MODUL 3 - Veřejné finance Úvod •
V modulu Veřejné finance si klademe za cíl poskytnout základní přehled o tom, co to jsou veřejné finance, jejich smysl a principy a také kam směruje jejich vývoj. Důraz je kladen na některé aktuální problémy, které jsou s veřejnými financemi spojené.
•
Každý zaměstnanec správního úřadu, který se podílí na rozhodování a realizuje nebo připravuje výkon veřejné resp. státní správy by měl mít alespoň základní přehled o veřejných financích. Měl by znát princip a cíl dobré správy veřejných financí bez ohledu na to, že v současnosti stále není mnoho cílů zdravých veřejných financí v ČR naplněno.
•
Otázky nutí k přemýšlení a je možné je zodpovědět, pokud máte základní přehled o veřejných financích, aniž byste se museli dlouze učit různé texty, teorie a poučky. Každý činitel státní, ale také širší veřejné správy by měl být dobrý hospodář. Čím větší vliv lidé ve veřejné správě mají, tím více by měli o veřejných financích a o nemocech tohoto systému vědět. Dobrou startovací linií je právě tento krátký kurz. Snažili jsme se, abyste se při absolvování modulu Veřejné finance nenudili.
Obecný úvod do základních pojmů
Cíl kapitoly
Veřejné finance jsou modernějším pojmem, který slouží k označení finančních vztahů a operací, probíhajících v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy a ostatními subjekty (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.) v souvislosti s tvorbou, rozdělováním a užitím veřejných fondů.
Součástí veřejných financí jsou orgány veřejné správy (odtud pojem „veřejné finance“), tedy jak orgány státní správy, tak samosprávy (obce a kraje), které jsou veřejnoprávními korporacemi. Moderním pojmem „veřejné finance“ byly označeny dřívější pojmy „státní finance“ a „municipální (místní) finance“ v průběhu konce 20. století v souvislosti s výraznějším přesunem kompetencí z ústřední státní moci do působnosti samospráv.
1
Základní principy veřejných financí:
1. Nenávratnost
S platbou daní, poplatků a cel nikomu nevzniká nárok na to, aby mu byl tento výdaj v nějaké podobě konkrétně vrácen.
2. Neekvivalence
Při platbě daní, poplatků i cel není plátci předem známý účel platby a není mu zaručeno, že plnění, které případně dostává prostřednictvím veřejných výdajů, bude ekvivalentní výši jeho platby. Na rozdíl od klasické tržní transakce peníze - zboží, jsou zde odděleny oba protisměrné toky.
3. Nedobrovolnost
Není rozhodující, zda daně, poplatky a cla někdo platit chce nebo ne. Jejich platba je uzákoněna právní cestou. Principem zde není dobrovolnost. Tyto principy platí u drtivé většiny veřejných financí. Existují však výjimky, například komerční úvěr, který si pořídí obec, kraj nebo státní instituce (tedy stát).
Funkce veřejných financí:
1. Alokační
V rámci této funkce rozhodují jednotlivé vládní úrovně o tom, jaké bude celkové použití disponibilních zdrojů. Kam, na co a kolik.
2. Redistribuční
Souvisí s řešením otázky, co společnost považuje za spravedlivé rozdělení důchodů a majetku. Většina přerozdělování se zde uskutečňuje prostřednictvím daňově transferového mechanismu, progresivních daní, z nichž jsou financovány veřejné statky, kombinací zdanění zboží a dotací zboží. V posledních letech je snahou řešit tuto funkci mimo daňový systém, tedy nezdaňovat příjem více vydělávajících subjektů (občanů) větší procento sazbou daně. Systém, čím více vyděláš, tím větší procento z výdělku odvedeš státu, se jeví jako
2
demotivační a nesprávný a odporuje principu teorie daní, tedy především transparentnosti a rovnosti. Ovšem díky velkým sociálním podtextům se stává věcí neustálých politických diskusí.
3. Stabilizační
Veřejné finance resp. rozpočtová politika, bývají používány rovněž k zajištění vysoké úrovně zaměstnanosti, stability cenové hladiny, ekonomického růstu či vyrovnanosti platební bilance. Mezi nástroje stabilizační politiky patří zejména měnové a fiskální nástroje (udržuje se tím např. stabilní hodnota inflace, měnových kurzů, cen).
•
Veřejné finance slouží k uspokojování a zabezpečení veřejných potřeb a statků nebo k financování různých transferů (např. sociálního rázu, důchody, podpory), či k usměrňování chování ekonomických subjektů (např. ekologickému nebo sociálnímu chování, viz. daně, pokuty apod.), a to vše efektivně a ve veřejném zájmu. Předpokladem je zajistit dostatek zdrojů veřejných rozpočtů.
•
Efektivností veřejného sektoru rozumíme stav, kdy se z dostupných společenských zdrojů podaří získat maximální množství statků a maximální užitek. Jde o kritérium, které hodnotí vztah mezi vstupem a výstupem. Ekonomické rozhodnutí je efektivní tehdy, kdy roste užitek alespoň jednomu subjektu a přitom ostatním zůstává užitek nezměněn (nezhoršuje se).
•
Pojem "veřejný zájem" je v ekonomické teorii užívaný, avšak obtížně vysvětlitelný, a o jeho podstatě a definici se vedou diskuse. Jisté je, že tento zájem je cílem chránit a že je odlišný od zájmů soukromého sektoru, kde je prvořadým cílem, nutným k přežití, vytváření finančního zisku.
•
Hospodárností je takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků. Znamená "dělat věci levně".
•
Veřejný sektor. Veřejné finance zajišťují chod veřejného sektoru a koloběh veřejných prostředků. Veřejný sektor zabezpečuje veřejné statky kolektivní spotřeby, je řízený veřejnou správou. Veřejný sektor podléhá veřejné volbě (prostřednictvím volených zástupců) a kontrole. Veřejný sektor prochází neustále vývojem. V minulosti byl veřejný sektor v naší společnosti chápán jako souhrn podniků, organizací nebo společností, jejichž vlastníkem je stát. Postupem času opadá význam centrálně řízeného veřejného sektoru a obecně platí, že čím blíže k občanům se nachází rozhodování o veřejných financích, tím blíže k občanům je také kontrola efektivního využívání veřejných finančních zdrojů. Stále více je veřejný sektor vnímán nikoliv jako vlastník podniků a institucí, ale jako správce systému, ve kterém funguje společnost.
3
Veřejný sektor má tři základní funkce:
1. Funkce ekonomická,
Kdy má předcházet a zmírňovat dopady selhání trhu. Často se uvádí, že funkcí veřejného sektoru je také vytvářet pracovní příležitosti, což má vliv na míru zaměstnanosti. Výsledkem je však velmi často vysoká přezaměstnanost ve veřejné, zejména státní správě a vysoká daňová zátěž občanů a podnikatelů. Důsledkem přezaměstnanosti je také často přemíra regulačních zátěží podnikatelů, občanů i samotných úředníků, kteří mají tendenci zaměstnávat sami sebe.
2. Funkce sociální,
Veřejný sektor se stará o sociálně slabší vrstvy obyvatel nebo o občany, kteří se octli přechodně v sociální nouzi.
3. Politická funkce
Veřejného sektoru se uplatňuje v procesu přípravy, zajištění a realizace veřejných voleb.
