffers wegverkeer is vertaald naar regionaal gediffreentieerde doelstellingen” Operationalisatie: Is de uitwerking naar regionale doelstellingen in de plannen van de 19 regionale overheden wel/niet gerealiseerd (jaarlijks inventariseren)? Deze informatie wordt via de regionale monitor aan het Platform aangeleverd. 5) Procesindicator Verkeersveiligheid Handhaving: Monitor NVVP: “Volgen invoering Regioplannen Verkeershandhaving”. Operationalisatie: Zijn Regioplannen Verkeershandhaving in alle politieregio’s vastgesteld? Toelichting: Behalve een inhoudelijke kwalitatieve beschrijving van de intensivering van de verkeershandhaving is in het rapport “Monitor NVVP” een procesindicator voorgesteld om de invoering van regioplannen procesmatig te monitoren. Voor de uitvoering van de gegevensverzameling is gedacht aan de provincies en kaderwetgebieden (zie “Monitor NVVP, 2001).

9


1.3

Summary

In the Netherlands, central and de-central authorities are developing a monitoring system to report the implementation of national and regional transport plans. This information can be used to discuss the implementation and possible adjustments of objectives and policy measures, to account for the results and to improve interrelations of the policy of national, regional and local public authorities. For this purpose not only indicators of input, output and outcome are to be used, but also indicators of the process. Therefore possible indicators of the policy process are elaborated as part of this study. These process indicators may be used to monitor the national and regional transport plans which are to be developed during the following years. The elaboration of process indicators in command of the Platform which represents central and regional public authorities. It started with an analysis of policy theory and available policy documents and with interviews of practitioners by AVV. As an example, for some aspects of transport policy process indicators were elaborated in a detailed way. From experiences and expertise from public authorities in the USA (Volpe) it appeared that the planning process should be the central focus of attention to follow the process of policymaking. The study results in process indicators which are suggested by the Platform representing central and de-central public authorities. These indicators reflect the adoption of transport plans, the interconnections of plans between (levels of) public authorities, the elaboration of the essential elements of the national transport plan in regional plans, the financial planning and the monitoring of the progress of implementation. For some aspects of transport policy special process indicators are suggested, e.g. making regional forecasts and evaluations of transport infrastructure, how to assure a certain level of accessibility with public transport, services for cycling, deriving regional objectives of road safety from national objectives and enforcement of road safety.

10


2. Inleiding ...............................................................................

In het NMM (voorheen NVVB) is besloten dat er een Monitor NMM ontwikkeld gaat worden (“Monitor NVVP”, september 2001). Het doel van de Monitor NMM is daarbij als volgt geformuleerd: “Het doel van de monitor NVVP (nu NMM) is om verslag te doen over de voortgang van het beleid om: • beleidsrelevante informatie te leveren voor een discussie om doelen van het beleid, maatregelen en instrumenten te herbezien en eventueel nieuwe doelen, maatregelen en instrumenten te formuleren; • verantwoording af te leggen over de voortgang van het beleid; • de samenhang van het verkeers- en vervoerbeleid van rijk, provincies, kaderwetgebieden, waterschappen en gemeenten zichtbaar te maken. Het uitgangspunt bij de monitor is dat de doelen bestendig zijn, maar dat door tijdige informatie eventuele bijsturing kan plaatsvinden. Door systematisch na te gaan in welke mate het beleid bijdraagt aan het bereiken van (verkeers- en vervoer)doelstellingen wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van het verkeers- en vervoersbeleid vergroot.” Om de Monitor NMM te ontwikkelen, opstellen en aan betrokkenen te presenteren is een Platform Monitor NVVP ingesteld waarin IPO, SKVV, VNG, UvW en V&W vertegenwoordigd zijn. Het Platform heeft Expertisegroepen voor Bereikbaarheid, Veiligheid en Kwaliteit Leefomgeving ingesteld om de benodigde kennis voor de Monitor bij elkaar te brengen. Hierbij staat het uitwerken van de inhoudelijke indicatoren centraal. Voorts is gewerkt aan een nulmeting. Het Platform heeft zichzelf ook als taak gesteld om uitwerking te geven aan een aantal indicatoren voor “essentiële onderdelen van het beleid” waarvoor tot nu toe nog geen indicatoren ontwikkeld zijn en waarvoor gedacht wordt aan het gebruik van procesindicatoren. Als aanzet tot de uitwerking van procesindicatoren voor deze onderdelen van het NMM is dit basisdocument opgezet.

11


3. Werkwijze ...............................................................................

Om de procesindicatoren uit te werken zijn de volgende stappen uitgevoerd. - De begrippen helder gemaakt (b.v. monitoring, proces). Het conceptueel kader van de beleidsanalyse zal gepresenteerd worden als hulpmiddel om de proces-monitoring concreter te maken. - Nagaan wat de bestaande afspraken zijn. Uitgangspunt hierbij is het rapport Monitor NVVP van september 2001 zoals vastgesteld door het NMM en het rapport “Monitoring en het NVVP” van het Platform Monitor NMM van medio 2002 dat niet formeel door het NMM is vastgesteld. Voorts zijn er mogelijk andere afspraken gemaakt in het NMB, in toezeggingen aan de TK zoals de begroting van V&W, maar ook op deelterreinen zoals het spoor, openbaar vervoer (b.v. percentage aanbesteding). - Te weten wat de partners willen. Hiertoe zijn gesprekken gevoerd met leden van het Platform en vertegenwoordigers van centrale en decentrale overheden. - Daarnaast is samengewerkt met Volpe. Volpe heeft (als adviserend onderdeel van het federale Ministerie van Transportation, DOT) in de VS ervaring met monitoring op alle overheidsniveaus. Bill Lyons heeft presentaties gegeven en gesprekken gevoerd met het Platform en met vertegenwoordigers van DGP. Zie de summary en de bijlage voor de rapportage van Volpe. Als aanzet om te komen tot een uitwerking van procesindicatoren is voor enkele indicatoren een mogelijke gedetailleerde uitwerking gepresenteerd. Criteria voor de keuze van procesindicatoren: - inhoudelijk: is de informatie nuttig voor de eigen organisatie? - passend bij het beleidsproces van de betrokken organisaties? - het moet gaan om informatie die nuttig en bruikbaar is voor andere betrokken organisaties - planproces: is de informatie relevant in het planproces van verkeer en vervoer? - technisch: is het meetbaar, objectiveerbaar? - praktisch te vergaren.

12


4. Definitie van procesindicatoren ...............................................................................

4.1

Algemeen

Uitgangspunt bij de monitoring en evaluatie van het NMM is het beleidsproces. Een model om dit proces te beschrijven dat breed wordt toegepast, is de beleidscyclus (zie figuur 1). In de praktijk verlopen stappen in dit proces veelal impliciet. B.v. er worden maatregelen voorgesteld waarvan impliciet verondersteld wordt dat deze de meest optimale keuze zijn; of de voortgang van het beleid wordt niet bijgehouden. Verondersteld wordt dat het expliciet gebruik maken van informatie en kennis bij het doorlopen van de fasen in dit proces tot betere resultaten kan leiden. Door b.v. tevoren alle mogelijke beleidsinstrumenten te inventariseren, de te verwachten effecten hiervan te prognosticeren en met elkaar te vergelijken. Of door de voortgang te monitoren en de resultaten achteraf te evalueren. Er zijn ook empirische aanwijzingen dat beleid dat volgens deze werkwijze ontwikkeld is, meer succesvol is (b.v. Shell, Rand).

P ro b leem

B eleid sd o el

Effecten o p d o elen (o u tco m es)

A an p assin g b ele id

P ro g n o se extern e facto ren

P ro g n o se effec t van m aatreg e len

Feitelijke extern e fac to ren

M aatreg elen en ko sten zo als g erea liseerd (o u tp u t)

V aststellin g M aatreg elen en ko sten (in p u t)

U itvo e rin g

Figuur 1. De beleidscyclus.

13


Centrale begrippen in deze benadering zijn: Beleidsdoel: Een beschrijving van wat men op de langere termijn wil bereiken. Dit kan een globale indicatie van het beleidsdoel zijn (b.v. “borg staan voor basisvoorzieningen van mobiliteit voor alle doelgroepen”) of een keuze voor een streefwaarde in kwantitatieve termen (b.v. vermindering van het aantal dodelijke verkeersslachtoffers in 2010 met 30% ten opzichte van 1998). Beleidsmaatregelen: (middelen om het gestelde doel te kunnen bereiken). Beleidsmaatregelen: zoals tevoren gepland of achteraf gerealiseerd: Input:: Middelen om de beleidsmaatregelen te realiseren (beleidsinspanningen, budgetten). Output:: Wijze waarop de beleidsinspanningen gerealiseerd worden. Externe factoren: Andere factoren dan de beleidsmaatregelen die van invloed zijn op de gestelde beleidsdoelen. Outcome: Effect van de beleidsmaatregelen op de beleidsdoelstelling.

Onder “monitoren” verstaan we in dit verband het bijhouden van de voortgang van het beleid in de tijd. Doorgaans is er een lange termijn beleid vastgesteld of wordt dit voorbereid (of bijgesteld/vernieuwd). “Monitoring” houdt dan in het bijhouden van de voortgang van de lange termijn plannen. In termen van de beleidscyclus en de centrale begrippen betekent dit dat de volgende zaken worden bijgehouden: - Wat zijn de beleidsdoelen? - Welke maatregelen zijn gerealiseerd en worden gepland? - Wat zijn de gerealiseerde effecten op de beleidsdoelen van maatregelen en externe factoren (evaluatie ex post)? - Wat zijn de te verwachten effecten van de maatregelen en externe factoren op de doelen op de lange termijn (evaluatie ex ante)? Om dit te monitoren zijn de volgende inhoudelijke indicatoren nodig voor: - de beleidsdoelen (gewenste outcomes, b.v. minder congestie) - de beleidsmaatregelen (b.v. aanleg, verkeersbeheersing, vraagbeïnvloedend beleid): - de input: de geplande maatregelen en financiële en andere middelen hiervoor - de output: de gerealiseerde middelen en de kosten hiervan, - de externe factoren (b.v. bevolking, economische ontwikkeling).

14


Om de voortgang te monitoren kunnen er ook procesindicatoren gebruikt worden. Deze betreffen: 1. De opstelling van beleidsplannen 2. De uitvoering van beleidsplannen 3. De bijstelling en evaluatie van plannen en uitvoering. Procesindicatoren kunnen beschrijven in welke mate dit gebeurt: hoe is de bestuurlijke en ruimtelijke dekking? Hiervoor zijn door vertegenwoordigers van overheden verschillende suggesties gegeven. B.v.: Bij hoeveel provincies is er een PVVP? Of hoe ver is men daarmee? Welk percentage van het plan is planmatig uitgevoerd? Zijn er beleidsdoelen geformuleerd? Zijn er maatregelen gepland? Voor welke beleidsterreinen? Voor welke essentiële onderdelen? Hoe ver is men per beleidsterrein (b.v. voor weginfrastructuur x% gepland en y% uitgevoerd)?

