Mestproblematiek en verhandelbare emissierechten : verkennend onderzoek en discussie

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

Mestproblematiek en verhandelbare emissierechten : verkennend onderzoek en discussie Ludwig Lauwers Peter Jan Carlier Sonia Lenders Erik Mathijs

35

210

30

180

25

150

20

120

15

90

10

60

5

30

0

0

publicatie n° 1.10

december 2003

Centrum voor

Landbouweconomie

Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

Mestproblematiek en verhandelbare emissierechten : verkennend onderzoek en discussie Ludwig Lauwers Peter Jan Carlier Sonia Lenders Erik Mathijs

Centrum voor Landbouweconomie publicatie n° 1.10 december 2003

Als schakel tussen observatie en dienstverlening voert het Centrum voor Landbouweconomie onderzoek uit rond een breed spectrum van onderwerpen. De resultaten worden in verschillende reeksen gepubliceerd. Deze publicatie is een onderdeel van de reeks: ;

1. Studies en analyses

†

2. Verslagen

†

3. Informatieve documenten

†

4. Statistieken

Contactadres: Centrum voor Landbouweconomie Treurenberg 16 4e verdieping 1000 Brussel

Beheer adressenbestand en verzendingen: Martine MULDER  02/553.15.34 e-mail: [email protected]

Meer informatie over deze publicatie: Ludwig LAUWERS  02/553.15.21 e-mail: [email protected]

Vermenigvuldiging of overname van gegevens toegestaan mits duidelijke bronvermelding.

INHOUDSTAFEL 1.

2.

3.

4.

5.

INLEIDING ...........................................................................................................................1 1.1

Probleemstelling. ......................................................................................................1

1.2

Doelstelling ...............................................................................................................1

1.3

Uitwerking .................................................................................................................1

HARDNEKKIGE KNELPUNTEN VAN DE MESTPROBLEMATIEK ...................................................3 2.1

Onvoldoende scoren op doelstellingen.....................................................................3

2.2

Verregaande complexiteit mestbeleid.......................................................................4

2.3

Al verregaand, maar verkapt, verhandelbaar rechtensysteem .................................6

2.4

Verwachtingen alternatief beleidsinstrument ............................................................8

VERHANDELBARE EMISSIERECHTEN ....................................................................................9 3.1

Optimale vervuiling en de stelling van Coase...........................................................9

3.2

Instrumenten van milieubeleid ................................................................................11

3.3

Van theorie naar praktijk.........................................................................................15

3.4

Al of niet vermeende voor- en nadelen...................................................................16

KWANTITATIEVE ANALYSE VAN RECHTEN EN PLICHTEN IN DE MESTPROBLEMATIEK ..............21 4.1

Kwantitatieve ondersteuning begripsvorming .........................................................21

4.2

Kwantitatieve exploratie van de mogelijkheden......................................................23

CONCLUSIES ....................................................................................................................27

LITERATUUR.............................................................................................................................29 FIGURENLIJST ..........................................................................................................................31

VOORWOORD Verhandelbare emissierechten zijn en blijven een controversieel thema. In het bijzonder wanneer het een mogelijke toepassing in het mestbeleid betreft, blijken “mestrechten” zo goed als onbespreekbaar te zijn. Nochtans bieden verhandelbare emissierechten uitzicht op een transparanter en vooral efficiënter mestbeleid, met bovendien minder starre ontwikkelingsmogelijkheden voor de dierlijke productie. Bovendien zien we, spijts formele tegenkantingen van beleidsvoorbereiders en landbouworganisaties, aspecten van een verhandelbaar rechtensysteem de wetgeving binnensluipen. Wat is er aan de hand? Voorliggende publicatie rapporteert een verkennend theoretisch en empirisch onderzoek naar de mogelijkheden en knelpunten van verhandelbare emissierechten in het kader van de mestproblematiek en tracht de discussie in een bredere wetenschappelijke context te plaatsen. Een dergelijke discussietekst moet dan ook de aanzet bieden voor verder doelgericht onderzoek terzake. De tekst is een aanpassing van de eerdere tekst die ter beschikking werd gesteld bij de vervolmakingsdag Comité Landbouw van de Lodewijk de Raet-Stichting op 29 januari 2003 en werd aangevuld met recenter empirisch onderzoek, uitgevoerd in het kader van het eindwerk van Peter Jan Carlier. Dit eindwerk werd voorgedragen tot het behalen van de graad van bio-ingenieur in de landbouwkunde aan de Katholieke Universiteit van Leuven (promotor: Prof. dr. ir. E. Mathijs).

1.

INLEIDING

1.1 Probleemstelling. Het mestprobleem blijft anno 2003, na meer dan 10 jaar mestbeleid, brandend actueel en duurzame oplossingen lijken nog steeds ver weg. Ongetwijfeld moet de complexiteit van de onderliggende processen als medeoorzaak van een moeizame beleidsvorming gezien worden. De beperkte geografische schaal waarin het mestprobleem binnen Vlaanderen een oplossing moet vinden, de onmogelijkheid om de ontspoorde macronutriëntenbalans buiten de grenzen te herstellen en de economische onzekerheid bij alternatieven zoals mestverwerking maken het probleem quasi onoplosbaar. Met de moed der wanhoop is een incrementeel mestbeleid op basis van directe regelgeving tot stand gekomen, waarbij stelselmatig nieuwe regels en verplichtingen aan bestaande worden toegevoegd. Dit heeft geleid tot een verregaand “command-and-control” beleid welke niet alleen een omvangrijk controleapparaat vergt maar tevens een duurzame bedrijfs- en sectorontwikkeling afremt. In deze context komen meer marktconforme beleidsinstrumenten zoals verhandelbare rechten in beeld. Van deze instrumenten is, theoretisch (Baumol en Oates, 1988) én empirisch (Schmalensee et al. 1998), geweten dat ze zowel naar de uitvoerende administratie als naar de betrokkenen toe, een efficiënter beleid toelaten. Gelet op de maatschappelijke en sectorale gevoeligheid waarin zowel mestproblematiek als verhandelbare rechten baden, is het uitwerken van die denkpiste echter geen evidente zaak.

1.2 Doelstelling De doelstelling van deze publicatie is na te gaan in hoeverre de verhandelbare emissierechten een antwoord kunnen bieden op impasses van het mestbeleid. Het is geenszins de bedoeling om een louter theoretische benadering te brengen van verhandelbare emissierechten als instrument van milieubeleid en deze dan vanuit zo een eng-theoretisch perspectief toe te passen op het mestbeleid. Veeleer wordt vertrokken van de vraag waarom het huidige mestbeleid niet aan de doelstellingen beantwoordt en van de mogelijkheden die de verhandelbare rechten bieden om tot een meer efficiënte oplossing te komen.

1.3 Uitwerking De uitwerking vertrekt dan ook in eerste instantie van een inventaris van de hardnekkige knelpunten waar het mestbeleid zich in vast rijdt. Vervolgens worden de mogelijkheden en beperkingen van verhandelbare rechten kritisch geanalyseerd: kan dit instrument in de praktijk bieden wat er theoretisch van verwacht wordt. De analyse gebeurt aan de hand van een aantal kenmerken die normaal naar boven komen wanneer over verhandelbare rechten gesproken wordt: 1

• • • •

kosteneffectiviteit; financiële en kostprijs implicaties; effecten op bedrijfs- en sectorontwikkeling; transparantie en eenvoud van beleid.

Tenslotte worden een aantal bestaande rechten en plichten in het mestbeleid kwantitatief geanalyseerd en wordt exploratorisch nagegaan in hoeverre deze een aanzet kunnen bieden tot een coherent geheel van rechten. Bij deze uitwerking past de opmerking dat deze analyse gebeurt vanuit het wetenschappelijk onderzoek en dus geen concrete beleidsvisie en/of -handelen inhoudt.

2

2.

HARDNEKKIGE KNELPUNTEN VAN DE MESTPROBLEMATIEK

Na meer dan 10 jaar mestbeleid blijft het mestprobleem zich als een hardnekkig en complex probleem manifesteren en blijft de vraag naar constructieve oplossingen actueel. Volgende knelpunten zijn relevant bij een zoektocht naar aanvullende of alternatieve beleidsinstrumenten: • het onvoldoende scoren op vooropgestelde doelstellingen; • het uit zijn voegen barsten van een detaillistische wetgeving en bijhorende controlemaatregelen (de zgn. “command-and-control measures”); • het reeds in een verkapte vorm aanwezig zijn (en in belang toenemend) van een verhandelbaar of uitruilbaar rechten- en plichtensysteem zonder dat deze echter de nodige impulsen voor een duurzame sectorontwikkeling biedt.