Veřejný sektor má především toto poslání: 1. vytvářet dobré podmínky pro podnikání - v nezbytné míře kvalitní regulaci (zákony, vyhlášky, nařízení), zajišťovat dovolání se práva, bezpečnost, kvalitní infrastrukturu, kvalitní a efektivní veřejnou správu, předcházet případům selhání trhu nebo tato selhání napravovat. 2. přispívat k udržitelnému rozvoji - vytváření podmínek pro zkvalitňování lidského života, vytvářet podmínky k růstu zaměstnanosti, ekonomickému růstu, ale zároveň k ochraně a údržbě nejdůležitějších hodnot, jako je životní prostředí, příroda, ekologie, zdraví, a dalších lidských hodnot apod. 3. zajišťovat tzv. hraniční statky - jsou na hranici veřejného a soukromého sektoru (silnice, železnice, voda, energie, zbraně apod. Míra je vždy diskutabilní a liší se podle jednotlivých zemí).
4
Soustava veřejných rozpočtů
Cíl kapitoly Za účelem financování veřejných výdajů vznikl propracovaný rozpočtový systém, který funguje v rámci různě členěných rozpočtových soustav. Rozpočtové soustavy jsou různé. Objem a struktura různých veřejných rozpočtů se mohou lišit, stejně jako zdroje veřejných příjmů a principy jejich tvorby. Taktéž účely veřejných výdajů a kritéria jejich alokace a čerpání mohou být odlišné. Záleží to nejenom na ekonomických, nýbrž také na historických, kulturních a dokonce geografických faktorech.
Rozpočtová soustava •
Rozpočtová soustava je soustavou peněžních fondů (veřejných rozpočtů), rozpočtových vztahů mezi veřejnými rozpočty a také je možno ji pojmout jako soustavu orgánů a institucí, které se starají o tvorbu, rozdělování a užití veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů.
•
Na principech veřejných financí plní své funkce veřejné rozpočty.
•
Veřejný rozpočet je finančním plánem a nástrojem financování veřejných potřeb prostřednictvím jednotlivých institucí veřejného sektoru. Veřejný rozpočet je peněžní fond, který má zákonem upravené rozpočtové vztahy, příjmy a výdaje. Rozpočet je jedním ze základních nástrojů realizace politiky, a to jak na centrální, tak na regionální úrovni. Veřejný rozpočet je obecné označení rozpočtu bez ohledu na to, na jaké vládní úrovni se sestavuje. Pod obecným pojmem veřejný rozpočet si můžeme představit vlastně soustavu rozpočtů na všech vládních úrovních.
•
Každý veřejný rozpočet by měl být obrazem rozvojové strategie dané úrovně veřejné správy. Měl by navazovat na rozvojový plán a politické priority. Rozpočet je silným nástrojem vládnutí, a to ať již na centrální úrovni (ústřední státní správa) nebo na místní úrovni (samosprávy obcí a krajů).
•
Realizace každého veřejného rozpočtu více či méně ovlivňuje ekonomiku země. Hospodaření centrální vlády nebo samospráv se však projevuje většinou až po několika letech. Okamžité projevy nejsou většinou dominantní, ale dílčí. To je dáno velkou mírou souvislosti ekonomiky se sociálním, hospodářským, ale i ekologickým nebo psychosociálním prostředím.
•
Provázanost zdánlivě nesouvisejících záležitostí na ekonomiku a rozpočet je důvodem, proč je profese rozpočtáře tak složitá. Na ekonomiku a rozpočet má vliv velká škála zdánlivě nesouvisejících faktů a dobrý rozpočtář musí tato fakta dávat do správných 5
souvislostí a správně je tlumočit do prostředí politického rozhodování, které je pro podobu rozpočtu i jeho realizaci zcela zásadní. To se ne vždy daří, a proto existuje vždycky velká dávka náhod, která ovlivňuje rozpočtové hospodaření a obecně výsledky rozpočtového procesu. Na podobu rozpočtu i jeho plnění má vliv řada dílčích aspektů, jejichž výčet nebude nikdy kompletní.
Mezi dílčí aspekty veřejných rozpočtů patří: Různorodost aktérů rozpočtového procesu. Rozdíl mezi plátci daní (těmi, kteří platí daně) a těmi, kdo rozhodují, jak budou finanční prostředky využity. Veřejný rozpočet jako dokument je důležitým nástrojem veřejné odpovědnosti. Ve veřejném rozpočtování jsou vždy lidé a organizace s odlišnými názory a cíli. Veřejné rozpočty jsou více otevřené prostředí. Veřejné rozpočty tvoří rozhodující spojnici mezi občany jako daňovými poplatníky a poslanci a vládními úředníky. Podmínky, které ovlivňují konečný výsledek veřejného rozpočetnictví: • politika a politická rozhodnutí • prostředí • rozpočtový proces • individuální strategie.
a) b) c) d) e) f)
g)
Jednotlivé druhy veřejných rozpočtů jsou relativně samostatné. Jejich samostatnost je závislá především na rozpočtových pravidlech, na rozpočtovém určení daní (do jakého rozpočtu jednotlivé daňové výnosy plynou), na tom, jaké veřejné statky jednotlivé stupně územní samosprávy zabezpečují, financují apod.
Platí, že každý rozpočet je unikátní a je třeba při jeho sestavování přihlížet k celé řadě faktorů a souvislostí, které, jak se může na první pohled zdát, mnohdy s financemi nesouvisí a které se u jednotlivých rozpočtů velmi liší.
Rozpočtová skladba
•
Rozpočtová skladba je dána podzákonnou normou (vyhláškou Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších změn). Každý rozpočet je složen z příjmů a výdajů. Příjmy i výdaje všech veřejných rozpočtů mají v základu podobnou strukturu, jejíž podoba se v čase vyvíjí, podobně jako se vyvíjí naše společnost, potřeby a rozdělení kompetencí. 6
•
Rozpočtová skladba upravuje způsob třídění všech peněžních operací veřejných rozpočtů a účelových fondů státu. To umožňuje přehledně zjistit potřebné analytické informace, zajistit jednotnost a přehlednost v celé rozpočtové soustavě. Rozpočtová skladba dále slouží analýze dlouhodobého vývoje rozpočtu. Umožňuje třídit příjmy a výdaje veřejného rozpočtu na návratné a nenávratné povahy.
Rozpočtová skladba využívá třídění: 1. Odpovědnostní (Kapitolní nebo též organizační) - je povinné pro státní rozpočet (cca 40 kapitol SR) 2. Druhové - týká se všech peněžních operací. Příjmy jsou inkasa připsaná na bankovní účet bez příjmu vypůjčených finančních prostředků. Výdaji jsou platby z bankovního účtu. Výdajové operace se třídí na běžné výdaje, kapitálové výdaje, ostatní výdaje, financování 3. Odvětvové (Funkční) - týká se nenávratných výdajů podle skupin, resp. účelu, na který jsou výdaje uskutečněny. V ČR se třídí do 6 skupin s podrobnějším členěním uvnitř jednotlivých skupin: zemědělství, průmyslová a ostatní odvětví hospodářství, služby pro obyvatelstvo, sociální věci a politika zaměstnanosti, bezpečnost státu a právní ochrana, všeobecná veřejná správa a služby. 4. Konsolidační (záznamové jednotky) - věnuje se zejména transferům, které jsou zohledněny při konsolidaci a je o ně očištěna bilance.
Peněžní operace •
rozumí se příjem peněžních prostředků na bankovní účty (inkasa) a výdaj peněžních prostředků z bankovních účtů (platby).
•
Peněžní operace se vztahují k pokladnímu plnění rozpočtu.
Příjmy veřejných rozpočtů
Veřejné rozpočty získávají zdroje zejména z daní, ale také z poplatků a půjček.
7
Základní členění příjmů
A. Podle časového hlediska
1. Příjmy běžné, které se každoročně opakují. Můžeme je členit na daňové (typický nenávratný příjem) a nedaňové nenávratné (uživatelské poplatky, příjmy z pronájmu majetku, dary apod.) a nedaňové návratné (krátkodobé úvěry a půjčky). 2. Příjmy kapitálové, které jsou jednorázové, každoročně se neopakují. Jsou nedaňového charakteru. Mezi nenávratné kapitálové příjmy patří příjmy z prodeje majetku, dary apod. Návratné kapitálové příjmy představují střednědobé a dlouhodobé úvěry nebo příjmy z emise střednědobých a dlouhodobých cenných papírů.