15


4.2

Procesindicatoren bij meerdere organisaties

Het model ter beschrijving van proces en inhoud van beleidsvoortgang gepresenteerd in de vorige paragraaf kan in principe gebruikt worden voor elk beleidsdoel van elke organisatie. Complexer wordt de situatie indien meerdere verantwoordelijke organisaties bij eenzelfde beleidsdoel betrokken zijn. In dat geval zullen die organisaties elk hun eigen beleidsdoelen willen kiezen en hun eigen instrumenten kunnen en willen inzetten. Het is echter mogelijk dat meerdere organisaties voor hetzelfde beleidsdoel kiezen en daarvoor elk hun eigen beleidsinstrumenten inzetten. In het NVVP hebben rijk (V&W), regionale overheden (12 provincies en 7 kaderwetgebieden) en gemeenten en waterschappen een aantal gezamenlijke “nationale” beleidsdoelen geformuleerd: de zogenaamde “essentiële onderdelen van het beleid”. Om het beleid van meerdere betrokken organisaties te monitoren kunnen dezelfde inhoudelijke en proces-indicatoren gebruikt worden als hierboven genoemd: Indicatoren voor de inhoud van het beleid: 1) Indicatoren voor beleidsdoelen: Een deel van de beleidsdoelen kan gezamenlijk onderschreven worden. Voorbeeld beleidsdoel: “bepaalde afname van het aantal doden en gewonden in het verkeer”. Voorbeeld bijbehorende indicator: “het aantal doden en gewonden in het verkeer” 2) Indicatoren voor maatregelen (geplande output): De maatregelen of instrumenten zijn echter altijd van de organisaties zelf. Elke organisatie heeft hiervoor zijn eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Elke organisatie maakt dus een eigen planning voor de uitvoering van maatregelen. Om te kunnen samenwerken aan een beleidsdoel en de voortgang te monitoren dienen de betrokken organisaties wel geïnformeerd te zijn over de geplande en uitgevoerde maatregelen van de andere organisaties. Voorbeeld indicator: “het aantal gerealiseerde 30 km/uur wegen” 3) Indicator voor outcome van beleid: Voorbeeld indicator: “afname doden en gewonden als gevolg van getroffen maatregelen” Indicatoren voor het beleidsproces: Als het gaat om gezamenlijke beleidsdoelen, kunnen behalve inhoudelijke indicatoren procesindicatoren gebruikt worden om de voortgang van het beleid te beschrijven. De essentie van deze procesindicatoren is om aan te geven welke activiteiten de betrokken organisaties verrichten met het oog op de gemeenschappelijke beleidsdoelen, dus: · Opstelling van beleidsplannen · Uitvoering van plannen · Bijstelling en evaluatie van plannen en uitvoering. Voorbeeld indicator: “heeft overheid x een beleidsplan opgesteld met beleidsdoelen en een planning van maatregelen?”

16


In principe kunnen voor elke betrokken overheid de volgende procesindicatoren gebruikt worden om de vordering van het beleidsproces in de tijd te beschrijven (op basis van dit overzicht wordt in hoofdstuk 8 “conclusies” de keuze van het Platform geformuleerd): 1) Voorbereiding beleidsplannen: - Is er een tijdsplanning voor het NVVP, PVVP’s, RVVP’s en van andere plannen? - Probleem- en omgevingsverkenning uitgevoerd? - Verkenning (oriëntatie op beleidsdoelen, mogelijke maatregelen en verwachte effecten) gestart of uitgevoerd? - Financiële onderbouwing gemaakt? - Overleg gevoerd met relevante actoren en inspraak? - Plannen afgestemd met organisaties die hetzelfde beleidsdoel nastreven? 2) Vaststelling van de plannen: - Zijn de plannen horizontaal en verticaal afgestemd? - Zijn alle “essentiële onderdelen”verwerkt in de plannen? - Zijn de beleidsdoelen gericht op de “essentiële onderdelen” op objectiveerbare of in kwantitatieve termen vastgesteld?, - Zijn de benodigde te nemen beleidsmaatregelen vastgesteld? - Is nagegaan of de verwachte beleidseffecten van de vastgestelde maatregelen overeenkomstig verkeerskundige inzichten zijn? - Zijn er bepaalde randvoorwaarden aan de uitvoerbaarheid van de plannen (b.v. is bepaald beleid van decentrale overheden afhankelijk van rijksbeleid?) - Is nagegaan of de nationale doelen bereikt kunnen worden met de beleidsplannen van alle overheden tezamen? - Is het implementatietraject (tijds- en kostenplanning van benodigde maatregelen) vastgesteld? 3) Uitvoering van de plannen: - Uitvoeringsplan opgesteld? - Aanbestedingen en opdrachtverleningen uitgevoerd? - Sturing tijdens de uitvoering georganiseerd? - Heeft de geplande afstemming/samenwerking met andere overheden plaatsgevonden? - Oplevering en rapportage hierover intern en aan betrokken organisaties georganiseerd? - Is nagegaan of de geplande maatregelen uitgevoerd zijn? 4) Evaluatie achteraf: - Is nagegaan of de geplande maatregelen uitgevoerd zijn? - Tegen welke kosten? - Of de beoogde doelen gehaald zijn? - Of de uitgevoerde maatregelen de beoogde effecten gehad hebben? - Of doelen of maatregelen bijgesteld moeten worden? - Zijn de vorige punten afgestemd met de andere betrokken organisaties? Daarna begint de cyclus weer van voren af aan.

17


Sommige maatregelen worden op korte termijn gepland, andere op de meer langere termijn. Bij lange termijn maatregelen kan behoefte zijn aan de monitoring van meer tussenstappen dan bij maatregelen die op de korte termijn gepland zijn, b.v.: “is een MER-studie gestart?”, “is het besluit voorbereid?” . De keuze van de procesindicatoren is afhankelijk van: - De doelen die daarmee gediend zijn: - het interne sturingsproces van de organisatie, - de afstemming van het beleidsproces met de andere organisaties, - het leerdoel: heeft het inzicht in de vordering van het proces een leereffect voor de andere organisaties? - En van de verhouding van de moeite die het kost om de procesindicatoren te meten versus de ingeschatte voordelen hiervan door de betrokken organisaties. Dit leidt tot de volgende criteria voor de keuze van procesindicatoren: - inhoudelijk: is de informatie nuttig voor de eigen organisatie? - passend bij het beleidsproces van de betrokken organisaties? - het moet gaan om informatie die nuttig en bruikbaar is voor andere betrokken organisaties - planproces: is de informatie relevant in het planproces van verkeer en vervoer? - technisch: is het meetbaar, objectiveerbaar? - praktisch te vergaren. Bij het ontwikkelen van procesindicatoren staat dus het planproces centraal: Wordt met de keuze van maatregelen ingespeeld op de verwachte ontwikkeling van de verkeersproblematiek? Worden de verwachte effecten van maatregelen getoetst aan verkeerskundige inzichten? Wordt de realisatie van maatregelen en de effecten daarvan beschreven? Bij het verzamelen van informatie voor het monitoren van het beleid kan het nuttig zijn om onderscheid te maken tussen rapportage op nationaal niveau door de minister aan de TK (hoofdlijnen) en achtergrondinformatie die voor de betrokken overheden beschikbaar moet zijn om de hoofdlijnen van het beleid te kunnen beschrijven en te kunnen analyseren met het oog op planvorming en evaluatie. De rapportage aan de TK dient overzichtelijk en bondig te zijn. De achtergrondinformatie dient snel en op consistente wijze beschikbaar te zijn zodanig dat dit voor de betrokken partijen geen of zo weinig mogelijk moeite kost.

18


5. De Monitor NMM: ontwikkeling tot nu toe ...............................................................................

5.1

Beschrijving

Volgens de Planwet “doet de Minister jaarlijks verslag van zijn bevindingen m.b.t. de voortgang van de uitvoering van het nationale verkeers- en vervoerplan en verbindt daar conclusies aan”. Rijk, provincies en kaderwetgebieden zijn verplicht een verkeers- en vervoerplan te maken dat in ieder geval de essentiële onderdelen van het beleid bevat. Gemeenten kunnen hun verkeers- en vervoersbeleid in een gemeentelijk verkeers- en vervoerplan formuleren of anderszins in het beleid tot uitdrukking laten komen. De waterschappen hebben gezamenlijk de afspraak gemaakt dat zij een verkeersplan opstellen. In de Nota Mobiliteit is er sprake van gemeenschappelijke doelen (de zogenaamde “essentiële onderdelen van het beleid”) of “nationale” doelen. En van “eigen” doelen van rijk, regio’s en locale overheden. De gemeenschappelijke en rijksdoelen zijn geformuleerd in de Nota Mobiliteit en dienen volgens de Planwet in de plannen van rijk, regio’s en lokale overheden te worden doorvertaald. De gemeenschappelijke en eigen doelen van de regio’s worden na vaststelling van de Nota Mobiliteit binnen 1,5 jaar uitgewerkt in PVVP’s en RVVP’s (verplichting volgens Planwet). De gemeenten dienen hun beleid van verkeer en vervoer in formele plannen of anderszins te formuleren en aan te geven welke vorderingen gemaakt worden. (Zie “NVVP, 2001” of “Monitor NVVP, 2001”). Op voorstel van het Platform Monitor NMM (waarin V&W, IPO, SKVV, VNG en UvW vertegenwoordigd zijn) heeft het NMB najaar 2001 gekozen voor een sober samenhangend stelsel van monitors. Dit wordt beschreven in het rapport “Monitor NVVP” (2001) opgesteld door het Platform. Iedere overheidslaag monitort jaarlijks de voortgang van het eigen beleidsplan. Op basis van deze informatie wordt jaarlijks een gezamenlijke monitor opgesteld die betrekking heeft op de essentiële onderdelen van het beleid (“Monitor NMM”). In het rapport “Monitor NVVP” is voor alle “essentiële onderdelen” (zoals beschreven in het NVVP van najaar 2001) aangegeven, welke inhoudelijke en procesindicatoren gekozen worden. Voor een aantal essentiële onderdelen zijn inhoudelijke kwantitatieve indicatoren geformuleerd. Voor een aantal kwalitatieve doelen wordt gedacht aan het gebruik van procesindicatoren om de voortgang van het beleidsproces te beschrijven. De bedoeling is om in de Monitor NMM kwalitatief een beschrijving te geven van de voortgang van het beleid (zie het rapport van het Platform “Monitoring en het NVVP”, 2002, 1.6).

