MENEBAR DANA MENUAI KEMISKINAN

MENEBAR DANA MENUAI KEMISKINAN PPK (Program Pengembangan Kecamatan), Program Pengentasan Kemiskinan Bank Dunia di Sulawesi Tengah

Working Paper No.2, 2008

Tim Riset PPK : Dahniar Danel Lasimpo

NGO in Special Consultative Status with the Economic and Social Council of the United Nations

MENEBAR DANA MENUAI KEMISKINAN PPK (Program Pengembangan Kecamatan), Program Pengentasan Kemiskinan Bank Dunia di Sulawesi Tengah

Tim Riset PPK : Dahniar Danel Lasimpo

Working Paper No.2, 2008

Daftar Isi Daftar Singkatan Ucapan Terima Kasih

i

Kata Pengantar

ii

Pendahuluan

1

Di Balik Kondisi Sesungguhnya

2

Metodologi Penelitian

2

Temuan Hasil Penelitian

4

- Program

4

- Pemerintah Dan Pengelola PPK

8

- Penerima Manfaat

11

Kesimpulan

13

Rekomendasi

14

Bibliography

15

DAFTAR SINGKATAN APBD APBN BPMD FGD FK KM KUT MAD PAD PKK PNPM Mandiri Pedesaan PNPM PPK PTO PTPN Puskesmas SKPD SPP TPK UEP UPK YTM

: Anggaran Pendapatan Belanja Daerah : Anggaran Pendapatan Belanja Negara : Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Daerah : Focus Group Discussion : Fasilitator Kecamatan : Konsultan Manajemen : Kridit Usaha Tani : Musyawarah Antar Desa : Pendapatan Asli Daerah : Pemberdayaan dan Kesejahteraan Keluarga : Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Pedesaan : Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat : Program Pengembangan Kecamatan : Petunjuk Teknik Operasional : PT Perkebunan Nusantara : Pusat Kesehatan Masyarakat : Satuan Kerja Perangkat Daerah : Simpan Pinjam Perempuan : Tim Pengelola Kegiatan : Usaha Ekonomi Produktif : Unit Pengelola Kegiatan : Yayasan Tanah Merdeka

UCAPAN TERIMA KASIH Penelitian singkat di Sulawesi Tengah ini hanya dimungkinkan, berkat dukungan kawankawan dari Perhimpunan Bantuan Hukum Bantaya, Yayasan Tanah Merdeka (YTM) dan Muhammad Masykur (Perhimpunan Bantuan Hukum Rakyat). Penelitian ini tidak akan rampung tanpa supervisi dari DR. George Junus Aditjondro.

Palu , Juni 2007.

Tim Riset PPK untuk INFID: 1. Dahniar 2. Danel Lasimpo

-i-

KATA PENGANTAR

Penelitian tentang Program Pengembangan Kecamatan (Kecamatan Development Program) yang dibiayai oleh utang dari Bank Dunia ini merupakan satu dari tiga penelitian INFID atas proyek-proyek yang dibiayai oleh Bank Dunia baik melalui utang maupun melalui dana hibah dari berbagai donor melalui manajemen Bank Dunia. Penelitian-penelitian ini dilakukan untuk menelusuri manfaat dari proyek-proyek yang dibiayai utang dan hibah luar negeri yang berpengaruh pada kebijakan dan program pembangunan di Indonesia. Pengaruh itu bisa secara langsung pada sector yang dilaksanakan dengan dana utang dan hibah luar negeri tersebut, atau pun pengaruh pada kebijakan yang tidak ada hubungannya dengan sector yang dibiayai oleh utang atau hibah luar negeri tersebut. PPK, atau yang disebut juga oleh Bank Dunia sebagai Community Driven Program, sering disanjung oleh Bank Dunia sebagai program yang berhasil dan pantas direplikasi ke Negara lain. Program ini sudah berlangsung sekitar 7 tahun, yang merupakan bagian dari program besar pengentasan Kemiskinan. Jika program ini berhasil, mengapa tingkat Kemiskinan, bahkan di wilayah di mana PPK ini diimplementasikan, masih tinggi? Mengapa masih ada busung lapar di daerah di mana PPK ini diimplementasikan? Mengapa kekerasan yang dipicu Kemiskinan masih terjadi di daerah yang PPKnya dikatakan berhasil? Banyak lagi pertanyaan yang bisa diajukan untuk melihat efektivitas dari Program yang sebagian besar dibiayai oleh utang Bank Dunia ini. Secara sepintas, PPK ini merupakan salah satu bukti dari apa yang telah diungkapkan oleh BAPPENAS dalam penelitian tahun 2004, yang mengatakan bahwa utang luar negeri tidak hanya dipakai untuk kepentingan pembangunan. Utang luar negeri dimanfaatkan untuk profit-seeking activities dari dua kelompok: pejabat pemerintah yang mengelola dan mengimplementasikan proyek atau program yang dibiayai utang, dan staff lembaga-lembaga kreditor. Bagi pejabat pemerintah di Pusat, proyek utang yang diimplementasikan oleh departemennya akan menambah anggaran departemennya, karena alokasi APBN untuk matching fund akan bertambah. Alokasi APBN yang bertambah berarti tambahan pendapatan bagi para pejabat tersebut. Di pihak lain utang luar negeri juga memberi rasa aman untuk pekerjaan (job security) bagi para staff yang bekerja di dalam lembaga-lembaga kreditor tersebut, dalam hal ini Bank Dunia untuk PPK. Apakah program atau proyek itu berhasil memecahkan masalah-masalah yang tertuang di dalam proposal program atau proyek, itu bukan urusan para pejabat dan staff lembaga kreditor ini. Yang penting bagi mereka adalah tambahan pendapatan, dan keamanan untuk pekerjaannya terjamin. PPK yang sudah berlangsung lama ini bisa menjadi contoh nyata dari fakta bahwa utang bukan dimaksudkan untuk memecahkan masalah Kemiskinan tetapi lebih untuk memenuhi hasrat mencari keuntungan (profit seeking drives) dari para staff Bank Dunia yang menginginkan keamanan pekerjaannya, dan dari para pejabat di departemen pemerintah yang menginginkan tambahan pendapatan. Temuan-temuan dalam penelitian ini menunjukkan dampak negative lebih luas dari program yang dibiayai oleh utang luar negeri. Bukannya Kemiskinan yang diberantas, tetapi justru yang - ii -

