Mensenhandel in de prostitutiebranche. Hoe zal de strafbaarstelling van een klant naar Nederlands recht vormgegeven kunnen worden?

Mensenhandel in de prostitutiebranche Hoe zal de strafbaarstelling van een klant naar Nederlands recht vormgegeven kunnen worden?

Masterscriptie strafrecht Inge Lok Studentnummer: 5827949 Scriptiebegeleider: M. Steen Januari 2014

Inhoudsopgave Inleiding

p. 4

Hoofdstuk 1 Europese richtlijn inzake mensenhandel §1.1 Achtergrond richtlijn §1.2 Inhoud richtlijn §1.2.1 Delict mensenhandel §1.2.2 Sancties §1.2.3 Slachtoffer §1.2.4 Preventie §1.3 Conclusie

p. 7 p. 8 p. 9 p. 9 p. 10 p. 10 p. 11

Hoofdstuk 2 Huidige situatie Nederland §2.1 Prostitutiebeleid p. 13 §2.2 Strafbaarstelling mensenhandel, art. 273f Sr p. 14 §2.2.1 Gedragingen p. 14 §2.2.2 Dwangmiddelen p. 14 §2.2.3 Uitbuiting p. 15 §2.2.4 Opzetvereiste p. 15 §2.2.5 Verschillen tussen art. 273f Sr en de richtlijn p. 16 §2.2.6 Tussenconclusie p. 17 §2.3 Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche p. 17 §2.3.1 Registratieplicht p. 18 §2.3.2 Maatregelen en instrumenten om toezicht en handhaving te vergemakkelijken p. 18 §2.3.3 Strafbaarstelling klanten p. 18 §2.3.3.1 Vergewisplicht p. 19 §2.3.3.2 Het te leveren bewijs p. 19 §2.3.4 Bezwaren p. 21 §2.3.4.1 Bezwaren ten aanzien van de registratieplicht p. 21 §2.3.4.2 Bezwaren ten aanzien van de vergewisplicht p. 22 §2.4 Definitief besluit wetsvoorstel p. 23 §2.5 Lessen uit wetsvoorstel p. 23 §2.6 Conclusie p. 24

2

Hoofdstuk 3 Prostitutiebeleid in Verenigd Koninkrijk en Zweden §3.1 Verenigd Koninkrijk §3.1.1 Elementen delictsomschrijving §3.1.1.1 Dwang §3.1.1.2 Betaling §3.1.1.3 Veroordelingen §3.1.2 Aanbeveling richtlijn mensenhandel §3.2 Zweden §3.2.1 Strafbaarstelling klanten §3.2.1.1 Seksuele relatie §3.2.1.2 Betaling §3.2.2 Aan prostitutie gerelateerde strafbaarstelling §3.2.3 Strafbaarstelling mensenhandel §3.2.4 Evaluatie strafbaarstelling §3.2.5 Aanbeveling richtlijn mensenhandel §3.3 Tussenconclusie §3.3.1 Overeenkomsten §3.3.2 Verschillen §3.4 Vormgeving Nederlandse strafbepaling §3.4.1 Zweden §3.4.1.1 Feitelijke verschillen tussen Nederland en Zweden §3.4.1.2 Verschillen in opvatting en wetgeving tussen Nederland en Zweden §3.4.2 Verenigd Koninkrijk §3.4.2.1 Feitelijke verschillen tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk §3.4.2.2 Verschillen in opvatting en wetgeving tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk §3.4.3 Engelse strafbepaling in Nederland §3.4.4 Terugkoppeling probleemstelling §3.4.5 Andere opties §3.4.5.1 Initiatiefwetsvoorstel §3.4.5.2 Bestaande wetgeving §3.4.5.2.1 Opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting §3.4.5.2.2 Ontucht met een prostituee van 16 of 17 jaar §3.5 Conclusie

p. 26 p. 27 p. 27 p. 29 p. 29 p. 29 p. 30 p. 30 p. 30 p. 31 p. 31 p. 32 p. 33 p. 33 p. 33 p. 33 p. 33 p. 34 p. 34 p. 34 p. 35 p. 35 p. 35 p. 35 p. 36 p. 36 p. 36 p. 37 p. 38 p. 39 p. 40 p. 41

Hoofdstuk 4 Conclusie

p. 42

Literatuurlijst

p. 47

3

Inleiding De afgelopen jaren is er steeds meer aandacht gekomen voor mensenhandel binnen de prostitutiebranche. Zo is in 2000 het bordeelverbod afgeschaft.1 Door de prostitutie te legaliseren dacht de regering meer grip op de branche te krijgen, waardoor misstanden teruggedrongen konden worden.2 Het tegendeel is echter werkelijkheid geworden. Uit verschillende cijfers blijkt dat binnen de prostitutiebranche een toename van mensenhandel waarneembaar is.3 De huidige aanpak zal dus veranderd moeten worden. De vraag is echter hoe. De Raad van de Europese Unie heeft in 2011 een richtlijn inzake mensenhandel afgekondigd.4 Hierin worden de lidstaten opgedragen om bepaalde maatregelen te treffen zodat de opsporing, vervolging en bestraffing van daders van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers verbeterd wordt. Opvallend in deze richtlijn is het artikel dat ziet op de preventie.5 In dit artikel heeft de Raad een aanbeveling opgenomen die ziet op de strafbaarstelling van illegale hoerenlopers. De lidstaten worden aangespoord om sancties op te leggen aan een ieder die diensten, van welke aard ook, laat verrichten door iemand in de wetenschap dat deze persoon het slachtoffer van mensenhandel is (de illegale hoerenlopers).6 Door de vraag te ontmoedigen zal het voorkomen en bestrijden van mensenhandel doeltreffender gemaakt kunnen worden, is de gedachte. In Nederland bestaat er op dit moment geen wet- of regelgeving die betrekking heeft op de hiervoor genoemde aanbeveling van de Raad van de Europese Unie. Een klant kan hier een prostituee bezoeken die slachtoffer is van mensenhandel, zonder daarvoor strafbaar te zijn. Alleen de persoon die uitbuit en degenen die voordeel trekken uit de uitbuiting van een ander zijn strafbaar.7 Toch is Nederland al een aantal jaren bezig om de strafbaarstelling van klanten mogelijk te maken. Naar aanleiding van het verdrag van Warschau8, waarop onderhavige richtlijn mede is gestoeld, is er in 2009 het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche aanhangig gemaakt.9 In dit wetsvoorstel is een soortgelijke bepaling opgenomen als de aanbeveling uit de richtlijn. Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om het gebruik maken van illegale prostitutie strafbaar te stellen.10 Deze strafbaarstelling wordt vormgegeven doordat de klant een vergewisplicht opgelegd wordt. Dit houdt in dat een klant zich van te voren moet vergewissen of hij diensten afneemt van een geregistreerde prostituee.11 Doet de klant dit niet, en neemt hij

1

Stb. 1999, 464 Kamerstukken II, 1996/97, 25437, nr. 3 3 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel in en uit beeld. Cijfermatige rapportage (2007-2011), Den Haag: BNRM 2012, p.51; Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau. Lessen uit de praktijk, Den Haag: BNRM 2012; Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Onderzoek Vervolging en Berechting van Mensenhandel, Den Haag: BNRM 2012; Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Jurisprudentie mensenhandelzaken 2009-2012. Een analyse, Den Haag: BNRM 2012. 4 Richtlijn 2001/36/EU van het Europees Parlement en de Raad, inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad, 5 april 2011. 5 Art. 18 richtlijn 2001/36/EU 6 Art. 18 lid 4 richtlijn 2001/36/EU 7 Art. 273f Sr 8 Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel, Warschau 16 mei 2005 9 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 1 10 Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche, art. 29 11 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 34 en 35 4 2

seksuele diensten af van een niet-geregistreerde prostituee, dan wordt hij gestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. 12 Er bestaat echter nog veel onduidelijkheid over hoe deze plannen in de praktijk vorm moeten krijgen. Hoe zal bijvoorbeeld gecontroleerd worden of een klant aan zijn vergewisplicht voldaan heeft? En stel dat een klant niet gecontroleerd heeft of de prostituee in kwestie wel geregistreerd is, op welke manier zal er dan voldoende bewijs zijn om tot een veroordeling te kunnen komen? De geschetste problemen leiden tot de volgende probleemstelling die in deze scriptie centraal zal staan: In hoeverre is de Europese richtlijn inzake mensenhandel in Nederland geïmplementeerd en hoe zou de daarin voorgestelde strafbaarstelling van illegale hoerenlopers juridisch vormgegeven kunnen worden? Om antwoord te kunnen geven op deze vraag zal in het eerste hoofdstuk een beschrijving gegeven worden van de inhoud van de richtlijn. Daarbij zal eerst de achtergrond geschetst worden waartegen de richtlijn tot stand is gekomen. Vervolgens zullen in verschillende subparagraven de hoofdonderwerpen uit de richtlijn beschreven worden. Hierdoor zal duidelijk worden welke eisen de Raad van Europa stelt aan de nationale wetgeving van de lidstaten. Daarnaast wordt er in de richtlijn op het gebied van preventie een aanbeveling aan de lidstaten gedaan. Deze aanbeveling zal tevens in dit eerste hoofdstuk aan bod komen. Vervolgens zal in het tweede hoofdstuk ons huidige artikel dat mensenhandel strafbaar stelt centraal staan. De delictsomschrijving van art. 273f Sr zal nader toegelicht worden. Nadat duidelijk is geworden hoe in Nederland mensenhandel strafbaar gesteld wordt zal er gekeken worden in hoeverre de richtlijn ondertussen al geïmplementeerd is. Voorts lijkt het er op dat Nederland door middel van het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche de aanbeveling uit de richtlijn zal gaan implementeren. Daarom zal in dit hoofdstuk ook dit wetsvoorstel besproken worden. Beschreven zal worden hoe de strafbaarstelling van klanten er volgens het wetsvoorstel juridisch uit moet komen zien. Opmerking verdient dat de strafbaarstelling uit het wetsvoorstel minder ver lijkt te strekken dan de richtlijn voor ogen heeft. De richtlijn ziet op strafrechtelijk optreden tegen klanten die bewust gebruik maken van de diensten van een slachtoffer van mensenhandel, terwijl het wetsvoorstel ziet op strafbaarstelling van klanten die niet voldaan hebben aan hun vergewisplicht. Juridisch gezien zit hier een belangrijk verschil. Hierdoor is het is maar de vraag of het wetsvoorstel voldoet aan de omschrijving van de aanbeveling die de Raad doet. Deze vraag zal aan het einde van het hoofdstuk beantwoord worden. Naast deze verschillen zal ook stil gestaan worden bij de bezwaren die op het wetsvoorstel zijn geuit. Een meerderheid van de Eerste Kamer ziet geen heil in de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Daarom is na een uitzonderlijke lange plenaire behandeling een gehavende versie van het wetsvoorstel aangenomen, waar de strafbaarstelling van de illegale hoerenloper niet in terug te vinden is. Mocht Nederland in de toekomst er voor kiezen de aanbeveling uit de richtlijn te implementeren dan zal er naar alternatieven gekeken moeten worden. Zweden en het Verenigd Koninkrijk werken al een aantal jaren met de strafbaarstelling van illegale hoerenlopers. In het derde hoofdstuk zullen het beleid en de wetgeving van deze landen op het gebied van mensenhandel in afzonderlijk paragraven besproken worden. Tot slot zal voor de vormgeving van de Nederlandse strafbaarstelling van illegale hoerenlopers beoordeeld worden welke lessen er getrokken kunnen worden uit de ervaringen die deze landen hebben. Inmiddels zijn er in Nederland nieuwe ideeën

12

Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche, art. 29 5

over een eventuele implementatie ontwikkeld. Deze worden, met de ervaringen van het buitenland in het achterhoofd, aan het einde van hoofdstuk 3 uiteengezet. Uiteindelijk zal in de conclusie antwoord worden geven op de hierboven geformuleerde probleemstelling.

6

Hoofdstuk 1 Europese richtlijn mensenhandel Mensenhandel is een grensoverschrijdend probleem. Pooiers reizen af naar landen in Oost-Europa, Afrika en Azië om slachtoffers te ronselen. De werkeloosheid is daar hoog en voor veel jongeren is er geen toekomst in eigen land. Als er dan een gouden toekomst in het rijke westen voorgespiegeld wordt, is de keuze snel gemaakt. Slachtoffers denken een baan in de horeca te krijgen maar belanden daarentegen achter het raam of in een seksclub. Armoede, schaamte en illegaliteit maakt dat ze geen weg terug meer kunnen.13 Juist vanwege de internationale dimensie zijn de bestrijding en preventie van mensenhandel alleen mogelijk als landen intensief en effectief samenwerken bij de aanpak daarvan. Op dit moment bestaan er tussen de Europese lidstaten op het gebied van wetgeving veel verschillen. In sommige landen heeft de aanpak van mensenhandel de prioriteit, andere landen schenken er nauwelijks of geen aandacht aan en kennen dan ook geen wetgeving op dit gebied. Om mensenhandel effectief te bestrijden heeft de Raad van de Europese Unie op 21 maart 2011 de richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan afgekondigd (hierna: richtlijn).14 Door middel van deze richtlijn wil de Raad ervoor zorgen dat de slachtoffers beter beschermd worden en dat de opsporing en aanpak van daders in de verschillende landen gelijk getrokken wordt.15 De richtlijn stelt minimumregels vast. Dit houdt in dat lidstaten tenminste deze regels in hun nationale wetgeving moet opnemen. Handhaving van strengere regels is toegestaan. In dit eerste hoofdstuk zal ingaan worden op de inhoud van de richtlijn. In grote lijnen zal besproken worden welke regels de lidstaten in hun nationale wetgeving op dienen te nemen. Voor een goed begrip van de richtlijn is het zinvol om de achtergrond te schetsen waartegen zij tot stand is gekomen. Er zal daarom allereerst stilgestaan worden bij de instrumenten waarop de richtlijn gestoeld is. Vervolgens zal de bespreking van de inhoud van de richtlijn aan bod komen. §1.1 Achtergrond richtlijn In de loop der jaren zijn er op het gebied van mensenhandel verschillende internationale rechtsinstrumenten tot stand gekomen. Zowel de Verenigde Naties als de Raad van Europa en de Europese Unie hebben hieraan bijgedragen. Zo is in 2000 door de Verenigde Naties het Palermo Protocol afgekondigd.16 In dit Protocol wordt vooral de nadruk gelegd op de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel. Daarnaast is in het Protocol een definitie van mensenhandel opgenomen die later ook in andere internationale rechtsinstrumenten overgenomen is. Opvallend is dat de positie van het slachtoffer hier al onder de aandacht gebracht wordt, al is deze wel beperkt. Later zal in de richtlijn het slachtoffer een prominente rol innemen. Vervolgens is in 2002 door de Raad van de Europese Unie het kaderbesluit inzake de bestrijding van mensenhandel tot stand gekomen.17 Dit kaderbesluit ziet uitsluitend op bepalingen van strafrechtelijke aard. De onderwerpen uit het kaderbesluit beperken zich dan ook tot definities, strafbaarstelling, aansprakelijkheid van rechtspersonen, sancties en rechtsmacht. Een kaderbesluit is bindend voor ieder lid van de Europese Gemeenschap. Lidstaten zijn dus verplicht de regels uit het kaderbesluit op te nemen in hun nationale wetgeving. Dit in tegenstelling tot verdragen en 13

H. Werson, De fatale fuik, Amsterdam: Dutch Media Uitgevers 2012, p. 188-196 Richtlijn 2011/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad 15 Richtlijn 2011/36/EU, art. 1 16 Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad 17 Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad van 19 juli 2002 inzake bestrijding van mensenhandel 7 14

protocollen, waar landen de vrije keuze hebben om partij te worden. Het kaderbesluit heeft samen met het Palermo Protocol ten grondslag gelegen aan de totstandkoming van ons huidige art. 273f Sr, dat ziet op de strafrechtelijke vervolging van mensenhandel. Voorts is in 2005 het verdrag van Warschau tot stand gekomen.18 Bij de totstandkoming van dit verdrag heeft art. 4 EVRM een belangrijke rol gespeeld. Volgens dit artikel rust op de lidstaten de positieve verplichting om mensenhandel te bestrijden. Het verdrag heeft dan ook een alomvattende en multidisciplinaire benadering bij de aanpak van mensenhandel. Preventie, vervolging, bescherming en bijstand van het slachtoffer staan binnen dit verdrag centraal. In aanvulling hierop is in 2010 door het EHRM het uitgangspunt van art. 4 EVRM zelfs verder aangescherpt.19 Volgens het Europese Hof moeten landen een alomvattend en effectief beleid tegen mensenhandel voeren. Daarbij wordt door het Hof van landen meer verwacht dan alleen opsporing en vervolging. Het gaat ook om preventie, bescherming van slachtoffers en internationale samenwerking. Doordat het Hof mensenhandel expliciet onder art. 4 EVRM heeft geschaard, betekent dit dat er in geval van mensenhandel niet zomaar sprake is van mensenrechtenschending. Volgens art. 15 lid 2 EVRM behelst art. 4 EVRM een fundamenteel mensenrecht. Dit houdt in dat het verbod op slavernij en dwangarbeid door een staat te allen tijde gewaarborgd dient te worden. Beperkingen zijn niet toegestaan, zelfs niet in een oorlogssituatie.20 Uit bovenstaand overzicht blijkt dat er in de loop der jaren in de strijd tegen mensenhandel verschillende rechtsinstrumenten zijn ontwikkeld. Door de diversiteit aan instrumenten zijn de verschillen op het gebied van wetgeving tussen de landen onderling erg toegenomen. Om mensenhandel binnen Europa effectief te bestrijden zullen deze verschillen gelijk getrokken moeten worden. Daarom is het idee ontstaan om het kaderbesluit uit 2002 te vervangen. Echter, sinds de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon 21 worden dit type bindende besluiten van de Europese Unie niet meer vormgegeven in kaderbesluiten maar in richtlijnen. Vandaar dat in 2011 de richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan in werking is getreden. De richtlijn strekt ter vervanging van het kaderbesluit en is daarmee het leidende instrument geworden dat binnen de Europese Unie op het gebied van mensenhandel geldt. In de volgende paragraaf zal duidelijk worden dat in de richtlijn niet alleen de verschillende rechtsinstrumenten samengebracht zijn, maar dat de Europese Raad ook nieuwe elementen opgenomen heeft. §1.2 Inhoud richtlijn In de bovenstaande paragraaf zijn verschillende internationale instrumenten op het gebied van mensenhandel besproken. In deze nieuwe paragraaf zal de bespreking van richtlijn centraal staan. Om hierbij een goed overzicht te houden zullen de hoofdonderwerpen uit de richtlijn in verschillende subparagraven worden uitgewerkt. Bij deze uitwerking zal worden teruggegrepen naar de oude instrumenten die hiervoor aan de orde zijn gekomen. Hierdoor zal duidelijk worden welke nieuwe elementen de Raad van de Europese Unie in de richtlijn heeft opgenomen. Aangezien de richtlijn strekt ter vervanging van het kaderbesluit zal bij de bespreking van de richtlijn het kaderbesluit als uitgangspunt worden genomen.

18

Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel, Warschau 16 mei 2005 EHRM, 7 januari 2010, nr. 25965/04, (Rantsev/Cyprus en Rusland), r.o. 283 20 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Jurisprudentie mensenhandelzaken 2009-2012. Een analyse, Den Haag: BNRM 2012, p. 24 21 Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, 2007/C 306/01 8 19

§1.2.1 Delict mensenhandel In de richtlijn is voor het gronddelict mensenhandel de volgende bepaling opgenomen: Door lidstaten moeten de volgende opzettelijke gedragingen strafbaar gesteld worden: het werven, vervoeren, overbrengen, huisvesten of opnemen van personen, daaronder begrepen de wisseling of overdracht van de controle over deze personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van dwang, door ontvoering, bedrog misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie of het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of voordelen, teneinde de instemming van een persoon te 22 verkrijgen die controle heeft over een andere persoon, ten behoeve van uitbuiting.

Wat onder uitbuiting verstaan moet worden is in een apart lid ondergebracht: Uitbuiting omvat ten minste uitbuiting van prostitutie van anderen, andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of dienstverlening – bedelarij daaronder begrepen – slavernij en met slavernij vergelijkbare 23 praktijken, dienstbaarheid uitbuiting van strafbare activiteiten, en de verwijdering van organen.