19


Bij de volgende essentiële onderdelen wordt gedacht aan monitoring met behulp van procesindicatoren (“Monitor NVVP”, 2001): - Bereikbaarheid: beheren, benutten, bouwen - Bereikbaarheid: de gebruiker betaalt - Bereikbaarheid: openbaar vervoer en sociale functie - Bereikbaarheid: fiets - Bereikbaarheid: ruimtelijke ordening, bedrijfsterreinen, vervoersmanagement, parkeren, knooppunten en locatiebeleid - Bereikbaarheid: stedelijke distributie - Verkeersveiligheid: behalve inhoudelijke indicatoren voor het aantal slachtoffers worden hiervoor ook procesmatige indicatoren voorgesteld -

Verkeersveiligheid: handhaving Verkeersveiligheid: nieuwe infrastructuur Veiligheid: vervoer gevaarlijke stoffen Milieu en leefomgeving: geluid Milieu en leefomgeving: verzuring en klimaat Milieu en leefomgeving: versnippering en inpassing Decentralisatie en uitwerking (decentrale agenda). Decentralisatie (internationale agenda).

Een complete beschrijving van de procesindicatoren in het rapport Monitor NVVP is opgenomen in bijlage 3.

20


5.2

Uitgangspunten

De uitgangspunten bij de opstelling van de procesindicatoren door het Platform Monitor NMM kunnen in de volgende hoofdpunten worden samengevat: * Het NMB is verantwoordelijk. Een eerste opzet van de Monitor NMM wordt beschreven in het rapport Monitor NVVP dat door het NMB in september 2001 vastgesteld is. Nadat de Nota Mobiliteit is vastgesteld zal de Monitor NMM (verder) worden ingericht. * Planproces conform de Planwet. De Planwet Verkeer en Vervoer stelt dat rijk, provincies, kaderwetgebieden verplicht zijn om een verkeers- en vervoerplan op te stellen. De wet regelt hoe Nota Mobiliteit, PVVP, RVVP en gemeentelijk verkeers- en vervoerbeleid zich tot elkaar verhouden. De plannen moeten in ieder geval de “essentiële onderdelen” van het beleid bevatten. Het nationale verkeers- en vervoerbeleid voor de lange termijn wordt beschreven in het NMM. Het rijksbeleid wordt elke 2 jaar geactualiseerd in de NMM Beleidsagenda (deel C). Na vaststelling van de Nota Mobiliteit worden uiterlijk anderhalf jaar later PVVP’s en RVVP’s vastgesteld door provincies, c.q. kaderwetgebieden. Binnen een bepaalde termijn daarna wordt het gemeentelijk beleid vastgesteld. * Rijk, provincies en kaderwetgebieden maken zelf een monitor. Het Platform maakt een beknopte Monitor NMM voor NMB en TK. Het rijk publiceert jaarlijks de voortgang van de activiteiten geformuleerd in de Nota Mobiliteit in het jaarverslag van V&W. Provincies en kaderwetgebieden publiceren jaarlijks een monitor over de voortgang van hun PVVP, c.q. RVVP. De gemeenten publiceren zo mogelijk jaarlijks de resultaten van de eigen inspanningen. Waterschappen maken (conform onderlinge afspraak) zelf een monitor. De Monitor NMM is geen (dubbele) controle: de overheden verantwoorden elk hun eigen beleid. De voorbereiding en uitvoering van de verkeers- en vervoerplannen is de verantwoordelijkheid van de betreffende overheid. Hiervoor geldt de gebruikelijke verantwoording door de betreffende politieke organen en accountant. Monitoring van het proces is een hulpmiddel voor het beleid van de overheden. * De procesindicatoren beschrijven de voortgang van het planproces. De procesindicatoren geven aan welke activiteiten de betrokken overheden verrichten om het beleidsproces voortgang te geven. Centraal staat hierbij de voortgang van het planproces: de voorbereiding, opstelling, uitvoering en evaluatie van beleidsplannen.

21


6. Uitwerking: het voorbeeld van de VS ...............................................................................

Hoe kunnen de theoretische concepten en de uitgangspunten zoals beschreven in het NMM en het rapport Monitor NVVP in de praktijk uitgewerkt worden? Alvorens hierop in het volgende hoofdstuk verder in te gaan, geven wij in dit hoofdstuk een overzicht van de ervaringen in de VS. De ervaringen en inzichten in de VS zijn mondeling en schriftelijk aan het Platform Monitor NMM gepresenteerd door Mr. William M. Lyons van Volpe (een adviserend onderdeel van DOT, het federale Ministerie van Transport)(zie bijlage 1 en 2).

6.1

Planvorming staat centraal

Ruim 10 jaar is er inmiddels een transportwet waarin de planvorming in het beleid het centrale element is: “the policy is the process”. Er is een beperkte set van inhoudelijke eisen vanuit de federale overheid aan het beleid van decentrale overheden (eigenlijk alleen de locale luchtkwaliteit). Er zijn echter meerdere eisen aan het proces: - Overheden (nationaal, staat, metropolen, steden) zijn verplicht om geïntegreerde plannen te maken: - lange termijn strategisch plan (20 jaar, scenario’s, visie op beleidskeuzen, geen wensenlijstje)(dit om fragmentatie van beleid, starre budget-schotten, e.d. te voorkomen) - Investeringsplan (elke 3 of 5 jaar, financieel realistisch) - Werkprogramma (gegevens over maatregelen, tijdsplanning) - Overheden werken samen aan deze plannen (top-down en bottomup, horizontale en verticale afstemming), DOT steunt dit financieel en met kennis. - Bevolking en stakeholders worden actief bij de planvorming betrokken. - Monitoring is bedoeld als “motor” achter de voortgang van dit proces. - Monitoring en evaluatie van decentraal beleid (plannen en voortgang) doen vertegenwoordigers van centrale en decentrale overheden gezamenlijk (b.v. zitten de plannen van de overheden op dezelfde lijn, is er samenhang en afstemming?). - Accent op “leren” (ervaringen en effecten beleid) en op “verantwoording” (luchtkwaliteit, plannen). - Flexibiliteit van locale overheden in keuze doelen en maatregelen (m.u.v. luchtkwaliteit), maar ook flexibiliteit in het gebruik van budgetten (inzicht in alle mogelijke budgetten). In de praktijk is het van belang om de juiste balans te vinden tussen consistentie, rekening houden met verschillen en de voortgang van het proces.

22


6.2

Aanbevelingen voor Nederland

- Gebruik zowel kwantitatieve doelen (gewenste outcomes) (b.v. trajectsnelheden, verkeersslachtoffers) als procesindicatoren (decentralisatie, afstemming met andere betrokkenen, kennisontwikkeling, integratie met ruimtelijke planning) en beschrijf de implementatie van maatregelen en effecten. - Beschrijf ook de implementatie van beleidsprincipes zoals “de gebruiker betaalt”, “bevordering openbaar vervoer”, “gebruik van technologie”, e.d.). - “Doe centraal wat moet, decentraal wat kan”(o.i.d.): zoek evenwicht tussen beperkte set van “nationale prioriteiten” en “flexibiliteit voor regionaal beleid”. - Ondersteun de mogelijkheden om centraal en decentraal beleid in elkaar te vlechten. - Sluit een deal centraal en decentraal: planning en monitoring (w.o. uitwisseling informatie) centraal en decentraal uitwisselen voor regionale en locale flexibiliteit in beleid en flexibiliteit in gebruik van regionale fondsen. - Gezamenlijk monitoren en evalueren: niet (alleen) zelfevaluaties, maar doe dit in een gestructureerde dialoog met nationale en decentrale vertegenwoordigers over voortgang en mogelijke verbeteringen, gebruik peer reviews. Doe een pilot (hiermee is in VS ervaring opgedaan).

23


7. Mogelijke uitwerking van essentiële onderdelen ............................................................................... Zoals hiervoor reeds beschreven kan op basis van de inzichten uit de beleidsanalyse en blijkend uit de praktijk van de VS een gezond planproces bijdragen aan een effectief en efficiënt beleid. Dit kan gestimuleerd worden door bepaalde eisen te stellen aan het planproces (zoals in de VS) of door te monitoren op de essentiële kenmerken van het planproces. In Nederland zijn dergelijke eisen geformuleerd in de Planwet. De Planwet wordt als uitgangspunt genomen voor de uitwerking in dit hoofdstuk en de keuze van procesindicatoren beschreven in hoofdstuk 8 “conclusies”. Op basis van theorie en ervaringen elders (hoofdstuk 4 en 6) wordt aanbevolen om: 1) In ieder geval te monitoren op de kenmerken van het planproces die als onontbeerlijk beschouwd worden voor een effectief beleid. In paragraaf 7.1 worden procesindicatoren genoemd waarmee het planproces beschreven kan worden. In paragraaf 7.2 tot 7.5 worden deze voor 4 onderdelen van het beleid verder uitgewerkt. 2) Op basis van ervaringen in de VS wordt aanbevolen om te overwegen om een pilot uit te voeren voor een “collectieve review”. Hiermee wordt bedoeld een analyse van het planproces van een aantal overheden door vertegenwoordigers van regionale en nationale overheden in een gestructureerde dialoog gebaseerd op adequate informatie.

7.1

Algemene indicatoren

De volgende algemene indicatoren voor het planproces van overheden kunnen onderscheiden worden. Deze algemene indicatoren zijn in lijn met de Planwet en het (niet door de TK vastgestelde) NVVP. Het zijn aandachtspunten voor de Nota Mobiliteit en de Monitor NMM. - Is er een strategisch lange termijn beleidsplan (20 jaar) vastgesteld of gepland? - Wordt hierin een toekomstverkenning gemaakt: worden scenario’s beschreven en is er een integraal afwegen van beleidskeuzen? - Zijn andere overheden, bevolking en stakeholders actief bij het beleidsplan betrokken? - Is er een investeringsplan (3 tot 5 jaar) vastgesteld of gepland dat aansluit bij het lange termijn plan, dat flexibel kon zijn in de keuze van doelen en maatregelen en in het gebruik van budgetten, dat financieel realistisch is en gebruik maakt van evaluaties van voorafgaand beleid? - Is er een programma voor planning en monitoring (dit beschrijft de gegevens benodigd voor monitoring, planstudies, e.d.)? Rapportage: Om de voortgang van het planproces te beschrijven kan het Platform als een eerste stap een overzicht maken van deze aspecten van het planproces van de overheden.