B. Podle hlediska návratnosti
1. Nenávratné veřejné příjmy. To jsou příjmy, které plynou do veřejného rozpočtu jako peněžního fondu od různých subjektů. Jedná se především o daně, dávky, uživatelské poplatky, příjmy z prodeje či pronájmu státního či regionálního majetku. Těchto příjmů je ve veřejném rozpočtu většina. 2. Návratné příjmy jsou čerpané na určitou dobu. Jedná se především o bankovní úvěry (krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé).
C. Z hlediska závaznosti na:
1. Příjmy obligatorní (nárokované, mandatorní) - jsou povinné ze zákona, zejména daňové příjmy. 2. Příjmy fakultativní - jejich zavedení a výše závisí na rozhodnutí příslušného orgánu veřejné správy, např. poplatky nebo ekvivalent za poskytnutý veřejný statek, správní poplatky za provedené úkony orgánů veřejné správy apod.
•
Trendem posledních let je pokles sazeb u daní přímých a naopak růst sazeb u daní nepřímých.
•
Daně přímé jsou ty, kde se shoduje poplatník s plátcem, tedy daně z příjmů a majetkové daně.
•
U daní nepřímých se poplatník s plátcem neshoduje a jde o daň z přidané hodnoty a daně spotřební.
•
Snahou posledních let je více zdaňovat spotřebu než příjem. Vyšší zdaňování příjmu, zejména progresivní sazbou daně, působí v každé společnosti demotivačně a lidé ztrácí motivaci vydělat si více peněz, protože by je postihlo také vyšší % zdanění, což je nevýhodné.
8
Výdaje veřejných rozpočtů
Výdaje veřejných rozpočtů •
Výdaje veřejných rozpočtů nejvíce ovlivňuje, vedle objemu příjmů, také rozsah působnosti státu a jednotlivých článků územní samosprávy nebo jiných úrovní veřejných rozpočtů, což má vliv na objem výdajů jednotlivých veřejných rozpočtů. Každá vládní úroveň hospodaří podle svého rozpočtu (státní rozpočet nebo samosprávy, které jsou označovány někdy jako tzv. "místní vlády" jsou přitom nosnou kostrou zajišťování veřejných potřeb). Čím je složitější vnitřní státoprávní uspořádání státu, tím více veřejných rozpočtů a dalších mimorozpočtových, zpravidla účelových fondů se zřizuje. I v rámci veřejného sektoru každá organizace hospodaří podle svého rozpočtu a je různými finančními vztahy napojena na rozpočet svého zřizovatele.
•
V oblasti výdajů státního rozpočtu je trendem posledních let bohužel růst mandatorních výdajů, o čemž bude ještě řeč v další části kurzu, která se věnuje státnímu rozpočtu.
Struktura výdajů veřejných rozpočtů
9
Saldo veřejných rozpočtů Saldo veřejných rozpočtů •
Pokud shrneme příjmy a výdaje běžného, rozpočtového roku, dosáhneme porovnáním objemů těchto příjmů a výdajů výsledného salda (bilance).
•
Každý veřejný rozpočet může z pohledu salda docílit celkem tří různých stavů: a) b) c)
Přebytkový = příjmy > výdaje Vyrovnaný = příjmy = výdaje Schodkový = příjmy < výdaje
Přestože rozpočtová pravidla nabádají k dlouhodobě vyrovnaným rozpočtům, platí, že veřejné rozpočty mají dlouhodobě zápornou rozpočtovou bilanci.
Hospodaření veřejného rozpočtu
Veřejný dluh Suma hospodaření všech úrovní veřejných rozpočtů se projevuje na celkové situaci hospodaření. V ČR růste veřejný dluh Veřejný dluh dosahoval koncem roku 2008 cca 1 bil. Kč (1000 mld. Kč).
Hrubý domácí produkt (HDP) •
Hodnota všech finálních statků a služeb vyrobených občany dané země během určitého období vyjádřená v běžných tržních cenách, tehdy jde o nominální hodnotu hrubého domácího produktu. Po odečtení inflace jde o hrubý domácí produkt reálný. 10
•
Hrubý domácí produkt v běžných cenách dosahoval v roce 2008 cca 3,8 bil.Kč, což je 3 800 miliard Kč, na rok 2009 je očekáván srovnatelný objem cca 4 bil.Kč.
Pravidla hospodaření veřejných rozpočtů - základní zákonný limit: 1. Zákon č. 218/2000 Sb., zákon o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, tzv. "Velká rozpočtová pravidla", jde o obecný právní předpis podle kterého hospodaří veškeré veřejné rozpočty. 2. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, tzv. "malá rozpočtová pravidla", což je speciální právní úprava věnující se hospodaření samospráv. Upravuje tvorbu, postavení, obsah a funkce rozpočtů územních samosprávných celků, jimiž jsou obce a kraje a stanoví pravidla hospodaření s finančními prostředky územních samosprávných celků. Upravuje také zřizování nebo zakládání právnických osob územních samosprávných celků. 3. Zákon 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon určuje daňové příjmy obcím a krajům. Uvádí také, že veškeré daňové výnosy, které zákon neurčuje jako příjmy některého z veřejných rozpočtů, se stávají příjmem státního rozpočtu. 4. Vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve zsnění pozdějších změn.
Vývoj veřejného dluhu v ČR
11
•
Trendem poslední desítky let je posilování významu samospráv, což odpovídá pravidlu rozhodovat o místních záležitostech v místě, tedy na úrovni komunální politiky. Jedná se o přirozený vývoj a osvědčený předpoklad, že samosprávy bývají lepšími hospodáři než samotné státní orgány a instituce.
•
Limitujícím faktorem rozsahu veřejných aktivit je jednak samotná potřeba (pokud nevzniká, je nadbytečné získávat zdroj) a na druhé straně objem příjmů. Častější je situace, kdy potřeba zajištění veřejných aktivit převyšuje příjmy. Otázkou však je, kdo a na kolik se kdy zabýval v ČR otázkou, jaké veřejné potřeby společnost po revoluci v roce 1989 vyžaduje a jaké již není potřeba financovat z veřejných rozpočtů. Jinak řečeno otázka distribuce uspokojování potřeb prostřednictvím veřejných rozpočtů nebo na druhé straně prostřednictvím rozpočtů domácností a firem je nedořešená a neustále se na politické úrovni řeší a vyvíjí.
Shrnutí
Rozpočtovou soustavu tvoří soustava veřejných rozpočtů včetně mimorozpočtových fondů: 1. Státní rozpočet:
a. rozpočtové kapitoly státního rozpočtu 2. Územní rozpočty:
a. Rozpočty krajů (vyšších územně samosprávných celků) b. Rozpočty obcí (základních územně samosprávných celků) 3. Mimorozpočtové (veřejné) fondy:
a. Státní účelové fondy b. Fondy majetkové c. Fondy svěřenecké d. Fondy sociálního zabezpečení e. Fondy typu vládních agentur f. Mimorozpočtové fondy samospráv g. Veřejné zdravotní pojištění •
Veřejný rozpočet je finančním plánem a základním nástrojem financování veřejných potřeb realizace politiky, a to prostřednictvím jednotlivých institucí veřejného sektoru.
•
Každý veřejný rozpočet se skládá z příjmů a výdajů. Pokud porovnáme příjmy a výdaje běžného, tedy rozpočtového roku, vyjde nám saldo (bilance). Rozpočet může být přebytkový, vyrovnaný nebo schodkový.