terjadi adalah sumber-sumber Kemiskinan baru yang tercipta. Lebih dari itu PPK ini juga membangun paradigma baru dalam wacana pengentasan Kemiskinan, yakni bahwa jika orang miskin mau keluar dari kemiskinannya, maka mereka sendirilah yang bertanggungjawab dalam arti bahwa orang miskin itu sendiri yang akan membayar kembali utang yang dipakai untuk program pengentasan Kemiskinan tersebut. Dengan kata lain PPK ini hanya menunda penderitaan Kemiskinan untuk sesaat di masa sekarang ke masa depan, ketika orang miskin harus membayar kembali utang-utangnya. Karena itu orang miskin tidak akan keluar dari lingkaran kemiskinannya, dan akan terus berjuang di dalam lingkaran Kemiskinan dimana si miskin ikut dilibatkan untuk menciptakannya. Temuan yang lain yang penting dari penelitian ini adalah bahwa PPK ini membawa masyarakat miskin kepada paradigma pembangunan yang dikendalikan oleh pasar. Ketika rakyat miskin di pedesaan yang tertinggal ini disibukkan oleh kepanitiaan implementasi proyek PPK, pencaplokan atas sumberdaya alam yang merupakan warisan nenek moyang mereka berlangsung terus. Di satu sisi mereka harus dibebani oleh pembayaran kredit/utang, di pihak lain hak-hak mereka atas sumberaya alam tergerus oleh masuknya investor-investor luar, yang juga difasilitasi oleh program-program lain yang dibiayai antara lain oleh Bank Dunia juga. PPK merupakan salah satu contoh utama tragedi utang luar negeri (the tragedy of foreign debt). Di satu sisi pembangunan untuk mengentaskan Kemiskinan itu bukan merupakan tujuan yang sebenarnya dari Program ini, karena yang utama adalah profit-seeking activities dari staff lembaga kreditor dan para pejabat pemerintah, yang kelak semuanya akan dibayar oleh rakyat miskin ini. Di sisi lain, rakyat miskin dibuai dengan partisipasi semu di dalam implementasi proyek sementara lalai melindungi harta kekayaan mereka, yakni hak-hak atas sumberdaya alam yang seharusnya menjadi tabungan utama untuk generasi masa depan mereka.

Jakarta, Juni 2008 Don Kladius Marut Executive Director

- iii -

Program Pengentasan Kemiskinan Bank Dunia di Sulawesi Tengah

MENEBAR DANA MENUAI KEMISKINAN: PPK (Program Pengembangan Kecamatan), Program Pengentasan Kemiskinan Bank Dunia di Sulawesi Tengah -------------------------------------------------------------------------------------Dahniar & Danel Lasimpo