24


7.2

Bereikbaarheid: beheren, benutten, bouwen

7.2.1. Uitgangspunt Uitgangspunt is de volgende tekst hierover in het NVVP (overgenomen in: Monitor NVVP, 2001). Zorg voor de infrastructuur betekent allereerst optimaal beheer en onderhoud. Waar de vraag uitgaande van het prijsbeleid conform het NVVP tegen de grenzen van de capaciteit aanloopt of deze overschrijdt, komen benuttings- en bouwmaatregelen aan de orde. Bouwen zal pas een optie zijn als benutten onvoldoende oplossing biedt en wanneer het zowel economisch als uit oogpunt van ruimtelijke inpassing verantwoord is. Als toetscriterium voor de basiskwaliteit op het autosnelwegennet geldt de trajectsnelheid gedurende het drukste uur, gemiddeld over alle werkdagen van het jaar. Als deze gemiddelde snelheid naar verwachting structureel onder de 60 kilometer per uur komt, is dat aanleiding tot het doen van een verkenning. Daarin wordt op netwerkniveau gekeken naar de aard van het knelpunt en naar de meest efficiënte oplossing ervan, gerelateerd aan de effecten voor veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving. De infrastructuurbeheerders stellen benuttingsprogramma’s op en ontwikkelen nieuwe benuttingsinstrumenten inclusief daarbij behorende maatregelen met betrekking tot veiligheid en leefmilieu, die ze beproeven voor hun eigen infrastructuur en onderling afstemmen. Het rijk, de provincies, de kaderwetgebieden, waterschappen en de gemeenten werken samen verkenningen uit met het oog op de afstemming tussen rijksbeleid en regionaal en provinciaal beleid. Het doel is een optimale verknoping en benutting van regionale netten en hoofdnetten voor wegen, rail en vaarwegen. Provincies en kaderwetgebieden nemen het initiatief voor deze gezamenlijke verkenningen. In de PVVP’s, RVVP’s en het gemeentelijke beleid wordt aangegeven welke gevolgen het decentrale beleid heeft voor de infrastructuur die het rijk beheert.

25


7.2.2. Voorstel voor indicatoren voor beheren, benutten, bouwen A. Mogelijke indicatoren op basis van de NVVP-tekst: Inhoudelijke indicatoren: - Voor de autosnelwegen geldt de trajectsnelheid van 60 km/u in de spits als toetswaarde om te bepalen of er aanleiding is om een verkenning te doen. - Voor het onderliggend net van wegen, rail en vaarwegen is het aan provincies en kaderwetgebieden om een inhoudelijke indicator te benoemen. Een variant op de trajectsnelheid zoals die geldt voor autosnelwegen lijkt hiervoor zeer geschikt. Op een workshop ter ontwikkeling van een indicator voor de bereikbaarheid van steden op 20 februari 2003 in het kader van het Grote-steden-beleid en Monitor NMM, kwam de reistijd of reissnelheid binnen en naar de stad als meest breed gedragen indicator voor alle modaliteiten naar voren. Procesmatige indicatoren: Voor de voorbereiding en vaststelling van beleidsplannen: - Is “optimaal” geconcretiseerd? B.v.: Zijn er objectiveerbare doelen gepresenteerd en maatregelen gepland voor beheer en onderhoud? Hierbij kan gebruik gemaakt worden van de systematiek die DWW hiervoor ontwikkeld heeft. - Welke verkenningen voor de korte en langere termijn voor benutten en bouwen zijn gestart of zijn deze al opgesteld? Zijn alle relevante partijen erin betrokken? Toelichting: deze verkenningen worden volgens NVVP op initiatief van provincies en kaderwetgebieden in samenwerking met rijk en gemeenten en waterschappen opgesteld. Doel van deze verkenningen is de optimale “verknoping en benutting van regionale en hoofdnetten voor wegen, rail en vaarwegen” (“afstemming en samenhang van netwerken” is wellicht een betere term). - Is in PVVP’s en RVVP’s en het gemeentelijk beleid (vooraf) aangegeven welke gevolgen het decentrale beleid heeft voor de infrastructuur die het rijk beheert? Te overwegen is om hieraan toe te voegen: Is in het rijksbeleid aangegeven wat de gevolgen hiervan zijn voor de infrastructuur die de decentrale overheden beheren? De gevolgen voor aangrenzende infrastructuur zal concreter gemaakt moeten worden door regionale, c.q. nationale overheden. B.v. door aan te geven welke knelpunten te verwachten zijn. In de Monitor NMM kan in hoofdlijnen worden aangegeven in hoeverre dit gedaan is. Deze bovenstaande activiteiten zijn nodig voor de voorbereiding van en besluitvorming over PVVP’s, RVVP’s en gemeentelijk beleid en worden daarom eens per 4, 5 of 10 jaar (afhankelijk van de betreffende periode van de plancyclus) uitgevoerd. In het verslag van de minister kan jaarlijks worden vermeld of deze activiteiten al uitgevoerd zijn, dan wel wanneer zij verwacht worden.

26


B. Op basis van hiervoor beschreven inzichten, ervaringen, criteria en Planwet (hoofdstuk 4, 5 en 6) kunnen de volgende procesindicatoren worden gebruikt om de vordering van het vervolg van het beleidsproces in de tijd te beschrijven: Voor de voorbereiding en vaststelling van beleidsplannen van de overheden (Nota Mobiliteit, PVVP’s, RVVP’s waterschaps- en gemeentelijke plannen): - Zijn beleidsdoelen van rijk, provincies en kaderwetgebieden voor beheren, benutten en bouwen op objectiveerbare of in kwantitatieve termen vastgesteld? Is de samenhang tussen deze beleidsdoelen van provincies en kaderwetgebieden met rijksdoelen vastgesteld? - Is het te nemen pakket van beleidsmaatregelen door rijk, provincies, kaderwetgebieden, gemeenten en waterschappen in de plannen vastgesteld? - Is de haalbaarheid van de plannen (verkeerskundig, afhankelijkheid van derden, e.d.) getoetst? Zelfevaluatie of evaluatie samen met andere overheden (advies Volpe)? - Is het implementatietraject (tijds- en kostenplanning beleidsmaatregelen) vastgesteld? De beleidsplannen worden in een meerjaren-cyclus (b.v. eens per 4, 5 of 10 jaar) voor meerdere jaren door elke overheid vastgesteld. De uitvoeringsprogramma’s worden jaarlijks of twee-jaarlijks geactualiseerd. De inhoud van de plannen wordt aan de vertegenwoordigende organen gerapporteerd en verantwoord. De minister kan elk jaar een overzicht geven over de voortgang van het geheel: b.v. hoeveel plannen zijn vastgesteld? welke doelen en maatregelen zijn gepland op rijksniveau, regionaal en lokaal niveau (“totaal-overzicht”)? De inhoud van de plannen van de overheden kan aan elkaar uitgewisseld worden (database?) om de plannen op verschillende niveaus op elkaar af te kunnen stemmen. Voor de monitoring van de voortgang en de evaluatie achteraf van de “essentiële onderdelen” kunnen de volgende procesindicatoren gebruikt worden: - Is in de monitoren van de overheden beschreven of de geplande maatregelen gericht op de “essentiële onderdelen” uitgevoerd zijn? (jaarlijks rapporteren) - Is beschreven of de beoogde doelen gehaald zijn? (jaarlijks rapporteren) - Is beschreven of de geplande maatregelen uitgevoerd zijn tegen de daarvoor geplande investeringen? (continu bijhouden, 2-jaarlijks rapporteren) - Is beschreven of de uitgevoerde maatregelen de beoogde effecten gehad hebben? (2-jaarlijks rapporteren) - Moeten doelen of maatregelen bijgesteld worden? (2-jaarlijks; Rijk: in beleidsagenda). Elke overheid stelt hiervoor een eigen verslag op. Het Platform presenteert aan de minister op basis van de afzonderlijke verslagen het totaalbeeld.

27


7.3

Bereikbaarheid: openbaar vervoer en sociale functie

7.3.1. Uitgangspunten Uitgangspunt is de volgende tekst hierover in het NVVP (overgenomen in: Monitor NVVP, 2001). Het rijk heeft de verantwoordelijkheid voor de infrastructuur van het openbaar vervoer zoals opgenomen op de plankaart spoorwegennet. Decentrale overheden hebben de zorg voor het regionale en lokale openbaar vervoer. De provinciale en lokale overheden en de kaderwetgebieden staan borg voor basisvoorzieningen van mobiliteit voor alle doelgroepen, en hanteren hierbij normen van vraaggerichtheid en doelmatigheid. De bijdrage die het openbaar vervoer kan leveren aan de versterking van de vitaliteit van stedelijke gebieden wordt hierbij betrokken. Het rijk draagt zorg voor een adequate ordening van de verkeers- en vervoersmarkt, zodanig dat de aanbestedende en opdrachtgevende overheden vervoerbedrijven de ruimte kunnen geven om optimaal aan de vraag van klanten tegemoet te komen. De verbetering van de toegankelijkheid van het openbaar vervoer voor ouderen en gehandicapten is daarbij een belangrijk aandachtspunt. Bij de aanbesteding wordt tevens aandacht geschonken aan productinnovatie en het verbeteren van milieuprestaties. Uitgangspunt is mede de volgende tekst hierover in het rapport “Monitor NVVP”: Belangrijkste elementen/dimensies: Borg staan voor basisvoorzieningen van mobiliteit, voor alle doelgroepen, adequate ordening verkeers- en vervoersmarkt, vervoerbedrijven ruimte geven, optimaal aan vraag klanten tegemoet komen, productinnovatie en milieuprestaties Voorgestelde wijze van monitoring: Inhoudelijk: decentrale overheden dienen invulling te geven aan het "borg staan voor basisvoorziening van mobiliteit" en " normen van vraaggerichtheid en doelmatigheid, en dienen dit in beginsel zelf te monitoren. Daarvoor lijken geen algemeen aanvaarde indicatoren beschikbaar te zijn. In verband met standaardisatie is het gewenst dat hieromtrent afspraken worden gemaakt. Procesmatig: volgen van uitwerking in PVVP's en RVVP's. Voorgestelde inhoudelijke indicator(en): Uit te werken door decentrale overheden. Standaardisatie wenselijk

28


Voorgestelde procesmatige indicator(en) Volgen of betrokken decentrale overheden invulling geven de aangegeven verantwoordelijkheden in hun PVVP's en RVVP's. Wijze waarop dit gebeurt is aan decentrale overheden Voorgesteld(e) kengetal(len): Aandeel openbaar vervoer in modalsplit, per gemeente/kaderwetgebi ed/ provincie.