2.1 Onvoldoende scoren op doelstellingen Het mestbeleid beoogt de internalisering van de externe effecten van vermesting. Een duurzame oplossing houdt in dat dit economisch haalbaar, sociaal verantwoord en milieukundig daadwerkelijk gebeurt. Bijgevolg is het mestbeleid te evalueren op economische, sociale en milieukundige criteria. Economisch Economisch blijft het behalen van de inkomenspariteit met andere sectoren een prioritaire doelstelling. Expliciet gesteld op internationaal (Art. 39 van het Verdrag van Rome) en nationaal niveau (Pariteitswet van 1963) ligt het in de lijn dat deze doelstelling ook in een geregionaliseerde context stand houdt. Naast meerdere factoren die aan de basis liggen van een groeiende inkomensdispariteit, raakt het mestbeleid met haar generieke bepalingen vooral subsectoren met een hoog arbeidsinkomengenererend vermogen, zoals de varkenshouderij. De generieke bepalingen, vooral deze gericht op de verwerking van mestoverschotten, verhinderen daarenboven kostenefficiënte reducties van nutriënten. Hierdoor zullen de bedrijven met de hoogste reductiekosten er tussenuit vallen, met afbouw van primaire productie en toegevoegde waarde binnen de keten tot gevolg. Het onvoldoende prikkelen van kostenefficiënte maatregelen leidt tenslotte tot dermate kostprijsverhogingen, zodat de eindproducten niet meer competitief op binnen- en buitenlandse markten af te zetten zijn. Eigen simulaties leren dat de mestverwerkingsplicht tot een 20% hogere kostprijs van varkensvlees leidt (Lauwers et al., 2003). Sociaal Naast de talrijke economische criteria, spelen tevens sociale criteria mee. Tijdens meerdere fasen in het mestbeleid is de bekommernis voor het familiaal bedrijf duidelijk geworden. De idee was om begeleidende maatregelen van positieve 3

discriminatie (gedifferentieerde spreidings- en verwerkingsplicht) te voorzien. Deze moesten er voor zorgen dat het familiaal bedrijf onder de lasten van de nieuwe randvoorwaarden er niet tussenuit geknepen werd. Door de complexiteit van de problematiek en de regelgeving riskeren deze zogenaamde positief discriminerende bijsturingen echter een averechts effect te genereren. Zo werd vastgesteld dat de LAT (Lange-Afstands-Transport) - wetgeving niet alleen tot een verminderde kosteneffectiviteit van mestafzet leidde, doch ook voor de te bevoordeligen doelgroep (de zgn. gezinsveeteeltbedrijven) nefast was (Lauwers, 1995). De reden ligt vooral in het feit dat de benadeelde bedrijven verplicht werden om een, weliswaar op korte termijn oninteressante, maatregel te nemen die hen op langere termijn een competitief voordeel bood. Iets gelijkaardigs dreigt te gebeuren met de differentiatie van de verwerkingsplicht volgens bedrijfsgrootte (fosfaatproductieklasse). Milieu Tenslotte zijn er de milieucriteria, waar het uiteraard in een mestbeleid prioritair om te doen is. De discussies omtrent de kwetsbare gebieden, diverse technologische maatregelen van ammoniakreductie, e.d. illustreren echter een onzekerheid omtrent het behalen van de milieudoelstellingen. Opnieuw zal het generiek karakter van een beleid dat eerder op overschotten dan wel op de efficiëntie van mestproductie is gericht, aan de basis liggen van een onvoldoende scoren op deze doelstelling. Zo camoufleert de grondgebondenheid, bepaald op basis van forfaitaire coëfficiënten, verschillen inzake stikstofefficiëntie. De melkveehouderij die nog grotendeels het etiket “grondgebonden” meekrijgt, heeft echter nog een groot emissiereductie potentieel (Nevens, 2003). Uit een studie van Campens en Lauwers (2002) blijkt deze sector 250 tot 300 kg stikstof per hectare uit te stoten.

2.2 Verregaande complexiteit mestbeleid Het mestprobleem wordt gekenmerkt door een grote landbouwkundige, ecologische en socio-economische complexiteit. In een streven om oplossingen met een verregaande techniciteit aan te reiken, ontstaat een al even complex geheel van gedetailleerde regelgeving en controlemechanismen (“command-and-control” beleid). Aangezien daarbij onmogelijk op alle mogelijke neveneffecten kan geanticipeerd worden, komen deze vaak pas tot uiting tijdens de uitvoering. Desgewenst wordt de wetgeving dan weer aangepast: het 10 jaar lange bestaan van het mestbeleid wordt gekenmerkt door een cascade van aanpassingen, bijsturingen, verfijningen, correcties waardoor de uiteindelijke wetgeving weinig transparant is. Zo worden bijvoorbeeld drie verschillende tabellen met forfaitaire excretiecoëfficiënten gehanteerd. De gedetailleerde regelgeving van geboden en verboden vergt bovendien een omvangrijk controleapparaat. Dit leidt tot zware administratieve lasten, niet alleen voor de boer maar ook voor de overheid.

4

De hoge detaillering van de wetgeving doet tevens het risico ontstaan dat de bepalingen tot onverwachte, onlogische of zelfs tegenstrijdige uitwerkingen gaan leiden. Enkele voorbeelden volstaan om dit te illustreren. Een voorbeeld van “onverwachte” uitwerking is de ontwijking van de mestverwerkingsplicht. Wanneer een bedrijf door afbouw of efficiëntieverbetering beneden de fosfaatproductie als drempel voor verwerkingsplicht uitkomt, dan zal dit bedrijf de resterende overschotten nu binnen Vlaanderen aanbieden in plaats van naar de mestverwerking te sturen. De paradox is dus dat afbouw en efficiëntieverbetering bij deze bedrijven leidt tot een verhoogd aanbod van overschotsmest op de resterende Vlaamse afzetruimte. “Onlogische” uitwerkingen ontstaan vooral door het te strikt gescheiden houden van overschotsgerichte en productiegebaseerde maatregelen waardoor het volgen van de opgelegde regels het doel wordt boven een reductie van de nutriënten. Zo kan een veeteler met partiële verwerkingsplicht (30%) deze niet invullen met afbouw van de veestapel of efficiëntieverbeteringen. Dit komt omdat de verwerkingsverplichting gedefinieerd is op overschotten en deze niet met productiegebaseerde maatregelen kan ingelost worden. Gelijkaardige onlogische uitwerkingen zijn te verwachten bij de beleidsinstrumenten die weliswaar gericht zijn op het wegwerken van locale overschotten (LAT-plicht, mestverwerkingsplicht), doch op basis van gemeentelijke fosfaatproductiedruk gedefinieerd zijn. In de categorie van eerder “tegenstrijdige” uitwerkingen valt de afbouwregeling te vermelden, waarbij vooral grondgebonden mestproductie uit de markt wordt genomen, weliswaar hierdoor extra afzetruimte creërend, doch geen soelaas biedend aan de verwerkingsplichtige veeteler die zit te wachten op mestverwerkingscapaciteit, die er niet komt omdat de opkoopregeling de noodzaak ertoe vermindert, …. Stimuleren van de mestverwerking maar terzelfdertijd afbouwen van de productie zal dit op een bepaald ogenblik leiden tot een overcapaciteit in de mestverwerkende industrie. Deze “onverwachte”, “onlogische” en “tegenstrijdige” uitwerkingen vinden hun oorsprong ook in het willen vastleggen van én productie-, én recyclage- én verwerkingsnormen. Een beperking op zowel productie als recyclage leidt automatisch tot een bepaald verwerkingsniveau. Daar waar productie de som is van recyclage en verwerking, gaat deze vergelijking niet langer meer op wanneer ook het verwerkingsniveau door de wetgeving bepaald wordt. Zoals in het huidig mestbeleid productie, recyclage en verwerking bepaald worden, kan dit niet anders leiden tot die “onverwachte”, “onlogische” en “tegenstrijdige” uitwerkingen. Dit kan als een extra voorbeeld aanzien worden van een normeringsbeleid die door haar immergroeiend aantal regels, struikelt over haar eigen benen.

5

Deze voorbeelden illustreren slechts de top van de ijsberg van een steeds minder transparant wordend mestbeleid en de verminderende mogelijkheden tot een creatieve en kostenefficiënte emissiereductie. De vraag naar een vereenvoudigd, transparant en kosteneffectief beleidsinstrument klinkt hierdoor steeds luider.