Deze omschrijving wijkt af van de omschrijving van het delict mensenhandel dat in het kaderbesluit is opgenomen.24 Het eerste dat opvalt, is het verschil in opzet van het artikel. In het kaderbesluit is gekozen voor een onderverdeling in verschillende subleden terwijl in de richtlijn de omschrijving van mensenhandel in één lange zin is samengebracht. Daarbij wordt er in de richtlijn een ruimer concept gehanteerd van wat onder uitbuiting verstaan moet worden. In het kaderbesluit wordt namelijk uitgegaan van een limitatieve opsomming van uitbuitingsituaties, waar in de richtlijn geen sprake van is. Dit laatste valt op te maken uit de woorden ‘ten minste’. Opvallend is dat de omschrijving in het Palermo Protocol 25 bijna identiek is aan de omschrijving in de richtlijn. Bepaalde termen zijn wat gemoderniseerd maar de opzet, inhoud en strekking zijn hetzelfde. In feite is in 2000 al met de eerste echte omschrijving van het gronddelict mensenhandel een juridisch fundament gelegd. §1.2.2 Sancties In de richtlijn zijn twee verschillende soorten sancties opgenomen. Er geldt een sanctie voor het gronddelict mensenhandel en er gelden andere sancties voor de gekwalificeerde vormen van mensenhandel. De omschrijving van het gronddelict is in de paragraaf hiervoor al aan de orde geweest. De sanctie die op het gronddelict staat is in de loop der jaren steeds scherper gesteld. In het Palermo Protocol wordt van staten enkel gevraagd om mensenhandel strafbaar te stellen.26 Daarbij wordt de invulling van de hoogte van de sancties aan partijen zelf overgelaten. Het kaderbesluit gaat al een stap verder. Voor het gronddelict dienen lidstaten doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties te treffen. 27 In de richtlijn maakt de Raad van de Europese Unie korte metten met deze ‘softe’ aanpak en trekt de teugels flink aan. Voor het gronddelict geldt tenminste een maximale gevangenisstraf van vijf jaren.28 Als mensenhandel onder strafverzwarende omstandigheden is gepleegd dan wordt er gesproken van een gekwalificeerde vorm van mensenhandel. Het onderscheid tussen het gronddelict en de gekwalificeerde vormen van mensenhandel is voor het eerst gemaakt in het kaderbesluit. In de richtlijn zijn de gekwalificeerde vormen verder uitgebreid. Zo is bijvoorbeeld een strafverzwaringsgrond opgenomen voor mensenhandel gepleegd tegen een bijzonder kwetsbaar

22

Richtlijn 2011/36/EU, art. 2 lid 1 Richtlijn 2011/36/EU, art. 2 lid 3 24 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 1 lid 1 25 Palermo Protocol, art. 3 onder a 26 Palermo Protocol, art. 5 lid 1 27 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 18 28 Richtlijn 2011/36/EU, art. 4 lid 1 23

9

slachtoffer, waaronder volgens de richtlijn ten minste kinderen moeten worden verstaan.29 In het kaderbesluit was deze strafverzwarende omstandigheid nog beperkt tot personen die de leeftijd voor seksuele meerderjarigheid nog niet hebben bereikt. 30 Het kaderbesluit stelt voor gekwalificeerde vormen van mensenhandel een maximale gevangenisstraf van tenminste acht jaren vast.31 In de richtlijn is deze sanctie met twee jaren verhoogd, naar een maximale gevangenisstraf van tenminste tien jaren.32 §1.2.3 Slachtoffer De bescherming van de rechten van slachtoffers is een belangrijke doelstelling van de richtlijn.33 De Raad van de Europese Unie heeft daarom in de richtlijn een prominente rol aan het slachtoffer toebedeeld. Het contrast met het kaderbesluit is dan ook groot, aangezien daarin slechts één artikel gewijd wordt aan de bescherming en bijstand aan slachtoffers. Daarbij beperkt dit artikel zich enkel tot het kind.34 Als we kijken naar eerdere instrumenten dan het kaderbesluit dan is het interessant om te zien dat in de richtlijn opvallend veel overeenkomsten te vinden zijn met het Palermo Protocol. Staten die partij zijn bij het Protocol moesten in 2000 er al voor zorgen dat slachtoffers medische, geestelijke en materiële bijstand krijgen. Ook het feit dat het slachtoffer geadviseerd en geïnformeerd dient te worden over zijn wettelijke rechten in een voor hem begrijpelijke taal is in het Palermo Protocol al opgenomen.35 Maar de richtlijn is concreter, laat lidstaten minder vrij, en gaat verder op de punten die in het Palermo Protocol zijn geïntroduceerd. Zo moeten lidstaten bijvoorbeeld de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat slachtoffers bijstand en ondersteuning voor, tijdens en na de strafprocedure krijgen. Dit mag niet afhankelijk zijn van diens bereidheid om mee te werken aan het strafrechtelijk onderzoek.36 Ook dienen lidstaten er voor zorg te dragen dat secundaire victimisatie van het slachtoffer voorkomen wordt. Er moet bijvoorbeeld vermeden worden dat het slachtoffer onnodig vaak ondervraagd wordt of dat het slachtoffer moet getuigen tijdens een openbare zitting. Daarnaast kan visueel contact tussen het slachtoffer en verdachte ook secundaire victimisatie in de hand werken.37 Naast de algemene artikelen die zien op de bescherming van slachtoffers zijn er in de richtlijn tevens verschillende artikelen opgenomen die gericht zijn op de bescherming van minderjarige slachtoffers. Voor het eerst wordt er zo’n uitgebreid en specifiek onderscheid gemaakt tussen slachtoffers en minderjarige slachtoffers. De Raad stelt als uitgangspunt dat deze groep zich in een erg kwetsbare situatie bevindt en derhalve specifieke bijstand en ondersteuning behoeft.38 Daarom dienen lidstaten te voorzien in opvangbehoeften, zo nodig dient er spoedig een voogd aangesteld te worden en er dient gekeken te worden naar het toekomstperspectief van het minderjarige slachtoffer. Daarbij moet overwogen worden of er terugkeer- en reintegratiemogelijkheden zijn in het land van herkomst.39 §1.2.4 Preventie Naast de zojuist besproken formele eisen is de Raad van de Europese Unie heel stellig over de preventiemaatregelen die lidstaten dienen te nemen. Om mensenhandel te voorkomen dient de 29

Richtlijn 2011/36/EU, art. 4 lid 2 onder a Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 3 lid 2 onder b 31 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 3 lid 2 32 Richtlijn 2011/36/EU, art. 4 lid 2 33 Richtlijn 2011/36/EU, preambule overweging 7 en artikel 1 34 Kaderbesluit 2002/629/JBZ, art. 7 35 Palermo Protocol, art. 6 lid 3 36 Richtlijn 2011/36/EU, art. 11 37 Richtlijn 2011/36/EU, art. 12 lid 4 38 Richtlijn 2011/36/EU, preambule overweging 22 39 Richtlijn 2011/36/EU, art. 14 30

10

vraag, de voedingsbodem van uitbuiting, ontmoedigd te worden.40 Hierop zal het nationale beleid dat de lidstaten hanteren aangepast dienen te worden. Daarom is in de richtlijn de volgende aanbeveling opgenomen: Om het voorkomen en bestrijden van mensenhandel doeltreffender te maken door de vraag ernaar te ontmoedigen, overwegen de lidstaten maatregelen te nemen houdende strafbaarstelling van het gebruik maken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting in de zin van artikel 2 (NB gronddelict mensenhandel), 41 in de wetenschap dat betrokkene het slachtoffer is van een in artikel 2 bedoeld strafbaar feit.

In de preambule onderbouwt de Raad deze aanbeveling als volgt: Lidstaten dienen de mogelijkheid te overwegen sancties op te leggen aan eenieder die diensten, van welke aard dan ook, laat verrichten door iemand in de wetenschap dat deze persoon het slachtoffer van mensenhandel is. Deze ruimere strafbaarstelling zou kunnen gelden voor de gebruikers van seksuele diensten van een slachtoffer 42 van mensenhandel.

De Raad vindt het dus wenselijk dat lidstaten strafrechtelijk optreden tegen klanten die bewust gebruik maken van diensten van een slachtoffer van mensenhandel. Opgemerkt dient te worden dat lidstaten hiertoe aangespoord worden, het gaat hier niet om een implementatieplicht. Maar geheel nieuw is de aanbeveling die de Raad hier doet niet. In 2005 is in het verdrag van Warschau al een soortgelijke bepaling opgenomen.43 Ook hier gaat het om een aanbeveling tot strafbaarstelling van klanten die bewust gebruik maken van diensten van een slachtoffer van mensenhandel. Er is wederom geen sprake van een implementatieplicht. In die tijd werd als belangrijkste reden voor het opnemen van deze bepaling aangevoerd dat er een breed gedeelde wens bestond om op te kunnen treden tegen personen die welbewust gebruik maken van de diensten van slachtoffers van mensenhandel. Deze personen spelen namelijk een rol in de uitbuiting. De bepaling is gericht op de vraagzijde, hier ligt namelijk een belangrijke verantwoordelijkheid in de bestrijding van mensenhandel. Maar de verdragsopstellers zijn zich in 2005 bewust geweest van het feit dat de handhaving van onderhavige strafbaarstelling, problematisch is. Slachtoffers van mensenhandel zijn als zodanig niet herkenbaar. Voor een klant is het dus moeilijk in te schatten of hij diensten afneemt van een slachtoffer van mensenhandel. Opzet aan de kant van de klant is dan ook moeilijk te bewijzen. Daarom is er in 2005 besloten dat partijen bij het verdrag van Warschau zelf moeten bezien of, en zo ja op welke wijze, zij invulling aan deze aanbeveling willen geven.44 De Raad lijkt in de richtlijn eenzelfde standpunt in te nemen. In de volgende hoofdstukken zal op dit onderwerp verder ingegaan worden. §1.3 Conclusie In de loop der jaren zijn er in de strijd tegen mensenhandel verschillende rechtsinstrumenten tot stand gekomen. Uiteindelijk zijn deze instrumenten gebundeld in een Europese richtlijn. Doordat de lidstaten een implementatieplicht hebben, zal er meer overeenstemming ontstaan in het mensenhandel beleid dat de verschillende lidstaten voeren. Hierdoor kan één vuist gemaakt worden en de strijd tegen mensenhandel effectief gevoerd worden. Nu een goed beeld van de richtlijn is neergezet zal in het volgende hoofdstuk besproken worden wat de huidige situatie op het gebied van wetgeving in Nederland is. Daarbij zal aangegeven worden in

40

Richtlijn 2011/36/EU, preambule overweging 25 Richtlijn 2011/36/EU, art. 18 lid 4 42 Richtlijn 2011/36/EU, preambule overweging 26 43 Verdrag van Warschau 16 mei 2005, CETS 197, art. 19 44 Kamerstukken II, 2007/08, 31 429, nr. 6, p. 10 41

11

hoeverre Nederland aan haar implementatieplicht voldoet. Ook zal aan de orde komen hoe Nederland op dit moment omgaat met de aanbeveling die de Raad op het gebied van preventie doet.

12

Hoofdstuk 2 Huidige situatie in Nederland De huidige Nederlandse wetgeving op het gebied van mensenhandel hangt nauw samen met ons prostitutiebeleid. Daarom zal in dit hoofdstuk allereerst het Nederlandse prostitutiebeleid kort aangestipt worden. Vervolgens zal in de tweede paragraaf het huidige artikel dat mensenhandel strafbaar stelt besproken worden. Art. 273f Sr is voor een groot deel gebaseerd op de in het vorige hoofdstuk besproken internationale instrumenten. De vraag is echter of art. 273f Sr hierdoor voldoet aan de eisen die de richtlijn stelt voor de strafbaarstelling van mensenhandel. Doordat de delictsomschrijving van art. 273f Sr uiteen valt in verschillende elementen zal deze vraag beantwoord worden door ieder element afzonderlijk aan de richtlijn te toetsen. Hieruit zal naar voren komen dat art. 273f Sr op een aantal punten nog niet conform de richtlijn is. Door de implementatieplicht zal art. 273f Sr dus aangepast moeten worden. Naast de toets aan de richtlijn zal besproken worden wat de overige eisen zijn die art. 273f Sr stelt. Aan het eind van de paragraaf zal duidelijk worden wat er naar Nederlands recht nodig is om tot een veroordeling van mensenhandel te komen. In onze huidige nationale wetgeving is nog geen bepaling opgenomen die invulling geeft aan de aanbeveling van de Raad om illegale hoerenlopers strafbaar te stellen. Er is echter een wetsvoorstel aanhangig waarin onder bepaalde omstandigheden klanten van illegale prostituees strafbaar gesteld worden. 45 Het is de vraag of met dit wetsvoorstel voldaan wordt aan de strafbaarstelling die de Raad in de aanbeveling opgenomen heeft. In de derde paragraaf zal na de bespreking van dit wetsvoorstel onderzocht worden of dit het geval is. §2.1 Prostitutiebeleid Het Nederlandse prostitutiebeleid kent een lange geschiedenis. In 1911 is het bordeelverbod ingevoerd.46 Hiermee werd bordeelhouden tot een misdrijf verklaard.47 De reden voor het invoeren van het bordeelverbod was dat bordelen zouden aanzetten tot ondermijning van de goede zeden.48 Doordat de handhaving van het verbod bij de lokale overheid lag, bestonden er tussen de gemeenten onderling veel verschillen. Op bepaalde plaatsen werden bordelen zelfs getolereerd. In de loop der jaren had het verbod in de praktijk dan ook weinig betekenis. Toch heeft het tot 2000 geduurd voordat het verbod afgeschaft werd.49 Sindsdien kennen we in Nederland de unieke situatie dat onder bepaalde voorwaarden de exploitatie van vrijwillige prostitutie door personen vanaf 18 jaar niet langer strafbaar is. Sinds de opheffing van het bordeelverbod is voor de exploitatie van prostitutie een vergunning verplicht geworden.50 De concrete invulling van deze vergunningen is vervolgens overgelaten aan de gemeenten. 51 Er is dus niet gekozen voor een overkoepelend wetgevend instrument, maar een algemeen kader waarbij de lokale overheid de vinger in de pap heeft. Door middel van de vergunningplicht hoopt men meer controle uit te kunnen oefenen op de seksindustrie. De verwachting van de wetgever is dat hierdoor de positie van de prostituee in verschillende opzichten verbeterd zal worden. Tevens wordt verwacht dat een sanering van de branche een ontvlechting van prostitutie en criminele randverschijnselen met zich meebrengt.52

45

Kamerstukken I, 2010/11, 32 211, nr. A, gewijzigd voorstel van wet, art. 29 Stb 1911, 130 47 Art. 250bis (oud) Sr 48 Kamerstukken I 1910/11, 28, nr. 28, p. 514 en Handelingen II 1910/11, p. 1573-1575. 49 Stb 2000, 38 50 A.L. Daalder, WODC, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2007, p 42 51 Kamerstukken II, 1996/97, 25 437, nr. 3 52 Kamerstukken II, 1996/97, 25 437, nr. 3 13 46

§2.2 Strafbaarstelling mensenhandel, art. 273f Sr In Nederland is mensenhandel strafbaar gesteld in art. 273f Sr. Deze huidige delictsomschrijving van mensenhandel is in 2005 in de plaats gekomen van art. 250a Sr. In dit oude artikel was slechts het onvrijwillig in de prostitutie brengen en houden, of daarvan profiteren strafbaar gesteld.53 Met de inwerkingtreding van art. 273f Sr is de mensenhandel bepaling flink uitgebreid. Niet alleen seksuele uitbuiting, maar ook andere vormen van gedwongen arbeid of diensten, slavernij of dienstbaarheid zijn strafbaar gesteld. Uitgangspunt van art. 273f Sr is het tegengaan van uitbuiting, waarbij het belang van het individu voorop staat. De geestelijke en lichamelijke integriteit en persoonlijke vrijheid moeten beschermd worden. Mensenhandel wordt dan ook gekwalificeerd als een misdrijf tegen de persoonlijke vrijheid.54 Art. 273f Sr bevat een flink aantal subonderdelen, waardoor dit het meest omvangrijke artikel uit het Wetboek van Strafrecht is. De voornaamste reden hiervoor zijn de internationale invloeden die ten grondslag hebben gelegen aan de totstandkoming van de mensenhandel bepaling. In het vorige hoofdstuk besproken Palermo Protocol en het kaderbesluit zijn hier voorbeelden van. Het is dan ook niet verrassend dat er veel overeenkomsten zijn met de internationale bepalingen. Hierna zullen de vereisten die naar Nederlands recht nodig zijn om tot een veroordeling van mensenhandel te komen afzonderlijk van elkaar besproken worden. Bij deze bespreking zal ieder element getoetst worden aan de Europese richtlijn. Hierdoor zal aan het einde van deze paragraaf beoordeeld kunnen worden in hoeverre de Europese richtlijn inzake mensenhandel in Nederland geïmplementeerd is waarmee het eerste deel van de probleemstelling beantwoord kan worden. De delictsomschrijving van art. 273f lid 1 Sr valt uiteen in drie elementen55: 1. Een aantal gedragingen 2. Een aantal dwangmiddelen 3. Het oogmerk van uitbuiting §2.2.1 Gedragingen De gedragingen werven, vervoeren, overbrengen enzovoorts, die zijn opgenomen in sub 1 zijn letterlijk overgenomen uit de in hoofdstuk 1 besproken internationale instrumenten. Hierdoor worden de termen in art. 273f Sr niet nader omschreven. Voor de invulling van de termen zal dus gekeken moeten worden naar de internationale wet- en regelgeving.56 §2.2.2 Dwangmiddelen Wanneer dwang wordt toegepast met het oogmerk van uitbuiting is er sprake van mensenhandel. 57 Doordat art. 273f Sr zijn basis vindt in art. 250a (oud) Sr, wijken de dwangmiddelen die in lid 1 zijn opgesomd iets af van de internationale standaard die omschreven staat op pagina 8. Deze afwijking zal niet voor problemen zorgen aangezien de gedachte is dat de dwangmiddelen ruim en niet strikt moeten worden uitgelegd. Gedragingen, feiten en omstandigheden met betrekking tot de dwangmiddelen moeten in onderlinge samenhang worden bezien.58 Het gaat er uiteindelijk om dat door de aanwending van het dwangmiddel het slachtoffer tegen zijn zin in een situatie van uitbuiting