29


7.3.2. Mogelijke indicatoren Mogelijke indicatoren op basis van deze NVVP-tekst zijn: 1. Voorbereiding en vaststelling van beleidsplannen van decentrale overheden. - Is in een strategisch lange termijn beleidsplan en in een investeringsplan invulling gegeven aan de in Nota Mobiliteit vastgestelde doelen en normen van regionaal en lokaal openbaar vervoer (basisvoorziening voor alle doelgroepen, in het bijzonder toegankelijkheid voor ouderen en gehandicapten, vraaggerichtheid, doelmatigheid, vitaliteit stedelijke gebieden, innovatie, milieuprestaties)? Toelichting: er is vanuit gegaan dat voor deze doelen en normen in dit rapport geen criteria worden voorgesteld, maar dat de betrokken decentrale overheid zelf criteria aangeeft en toepast. Ook wordt aanbevolen om gezamenlijk afspraken te maken over de keuze van indicatoren ten behoeve van standaardisatie (“Monitor NVVP, 2001”). Rapportage: Om de voortgang van het beleid te beschrijven kan het Platform voor het verslag van de minister aan de TK een overzicht maken van: - hoeveel overheden invulling gegeven hebben aan de doelen en normen, - hoe zij dit gedaan hebben (welke doelen, maatregelen, e.d., zie 7.1) en - of er afspraken gemaakt zijn voor standaardisatie. 2. Monitoring en evaluatie door de decentrale overheden. a) Beantwoorden de voorzieningen voor regionaal en lokaal vervoer aan de door de decentrale overheden gestelde normen (basisvoorziening voor alle doelgroepen, in het bijzonder toegankelijkheid voor ouderen en gehandicapten, vraaggerichtheid, doelmatigheid, vitaliteit stedelijke gebieden, innovatie, milieuprestaties)? Rapportage: Deze vraag zou met een zekere regelmaat door de decentrale overheden beantwoord kunnen worden. B.v. eens per 2 jaar. Het Platform kan op basis hiervan voor het jaarlijkse verslag van de minister een overzicht opstellen. b) Blijkt de zorg van het rijk voor ordening met oog op aanbestedingen en opdrachten van overheden voor openbaar vervoer ook daadwerkelijk adequaat, zodanig dat de aanbestedende en opdrachtgevende overheden vervoerbedrijven de ruimte kunnen geven om optimaal aan de vraag van klanten tegemoet te komen? Rapportage: Knelpunten die door de overheden ervaren worden, kunnen in het verslag van de minister worden opgenomen. 3. Inhoudelijke indicatoren.

30


Gedurende de afgelopen jaren is door rijk en decentrale overheden een OV-monitor ontwikkeld. In verband met de introductie van marktwerking en het verlenen van concessies voor regionaal en lokaal openbaar vervoer zijn decentrale overheden wettelijk verplicht om bepaalde informatie tenminste jaarlijks aan het rijk te leveren. Het betreft o.a. de volgende informatie geldend voor heel Nederland: - gepland en gerealiseerd gebruik van het openbaar vervoer (reizigerskilometers), - prijsontwikkeling en opbrengsten, - kwaliteit van de dienstverlening: zogenaamde “harde” kwaliteit:: - vertrekmogelijkheden - lijnlengtes - aansluitingen. Bij de concessieverlening wordt veelal gestreefd naar de handhaving van het huidige voorzieningenniveau. Decentrale overheden kunnen overwegen bovengenoemde gegevens te gebruiken als indicator voor de aard van de basisvoorziening en voor de doelmatigheid. Voor de andere doelen en normen (toegankelijkheid, innovatie, e.d.) kunnen meer specifieke indicatoren gebruikt of ontwikkeld worden.

31


7.4

Verkeersveiligheid

7.4.1. Uitgangspunten Uitgangspunt voor de formulering van procesindicatoren is de volgende tekst hierover in het NVVP (overgenomen in: Monitor NVVP, 2001). (Op het moment van de opstelling van dit rapport zijn de inhoudelijke beleidsdoelen aangepast.) Het aantal slachtoffers als gevolg van ongevallen in het wegverkeer moet tot 2010 dalen naar 750 doden per jaar (30% daling ten opzichte van 1998) en 14.000 ziekenhuisgewonden per jaar (25% daling ten opzichte van 1998). Deze doelstellingen worden vertaald in regionale doelstellingen. De besturen van provincies en kaderwetgebieden richten daartoe een proces in waaraan in elk geval alle betrokken overheden, inclusief het rijk, deelnemen. Uiterlijk voorjaar 2002 worden in een landelijk bestuurlijk overleg de regionale doelen definitief vastgesteld, waarbij het evenwicht tussen doelstellingen en randvoorwaarden een belangrijk aandachtspunt is. Het resultaat van dat overleg is bindend en wordt opgenomen in de provinciale en regionale verkeers- en vervoerplannen. Met het oog op een goede doorvertaling van de doelstelling en de onderlinge vergelijkbaarheid van die doorvertaling worden op landelijk niveau afspraken gemaakt, onder meer gericht op de ontwikkeling van een methodiek die regionaal toepasbaar is. Uiterlijk eind 2001 worden op landelijke niveau aanvullende bestuurlijke afspraken gemaakt ten behoeve van de ontwikkeling van de regionale maatregelpakketten en met het oog op een soepele overgang van de eerste naar de tweede fase. Ten behoeve van de overgang van de eerste fase duurzaam veilig naar de tweede wordt een overgangsregeling opgesteld. De regeling treedt zo snel mogelijk in werking en heeft een looptijd tot en met 31 december 2003. De kaderwetgebieden maken er deel van uit. Ter realisering van de doelstellingen worden op nationale en regionale schaal integrale maatregelpakketten vastgesteld. De provincies en kaderwetgebieden richten daartoe een proces in waarin in elk geval alle betrokken overheden, inclusief het rijk, deelnemen. De pakketten geven uitdrukking aan de mens-weg-voertuigbenadering en het streven het verkeersveiligheidsbeleid beter te laten doorwerken in het overige overheidsbeleid. De pakketten bieden een evenwichtige aanpak van curatieve en preventieve maatregelen waarbij kosteneffectiviteit het uitgangspunt vormt. Over de pakketten worden op regionale schaal (bestuurlijke) overeenkomsten gesloten, waarvan afspraken over de bekostiging onderdeel uitmaken. De rijksbijdrage voor verkeersveiligheid aan de decentrale overheden maakt deel uit van de GDU. De wettelijke basis wordt daartoe voor 1 januari 2004 aangepast, evenals het verdeelmodel. In aanvulling op

32


deze rijksbijdrage stellen de decentrale overheden op gelijkwaardig niveau financiële middelen ter beschikking. Uitgangspunt is mede de volgende tekst over indicatoren voor verkeersveiligheid in het rapport “Monitor NVVP”: Voorgestelde wijze van monitoring: Inhoudelijk: aantallen geregistreerde en opgehoogde slachtoffers (doden en ziekenhuisgewonden) als gevolg van ongevallen in wegverkeer, Procesmatig: volgen of nationale doelstelling voor slachtoffers wegverkeer is vertaald naar regionaal gedifferentieerde doelstellingen volgen of bestuurlijke boete geïntroduceerd is proces van bevorderen veiligheidverhogende technologie volgen

33


7.4.2. Analyse In de hierboven aangehaalde beleidstekst kunnen de volgende elementen van het beleidsproces onderscheiden worden:

Stappen beleidscyclus: Voorbereiding en vaststelling plannen: - beleidsdoel: - beleidsmaatregelen: - beleidsproces:

Uitvoering en evaluatie Van plannen: - uitvoering geplande maatregelen? - gemaakte kosten? - doelen gehaald? - effecten gerealiseerd?

Veiligheidsbeleid:

Indicatoren:

“reductie aantal slachtoffers” “vaststelling integrale maatregelpakketten op regionaal en nationaal niveau” “inrichten van een proces” … “doorvertalen van doelstellingen” .... “opnemen in verkeers- en vervoerplannen” … “ter beschikking stelling financiële middelen”

- aantal slachtoffers - ……………….. - ………………. - ……………….. - …………….. - rijkssubsidie + regio-bijdrage?

“Duurzaam veilig?” ……………………………………………… “reductie slachtoffers conform doel?” …………………………………………….

- ……………… - afname slachtoffers - ……………………

Deze elementen hebben alle betrekking op de voorbereiding en de vaststelling van de beleidsplannen van alle overheden. De wijze van monitoring van de uitvoering en de evaluatie van de plannen door de overheden wordt niet aangeduid in het rapport Monitor NVVP. Wel wordt hierop ingegaan in het concept Nulmeting 2002. Het enige dat expliciet beschreven wordt is het monitoren van het beleidsdoel: de reductie van het aantal slachtoffers. De bijdrage van het beleid van de betrokken overheden daarin wordt echter (nog) niet beschreven. De monitoring van het proces is nog niet verder uitgewerkt. B.v. of de maatregelpakketten van rijk en regio de gewenste kenmerken hebben: mens-weg-voertuig-benadering, doorwerking in overig beleid, evenwicht preventie-curatie en kosteneffectiviteit. Ander voorbeeld: voor het doorvertalen van de doelstelling in regionale doelstellingen wordt een proces ingericht leidend tot afspraken tussen landelijke en regionale overheden met bepaalde gewenste kenmerken (tijdstip gereedkomen, evenwicht doelen en randvoorwaarden, vergelijkbaarheid).

34


7.4.3. Mogelijke indicatoren voor verkeersveiligheid Voor het monitoren van verkeersveiligheid (op basis van de NVVP beleidstekst) wordt zowel aan inhoudelijke indicatoren als aan procesindicatoren gedacht. Voorgesteld wordt om deze als volgt uit te werken.

Stappen beleidscyclus: Voorbereiding en vaststelling plannen: - beleidsdoel: - beleidsmaatregelen:

- beleidsproces:

Veiligheidsbeleid:

“reductie aantal slachtoffers” “vaststelling integrale maatregelpakketten op regionaal en nationaal niveau”

- aantal slachtoffers

- datum vaststelling, met gewenste kenmerken? “inrichten van een proces voor het - datum afspraken, doorvertalen van doelstellingen” .... met gewenste kenmerken? “opnemen in verkeers- en vervoerplannen” … - tijdstip “ter beschikking stelling financiële middelen” - rijkssubsidie + regio-bijdrage?

Uitvoering en evaluatie Van plannen: - uitvoering geplande “Duurzaam veilig?” maatregelen? - gemaakte kosten? “rijksbijdrage in GDU” - doelen gehaald? “reductie slachtoffers conform doel?” - effecten gerealiseerd? “maatregelpakketten om doelen te realiseren”

35

- uitbreiding 30+60 km/ - bestede GDU-gelden? - afname slachtoffers - effecten maatregelen op reductie aantal slachtoffers.