2.3 Al verregaand, maar verkapt, verhandelbaar rechtensysteem Het is merkwaardig dat een “command-and-control” beleid, in zijn eigen dynamiek naar telkens meer complexiteit, uiteindelijk toch tegen grenzen aanbotst. Spijts formele tegenkantingen vanuit de sector komen er stapsgewijs - en paradoxaal genoeg ook zelfs op aangeven van diezelfde sector (zie verder: “substitutie”) – elementen van een verhandelbaar rechtensysteem het mestbeleid binnensluipen. Deze rechten binnen het mestbeleid zijn in twee groepen in te delen: enerzijds het recht om mest op eigen grond c.q. Vlaamse gronden te gebruiken (mestafzetrecht) en anderzijds het recht op het produceren van mest (nutriëntenhalte). Mestafzetrecht Reeds van in het begin van het mestbeleid ontstond het recht van mestafzet op landbouwgronden. Dit recht is evenwel aan toenemende beperkingen onderhevig, in de eerste plaats door de bemestingslimieten en later, bijkomend, door de beperkingen op burenregeling (de zgn. LAT-regeling). Recenter (MAP II bis) heeft het recht een nieuwe impuls gekregen door de bepaling van verwerkingsplichtige overschotten: de niet-verwerkingsplichtige mestoverschotten behouden het recht op (normaliter goedkopere) afzet binnen Vlaanderen (Belgisch Staatsblad, 2003). Het recht is onvoldoende gekoppeld aan de dierlijke nutriëntenproductie, des te meer aan de productiefactor grond. De waarde van het recht realiseert zich dan ook via een bijkomende waarde van de grond. Hoewel destijds een rem gezet werd op de mobiliteit van dit recht, blijft de ongecontroleerde jacht op gronden een actueel probleem. Door deze grondjacht en de onvoldoende koppeling van het recht met de dierlijke productie ondervindt bijvoorbeeld de melkveehouderij moeite om haar verworvenheid als grondgebonden productie rechtmatig vast te houden. Het recht biedt daarenboven onvoldoende zekerheid. Niet alleen is er de afhankelijkheid van de bemestingslimieten, tevens hangen de baten van het recht af van het keuzegedrag van anderen. Het recht om op kortere afstand mest af te zetten hangt af van de gemeentelijke fosfaatproductiedruk. Het verliezen van rechten tengevolge verstrengde bemestingslimieten (kwetsbare gebieden) hangt af van een gezamenlijk bemestingsgedrag in een stroomgebied. Het recht op goedkopere afzet binnen Vlaanderen wordt gehypothekeerd door het onvoldoende voorhanden zijn van mestverwerking. Ontwijking van de mestverwerkingsplicht zal opnieuw tot oververzadiging van het mestaanbod binnen Vlaanderen leiden en dus de mogelijkheden van goedkopere afzet door de “recht”hebbende afnemen.

6

Spijts de halfslachtigheid van het mestafzetrecht, ontstaan recent nieuwe verwachtingen omtrent de verhandelbaarheid ervan. Het pleidooi om de verhandelbaarheid (verruilbaarheid) tussen niet verwerkingsplichtige pluimveemest (dus met recht op binnenlandse mestafzet) en verwerkingsplichtige varkensmest toe te laten, heeft uiteindelijk geleid tot wat in het mestbeleid als “substitutie” wordt aangeduid. Nutriëntenhalte Sinds MAP II bis wordt de totale nutriëntenproductie aan banden gelegd door aan elk individueel bedrijf een nutriëntenhalte als productieplafond toe te kennen. Vroegere pogingen om een “stand still” doelstelling te realiseren, zijn mislukt omdat er onvoldoende responsabilisering via individuele bedrijfsquota voorzien was. Weliswaar, verbonden aan een bedrijf of instelling, zijn de nutriëntenhaltes verhandelbaar, doch de mestwetgeving laat pas recent toe om deze ook ruimtelijk te verplaatsen. In een recente decreetswijziging is een ruimtelijke mobiliteit ingebouwd. Hierbij wordt echter 25 % van de toegekende nutriëntenhalte afgeroomd (Belgisch Staatsblad, 2003). Waar bij het afzetrecht geopperd wordt dat het te weinig aan de dierlijke productie gekoppeld is, geldt hier de bemerking dat de nutriëntenhalte als productierecht onvoldoende gedifferentieerd is volgens het mestafzetrecht. Hierdoor dreigen een aantal niet-verwaarloosbare anomalieën te ontstaan. Een eerste voorbeeld is de verplichting om 25 % te korten bij de verhandeling van de nutriëntenhaltes. Deze verplichting roomt zowel nutriënten af waarvoor een recht op recyclage op cultuurgrond bestaat als deze waarvoor een verwerkingscapaciteit begroot is. Mogelijke gevolgen zijn het vrijkomen van grond waar geen eigen productie op gerecycleerd kan worden of het onbenut blijven van mestverwerkingscapaciteit indien die reeds operationeel is. Een tweede voorbeeld is de verplichting 75 % te verwerken van de mestproductie van een verwerkingsplichtig bedrijf waarvan de nutriëntenhalte overgenomen werd. Dit betekent dat het bedrijf, na verhandeling van een dergelijke verwerkingsplicht, de grondgebonden productie (het recht op afzet op eigen grond) zal verliezen gezien 75 % van de productie en niet van het overschot geviseerd is. Het onvoldoende uitwerken van de nutriëntenhalte als een vlot verhandelbaar productierecht beperkt de mogelijkheden tot bijsturing. Wegens een nog te sterke koppeling aan bestaande inrichtingen, de drastische afroming en verschuivingen in afzetrecht, dreigt mobiliteit enkel nog voor een beperkte groep bedrijven een realistische optie te vormen. Door het halsstarrig negeren van het feit dat er hier al een verregaand maar onvoldoende systeem van verhandelbare rechten ontstaan is, ontloopt de sector een transparante en competitieve organisatie van zo een systeem en van een desgewenste sociale bijsturing.

7

2.4 Verwachtingen alternatief beleidsinstrument Vaststellen dat het huidig beleid onvoldoende scoort op vooropgestelde doelstellingen is één zaak, de vraag wordt dan wel in hoeverre een alternatief beleidsinstrument, in casus verhandelbare rechten, hierin verbetering kan brengen. Verwachtingen t.o.v. zo een instrument zijn: • garantie van kosten- en milieueffectiviteit, daarbij gebruik makend van de bedrijfseigen specifieke mogelijkheden van reductie; • sociale bijstuurbaarheid welke transparant en effectief is; • een verbetering en vereenvoudiging van het huidig beleid zonder evenwel een te bruuske trendbreuk te veroorzaken; • coherentie met ander beleid; • aanvaardbaarheid bij betrokkenen.

8

3.

VERHANDELBARE EMISSIERECHTEN

3.1 Optimale vervuiling en de stelling van Coase De notie marktconforme instrumenten in de milieu-economie, zoals rechten maar ook taksen, vindt zijn oorsprong in het erkennen dat er zoiets als een optimale vervuiling bestaat. Dit is een niveau van vervuiling als compromis tussen de vervuiler en het slachtoffer van de vervuiling. Figuur 1, gebaseerd op diverse basiswerken milieueconomie, illustreert hoe een dergelijk sociaal optimum theoretisch afgeleid wordt. Bij een toenemend niveau van vervuiling nemen de marginale (= bijkomende) externe effecten (of schadekosten) toe (pijl A in figuur 1). Bij toenemende inspanningen van de vervuiler om de vervuiling terug te dringen (pijl B) nemen voor hem de marginale kosten toe. Het vervuilingsniveau is optimaal (Q*) waar de marginale bestrijdingskosten (MAC, “marginal abatement costs”) gelijk zijn aan de marginale schadekosten (MEC, “marginal external costs”). m arg in ale k o sten MAC

M EC

A P B

0

Q*

Qm h o ev eelh eid v erv u ilin g

Figuur 1: Optimaal vervuilingsniveau: afweging tussen marginale bestrijdingskosten en marginale schadekosten (gebaseerd op diverse basiswerken milieueconomie, o.a. Baumol en Oates (1988), Pearce en Turner (1990), Kula (1992)).

De stelling van Coase poneert dat bij een strikte toekenning van eigendomsrechten het bovenvermeld optimum kan bereikt worden door negotiatie tussen de beide partijen, én dit ongeacht aan wie de rechten (of omgekeerd de aansprakelijkheid) toegekend worden. Dit laatste is alleen belangrijk om te weten wie uiteindelijk moet betalen om een eigendom niet vervuild te zien of om een eigendom te vervuilen (Coase, 1960).