PENDAHULUAN Program Pengembangan Kecamatan (PPK) yang digulirkan pemerintah dalam mengatasi berbagai persoalan yang terjadi di masyarakat termasuk masalah fundamental rakyat, yakni kemiskinan. Program ini telah berjalan sejak 1998-2006. Memasuki 2007, berganti nama menjadi Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM PPK) dan Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Pedesaan (PNPM Mandiri Pedesaan) 2008. PNPM Mandiri Pedesaan bertujuan meningkatkan kesejahteraan dan kesempatan kerja masyarakat miskin di pedesaan dengan mendorong kemandirian dalam pengambilan keputusan dan pengelolaan pembangunan1. Selama satu dasawarsa program ini dijalankan--seperti di provinsi lain -- telah menjangkau hampir seluruh wilayah kecamatan di Provinsi Sulawesi Tengah yang dianggap sebagai kantong kemiskinan. Setidaknya melalui dokumen yang tersedia terlihat bahwa semangat utama program ini diorientasikan pada penyelesaian masalah-masalah di daerah-daerah tertinggal, baik di perkotaan maupun pedesaan yang meliputi aspek pendidikan, kesehatan dan ekonomi, termasuk di dalamnya pembangunan prasarana dan sarana sosial masyarakat2. Implementasi program ini didukung dengan sumber dana yang berasal Anggaran Pendapatan dan Belanja Nasional (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) dengan cost sharing system3. Masing-masing kecamatan memperoleh bantuan dana dengan besaran bervariasi sesuai jumlah kategori desa tertinggal yang terdapat dalam wilayah tesebut. Dana yang diterima mulai dari satu hingga 12 miliar rupiah. Bagi masyarakat miskin, bantuan seperti itu menjadi 'berkah' di tengah desakan kebutuhan hidup serta himpitan kemiskinan yang terus melilit. Namun, di saat bersamaan, berkah itu dapat berubah menjadi beban, khususnya bagi mereka yang berutang karena menggunakan dana bergulir sebagai modal usaha. Mereka terpaksa memikul beban ini, karena kewajiban membayar utang serta sanksi moral di antara sesama warga masyarakat. Sementara itu, di beberapa kasus, melalui usaha pengelolaan bidang pertanian seperti mengelola jenis-jenis tanaman jangka pendek, hasil produksi tidak memberi perubahan signifikan terhadap tingkat kesejahteraan mereka. Sebaliknya, demi untuk melunasi utang yang harus dibayar setiap bulan -- padahal masa panen belum tiba -- mereka terpaksa menjual tanah miliknya guna melunasi beban hutang. Ibarat bebas dari mulut harimau kemudian masuk ke dalam mulut buaya. Dalam kasus seperti ini obsesi untuk keluar dari lingkaran kemiskinan seakan tidak mencapai tujuan sesungguhnya dari program tersebut. -1-


DI BALIK KONDISI SESUNGGUHNYA PPK berjalan seiring dengan usia perjalanan reformasi yang digulirkan sejak 1998 silam. Program ini dicanangkan semasa eskalasi politik nasional sulit untuk diraba. Satu sisi banyak fihak mengkuatirkan kembalinya kekuasaan lama karena konsolidasi masyarakat sipil lemah. Pada sisi lain nasib transisi demokrasi tidak memberi jaminan sebagai gerbong dalam menjawab berbagai persoalan sosial, politik dan ekonomi sebagai peninggalan kekuasaan masa lalu. Kedua situasi di atas, mau atau tidak menjadi kewajiban pemerintah untuk melakukan langkah protektif terhadap segala sesuatu yang dapat berpotensi memicu munculnya ketidakpercayaan rakyat. Sebab, pengalaman sebelumnya telah menjadi bukti nyata dan pengaruh dari eforia gerakan reformasi. Sehingga untuk sementara jalan yang dianggap efektif dengan menempuh cara-cara yang bersifat ekonomis. Berbagai paket bantuan digulirkan ke pelosok-pelosok kampung, seperti KUT, PPK dan sebagainya. KUT terbukti gagal dalam perjalannya, tetapi sebagai langkah darurat, program itu berhasil meredam muncul gejolak sosial pasca reformasi dan kemarahan rakyat akibat tidak adanya jaminan kapan situasi krisis multidimensi berakhir. Sementara itu, PPK dianggap 'berhasil' sebagai program nasional yang digalakkan oleh pemerintah. Bahkan PPK saat ini menjadi salah satu agenda program pemerintahan SBY-JK. PPK dianggap tidak hanya berhasil pada tingkat implementasi, tetapi juga sukses dalam memuluskan berbagai program pemerintah lainnya. Tidak mengherankan jika mendapat pujian dari Bank Dunia sebagai lembaga “penyantun” sekaligus 'arsitek' keberlanjutan program serupa. Jika dipotret, keberhasilan PPK lebih pada kemampuan dalam membangun manejemen pengelolaan program, di mana sasaran ditujukan pada partisipasi rakyat melalui pelaksanaan program tersebut. Hal ini terlihat pada pembangunan struktur kelembagaan proyek hingga di tingkat pelaksana di wilayah desa dan dusun. Namun, pada tingkat pencapaian dalam kerangka yang lebih mendasar, yakni tercapainya kesejahteraan masyarakat -- bermakna terpenuhinya kebutuhan dasar masyarakat -- masih bersifat slogan belaka. Fakta menunjukkan bahwa sejak program ini digulirkan sepuluh tahun silam, tingkat kemiskinan tidak mengalami perubahan secara signifikan. Ironisnya, di saat yang hampir bersamaan pergerakan tingkat kemiskinan itu juga berasal dari kontribusi yang diberikan dengan masuknya berbagai investasi yang bergerak pada ekstrasi sumberdaya alam, di mana, terjadi pengambilalihan dan perampasan lahan-lahan produksi milik masyarakat. Selain itu, eksploitasi sumberdaya hutan, maraknya praktek destruktif logging yang berujung pada pengrusakan lingkungan dan terjadinya krisis air bersih. Akibatnya, produksi pertanian milik warga menjadi menurun. METODOLOGI PENELITIAN Riset ini menggunakan metode semi-grounded multiple case study di mana para peneliti merupakan instrumen penelitian yang utama, dan bukan kuesioner yang diaplikasikan kepada sejumlah responden. Metode pengumpulan data yang dipergunakan adalah studi kepustakaan, yang dituangkan ke dalam metode grafis untuk mengkonsolidasikan informasi yang ada. Metode -2-