•
Všechny veřejné rozpočty hospodaří na základě zákona.
12
Státní rozpočet
Cíl kapitoly Státní rozpočet je nejvýznamnější veřejný rozpočet. Je nejdůležitějším finančním nástrojem využívaným vládou v hospodaření státu.
Zákon o státním rozpočtu •
Státní rozpočet je nejvýznamnějším rozpočtem v naší soustavě veřejných rozpočtů a na každý rok jej podrobně vymezuje zákon o státním rozpočtu.
•
Základní vymezení státního rozpočtu se nijak nevymyká tomu, co již bylo řečeno v kapitole věnované soustavě veřejných rozpočtů. Podobně jako kterýkoliv jiný rozpočet, tak je i státní rozpočet nástrojem realizace politiky, ovšem s tím rozdílem, že jeho prostřednictvím realizuje svou politiku samotná ústřední vláda. Státní rozpočet je nejdůležitější bilancí státu a jako jediný nabývá formy zákona. Realizace státního rozpočtu velmi výrazně ovlivňuje hospodářství země.
•
V ČR je návrh státního rozpočtu připravován ministerstvem financí, které vychází z podkladů jednotlivých ústředních orgánů a orgánů územní samosprávy. Po projednání ve vládě se předkládá k projednání v Poslanecké sněmovně Parlamentu. Pokud se nepodaří schválit rozpočet do začátku rozpočtového období, hospodaří se až do schválení podle tzv. rozpočtového provizoria. To se odvíjí prakticky od hospodaření podle předchozího platného rozpočtu.
•
Zákon o státním rozpočtu ve své základní struktuře vymezuje příjmy a výdaje státního rozpočtu.
•
Všechny příjmy a výdaje státního rozpočtu se realizují na jednom běžném účtu v zúčtovacím centru České národní banky.
•
Státní rozpočet obsahuje členění příjmů a výdajů podle závazné rozpočtové skladby a svými finančními vztahy k jiným veřejným rozpočtům výrazně ovlivňuje strukturu jejich příjmů především prostřednictvím různých dotací.
•
Státní rozpočet obsahuje řadu tzv. "sešitů", označovaných písmeny A, B atd. Jednotlivé sešity se každý rok věnují, více či méně:
1. Makroekonomickému rámci - obsahuje základní makroekonomické prostředí a vlivy na rozpočet.
13
2. Právě návrhu státního rozpočtu - kde je podrobně popsáno pojetí rozpočtu a koncipování jednotlivých jeho hlavních prvků. 3. Obsáhlé tabulkové části. 4. Struktuře příjmů a výdajů kapitol státního rozpočtu podle druhů a odvětví 5. Struktuře výdajů kapitol státního rozpočtu účelově určených na financování programů. 6. Zprávě o očekávaném vývoji státních finančních aktiv a pasiv. 7. Rozpočtům územních samosprávných celků 8. Hospodaření veřejných rozpočtů - uvádí souhrnný přehled hospodaření veřejných rozpočtů, do jejichž struktury státní rozpočet patří. •
Zákon o státním rozpočtu obsahuje také pravidla pro čerpání některých dotací, včetně jejich plánovaného objemu. Podmínky pro čerpání dotací se mohou v rámci zákona meziročně měnit. Podobně se mění také výše některých dotací.
•
Za plnění státního rozpočtu jsou odpovědné výkonné orgány státu, správci kapitol státního rozpočtu. Průběžně se kontroluje plnění rozpočtu a provádí se i kontrola po ukončení rozpočtového období.
•
Po skončení rozpočtového období se sestavuje státní závěrečný účet, tj. přehled o plnění příjmů a výdajů státního rozpočtu. Závěrečný účet je spolu se zdůvodněním projednáván a schvalován v obdobně jako státní rozpočet.
Vývoj základních ukazatelů státního rozpočtu
Zásady státního rozpočtu 1. Zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu. 2. Zásada reálnosti a pravdivosti rozpočtu. 3. Zásada úplnosti a jednotnosti rozpočtu. /Zajišťuje se rozpočtovou skladbou/. 4. Zásada dlouhodobé vyrovnanosti rozpočtu. 5. Zásada publicity. /Je důležité informovat veřejnost o rozpočtovém hospodaření. Je to důležitý předpoklad veřejné kontroly rozpočtu/. 6. Zásada účelovosti a propadávání nevyužitých finančních prostředků, resp. nesprávně využitých prostředků.
14
7. Zásada efektivnosti a hospodárnosti.
•
Z dlouhodobého hlediska je diskutabilní nakolik je státní rozpočet skutečně efektivní, dlouhodobě vyrovnaný anebo reálný.
•
Již v základním členění obsahuje státní rozpočet jak celkovou bilanci příjmů a výdajů, tak rozpočtové vztahy k obcím a krajům. Již v základním přehledu příjmů a výdajů se zabývá státní rozpočet také krytím rozpočtového deficitu, za tím účelem jsou většinou emitovány státní dluhopisy.
•
Základem příjmů státního rozpočtu jsou příjmy z daní, tzv. daňové příjmy. Další významnou položkou je pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Konečně poslední méně významnou položkou příjmů státního rozpočtu představují nedaňové a kapitálové příjmy a přijaté dotace.
•
Výdajovou stránku státního rozpočtu lze hodnotit podle různých kritérií. Jedním z kritérií je kritérium zákonné předurčenosti výdajových položek. Podle tohoto kritéria lze odlišit výdaje mandatorní (dané zákonem), resp. quasimandatorní výdaje (např. platy zaměstnanců ve státní správě), které je vláda povinna uhradit, a výdaje ostatní (nemandatorní), v jejichž rámci může vláda pružně reagovat na měnící se podmínky fungování organizačních složek státu a na změny v jejich aktivitách. Celkové mandatorní výdaje státního rozpočtu se každoročně zvyšují. Výdajový prostor se posledních několik let ztenčuje. Kdyby měl státní rozpočet hospodařit bez deficitů, prakticky by výdajový prostor neexistoval. Jde o základní strukturální problém hospodaření státu. Mandatorní výdaje se většinou zvyšují na úkor investic, což ohrožuje dobrý vývoj hospodaření v budoucnosti. Světová finanční krize navíc způsobila zvýšený tlak na finance státu a situace je taková, že příjmy se neplní a výdaje nadále rostou. Jde o vážný problém.
15
Hospodaření samospráv •
Podstatně lepším hospodářem, než je státní rozpočet, se jeví samosprávy. Samosprávy, zejména obce, mají motivaci vytvořit si dostatečný výdajový prostor, v rámci kterého realizují investice, kterými jsou naplňovány komunální politické cíle. Není tedy překvapením, že u obcí existuje cca 1/3 všech výdajů, které jsou investičního (kapitálového) charakteru. S tím se státní rozpočet rozhodně srovnávat nemůže.
•
Stát realizuje investice v omezené míře většinou prostřednictvím mimorozpočtových fondů.
•
Není tajemstvím, že hospodaření samospráv a státního rozpočtu je diametrálně odlišné ve své samotné podstatě. Zatímco samosprávy v rámci svých rozpočtů politicky tlačí na růst investic, ústřední státní politika si často získává voliče zvyšováním mandatorních výdajů státního rozpočtu, zejména sociálních dávek a důchodů, čímž se zhoršuje situace hospodaření státního rozpočtu.
•
Podíl investic obcí, krajů a státního rozpočtu na výdajích :
.Ze státního rozpočtu se vydávají peněžní prostředky zejména na: 1. Vládní nákupy - nákupy zboží a služeb pro zajištění veřejných statků státem včetně veřejné správy. 2. Financování běžných i kapitálových potřeb vládních neziskových organizací, které stát zřídil pro zajištění veřejných statků (např. vysokých škol).