9

In het geval dat de vervuiler aansprakelijk is (slachtoffer heeft dan het recht om geen vervuiling te ondergaan) zal hij bereid zijn om een schadevergoeding aan te bieden die hoger ligt dan de marginale schadekosten, maar uiteraard lager dan zijn marginale bestrijdingskosten. De negotiatie verloopt op de figuur van links naar rechts. Vanaf het punt Q* (rechts van Q*) heeft het geen zin meer om een hogere vergoeding dan P te voorzien aangezien het voor de vervuiler goedkoper wordt om de bestrijding van de vervuiling daadwerkelijk uit te voeren. In het geval het slachtoffer aansprakelijk is (vervuiler heeft het eigendomsrecht) zal die een bedrag aanbieden dat volstaat om de bestrijdingskosten van de vervuiler te betalen, maar uiteraard lager is dan zijn eigen marginale schadekosten. De negotiatie verloopt op de figuur van rechts naar links. Voorbij het punt Q* (links van Q*) heeft het geen zin meer om een lagere prijs te geven, want deze volstaat niet meer om de bestrijdingskosten te betalen. Het theorema doet enkel een uitspraak over het bereiken van het sociaal optimaal niveau van vervuiling. Uiteraard zal het uiteindelijk financiële plaatje van de partijen afhangen van de keuze aan wie de rechten toegekend worden. Bovendien is dit een theoretisch denkkader dat in de praktijk enkel in een aantal specifieke gevallen opgaat, bv. voor een extra nitraatreductie in de buurt van waterwininstallaties. Toepassingsvoorbeelden hiervan zijn gekend in kleinschalige projecten in o.a. Finland, Frankrijk, Verenigd Koninkrijk en Nederland (Brouwer et al., 2002). Meestal is het zo dat de partijen elkaar moeilijk vinden en geen zicht hebben op het verloop van de marginale schade- of reductiekostencurven waardoor de juistheid van het veronderstelde optimaal punt aanvechtbaar is. Hoewel de stelling van Coase uitgaat van het toekennen van (eigendoms)rechten, weze gewaarschuwd dat dit geen synoniem is van een systeem van verhandelbare emissierechten. Het verschil met verhandelbare productierechten is dat bij het theorema van Coase eigendomsrechten toegekend worden tussen de vervuiler en het slachtoffer en dat een sociaal optimale situatie bereikt wordt zonder kennis over de evenwichtssituatie en zonder dat overheidsingrijpen nodig is, wat automatisch leidt tot een optimaal vervuilingsniveau (Edwards-Jones et al., 2000). In de praktijk gaat deze theoretische stelling enkel op in een situatie zonder transactiekosten en met slechts twee onderhandelingspartners (Coase, 1960). Verhandelbare rechten is een beleidsinstrument dat vertrekt vanaf een “a priori” bepaling van het sociaal optimum. De hiermee gepaard gaande maximale hoeveelheid vervuiling wordt door uitgifte van een beperkt aantal rechten vastgelegd. Na uitgifte van de rechten wordt de handel in deze rechten toegelaten tussen de vervuilers onderling teneinde kostenreducties te realiseren. Het beleidsinstrument “verhandelbare rechten” tracht net als andere beleidsinstrumenten (zie 2.2.) het optimaliteitsprincipe te benaderen.

10

3.2 Instrumenten van milieubeleid Het sociaal optimum onder een systeem van verhandelbare eigendomsrechten wordt bepaald door de marktwerking zelf. Bij uitgifte van verhandelbare emissierechten moet het sociaal optimum echter benaderd worden door een vooropgesteld maximaal emissiedoel of -drempel. Het sociaal optimum is echter moeilijk tot onmogelijk in te schatten. Het komt er dus op aan om die vooropgestelde emissie- of productiedrempel zo dicht mogelijk bij het optimaal vervuilingsniveau te doen aansluiten. Ligt de emissiedrempel lager dan Q* (Qn1 in figuur 2) dan worden relatief meer inspanningen verwacht van de vervuilers dan van de slachtoffers: de marginale bestrijdingskosten liggen hoger dan de marginale schadekosten. Omgekeerd, wanneer een te hoog emissieplafond vooropgesteld wordt (Qn2 in figuur 2), dan zijn diegene die de hogere externe schadekosten moeten ondergaan hiervan de dupe. Ook voor wat de mestproblematiek betreft is negotiatie tussen vervuilers en slachtoffers in de praktijk zo goed als onmogelijk en vertrekt het beleid van vooropgestelde emissiedoelstellingen. Voor wat de vermestingsproblematiek betreft, geldt bijvoorbeeld de maximale norm van 50 mg nitraat per liter. Voor ammoniakemissie wordt de doelstelling vooropgesteld om het emissieniveau tot een zeker percentage van een referentieniveau (60% t.o.v. 1990) te laten terugvallen. In hoeverre deze cijfers het sociaal optimum daadwerkelijk benaderen, is moeilijk uit te wijzen. m arg in ale k o sten MAC

Q n1

Q n2

M EC

P

0

Q*

Qm h o ev eelh eid v erv u ilin g

Figuur 2: Situering van de vooropgestelde milieudoelstellingen t.o.v. het sociaal optimum.

Het milieubeleid voorziet in een aantal beleidsinstrumenten om deze vooropgestelde doelstellingen te bereiken en de doelgroepen aan te zetten tot maatregelen. Op zich reduceren de instrumenten de emissies niet, hiervoor dienen de doelgroepen maatregelen te ondernemen. Beleidsinstrumenten geven de nodige prikkels tot 11

maatregelen. Grosso modo zijn deze instrumenten in een drietal grote families onder te brengen (Brouwer en Slot, 1991): • de sociale instrumenten, met onder meer de gentlemen’s agreements en sensibiliseringscampagnes; • de juridische instrumenten of directe regelgeving, met vooral de gebods- en verbodsbepalingen (de “command-and-control” bepalingen); • de economische of marktconforme maatregelen, waaronder de ecotaksen en de subsidies, diverse systemen van statiegeld en tenslotte de verhandelbare emissierechten. De keuze van een gepast beleidsinstrumentarium beperkt zich doorgaans niet exclusief tot één van deze groepen. Meestal is het beleid een mix van instrumenten. Tot op heden gebeurt een dergelijke instrumentenrecombinatie weliswaar met een forse dominantie van de “c.a.c.”-bepalingen. Het succes van deze laatste steunt op meerdere factoren, zoals onder meer een verregaand geloof in de techniciteit van oplossingen en de maakbaarheid van de maatschappij. Bovendien lijkt een simpele gebods- of verbodsbepaling de eenvoudigste manier om een effectieve oplossing te bekomen. Dat een dergelijk beleid dreigt onder te gaan aan een hopeloze complexiteit, spiegelend aan de complexiteit van de werkelijkheid dat het wenst bij te sturen, is overduidelijk geïllustreerd aan de hand van het mestbeleid. De verhandelbare emissierechten als beleidsinstrument gaan uit van het equimarginality principle, geïllustreerd aan de hand van de MAC-curves van twee afzonderlijke bedrijven (figuur 3). De oriëntatie van de MAC-curves is nu het spiegelbeeld van deze uit de figuur 1 en 2: in plaats van de hoeveelheid vervuiling staat in de X-as de hoeveelheid reductie. Dit biedt een ietwat logischer en gemakkelijker te volgen denkkader: toenemende marginale kosten in functie van toenemende reductie in een redenering van links naar rechts. In de praktijk en op bedrijfsniveau zal de MAC-curve trouwens ook niet die gestileerde vorm van figuur 1 en 2 aannemen, doch eerder trapvormig zijn. Het denkpatroon in figuur 3 is overgenomen (inhoudelijk weliswaar aangepast) uit Brouwer et al. (2001).

12

ME

ME

4

Bedrijf B Bedrijf A

3

2 1

5 7,5 10

15 reductie Q

5 7,5

15 reductie Q

Figuur 3: Illustratie van het equimarginality principe (naar Brouwer et al., 2001).

Figuur 3 illustreert tevens het verschil in uitwerking tussen een gebodsbepaling en een verhandelbaar recht. Beide bedrijven produceren elk 15 eenheden emissies, dus samen 30. Stel dat dit plafond met de helft naar beneden moet. Dit kan door elk bedrijf met een gelijke inspanning te belasten, elk 7,5 vervuilingseenheden (VE). Bedrijf A realiseert dit aan lagere kosten dan bedrijf B. Het bedrijf zou zelfs nog voor 2,5 VE bijkomende reductie kunnen realiseren aan een prijs (2 ME =monetaire eenheden) die lager ligt dan wat bedrijf B al voor zijn eerste eenheid reductie betaalt. Over de twee bedrijven beschouwd leidt de gebodsbepaling (50% emissiereductie, zie Box 1) tot 32,5 ME wat niet de meest kosteneffectieve oplossing is, dit zal blijken uit Box 2. BOX 1: Rekenvoorbeeld uit figuur 3: Gebodsbepaling Zowel bedrijf A als B hebben elk 7,5 vervuilingseenheden (VE) daar waar ze elk nu nog 15 VE produceren. Een emissiereductie van 7,5 VE kost voor bedrijf A: Eerste 5 VE aan 1 monetaire eenheid (ME) = 5 ME Volgende 2,5 VE aan 2 ME = 5 ME ---------------TOTAAL 10 ME Een emissiereductie van 7,5 VE kost voor bedrijf B: Alle 7,5 VE aan 3 ME = 22,5