grafis yang dihasilkan menjadi pedoman untuk pengamatan lapangan dan wawancara mendalam. Analisis terhadap data yang terkumpul di lapangan dibantu atau dipertajam dengan menggunakan berbagai asumsi yang datang dari fihak Bank Dunia atau mereka yang mendukung PPK, maupun Tim Riset INFID sendiri. Asumsi-asumsi tersebut adalah sebagai berikut : 1.

Asumsi Bank Dunia • • • • • •

Meningkatkan kesejahteraan masyarakat pedesaan Memberdayakan masyarakat Memperkuat institusi lokal Meningkatkan kinerja Pemerintah Daerah Meminimalisasi korupsi di tingkat Pemda Penerima manfaat dari program ini adalah masyarakat miskin yang homogen, kecuali dalam aspek perbedaan jenis kelamin.

1. Asumsi Tim Riset INFID • • • •

Partisipasi dalam pelaksanaan PPK masih bersifat semu ; PPK mendorong transfer korupsi ke lapisan bawah Mendorong konflik horisontal Proyek PPK membuka akses bagi masuknya investasi ke Sulawesi Tengah

Penentuan desa-desa, yang dalam hal ini berfungsi sebagai kasus-kasus yang diteliti, menggunakan pendekatan 'maksimalisasi perbedaan' (maximizing differences) dengan mencari sebanyak mungkin kasus - dalam hal ini, desa -- yang berbeda, atau kontras, kategorinya satu sama lain. Adapun kategori dimaksud, yaitu : • • • •

Kontras antara desa yang terletak dekat dan terjauh dengan pusat pemerintahan; Kontras antara desa yang dikategorikan berhasil melaksanakan program dengan desa yang dianggap gagal; Kontras antara komposisi penduduk desa yang didominasi penduduk asli dan desa yang didominasi pendatang (transmigrasi) atau non-transmigrasi; Kontras antara desa yang bergesekan dengan investor besar dan yang tidak bergesekan dengan investor.

Seluruh hasil pengumpulan data lapangan kemudian diverifikasi, dan sekaligus difalsfikasi, melalui diskusi kelompok terarah atau focus group discussion (FGD), yang melibatkan sejumlah akademisi, aktivis ornop, jurnalis, dan pengelola proyek di Sulawesi Tengah. Melalui seluruh proses pengumpulan data, analisis, dan pengujian itu, diperoleh temuan sebagai berikut.

-3-


TEMUAN HASIL PENELITIAN I.

PROGRAM

A. PPK tidak mensejahterakan rakyat Tujuan utama Program Pengembangan Kecamatan adalah untuk mengurangi kemiskinan yang terjadi akibat krisis moneter dari tahun 1997, dengan sasaran proyek penduduk miskin yang banyak terdapat di pedesaan. Tetapi kenyataannya, program ini hanya menyentuh kelompok masyarakat pedesaan yang tergolong mapan secara ekonomis. Hal tersebut dapat dilihat pada beberapa prinsip yang dianut, di antaranya pertama model keswadayaan yang dimaksud dalam program ini justru membuat penduduk yang kaya semakin kaya dan yang miskin semakin miskin. Keswadayaan yang acapkali digadang sebagai bentuk kemandirian, menutup jalan bagi masyarakat miskin untuk keluar dari himpitan ekonomi. Sementara pada sisi lain justru membuka keran ekonomi bagi kelompok berduit. Ini ditemui di Desa-Desa Lembah Mukti dan Talaga di Kecamatan Damsol, Kabupaten Donggala. Penduduk diminta mengumpulkan sumbangan, baik berupa uang maupun tenaga. Semakin besar sumbangan yang terkumpul, semakin lebar terbuka peluang untuk mendapatkan proyek. Demikian juga jumlah pelibatan penduduk yang dapat dilibatkan dalam suatu proyek. Pola keswadayaan ini hanya dapat dilakukan oleh penduduk yang memiliki kehidupan ekonomi yang berkecukupan. Seorang petani di Desa Talaga menyebutkan bahwa dirinya lebih memilih bekerja di kebunnya dari pada menghadiri pertemuan. Pertemuan yang diadakan untuk membicarakan rencana program itu sendiri, menurutnya cukup menyita waktu dan belum tentu akan mendapatkan proyek tersebut. Kedua adalah untuk jenis proyek dana bergulir yakni Usaha Ekonomi Produktif (UEP) dan Simpan Pinjam Perempuan (SPP), masyarakat disyaratkan harus memberikan jaminan berupa sertifikat. Persyaratan ini sulit untuk dipenuhi penduduk miskin yang secara nyata tidak memiliki harta benda. Jika ada harta benda, jumlahnya pun terbatas dan tidak mungkin untuk dijadikan jaminan. B. Pengentasan Kemiskinan tidak berarti sekedar bagi-bagi uang melalui UEP dan SPP Proyek dana bergulir, selain mengurangi kemiskinan, juga ingin memperkenalkan sistem ekonomi perbankan kepada rakyat, karena bunga yang harus dikembalikan setiap bulan, antara 1,5 % (ketentuan PPK) sampai 3 % (sesuai kesepakatan) atau mengikuti suku bunga bank. Kenyataannya pemberian dana bergulir difokuskan kepada warga masyarakat di pedesaan yang sudah memiliki usaha, sedangkan warga masyarakat yang tidak memiliki usaha tidak diberi kesempatan mengelola dana tersebut. Seperti terjadi di Desa Bente (2005) dan Desa Bungin (2002) di Kecamatan Bungku Tengah, Kabupaten Morowali, untuk mendapatkan dana bergulir (SPP), ibu-ibu yang dipilih menjadi anggota kelompok oleh Kepala Desa hanyalah yang sudah memiliki usaha. Penyebab lain dari kemacetan dana bergulir adalah pengembalian dana dan bunga setiap bulan, karena kebanyakan penerima dana tersebut adalah petani, yang baru menikmati hasil panen antara empat sampai enam bulan sekali. SPP dan UEP pada prakteknya melanggengkan usaha kecil, tetapi dengan maksud agar dapat mengembalikan pinjaman. Seorang ibu yang pernah menerima modal dari PPK fase II (2003 -4-