16
3. Transfery pro obyvatelstvo - starobní důchody a ostatní sociální transfery včetně dávek státní sociální podpory. 4. Dotace do rozpočtů územní samosprávy tj. do rozpočtu krajů a obcí. Dotace ze státního rozpočtu obcím a krajům slouží pro zajištění řady veřejných statků a ostatních úkolů za stát v rámci přenesené působnosti. 5. Dotace na výrobu některých výrobků pro domácnosti (energie) 6. Dotace na krytí ztráty státních podniků. 7. Dotace do mimorozpočtových fondů. Státní rozpočet poskytuje do rozpočtů územní samosprávy: 1. nenávratné dotace - účelové, neúčelové; 2. návratné finanční výpomoci (většinou bezúročné), které jsou většinou poskytovány účelově.
•
Bohužel je státní rozpočet v ČR také poznamenán řadou nedobrých vlivů. Například individuálními dotacemi stanovovanými až v Poslanecké sněmovně Parlamentu na konkrétní investiční akce v obcích.
•
Zde Poslanecká sněmovna Parlamentu poněkud netransparentně asistuje úlohu územní samosprávy. Místo aby poslanci stanovovaly na této úrovni pravidla hry a dbali na kvalitu zákonů, stále se zde ve větší či menší míře odehrávají regionální lobystické aktivity, jejichž cílem je např. oprava či stavba školy, oprava sportovišť apod. jde o tzv. individuální dotované stavby.
Změna nebo úprava rozpočtu Přesto, že zákon o státním rozpočtu je závazný, může se v průběhu roku vyskytnout řada nepředvídatelných skutečností, které vyvolají potřebu rozpočet upravit nebo změnit. Děje se tak také na základě zákona. Neplánovanou, mimořádnou rozpočtovou potřebu lze realizovat: 1. Změnou rozpočtu na základě zmocnění voleným orgánem. 2. Rozpočtovým opatřením, jímž se přesouvají jednotlivé druhy příjmů a výdajů rozpočtu (dle zákona č. 218/2000 Sb., zákon o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů) Vznikne-li v průběhu roku organizační složce potřeba úhrady rozpočtově nezajištěné, zajistí ji hospodárnějším provedením jiných úkolů nebo odsunutím méně naléhavých úkolů nebo použitím mimorozpočtových zdrojů. Před každou takovou operací je nutné provést rozpočtové opatření. 3. Použitím prostředků z mimorozpočtových zdrojů (dle zákona č. 218/2000 Sb.)
17
Rozpočtové opatření je: 1. přesun prostředků státního rozpočtu v rámci závazných ukazatelů a mezi závaznými ukazateli; 2. povolené překročení rozpočtu výdajů, kterým nedochází ke změně závazného ukazatele; 3. vázání prostředků státního rozpočtu v rámci rozpočtu, kterým nedochází ke změně závazného ukazatele.
Rozpočtová pravidla
•
Rozpočtová pravidla stanovuje zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (ve znění pozdějších předpisů) (dále jen "zákon o rozpočtových pravidlech").
•
Tento zákon je zcela zásadním zákonem pro hospodaření s veřejnými prostředky. Je často nazýván jako tzv. "velká rozpočtová pravidla", protože existuje ještě jeden speciální zákon určený samosprávám, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, tzv. "malá rozpočtová pravidla", kterým se tu věnovat nebudeme.
Velká rozpočtová pravidla obsahují: 1. tvorbu, funkce a obsah střednědobého výhledu státního rozpočtu, státního rozpočtu a státního závěrečného účtu; 2. příjmy a výdaje státního rozpočtu; 3. státní finanční aktiva a pasiva; 4. finanční hospodaření organizačních složek státu, zařízení státu majících obdobné postavení jako organizační složka státu, Bezpečnostní informační služby a příspěvkových organizací zřízených organizačními složkami státu; 5. finanční kontrolu; 6. podmínky zřizování státních fondů; 7. způsob a řízení státní pokladny; 8. hospodaření s prostředky soustředěnými v Národním fondu.
18
•
•
Velmi důležitým je ustanovení zákona, které definuje rozpočtový rok, který se označuje jako shodný s rokem kalendářním. Plyne z toho, že každý rozpočet se zabývá příjmy a výdaji od 1.1. do 31.12. příslušného roku. Vláda by vždy měla zajišťovat financování funkcí státu prostřednictvím státního rozpočtu. Výjimkou jsou pouze ustanovení zvláštních zákonů, jako je např. zákon o Státním fondu životního prostředí nebo zákon o Všeobecné zdravotní pojišťovně.
Zákon o rozpočtových pravidlech vymezuje pojmy, z nichž některé uvádíme níže: Dotace
peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel. Návratná finanční výpomoc
peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, bezúročně právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel, které je jejich příjemce povinen vrátit.
Finanční vypořádání dotace nebo návratné finanční výpomoci
přehled o čerpání a použití prostředků a vrácení nepoužitých prostředků.
Neoprávněné použití peněžních prostředků
státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu, jiných peněžních prostředků státu - jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto předpisů, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto prostředky použity.
Zadržení peněžních prostředků
19
státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu, jiných peněžních prostředků státu - porušení povinnosti vrácení peněžních prostředků do státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu v případě, že nebyly spotřebovány v daném rozpočtovém období k danému účelu.
Střednědobý výhled
Střednědobý výhled obsahuje očekávané příjmy a výdaje státního rozpočtu a státních fondů na jednotlivá léta, na která je rozpočet sestavován a předpoklady a záměry, na jejichž základě se tyto příjmy a výdaje očekávají a plánují. Střednědobý výhled se sestavuje na období 2 let, která následují bezprostředně po roce, na který je předkládán rozpočet.
Státní rozpočet
představuje finanční vztahy, které zabezpečují financování některých funkcí státu v rozpočtovém roce. Státní rozpočet obsahuje očekávané příjmy, jakož i odhadované výdaje státního rozpočtu. Státní rozpočet jako souhrn finančních dokumentů zahrnuje zákon o státním rozpočtu, rozpis ukazatelů státního rozpočtu a podrobné rozpočty organizačních složek státu. Státní rozpočet se dělí na kapitoly státního rozpočtu. Státní rozpočet obsahuje i dotační vztahy k rozpočtům územních samosprávných celků a státních fondů. Závazné ukazatele státního rozpočtu stanoví zákon o státním rozpočtu na příslušný rok.
Rozpočtový výhled
Státní rozpočet vychází z rozpočtového výhledu s tím, že ukazatele výdajů na programy nebo projekty spolufinancované z rozpočtu Evropské unie jsou pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu závazné.
Příjmy a výdaje státního rozpočtu
Zákon dále vymezuje příjmy a výdaje státního rozpočtu a vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu včetně střednědobého výdajového rámce, stanoví lhůty některých prací vykonávaných vládou, ministerstvem, správci kapitol a státními fondy při vypracování návrhu státního rozpočtu, střednědobého výhledu a střednědobých výdajových rámců.
Rozpočtové provizorium
Je v zákoně definováno jako období od prvního dne rozpočtového roku do schválení zákona o státním rozpočtu, pokud tak nebylo učiněno do konce uplynulého rozpočtového období.
Kapitoly
Příjmy a výdaje státního rozpočtu se člení na kapitoly, které vyjadřují okruh působnosti a odpovědnosti ústředních orgánů státní správy a dalších organizačních složek státu, stanoví-li zvláštní zákon, že tyto organizační složky mají samostatnou kapitolu ve státním rozpočtu
20
nebo že mají postavení ústředního orgánu státní správy. Rozpočet kapitoly obsahuje rozpočtové příjmy a výdaje správce kapitoly, příjmy a výdaje organizačních složek v jeho působnosti, příspěvky a dotace na reprodukci majetku příspěvkovým organizacím a odvody příspěvkových organizací v jeho působnosti. Příjmy a výdaje státního rozpočtu, které mají všeobecný charakter a nepatří tak do okruhu působnosti určitého správce kapitoly, tvoří kapitolu Všeobecná pokladní správa. Její součástí je i vládní rozpočtová rezerva.