ALGEMEEN TOTAAL

ME

========= 32,5 ME

13

Een andere mogelijkheid om de sectoriële emissie met 50 % te reduceren is via een systeem van verhandelbare emissierechten. Hierdoor krijgt bedrijf B nu een kans om, mits betaling, zijn deel van de emissiereductie door bedrijf A te laten uitvoeren, zie Box 2. Bedrijf B zal bereid zijn hiervoor een bedrag te betalen dat uiteraard lager ligt dan zijn marginale reductiekosten (< 3 ME). Onder deze condities kan bedrijf A 2,5 emissie-eenheden verkopen, echter voor een prijs die volstaat om de marginale reductiekosten te dekken (> 2 ME). De evenwichtsprijs zal bijgevolg tussen 2 en 3 ME liggen, in Box 2 werd arbitrair voor 2,5 ME gekozen. De individuele kosten liggen lager voor elk van de bedrijven met als gevolg dat de totale kost voor de hele sector ook afneemt. Bij een prijs voor de rechten van 3 ME zullen de kosten van bedrijf B status quo blijven. BOX 2: Rekenvoorbeeld uit figuur 3: Verhandelbare rechten Bedrijven A en B moeten samen 15 VE emissiereductie realiseren. De evenwichtsprijs werd op 2,5 ME vastgelegd. Een emissiereductie van 10 VE kost voor bedrijf A: Eerste 5 VE aan 1 monetaire eenheid (ME) = 5 ME Volgende 5 VE aan 2 ME = 10 ME Verkoop 2,5 emissierechten aan 2,5 ME = - 6,25 ME -------------TOTALE KOST 8,75 ME Een emissiereductie van 5 VE kost voor bedrijf B: 5 VE aan 3 ME = Aankoop 2,5 emissierechten aan 2,5 ME = TOTALE KOST

15 ME 6,25 ME -------------21,25 ME

ALGEMEEN TOTAAL

========= 30 ME

Hoe meer de bedrijvenpopulatie heterogeen is qua MAC-curve, hoe groter het potentieel voordeel van verhandelbare emissierechten t.o.v. een “command and control”-beleid. Wanneer zo een heterogene bedrijvenpopulatie geconfronteerd wordt met een systeem van verhandelbare emissierechten zal een geaggregeerde vraag en aanbod van productierechten ontstaan (figuur 4). In een transparante markt voor rechten zal hieruit een evenwichtsprijs tot stand komen.

14

P rijs recht V raag em issierech ten

A an bo d em issierech ten

P

Qp

0

H oev eelh eid em issierechten

Figuur 4: Markt voor verhandelbare emissierechten.

3.3 Van theorie naar praktijk Voor wat de reductie van nutriënten betreft ziet de MAC-curve er als volgt uit (figuur 5). De eerste reductie kan gerealiseerd worden aan negatieve kosten. Maatregelen die eerder baten dan kosten opleveren zijn bijvoorbeeld voedertechnische maatregelen, verbetering van de voederomzet, verlagen van aflevergewicht, e.d. De volgende reeks maatregelen betreft recyclage op cultuurgrond, waarbij de substitutie van de eerste eenheden kunstmest eveneens een batig saldo zal opleveren. Naarmate de substitutie kunstmest-dierlijke mest suboptimaal wordt, verhoogt gaandeweg de marginale reductiekost. De volgende stap is afzet op bedrijfsvreemde grond. Naast de onvermijdelijke transportkost over al of niet langere afstand, betaalt de veeteler eventueel nog een depositierecht aan de aanbieder van mestafzetruimte. Indien de vraag naar afzetruimte het aanbod overstijgt, dreigt dit depositierecht op te lopen tot de marginale afzetkost van het daaropvolgend alternatief, de mestverwerking. De laatste alternatieve maatregel is stopzetten van de activiteit. Het laatste stukje MAC-curve stelt dan de gederfde winst van de activiteit voor (Pearce & Turner, 1990).

15

afbouw

Marginale kosten mestverwerking afzetkost bij verzadigde afzetruimte

afbouw op minder rendabele bedrijven

afzet op tekortbedrijven efficiëntie- Afzet eigen grond verbeteringen

Reductie nutriënten

Figuur 5: De marginale reductiekostencurve voor het wegwerken van dierlijke nutriënten.

De theorie over verhandelbare emissierechten handelt in hoofdzaak over een totale hoeveelheid emissie, welke dan over de verhandelbare rechten te verdelen is. Door de specifieke eigenheid van de landbouw, voornamelijk de koppeling aan de productiefactor “grond”, komt er voor de meer locale milieuthema’s een extra dimensie bij: de emissie-intensiteit. Dit is ondermeer het geval in de vermestingsproblematiek. Het emissieplafond is teruggerekend vanuit de kwaliteitsdoelstellingen water (maximum 50 mg nitraat per liter) naar een emissieintensiteit (35 kg N per ha) welke op zijn beurt aan de basis ligt van de gebruiksnorm uit de Nitraatrichtlijn (170 kg N per ha). Theoretisch zou het emissieplafond op een iets hogere geografische schaal (bijvoorbeeld stroombekken) kunnen gedefinieerd worden en zou een dubbel rechtensysteem ingevoerd kunnen worden: rechten voor de nutriëntenproductie (nutriëntenhalte) en voor de nutriëntenrecyclage (bemestingslimieten). Iedere landbouwer met productierechten kan produceren maar slechts diegene die ook recyclagerechten bezitten, zouden de geproduceerde nutriënten ook daadwerkelijk mogen uitstrooien. De productierechten worden op deze wijze losgekoppeld aan grond. In de praktijk blijft deze denkpiste voorlopig nog ondenkbaar vooral uit emotionele overwegingen. Een studie ten gronde zou de praktische haalbaarheid van een dergelijk rechtensysteem moeten analyseren. Dit is geen eenvoudige opdracht gezien de productie en de recyclage vaak op hetzelfde bedrijf gebeuren. Hiermee onderscheidt zo een systeem zich van een verhandelbaar emissierechtensysteem zoals de handel in CO2-emissierechten.

3.4 Al of niet vermeende voor- en nadelen Vooraleer over te gaan tot een bespreking van de al of niet vermeende voor- en nadelen van verhandelbare emissierechten dient gewaarschuwd voor een aantal potentiële misvattingen: 16

•

•

•

een bespreking van voor- en nadelen moet uiteraard overeenstemmen met het niveau waarop het rechtensysteem gedefinieerd is, zijnde ofwel het theoretisch Coasiaans model (zie 2.1) ofwel het veralgemeend concept van verhandelbare emissierechten (zie 2.2) ofwel de praktische uitwerking die, in het geval van de mestproblematiek, eerder zal neerkomen op een systeem van productie- en recyclagerechten. Het klakkeloos overnemen van Coasiaanse afleidingen naar praktijksystemen wordt daarom best vermeden; uitspraken over efficiëntieverbeteringen hangen af van de manier waarop de emissie bepaald wordt, bijvoorbeeld generiek berekend per eenheid activiteit tegenover werkelijk gemeten emissies. Bij generiek berekende emissies worden verschillen in MAC curves verdoezeld. Het gebruik van de werkelijke coëfficiënten vergt dan weer een verdere uitbreiding van het reeds aanwezig registraties; in het geval van de mestproblematiek veronderstelt het uitoefenen van het recht “mestafzet op bedrijfsvreemde grond” het tussenkomen van een derde actor, namelijk diegene die mestafzetruimte aanbiedt. De kostprijs hangt af van het evenwicht tussen vraag en aanbod van afzetruimte. Bij het opstellen van individuele MAC-curves dient met deze interactie met andere actoren rekening gehouden.

Effectiviteit Eén van de belangrijkste troeven waarmee een systeem van verhandelbare productierechten kan uitpakken is de garantie (of toch quasi garantie) dat aan een vooropgestelde milieunorm (emissiedrempel) kan voldaan worden. Hierdoor scoort het beleidsinstrument beter dan de sociale beleidsinstrumenten, maar ook beter dan andere marktconforme instrumenten zoals taksen en subsidies. Ten opzichte van directe regelgeving, die eveneens volledig effectiviteit claimt, hebben verhandelbare rechten, als marktconform instrument dan weer het voordeel dat dit aan de laagste kosten gebeurt (zie verder). Effectiviteit kan, zeker in het geval van diffuse verontreinigingen die niet rechtstreeks meetbaar zijn, echter gecompromitteerd worden door verkeerde inschattingsmethoden. In het mestbeleid is dit gevaar reëel omdat ook hier, wegens het diffuse emissiekarakter, beroep gedaan wordt op generieke berekeningsmethoden. In principe geldt deze kritiek ook voor de directe regelgeving, doch de scheeftrekking naar het eindresultaat kan bij een VER-systeem substantiëler worden wanneer deze een wezenlijke factor in het verhandelingsmechanisme wordt. Kosten-effectiviteit Verhandelbare rechten bieden niet alleen een betere garantie dat de milieudoelstellingen effectief gehaald worden, het bereiken ervan gebeurt tevens aan de geringste kosten (theoretisch althans, zie hiervoor figuur 3 en 4). Deze kosteneffectieve oplossing zal zich voordoen wanneer de optimale hoeveelheid