s/d 2005) di Desa Limboro, Kecamatan Banawa Tengah, Kabupaten Donggala, awalnya sangat berterima kasih, karena telah dibantu mengembangkan kios kelontongnya. Tetapi itu hanya sesaat, karena usaha yang dikembangkannya tidak mampu memberikan keuntungan, kecuali untuk membayar hutang. Seorang fasilitator Desa Limboro menyatakan hal yang sama, bahwa program ini tidak memberikan perubahan kepada masyarakat. Kebanyakan usaha yang ada tidak berkembang, karena beberapa faktor, yakni beban pengembalian pinjaman dan kehadiran usaha dadakan dengan tujuan untuk mendapatkan uang (dana yang digulirkan). Parahnya, ukuran keberhasilan proyek ini, hanya melihat jumlah pinjaman dan perputaran dana di masyarakat, tetapi tidak pernah dilakukan verifikasi kepada kelompok masyarakat penerima dana, seberapa besar manfaat dana tersebut bagi masyarakat. Menurut Konsultan Manajemen (KM) di Morowali, kecamatan yang dianggap berhasil mengelola dana PPK saat ini adalah Kecamatan Menui Kepulauan dan beberapa desa di Kecamatan-Kecamatan Bungku Tengah dan Mori Atas. Hal serupa terjadi di Kecamatan Damsol, Kabupaten Donggala, yang dianggap berhasil karena anggota kelompoknya berhasil mengembalikan dana bergulir seratus persen dan meningkatkan jumlah perputaran dana. Keberhasilan tersebut ternyata menimbulkan beerbagai masalah baru, di antaranya yang sangat menyedihkan adalah alat produksi mereka harus terjual. Hal ini dijumpai di Kecamatan Damsol, yang dinilai sangat berhasil di Kabupaten Donggala. Akibat tidak sanggup membayar pinjaman, kambing milik warga disita. Ironisnya, untuk menampung kambing-kambing itu, maka di belakang kantor PPK Kecamatan Damsol telah tersedia kandang khusus untuk penampungan ternak sitaan tersebut. Contoh lain adalah di Desa Onepute Jaya, Kecamatan Bungku Tengah, Kabupaten Morowali, kelompok usaha pertanian, dua orang anggota kelompok harus menjual tanah mereka tahun 2006 lalu, untuk mengembalikan dana bergulir, karena panen mereka gagal. Selain temuan di atas, kesenjangan sosial antara mereka yang kaya dengan yang miskin, atau antara pendatang dan penduduk asli, semakin tajam. Ini dikuatkan dengan sejumlah temuan lapangan sebagai berikut : •