7.5

Milieu en leefomgeving

7.5.1. Uitgangspunt Uitgangspunt is de volgende tekst hierover in de Monitor NVVP (2001): 1) Ad: Milieu en leefomgeving (geluid) Voorgestelde wijze van monitoring: Inhoudelijk: - aantal woningen met grenswaarden meer dan 70 dB(A) - geluidbelasting van de ecologische hoofdstructuur Procesmatig: uit te werken zodra nieuwe systematiek bekend is. Te denken valt aan globaal volgen of decentrale overheden eigen doelstellingen, eigen normen en eigen maatregelen formuleren, en de benodigde maatregelen ook daadwerkelijk nemen 2) Ad: Milieu en leefomgeving (verzuring en klimaat) Belangrijkste elementen/dimensies: Expliciete totale, landelijke emissieplafonds voor: • SO2, • VOS, • NOx, Streven naar emissienormen en uitvoering internationale afspraken, Uitvoeren maatregelen vermindering CO2 uitstoot conform Klimaatnota, Rijk zal achtergebleven modaliteiten stimuleren Provincies en Kaderwetgebieden beschrijven aanpak knelpunten in PVVP/RVVP Voorgestelde wijze van monitoring: Procesmatig: globaal volgen voortgang emissienormen, internationale afspraken, stimuleren achtergebleven modaliteiten

Volgen voortgang emissienormen, internationale afspraken, stimuleren achtergebleven modaliteiten aanpak knelpunten luchtkwaliteit in PVVP en RVVP. 3) Ad: Milieu en leefomgeving (versnippering en inpassing) Belangrijkste elementen/dimensies: Oplossen knelpunten HWN-ecologische hoofdstructuur, Opname vergelijkbare doelstellingen in PVVP's en RVVP's, Volgen beleidsmatige vereisten uit nota NBL21 en SGL Voorgestelde wijze van monitoring: Procesmatig:

vastgestelde PVVP's en RVVP's analyseren op opname vergelijkbare doelstellingen en op volgen beleidsmatige vereisten

Aantal (en percentage) PVVP's en RVVP's waarin vergelijkbare doelstellingen zijn opgenomen en beleidsmatige vereisten zijn gevolgd.

36


7.5.2. Mogelijke indicatoren Met het oog op de beleidsdoelen voor geluid, emissies, luchtkwaliteit en ontsnippering kunnen de volgende indicatoren gebruikt worden: - welke beleidsdoelen, normen beleidsmaatregelen worden vastgesteld door landelijke en decentrale overheden (naast de internationale normen en regelgeving) en - welke maatregelen werkelijk geïmplementeerd worden.

37


8. Conclusies ...............................................................................

8.1

Algemene procesindicatoren

Door het Platform Monitor NMM wordt voorgesteld dat door de 19 regionale overheden en V&W voor de nationale monitoring de volgende procesindicatoren gebruikt worden. 1) Is door de provincies en kaderwetgebieden conform de Planwet (binnen 1,5 jaar na vaststelling NM) een verkeers- en vervoerplan opgesteld? Antwoord door Platform op basis van informatie van de regionale overheden: ja of neen. 2) Zijn de plannen van de overheden (V&W, provincies, kaderwetgebieden, waterschappen en gemeenten) horizontaal en verticaal afgestemd conform de Planwet? In de Monitor NMM wordt beschreven of dit wel of niet gedaan is. Wijze waarop dit wordt vastgesteld: elke regionale overheid geeft dit zelf aan en levert deze informatie door middel van de regionale monitor aan het Platform. 3) Zijn alle “essentiële onderdelen” in de plannen van de overheden opgenomen en uitgewerkt? 3a) Zijn alle “essentiële onderdelen” in de plannen opgenomen? Antwoord: ja of neen (voor elk essentieel onderdeel en elke regionale overheid). Wijze waarop dit wordt vastgesteld: elke regionale overheid geeft dit zelf aan en levert deze informatie door middel van de regionale monitor aan het Platform. 3b) Zijn alle “essentiële onderdelen” in de plannen uitgewerkt? Antwoord: ja of neen (voor elk essentieel onderdeel en elke regionale overheid). Deze algemene procesindicator wordt voor een aantal afzonderlijke essentiële onderdelen in de volgende paragraaf nader uitgewerkt. In de jaarlijkse Monitor NMM wordt bij deze algemene indicator op basis van de regionale monitors ter verheldering een korte toelichting opgenomen. 4a) Is voor de uitvoering van het verkeers- en vervoerplan een financiële onderbouwing gemaakt? Antwoord: ja of neen. 4b) Geven de financiële onderbouwingen inzicht in de geplande beschikbare budgetten? Antwoord: ja of neen.

38


5) Worden de nationale doelen (b.v. reductie verkeersslachtoffers) bereikt met de beleidsplannen van alle overheden tezamen? Antwoord zal gegeven worden door het Platform: ja of neen. Deze indicator is in feite een inhoudelijke indicator. Deze indicator zal bij de uitwerking van de NM en NMM aan de orde komen. 6) Wordt de voortgang van de “essentiële onderdelen” van het beleid jaarlijks door het rijk en door de (19) regionale overheden gerapporteerd (in een Monitor)? Op basis van de informatie van regionale overheden in regionale beleidsplannen en regionale monitors zal het Platform jaarlijks verslag geven aan het NMB van de voortgang van deze indicatoren in de nationale monitor.

8.2

Procesindicatoren voor specifieke essentiële onderdelen

In het rapport “Monitor NVVP” worden voor 14 “essentiële onderdelen” procesindicatoren genoemd (zie bijlage 3 voor een compleet overzicht). De in het rapport “Monitor NVVP” genoemde procesindicatoren voor 9 van deze 14 beleidsonderdelen betreffen het volgen van de opvolging van globale richtlijnen of het volgen van de implementatie van het beleid. Deze zijn in een aantal gevallen moeilijk te monitoren, omdat de richtlijnen globaal van aard zijn. Bovendien gaat het bij andere van deze 9 procesindicatoren meer om inhoudelijke indicatoren dan om procesindicatoren (b.v. als het gaat om het monitoren van de implementatie van beleidsmaatregelen). Bij deze 9 beleidsonderdelen kan wel worden gemonitord of ze opgenomen zijn in de beleidsplannen. De procesindicatoren voor de 5 overige van de 14 beleidsonderdelen lijken voldoende helder en concreet geformuleerd om deze te kunnen operationaliseren en periodiek (b.v. jaarlijks) te monitoren. Het betreft de volgende 5 beleidsonderdelen: 1) Procesindicator Bereikbaarheid Beheren, Benutten, Bouwen (wegen, rail en vaarwegen): Monitor NVVP, 2001, bijlage2: “Volgen of betrokken decentrale overheden alle elementen van de aangegeven richtlijnen opvolgen in hun PVVP’s en RVVP’s. De wijze waarop dit gebeurt is aan decentrale overheden” Toelichting: Het NVVP stelt dat een verkenning nodig is indien op basis van de inhoudelijke indicator (b.v. trajectsnelheid) een knelpunt geconstateerd wordt. Provincies en kaderwetgebieden nemen (volgens het NVVP) het initiatief voor gezamenlijke verkenningen met het oog op verknoping en benutting van regionale en hoofdnetten voor wegen, rail en vaarwegen.

39


Operationalisatie: Is er sprake van een gezamenlijke aanpak van beheren, benutten en bouwen voor een optimale verknoping en benutting van regionale netten en hoofdnetten voor wegen, rail en vaarwegen? Het antwoord op deze vraag is ja of neen en wordt gegeven door de regionale overheden in de regionale monitors. Op basis hiervan wordt door het Platform voor het NMB een totaaloverzicht gemaakt. 2) Procesindicator Bereikbaarheid Openbaar vervoer en sociale functie: Monitor NVVP (2001): “Volgen of betrokken decentrale overheden invulling geven aan de aangegeven verantwoordelijkheden in hun PVVP’s en RVVP’s. Wijze waarop dit gebeurt is aan de decentrale overheden.” Operationalisatie: Is in de PVVP’en RVVP’s een definitie gegeven van de in het NVVP vastgestelde normen of doelstellingen (basisvoorziening van mobiliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, innovatie en milieu)(jaarlijks inventariseren)? Deze informatie wordt via de regionale monitor aan het Platform aangeleverd. 3) Procesindicator Bereikbaarheid Fiets: Monitor NVVP (2001): “Volgen of alle provincies, kaderwetgebieden, waterschappen en gemeenten veilige routes en fietsvoorzieningen opnemen in hun plannen en realiseren, en of zij promotie van fietsgebruik en kennisoverdracht ter hand nemen. Volg ook of rijk invulling geeft aan medeverantwoordelijkheid.” Operationalisatie: Zijn door de decentrale overheden plannen gemaakt voor realisatie van genoemde Fietsmaatregelen (jaarlijks inventariseren)? Deze informatie wordt via de regionale monitor aan het Platform aangeleverd. 4) Procesindicator Verkeersveiligheid Verkeersslachtoffers: Monitor NVVP: “Volgen of nationale doelstelling voor slachtoffers wegverkeer is vertaald naar regionaal gediffreentieerde doelstellingen” Operationalisatie: Is de uitwerking naar regionale doelstellingen in de plannen van de 19 regionale overheden wel/niet gerealiseerd (jaarlijks inventariseren)? Deze informatie wordt via de regionale monitor aan het Platform aangeleverd. 5) Procesindicator Verkeersveiligheid Handhaving: Monitor NVVP: “Volgen invoering Regioplannen Verkeershandhaving”. Operationalisatie: Zijn Regioplannen Verkeershandhaving in alle politieregio’s vastgesteld? Toelichting: Behalve een inhoudelijke kwalitatieve beschrijving van de intensivering van de verkeershandhaving is in het rapport “Monitor NVVP” een procesindicator voorgesteld om de invoering van regioplannen procesmatig te monitoren. Voor de uitvoering van de gegevensverzameling is gedacht aan de provincies en kaderwetgebieden (zie “Monitor NVVP, 2001).

40


Bijlage 1: Summary and recommendations by Volpe

...............................................................................