53

Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012, art. 273f onderdeel 1C 54 Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012, art. 273f, onderdeel 1A 55 Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012, art. 273f, onderdeel 9A 56 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1202 57 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1202 58 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1203 14

wordt gebracht en gehouden.59 Op dit punt is het nationale recht dus conform de eisen die de richtlijn stelt. Opgemerkt dient te worden dat niet voor alle vormen van mensenhandel dwangmiddelen vereist zijn. De omstandigheid dat het slachtoffer minderjarig is, is in art. 273f Sr namelijk opgenomen in een afzonderlijk lid waar geen dwangmiddel in terug te vinden is. Voor seksuele uitbuiting geldt hetzelfde. Naar Nederlands recht maakt men zich schuldig aan seksuele uitbuiting indien het slachtoffer wordt verworven, meegenomen of ontvoerd met het oogmerk die ander in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen voor of met een derde tegen betaling. Niet alleen het brengen in de sekswereld is strafbaar, maar ook de handeling die ertoe leidt dat iemand daarin blijft.60 Het is niet vereist dat er daadwerkelijk enige seksuele handeling is verricht. Doordat er in het geval van minderjarigheid en seksuele uitbuiting geen dwangmiddelen vereist zijn staat de instemming of vrijwilligheid van het slachtoffer niet aan de bewezenverklaring in de weg.61 De richtlijn heeft wat betreft de twee hiervoor genoemde uitzonderingen voor een deel hetzelfde uitgangspunt. In het geval van een minderjarig slachtoffer is het ook volgens de richtlijn niet vereist dat er een dwangmiddel is toegepast. Maar dit geldt niet voor seksuele uitbuiting. In de richtlijn wordt seksuele uitbuiting namelijk enkel als vorm van uitbuiting omschreven. Seksuele uitbuiting is niet in een apart lid opgenomen. Hierdoor zijn de dwangmiddelen die in art. 2 lid 1 van de richtlijn zijn opgenomen gewoon van toepassing. Het is naar Europees recht dus moeilijker om tot een veroordeling van mensenhandel op grond van seksuele uitbuiting te komen dan naar Nederlands recht. §2.2.3 Uitbuiting Als laatste element vereist de delictsomschrijving dat de gedragingen gericht zijn op de uitbuiting van personen. De omschrijving van uitbuiting in art. 273f Sr is niet geheel conform de internationale vereisten. Met de implementatie van de richtlijn zal aan de huidige omschrijving van uitbuiting ‘bedelarij’ en ‘verwijdering van organen’ moeten worden toegevoegd.62 Voor het overige bestaan wat betreft de uitbuiting geen verschillen tussen de richtlijn en art. 273f Sr. Beide hebben het uitgangspunt dat er steeds per geval gekeken moeten worden of er sprake is van een uitbuitingssituatie. Het moet in ieder geval gaan om een situatie waardoor de menselijke waardigheid, persoonlijke vrijheid of lichamelijke integriteit in het geding is.63 Daarnaast impliceert uitbuiting een zekere mate van onvrijwilligheid. Wat naar Nederlands recht precies onder een uitbuitingsituatie binnen de prostitutiesector verstaan moet worden is door de Hoge Raad nader uitgewerkt. Indien de betrokkene in een situatie verkeerd die niet gelijk is aan de omstandigheden waarin een mondige prostituee in Nederland pleegt te verkeren, is er sprake van een uitbuitingssituatie.64 §2.2.4 Opzetvereiste De zojuist besproken elementen zijn onvoldoende om tot een veroordeling van mensenhandel te komen. Opzet zal nog bewezen moeten worden. De gedragingen die de richtlijn en art. 273f Sr beide in lid 1 omschrijven, vereisen in ieder geval opzettelijk handelen. In de richtlijn wordt niet zo diep ingegaan op het opzetvereiste. Mensenhandel wordt getypeerd als opzettelijk geweldsmisdrijf en het gronddelict wordt in art. 2 van de richtlijn ingeleid 59

Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012, art. 273f onderdeel 9C 60 Zie noot 53 61 HR 6 juli 1999, NJ 199, 107 62 Richtlijn 2011/36/EU, art. 2 lid 3 63 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1205 64 HR 5 februari 2002, LJN AD5235 15

als opzettelijke gedraging. Door de implementatieplicht dienen de lidstaten ten minste het opzetvereiste in hun nationale wetgeving op te nemen. Het is vervolgens aan de lidstaten zelf hoe dit opzetvereiste ingevuld wordt. Zo is in de Nederlandse rechtspraak uitgemaakt dat voor art. 273f Sr geldt dat voorwaardelijk opzet voldoende is. Dit houdt in dat het voldoende is dat de dader weet dat zijn daad een bepaald gevolg kan hebben, maar hij neemt de gevolgen op de koop toe. In tegenstelling tot de richtlijn wordt in bepaalde subleden van art. 273f Sr gesproken over ‘oogmerk tot uitbuiting’. Hier is voorwaardelijk opzet niet toegestaan. Het is hier vereist dat het handelen van de verdachte het door hem gewilde gevolg meebracht dat het slachtoffer door hem werd, of zou kunnen worden uitgebuit. Eigenlijk wordt er een soort noodzakelijkheidsbewustzijn van de verdachte geëist. Deze zwaardere eis geldt in ieder geval niet wanneer er sprake is van seksuele uitbuiting of uitbuiting van een minderjarig slachtoffer.65 §2.2.5 Verschillen tussen art. 273f Sr en de richtlijn Ondertussen kan op grond van bovenstaand geconcludeerd worden dat art. 273f Sr op de aan bod gekomen punten redelijk conform de richtlijn is. Toch zijn er ook een aantal duidelijke verschillen waar te nemen. Wat betreft de strafverzwarende omstandigheden kent art. 273f Sr namelijk de extra omstandigheid dat het delict door twee of meer personen is verricht.66 Deze omstandigheid is niet in art. 4 van de richtlijn terug te vinden. Maar in art. 273f Sr ontbreekt ook een strafverzwarende omstandigheid. Het gaat dan om de situatie dat het feit gepleegd is tegen een bijzonder kwetsbaar slachtoffer.67 De invulling van dit begrip is volgens de Raad van Europa erg ruim. Factoren als geslacht, zwangerschap, gezondheidsproblemen en handicaps spelen bij de invulling een rol.68 Op dit onderdeel zal art. 273f Sr dus aangepast moeten worden. Een ander verschil ten opzichte van de richtlijn zit hem in het feit dat art. 273f Sr het opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting van een ander strafbaar stelt.69 De wetgever acht het wenselijk dat voor een effectieve bestrijding van mensenhandel niet alleen de mensenhandelaren zelf, maar ook de uitbaters van de uitbuiting waarop de mensenhandel is gericht, uitdrukkelijk strafbaar worden gesteld.70 Naast deze inhoudelijke verschillen is het opvallend hoe veel hoger de sancties in art. 273f Sr liggen in verhouding tot de sancties die in de richtlijn zijn neergelegd. De maximale gevangenisstraf voor het gronddelict is zeer recent nog verhoogd naar twaalf jaren, waar de richtlijn de Europese lidstaten een straf van vijf jaren laat implementeren. 71 Ook de sanctiehoogtes voor de gekwalificeerde vormen van mensenhandel liggen een flink stuk hoger. De richtlijn stelt voor alle gekwalificeerde vormen een maximale gevangenisstraf van tenminste tien jaren vast. Daarentegen lopen in art. 273f Sr de hoogtes uiteen van maximaal vijftien tot achttien jaren gevangenisstraf.72 Hierbij is van belang of het feit door twee of meer personen is verricht of dat het slachtoffer jonger dan zestien jaar oud is. In deze twee gevallen geldt naar Nederlands recht een gevangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren. Vervolgens kan er ten hoogste achttien jaren gevangenisstraf opgelegd

65

W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013, p. 1205 Art. 273f lid 3 onder 1 Sr 67 Richtlijn 2011/36/EU, art. 4 lid 2 onder a 68 Richtlijn 2011/36/EU, preambule punt 12 69 Art. 273f lid 1 onder 6 Sr 70 Kamerstukken II 2003/04, 29 291, nr. 3, p. 18 en 19 71 Wet van 28 februari 2013 inzake partiële wijziging van het Wetboek van Strafrecht en enkele andere wetten in verband met de aanpassing van het materieel strafrecht aan recente ontwikkelingen (Stb. 2013, 84), inwerkingtreding met ingang van 1 april 2013 72 Art. 273f lid 3 en lid 4 Sr 16 66

worden als het feit zwaar lichamelijk letsel tot gevolg heeft of daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is. §2.2.6 Tussenconclusie Een deel van de probleemstelling ziet op de vraag in hoeverre de Europese richtlijn inzake mensenhandel geïmplementeerd is. Uit bovenstaand komt naar voren dat wat betreft de implementatieplicht art. 273f Sr helemaal zo slecht nog niet is. Op bepaalde punten gaat de Nederlandse strafbepaling zelfs verder dan de eisen die de richtlijn stelt. Dat art. 273f Sr redelijk conform de richtlijn is valt te verklaren uit het feit dat Nederland zich voor een groot deel steeds verbonden heeft aan de verschillende internationale rechtsinstrumenten die in hoofdstuk 1 besproken zijn. Toch zal de richtlijn op een aantal punten nog geïmplementeerd moeten worden. Gebleken is dat aan de huidige Nederlandse omschrijving van uitbuiting ‘bedelarij’ en ‘verwijdering van organen’ moeten worden toegevoegd. Tevens zal in art. 273f Sr een nieuwe strafverzwarende omstandigheid opgenomen moeten worden. Het gaat dan om de situatie dat het slachtoffer een bijzonder kwetsbaar persoon is. Naast de onderdelen waarvoor een implementatieplicht bestaat bevat de richtlijn een aanbeveling. In art. 18 lid 4 worden de lidstaten aangespoord om te overwegen illegale hoerenlopers strafbaar te stellen. Uit het zojuist besproken art. 273f Sr is gebleken dat dit artikel niet in zo’n strafbaarstelling voorziet. Toch is Nederland druk in de weer met de aanbeveling die de Raad met betrekking tot de sanctionering van klanten doet. Zoals al eerder is aangegeven vindt de aanbeveling zijn oorsprong in het Verdrag van Warschau, uit 2005. Naar aanleiding van dit verdrag is er in 2009 al een wetsvoorstel aanhangig gemaakt dat ziet op de regulering van de prostitutie en bestrijding van de misstanden in de seksbranche. Een onderdeel uit dit wetsvoorstel heeft betrekking op de strafbaarstelling van klanten. In de volgende paragraaf zal het wetsvoorstel besproken worden. §2.3 Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche Zoals eerder besproken heeft de regering in 2000 het bordeelverbod in Nederland opgeheven om zo meer grip op de seksbranche te krijgen.73 De opheffing van het bordeelverbod moest bijdragen aan het creëren van een schone en legale prostitutiesector, waarin geen uitbuiting plaats zou vinden.74 Uit verschillende evaluaties blijkt dat deze doelstellingen niet zijn bereikt. 75 Binnen de prostitutiebranche vindt uitbuiting nog steeds op grote schaal plaats. Gesteld wordt dat de gemeentelijke en regionale verschillen in het prostitutie- en vergunningenbeleid alsmede het ontbreken van voldoende toezicht de voornaamste oorzaken zijn. 76 Door middel van het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche (hierna: wetsvoorstel) wil de regering de misstanden aanpakken.77 Deze aanpak bestaat onder andere uit de strafbaarstelling van klanten. Voordat ingezoomd wordt op dit onderdeel uit het wetsvoorstel zullen eerst de grote lijnen in verschillende subparagraven beschreven worden. Hierdoor zullen de bezwaren en problematiek die de strafbaarstelling van klanten met zich mee brengt duidelijk naar voren komen.

73

Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr. 3, 16 juli 1997 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 1 75 Kamerstukken II 2001/02, 25 437, nr. 28 en Kamerstukken II 2006/07, 25 437, nr. 54 76 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 1 77 Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 3, 18 november 2009 74

17

§2.3.1 Registratieplicht De grootste groep prostituees is niet werkzaam in bordelen of achter de ramen, maar opereert anoniem thuis of in hotels.78 Ze zijn niet zichtbaar en dus moeilijk bereikbaar voor toezichthouders en hulpverleners. Hierdoor kunnen misstanden makkelijk voort blijven duren. Maatregelen hebben pas effect als ook deze groep bereikt wordt, aldus de Minister.79 Men denkt dit probleem op te lossen door een landelijke registratieplicht in te voeren. Iedere prostituee van 21 jaar of ouder moet zich in een gemeente laten registreren. 80 Na de registratie ontvangt de prostituee een registratienummer. Dit nummer moet de prostituee dan vervolgens in advertenties vermelden. Hierdoor ontstaat er een zichtbaar onderscheid tussen het legale en illegale circuit waardoor toezicht en handhaving veel gerichter plaats kunnen vinden. Daarnaast wordt er door middel van de registratieplicht een contactmoment met de prostituee gecreëerd. De gedachte is dat tijdens het registratiegesprek misstanden gesignaleerd kunnen worden. Ook ontvangen de prostituees bij de registratie een informatiepakket waarin voorlichting wordt gegeven over gezondheid, hun rechten, plichten en hulpverlening. Hierdoor zal de sociale positie van de prostituee verstrekt worden.81 §2.3.2 Maatregelen en instrumenten om toezicht en handhaving te vergemakkelijken Zoals al eerder aan bod kwam kent Nederland geen overkoepelend wetgevend instrument voor de exploitatie van prostitutie. Gemeenten zijn vrij in het vaststellen van hun eigen vergunningenbeleid. Hierdoor bestaan er tussen de gemeenten onderling grote verschillen en is het in de ene gemeente dus makkelijker om aan een vergunning te komen dan in een andere. Mensenhandelaren maken maar al te graag gebruik van deze onderlinge verschillen.82 Om mensenhandel effectief te bestrijden zal tegengegaan moeten worden dat exploitanten zich verplaatsen naar een gemeente waar lichtere vergunningvoorwaarden gelden. 83 In het wetsvoorstel is daarom een landelijk en uniform vergunningstelsel opgenomen. 84 Met dit landelijke vergunningstelsel wordt er meer verantwoordelijkheid bij de exploitant gelegd. De regering vindt dat de exploitant meer verantwoordelijkheid moet hebben met betrekking tot de bescherming van de voor hem werkzaam zijnde prostituees.85 In het wetsvoorstel is een batterij aan regels opgenomen waaraan de exploitant zich moet houden. Een exploitant mag bijvoorbeeld alleen geregistreerde prostituees voor zich laten werken.86 Door meer verantwoordelijkheid bij de exploitant te leggen denkt de Minister dat de bron van de misstanden bestreden zal worden.87 §2.3.3 Strafbaarstelling klanten Door de zojuist beschreven registratieplicht hebben klanten straks een duidelijk keuze. Er ontstaat een legaal deel waarin alleen geregistreerde prostituees werkzaam zijn, en er ontstaat een illegaal deel. Een klant die kiest voor illegale prostitutie houdt dat deel van de prostitutie in stand waardoor misstanden zich voor kunnen blijven doen. Voor een schone en legale branche dient ook de klant een zekere verantwoordelijkheid te nemen. Daarom is in het wetsvoorstel een bepaling opgenomen

78

Kamerstukken I, 2012/13, 32 211, bijlage 2 bij brief Minister van Justitie 19 april 2013, p. 4 Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 3 en 4 80 Gewijzigd voorstel van wet, 29 maart 2011, art. 2 en art. 4 lid 7 onder a 81 Memorie van Toelichting, 18 november 2009, p. 11 – 14 82 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau. Lessen uit de praktijk, Den Haag: BNRM 2012, p.124 83 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau. Lessen uit de praktijk. Den Haag: BNRM 2012 84 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 2 85 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 3 86 Kamerstukken I, 2010/11, 32 211, art. 22 87 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 3 18 79

die strafbaarstelling van klanten mogelijk maakt.88 Deze strafbaarstelling vormt het sluitstuk van het wetsvoorstel en luidt als volgt:89 Lid 1: Hij die gebruik maakt van seksuele diensten van een prostituee zonder dat hij op bij algemene maatregel van bestuur bepaalde wijze is nagegaan of een prostituee is ingeschreven in het landelijk register van prostituees, wordt gestraft met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. Lid 2: Het in het eerste lid strafbaar gestelde feit is een overtreding.

De in lid 1 omschreven plicht die op de klant rust wordt in de rest van het wetsvoorstel de ‘vergewisplicht’ genoemd. Hieronder zal allereerst uitgelegd worden wat deze vergewisplicht precies inhoudt. Vervolgens zal besproken worden wat er bewezen moet worden om tot een veroordeling van een klant te kunnen komen. Hierbij zullen een aantal praktische bezwaren aangestipt worden die tot gevolg hebben dat de juridische haalbaarheid van het voorstel niet realistisch is. §2.3.3.1 Vergewisplicht Een klant wordt verplicht zich ervan te vergewissen of hij diensten afneemt van een legale, dus geregistreerde prostituee. Met betrekking tot de vergewisplicht dienen er twee situaties van elkaar onderscheiden te worden. Als de klant een bordeel of raam bezoekt, of diensten afneemt van een escortbedrijf dan dient hij zich er van te vergewissen of het om een vergund bedrijf gaat. Het idee is namelijk dat in de vergunde sector alleen maar geregistreerde prostituees werken. Omdat de controle en handhaving hierop flink aangescherpt zullen worden mag de klant erop vertrouwen dat de aldaar werkzame prostituees geregistreerd zijn.90 In deze situatie bestaat de vergewisplicht van de klant uit de plicht om na te gaan of het bedrijf over een exploitatievergunning beschikt. Neemt een klant echter diensten af van een zelfstandig werkende prostituee, dan geldt de directe vergewisplicht.91 De klant zal na moeten gaan of de prostituee geregistreerd staat in het landelijke registratiesysteem. Dit zal in de praktijk als volgt vormgegeven worden. De klant vergewist zich van het registratie- en telefoonnummer van de betreffende prostituee. Vervolgens belt de klant naar een centrale. Door middel van een computertelefoon zal nagegaan worden of de combinatie van telefoonnummer en registratienummer in het landelijke register zijn opgenomen. Als er een match tussen de nummers is krijgt de klant een sms toegestuurd. Deze sms dient als bewijs dat de klant aan zijn vergewisplicht heeft voldaan.92 §2.3.3.2 Het te leveren bewijs De hierboven weergegeven bepaling uit het wetsvoorstel ziet op twee strafbare feiten:93  

het gebruik maken van seksuele diensten van een prostituee die geen registratiebewijs voor handen heeft; het verrichten van seksuele handelingen met een prostituee die werkzaam is voor een exploitant aan wie geen vergunning is verleend.

88

Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p 39 Kamerstukken I, 2010/11, 32 211, art. 29 90 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 3 en 4 91 Zie noot 79 92 Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 12 en 13 93 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 60 89

19

In het wetsvoorstel is in art. 29 lid 2 opgenomen dat de strafbaarstelling een overtreding inhoudt. Dit betekent dat er geen opzet of schuld bewezen hoeft te worden. Er zal dus aangetoond moeten worden dat de klant nalatig gehandeld heeft. 94 In de gevallen wanneer een klant een prostitutiebedrijf bezocht heeft zal dit eenvoudig aangetoond kunnen worden. De klant dient in deze situatie enkel de vergunning te controleren, die als het goed is op een zichtbare plaats hangt.95 Als bij een controle blijkt dat er in het pand geen vergunning aanwezig is, dan had de aanwezige klant van zijn bezoek af moeten zien. Hij had er niet vanuit mogen gaan dat de aldaar werkzaam zijnde prostituees geregistreerd zijn. Door toch een seksuele dienst af te nemen heeft de klant zijn vergewisplicht geschonden en daarmee nalatig gehandeld. Voor bezoeken aan prostituees buiten een prostitutiebedrijf zal het veel ingewikkelder zijn om de nalatigheid van de klant aan te tonen. Bewezen moet worden dat de klant zijn directe vergewisplicht niet is nagekomen. In de praktijk zal het er op neerkomen dat de telefoon van de klant geraadpleegd moet worden. Nagegaan moet worden of er contact geweest is met het landelijk register en of de klant een sms ontvangen heeft waarin staat vermeld dat de betreffende prostituee geregistreerd staat.96 Probleem is echter dat berichten van het landelijk register uit de inbox van de telefoon verwijderd mogen worden als de klant de locatie verlaat waar hij gebruik gemaakt heeft van de diensten van een prostituee.97 Voor de klant geldt namelijk geen bewaarplicht. De klant moet alleen het bewijs bij zich hebben op het moment dat hij gebruik maakt van de diensten. Het komt er dus uiteindelijk op neer dat alleen heterdaadgevallen voor strafbaarstelling in aanmerking komen. Concreter geformuleerd: om in deze situatie ervoor te zorgen dat er voldoende bewijs is om tot een veroordeling te kunnen komen moet er op het moment dat de klant een seksuele dienst afneemt een controleambtenaar binnenkomen met het verzoek aan de klant om de sms in zijn telefoon te tonen.98 Op alle andere momenten zal er geen bewijs verzameld kunnen worden. Hierdoor is de uiteindelijke functie en daarmee de haalbaarheid van de strafbaarstelling niet realistisch. Het is ondenkbaar dat in de praktijk de controleambtenaar steeds op de heterdaadmomenten om de hoek komt kijken. Om uiteindelijk tot een veroordeling van de klant te komen zal naast de het vaststellen van de nalatigheid van de klant een tweede hobbel genomen moeten worden. In beide situaties zal bewezen moeten worden dat er daadwerkelijk een seksuele dienst is afgenomen. Er vanuit gaande dat de prostituee hieraan mee moet werken zal ook dit zal een lastige opgave zijn. Juist nu gebleken is dat door slachtofferschap van mensenhandel prostituees moeilijk te bereiken zijn door de politie en hulpverlening, zal vanuit de kant van de prostituee weinig bewijs te verzamelen zijn. Ook dit probleem laat zien dat de juridische haalbaarheid van het voorstel in de praktijk voor problemen zal zorgen. Naast de zojuist genoemde bezwaren die zien op het rond krijgen van het bewijs, zijn er door verschillende partijen uit de Eerste Kamer nog andere bezwaren op het wetsvoorstel geuit. Deze bezwaren zien met name op de registratie- en vergewisplicht an sich. Partijen zijn bang dat deze instrumenten de problemen binnen de prostitutiebranche alleen maar groter maken in plaats dat de problemen aangepakt en bestreden worden. Deze bezwaren zullen in de volgende paragraaf centraal staan.