•

•

Sosialisasi program di Desa Lembah Mukti tidak dilakukan secara merata pada semua lapisan masyarakat, sehingga warga Blok 1 mengaku mereka tidak pernah tahu tentang adanya Simpan Pinjam Perempuan (SPP) dan Usaha Ekonomi Produktif (UEP). Seorang ibu yang menetap di Blok 1, menerangkan bahwa dirinya juga anggota PKK tetapi tidak mendapat informasi SPP, sementara anggota lain yang tinggal di Blok 2 dan 3, mengetahui informasi tersebut dan bahkan menerima bantuan ; Warga Lembah Mukti mengeluhkan jika penerima dana adalah mereka yang memiliki garis kekerabatan ataupun pertemanan dengan Tim Pengelola Kegiatan (TPK) di Desa dan Unit Pengelolaan Kegiatan (UPK) di Kecamatan, atau yang berasal dari suku yang sama ; Pendataan penduduk miskin dilakukan tidak dengan sungguh-sungguh. Beberapa orang warga Desa Lembah Mukti menceritakan bahwa mereka tidak pernah didata sebagai penduduk miskin. Sementara yang lain mengeluh bahwa petugas pendata hanya melihat kondisi fisik rumah, kemudian menentukan apakah satu keluarga termasuk miskin atau tidak. Menurut warga, program ini tidak menyentuh masyarakat miskin. Selain itu, PPK juga sangat tidak adil. Walaupun miskin, warga Dusun I Desa Lembah Mukki masih dapat mengembalikan dana pinjaman mereka, apabila mendapat kesempatan mengelola dana bergulir tersebut. -5-


C. PPK tidak Partisipatif Tidak partisipatifnya proses PPK dapat dilihat pada, pertama; rancang bangun (design) proyek tersebut tidak partisipatif, karena program PPK tersebut diadopsi mentah-mentah dan harus dilaksanakan sesuai Petunjuk Teknis Operasional PPK yang telah ditetapkan oleh Bank Dunia. Konsep partisipatif yang menjadi prinsip PPK sangat rancu, jika membaca dokumen Petunjuk Teknis Operasional yang seolah-olah bagaikan kitab suci pengelola proyek. Setiap tahapan mulai dari Konsultan Manajemen sampai Tim Pengelola kegiatan harus berdasarkan buku tersebut Kedua; rekrutmen Fasilitator Kecamatan, hanya berdasarkan kebutuhan untuk mengisi kecamatan yang ada di Sulawesi Tengah. Menurut I.S., seorang warga Kelurahan Kolonodale, Kecamatan Petasia, Kabupaten Morowali, yang lolos seleksi menjadi Fasilitator Kecamatan [FK] PPK tahun 2002, dalam seleksi FK PPK se Sulawesi Tengah tahun 2002 yang diterima hanya sekitar 32 orang lokal yang terpilih, walaupun yang dibutuhkan ratusan orang. Itupun yang lulus seleksi lebih banyak orang luar yang tidak faham budaya setempat. Waktu I.S. sempat menanyakan masalah rekrutmen FK kepada BPMD (Badan Pemberdayaan Masyarakat dan Daerah) Sulawesi Tengah, fihak BPMD secara singkat menjelaskan, bahwa mereka (FK) adalah orang-orang pesanan dari pusat (Bappenas) daftar tunggu dari seleksi FK sebelumnya. Selain dua temuan di atas, bentuk kejanggalan konsep partisipatif PPK yang lain dapat dilihat pada temuan-temuan sebagai berikut : •

Pengelola PPK dari tingkat kabupaten hingga desa yang ada di kedua kabupaten menyatakan bahwa partisipasi program sudah dimulai sejak awal perencanaan. Bentuk partisipasi yang dimaksud adalah dengan melihat tingkat keterlibatan anggota masyarakat. Pengertian itu tertuang dalam Petunjuk Teknik Operasional (PTO) PPK. Tingginya angka partisipasi akan membuka peluang untuk mendapatkan program, karena semakin banyak warga yang menghadiri pertemuan, maka semakin besar kemungkinannya. Pendapat ini ditegaskan oleh Konsultan Teknik PPK Donggala. Bahkan menurutnya, khusus di Donggala ada sanksi jika dalam suatu pertemuan jumlah warga yang hadir sedikit. Ia tidak dapat merinci bentuk sanksinya, tetapi menurutnya adanya sanksi itu guna memacu jumlah partisipasi warga.

•

Konsep partisipasi yang diidentikkan dengan angka kehadiran berpengaruh langsung pada layak tidaknya suatu program. Warga sebuah dusun yang lebih sedikit penduduknya dibanding dengan dusun lain, tidak dapat meneruskan ide saluran air di tempat mereka ke tingkat selanjutnya. Hal ini dituturkan oleh seorang penduduk asal Jawa Barat yang bermukim di Desa Lembah Mukti. Padahak, dusun mereka sangat membutuhkan saluran air guna mencegah banjir. Tapi karena jumlah masyarakatnya sedikit, maka dusunnya kalah berkompetisi untuk mendapatkan proyek tersebut dengan dusun lain yang sebenarnya tidak terlalu membutuhkan saluran air.

•

Musyawarah antar desa (MAD) di kecamatan menetapkan ranking desa-desa yang diprioritaskan untuk mendapatkan PPK, berdasarkan usulan dari desa-desa. Salah satu kriteria agar usulan desa dapat ditetapkan pada MAD, adalah kemampuan perwakilan desa mampu berargumentasi dan aktif melakukan lobi terhadap Konsultan Managemen atau Fasilitator Kecamatan. Sebaliknya, perwakilan desa yang tidak mampu berargumentasi, semakin tipis harapannya untuk mengelola dana PPK.