1. Objective of the project: Elaborate the indicators which can be used to monitor and report the process of implementation of “essential elements” of the NVVP (National Traffic and Transport Plan, 2001). For these “ essential elements” of national policy, central as well as decentral authorities have substantial responsabilities. From an analysis of policy theory and available policy documents, from interviews of practitioners by AVV and from experiences and expertise from the USA it appears that the Planning Process should be the central focus of attention to follow the process of policymaking. For the following “essential elements” of the NVVP the application of process indicators was studied: 1) “Maintenance, utilisation (= traffic management) and (as ultimate solution) extension of road, rail and water infrastructure: regional authorities (provinces and urban conurbation’s) take the initiative to do plan studies (“verkenningen”). 2) Regional and local public transport: “how do regional and local authorities guarantee a basic level of services for all population groups?” Other aspects: “how to do it demand-oriented, innovative, efficiently, to make it accessible and more environmentally sustainable and to contribute to the vitality of urban areas”? 3) Traffic safety: regional authorities take the initiative to “translate” national traffic safety objectives (reduction of fatalities and injuries with some percentage) in regional objectives and measures. Other aspects: all public authorities have to be involved, formal decisions at regional and national levels, within 1,5 years after NVVP, manroad-vehicle aspects involved, curative and preventive and appointments about financing. 4) Environmental policy objectives (noise, emissions, climate, air quality, land fragmentation: “monitor which objectives, norms and policy measures are assessed by central and de-central authorities (apart from international norms and regulations) and which measures are really implemented”. Volpe, an organization of the Department of Transport (DOT) of the USA, advising DOT and other public authorities, participated in the project to present their experiences in monitoring transport policy at different levels of government (e.g. federal, state, conurbations) and to explore the possibilities for monitoring in the Netherlands.

41


2. Recommendations from the Volpe Center for the elaboration of process indicators for Monitor NVVP a) A monitoring system with process indicators serves two important functions. - To determine the extent to which national and local policies are accomplished. - To provide incentives to accomplish policies. Monitoring elevates the importance of central and decentral plans as “decision documents” rather than “Christmas trees” or wishes. It provides an “engine” for progress on policies. b) Process monitoring can be combined with increased flexibility for how decentral authorities spend central funds. Decentral authorities appreciate additional flexibility to focus on unique local problems. Central governments value assurance that sound and transparent planning influences how central funds are spent, and having data to report on whether policies are accomplished. c) Central and decentral authorities work as partners to develop monitoring by agreeing on: - ·Roles and responsibilities for monitoring – use of self, national, or peer reviews; - Core indicators for evaluation (financial realism; links to spatial, environmental, or economic development planning; alignment of central and decentral policies, etc.). - Mechanics of a monitoring system – timing, review of plans, structured dialogue on progress and improvements, etc.). d) Initial steps to develop process monitoring might include: - Collaboration by central and decentral authorities on design of initial system, for example, with a focus on PVVPs and the planning process. - Pilots, with cooperation between central and volunteering decentral authorities. - Evaluation of the pilot to incorporate insights into a revised national system.

42


3. Proposal for process indicators Summary of proposals for indicators and monitoring the policy process of central, regional and local public authorities for the following 4 “essential elements”: Infra Public Traffic EnvironTrans- safety ment Preparation of policy plans: port Time planning of Strategic plans (NVVP, PVVP’s, RVVP’s and plans of local communities), Investment Plans and Planning work programs x x x x Time planning of plan studies for utilisation and infrastructure. x After presentation of policy plans: Describe how the “essential elements” are worked out/made concrete in the central, regional and local plans (in objectives and measures)? Describe whether plans include realistic expected effects and have a solid financial basis (GDU+ other budgets) Describe how the plans fit in a vertical and horizontal way (resp. adjust to national objectives and to plans of neighbors). Develop and maintain a database with all assessed central and de-central objectives, norms and measures (“essential” and other elements). During and after implementation of policy plans: Describe whether the implementation of policy measures (output) was monitored. Describe whether the “essential elements” are still clear for all parties and whether their roles are clear and feasible. Study the effects of all policy measures on policy objectives (outcomes) periodically. Describe whether the Strategic plan, Investment and Planning Work Program are still up-to-date

43

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x

x


x

Bijlage 2: Experiences in the U.S. and Insights for the Netherlands

...............................................................................

William M. Lyons Volpe National Transportation Systems Center/U.S. Department of Transportation* and AVV/Ministerie van Verkeer en Waterstaat 2 June 2003 1) Introduction a) US Department of Transportation/Volpe National Transportations Systems Center. b) Agreement for Collaboration with AVV under Memorandum of Understanding between US DOT and Dutch Ministry. i) Provides for collaboration and assistance on projects. ii) Identifies high priority topics of mutual interest, with periodic updates. (1) Includes national policy and planning frameworks and monitoring. c) Policy and planning work by Volpe Center for US DOT related to monitoring (see Section 5). i) Monitoring for national transport and planning framework. ii) Transportation Capacity Building Program. iii) ECMT/OECD Urban Travel and Sustainability Project. iv) BEST Policy Monitoring (European Commission). v) US DOT Center for Climate Change and Environmental Forecasting. (1) Innovative efforts to integrate CO2 reduction goals in state/local transportation planning. d) Goals for paper and discussion. i) Overview of U.S. approach to integration of national and local transportation policy, implementation, and monitoring. ii) Provide observations and stimulate discussion of how process indicators might be used in monitoring the NVVP to encourage integrated national and local policy. iii) Incorporate ideas in short summary report.

44


2) U.S. national framework for policy – background, context, and key aspects. a) Congressional law for transportation: Transportation Equity Act for the 21st Century (TEA-21), ISTEA, and SAFETEA (1991-2009). b) Reinforcing transport and environmental policies c) Focus on transport policy, planning, and decision-making processes. i) “The policy is the process.” d) Limited set of high priority national goals and targets. e) Connections to air quality law (national goals and targets). f) Institutional roles and responsibilities. i) Top-down and bottom-up (1) National (USDOT) (2) State (3) Regional (Metropolitan Planning Organizations) (4) Local (governments, operators, authorities) (5) Elected officials, public, and broad stakeholders. ii) Approached as partnerships, with focus on collaboration. g) Move from fragmented modal and jurisdictional planning to comprehensive multi-modal regional planning. Emphasis on identification and solutions to regional problems. h) Nationally defined process – flexible local implementation. i) Local flexibility to design the process and make investments. ii) Flexible expenditure of national transportation funds. (1) Move toward flexible local expenditure of national funds rather than funds that must be spent by specific modes or jurisdictions. iii) The role of local authorities in shaping legislation on planning framework. (1) Planning framework is a challenging “vision” accepted as reasonable by participants. (2) Emphasis on institutional roles and responsibilities as well as technical methods and policy content. i) Financial realism to balance revenues and costs. j) Focus on locally produced planning products (long and short range plans). i) 20 year strategic plan. (1) Regional economic, population, and transportation trends. (2) Reflect national, state, and regional policies (3) Can include a “vision” for the region with critical choices.

45


k)

l)

m)

n)

46

(4) Not a “Christmas tree” of everyone’s favorite project regardless of funding. ii) 3-5 year investment program. (1) Investments and strategies. (2) Implements policies of strategic plan. (3) Integrated program for modes and from different jurisdictions. Not produced separately and then “stapled” together. iii) Planning work program – reflects planning activity to support planning process (for example, GIS and data collection to accomplish monitoring, staff training for pubic involvement, forecast models, etc.). iv) Consistent formats and content (for example, financially realistic and meets air quality commitments). v) Elevated importance of plans as decision documents. vi) Plan documents provide focus for monitoring. Planning factors. i) Identifies policies to be considered in regional and state plans. ii) Adjusted to reflect changing national priorities (for example, safety, security, and freight). Institutional collaboration and cooperation. i) “Vertical” -- central, states, regions, and local transportation agencies. ii) “Horizontal” – other sectors with interest in transport policy (economic development, spatial planning, environment, energy, health) depending on national and local policies. iii) Improves likelihood of implementation with broad stakeholder support. National air quality policy provides high-level national (environmental) goals for transportation. i) Focus on carbon monoxide, particles, and elements of smog. ii) Nationally defined targets and schedules for improving air quality. iii) Transportation plans demonstrate progress toward meeting air quality targets. iv) Link to financial realism – elevates importance of planning process. “Proactive” public involvement. i) Throughout planning process (strategic planning, review investments, etc.). ii) Improves likelihood of implementation with public support.


o) Critical role for monitoring the process. i) Improves planning, decision-making and implementation of national and local policies. ii) Framework encourages local monitoring of locally defined policies – congestion management systems, performance measures, and data collection. (1) Emphasis for monitoring is on planning process, less on outputs or outcomes. (a) Air quality is an exception. iii) Assessments of the regional transportation planning process. (1) Local self-reviews and collaborative reviews by US DOT regional staff. (2) Stakeholders participate. (3) Focus on progress toward successful planning process, as adapted for local context. (4) Identify areas for improvement. (5) Monitor progress. p) Importance of learning and continuous improvement. i) Capacity building for elected officials, planners, stakeholders. q) Challenges. i) Strengthen process while respecting local differences. (1) How to be consistent and fair but not rigid (avoid “one size fits all”). (2) Set reasonable and challenging process expectations without “being proscriptive” or reducing monitoring to a check-list (“pass or fail”). ii) How to combine vision and innovation with rigor and realism. Will monitoring financial realism discourage creative visions to solve complex transport problems? iii) Definition of “process indicators” – what is success (for example, for public involvement)? iv) Encouraging continuous improvement and monitoring incremental progress. v) Keeping the framework robust to accommodate and balance evolving national (safety and security) and local policies (congestion relief, accessibility, and mobility) with other sectoral policies (economic growth, energy savings, or health). Significance of these policies is constantly changing. r) Are expectations for the framework realistic? s) A work in progress. Summary: The national policy assumes the framework, with clear national and local roles and responsibilities, limited national goals, local flexibility, and monitoring of results will result in better transportation decisions.

47


3) Observations related to Monitor NVVP and process indicators. • What is similar in the U.S. and the Netherlands and what is different? • What are common themes? • Ideas to consider. a) Structural Traffic and Transport Plan II – multiple output and outcome goals and targets. i) Concern about implementation. ii) Shift to decentralization of decision-making. b) NVVP and U.S. framework. i) U.S. – limited emphasis on national policies and goals, focus on process, transparency, creative tension between accountability and learning, expect improved decisions. ii) The Netherlands – NVVP goals are relatively explicit: (1) “Offer an efficient, safe and sustainable traffic and transportation system, whereby quality for users stands in …equilibrium with quality for the country…” (2) “The top priority is to cut the harmful impact of increasing mobility…no aims around choice of transport modalities; and no ceilings on …automobiles and trucks.” (3) Includes policies reflecting very different types of goals and expectations. (a) Traditional outcome goals or desired “ends” (25% reduction in fatalities or 60 kilometres on motorways). (b) Concepts or methods that should be followed (user pays, promotion of public transport, use of technology, etc). (c) Process goals (decentralize, broad involvement, knowledge development, integration with spatial planning). (d) It is possible (and worthwhile) to monitor performance of these types of policies. (e) It is desirable to monitor implementation of all of these types of policies. c) Role of institutions and trend toward decentralized policy and decision-making – some similarities. i) The Netherlands – “decentralize where feasible, centralize where imperative.” (1) Flexibility to define and implement regional policies. (2) Focus on a limited set of high priority national policies.