17

rechten (Qp op figuur 4) daadwerkelijk van eigenaar veranderen. In de praktijk zullen een aantal (misschien zelfs een meerderheid) van de producenten vasthouden aan hun activiteiten en productiewijzen. Elke vorm van tijdelijke inertie vertraagt het bereiken van het kosten-effectief optimum. Bovendien wordt het verhandelen van emissierechten bemoeilijkt door transactiekosten, voornamelijk zoekkosten. Milieu-efficiëntie De effecten op milieu-efficiëntie zijn onduidelijk, niet in het minst omwille van een onduidelijke begripsvorming. Milieu-efficiëntie integreert meerdere economische en milieukundige kengetallen en kan als begrip verschillende ladingen dekken. Deze ladingen zijn in elk geval breder dan deze waarop de criteria “effectiviteit” en “kosteneffectiviteit” gebaseerd zijn. Toch kan worden aangenomen dat de positieve evaluatie van deze criteria voor een groot deel aan de basis kunnen liggen van een gunstige milieu-efficiëntie. Onnauwkeurigheden met generieke coëfficiënten en oneigenlijk handelsgedrag (de bedreigingen die reeds bij de vorige criteria tot waakzaamheid nopen) kunnen echter ook voor de milieu-efficiëntie een bedreiging vormen. Schijnbare kostprijsverhoging In vergelijking met een situatie van vrije marktwerking zal een milieubeleid gebaseerd op command and control (c.a.c.)-maatregelen een kostprijsverhogend effect hebben, zie figuur 6. Door vervolgens over te stappen naar een beleid gebaseerd op verhandelbare rechten kunnen aanzienlijke kostendalingen gerealiseerd worden. De hoogste efficiëntie (en dus grootste kostendaling) wordt bereikt bij het veilen van rechten eerder dan ze initieel gratis toe te kennen. Gezien de grote politieke weerstand tegen dit veilen, zullen de rechten waarschijnlijk gratis toegekend worden met een lagere efficiëntie tot gevolg. Verder is het verhandelen van emissierechten welvaartseconomisch gezien een neutrale operatie: de verhandeling gaat gepaard met een betalingstransfer tussen koper en verkoper, zie box 2. In de beginfase zullen de meeste verhandelingen ook sectoreconomisch neutraal blijven, d.i. wanneer ze tussen actieve landbouwers gebeuren. Rechten aankopen kan een initiële kostprijsverhoging betekenen voor een individuele landbouwer (zie figuur 6). Deze kostprijsverhoging is echter eerder een probleem van perceptie. Door de invoering van het emissierecht ontstaat de mogelijkheid om de verhoogde kostprijs eigen aan een milieubeleid gebaseerd op c.a.c.-maatregelen, te reduceren (zie figuur 3). Wanneer de investering in emissierecht oordeelkundig gebeurt, zal de aankoop ervan resulteren in een kostprijsdaling die verder gaat dan de totale aankoopkost, zie Box 2. Aldus kan de winst opnieuw toenemen. Het voorbeeld van bedrijf B, ontwikkeld in figuur 3 en Box 2, kan dit illustreren.

18

Kosten emissierecht 6,25 ME

Prijs eindproduct

Kostprijsdaling 7,50 ME

Kostprijsverhoging milieumaatregel 22,50 ME

Totale kost

Totale kost

Vrije markt

Figuur 6:

Kostprijsverhoging internalisatie c.a.c.beleid

Totale kost

Kostprijsverlaging substitutie milieumaatregel

Schema kostenveranderingen bij beperking van de vrije markt in het kader van een milieumaatregel.

Beleid en administratie: geen bocht van 180° In het punt 1.3 is al gewezen op het feit dat het mestbeleid reeds een verregaand doch ontoereikend systeem van rechten kent. Ook voor het milieubeleid in het algemeen stellen Baumol en Oates (1988) dat rechten al dermate aanwezig zijn waardoor het effectief verhandelbaar maken uiteindelijk niet als een radicale verandering te ervaren is. Met het bestaande, reeds zeer gedetailleerde registratiesysteem binnen de uitvoering van het mestbeleid, zijn geen spectaculaire verhogingen van administratieve kosten te verwachten. Integendeel zelfs: een transparant rechtensysteem kan stuurbaar worden door zeer generieke administratieve bepalingen en zo de administratieve last drastisch inperken. Sociale en sectorale bijsturing Na de initiële verdeling van de rechten zal handel ontstaan tussen bedrijven. Bedrijven die zich verder willen ontwikkelen, zullen dit kunnen door enerzijds opkoop van rechten bij bedrijven die stoppen, afbouwen of emissiereductie gerealiseerd hebben en/of anderzijds door zelf emissiereducties door efficiëntieverbeteringen te realiseren en vervolgens de vrijgekomen rechten op te vullen door het houden van extra dieren. Bepaalde bedrijfstypes of subsectoren zullen eerder tot de wijkers dan tot blijvers c.q. groeiers behoren. Niet-rendabele bedrijven zullen eerder geneigd zijn om hun productierecht te verkopen aan de meer rendabele. Op zich een evolutie waar weinig tegen in te brengen is maar voor zij die hun efficiëntie drastisch willen verbeteren is een tussenoplossing mogelijk. Door de verkoop van een eerste aantal rechten kunnen de nodige financiële middelen gevonden worden om de gewenste efficiëntieverbeterende technologieën aan te kopen en aldus een emissiereductie voor de overige productie te realiseren (Brouwer et al., 2001). De bezorgdheid bestaat evenwel dat bepaalde subsectoren of bedrijfstypes er tussenuit geknepen worden.

19

Deze vrees kan terecht genoemd worden omwille van een aantal mechanismen zoals strategische investeringen en partiële milieuefficiëntie. Brouwer et al. (2001) wijzen op strategische investeringen in emissierechten als mechanisme om bijvoorbeeld toetreding van nieuwkomers tot de emissiemarkt te belemmeren. Hoewel de auteurs dit minder relevant achten voor de land- en tuinbouw, is het niet uitgesloten dat kapitaalkrachtige bedrijven nu reeds strategische posities innemen in functie van meer mobiele nutriëntenhaltes. Aanvaarbaarheid De terughoudendheid t.o.v. verhandelbare rechten bij diverse stakeholders in het maatschappelijk overleg- en beslissingsproces staat in schril contrast met de populariteit in milieueconomische en –politieke middens. Milieuorganisaties aarzelen bij het erkennen van een recht dat effectief ook het recht op vervuilen inhoudt. Kopers van het recht worden eerder gezien als betalers die vervuilen dan als vervuilers die betalen. Producentenorganisaties vrezen de uiteindelijke bedrijfseconomische implicaties (kostprijsverhoging, financiering) en de sectoreconomische aderlatingen. Bovendien zullen een aantal van deze organisaties, met bijkomende sociale doelstellingen in het achterhoofd, beducht blijven voor de “invisible hand” van het marktconform instrument dat mogelijks bepaalde sterke, kapitaalkrachtige actoren bevoordeelt. Aanvaardbaarheid staat in nauw verband met zekerheid. Indien het verhandelbaar rechtensysteem slechts tijdelijk ingevoerd wordt of de perceptie is dat het ingevoerde systeem na verloop opnieuw verlaten zal worden, zal de aanvaardbaarheid bijzonder gering zijn waardoor het systeem zijn kostenverlagende doelstelling niet zal halen. Het Nederlandse voorbeeld is hierbij sprekend (Wossink, 2000). Zekerheid in de beslissingsomgeving Meer specifiek naar de mestproblematiek toe, bezit een systeem van verhandelbare rechten het onmiskenbare voordeel dat, om operationeel te worden, die rechten uiteraard ondubbelzinnig vastgelegd moeten worden. De voorbeelden van onzekere beslissingsomgeving uit punt 1 illustreren ruimschoots de noodzaak aan dergelijke rotsvaste rechtenomschrijving. Hoe zo een omschrijving van rechten en plichten de onzekerheden kunnen verminderen wordt momenteel nader onderzocht.

20

4.

KWANTITATIEVE ANALYSE VAN RECHTEN EN PLICHTEN IN DE MESTPROBLEMATIEK

Aandachtspunten in toekomstig onderzoek zijn onder meer de mogelijke conceptuele en operationele begripsbepalingen van “rechten in het mestbeleid”, de karakterisatie van de MAC-curven, mogelijkheden van initiële allocatie en bijsturingsmechanismen en uiteraard simulaties van de markt. De hiernavolgende informatie betreft de resultaten van eerdere exploratieve analyses die enerzijds, zie 3.1, het zoeken naar een gepaste begripsvorming moet ondersteunen en anderzijds, zie 3.2, een eerste indruk moeten bieden van de potentialiteiten voor een rechtensysteem.