94

Kamerstukken I, 2011/12, 32 211, H, p.21 Kamerstukken I, 2010/11, 32 211, art. 22 96 Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 12 en 13 97 Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 12 98 Kamerstukken I, 2012/13, 32 11, nr. 28, p. 19 95

20

§2.3.4 Bezwaren Het wetsvoorstel, dat dateert uit 200999, is in Den Haag niet bij alle partijen even goed ontvangen. In maart 2011 is het voorstel na veel gesteggel door de Tweede Kamer aangenomen.100 Ook binnen de muren van de Eerste Kamer verloopt de plenaire behandeling van het wetsvoorstel op z’n zachts gezegd niet soepel. Het voorstel is tijdens deze vergaderingen zelfs twee keer aangehouden.101 Doordat er op de hiervoor uiteengezette registratie- en vergewisplicht door verschillende partijen uit de Eerste Kamer belangrijke bezwaren zijn geuit heeft de Minister tijdens het eerste deel van de plenaire behandeling aangegeven zich te herbezinnen op het wetsvoorstel. Na een periode van herbezinning heeft de Minister uiteindelijk in een brief aangegeven dat hij alles afwegende geen heil ziet in andere maatregelen. 102 Hij verzoekt de kamer dan ook de behandeling van het wetvoorstel voort te zetten zodat de wet zo snel mogelijk ingevoerd kan worden. Tijdens de hervatting van de plenaire behandeling op 28 mei jl. lijkt de Eerste Kamer geen gehoor te willen geven aan dit verzoek van de Minister.103 De registratieplicht voor prostituees en de vergewisplicht voor klanten zorgen nog voor veel weerstand.104 De bezwaren die tijdens de plenaire behandeling in de Eerste Kamer aan bod zijn gekomen zullen hieronder besproken worden. §2.3.4.1 Bezwaren ten aanzien van de registratieplicht Bij de Kamerleden bestaat onder andere de angst dat de registratie een averechts zal hebben. Een grote groep prostituees heeft namelijk al aangegeven zich aan de registratie te zullen onttrekken en op andere, onvergunde wijze te zullen gaan werken.105 Een ander heikel punt heeft betrekking op de groep jonge en buitenlandse prostituees. Omdat registratie pas mogelijk is vanaf 21 jaar en ouder, zal juist deze (meest kwetsbare) groep in het illegale circuit geduwd worden. In het illegale circuit is onbeschermde seks eerder regel dan uitzondering. Hierdoor zullen onder jonge en buitenlandse prostituees de gezondheidsproblemen flink toenemen. Daarnaast wordt voor niet-geregistreerde prostituees de drempel verhoogd om aangifte te doen als ze slachtoffer van mensenhandel zijn, ze zijn immers niet geregistreerd. 106 Omdat de Minister de onzekerheden over de hiervoor genoemde punten niet bij de Kamerleden weg heeft kunnen nemen, is er tijdens de hervatte plenaire behandeling door het Eerste Kamerlid Strik een motie ingediend. 107 De noodzaak en de juridische houdbaarheid van de registratieplicht worden betwijfeld. Daarnaast wordt gesteld dat het nut van de registratieplicht onbewezen is gebleven en naar het oordeel van deskundigen geen wezenlijke bijdrage levert aan de bestrijding van mensenhandel. Een vijftal andere Kamerleden hebben de motie medeondertekend.108 Door middel van de motie wordt verzocht het wetsvoorstel te splitsen. Dit houdt in dat de indieners willen dat de registratieplicht uit het wetsvoorstel geschrapt wordt. De uniforme vergunningenplicht zal door de splitsing van kracht blijven.109 Over de strafbaarstelling van klanten wordt in de motie van Strik niet gesproken, maar hierover zal in het navolgende meer duidelijk 99

Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 1 Overzicht van stemmingen in de Tweede Kamer, 30 maart 2011 101 Kamerstukken I, 2012/13, 32 211, nr. 5 en Kamerstukken I, 2012/13, 32 11, nr. 28 102 Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 1 103 Kamerstukken I, 2012/13, 32 211, nr. 28 item 4 104 Persbericht Eerste Kamer (te raadplegen via: http://www.eerstekamer.nl/nieuws/20130528/debat_prostitutiewet_wederom) 105 De Rode Draad Nederland, rapport ‘Sekswerk in Nederland in 2011’ 106 Kamerstukken I, 2013/13, 3211, H, namens Vereniging Vrouw en Recht mevrouw Weijers en SOA-aids Nederland, p. 11 – 13 107 Kamerstukken I, 2013/12, 32 211, L 108 Zie noot 107 109 Zie noot 107 21 100

worden. Voordat verder ingegaan wordt op de bezwaren van de Eerste Kamer ten aanzien van de vergewisplicht is het relevant om in het licht van bovenstaand stil te staan bij een recente ontwikkelingen in Amsterdam. Op 5 augustus jl. is namelijk door de gemeenteraad een gewijzigde APV Prostitutiebepaling afgekondigd.110 Bij het wijzigen van de APV heeft de gemeenteraad zich weinig aangetrokken van de zojuist besproken bezwaren uit de Eerste Kamer. Er zijn in deze APV een viertal opvallende maatregelen opgenomen:  De verplichting voor exploitanten om met de prostituees een intakegesprek te voeren; 111  De verplichte inschrijving van prostituees in het handelsregister van de Kamer van Koophandel; 112  De minimumleeftijd van de prostituees wordt verhoogd van 18 naar 21 jaar; 113  De openingstijden van de raamprostitutie zijn aangescherpt. De ramen moeten dicht tussen 06:00 en 08:00 uur. 114 De verplichte inschrijving heeft onder de prostituees voor ophef gezorgd. Voordat deze maatregel van kracht was konden prostituees zich registreren als persoonlijk dienstverlener, waardoor het niet duidelijk was dat ze in de seksbranche werkzaam waren.115 Nu zullen de prostituees met naam en toenaam in het handelsregister opgenomen worden waar eenieder toegang toe heeft. De prostituees vinden dat hiermee hun anonimiteit verloren is gegaan. Opgemerkt dient te worden dat de registratie verplicht is voor prostituees die als zelfstandige ondernemer werkzaam zijn.116 Om iedereen de tijd te geven zich goed voor te bereiden op de nieuwe regels, start de handhaving stapsgewijs. Het gemeentebestuur heeft op haar website op 20 augustus jl. aangegeven dat er voorlopig nog niet gecontroleerd gaat worden op de inschrijving in het handelsregister van de Kamer van Koophandel.117 §2.3.4.2 Bezwaren ten aanzien van de vergewisplicht Wat betreft de vergewisplicht zijn de partijen uit de Eerste Kamer over het algemeen positief over het feit dat de klant in de ketenaanpak betrokken wordt. De bezwaren zien voornamelijk op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de vergewisplicht.118 Nu het er eigenlijk op neerkomt dat het steeds om heterdaadsituaties moet gaan, worden er grote vraagtekens gezet bij de vraag wat de strafbaarstelling in deze extreem uitzonderlijke gevallen überhaupt oplevert. De vergewisplicht wordt dan ook getypeerd als niets minder dan een wassen neus.119 Geen van de partijen ziet het voor zich dat dit plan in de praktijk zal werken. Naast de praktische bezwaren twijfelt de Kamer ook over de vraag of het Openbaar Ministerie in dit soort zaken het bewijs wel rond zal krijgen. De Minister geeft toe dat de daadwerkelijke handhaving van de vergewisplicht in de praktijk nimmer eenvoudig zal zijn omdat de contacten in beslotenheid plaatsvinden.120 Als antwoord op de geuite bezwaren wijst hij erop dat de 110

Vastgestelde APV Prostitutiebepalingen 5 augustus 2013 (te raadplegen http://www.amsterdam.nl/zorg-welzijn/programma/algemene-artikelen/vastgestelde-apv/) 111 Art. 3.30 lid 1 onder b APV Prostitutiebepalingen 112 Art. 3.30 lid 1 onder d APV Prostitutiebepalingen 113 Art. 3.30 lid 1 onder e APV Prostitutiebepalingen 114 Art. 3.34 lid 1 APV Prostitutiebepalingen 115 NRC, Amsterdamse prostituee moet beroep prijsgeven in register KvK, 7 augustus 2013 116 Artikelsgewijze toelichting bij de APV Prostitutiebepalingen, p. 3 117 http://www.amsterdam.nl/zorg-welzijn/programma 118 Kamerstukken I, 2012/13, 32 11, nr. 28 119 Kamerstukken I, 2012/13, 32 11, nr. 28, p. 19 120 Kamerstukken I, 2012/13, 32 11, nr. 28, p. 26

via:

22

strafbaarstelling beoordeeld moet worden als uitdrukking van medeverantwoordelijkheid van de klant om misstanden tegen te gaan.121 Maar na het debat (wat ruim acht uur heeft geduurd) komt de Minister in zijn slotwoord de Kamer tegemoet.122 Hij geeft aan dat het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt om af te zien van de inwerkingtreding van de vergewisplicht. Nu hij constateert dat er grote twijfel bestaat over de werkbaarheid in de praktijk met de vergewisplicht en over het effect van het beleid in zijn geheel, is hij bereid om het artikel dat ziet op de vergewisplicht later, of zelfs helemaal niet in werking te laten treden.123 De Minister is er zelf voorstander van om de wet per jaar goed te bekijken. Pas als de wet over drie jaar geëvalueerd is ziet de Minister aanleiding om de vergewisplicht in te voeren. Tegen die tijd is er voldoende ervaring met het landelijke vergunningenstelsel en de registratie van prostituees. Er kan dan beter gekeken worden hoe de vergewisplicht hier tussen past. “Laten we vooral bij het begin beginnen, en de rest van de wet zo snel mogelijk in werking laten treden”, aldus de Minister.124 §2.4 Definitief besluit wetsvoorstel Inmiddels is er een definitief besluit over het wetsvoorstel genomen.125 In zijn reactie op de motie van Kamerlid Strik heeft de Minister aangegeven dat hij het niet wenselijk vindt om de registratieplicht te laten vervallen, maar dat het technisch gezien wel mogelijk is.126 Hij laat het oordeel van de motie aan de Kamer over. In dezelfde brief merkt de Minister op dat hij tijdens de plenaire behandeling gemerkt heeft dat het bezwaar tegen de vergewisplicht kamerbreed gedragen wordt. Zoals hierboven al is aangegeven is de Minister er zelf voorstander van om de vergewisplicht niet op voorhand te schrappen, maar tot dode letter te verklaren. Gezien de geuite bezwaren voelt de Minister zich toch genoodzaakt om voor te stellen de vergewisplicht via een novelle uit het voorstel te schrappen. Hij geeft daarbij aan dat als de motie Strik over de splitsing van het wetsvoorstel wordt aanvaard, beide zaken in één novelle geregeld zullen worden.127 Tijdens de derde termijn van de plenaire behandeling is door de Minister vastgesteld dat er binnen de Eerste Kamer geen meerderheid voor de vergewis- en registratieplicht is.128 De Minister heeft daarom aangegeven een novelle te gaan voorbereiden. Vervolgens is op 9 juli jl. de motie van Kamerlid Strik bij meerderheid van stemmen aangenomen.129 Aan het einde van de rit is er een gehavende wet overgebleven. Van het drieluik; registratieplicht, vergewisplicht en landelijke uniforme vergunningenstelsel, is enkel het laatste overeind gebleven. Ook de verhoging van de minimumleeftijd naar 21 jaar en ouder blijft in stand. Nu dit niet meer via de registratieplicht vormgegeven kan worden zal dit via andere wegen in onze wetgeving opgenomen worden.130 §2.5 Lessen uit wetsvoorstel Uiteindelijk lijkt de aanbeveling die de Europese Raad in de richtlijn doet dus moeilijker te implementeren dan op voorhand leek. Nu de strafbaarstelling van klanten niet in de wet is opgenomen zal er gekeken moeten worden naar een alternatief. Voordat hier in het volgende 121

Brief Minister van Justitie, 19 april 2013, p. 12 en 13 Kamerstukken I, 2013/13, 32 211, nr. 28, p. 43 en p. 44 123 Zie noot 122 124 Kamerstukken I, 2012/13, 32 11, nr. 28, p 27 125 Kamerstukken I, 2013/12, plenaire vergadering 9 juli 2013 stemmingen, p. 59 en 60 126 Kamerstukken I, 2013/12, 32 211, nr. M, p. 1 en 2 127 Kamerstukken I, 2013/12, 32 211, nr. M, p. 2 128 Zie noot 127 129 Kamerstukken I, 2013/12, plenaire vergadering 9 juli 2013 stemmingen, p. 59 en 60 130 Kamerstukken I, 2013/12, stenogram 8 juli 2013, p. 32 122

23

hoofdstuk verder op ingegaan zal worden is het verstandig om te kijken welke lessen er getrokken kunnen worden uit deze eerste implementatiepoging, zodat een volgend voorstel meer kans van slagen zal hebben. Allereerst dient opgemerkt te worden dat de strafbaarstelling uit het wetsvoorstel niet voldoet aan de omschrijving van de aanbeveling uit de richtlijn. De Raad wil namelijk degene strafbaar stellen die gebruik maken van diensten van een prostituee van wie zij weten of vermoeden dat zij slachtoffer is van mensenhandel. Hoe dit in het wetsvoorstel ingevuld wordt zal hieronder beschreven worden. Het idee was dat tijdens het registratieproces slachtoffers van mensenhandel gesignaleerd konden worden. Bij een vermoeden van mensenhandel zou de prostituee doorverwezen worden naar de politie en hulpverleningsinstanties. Maar ook bij een vermoeden van mensenhandel zou de prostituee gewoon geregistreerd worden. De enige drempel voor registratie was dat de persoon in kwestie 21 jaar of ouder moet zijn. Tussen de geregistreerde prostituees zouden dus ook slachtoffers van mensenhandel kunnen zitten. De registratieplicht zou alleen een onderscheid tussen legale en illegale prostitutie aanbrengen, geen onderscheid tussen slachtoffers van mensenhandel en vrijwillige prostituees. Vervolgens werd de strafbaarstelling van klanten gebaseerd op het landelijke registratieregister. Het plan was namelijk dat iedere klant die een dienst van een prostituee wil gaan afnemen, van te voren na moet gaan of de prostituee in kwestie zich had laten registreren. Als de klant de registratie van de prostituee niet achterhaald had, dan zou hij gestraft worden met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. Dit is niet in de geest van de richtlijn. Zoals hiervoor al werd uitgelegd kan een geregistreerde prostituee nog steeds slachtoffer van mensenhandel zijn. Dus of een klant nu nagaat of een prostituee geregistreerd is of niet, het zegt helemaal niets over een eventueel slachtofferschap van mensenhandel. Dit terwijl in de richtlijn de aanbeveling is opgenomen om klanten strafbaar te stellen die gebruik maken van diensten van een prostituee van wie zij weten of vermoeden dat zij slachtoffer is van mensenhandel. Met de in het wetsvoorstel opgenomen strafbaarstelling van klanten werd dus niet voldaan aan de aanbeveling die de Raad doet. Als Nederland in de toekomst er voor kiest om de aanbeveling uit de Europese richtlijn te volgen dan zal het uitgangspunt van de Raad scherper in ogenschouw moeten worden genomen. §2.6 Conclusie In dit tweede hoofdstuk is vastgesteld dat de Europese richtlijn inzake mensenhandel in Nederland op twee punten na geïmplementeerd is. Aan de huidige Nederlandse omschrijving van uitbuiting zal ‘bedelarij’ en ‘verwijdering van organen’ toegevoegd moeten worden. Tevens zal in art. 273f Sr een nieuwe strafverzwarende omstandigheid opgenomen moeten worden. Het gaat dan om de situatie dat het slachtoffer een bijzonder kwetsbaar persoon is. Daarnaast is duidelijk geworden dat het lastig is om naar aanleiding van de aanbeveling uit de Europese richtlijn naar Nederlands recht een strafbaarstelling van klanten vorm te geven. Een eerste poging hiertoe is mislukt vanwege verschillende bezwaren uit de Eerste Kamer. Ten aanzien van de vergewis- en registratieplicht heeft de Minister de zorgen van de Kamerleden niet weg kunnen nemen. Naar aanleiding van de motie Strik is de strafbaarstelling van klanten uit het voorstel geschrapt. Opvallend is dat de gemeente Amsterdam zich van deze commotie niets aangetrokken heeft en in haar gewijzigde APV wel een vorm van registratie en leeftijdsverhoging heeft opgenomen. Het is afwachten hoe deze regels in de praktijk zullen gaan uitwerken. Een landelijk geldende strafbaarstelling van de klant is dus van de baan. Als Nederland in de toekomst er voor kiest om de aanbeveling uit de Europese richtlijn te volgen dan zal er gekeken moeten worden naar een alternatief. In het volgende hoofdstuk zal onderzocht worden hoe de strafbaarstelling van illegale hoerenlopers vormgegeven moet worden. Er zal besproken worden hoe Zweden en het Verenigd Koninkrijk invulling hebben gegeven aan de aanbeveling van de Raad. Gekeken zal worden of hier punten uit te halen zijn die bij kunnen dragen aan een Nederlands 24

ontwerp voor de strafbaarstelling van klanten. Tevens zal gekeken worden of via de huidige Nederlandse wetgeving mogelijkheden bestaan om invulling te geven aan de aanbeveling uit de richtlijn.

25

Hoofdstuk 3 Prostitutiebeleid in Zweden en het Verenigd Koninkrijk Nu de strafbaarstelling van klanten uiteindelijk niet in de nieuwe prostitutiewet is opgenomen zal er voor de implementatie van de aanbeveling uit de richtlijn naar een alternatief gekeken moeten worden. In het vorige hoofdstuk is gebleken dat het vormgeven daarvan niet eenvoudig is. Daarom zal in dit hoofdstuk gekeken worden hoe in andere landen de strafbaarstelling van klanten is vormgegeven. In het Verenigd Koninkrijk en Zweden wordt al een aantal jaren gewerkt met de strafbaarstelling van klanten van prostituees. De strafbepalingen die deze landen hanteren zullen in afzonderlijke paragraven besproken worden. Vervolgens zal van deze bepalingen beoordeeld worden of voldaan wordt aan de vereisten die de aanbeveling uit de richtlijn stelt. Daaropvolgend zal in een tussenconclusie de balans opgemaakt worden. Hierin zullen de overeenkomsten en verschillen tussen beide landen los van elkaar weergegeven worden. Daarna zal onderzocht worden of er voor de vormgeving van een Nederlandse strafbepaling onderdelen uit het Zweedse of Engelse recht overgenomen kunnen worden. Inmiddels zijn er in Nederland nieuwe ideeën ontwikkeld over de invulling van een eventuele implementatie. Deze worden, met de ervaring van het buitenland in het achterhoofd, aan het einde van dit hoofdstuk uiteengezet. Ten slotte zal antwoord gegeven kunnen worden op het tweede deel van de probleemstelling: hoe zou naar aanleiding van de aanbeveling uit de Europese richtlijn de strafbaarstelling van illegale hoerenlopers juridisch vormgegeven kunnen worden? §3.1 Verenigd Koninkrijk In het Verenigd Koninkrijk is prostitutie niet verboden maar worden de aan prostitutie gerelateerde activiteiten wel strafbaar gesteld.131 Zo is er een bordeel- 132en pooierverbod133 van kracht en is straatprostitutie verboden. 134 Een prostituee is daarentegen niet strafbaar. Als een prostituee toch in een bordeel werkt dan is enkel de eigenaar van het pand strafbaar. 135 Ook kan een prostituee legaal vanuit huis haar beroep uitoefenen.136 Doordat in de loop der jaren het prostitutiebeleid steeds slechter werd gehandhaafd ontstonden er binnen het Verenigd Koninkrijk grote verschillen. In bepaalde steden werden zelfs zones aangewezen waar prostitutie toegestaan werd. Hierdoor nam de omvang van de prostitutiebranche steeds verder toe. Het gebrek aan samenhang en consistentie in de handhaving van het prostitutiebeleid zorgde er tevens voor dat de gezondheid en veiligheid van de prostituees in gevaar kwam. Er kwamen steeds meer pooiers die de prostituees uitbuitten en er voor zorgden dat de vrouwen van hun afhankelijk werden. De regering was daarom genoodzaakt om de wetgeving aan te passen.137 Met de aanpassing van de wetgeving is de focus die eerst bij de prostituee lag verplaatst naar de kant van de klant. De wetgeving is zo ingericht dat de vraag naar prostitutie verminderd moet worden.138 Daarom is eind maart 2009 onderstaande bepaling in de Policing and Crime Act

131

Library of Parliament of Canada, Prostitution: a review of legislation 2011-155E, p. 14 132 Sexual Offences Act 1956, art. 33 – 36 133 Sexual Offences Act 2003, art. 52 en 53 134 Policing and Crime Act 2009, section 19, 51A ‘Soliciting’ 135 Library of Parliament of Canada, Prostitution: a review of legislation 2011-155E, p. 14 136 Library of Parliament of Canada, Prostitution: a review of legislation 2011-155E, p. 15 137 Library of Parliament of Canada, Prostitution: a review of legislation 2011-155E, p. 14 t/m 17 138 Policing and Crime Act 2009, explanatory notes, overview punt 9

in selected countries, publication no.

in selected countries, publication no. in selected countries, publication no. in selected countries, publication no.