48


ii) U.S. – specific agencies perform metropolitan area transportation planning. Responsibility of Dutch regional agencies may be different, perhaps more general. d) Approach to funding – some similarities. i) Increased flexibility and local autonomy. ii) The Netherlands – increasing ceiling for regional mobility funds; might these or other national funds be linked to planning process? e) Value of cooperative process and role of consensus. i) U.S. – importance of process, collaboration, cooperation. (1) Can help overcome resistance to implementing policies. ii) The Netherlands – tradition of polder model, public involvement, collaboration with other agencies and stakeholders. f) Role of learning and continuous improvement. i) U.S. – Transportation Capacity Building Program. ii) The Netherlands – Knowledge Platform Verdi. iii) National and local roles for designing and conducting programs. 4) Ideas to consider on a monitoring system for Dutch transport policy. a) Why introduce process monitoring? i) For implementation of national and local policies. Encourages progress toward accomplishing goals, implementation of national policies. ii) Demonstrate that national and local transport investments produce expected results. (1) Priority policies are implemented and resources are well spent. (2) Accountability (to legislature, public, stakeholders). iii) Focus on limited set of highest priority national policies (safety or target speeds), with monitoring of results. iv) Overcoming modal/jurisdictional fragmentation. Better transport decisions -- modal integration, focus on solving regional problems. v) Provide incentives (engine or lever) for implementation both at national and local levels. vi) Promote transparency and accountability for results. vii) Provide flow of information as feedback to fine-tune policies and actions. viii) National and local dialogue leads to commitments for improvement.

49


ix) Can be useful as a “diagnostic” for subjects where national and local participants can improve (Knowledge Management). b) How might process monitoring of Dutch transport policy be introduced? i) Develop a combined monitoring approach for national and local policies, including measures both of outcomes (safety or congestion) as well as process (alignment of national with local policies, integrate with other sectors, user pays, technology). ii) Monitoring system should be robust – to accommodate new policies and priorities, and changes in plans. Approach should be flexible and adaptable. iii) Consider elevating a limited set of high priority national policies and goals (as with air quality in the U.S., perhaps congestion or safety in the Netherlands). (1) Encourage flexible local strategies to meet goals. (2) Emphasis could be adjusted if priorities change. iv) Accommodate international, national, provincial and local policies. Consider central and local ability to blend policies from multiple levels. This would encourage local planners to consider national (or if appropriate, international) goals in an integrated manner. v) Monitoring should be an integral element of planning process. It cannot do the job on its own. Monitoring should not be limited to a technical exercise, but should be a “lever” or engine to encourage progress and implementation. vi) Consider important role of flexible funding. (1) Flexible funding supports importance of planning process. Importance of process is elevated if funds are “on the table” and available to be spent through planning process. (2) Increased flexibility in spending central government funds (for example, regional mobility funds) is attractive to local governments. Flexibility could be closely related to process monitoring as part of an overall approach to improved planning and implementation of national and local policies. (3) Consider providing central funds for use in local planning process. vii) Consider emphasizing the planning process rather than specific roles and responsibilities for provincial, regional, or local agencies. These might be more flexible.

50


viii) Importance of “products of the planning process” – long and short range plans. Consider defining a core set of basic elements while preserving local flexibility. All areas might periodically produce long-range plans (15 or 20 years) with population, economic, and travel forecasts, sources and uses of funds, recommended investments, expected impacts on transportation performance in terms of major policies, and links to other sector plans. ix) Monitoring could be linked to learning by participants (central and local, elected officials, stakeholders) through knowledge management. Monitoring could assist with diagnosis of topics for attention. Knowledge management initiatives, conducted by central and local agencies, could provide means to improve performance. x) Process monitoring of NVVP and local plans might consider some of the following topics: (1) Alignment of national and local policies. (2) Financial realism. (3) Collaboration of stakeholders (non-transport sectors, private business, public). (4) Link plans of other sectors (spatial planning, economic development, environment). (5) Principle that user pays. (6) Role of technology. (7) Integration of freight and passenger planning. (8) Role for public transport (or bicycles, or mobility management, etc.). (9) Central and local participants might identify priority goals and targets collaboratively. xi) Collaborative national and local roles in monitoring. (1) Self-review is critical but may not assure central and local policy alignment. (a) Central government can also play a critical role, including responsibility for national policies and investments. (2) Peer reviews by representatives of other local areas can be valuable for all participants, and can combine monitoring with knowledge management. (3) Consider collaborative monitoring process with national and local participants, with structured dialogue about progress and possible improvements.

51


5) References: • ECMT/OECD Urban Travel and Sustainability project, “Overcoming Institutional Barriers: U.S. and Dutch Case Studies” http://www1.oecd.org/cem/UrbTrav/Workshops/InstBarri ers/Lyons.pdf • U.S. DOT, Enhanced Planning Reviews of 23 metropolitan areas http://www.fta.dot.gov/library/planning/plnrpt/eprs.h tm • Evaluation of Statewide Plans http://www.fhwa.dot.gov/hep10/state/evalplans.htm • Transportation Planning Capacity Building Program http://www.mcb.fhwa.dot.gov/ • European Commission BEST Benchmarking Project, Presentation on Benchmarking Policy in U.S. http://www.bestransport.org/Conference05/Lyons5a.P DF * Views expressed are those of the presenter and not necessarily U.S. Department of Transportation. William M. Lyons ([email protected])

52


Bijlage 3: Procesindicatoren in het rapport Monitor NVVP

...............................................................................

In bijlage 2 van het rapport Monitor NVVP (2001) worden voor de “essentiële onderdelen” beschreven in het NVVP de volgende procesindicatoren genoemd. 1) Procesindicator Bereikbaarheid Beheren, Benutten, Bouwen: Monitor NVVP, 2001, bijlage2: “Volgen of betrokken decentrale overheden alle elementen van de aangegeven richtlijnen opvolgen in hun PVVP’s en RVVP’s. De wijze waarop dit gebeurt is aan decentrale overheden” Toelichting: Het NVVP stelt dat een verkenning nodig is indien op basis van de inhoudelijke indicator (b.v. trajectsnelheid) een knelpunt geconstateerd wordt. Provincies en kaderwetgebieden nemen (volgens het NVVP) het initiatief voor gezamenlijke verkenningen met het oog op verknoping en benutting van regionale en hoofdnetten voor wegen, rail en vaarwegen. Operationalisatie: inventariseren bij de 19 provincies en kaderwetgebieden voor welke knelpunten wel of geen verkenningen gemaakt zijn. 2) Procesindicator Bereikbaarheid De gebruiker betaalt:: Monitor NVVP: “Volgen of de aangekondigde maatregelen en proeven daadwerkelijk zijn uitgevoerd”.

3) Procesindicator Bereikbaarheid Openbaar vervoer en sociale functie: Monitor NVVP: “Volgen of betrokken decentrale overheden invulling geven aan de aangegeven verantwoordelijkheden in hun PVVP’s en RVVP’s. Wijze waarop dit gebeurt is aan de decentrale overheden.” Operationalisatie: Is in de PVVP’en RVVP’s een definitie gegeven van de in het NVVP vastgestelde normen of doelstellingen (basisvoorziening van mobiliteit, toegankelijkheid, doelmatigheid, innovatie en milieu)? 4) Procesindicator Bereikbaarheid Fiets: Monitor NVVP: “Volgen of alle provincies/kaderwetgebeidene/waterschappen/ gemeenten veilige routes en fietsvoorzieningen opnemen in hun plannen en realiseren, en of zij promotie van fietsgebruik en kennisoverdracht ter hand nemen. Volg ook of rijk invulling geeft aan medeverantwoordelijkheid.”

53


5) Procesindicator Bereikbaarheid Ruimtelijke ordening, Bedrijfsterreinen, Vervoersmanagement, Parkeren, Knooppunten en Locatiebeleid: Monitor NVVP: “Volgen of (de in het NVVP) aangegeven richtlijnen door betrokken decentrale overheden worden opgevolgd in PVVP’s en RVVP’s.” 6) Procesindicator Bereikbaarheid Stedelijke distributie: Monitor NVVP: “Volgen of in PVVP’s en RVVP’s invulling wordt gegeven aan genoemde richtlijnen” 7) Procesindicator Verkeersveiligheid Slachtoffers: Monitor NVVP: “- Volgen of nationale doelstelling voor slachtoffers wegverkeer is vertaald naar regionaal gediffreentieerde doelstellingen, - Volgen of bestuurlijke boete geintroduceerd is, - Proces van bevorderen veiligheidverhogende technologie volgen.” Operationalisatie: Monitor NVVP: “Volgen uitwerking naar regionale doelstellingen wel/niet gerealiseerd”

8) Procesindicator Verkeersveiligheid Handhaving: Monitor NVVP: “Volgen invoering Regioplannen Verkeershandhaving” 9) Procesindicator Verkeersveiligheid Nieuwe infrastructuur: Monitor NVVP: “Volgen of genoemde afwegingen (van veiligheid voor omwonenden en gebruikers) door infrastructuurbeheerders daadwerkelijk gemaakt zijn” 10) Procesindicator Veiligheid Vervoer gevaarlijke stoffen: Monitor NVVP: “Volgen of extrene veiligheid expliciet is meegewogen bij aanleg nieuwe infrastructuur indien vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt” 11) Procesindicator Milieu en leefomgeving Geluid: Monitor NVVP: “- Te denken valt aan globaal volgen of decentrale overheden eigen doelstellingen, normen en maatregelen formuleren en benodigde maatregelen ook daadwerkelijk nemen. - Voortgang volgen Europese normen voertuigemissies en handhaving voertuignormen, - Al dan niet realisatie van gewenste kwaliteit van ecologische hoofdstructuur.”

54


12) Procesindicator Milieu en leefomgeving Verzuring en klimaat: Monitor NVVP: “Globaal volgen voortgang emissienormen, internationale afspraken, stimuleren achtergebleven modaliteiten aanpak knelpunten luchtkwaliteit in PVVP en RVVP.” 13) Procesindicator Milieu en leefomgeving Versnippering en inpassing: Monitor NVVP: “Vastgestelde PVVP’s en RVVP’s analyseren op opname vergelijkbare doelstellingen en op volgen beleidsmatige vereisten” Operationalisatie (Monitor NVVP): “Aantal en percentage PVVP’s en RVVP’s waarin vergelijkbare doelstellingen zijn opgenomen en beleidsmatige vereisten zijn gevolgd.” 14) Procesindicator Decentralisatie en uitwerking Internationale agenda: Monitor NVVP: “Procesmatig/kwalitatief kan gevolgd worden welke vooruitgang er wordt geboekt.”

55


Indicatoren voor het monitoren van het proces van nationaal mobiliteitsbeleid

Recommend Documents