4.1 Kwantitatieve ondersteuning begripsvorming De simulaties werden uitgevoerd aan de hand van NIS-gegevens, gekalibreerd naar Mestbankwaarnemingen en met forfaitaire N-productiecoëfficiënten. Deze laatste sluiten aan bij de wettelijke normen van MAP II bis, uitgezonderd voor runderen welke met 12 % verhoogd werden (Campens en Lauwers, 2002). In 2001 produceerde de veestapel 196 miljoen kg stikstof (N). Hoewel cijfers van de uiteindelijk toe te kennen nutriëntenhalte nog niet officieel bekend zijn, kan worden aangenomen dat deze in dezelfde grootteorde liggen. Mits aanname van 15 % N-emissie via ammoniakvervluchtiging uit stal en opslag, betekent dit dat voor 166,7 miljoen kg N een gepaste afzet moet gevonden worden. Wanneer rekening gehouden wordt met een basisrecht voor mestafzet, namelijk de strengst geldende normen van de Nitraatrichtlijn, dan komt slechts 12 % van de dierlijke N-productie op volledig grondgebonden bedrijven voor (figuur 7). Een behoorlijk aandeel (meer dan een derde) van de productie is evenwel grondgebonden op partieel grondgebonden bedrijven. Meer dan de helft is niet grondgebonden en daarvan kan slechts maximaal 18 % een recht voor afzet binnen Vlaanderen bekomen. Dit betekent een resthoeveelheid van 35 % waarvoor een alternatieve reductiemaatregel nodig is.

21

grondgebonden N-productie op grondgebonden bedrijven

12% 35%

grondgebonden N-productie op partieel grondgebonden bedrijven 35%

18%

niet-grondgebonden N-productie afzetbaar binnen Vlaanderen niet-grondgebonden N-productie via mestverwerking

Figuur 7: Relatieve verdeling van de geproduceerde dierlijke stikstof volgens afzetalternatief.

Wanneer nu uitgegaan wordt van een stelselmatige reductie van de dierlijke N-productie, dan wordt een verschuiving van de alternatieve afzetmogelijkheden vastgesteld (figuur 8).

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

35%

28%

3%

14%

37%

30% 18%

21% 29%

32% 35%

35%

12%

16%

geen reductie

10% reductie

25%

31%

25% reductie

33% reductie

niet-grondgebonden N-productie via mestverwerking niet-grondgebonden N-productie afzetbaar binnen Vlaanderen grondgebonden N-productie op partieel grondgebonden bedrijven grondgebonden N-productie op grondgebonden bedrijven

Figuur 8: Effect van reductiemaatregelen op de relatieve verdeling van dierlijke stikstof volgens afzetalternatief.

De grondgebonden productie stijgt hierdoor met 13 procentpunt. Intern is er een spectaculaire groei van de volledige grondgebondenheid merkbaar. De resterende afzetruimte binnen Vlaanderen stijgt navenant, zodat uiteindelijk nog een minieme fractie naar de duurdere alternatieven moet. De impactanalyse toont bijgevolg een enorme gevoeligheid van de te verwerken mest aan de gehanteerde uitgangspunten (dalende van 35% tot 3% van de geproduceerde stikstof). 22

De gehanteerde reductieniveaus (10 %, 25 % en 33 % reductie) zijn enerzijds realistisch en voor het grootste gedeelte realiseerbaar aan een negatieve, c.q. zeer lage kostprijs. Zowel in de grondgebonden als niet grondgebonden veehouderij zijn efficiëntieverbeteringen van 30 % realistisch en betaalbaar. Wanneer deze theoretische verbeteringen ook daadwerkelijk aan alle bedrijven opgelegd worden en de reductieplicht wordt verhandelbaar gemaakt (cf. huidige substitutie), dan hoeft slechts een marginale hoeveelheid naar de duurdere afzetalternatieven zoals mestverwerking en export. Efficiënte bedrijven kunnen daarenboven een behoorlijk centje bijverdienen door hun goedkopere reductiemogelijkheden te laten substitueren voor de dure mestverwerking. De huidige substitutiemogelijkheden in het mestbeleid zijn al een belangrijke aanzet tot een efficiënt verhandelbaar emissierechtensysteem. Bovenstaande exploratieve analyse laat vermoeden dat heel wat meer sectorwinst te halen valt als de maatregel veralgemeend wordt naar een reductieplicht op basis van de geproduceerde nutriënten en niet op basis van overschotten zoals momenteel het geval is. Een reductie van ongeveer één derde is hierbij richtinggevend.

4.2 Kwantitatieve exploratie van de mogelijkheden (Carlier, 2003) Een kwantitatieve exploratie van de mogelijke verbeteringen van kosteneffectiviteit is uitgevoerd op een steekproef van 190 vleesvarkensbedrijven. Deze bedrijven zijn gekenmerkt door grote variatie in economische en ecologische efficiëntie. In het geval van de immer met de vinger gewezen vleesvarkens, wordt alhoewel een 30 % reductieplicht volstaat (zie 3.1), voorzichtigheidshalve toch een iets grotere inspanning van deze subsector verwacht, nl. een reductie van 40 %. Twee modellen, een normeringsmodel en een verhandelbaar rechtenmodel, werden opgesteld waarbij de kost nagegaan werd om de 40 % emissiereductie te realiseren. De situatie zonder reductieverplichting werd als uitgangspunt genomen. Diverse simulaties werden uitgevoerd, om de reductiekost enerzijds van een normeringsbeleid en anderzijds onder een beleid van verhandelbare rechten te bepalen. Telkens werd daarbij éénzelfde milieudoelstelling nagestreefd. Volledigheidshalve dient gezegd dat in de exploratieve modellen nog geen ruimte is gelaten voor nieuwkomers of sectorverlaters en dat evenmin rekening gehouden is met individuele efficiëntieverbeteringen. De kostenbesparing zal bijgevolg enkel komen uit een onderlinge herschikking van de productie. Uit de simulaties bleek duidelijk het grote kostenvoordeel van verhandelbaarheid ten opzichte van een normeringsbeleid zoals het huidig mestbeleid is opgebouwd, zie tabel 1. De reductiekosten daalden daarbij met ruim 87 %, wat betekent dat deze subsector de opgelegde milieueisen en bijhorende reductieverplichtingen omzeggens zonder kosten kan realiseren. De enorme kostendaling is zoals reeds gezegd volledig toe te wijzen aan een interne herverdeling van de productie maar ook aan het opheffen van de uitbreidingsstop. Daarbij werd geen afbreuk gedaan aan de 23

vooropgestelde milieudoelstelling. Verdere kostendalingen zijn te verwachten gezien in de modellen geen rekening is gehouden met enerzijds de extra kostenbesparing door individuele reductie-inspanningen en anderzijds met de uitbreiding van de rechtenhandel naar andere sectoren. In deze exploratieve analyse is echter geen rekening gehouden met transactiekosten welke op hun beurt dan een afzwakkend effect hebben op de kostendalingen. Milieudoelstelling Vertrekpunt

Kost

Aantal dieren

Niet gehaald

0,00 %

100,00 %

Normeringsmodel

Gehaald

100,00 %

99,00 %

Verhandelbaar rechtenmodel

Gehaald

12,47 %

102,12 %

Tabel 1: Resultaten simulatie normeringsmodel en verhandelbaar rechtenmodel

Prijs (euro)

Ook de mogelijke handel in rechten werd in kaart gebracht. De vraagcurve naar rechten kende een logaritmisch verloop terwijl de aanbodscurve eerder sigmoïdaal verdeeld is, zie figuur 9. Vooral de minder efficiënte bedrijven verkochten hun rechten aan de meer efficiëntere, in overeenstemming met de theorie omtrent verhandelbare rechten.

Aantal verhandelde substitutierechten Vraag

Aanbod

Logaritmisch (Vraag)

Polynoom (Aanbod)

Figuur 9: Vraag- en aanbodscurve van en naar rechten.

Een dergelijke simulatie toont alvast de enorme potenties van verhandelbare emissierechten aan. Verder onderzoek is op dit domein zeker nog nodig teneinde meer zicht te krijgen in inter- en intrasectoriële verschuivingen, interregionale handel, invloed op factorprijzen, etc. Daarenboven is het nodig een gedegen 24

begrippeninstrumentarium te ontwikkelen om eenduidig de effecten van verhandelbare rechten in kaart te brengen. Daarbij zal duidelijkheid omtrent de relatie tussen de productie en de recyclage van nutriënten van groot belang zijn.

25

26

5.