26

2009 opgenomen.139 Hiermee is het Verenigd Koninkrijk het eerste land dat sinds de aanbeveling uit het Verdrag van Warschau klanten van prostituees strafbaar stelt. Naast de strafbaarstelling van klanten bevat de Policing and Crime Act maatregelen om kwetsbare groepen, zoals prostituees, te beschermen.140 Zo zijn er in deze wet ook maatregelen terug te vinden die zien op zedendelinquentie141 en alcoholmisbruik onder jongeren142. 53A Paying for sexual services of a prostitute subject to force etc. (1) A person (A) commits an offence if― (a) A makes or promises payment for the sexual services of a prostitute (B), (b) a third person (C) has engaged in exploitative conduct of a kind likely to induce or encourage B to provide the sexual services for which A has made or promised payment and, (c) C engaged in that conduct for or in the expectation of gain for C or another person (apart from A or B). (2) The following are irrelevant― (a) where in the world the sexual services are to be provided and whether those services are provided, (b) whether A is, or ought to be, aware that C has engaged in exploitative conduct. (3) C engages in exploitative conduct if― (a) C uses force, threats (whether or not relating to violence) or any other form of coercion, or, (b) C practises any form of deception. (4) A person guilty of an offence under this section is liable on summary conviction to a fine not exceeding level 3 on the standard scale.

In de volgende twee paragraven zal bovenstaande bepaling centraal staan. Allereerst zal besproken worden in welke elementen de delictsomschrijving uiteenvalt. Aan de hand hiervan zal duidelijk worden welke vereisten er naar Engels recht nodig zijn om tot een veroordeling van een klant te kunnen komen. Omdat het Verenigd Koninkrijk een lidstaat van de EU is gelden de vereisten uit Europese richtlijn inzake mensenhandel ook voor het Verenigd Koninkrijk. Daarom zal in dit hoofdstuk tevens beoordeeld worden in hoeverre de Engelse strafbepaling voldoet aan de vereisten van de aanbeveling uit de Europese richtlijn. §3.1.1 Elementen delictsomschrijving De delictsomschrijving valt uiteen in twee elementen. Er moet sprake zijn van:  

Een prostituee die onder een vorm van dwang werkt; Een klant die heeft betaald, of heeft beloofd te betalen.

§3.1.1.1 Dwang Uitgangspunt is dat de seksuele dienst geleverd wordt door een gedwongen prostituee. Wat onder dwang verstaan moet worden is in de bepaling niet verder uitgewerkt. In de literatuur is uitgemaakt dat in deze situatie onder ‘dwang’ psychische en lichamelijke dwang verstaan moeten worden.143 In de bepaling en in de ‘explanatory notes’ wordt verder nog gesproken van ‘een persoon die onderworpen is aan uitbuiting’. Wat onder uitbuiting verstaan moet worden wordt wel verder

139

Policing and Crime Act 2009, chapter 26 Policing and Crime Act 2009, explanatory notes, background and summary, punt 4 141 Policing and Crime Act 2009, part 2, section 22 – 25 142 Policing and Crime Act 2009, part 2 143 Rights of women, Joint statement, Clause 13, Policing and Crime Bill: A crucial step Towards Ending Commercial Sexual Exploitation, 2009, p. 5 27 140

geconcretiseerd. Uitbuiting omvat bedreiging met geweld, of andere vormen van dwang en iedere vorm van bedrog.144 Van cruciaal belang is dat niet bewezen hoeft te worden dat de klant wist, of had moeten weten, dat de betrokken prostituee een gedwongen prostituee is. Er wordt in deze bepaling namelijk uitgegaan van een risicoaansprakelijkheid. 145 Dit houdt in dat iemand aansprakelijk kan worden gesteld voor een bepaalde schade, zonder dat zijn schuld of verwijtbaarheid bewezen hoeft te worden.146 Deze vorm van aansprakelijkheid is vaak gebaseerd op een bepaalde rol, hoedanigheid of kwaliteit. In Nederland kennen we alleen in het civiele recht risicoaansprakelijkheid. Ouders zijn bijvoorbeeld aansprakelijk voor onrechtmatige daden die hun kinderen (onder de 14 jaar) begaan147 en werkgevers zijn aansprakelijk voor fouten van die hun werknemers maken148. In Nederland zijn ook automobilisten aansprakelijk op grond van risicoaansprakelijkheid als zij een fietser of voetganger jonger dan 14 jaar schade toebrengen.149 Binnen het strafrecht bestaat officieel geen risicoaansprakelijkheid. Dit zou namelijk op gespannen voet staan met het schuldbeginsel wat binnen het strafrecht geldt: geen strafrechtelijke aansprakelijkheid zonder schuld.150 Doordat er binnen het stafrecht een onderscheid gemaakt wordt tussen misdrijven en overtredingen, zou je kunnen zeggen dat er toch een vorm van risicoaansprakelijkheid bestaat. Bij misdrijven is in de delictsomschrijving opzet of schuld als bestanddeel opgenomen. 151 Voor overtredingen geldt dit niet. In de regel hoeven opzet en schuld bij overtredingen niet te worden vastgesteld. De delictsomschrijving van overtredingen bevat doorgaans slechts gedragsbestanddelen en andere objectieve bestanddelen.152 De verwijtbaarheid wordt verondersteld aanwezig te zijn. Enkel het gedrag zal bewezen moeten worden. 153 Bij overtredingen staat het materiële feit meer op de voorgrond waarbij de veronderstelde verwijtbaarheid kan worden betwist. Je zou dus kunnen zeggen dat er binnen het strafrecht voor overtredingen een risicoaansprakelijkheid geldt. Risicoaansprakelijkheid wordt in het Verenigd Koninkrijk gebruikt om kwetsbare individuen bijzondere bescherming te bieden.154 Zoals eerder is aangegeven wordt een prostituee gezien als een kwetsbaar persoon. Door in de strafbaarstelling een risicoaansprakelijkheid op te nemen zal de klant er beter van doordrongen zijn dat prostitutie vaak niet een vrije keuze is. Het Engelse Openbare Ministerie heeft aangegeven dat het werken met een risicoaansprakelijkheid de meest effectieve manier is om de verantwoordelijkheid naar de kant van de klant te verschuiven.155 Het doet er dus uiteindelijk niet toe of de klant op de hoogte was van het feit dat de betrokken prostituee onder dwang, bedrog of bedreiging haar werk uitoefende. Dit wordt op voorhand verondersteld zo te zijn. De openbare aanklager zal dit slechts aannemelijk moeten maken. Het is vervolgens aan de klant om dit (vaststaande) feit te betwisten. Daarnaast zal de openbare aanklager aan moeten tonen dat een klant betaald heeft, of heeft toegezegd te betalen.

144

Policing and Crime Act 2009, explanatory notes, part 2, section 14, punt 73 Policing and Crime Act 2009, explanatory notes, part 2, section 14, punt 71 146 J. Spier, Verbintenissen uit de wet en schadevergoeding, Volume 5, Deventer: Kluwer 2009, p. 6 en 7 147 Art. 6:169 BW 148 Art. 6:170 BW 149 Art. 185 WvW 150 J. de Hullu, Materieel strafrecht, Deventer: Kluwer 2012 p. 205 151 J. de Hullu, Materieel strafrecht, Deventer: Kluwer 2012, p. 202 152 J. de Hullu, Materieel strafrecht, Deventer: Kluwer 2012, p. 203 153 P.A.M. Mevis, Capita Strafrecht, een thematische inleiding, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2009, p. 688 154 Rights of Women, Joint statement, Clause 13, Policing and Crime Bill: A crucial step Towards Ending Commercial Sexual Exploitation, 2009, p. 6 155 The House of Lords and the House of Commons London, Joint Committee on Human Rights, Legislative Scrutiny: Policing and Crime Bill, Tenth Report of Session 2008-9, HL paper 68, HC 395, London 2009, p. 10 28 145

§3.1.1.2 Betaling Het is niet vereist dat er daadwerkelijk een seksuele dienst is verricht. Het enige dat voor de veroordeling van de klant van belang is, is de betaling. Het is daarbij niet vereist dat de betaling effectief plaatsgevonden heeft. Een belofte tot betaling heeft al bestraffing tot gevolg. 156 §3.1.1.3 Veroordelingen Als een klant uiteindelijk schuldig wordt bevonden dan kan hem een boete opgelegd worden van maximaal £1000. 157 Voor zover bekend is deze maximale straf nog nooit opgelegd. Onderstaande tabel geeft het aantal veroordelingen in 2010, 2011 en 2012 weer. Hierbij dient opgemerkt te worden dat in 2010 de strafbaarstelling is ingevoerd. De verwachting was dat de cijfers uit 2011 en 2012 een stijging in het aantal veroordelingen zouden laten zien, aangezien er dan meer ervaring met de strafbepaling is opgedaan.158 Opvallend is dat uit de cijfers valt op te maken dat er in de loop der jaren juist minder klanten veroordeeld zijn voor het kopen van seksuele diensten. Daarentegen is het aantal veroordelingen ten aanzien van de straatprostitutie fors toegenomen. Offence

Outcome

2010

2011

2012

Paying or promising to pay a person to provide sexual services, where that person is subject to exploitative conduct to induce or encourage them to provide those services

Found guilty Sentenced Other sentences Fine

43 43 14 29

12 12 4 8

6 6 3 3

Maximum available fine (£1,000)

-

-

-

Found guilty Sentenced Other sentences Fine

64 64 13 51

208 208 36 172

181 182 45 137

-

-

-

Soliciting another for the purpose of obtaining their sexual services as a prostitute in a street or public place

of which

of which

Bron: Criminal Justice Statistics

159

Maximum available fine (£1,000)

§3.1.2 Aanbeveling richtlijn mensenhandel Het Verenigd Koninkrijk is het eerste land dat sinds de aanbeveling uit het Verdrag van Warschau klanten van prostituees strafbaar stelt. Zoals al eerder is aangegeven komt deze aanbeveling overeen met de aanbeveling die de Raad in de Europese richtlijn doet. In de richtlijn wordt uitgegaan van de strafbaarstelling van klanten die diensten laten verrichten door een slachtoffer van mensenhandel. Opvallend is dat in de onderhavige bepaling ‘een gedwongen prostituee’ het uitgangspunt is. Over mensenhandel is in de bepaling en in de ‘explanatory notes’ niets terug te vinden. Door de woorden ‘een gedwongen prostituee’ op te nemen in plaats van ‘slachtoffer van mensenhandel’ is het criterium voor de strafbaarstelling van klanten veel breder getrokken. Het is veel eenvoudiger om aannemelijk te maken dat iemand gedwongen in de prostitutie werkzaam is dan dat iemand slachtoffer van mensenhandel is. Daarbij zit een slachtoffer van mensenhandel per definitie gedwongen in de prostitutie. Door op deze manier de strafbaarstelling breder te trekken 156

Policing and Crime Act 2009, explanatory notes, part 2, section 14, punt 72 Policing and Crime Act 2009, explanatory notes, part 2, section 14, punt 75 158 House of Commons Hansard, written answers for 19 november 2012 159 Per e-mail opgevraagd bij Ministry of Justice: [email protected], cijfers op 19 augustus 2013 ontvangen van David Carmichael Justice Statistics Analytical Services 29 157

wordt er voor gezorgd dat er wel voldaan wordt aan de vereisten die de aanbeveling stelt, maar wordt het probleem om mensenhandel te bewijzen omzeild. §3.2 Zweden Sinds 1999 is het in Zweden verboden om seksuele diensten te kopen.160 Het uitgangspunt in Zweden is dat prostitutie een vorm van geweld tegen vrouwen is waardoor het nooit een vrijwillig beroep kan zijn.161 De relatie tussen de klant en een prostituee kan daarom geen ‘contract’ tussen twee gelijke partijen zijn. De ene partij betaalt namelijk de andere partij om met de ‘overeenkomst’ in te stemmen.162 De klant is hier dus de boosdoener in het verhaal. Klanten houden de prostitutie en daarmee het geweld tegen vrouwen in stand. De klanten creëren het probleem.163 Daarom heeft Zweden er voor gekozen de vraag naar prostitutie te criminaliseren, en niet het aanbod er van. Als er geen vraag is, dan zal er ook geen aanbod (meer) zijn, is de Zweedse gedachte. Hierdoor is de klant strafbaar, terwijl de prostituee als onschuldig slachtoffer gezien wordt.164 In de volgende paragraaf zal de bepaling die ziet op de strafbaarstelling van klanten besproken worden. Om het Zweedse prostitutiebeleid duidelijk naar voren te laten komen zal vervolgens in de volgende paragraven besproken worden welke, aan prostitutie gerelateerde strafbepalingen Zweden nog meer kent. Omdat ook Zweden een lidstaat van de EU is en daarmee de vereisten van de richtlijn ook voor dit land gelden, zal vervolgens ook van de Zweedse strafbepaling beoordeeld worden of voldaan wordt aan de vereisten die de aanbeveling uit de richtlijn stelt. §3.2.1 Strafbaarstelling klanten Hoofdstuk 6 van het Zweedse Wetboek van Strafrecht heeft betrekking op seksuele vergrijpen. Binnen dit hoofdstuk is een bepaling opgenomen die ziet op de strafbaarstelling van klanten van prostituees. 165 Deze bepaling luidt als volgt: A person who, otherwise than as previously provided in this Chapter, obtains a casual sexual relation in return for payment, shall be sentenced for purchase of sexual service to a fine or imprisonment for at most six months. The provision of the first paragraph also apply if the payment was promised or given by another person.

§3.2.1.1 Seksuele relatie In de wet wordt niet verder uitgewerkt wat er onder een seksuele relatie verstaan moet worden. Uit de literatuur valt op te maken dat het misdrijf ziet op alle vormen van seksuele diensten.166 Hierdoor omvat de strafbaarstelling ook handelingen die minder ver gaan dan het daadwerkelijk hebben van geslachtsgemeenschap. §3.2.1.2 Betaling Net als in het Verenigde Koninkrijk is voor de strafbaarstelling van de klant de betaling van doorslaggevend belang. Het is ook hier niet vereist dat er een daadwerkelijke betaling heeft plaatsgevonden. Het feit dat er een betaling is overeengekomen, is al voldoende om tot een

160

Swedish Code of Statutes, SFS 1998:408, 1 januari 1999 Regeringskansliet, Fact Sheet, Ministry of Industry, Employment and Communications, Prostitution and trafficking in human beings, April 2005, p. 1 162 EO Documentaire “Schone schijn: prostitutiebeleid in Europa”, uitgezonden op 27 maart 2013. Te Raadplegen via: http://www.uitzendinggemist.nl/afleveringen/1333973 163 Zie noot 162 164 Zie noot 161 165 The Swedish Penal Code, SFS 1962:700, chapter 6, section 11, 4 april 2005 166 Regeringskansliet, Fact Sheet, Ministry of Industry, New legislation on sexual crimes, June 2005, p. 1 161

30

veroordeling te kunnen komen. Zelfs betaling door iemand anders staat de strafbaarstelling niet in de weg. 167 Daarnaast hoeft het niet te gaan om een betaling in geld. Ook andere vormen van compensatie, bijvoorbeeld in de vorm van alcohol of drugs, kunnen een veroordeling van de klant tot gevolg hebben.168 Als een klant uiteindelijk schuldig wordt bevonden dan kan hem een boete of een gevangenisstraf van maximaal 1 jaar opgelegd worden.169 §3.2.2 Aan prostitutie gerelateerde strafbaarstelling Naast de strafbaarstelling van klanten is er in de Zweedse wetgeving ook een bepaling opgenomen waarin wordt bepaald dat het verboden is om geld te verdienen aan de prostitutie van een ander. Iedere persoon die seksuele relaties tegen betaling aanmoedigt of op ongepaste wijze financieel exploiteert is strafbaar. Op het ‘pooierschap’ staat een gevangenisstraf van maximaal vier jaren.170 Zelfs de publicatie van een advertentie waarin een seksuele dienst wordt aangeboden, wordt gezien als aanmoediging van prostitutie. De uitgever van de krant is daarmee strafbaar op grond van deze bepaling.171 Ook de eigenaar van het pand waar een prostituee haar werkzaamheden verricht is volgens de Zweedse wet strafbaar. In dit geval kan een maximale gevangenisstraf van vier jaren opgelegd worden.172 §3.2.3 Strafbaarstelling mensenhandel Opgemerkt dient te worden dat Zweden op het gebied van mensenhandel aparte wetgeving kent. In 2002 is in hoofdstuk 4 van Zweedse Wetboek van Strafrecht een bepaling opgenomen die ziet op de strafbaarstelling van mensenhandel met seksuele doeleinden.173 In 2004 is deze strafbaarstelling verder uitgebreid. Sindsdien ziet de strafbaarstelling op alle vormen van mensenhandel, zoals bijvoorbeeld dwangarbeid of uitbuiting door middel van verwijdering van organen. 174 Voor mensenhandel kan in Zweden een gevangenisstraf van ten minste twee jaren en maximaal tien jaren opgelegd worden.175 In Zweden is men er van overtuigd dat naast de zojuist genoemde mensenhandel wet er nog andere factoren van invloed zijn in de strijd tegen mensenhandel. De Nationale Mensenhandel Rapporteur van Zweden merkt op dat het Zweedse prostitutiebeleid an sich fungeert als een belemmering voor mensenhandel. 176 Door het Zweedse beleid worden genoeg barrières opgeworpen waardoor Zweden niet aantrekkelijk is voor mensenhandelaren. Allereest is de klant, degene die de vraag op de markt bepaalt, strafbaar. Daarnaast is straatprostitutie niet mogelijk, het huren van panden is lastig en handelaren kunnen met hun prostituees niet lang op dezelfde plek blijven. Sociale controle speelt hierin een uiterst prominente rol. Doordat de Zweedse burger zich zeer bewust is van de prostitutiewetgeving is de onderlinge controle sterk aanwezig. Want met wetgeving alleen ben je er niet. Uiteindelijk moet je met de gehele maatschappij uitdragen dat iets 167

Swedish Institute, The Ban against the Purchase of Sexual Services. An evaluation 1999-2008, Selected extracts of the Swedish government report SOU 2010:49, November 2010, p. 6 168 Zie noot 167 169 Regeringens proposition 2010/11:77, 1 July 2011 170 The Swedish Penal Code, SFS 1962:700, chapter 6, section 12, 4 april 2005 171 G. Vermeulen, Betaalseksrecht: naar een regulering of legalisering van niet-problematische prostitutie?, Antwerpen-Apeldoorn: Malku uitgevers 2007, p. 530 172 Zie noot 170 173 Regeringskansliet, Fact Sheet, Ministry of Industry, New legislation on sexual crimes, June 2005, p. 3 174 The Swedish Penal Code, SFS 1962:700, chapter 4, section 1a 175 Zie noot 174 176 Kajsa Wahlberg in de EO documentaire Schone Schijn: prostitutiebeleid in Europa, 27 maart 2013 31

niet getolereerd wordt, wil je het effectief kunnen bestrijden.177 Aldus de Zweedse opvatting. §3.2.4 Evaluatie strafbaarstelling In 2010 is het Zweedse prostitutiebeleid geëvalueerd.178 Het doel van de evaluatie was om te onderzoeken hoe het prostitutieverbod, dat toen tien jaar van kracht was, in de praktijk werkt en wat het effect van criminalisering heeft gehad op de prostitutie en mensenhandel. Uit de evaluatie komt naar voren dat het verbod op de aankoop van seksuele diensten het beoogde effect heeft gehad en dat het een belangrijk instrument is voor de preventie en bestrijding van prostitutie en mensenhandel met seksuele doeleinden.179 De straatprostitutie is sinds de invoering van de wet gehalveerd.180 Over een eventueel waterbedeffect wordt in het rapport het volgende opgemerkt. Er wordt aangegeven dat het prostitutieaanbod via internet is toegenomen. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de straatprostitutie verschoven is naar het aanbieden van prostitutie via internet. Deze verschuiving wordt door de onderzoekscommissie echter uitdrukkelijk uitgesloten. Er is volgens de commissie namelijk in heel veel landen een toename in deze vorm van prostitutie. Wel vindt de onderzoekscommissie het noodzakelijk dat er meer aandacht uit moet gaan naar deze manier van aanbieden van seksuele diensten. 181 Uit het rapport komt tevens naar voren dat de Zweedse regering zeer tevreden is over het aantal veroordelingen van klanten. De Nationale Raad voor Criminaliteitsbescherming (BRÅ) heeft het aantal veroordeelde klanten in de afgelopen tien jaar in onderstaande tabel gepubliceerd. Uit deze tabel is op te maken dat er in verhouding tot de periode van 1999-2004 en de periode van 2005-2009, per jaar een flinke toename aan veroordelingen is. Deze toename zou verklaard kunnen worden door het feit dat de Zweedse burger zich steeds bewuster is geworden van de prostitutiewetgeving. Zoals al eerder is opgemerkt speelt de sociale controle een belangrijke rol bij het uitdragen van het Zweedse prostitutiebeleid. Daarbij komt het feit dat de drie grootste Zweedse Steden (Stockholm, Götenborg, Malmö) een speciaal opgerichte prostitutie eenheid hebben. Deze eenheden houden zich bezig met het opsporen van ´sekskopers´.182 De Zweedse burger staat door deze manier van handhaven dus op scherp. Hierdoor zou de handhaving tezamen met de bewustwording onder het volk, een verklaring kunnen zijn voor de toename van de veroordelingen.