-6-


Kenyataan ini dialami Desa Tontowea, Kecamatan Petasia di Kabupaten Morowali, salah desa miskin yang sangat membutuhkan pembangunan jalan untuk memudahkan transportasi ke desa-desa lain, karena di musim hujan sulit dijangkau. Rendahnya tingkat pendidikan masyarakatnya, berdampak pada kurang mampunya perwakilan mereka berargumentasi untuk meyakinkan forum MAD. Padahal desa tersebut penghasil coklat dan kopra. Akibat posisi Desa Tontowea yang terisolasi, warganya sulit menjual hasil bumi mereka.

-7-


II. PEMERINTAH DAN PENGELOLA PPK A. Lemahnya sistem kontrol dan koordinasi pemerintah daerah terhadap pengelola PPK Walaupun ada Direktorat Jendral BPMD di Departemen Dalam Negeri dan BPMD di tingkat Provinsi serta Badan Pemberdayaan Masyarakat (BPM) di tingkat Kabupaten, sebagai pembina program ini, ada kekaburan tolak ukur kinerja Pemkab dan pemerintah kecamatan. Menurut Daud dari BPM Morowali, fungsi mereka hanya mengunjungi desa-desa pengelola dana PPK dan mengatakan bahwa pelaksanaan PPK di kabupaten mereka hampir 100% kembali dananya. Anehnya, saat ditanya tim riset, tentang indikator yang digunakan oleh BPM melakukan evaluasi, Daud menjelaskan, bahwa dalam melakukan evaluasi PPK, mereka tidak punya petunjuk pelaksanaan (juklak) dan petunjuk teknis (juknis). Yang penting infrastruktur dan dana bergulir (UEP dan SPP) sudah dapat dimanfaatkan masyarakat, tanpa penjelasan lebih lanjut. Sangat berbeda dengan pernyataan Toar M. (Bagian Pengawasan di Badan Perencanaan Pembangunan Daerah) Sulawesi Tengah, sekian banyak program pemberdayaan masyarakat dalam bentuk utang, yang masuk ke Sulawesi Tengah tidak memberikan konstribusi positif bagi masyarakat. PPK dan lanjutannya saat ini, yakni PNPM (Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat) tidak berhasil menurunkan jumlah orang miskin, karena data penduduk miskin mengalami kenaikan dari tahun 2004 s/d 2007, rata-rataa 5,3% dengan perincian 5,62% perkotaan dan 7,98 % di pedesaan dan diperkirakan tahun 2008 lebih tinggi lagi kenaikan jumlah penduduk miskin di Sulawesi Tengah. Di pemerintah pusat, PNPM dikoordinasi oleh Kementerian Daerah Tertinggal dan di provinsi dan kabupaten langsung dikerjakan oleh Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Tetapi sesuai PP Nomor 39 tahun 2006 tentang Menkanisme Evaluasi dan Pelaporan, fungsi BAPPEDA hanya bertindak sebagai monitoring dan evaluasi hanya sebatas pada aspek manajerialnya, bahwa program sudah terlaksana dan digunakan oleh masyarakat. Misalnya, pengadaan gedung Pusat Kesehatan Masyarakat (Puskesmas) di suatu daerah, yang sudah dapat dimanfaatkan oleh masyarakat. Seharusnya pengadaan pelayanan kesehatan dibangun, disesuaikan dengan jumlah penduduk yang di suatu daerah. Pertanyaanya, bagaimana dengan daerah atau kecamatan yang jumlah penduduknya banyak, sedangkan puskesmas cuma ada satu. Jadi selain ketidakjelasan monitoring dan evaluasinya, PPK maupun PPNM menjadi ladang korupsi baru, begitu tutur Toar dari BAPPEDA Sulteng. Hal yang sama juga diungkapkan Rasno, fasilitator PNPM di Desa One Pute Jaya, di tahun 2008 ada 29 Desa di Kecamatan Bungku Tengah mendapat PNPM sebesar Rp 500 juta, di luar gaji fasilitator desa sebesar Rp 300,000 untuk dua orang. Dana tersebut akan diperebutkan oleh 29 desa dalam musyawarah antar desa. Rasno tidak menjamin, dana tersebut akan bermanfaat bagi masyarakat 29 desa. Menurutnya pengalaman sebelumnya menunjukkan, hanya orang-orang dekat dengan penguasa di desa, yang memiliki kesempatan yang lebih besar untuk mendapatkan dana tersebut. Pada tingkat pelaksanaan proyek, menunjukkan bahwa sistem top down masih berlangsung melalui intervensi pemerintah kecamatan dan aparat desa dalam realisasi program. Di Kabupaten Donggala, dalam rangka rehabilitasi Taman Kanak-Kanak di Desa Limboro, maka dilakukan musyawarah hingga pada akhirnya, dapat membentuk panitia lokal. Setelah -8-