CONCLUSIES

De toepassing van het beleidsinstrument “verhandelbare emissierechten” in het mestbeleid biedt mogelijkheden om een antwoord te bieden aan een aantal hardnekkige knelpunten en om aldus tot een meer duurzame ontwikkeling van de dierlijke sector te komen: • milieukundig biedt het instrument meer dan andere, de garantie dat een vooraf vastgelegd emissieplafond niet overschreden wordt; • economisch gezien wordt deze doelstelling tegen de laagste kosten bereikt; • sociale pluspunten zijn de mogelijkheden om de onzekerheden in de beslissingsomgeving te verminderen en een aantal structurele evoluties bij te sturen. De kritische analyse volgens een aantal hoofdeigenschappen van het verhandelbaar emissierechtensysteem toont echter ook aan dat voorzichtigheid geboden blijft. De link tussen productie en recyclage van nutriënten op hetzelfde bedrijf brengt een extra dimensie eigen aan de landbouwsector met zich mee die in de literatuur nog niet vaak is bestudeerd. Daarenboven kunnen de manier van de initiële verdeling, de hoogte van de transactiekosten en de meetbaarheid van de werkelijke uitstoot, de theoretisch veelbelovende kostenreducties voor een belangrijk deel hypothekeren. Een en ander brengt mee dat een introductie van verhandelbare rechten niet als een klakkeloze operationalisatie van de theorie kan gebeuren. Dit, samen met de geringe aanvaardbaarheid door bepaalde medespelers in de beleidsvorming, mag echter geen reden zijn om de discussie en kennisverwerving uit de weg te gaan. Negatie van de mogelijkheden van verhandelbare emissierechten én van het feit dat het huidig beleid reeds heel wat elementen van verhandelbaar emissierechtensysteem inhoudt, ontneemt de sector een kans om zich duurzaam doorheen het mestprobleem te ontwikkelen.

27

28

LITERATUUR Baumol, W.J. & Oates, W.E. (1988). The theory of environmental policy, second edition. Cambridge University Press, 299 p. Belgisch Staatsblad (2003). Decreet houdende wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen. 28 maart 2003, gepubliceerd 8 mei 2003. Brouwer, F.M., Heinz, I. en Zabel T. (2002). The role of co-operative agreements in agriculture to achieve EU water policy targets. In Hagedorn, K. (ed.), Environmental Co-operation and Institurional Change. Theories and Policies for European Agriculture. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing Ltd, 260-279. Brouwer, F.M. en Slot, N. (1991). De bruikbaarheid van financiële prikkels in het landbouw-milieubeleid, Den Haag, Landbouw-Economisch Instituut, L.E.I.-Publicatie nr. 1.22, 80 p. Brouwer, F.M., Van Tongeren, F.W., Kuik, O.J, Bakker, R., Brander, L., Tabeau, H.A. & Van Bruchem, C. (2001). Verhandelbare rechten voor de emissie van broeikasgassen in de Nederlandse landbouw, een verkennende studie. Den Haag, Landbouw-Economisch Instituut, L.E.I.-Publicatie nr. 3.01.05, 73 p Campens, V. en Lauwers, L. (2002). Kunstmestgebruik en gewasproductie als activiteiten van nutriëntenemissie. Centrum voor Landbouweconomie, Brussel, 68 p. Carlier, P.J. (2003) Verhandelbare rechten toegepast op de Vlaamse mestproblematiek: een haalbaarheidsstudie. Eindwerk voorgedragen tot het behalen van de graad Bio-ingenieur in de landbouwkunde, K.U.Leuven. Edwards-Jones, G., Davies, B. en Hussain, S. (2000). Ecological Economics An Introduction. Blackwell Science Ltd, UK: Oxford. Kula, E. (1992). Economics of natural resources and the environment. Londen, Chapman and Hall, 287 p. Lauwers, L. (1995). Bedrijfs- en regionaal-economische effecten van mestafzetbijsturing. Brussel, Landbouw-Economisch Instituut, L.E.I.-Publicatie nr. 575, 53 p.

29

Lauwers, L., Campens, V., Lenders, S. (2003). Mestverwerking(splicht): garantie voor het voortbestaan van de intensieve veehouderij of een loden reddingsboei? Centrum voor Landbouweconomie, Brussel, 36 p. Pearce, D.W. & Turner, R.K. (1990). Economics of natural resources and the environment. New-Work, Harvester Wheatsheaf, 378 p. Schmalensee, R., Joskow, P.L., Ellerman, A.D., Montero, J.P. en Bailey, E.M. (1998). An interim evaluation of sulphur dioxide emissions trading. Journal of Economic Perspectives. 12(3): 53-68. Wossink, A. (2000). The failure of marketable permit systems and uncertainty of environmental policy: a switching regime model applied to the Dutch phosphate quota program. AAEA annual meeting, July 30-August 2. USA: Tampa.

30

FIGURENLIJST Figuur 1.

Optimaal vervuilingsniveau: afweging tussen marginale bestrijdingskosten en marginale schadekosten (gebaseerd op diverse basiswerken milieu-economie, o.a. Baumol en Oates (1988), Pearce en Turner (1990), Kula (1992))...................................................................9

Figuur 2.

Situering van de vooropgestelde milieudoelstellingen t.o.v. het sociaal optimum. ...................................................................................................11

Figuur 3.

Illustratie van het equimarginality principe (naar Brouwer et al., 2001). .....13

Figuur 4.

Markt voor verhandelbare emissierechten. ................................................15

Figuur 5.

De marginale reductiekostencurve voor het wegwerken van dierlijke nutriënten. . ................................................................................................16

Figuur 6.

Schema kostenveranderingen bij beperking van de vrije markt in het kader van een milieumaatregel. .................................................................19

Figuur 7.

Relatieve verdeling van de geproduceerde dierlijke stikstof volgens afzetalternatief. ..........................................................................................22

Figuur 8.

Effect van reductiemaatregelen op de relatieve verdeling van dierlijke stikstof volgens afzetalternatief. .................................................................22

Figuur 9.

Vraag- en aanbodscurve van en naar rechten. .........................................24

31

Lijst van de meest recente C.L.E.- publicaties Reeks 1: Studies en analyses 1.01

Annemie MAERTENS & Dirk VAN LIERDE

Het energieverbruik in Vlaamse landen tuinbouw

Januari 2003

68 p.

1.02

Ann VERSPECHT, Dirk VAN LIERDE & Nicole TARAGOLA

Werkverwachtingen van schoolverlaters in het land- en tuinbouwonderwijs in Vlaanderen

Maart 2003

34 p.

1.03

Ludwig LAUWERS, Veerle CAMPENS & Sonia LENDERS

Mestverwerking (splicht): garantie voor het voortbestaan van de intensieve veehouderij of loden reddingsboei?

Maart 2003

36 p.

1.04

Nicole TARAGOLA

Personeelsmanagement op de Vlaamse glastuinbouwbedrijven

Mei 2003

70 p.

1.05

Nicole TARAGOLA

Knelpunten en toekomstperspectieven van de Vlaamse snijbloemensector

Juni 2003

70 p.

1.06

Peter MORTIER Werner BOSMANS

Analyse van de economische aspecten van de dioxinecrisis

Juli 2003

68 p.

1.07

Ann VERSPECHT Optimale schaalgrootte van de Dirk VAN LIERDE Vlaamse glastuinbouwbedrijven An VAN DEN BOSSCHE

Augustus 2003

67 p.

1.08

Ann VERSPECHT Arbeidsproblematiek in de Vlaamse Dirk VAN LIERDE glastuinbouw An VAN DEN BOSSCHE

Oktober 2003

52 p.

1.09

Hadewych GEORGES Dirk VAN LIERDE Ann VERSPECHT

De Vlaamse glastuinbouw en zijn concurrenten

December 2003

75 p.

1.10

Ludwig LAUWERS Peter Jan CARLIER Sonia LENDERS Erik MATHIJS

Mestproblematiek en verhandelbare December 2003 emissierechten: verkennend onderzoek en discussie

31 p.

Reeks 2: Verslagen 2.01

De rendabiliteit van het landbouwbedrijf in 2001

April 2003

69 p.

2.02

De rendabiliteit van het tuinbouwbedrijf in April 2003 2001

62 p.

Reeks 3: Informatieve documenten 3.01

Lieve DE COCK

OECD Workshop on Organic Agriculture

Februari 2003 32 p.

Colofon Als schakel tussen observatie en dienstverlening voert het Centrum voor Landbouweconomie onderzoek uit rond een breed spectrum van onderwerpen. De resultaten worden in verschillende reeksen gepubliceerd.

Dit is een publicatie in de reeks: 1. Studies en analyses Publicatienummer: 1.10 Uitgave: december 2003

Verantwoordelijke uitgever: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Centrum voor Landbouweconomie  Treurenberg 16 4e verdieping 1000 Brussel ¬ 02 / 553 15 15

Auteurs: Ludwig LAUWERS Peter Jan CARLIER Sonia LENDERS Erik MATHIJS Meer informatie over deze publicatie: Ludwig LAUWERS  02/553.15.21 e-mail: [email protected]

Deze publicatie is te verkrijgen bij: Martine MULDER  02/553.15.34 e-mail: [email protected]

Foto’s voorpagina: Kleine foto’s: 1 tot 3, 6 en 8: Vlaams Informatiecentrum voor Land- en Tuinbouw (Vilt) 4: Documentatiedienst Administratie Land- en Tuinbouw (ALT) 5 en 7: Centrum voor Landbouweconomie (CLE) 9: Verbondsnieuws voor de Belgische Sierteelt en Groenvoorziening Grote foto: Mestbank, Vilt, CLE

Druk: Reprografie, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel

Wettelijk depot: D/2003/9760/12