Bron: Nationale Raad voor Criminaliteitsbescherming (BRÅ) 177

Johanas Trolle, expert mensenhandel politie Stockholm, in de EO documentaire Schone Schijn: prostitutiebeleid in Europa, 27 maart 2013 178 Swedish Institute, The Ban against the Purchase of Sexual Services. An evaluation 1999-2008, Selected extracts of the Swedish government report SOU 2010:49, November 2010 179 Swedish Institute, The Ban against the Purchase of Sexual Services. An evaluation 1999-2008, Selected extracts of the Swedish government report SOU 2010:49, November 2010, p. 6 180 Swedish Institute, The Ban against the Purchase of Sexual Services. An evaluation 1999-2008, Selected extracts of the Swedish government report SOU 2010:49, November 2010, p. 7 181 Swedish Institute, The Ban against the Purchase of Sexual Services. An evaluation 1999-2008, Selected extracts of the Swedish government report SOU 2010:49, November 2010, p. 8 182 Simon Häggström en Zanna Tvilling, prostitutie eenheid politie Stockholm, in de EO documentaire Schone Schijn: prostitutiebeleid in Europa, 27 maart 2013 32

Naar aanleiding van haar evaluatie adviseert de onderzoekscommissie in 2010 dat de maximale straf voor de aankoop van seksuele diensten verhoogd moet worden. Vanuit de praktijk bestaat de behoefte om een betere nuancering in de ernst van het vergrijp aan te brengen. Naar het oordeel van de commissie is het niveau van de straffen voor bepaalde gevallen niet in verhouding tot de ernst van het misdrijf.183 Het moet mogelijk zijn om meer nuance aan te kunnen brengen in de hoogte van de straf, zeker als het gaat om ernstige gevallen. Hierbij kan men denken aan de situatie waarin de prostituee in kwestie psychische problemen heeft of dat de prostituee zeer jong is en onder invloed van drugs. De commissie noemt verder nog het voorbeeld dat de prostituee verschillende uren achter elkaar seksuele diensten moet leveren. Om in dit soort gevallen zwaarder te kunnen straffen wordt voorgesteld de gevangenisstraf van zes maanden te verhogen naar maximaal een jaar. Dit advies is door de Zweedse regering in 2011 opgevolgd. Per 1 juli 2011 is hierdoor de wetswijziging in werking getreden.184 §3.2.5 Aanbeveling richtlijn mensenhandel De strafbaarstelling van klanten is in Zweden al sinds 1999 mogelijk, ruim voordat de aanbeveling door de Raad afgekondigd werd (in 2005). Los hiervan voldoet de strafbaarstelling aan de aanbeveling uit de richtlijn. Ook hier zijn in de strafbepaling niet letterlijk de woorden ‘slachtoffer van mensenhandel’ opgenomen, maar wordt er uit gegaan van een breder criterium. Alle klanten van prostituees zijn strafbaar, ongeacht de vraag of de betreffende prostituee slachtoffer van mensenhandel is. §3.3 Tussenconclusie Uit de zojuist besproken strafbepalingen van het Verenigd Koninkrijk en Zweden is een aantal overeenkomsten en verschillen waarneembaar. Deze zullen hieronder apart van elkaar weergegeven worden. §3.3.1 Overeenkomsten Allereerst hebben beide landen hetzelfde uitgangspunt: de strafbaarstelling van de klant is gebaseerd op het terugdringen van de vraag naar prostitutie. Vervolgens is voor de veroordeling van de klant de betaling van cruciaal belang, waarbij het in alle twee de landen niet vereist is dat er daadwerkelijke een betaling plaatsgevonden heeft. Tot slot is het opvallend dat in allebei de landen mensenhandel geen rol speelt bij de strafbaarstelling van de klant, terwijl de aanbeveling uit de richtlijn dit wel als uitgangspunt neemt. §3.3.2 Verschillen Hoewel beide landen vanuit hetzelfde uitgangspunt prostitutie strafbaar stellen is de opvatting van de landen over prostitutie verschillend. In Zweden wordt prostitutie gezien als geweld tegen vrouwen. Een prostituee kan daarom nooit vrijwillig dit beroep uitoefenen. Een klant is daarom in Zweden altijd strafbaar. In het Verenigd Koninkrijk is de opvatting gematigder. Net als in Zweden ziet men de prostituee als een kwetsbaar persoon die beschermd dient te worden. Daarentegen kan vanuit Engels oogpunt prostitutie wel een vrijwillig beroep zijn. Een prostituee kan legaal vanuit huis haar beroep uitoefenen. Daarom is de klant alleen strafbaar als de prostituee onder een vorm van dwang haar werkzaamheden uitoefende. De inhoud van de strafbepalingen verschilt op één onderdeel van elkaar. In de Engelse bepaling is het tweede vereiste voor de strafbaarstelling ‘dwang’. Dit vereiste wordt ingevuld middels een risicoaansprakelijkheid. De klant is strafbaar, ook als hij niet wist dat de prostituee onder een vorm van dwang haar werk uitoefende. In Zweden is naast de betaling een tweede 183

Swedish Institute, The Ban against the Purchase of Sexual Services. An evaluation 1999-2008, Selected extracts of the Swedish government report SOU 2010:49, November 2010, p. 12 184 Regeringens proposition 2010/11:77, 1 July 2011 33

vereiste een ‘seksuele relatie’. Beide bepalingen kennen dus een ander tweede vereiste. Opgemerkt dient te worden dat in beide landen geldt dat dit tweede vereiste van ondergeschikt belang is. Het is een aanvullend vereiste. De betaling is van cruciaal belang. Zonder betaling zal er geen veroordeling plaats kunnen vinden, zonder het tweede vereiste wel. Een ander verschil zit hem in de opvatting over de strijd tegen mensenhandel. In Zweden ziet men hun prostitutiebeleid, en dus de strafbaarstelling van klanten, als het beste middel in de strijd tegen mensenhandel. Doordat dit beleid strikt gehandhaafd wordt en burgers zeer bewust zijn van de prostitutiewetgeving is men er in Zweden van overtuigd dat mensenhandel geen kans van bestaan krijgt binnen de Zweedse staatsgrenzen. In het Verenigd Koninkrijk wordt de strafbaarstelling van klanten als onderdeel van de strijd tegen mensenhandel gezien. Het laatste verschil is de invulling van de straf. In het Verenigd Koninkrijk kan enkel een geldboete opgelegd worden. In Zweden kan een geldboete en een gevangenisstraf opgelegd worden. §3.4 Vormgeving Nederlandse strafbepaling In deze paragraaf zal onderzocht worden welke elementen uit de Zweedse en Engelse wetgeving voor de vormgeving van de Nederlandse strafbepaling overgenomen kunnen worden. Het is daarbij van belang om te kijken bij welk land Nederland qua opvatting over prostitutie en wetgeving het beste aansluit. Een strafbepaling uit een ander land moet namelijk wel kunnen werken binnen het Nederlandse rechtssysteem en de burger moet zich kunnen committeren aan zo’n strafbepaling. Naast de verschillen in opvatting en wetgeving bestaan er tussen de beide landen en Nederland ook een aantal belangrijke verschillen van feitelijke aard. Allereest zullen deze verschillen tussen Nederland en Zweden besproken worden. Het is daarbij de vraag of de verschillen in de weg staan aan het overnemen van elementen uit de Zweedse strafbepaling. In de paragraaf daarop volgend zal zo’n zelfde bespreking met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk plaats vinden. Tot slot zullen drie Nederlandse alternatieven voor de implementatie van de aanbeveling uit de richtlijn toegelicht worden. Het zal gaan om een initiatiefwetsvoorstel van een Tweede Kamerlid en twee ideeën van de Minister van Justitie om de strafbaarstelling van klanten via bestaande wetgeving te laten verlopen. §3.4.1 Zweden De strafbaarstelling van klanten is in Zweden een groot succes. In paragraaf 3.2.3 is zelfs duidelijk geworden dat de strafbaarstelling een belangrijke barrière vormt voor mensenhandelaren. Door via wetgeving de vraag naar prostitutie af te laten nemen, verdwijnt de markt voor mensenhandelaren. Bij de Zweedse aanpak van mensenhandel ligt daarmee de focus eerder in het traject, namelijk op de klant, en niet op het eindstation, de mensenhandelaar. Dit zou een interessant element kunnen zijn voor de Nederlandse strafbaarstelling. Het is echter van belang het Zweedse beleid tegen de juiste achtergrond te plaatsen. Het is daarom maar de vraag of het Zweedse beleid in Nederland tot dezelfde resultaten kan leiden. §3.4.1.1 Feitelijke verschillen tussen Nederland en Zweden Tussen de landen zijn er verschillen van feitelijke aard te noemen die er voor zorgen dat het in Nederland moeilijker is om mensenhandel te bestrijden dan in Zweden. Een belangrijk punt waar bijvoorbeeld rekening mee gehouden moet worden is het verschil tussen de geografische ligging van Nederland en Zweden. Omdat veel mensenhandel afkomstig is uit Oost-Europa is het voor mensenhandelaren eenvoudiger om hun slachtoffers naar Nederland te vervoeren dan naar Zweden. Vanuit Oost-Europa is Zweden enkel bereikbaar per boot of vliegtuig. Aan deze manier van reizen zijn verschillende controlemomenten verbonden. Daarnaast is de Zweedse gemeenschap beduidend kleiner dan de Nederlandse gemeenschap. Zweden telt zo’n 9 miljoen inwoners, Nederland ruim 16 miljoen.185 De vraag naar prostituees zal in 185

The World Bank, te raadplegen via www.worldbank.org 34

Nederland dus ook groter zijn. Bovendien is de Zweedse gemeenschap meer besloten en heeft daardoor een grotere sociale controle. Een Oost-Europese vrouw valt al snel op. De hiervoor genoemde feitelijke verschillen brengen naar voren dat er in de strijd tegen mensenhandel voor Nederland feiten een rol spelen, die voor Zweden niet (of veel minder) van belang zijn. Naast deze feitelijke verschillen zijn er ook een aantal inhoudelijke punten waarop Nederland en Zweden sterk van elkaar afwijken. Deze zullen hieronder besproken worden. §3.4.1.2 Verschillen in opvatting en wetgeving tussen Nederland en Zweden De Zweedse en Nederlandse maatschappelijke opvattingen verschillen sterk van elkaar. De Zweedse regering is paternalistisch en daardoor bereid diep in te grijpen in de privésfeer van haar burgers. De hoerenloper wordt door de Zweedse overheid neergezet als een persoon die ‘afwijkend’ of zelfs ‘schadelijk’ gedrag vertoont. 186 In Nederland zou zo’n afkondiging door de regering op veel weerstand kunnen rekenen. De Nederlandse burger zou niet gediend zijn van deze overheidsbemoeienis en vindt dat hij vrij moet zijn in het maken van zijn keuzes. Daarnaast staat het Nederlandse prostitutiebeleid lijnrecht tegenover het Zweedse prostitutiebeleid. Een wet die de strafbaarstelling van alle klanten mogelijk maakt past niet binnen het Nederlands gelegaliseerde prostitutiebeleid. De wet is in Zweden juist zo succesvol omdat de hele maatschappij er achter staat. De genoemde verschillen maken dat het niet verstandig is om de Zweedse strafbepaling in Nederland over te nemen. De verschillen in de achtergrond zijn te groot. De vraag is of de Engelse strafbepaling meer mogelijkheden biedt. §3.4.2 Verenigd Koninkrijk Om te beoordelen of de Engelse strafbepaling elementen bevat die voor de vormgeving van een Nederlandse strafbepaling overgenomen kunnen worden, zal ook hier eerst gekeken worden naar de verschillende achtergronden tussen de landen. §3.4.2.1 Feitelijke verschillen tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk Tussen het Verenigd Koninkrijk en Nederland zijn de hiervoor genoemde feitelijke verschillen veel minder van invloed. De beide landen kennen meer overeenkomsten dan verschillen. Nederland en Engeland hebben geografisch gezien nagenoeg een gelijke ligging. Het Verenigd Koninkrijk is per auto via de kanaaltunnel net zo eenvoudig te bereiken als Nederland. Daarnaast hebben beide landen een multiculturele samenleving. Een verschil is het inwoneraantal. Deze is in het Verenigd Koninkrijk aanzienlijk groter.187 Dit maakt dat aldaar meer vraag naar prostitutie zal zijn. §3.4.2.2 Verschillen in opvatting en wetgeving tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk Inhoudelijk gezien is het Nederlandse prostitutiebeleid anders dan het prostitutiebeleid in het Verenigd Koninkrijk. De prostitutiebranche is in Nederland gelegaliseerd terwijl in het Verenigd Koninkrijk de aan prostitutie gerelateerde activiteiten strafbaar zijn gesteld. Dit afkeurende signaal vanuit de Engelse overheid brengt met zich dat het algehele beeld over prostitutie in het Verenigd Koninkrijk anders is dan in Nederland. Omdat prostitutie in Nederland gelegaliseerd is vinden we het heel normaal dat vrouwen achter de ramen staan of zich aanbieden langs de kant van de weg. Het gevolg hiervan is dat men zich in Nederland veel minder bewust is van de mensenhandel binnen de prostitutiebranche. Uit bovenstaande blijk dat, in tegenstelling tot Zweden, er ten aanzien van de feitelijk en 186

Hendrik Wagenaar en Sietske Altink, Zweeds verbod op prostitutieverbod werkt niet, 9 februari 2012. Te raadplegen via: www.socialevraagstukken.nl 187 63 miljoen. The World Bank, te raadplegen via www.worldbank.org 35

inhoudelijke verschillen tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk geen grote obstakels bestaan. Het is daarom interessant om te toetsen of de Engelse strafbepaling in Nederland zou kunnen functioneren. §3.4.3 Engelse strafbepaling in Nederland Het is duidelijk geworden dat in Zweden en het Verenigd Koninkrijk de burger een heel ander idee over prostitutie heeft dan in Nederland het geval is. De vraag is of een strafbaarstelling van klanten om deze reden in Nederland wel zal werken. Ons beeld over prostitutie is dat het een ‘normaal’ beroep is. Een strafbaarstelling van klanten past eigenlijk niet binnen dit beeld. De Nederlandse wetgever vindt dat de burger bewust moet worden van het feit dat prostitutie zo ‘normaal’ niet is en dat veel vrouwen onder dwang hun werkzaamheden uitoefenen.188 Door dit algemene beeld om te buigen kan een begin gemaakt worden met de aanpak van de misstanden middels wetgeving. De Engelse strafbepaling kan hierbij een uitgangspunt zijn. Klanten die een gedwongen prostituee bezoeken zijn in het Verenigd Koninkrijk strafbaar. Het is daarbij niet van belang of de klant wist dat de prostituee onder dwang haar werkzaamheden uitoefende. Als je een prostituee bezoekt, dan loop je als klant het risico dat ze mogelijk haar werkzaamheden onder dwang uitoefent. Door bij de klant een verantwoordelijkheid te leggen zal de bewustwording van misstanden en mensenhandel binnen de prostitutiebranche toenemen. Zoals eerder is aangegeven wordt in Nederland binnen het civiele recht al jaren met de risicoaansprakelijkheid gewerkt. Binnen het strafrecht is een vorm van risicoaansprakelijkheid alleen mogelijk bij overtredingen. Het overnemen van de Engelse bepaling in het Nederlandse recht zal daarom enkel in de vorm van een overtreding kunnen. §3.4.4 Terugkoppeling probleemstelling Uit de vergelijkingen met het Verenigd Koninkrijk en Zweden kan de volgende conclusie getrokken worden. Mocht Nederland in de toekomst er voor kiezen om de aanbeveling uit de richtlijn te implementeren dan kan van de twee onderzochte landen de Engelse strafbepaling het beste als uitgangspunt genomen worden. Gebleken is dat op diverse punten de verschillen met Zweden te groot zijn, waardoor het overnemen van de Zweedse strafbepaling niet verstandig is. Zoals in paragraaf 3.1.2 al is aangegeven heeft het Verenigd Koninkrijk op basis van het Verdrag van Warschau als eerste de aanbeveling van de Europese Raad geïmplementeerd. Daarmee is gegeven dat als Nederland in de toekomst de Engelse strafbepaling overneemt er meteen wordt voldaan aan de vereisten zoals de Raad stelt. In de tussentijd zijn er in Nederland een drietal alternatieven op het wetsvoorstel ontwikkeld. Met de kennis van de Zweedse en Engelse strafbepalingen in het achterhoofd zullen deze alternatieven in de volgende paragraaf besproken worden. §3.4.5 Andere opties Voor de implementatie van de aanbeveling uit de richtlijn zijn naast het besproken wetsvoorstel nog drie noemenswaardige alternatieven ontwikkeld. Het betreft een initiatiefwetsvoorstel en twee ideeën van de Minister van Justitie om door aanpassing van bestaande wetgeving klanten strafbaar te stellen.189 Deze drie onderwerpen zullen hieronder in afzonderlijke subparagraven besproken worden.