Program
Státní rozpočet se může zúčastnit financování programu. Programem v dikci zákona rozumíme soubor věcných, časových a finančních podmínek pro pořízení nebo technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého i krátkodobého majetku, jeho údržbu a opravy, případně i pro jiné činnosti potřebné k dosažení stanovených cílů. Dokumentace každého programu musí obsahovat: - Identifikační údaje programu - Bilanci potřeb a zdrojů - Specifikaci cílů programu spolu s jejich technicko-ekonomickým zdůvodněním a vyhodnocením efektivnosti vynaložených finančních prostředků. Zákon také upravuje účast státního rozpočtu na financování programu a poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu včetně způsobu jejich poskytování.
Hodnocení plnění státního rozpočtu
Rozpočtů státních fondů, rozpočtů obcí a rozpočtů krajů a časové určení a účelovost prostředků státního rozpočtu. Zákon vymezuje povinnosti vlády, ministerstva a správců kapitol při předkládání údajů potřebných pro průběžné hodnocení plnění státního rozpočtu. Dále je zde zakotvena povinnost zpracování ročních zpráv organizačními složkami, příspěvkovými organizacemi a státními fondy, způsob jejího zpracování a předkládání.
Státní fondy
Státní fondy jsou určeny pro zabezpečení zvlášť stanovených úkolů. Zřizují se jako právnické osoby. Každý státní fond se zřizuje zákonem.
Vládní rozpočtová rezerva
Pro zajištění rozpočtového hospodaření ke krytí nezbytných a nepředvídatelných výdajů vytváří ve státním rozpočtu rezerva nejméně ve výši 0,3 % výdajů státního rozpočtu na příslušný rozpočtový rok. O použití vládní rozpočtové rezervy rozhoduje vláda a v rozsahu jí určeném ministr financí.
Státní závěrečný účet
21
Státní závěrečný účet obsahuje údaje o výsledcích rozpočtového hospodaření minulého roku. Jeho součástí jsou závěrečné účty jednotlivých kapitol. Přílohu státního závěrečného účtu tvoří souhrnné údaje o výsledcích rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků, závěrečné účty státních fondů, přehled o státních finančních aktivech a pasivech, přehled o státních zárukách a přehled o stavech fondů organizačních složek státu. Návrh státního závěrečného účtu vypracovává ministerstvo v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy a předkládá jej vládě.
Finanční kontrola a porušení rozpočtové kázně
Zákon ukládá povinnost finanční kontroly správci kapitoly, který soustavně sleduje a vyhodnocuje hospodárnost, efektivnost a účelnost vynakládání prostředků státního rozpočtu. Kontrola je prováděna podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Bohužel je diskutabilní jak kvalitně probíhá kontrola efektivnosti a jaké jsou sankce za porušení efektivnosti. V praxi se spíše kontroluje proces užití prostředků, jejich správné zaúčtování a oprávněnost užití prostředků.
Porušení rozpočtové kázně
je zejména neoprávněné použití finančních prostředků nebo jejich zadržení, neprovedení odvodu příspěvkovou organizací, neuložení odvodu zřizovatelem apod. Při porušení rozpočtové kázně je organizační složka státu nebo příspěvková organizace povinna provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně.
Hospodaření organizačních složek státu
Organizační složka státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, podle podmínek, které jí stanoví správce kapitoly v rámci kapitoly a které jsou stanoveny minimálně v rozsahu členění závazných ukazatelů státního rozpočtu. Její příjmy jsou příjmy státního rozpočtu a výdaje výdaji státního rozpočtu.
Hospodaření příspěvkových organizací
Příspěvkové organizace zřizované ústředními orgány státní správy hospodaří s peněžními prostředky získanými hlavní činností a s peněžními prostředky přijatými ze státního rozpočtu pouze v rámci finančních vztahů stanovených zřizovatelem.
Rozpočtový proces •
Rozpočtový proces představuje návrh příslušného veřejného rozpočtu, jeho projednávání a schválení, dále hospodaření podle rozpočtu během rozpočtového období a kontrolu plnění rozpočtu a to jak průběžnou tak následnou. Návrh státního rozpočtu vypracovává Ministerstvo financí, schvaluje vláda a Parlament. Plnění rozpočtu opět koordinuje ministerstvo financí.
22
•
Rozpočtový proces je nikdy nekončící proces, jehož výsledkem je nejen schválený rozpočet, ale také kvalita plnění rozpočtu v průběhu roku, úpravy rozpočtu a průběžná příprava návrhu nového rozpočtu. Ještě než je ukončen rozpočtový rok, který se řídí podle aktuálního rozpočtu, je třeba připravovat rozpočet nový. V novém rozpočtu je třeba vyjít z celé řady celospolečenských změn a souvislostí, ale dobrým okamžitým východiskem jsou očekávané skutečnosti právě dobíhajícího rozpočtového roku. Je dobré také sledovat změny legislativy, politickou situaci, mezinárodní kontext, vývoj hospodaření sousedních států, makroekonomickou situaci, zejména inflaci, výnosy daní, růst hrubého domácího produktu a zaměstnanost.
•
Návrh státního rozpočtu vypracovává Ministerstvo financí v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy. Ministerstvo je povinno stanovit v návrhu rozpočtu celkové výdaje na základě střednědobého výdajového rámce obsaženého v usnesení Poslanecké sněmovny k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu. Poslanecká sněmovna může měnit střednědobý výdajový rámec na následující rok jen do 30. června. Veškerými pozdějšími změnami Poslanecké sněmovny se ministerstvo řídit nemusí. Jedná se však o diskutabilní ustanovení rozpočtových pravidel, jelikož výsledně stejně Poslanecká sněmovna nemusí schválit takový návrh rozpočtu, který by ignoroval jí provedené úpravy střednědobého výdajového rámce, byť učiněné po 30. červnu. Ministerstvo každopádně řídí práce na vypracování návrhu rozpočtu a všichni ostatní jsou povinni dodat ministerstvu podklady potřebné k sestavení návrhu rozpočtu. Obce předkládají údaje prostřednictvím krajů. Hlavní město Praha předkládá údaje přímo ministerstvu.
Shrnutí
•
Základní struktura státního rozpočtu vychází z příjmů a výdajů, z vyjádření celkové bilance porovnání příjmů a výdajů a z části věnované financování, zejména krytí deficitů. Příjmy i výdaje se dále člení podle mnoha kritérií.
Mezi příjmy a výdaji rozpočtového roku může nastat některý z následujících stavů: 1. příjmy > výdaje = přebytkový rozpočet 2. příjmy = výdaje = vyrovnaný rozpočet 3. příjmy < výdaje = schodkový rozpočet
Rozpočtový proces
představuje návrh příslušného veřejného rozpočtu, jeho projednávání a schválení, dále hospodaření podle rozpočtu během rozpočtového období a kontrolu plnění rozpočtu a to jak průběžnou, tak následnou. Návrh rozpočtu schvaluje nejvyšší volený orgán, Parlament nebo zastupitelstvo.
23
Rozpočtová skladba
je stanovena vyhláškou Ministerstva financí, kterou se musí řídit veřejné rozpočty. Stanovuje jednotky třídění příjmů a výdajů a člení příjmy a výdaje z hlediska: a) odpovědnostního, b) druhového, c) odvětvového, d) konsolidačního. •
Rozpočtové provizorium je v zákoně definováno jako období od prvního dne rozpočtového roku do schválení zákona o státním rozpočtu, pokud tak nebylo učiněno do konce uplynulého rozpočtového období.