188

Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer, 8 maart 2013, p. 1 Initiatiefwetsvoorstel Tweede Kamerlid Gert-Jan Segers en strafbaarstelling van klanten via art. 273f lid 1 sub 6 Sr en art. 248b Sr 189

36

§3.4.5.1 Initiatiefwetsvoorstel De ChristenUnie werkt aan een initiatiefwetsvoorstel om strafbaarstelling van klanten mogelijk te maken. Tweede Kamerlid Gert-Jan Segers wil dat de klant die willens en wetens seks heeft met een gedwongen prostituee strafbaar wordt gesteld. Hij vindt dat er op de klant een verantwoordelijkheid rust als een prostituee gewond is of om hulp vraagt.190 Als voorbeelden noemt Segers situaties waarin de prostituee onder de blauwe plekken zit, huilt of zelfs aangeeft dat ze niet vrijwillig haar werkzaamheden uitoefent. Segers vindt dat als dit soort situaties zich voor doen de klant verplicht is af te zien van het afnemen van de seksuele dienst. Doet de klant dit niet, dan moet hij volgens Segers strafbaar gesteld worden. De ChristenUnie hoopt dat klanten hierdoor oplettender worden. Segers had het streven om voor de zomer het wetsvoorstel te presenteren.191 Tot op heden is hierover nog niets naar buiten gekomen. In de documentaire ´Schone Schijn´ licht Segers een tipje van de sluier, maar blijft nog heel onvolledig.192 Wij hij in de documentaire voorleest is slechts een eerste idee: “ Strafbaar is degene die met een ander seksuele handelingen verricht terwijl hij weet of redelijkerwijs moet 193 vermoeden dat die ander zich onder de 1) genoemde middelen beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling”.

Recent heeft de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen kinderen de Negende Rapportage Mensenhandel gepubliceerd.194 In deze rapportage wordt de strekking van het zojuist besproken voorgenomen initiatiefwetsvoorstel onderschreven.195 De Nationaal Rapporteur geeft aan dat in sommige situaties een klant weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat de prostituee die hij bezoekt slachtoffer is van mensenhandel. 196 Slachtoffers van mensenhandel moeten soms werken op plaatsen die in de legale, vergunde sector niet voor de hand liggen. Denk hierbij aan een garage, of een vakantie- of woonhuis waarin meerdere vrouwen blijken te werken. Daarnaast bestaan op sekssites advertenties voor prostituees waarin staat dat alle seksuele handelingen zijn toegestaan, zelfs zonder condoom, of dat zij op elk moment van de dag beschikbaar zijn.197 De Nationaal rapporteur vindt dat als er sprake is van de zojuist genoemde factoren er bij de klant de vraag moet rijzen of de prostituee vrijwillig werkt. Op de klant rust in een dergelijke situatie namelijk een verantwoordelijkheid. De strafbaarstelling die de Nationaal Rapporteur beoogt ziet dan ook op de klant die, terwijl hij weet of redelijkerwijs had moeten vermoeden dat een ander zich gedwongen prostitueert, toch de beslissing neemt om gebruik te maken van de seksuele dienst. 198 Naast het feit dat de Nationaal Rapporteur het voorgenomen initiatiefwetsvoorstel onderschrijft stelt zij zich op het standpunt dat de strafbaarstelling van klanten als apart misdrijf buiten het mensenhandel artikel opgenomen moet worden. 190

Nieuwsbericht op de website van de NOS, S27 maart 2013. Te raadplegen via: http://nos.nl/artikel/489088cu-hoerenlopen-soms-strafbaar.html + video fragment. 191 www.christenunie.nl, nieuws, Klant uitgebuite prostituee ook strafbaar, 27 maart 2013 192 EO Documentaire “Schone schijn: prostitutiebeleid in Europa”, uitgezonden op 27 maart 2013. Te raadplegen via: http://www.uitzendinggemist.nl/afleveringen/1333973 193 In de documentaire wordt niet toegelicht wat er ‘onder de 1) genoemde middelen’ verstaan moet worden. 194 Nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de Nationaal rapporteur, Den Haag: BNRM 2013. 195 Nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de Nationaal rapporteur, Den Haag: BNRM 2013. p. 59 196 Nieuwsbericht op de website van de Nationale Rapporteur, 20 september 2013. Te raadplegen via: http://www.nationaalrapporteur.nl/actueel/nieuws/2013/strafbaar-stelling-klanten-gedwongenprostituees.aspx?cp=63&cs=16790 197 Zie noot 195 198 Nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de Nationaal rapporteur, Den Haag: BNRM 2013, p.318 37

De voorstellen van de ChristenUnie en de Nationaal Rapporteur zijn van gelijke strekking. De vraag is of de voorstellen in de praktijk zullen werken. Om tot een veroordeling van de klant te kunnen komen zal bewezen moeten worden dat de klant ‘wist of redelijkerwijs kon vermoeden’ dat de prostituee slachtoffer van mensenhandel is. In strafrechtelijke termen zit in deze omschrijving opzet en schuld besloten.199 ‘Weten’ verwijst naar zeker weten. De dader is zich dan van bepaalde omstandigheden bewust.200 Weten impliceert opzet. Om tot een veroordeling van een klant te komen zal bewezen moeten worden dat de prostituee een slachtoffer van mensenhandel is èn dat de klant hier van op de hoogte was. Dit zal in de praktijk een lastige bewijsopdracht zijn die moeilijk te volbrengen is. Voorwaardelijk opzet zou een oplossing voor de bewijsnood kunnen zijn. Bij voorwaardelijk opzet gaat het om het bewust aanvaarden van een aanmerkelijke kans.201 De klant neemt dan het risico op de koop toe dat dat de prostituee een slachtoffer van mensenhandel is. ‘Het op de koop toe nemen’ zal dan wel uit de omstandigheden moeten worden afgeleid en door het Openbaar ministerie moeten worden bewezen. ‘Redelijkerwijs moet vermoeden’ verwijst naar een mindere graad van zekerheid, welke wijst op schuld. Schuld heeft hier betrekking op een verwijtbaar tekortschietend besef van de omstandigheden waaronder gehandeld is. 202 Hier zal dus bewezen moeten worden dat gezien de omstandigheden waarin de prostituee verkeerde de klant had moeten beseffen dat zij een slachtoffer van mensenhandel is. Door, gezien de omstandigheden, toch een seksuele dienst af te nemen heeft de klant verwijtbaar gehandeld. Deze tweede bewijskwestie is net als bij voorwaardelijk opzet veel minder complex. Van cruciaal belang is wel dat de omstandigheden waaronder de prostituee werkte hard gemaakt kunnen worden door het Openbaar Ministerie. Het is te verwachten dat de medewerking van de prostituee in kwestie daarbij een rol zal spelen. Nu slachtoffers van mensenhandel moeilijk te bereiken zijn door politie en hulpverlening is het maar de vraag in hoeverre bewijs vanaf de kant van de prostituee is te vergaren. Een mankement van dit voorstel is dat als de opzet of de schuld niet bewezen kan worden, de klant vrij uit gaat. Daarbij dient opgemerkt te worden dat door dit opzet- en schuldvereiste de beoogde strafbaarstelling van klanten een misdrijf inhoudt. Voorheen betrof dit in het wetsvoorstel nog een overtreding. In hoofdstuk 2 is bij de bespreking van het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche al naar voren gekomen dat het bewijs voor de strafbaarstelling van klanten moeilijk rond te krijgen is. In dit wetsvoorstel was de strafbaarstelling van de klant een overtreding en moest er bewezen worden dat de klant nalatig gehandeld had. In het licht van de vergewisplicht stuitte dit op veel problemen. Duidelijk is dat het bewijzen van de nalatigheid een veel beperktere bewijsopdracht is dan het vaststellen dat iemand ‘weet of redelijkerwijs had moeten vermoeden’. Nu in hoofdstuk 2 al is gebleken dat de bewijsopdracht voor de strafbaarstelling van klanten in de vorm van een overtreding lastig is, is het niet verstandig de lat nog hoger te leggen. De Engelse strafbepaling kent deze lastige bewijsopdracht niet. Door de risicoaansprakelijkheid wordt dit probleem weggenomen. Met de toepassing van de Engelse bepaling zal de klant succesvol veroordeeld kunnen worden. In de geest van de richtlijn heeft dit als gevolg dat de bewustwording toeneemt en het bestrijden van mensenhandel doeltreffender wordt. Met dit gegeven prevaleert het overnemen van de Engelse strafbepaling boven de voorstellen van Segers en de Nationaal Rapporteur. §3.4.5.2 Bestaande wetgeving Twee andere alternatieven voor de implementatie van de aanbeveling uit de richtlijn zijn gestoeld op bestaande wetgeving. Het eerste idee is gebaseerd op art. 273f lid 1 sub 6 Sr. Het gaat dan om de 199

S.A.M. Stolwijk, Een inleiding in het strafrecht in dertien hoofdstukken, Deventer: Kluwer 2009, p. 128 S.A.M. Stolwijk, Een inleiding in het strafrecht in dertien hoofdstukken, Deventer: Kluwer 2009, p. 105 201 HR 25 maart 2003, NJ 2003, 552 202 Zie noot 199 200

38

situatie dat iemand opzettelijk voordeel trekt uit de uitbuiting. Het tweede idee is gebaseerd op art. 248b Sr. Dit artikel stelt het plegen van ontucht met een prostituee van 16 of 17 jaar strafbaar. De uitwerking van deze twee ideeën zullen hieronder besproken worden. §3.4.5.2.1 Opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting In het kader van de implementatie van de Europese richtlijn inzake mensenhandel heeft de Minister zich negatief uitgelaten over het opnemen van een rechtstreekse strafbaarstelling van klanten. In de Memorie van Toelichting bij de implementatie van de Europese richtlijn geeft de Minister aan dat een rechtstreekse strafbaarstelling van klanten uit een oogpunt van handhaving problematisch is.203 Hij merkt daarbij op dat voor de implementatie van de aanbeveling de huidige bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht een uitkomst kunnen bieden. Art. 273f Sr kent de mogelijkheid om iemand strafbaar te stellen die opzettelijk voordeel trekt uit de uitbuiting van een ander.204 Het opzet hoeft op grond van deze bepaling niet gericht te zijn op de uitbuiting, maar ziet op het voordeel.205 De Minister geeft aan dat een klant onder bepaalde omstandigheden onder deze bepaling kan vallen. Als voorbeeld noemt hij de omstandigheid dat de klant een seksuele dienst af neemt tegen een zeer lage prijs. Met dit idee van de Minister is verder niets gedaan. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat in die tijd de focus meer op het wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden in de seksbranche lag, waarin een rechtstreekse strafbaarstelling van de klant was opgenomen. Nu de strafbaarstelling van klanten uit het wetsvoorstel is geschrapt is het interessant om te toetsen of het idee van de Minister bruikbaar is voor de implementatie van de aanbeveling uit de richtlijn. De Nationaal Rapporteur heeft zich over dit idee van de Minister uitgelaten. Bij de strafbaarstelling van klanten gaat het niet om de intentie voordeel te trekken of een financieel slaatje te slaan uit het gebruik maken van diensten van een slachtoffer.206 Waar het volgens de Rapporteur wel om gaat is het feit dat de klant, terwijl hij weet dat de prostituee slachtoffer van mensenhandel is, toch de beslissing neemt een seksuele dienst af te nemen. De strafbaarstelling van klanten moet dus niet zien op het voordeel, maar op het gebruik maken van de diensten. Het punt dat de Rapporteur hier aanstipt sluit aan bij de strekking van de aanbeveling uit de richtlijn. De aanbeveling heeft het namelijk niet over klanten die voordeel trekken uit het feit dat de prostituee slachtoffer is van mensenhandel. In de aanbeveling worden de lidstaten aangespoord om sancties op te leggen aan een ieder die diensten, van welke aard ook, laat verrichten door iemand in de wetenschap dat deze persoon het slachtoffer van mensenhandel is.207 Het idee van de Minister ten aanzien van het opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting van een ander sluit slechts in beperkte mate aan bij de strekking van de te implementeren bepaling. Naast het feit dat art. 273f lid 1 sub 6 Sr niet aansluit bij de strekking van de aanbeveling is een tweede bezwaar dat ook hier weer bewezen zal moeten worden dat de klant opzettelijk, dus willens en wetens, voordeel trekt uit de uitbuiting. In de vorige paragraaf is uitgebreid toegelicht wat de nadelen van deze zware bewijsopdracht zijn. Uiteindelijk zal dit idee van de Minister dus geen oplossing bieden. De twee genoemde bezwaren zijn te groot en zien op cruciale onderdelen. Dit idee van de Minister kan niet gebruikt worden om de aanbeveling uit de richtlijn vorm te geven.

203

Kamerstukken II, 2011/12, 33 309, nr. 3, p. 8 Art. 273f lid 1onder 6 Sr 205 Nieuwsbericht op de website van de Nationale Rapporteur, 20 september 2013. Te raadplegen via: http://www.nationaalrapporteur.nl/actueel/nieuws/2013/strafbaar-stelling-klanten-gedwongenprostituees.aspx?cp=63&cs=16790, p. 2 206 Zie noot 204 207 Art. 273f Sr 204

39

§3.4.5.2.2 Ontucht met een prostituee van 16 of 17 jaar Een ander plan van de Minister is voort gekomen uit de motie Strik.208 Zoals al eerder is aangegeven is door deze motie de registratie- en vergewisplicht voor prostituees uit het wetsvoorstel verdwenen. De verhoging van de minimumleeftijd om werkzaam te zijn als prostituee, van 18 naar 21 jaar, is nog wel in het wetsvoorstel opgenomen. Op basis hiervan is het volgende plan tot stand gekomen. Het gebruik maken van seksuele diensten van een prostituee die ouder is dan 18 jaar en jonger dan 21 jaar wordt strafbaar gesteld door het huidige art. 248b Sr uit te breiden.209 Art. 248b Sr stelt het plegen van ontucht met een prostituee van 16 of 17 jaar strafbaar. Hier staat een gevangenisstraf op van vier jaren of een geldboete van de vierde categorie. De Minister wil dat deze maximale gevangenisstraf ook opgelegd kan worden als een klant seksuele diensten af neemt van prostituees van 18 tot 21 jaar. Het doel is om hiermee de leeftijdsnorm van 21 jaar te effectueren.210 De Raad voor de Rechtspraak geeft aan dat het gebruik maken van de diensten van een prostituee in de leeftijdscategorie tussen de 18 en 21 jaar in het wetsvoorstel niet meer wordt aangemerkt als een overtreding maar als een misdrijf. 211 Hierdoor wordt er een aanzienlijk hogere staf geëist dan in het oorspronkelijke wetsvoorstel werd beoogd. Oorspronkelijk ging met uit van een gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. In het wetsontwerp wordt nu een gevangenisstraf van vier jaren of een geldboete van de vierde categorie voorgesteld. Als verklaring voor deze hogere strafbedreiging staat in de Memorie van Toelichting dat de strafbaarstelling in het kader van de overtreding van een geheel andere orde moet worden beschouwd. Het gaat hier om het maken van een inbreuk op de door de strafwet beschermde seksuele integriteit van personen in een kwetsbare leeftijdscategorie. Daarnaast stelt de Raad voor de Rechtspraak vast dat de leeftijd in art. 248b Sr een geobjectiveerd bestanddeel is.212 Dit betekent dat voor de strafbaarheid geen sprake hoeft te zijn van opzet ten aanzien van de leeftijd van de prostituee. De klant is dus strafbaar door het enkele gegeven dat de prostituee jonger dan 21 jaar is. In aanvulling hierop geeft de Raad voor de Rechtspraak nog het voorbeeld dat door dit idee van de Minister de klant zelfs strafbaar is als hij expliciet om de ID van de prostituee gevraagd heeft en daarop vermeld staat dat ze 21 jaar of ouder is, maar achteraf blijkt dat deze ID vals is en de prostituee in kwestie in werkelijkheid jonger blijkt te zijn. Opgemerkt dient te worden dat de Raad voor de Rechtspraak hier voorbij gaat aan het ‘Leeftijdsarrest’.213 Om minderjarigen te beschermen tegen verleidingen, die mede van henzelf uit kunnen gaan, heeft de Hoge Raad in dit arrest geoordeeld dat het doel van de strafbepaling gemist wordt als men zich zou kunnen verweren met de stelling dat dat de jeugdige er veel ouder uit ziet dan daadwerkelijk het geval is. De Hoge Raad geeft aan dat een beroep op afwezigheid van alle schuld toch niet valt uit te sluiten.214 Dit verweer kan dan niet louter gebaseerd zijn op het jeugdige uiterlijk en de mededelingen die gedaan zijn over de leeftijd, maar zal tevens kennelijk bedrieglijke omstandigheden moeten bevatten. In de situatie die de Raad voor de Rechtspraak schetst kan dus niet zonder meer gesteld worden dat een klant strafbaar is. Er bestaan mogelijkheden om een beroep op afwezigheid van alle schuld te doen. Het voorstel van de Minister om klanten strafbaar te stellen via art. 248b Sr ziet enkel op het strafbaar stellen van klanten die diensten afnemen van prostituees van een bepaalde leeftijdscategorie. Hiermee wordt niet voldaan aan de strafbaarstelling van klanten die de aanbeveling uit de richtlijn voorschrijft, aangezien daarin geen onderscheid wordt gemaakt in leeftijd. 208

Kamerstukken I 2012/2013, 32 211, Nr. L Nieuwsbericht op de website Scherp in Strafrecht, 10 september 2013. Te raadplegen via: http://www.scherpinstrafrecht.nl/site/nieuws/detail/20073670.html 210 Brief Raad voor de Rechtspraak, 29 augustus 2013, p. 2 en 3 211 Brief Raad voor de Rechtspraak, 29 augustus 2013 212 Brief Raad voor de Rechtspraak, 29 augustus 2013, p. 2 213 HR 20 januari 1959, NJ 1959, 102, 103 209

40

Tevens gaat de Minister met dit voorstel voorbij aan het feit dat er sprake moet zijn van een slachtoffer van mensenhandel. Niet alle minderjarigen zijn slachtoffer van mensenhandel. Om voorgenoemde reden kan het voorstel niet gebruikt worden om de aanbeveling uit de richtlijn te implementeren. §3.5 Conclusie Zweden en het Verenigd Koninkrijk kennen beide een strafbaarstelling voor klanten van prostituees die voldoet aan de vereisten die de aanbeveling uit de richtlijn stelt. Gezien de grote feitelijke en inhoudelijke verschillen tussen Nederland en Zweden is het niet verstandig om de Zweedse bepaling in Nederland over te nemen. De Engelse strafbepaling heeft daarentegen meer te bieden. De besproken Nederlandse alternatieven op het wetsvoorstel sluiten alle drie niet goed aan op de vereisten van aanbeveling uit de richtlijn. Daarbij wordt in twee alternatieven de bewijsopdracht onnodig zwaar gemaakt. Het vereiste ‘redelijkerwijs moet vermoeden’ uit het nog in ontwikkeling zijnde initiatiefwetsvoorstel van het CDA Tweede Kamerlid Gert-Jan Segers, lijkt een acceptabele bewijsopdracht te bevatten. Echter het slagen van de bewijsopdracht is afhankelijk van onzekere factoren, zoals de informatie van de prostituee aan Justitie. Het risico dat hiermee gelopen wordt is dat de klant vrij uit gaat. De Engelse bepaling kent deze lastige bewijsopdracht niet. Door de risicoaansprakelijkheid wordt dit probleem weggenomen. In de Engelse bepaling doet het er niet toe of de klant op de hoogte was van het feit dat de prostituee onder dwang, bedrog of bedreiging haar werk uitoefende. Dit wordt op voorhand verondersteld zo te zijn. De openbare aanklager zal dit slechts aannemelijk moeten maken. Het is vervolgens aan de klant om dit (vaststaande) feit te betwisten. Daarnaast zal de openbare aanklager aan moeten tonen dat een klant betaald heeft, of heeft toegezegd te betalen. De informatie van de prostituee aan Justitie is hier dus niet primair noodzakelijk. Een klant kan hierdoor succesvol veroordeeld worden. In de geest van de richtlijn heeft dit als gevolg dat de bewustwording toeneemt en het bestrijden van mensenhandel doeltreffender wordt. Hiermee prevaleert de Engelse bepaling boven het initiatiefwetsvoorstel. Mocht Nederland in de toekomst er voor kiezen om de aanbeveling uit de richtlijn te implementeren dan kan de Engelse strafbepaling het beste als uitgangspunt genomen worden.

41

Hoofdstuk 4 Conclusie Ondanks verschillende pogingen om meer grip te krijgen op de mensenhandel binnen de prostitutiebranche is er de afgelopen jaren een toename van mensenhandel waarneembaar. Om de mensenhandel centraal vanuit Europa aan te pakken heeft de Raad van de Europese Unie in 2011 een richtlijn inzake mensenhandel afgekondigd. Lidstaten zijn verplicht om de regels uit deze richtlijn in hun nationale wetgeving te implementeren. Op deze manier wil men bewerkstelligen dat de opsporing, vervolging en bestraffing van daders van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers verbeterd wordt. Naast het feit dat de richtlijn ziet op het aanpakken van de mensenhandel in zijn algemeenheid wordt er ook specifiek aandacht besteed aan de mensenhandel binnen de prostitutiebranche. De lidstaten worden aangespoord om sancties op te leggen aan een ieder die diensten, van welke aard ook, laat verrichten door iemand in de wetenschap dat deze persoon het slachtoffer van mensenhandel is. Dit onderdeel van de richtlijn heeft als een rode draad door deze scriptie gelopen waarbij de volgende probleemstelling centraal heeft gestaan: In hoeverre is de Europese richtlijn inzake mensenhandel in Nederland geïmplementeerd en hoe zou de daarin voorgestelde strafbaarstelling van illegale hoerenlopers juridisch vormgegeven kunnen worden? De beantwoording van de probleemstelling is opgesplitst in twee onderdelen. Allereerst is onderzocht in hoeverre de Europese richtlijn inzake mensenhandel in Nederland is geïmplementeerd. Om deze vraag te kunnen beantwoorden is in hoofdstuk 1 eerst de achtergrond en de totstandkoming van de Europese richtlijn uitgebreid uiteengezet. Daarna is in hoofdstuk 2 besproken wat er in de Nederlandse wet geregeld is over mensenhandel. Vervolgens is getoetst in hoeverre art. 273f Sr voldoet aan de vereisten die de richtlijn stelt. Hieruit is naar voren gekomen dat art. 273f Sr in grote lijnen conform de richtlijn is. Op bepaalde punten gaat de Nederlandse strafbepaling zelfs verder dan de eisen die de richtlijn stelt. Zo kent art. 273f Sr de strafverzwarende omstandigheid dat het delict door twee of meer personen is verricht. Tevens stelt de Nederlandse strafbepaling het opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting van een ander strafbaar. Naast het feit dat art. 273f inhoudelijk op een aantal punten verder gaat dan de vereisten die de in richtlijn zijn neergelegd, is er vastgesteld dat de sancties in art. 273f Sr een stuk hoger liggen dan de sancties die in de richtlijn zijn opgenomen. Toch zal de richtlijn op een aantal punten nog geïmplementeerd moeten worden. Gebleken is dat aan de huidige Nederlandse omschrijving van uitbuiting ‘bedelarij’ en ‘verwijdering van organen’ moeten worden toegevoegd. Tevens zal in art. 273f Sr een nieuwe strafverzwarende omstandigheid opgenomen moeten worden. Het gaat dan om de situatie dat het slachtoffer een bijzonder kwetsbaar persoon is. Met de vaststelling van deze punten is het eerste deel van de probleemstelling beantwoord. Vervolgens staat in de probleemstelling de aanbeveling uit de Europese richtlijn centraal. Deze aanbeveling is in art. 18 lid 4 van de richtlijn als volgt geformuleerd: “Om het voorkomen en bestrijden van mensenhandel doeltreffender te maken door de vraag ernaar te ontmoedigen, overwegen de lidstaten maatregelen te nemen houdende strafbaarstelling van het gebruik maken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting in de zin van artikel 2 (NB gronddelict mensenhandel), in de wetenschap dat betrokkene het slachtoffer is van een in artikel 2 bedoeld strafbaar feit”. In het tweede deel van deze scriptie is ingegaan op de vraag hoe ten aanzien van de aanbeveling de strafbaarstelling van een klant naar Nederlands recht vormgegeven zou kunnen worden. Naar aanleiding van het Verdrag van Warschau is er in 2009 al een wetsvoorstel aanhangig gemaakt waarin een strafbaarstelling van klanten is opgenomen. Dit wetsvoorstel is in hoofdstuk 2 uitvoerig 42

besproken. Het wetsvoorstel bevat drie pijlers en heeft als doel de misstanden in de seksbranche aan te pakken. Allereerst is er in het wetsvoorstel een registratieplicht voor alle prostituees van 21 jaar en ouder opgenomen. Het idee is dat door de registratieplicht er een contactmoment met de prostituee gecreëerd wordt. Zo kunnen signalen van mensenhandel opgevangen worden en bestaat er de mogelijkheid om voorlichting te geven over gezondheid, rechten, plichten en hulpverlening. De verwachting is dat de sociale positie van de prostituee hierdoor verstrekt wordt. Tevens zal door de registratie een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen de legale en illegale prostitutiebranche waardoor toezicht en handhaving gerichter plaats kunnen vinden. Naast deze registratieplicht is in het wetsvoorstel een landelijk en uniform vergunningstelsel opgenomen. Op dit moment zijn gemeenten vrij in het vaststellen van hun eigen vergunningenbeleid. Hierdoor bestaan er tussen de gemeenten onderling grote verschillen waardoor de mensenhandel zich verplaatst naar gemeenten met een soepel vergunningenbeleid. Het landelijke en uniforme vergunningenstelsel moet dit probleem ondervangen. Tevens wordt er met het landelijke vergunningstelsel meer verantwoordelijkheid bij de exploitant gelegd. Mede hierdoor denkt de regering dat de bron van de misstanden bestreden zal worden. Als laatste pijler is in het wetsvoorstel een vergewisplicht voor klanten opgenomen. Een klant wordt verplicht zich ervan te vergewissen of hij diensten afneemt van een legale, dus geregistreerde prostituee. Doet de klant dit niet, en neemt hij toch een seksuele dienst af, dan zal hij gestraft worden met een hechtenis van ten hoogste zes maanden of een geldboete van de derde categorie. Op het wetsvoorstel is vanuit de Eerste Kamer veel weerstand gekomen. Verschillende Kamerleden zijn bang dat het wetsvoorstel de problemen binnen de prostitutiebranche alleen maar groter maken in plaats van aanpak en bestrijding van de problemen. Prostituees willen zich niet laten registreren en hebben aangegeven op andere, onvergunde wijzen te zullen gaan werken. Daarnaast bestaat de angst dat de meest kwetsbare groep, de jonge en buitenlandse prostituees, gevaar lopen. Doordat registratie pas mogelijk is vanaf 21 jaar zullen jonge prostituees het illegale circuit ingeduwd worden. Tevens zal voor niet-geregistreerde prostituees de drempel verhoogd worden om aangifte te doen als ze slachtoffer van mensenhandel zijn, ze zijn immers niet geregistreerd. Naast de bezwaren ten aanzien van de registratieplicht hebben de Kamerleden hun bedenkingen geuit over de vergewisplicht. De bezwaren zien voornamelijk op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de vergewisplicht. Het bewijs rondom de vergewisplicht is nodeloos ingewikkeld. Nu het er eigenlijk op neerkomt dat het steeds om heterdaadsituaties moet gaan, worden er grote vraagtekens gezet bij de vraag wat de strafbaarstelling in deze extreem uitzonderlijke gevallen überhaupt oplevert. De bezwaren ten aanzien van de vergewis- en registratieplicht hebben uiteindelijk zoveel gewicht in de schaal gelegd dat deze twee onderdelen naar aanleiding van een motie uit het wetsvoorstel zijn geschrapt. Hiermee werd tevens een streep gezet door de strafbaarstelling voor klanten. Bovendien is aan het einde van hoofdstuk 2 duidelijk geworden dat de strafbaarstelling van klanten uit het wetsvoorstel niet voldoet aan de vereisten die de aanbeveling uit de richtlijn stelt. Een geregistreerde prostituee kan namelijk nog steeds slachtoffer van mensenhandel zijn. Dus of een klant nu nagaat of een prostituee geregistreerd is of niet, het zegt helemaal niets over een eventueel slachtofferschap van mensenhandel. Dit terwijl in de richtlijn de aanbeveling is opgenomen om klanten strafbaar te stellen die gebruik maken van diensten van een prostituee van wie zij weten of vermoeden dat zij slachtoffer is van mensenhandel. Als Nederland er in de toekomst voor kiest om de aanbeveling uit de richtlijn te volgen dan zal er een alternatief op het wetsvoorstel moeten komen. Daarom zijn in hoofdstuk 3 een aantal alternatieven beschreven. Omdat het Verenigd Koninkrijk en Zweden al een aantal jaren ervaring hebben met de strafbaarstelling van klanten is onderzocht hoe deze strafbepalingen vormgegeven zijn. Vastgesteld is dat beide bepalingen voldoen aan de vereisten die de aanbeveling uit de richtlijn stelt. 43

In hoofdstuk 3 is allereerst de Engelse bepaling onderzocht. Voor de implementatie van de aanbeveling uit de richtlijn heeft het Verenigd Koninkrijk in art. 53A van de Policing and Crime Act de volgende bepaling opgenomen: (1) A person (A) commits an offence if― (a) A makes or promises payment for the sexual services of a prostitute (B), (b) a third person (C) has engaged in exploitative conduct of a kind likely to induce or encourage B to provide the sexual services for which A has made or promised payment and, (c) C engaged in that conduct for or in the expectation of gain for C or another person (apart from A or B). (2) The following are irrelevant― (a) where in the world the sexual services are to be provided and whether those services are provided, (b) whether A is, or ought to be, aware that C has engaged in exploitative conduct. (3) C engages in exploitative conduct if― (a) C uses force, threats (whether or not relating to violence) or any other form of coercion, or, (b) C practises any form of deception. (4) A person guilty of an offence under this section is liable on summary conviction to a fine not exceeding level 3 on the standard scale

Als een klant uiteindelijk schuldig wordt bevonden dan kan hem een boete opgelegd worden van maximaal £1000. Uitgangspunt van deze bepaling is dat de seksuele dienst geleverd wordt door een gedwongen prostituee en dat een klant heeft betaald, of heeft beloofd te betalen. Door de woorden ´gedwongen prostituee’ op te nemen in plaats van ‘slachtoffer van mensenhandel’ is het criterium voor de strafbaarstelling van klanten in de Engelse bepaling veel breder getrokken. Het is namelijk veel eenvoudiger om aannemelijk te maken dat iemand gedwongen in de prostitutie werkzaam is, dan dat iemand slachtoffer van mensenhandel is. Daarbij wordt er in de Engelse strafbepaling met een risicoaansprakelijkheid gewerkt. Het doet er niet toe of de klant op de hoogte was van het feit dat de betrokken prostituee onder dwang, bedrog of bedreiging haar werk uitoefende. Dit wordt op voorhand verondersteld zo te zijn. De openbare aanklager zal dit slechts aannemelijk moeten maken. Het is vervolgens aan de klant om dit (vaststaande) feit te betwisten. Daarnaast zal de openbare aanklager aan moeten tonen dat een klant betaald heeft, of heeft toegezegd te betalen. Door te werken met een risicoaansprakelijkheid wordt een bewijsprobleem uit de weg gegaan. Vervolgens is in hoofdstuk 3 gekeken naar de Zweedse bepaling. Al geruime tijd voordat de richtlijn werd afgekondigd is het in Zweden verboden om seksuele diensten te kopen. Het uitgangspunt in Zweden is dat prostitutie een vorm van geweld tegen vrouwen is waardoor het nooit een vrijwillig beroep kan zijn. Klanten houden de prostitutie en daarmee het geweld tegen vrouwen in stand. Daarom heeft Zweden er voor gekozen de vraag naar prostitutie te criminaliseren, en niet het aanbod er van. In hoofdstuk 6 van het Zweedse Wetboek van Strafrecht is de volgende bepaling opgenomen: A person who, otherwise than as previously provided in this Chapter, obtains a casual sexual relation in return for payment, shall be sentenced for purchase of sexual service to a fine or imprisonment for at most six months. The provision of the first paragraph also apply if the payment was promised or given by another person

Als een klant uiteindelijk schuldig wordt bevonden dan kan hem een boete of een gevangenisstraf van maximaal 1 jaar opgelegd worden. Voor de strafbaarstelling van de klant is naast de betaling een vorm van een seksuele dienst vereist. Evenmin als in het Verenigd Koninkrijk is het ook in Zweden niet vereist dat er een daadwerkelijke betaling heeft plaatsgevonden. Het misdrijf ziet op alle

44

vormen van seksuele diensten. Hierdoor omvat de strafbaarstelling ook handelingen die minder ver gaan dan het daadwerkelijk hebben van geslachtsgemeenschap. Voor de vormgeving van een Nederlandse strafbepaling is vervolgens onderzocht welke onderdelen uit de Engelse en Zweedse strafbaarstelling overgenomen kunnen worden. Daarbij is gekeken wat de feitelijke verschillen en de verschillen in opvatting en wetgeving van de beide landen met Nederland zijn. Hieruit is naar voren gekomen dat de verschillen met Zweden op de voornoemde punten te groot zijn. Zo is het bijvoorbeeld voor mensenhandelaren eenvoudiger om hun Oost-Europese slachtoffers naar Nederland te vervoeren dan naar Zweden. Bovendien is de Zweedse gemeenschap meer besloten en heeft daardoor een grotere sociale controle. Een OostEuropese vrouw valt al snel op. Tevens zijn er een aantal inhoudelijke punten waarop Nederland en Zweden sterk van elkaar afwijken. De Zweedse regering is paternalistisch en daardoor bereid diep in te grijpen in de privésfeer van haar burgers. De Nederlandse burger vindt daarentegen dat hij vrij moet zijn in het maken van zijn keuzes. Een wet die de strafbaarstelling van alle klanten mogelijk maakt past niet binnen het Nederlands gelegaliseerde prostitutiebeleid. Daarbij dient opgemerkt te worden dat de wet in Zweden juist zo succesvol is omdat de hele maatschappij er achter staat. De voorgenoemde punten maken dat het niet verstandig is om onderdelen uit de Zweedse bepaling over te nemen. In eenzelfde vergelijking tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk zijn eerder overeenkomsten en raakvlakken vastgesteld. Het enige verschil is het inwoneraantal en het feit dat in Nederland de prostitutiebranche gelegaliseerd is terwijl in het Verenigd Koninkrijk de aan prostitutie gerelateerde activiteiten strafbaar zijn gesteld. De Engelse bepaling is een uitgangspunt bij uitstek voor de Nederlandse invulling van de aanbeveling uit de richtlijn. In de tussentijd zijn er in Nederland op het wetsvoorstel een drietal alternatieven ontwikkeld. Deze alternatieven zijn aan het einde van hoofdstuk 3 besproken. Het eerste alternatief is het nog in ontwikkeling zijnde initiatiefwetsvoorstel van Tweede Kamerlid Gert-Jan Segers. Dit wetsvoorstel beoogt de klant strafbaar te stellen die een dienst van een prostituee afneemt terwijl hij weet of redelijkerwijs had moeten vermoeden dat de prostituee in kwestie niet vrijwillig haar werkzaamheden uitoefent. De bepaling lijkt een acceptabele bewijsopdracht te bevatten. Echter het slagen van de bewijsopdracht die het Openbaar Ministerie zal moeten volbrengen is afhankelijk van onzekere factoren, zoals de informatie van de prostituee aan Justitie. Het Openbaar Ministerie zal moeten bewijzen dat de prostituee in kwestie niet vrijwillig haar werkzaamheden uitoefende. De kans bestaat dat als de prostituee geen informatie verstrekt, terwijl ze wel haar werk gedwongen verricht, er dus geen bewijs is en de klant vrijuit gaat. De andere twee alternatieven zijn afkomstig van de Minister van Justitie en gestoeld op bestaande wetgeving. Zo is het tweede alternatief gebaseerd op de mogelijkheid om klanten strafbaar te stellen via de bepaling die ziet op het opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting van een ander. Evenwel stuit dit alternatief op eenzelfde probleem als bij het initiatiefwetsvoorstel het geval is. Bewezen moet worden dat de klant opzettelijk voordeel trekt uit de uitbuiting. Dit is een zware bewijsopdracht waarmee in de praktijk het risico gelopen wordt dat de klant vrij uit gaat. Daarbij sluit de bepaling niet aan op de vereisten die de aanbeveling uit de richtlijn stelt. De aanbeveling heeft het niet over klanten die voordeel trekken uit het feit dat de prostituee slachtoffer is van mensenhandel. Het gaat er om dat de klant, terwijl hij weet dat de prostituee slachtoffer van mensenhandel is, toch de beslissing neemt een seksuele dienst af te nemen. De strafbaarstelling van klanten moet dus niet zien op het voordeel, maar op het gebruik maken van de diensten. Het laatste alternatief op het wetsvoorstel betreft de uitbreiding van de bepaling die betrekking heeft op het hebben van ontucht met een prostituee van 16 of 17 jaar. Dit voorstel ziet enkel op het strafbaar stellen van klanten die diensten afnemen van prostituees van een bepaalde leeftijdscategorie. Hiermee wordt niet voldaan aan de algemene strafbaarstelling van klanten die de aanbeveling uit de richtlijn voorschrijft. Uiteindelijk hebben de drie aangedragen alternatieven het afgelegd tegen de Engelse strafbepaling. De Engelse bepaling heeft door middel van de risicoaansprakelijkheid een eenvoudige 45

bewijsopdracht. Hierdoor is het risico dat de klant vrij uit gaat beperkt. Als klanten succesvol veroordeeld kunnen worden dan zal het algemene beeld dat de Nederlandse burger over de prostitutiebranche heeft omgebogen kunnen worden. In de geest van de richtlijn kan dit een middel zijn om de bestrijding van de mensenhandel doeltreffender te maken. Mocht Nederland er in die toekomst voor kiezen om de aanbeveling uit de richtlijn te implementeren, dan kan de Engelse strafbepaling als uitgangspunt dienen.

46

Literatuurlijst BNRM 2012 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel in en uit beeld. Cijfermatige rapportage (2007-2011), Den Haag: BNRM 2012 BNRM 2012 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Effectieve aanpak op gemeentelijk niveau. Lessen uit de praktijk, Den Haag: BNRM 2012 BNRM 2012 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Onderzoek Vervolging en Berechting van Mensenhandel, Den Haag: BNRM 2012 BNRM 2012 Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, Mensenhandel. Jurisprudentie mensenhandelzaken 2009-2012. Een analyse, Den Haag: BNRM 2012 BNRM 2013 Nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen, Mensenhandel. Negende rapportage van de Nationaal rapporteur, Den Haag: BNRM 2013 Daalder 2007 A.L. Daalder, WODC, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Meppel: Boom Juridische uitgevers 2007 De Hullu 2012 J. de Hullu, Materieel strafrecht, Deventer: Kluwer 2012 De Rode Draad Nederland 2011 De Rode Draad Nederland, rapport ‘Sekswerk in Nederland in 2011’ Fleskens 2013 W.J.M. Fleskens e.a., SDU Commentaar Strafrecht, SDU uitgevers 2013 Library of Parliament of Canada 2008 Library of Parliament of Canada, Legal and Legislative Affairs Division, Prostitution: a review of legislation in selected countries, publication no. 2011-155E, 20 November 2003 – Revised 19 November 2008 Mevis 2009 P.A.M. Mevis, Capita Strafrecht, een thematische inleiding, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2009 Rights of women 2009 Rights of Women, Joint statement, Clause 13, Policing and Crime Bill: A crucial step Towards Ending Commercial Sexual Exploitation, 2009 Spier 2009 J. Spier, Verbintenissen uit de wet en schadevergoeding, Deventer: Kluwer 2009

47

Stolwijk 2009 S.A.M. Stolwijk, Een inleiding in het strafrecht in dertien hoofdstukken, Deventer: Kluwer 2009 Swedish Institute 2010 Swedish Institute, The Ban against the Purchase of Sexual Services. An evaluation 1999-2008, Selected extracts of the Swedish government report SOU 2010:49, November 2010 The House of Lords and the House of Commons London 2009 The House of Lords and the House of Commons London, Joint Committee on Human Rights, Legislative Scrutiny: Policing and Crime Bill, Tenth Report of Session 2008-9, HL paper 68, HC 395, London 2009 Van Maurik en Van der Meij 2012 Van Maurik en Van der Meij, Tekst & Commentaar Wetboek van Strafrecht, 1 juli 2012 Vermeulen 2007 G. Vermeulen, Betaalseksrecht: naar een regulering of legalisering van niet-problematische prostitutie?, Antwerpen-Apeldoorn: Malku uitgevers 2007 Werson 2012 H. Werson, De fatale fuik, Amsterdam: Dutch Media Uitgevers 2012

48