•
Důsledkem rozpočtového provizória je hospodaření odvíjejícího se od posledního schváleného rozpočtu.
Finanční kontrola
Cíl kapitoly
Finanční kontrola musí vždy vycházet z právních i interních předpisů, které jsou platné pro kontrolované období. Důležitým pravidlem pro provádění kontroly je, že pro kontrolu příslušného období lze použít pouze ty předpisy, které byly v tomto období platné a účinné.
Právní úprava
•
Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě
•
Vyhláška MF č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole
•
Zákon 552/1991 Sb., o státní kontrole
Působnost k výkonu finanční kontroly je vykonávána: 1. mezi orgány veřejné správy navzájem;
24
2. mezi orgánem veřejné správy a žadateli o veřejnou finanční podporu nebo příjemci této podpory; 3. finanční kontrolou vykonávanou podle mezinárodních smluv; 4. vnitřním kontrolním systémem orgánů veřejné správy.
Kontrolu lze charakterizovat jako: • •
proces, kdy porovnáváme současný stav se stavem žádoucím a zjišťujeme odchylky. Kontrola musí vždy vycházet z právních i interních předpisů, které jsou platné pro kontrolované období. Důležitým pravidlem pro provádění kontroly je, že pro kontrolu příslušného období lze použít pouze ty předpisy, které byly v tomto období platné a účinné.
Stav žádoucí je dán: 1. Právními předpisy a mezinárodními smlouvami. 2. Interními předpisy - u nich vnější kontrola nejprve zjišťuje, zda jsou v souladu s příslušnými právními normami a zda jsou s nimi zaměstnanci seznámeni a zda je ve své práci používají. Proto je důležité prokazatelné seznámení s těmito předpisy u zaměstnanců a jejich pravidelná aktualizace.
Kontrola je nedílnou součástí řízení
a jejím hlavním cílem je spoluvytváření podmínek pro neustálé průběžné hodnocení hospodárnosti, efektivnosti a účelovosti vynakládání finančních prostředků při plnění povinností vyplývajících např. ze zřizovací listiny, při respektování povinností vyplývajících z akceptování obecně platných a speciálních právních předpisů, rozhodnutí a pokynů zřizovatele, případně dalších aktů řízení. Při kontrole nakládání s finančními prostředky veřejných rozpočtů je základním právním předpisem, podle kterého se při kontrole postupuje (zákon 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě).
Vedoucí orgánu veřejné správy
je obecně statutární orgán (ve smyslu § 20 občanského zákoníku), tj. osoba nebo orgán oprávněný jednat jménem státu, územního samosprávného celku nebo jiné právnické osoby vymezené jako orgán veřejné správy. Speciálně je upraven vedoucí orgánu veřejné správy v kraji - rozumí se jím ředitel krajského úřadu, v obci - rozumí se jím starosta obce, v hlavním městě Praze - rozumí se jím ředitel Magistrátu hlavního města Prahy. 25
Osoba povinná spolupůsobit při výkonu finanční kontroly
je právnická nebo fyzická osoba (dodavatel služeb nebo zboží), u které se ověřují obchodní dokumenty a doklady spojené s aktivitami kontrolovaných osob financovanými z veřejných výdajů nebo z veřejné finanční podpory.
Veřejné prostředky
jsou pro účely zákona definovány jako veřejné finance (finanční prostředky veřejných rozpočtů); věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty, které patří státu nebo jiné právnické osobě vymezené jako orgán veřejné správy.
Poskytovatel veřejné finanční podpory
je subjekt, který splňuje dvě podmínky: a) jedná se o orgán veřejné správy b) je k poskytování veřejné finanční podpory oprávněn na základě zvláštního právního předpisu.
Pojem operace
(finanční a majetková operace) vyjadřuje v zákoně postupy při nakládání s veřejnými prostředky, které mají svůj odraz v příslušných evidencích (zejména účetní, pokladní a operativní). Vymezení správnosti finanční a majetkové operace vychází z pohledu zajišťování plnění úkolů ve veřejné správě v souladu s právními aspekty (soulad operace s právními předpisy) i ekonomickými aspekty (dosažení optimálního vztahu mezi hospodárností, účelností a efektivností operace).
Hospodárnost
je použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků. Znamená "dělat věci levně", týká se nákladů, jde o kritérium hodnocené na vstupu.
Efektivnost
je takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění. Znamená "dělaní věcí správnou cestou", jde o kritérium, které hodnotí vztah mezi vstupem a
26
výstupem.
Účelnost
je takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Znamená "dělání správných věcí", jde o kritérium hodnocené na výstupu.
Předmětem finanční kontroly ve veřejné správě
je vynakládání finančních prostředků veřejných rozpočtů a to v institucích k tomu zřízených i u ostatních subjektů tržní ekonomiky, které získaly veřejnou zakázku.
Veřejnoprávní kontrola
je finanční kontrola skutečností důležitých pro hospodaření s veřejnými prostředky.
Systém finanční kontroly Obsahem veřejnosprávní kontroly je finanční kontrola skutečností rozhodujících pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob. Veřejnosprávní kontrola se uskutečňuje jako nepřetržitý proces, tj. před poskytnutím veřejných prostředků, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití.
Systém finanční kontroly se skládá z následujících podsystémů: 1. Systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány vůči orgánům veřejné správy, žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory. Tato kontrola je vykonávaná vždy na základě zvláštního zákonného zmocnění; pro tento systém finanční kontroly používá zákon legislativní zkratku veřejnosprávní kontrola. 2. Systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv (např. programy Phare, Sapard, Sokrates, Leonardo da Vinci apod.) 3. Vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy.
27
Zákon respektuje obecné cíle finanční kontroly v souladu se zásadami obsaženými ve směrnici Mezinárodní organizace nejvyšších kontrolních institucí (INTOSAI) z roku 1992. Podle doporučení uvedené směrnice zákon obecné cíle přejímá jako základní zaměření finančních kontrol pro prověřování a posuzování výkonu veřejné správy. Konkrétní cíle pro výkon finančních kontrol stanoví vedoucí orgánů veřejné správy v rámci systému vnitřního řízení a kontroly.
Mezi obecné cíle kontroly patří zejména: 1. prověřit účelovost vynakládaných prostředků veřejného rozpočtu; 2. prověřit maximální hospodárnost a efektivnost při použití prostředků veřejného rozpočtu; 3. prověřit dodržování právních předpisů a ostatních pokynů, směrnic a opatření, které stanovují podmínky činnosti příspěvkových organizací a nakládání s veřejnými prostředky při zajišťování stanovených úkolů; 4. prověřit zajištění veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům (porušení právních předpisů, trestná činnost, poskytování záloh apod.); 5. prověřit včasnost a spolehlivost předkládaných informací; 6. prověřit vlastní úsilí kontrolovaného subjektu o dosažení maximálních příjmů při efektivním využívání svěřeného majetku a lidských zdrojů; 7. prověřit rovnoměrnost čerpání veřejného rozpočtu v průběhu rozpočtového období; 8. prověřit zabezpečení vnitřní kontroly uvnitř subjektu.
Hlavními cíli finanční kontroly jsou:
1. hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy; 2. dodržování zákonnosti (obecně platných předpisů, vnitřních předpisů, zásad a řídících opatření) při hospodaření s veřejnými prostředky; 3. ochrana veřejných prostředků 4. zpravodajská povinnost ve vztahu k vedoucím orgánům veřejné správy - rozvíjení a udržování spolehlivých souborů informací pro řízení, včetně předávání těchto informací a řádné zveřejňování v příslušných zprávách.
28
Odpovědnost vedoucího orgánu veřejné správy za: 1. organizování finanční kontroly, 2. řízení finanční kontroly, 3. zajištění přiměřenosti a účinnosti finanční kontroly.
Zaměstnanci vykonávající finanční kontrolu musí splňovat 3 základní požadavky: 1. kvalifikační předpoklady; 2. bezúhonnost; 3. u zaměstnanců nesmí hrozit střet zájmů.
Vnitřní kontrolní systém Vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy je rozdělen na dva podsystémy: 1. Systém finančního řízení a kontroly •
•
v zákoně označený jako řídící kontrola zahrnuje finanční kontrolu zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení orgánu veřejné správy Řídící kontrola se uskutečňuje jako nepřetržitý proces, tj. při přípravě operací před jejich schválením (předběžná kontrola), při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování (průběžná kontrola) a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření (následná kontrola).
Mezi základní principy řídící kontroly patří zejména: Princip organizace
znamená zavedení funkčního schématu, vymezení pravomocí a odpovědností a zpracování a formalizování dokumentů, které umožňují nastavení a vykonávání řídící kontroly v orgánu veřejné správy. 29
Princip integrace
předpokládá v orgánu veřejné správy užívání takových postupů, které zabezpečují křížovou kontrolu, vzájemné kontroly mezi jednotlivými články, nastavení systému účetní revize, supervizi vedoucího pracovníka.
Princip univerzálnosti
znamená, že řídící kontrola je vykonávána u všech činností v rámci orgánu veřejné správy.
Princip stálosti
znamená výkon řídící kontroly po dobu fungování orgánu veřejné správy. Princip informace a dokumentace stanoví, že potřebné informace musí být relevantní a všechny příslušné dokumenty musí být archivovány
2. Systém interního auditu Systém interního auditu zahrnuje organizačně a funkčně nezávislé přezkoumávání a vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti řídící kontroly, včetně prověřování správnosti vybraných operací.
Vnější kontrolní systém Vnější kontrola je prováděna institucemi, které mají oprávnění ze zákona kontrolu provádět: 1. zřizovatel (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, zák. č. 129/2000 Sb., o krajích), 2. orgány veřejné správy (zák. č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě), 3. finanční úřady (daňové zákony a zák. č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech), 4. další instituce. •
Pro zajištění koncepčnosti a systematičnosti kontrolní činnosti řídících pracovníků se doporučuje zpracování interního předpisu o zabezpečení vnitřní kontroly.
Interní audit 30
Podle zákona o finanční kontrole ve veřejné správě je vedoucí orgánu veřejné správy povinen zavést a udržovat vnitřní kontrolní systém, který zahrnuje řídící kontroly a interní audit. Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy.
Interní audit v orgánu veřejné správy zajišťuje: 1. organizační útvar, 2. zaměstnanec, zvlášť pověřený vykonáváním interního auditu.
Základní požadavky na postavení interního auditu: 1. přímé podřízení vedoucímu orgánu veřejné správy, 2. funkční nezávislost, 3. organizační oddělení od řídících a výkonných struktur, 4. jmenování a odvolání interního auditu. •
Zákon připouští výjimku z povinnosti vytvořit interní audit u subjektů, kde existuje malá pravděpodobnost výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky. U organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací se posuzuje i povaha zajišťovaných úkolů. Právo rozhodnout o udělení výjimky má pouze správce kapitoly státního rozpočtu a územní samosprávný celek, který je povinen nahradit funkci interního auditu výkonem veřejnoprávní kontroly.
•
Analýza rizik je stěžejní aktivitou procesu kontroly uvnitř organizace. Jejím cílem je identifikovat a kvantifikovat rizika a rozhodnout o jejich přijatelnosti pro organizaci nebo naopak o nutnosti snížit rizika pomocí dodatečných protiopatření.
Analýza rizik se skládá z těchto činností: 1. Identifikace rizika (pojmenování rizik, o jaká jde). 2. Pravděpodobnost, že dané riziko bude realizováno (že nastane). 3. Ocenění rizika (ohodnocení dopadu). •
Riziko představuje pravděpodobnost, že nastane jev, který ovlivní dosažení cílů organizace. Analýza rizik spočívá v jejich identifikaci neboli hierarchizaci událostí,
31
akcí, situací a chování, které mohou mít vliv na dosažení cílů orgánu veřejné správy.
Členění rizik 1. Organizační rizika - v rámci orgánu veřejné správy dochází k rozdělení odpovědností mezi jednotlivé články řídící struktury; nedostatečná interní kontrola, nejsou jasně stanoveny cíle a formalizovány postupy, jak čelit rizikům, není definován systém, jak reagovat na zjištěné anomálie; jsou stanoveny chybné postupy, případně existují postupy, které jsou pouze formální, nejsou záměrně respektovány. 2. Operační rizika - není jasně definován postup prováděných operací; je nedostatečně podchyceno vykonávání operací; vykazování a výstupy jsou stanoveny, ale nepracuje se s nimi správně. 3. Finanční rizika - nejsou dostatečně zajištěny finanční transakce u významných částek proti jejich zneužití; jsou nedostatečně zajištěny toky u citlivých operací. 4. Rizika spojená se změnami - často dochází k vnějším změnám (změny zákonů, předpisů, technologií apod.); vnitřní změny spojené se změnou organizační struktury a s řízením lidských zdrojů; častá změna zaměstnanců v jednotlivých útvarech či celém orgánu veřejné správy.
•
Analýza rizik by měla být vedoucími zaměstnanci prováděna pravidelně.
Shrnutí
Základní právní rámec pro provádění finanční kontroly tvoří: •
Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě,
•
Vyhláška MF č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole,
•
Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.
32
•
Kontrolu lze charakterizovat jako proces, kdy porovnáváme současný stav se stavem žádoucím a zjišťujeme odchylky. Kontrola musí vždy vycházet z právních i interních předpisů, které jsou platné pro kontrolované období.
•
Kontrola je nedílnou součástí řízení a jejím hlavním cílem je spoluvytváření podmínek pro neustálé průběžné hodnocení hospodárnosti, efektivnosti a účelovosti vynakládání finančních prostředků.
•
Finanční kontrola je součástí systému finančního řízení, který zabezpečuje hospodaření s veřejnými prostředky.
•
Předmětem finanční kontroly ve veřejné správě je vynakládání finančních prostředků veřejných rozpočtů a to v institucích k tomu zřízených i u ostatních subjektů tržní ekonomiky, které získaly veřejnou zakázku.
•
Systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány vůči orgánům veřejné správy je označován podle zákona legislativní zkratkou veřejnosprávní kontrola.
Vnější kontrola je kontrola prováděna institucemi, které mají oprávnění ze zákona kontrolu provádět: a) zřizovatele (zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, zák. č. 129/2000 Sb., o krajích), b) orgány veřejné správy (zák. č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě), c) finanční úřady (daňové zákony a zák. č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech), d) další instituce. •
Ministerstvo financí je ústředním orgánem státní správy pro finanční kontrolu a je odpovědné za harmonizaci metodického řízení systému finanční kontroly ve veřejné správě. MF plní v této oblasti funkci centrální harmonizační jednotky a pro výkon této funkce zřizuje funkčně nezávislý útvar podřízený přímo ministrovi.
•
Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy.
Základní požadavky na postavení interního auditu jsou: 1. přímé podřízení vedoucímu orgánu veřejné správy, 2. funkční nezávislost, 3. organizační oddělení od řídících a výkonných struktur, 4. jmenování a odvolání interního auditu.
33
•
Analýza rizik je stěžejní aktivitou procesu kontroly uvnitř organizace. Jejím cílem je identifikovat a kvantifikovat rizika a rozhodnout o jejich přijatelnosti pro organizaci nebo naopak nutnosti snížit rizika pomocí dodatečných protiopatření.
34