panitia telah terbentuk justru diintervensi oleh pemerintah Kecamatan Banawa, sehingga pengurus desa tidak berfungsi. Alih-alih ingin melakukan pemberdayaan, namun praktek menunjukkan sebaliknya. B. PPK mendorong transfer korupsi ke lapisan bawah Sebaliknya dari peningkatan kinerja pemerintah, yang merupakan tujuan PPK, program, sebaliknya menyuburkan korupsi. Ini diinformasikan oleh seorang pejabat Pemkab Donggala, bahwa instansinya (Badan Pemberdayaan Masyarakat) beberapa pejabat sedang diperiksa Kejaksaan Negeri Donggala menyangkut dana PPK pada tahun 1998 sampai dengan 2006, yakni sejak tahun 2005 proyek PPK menggunakan dana sharing dengan APBD. Meskipun saat focus group discussion (FGD) ada sanggahan dari pengelola PPK Provinsi Sulawesi Tengah, mengenai keterlibatan dana pemerintah, menurutnya tidak ada dana pemerintah yang dipergunakan. Bersumber dari kebijakan Bank Dunia pada proyek PPK, tim pengelola kegiatan (TPK) di tingkat desa menerima fee sebesar 3 % dari nilai proyek dengan alasan dana terbatas dan kemandirian desa ke depan, yang berdampak pada mark up anggaran untuk pembelian bahan baku yang tidak sesuai standar pada setiap pelaksanaan proyek. Sejumlah temuan lapangan menunjukkan, PPK telah mendorong transfer korupsi ke lapisan bawah : •

Pengadaan bronjong dan pipa air bersih yang dibangun di Desa Limboro dan Kola-kola, Kecamatan Banawa hanya bertahan kurang dari satu tahun .

•

Rehabilitasi TK di Desa Limboro pelaksanaannya tidak sesuai dengan rencana. Ada sejumlah temuan yang muncul dalam pelaksanaan program ini, seperti WC yang awalnya akan dibangun, tetapi tidak jadi dibangun, atau dinding sekolah yang sudah dua kali mengalami proses bongkar pasang.

Selain itu pengadaan bahan bangunan justru tidak mengandalkan ketersediaan bahan baku setempat. Seorang fasilitator desa mencontohkan pembangunan sekolah membutuhkan kayu untuk atap yang menggunakan batang kelapa. Bahannya cukup tersedia di kampung tersebut, tetapi TPK lebih memilih pembelian bahan dari kampung lain yang berjarak sekitar 7 -8 kilometer dari lokasi bangunan. •

Dana PPK untuk pembangunan sarana dan prasarana di Kecamatan Banawa dipergunakan untuk membayar gaji lima guru honorer selama setahun.

•

Bila kasus jeratan hutang itu sebagai suatu fakta buram, dalam konteks yang hampir sama bantuan modal usaha juga syarat dengan praktek-praktek penyimpangan dan tindakantindakan manipulatif. Kasus seperti ini dilakukan oleh salah seorang pemilik usaha barang campuran di Kabupaten Parigi Moutong. Dengan mengatasnamakan kelompok usaha mereka memperoleh dana bantuan tetapi anggota yang dimasukkan dalam kelompok itu adalah buruh atau pekerja yang saban hari bekerja di toko miliknya. Sebagian besar dana tersebut digunakan untuk usaha miliknya, sementara sisa dana lain dibagi-bagi kepada masing-masing anggota kelompok sebagai upah “tutup mulut”.

•

Rehabilitasi sekolah yang tidak sesuai perencanaan, seperti pembangunan WC justru tidak dilakukan, sementara bahan bangunan dilakukan dengan biaya yang lebih tinggi dengan menafikan keberadaan bahan baku lokal yang lebih murah. -9-


Akibat peruntukan dana yang tidak sesuai peruntukannya dan sarat dengan kepentingan, maka para penerima dana adalah mereka yang dekat kepala desa atau aparatnya. Sehingga keberadaan usaha lebih pada kesempatan untuk mendapatkan dana. Selain itu jebakan dalam bentuk suku bunga menjadi hambatan dalam pengembalian.

- 10 -


III.

PENERIMA MANFAAT

A. Mendorong konflik horisontal

Penentuan desa atau dusun yang memenangkan proyek di Desa Lembah Mukti, Kecamatan Damsol memicu konflik antar warga Dusun I dan II yang terdiri dari kelompok etnis Jawa dan Bali dengan Dusun III yang berasal dari kelompok etnis Sunda. Seorang warga Dusun III Desa Lembah Mukti, mengeluhkan PPK yang dinilai tidak adil. Menurutnya, programprogram tersebut banyak terkonsentrasi di Dusun I dan II. Sementara Dusun III, yang penduduknya mayoritas orang Sunda, jarang tersentuh program. Proyek Air Bersih PPK di Desa Kola-Kola yang mengambil sumber air terdekat dengan alasan lebih mudah dan biaya terbatas, ternyata berakibat keringnya sumber air Desa Limboro. Proyek Air Bersih yang didanai PPK di Desa Kola-Kola justru menimbulkan konflik horisontal dengan desa tetangga. Dengan dalih dana terbatas, proyek tersebut mengambil mata air terdekat. Sementara sumber air tersebut sangat rawan di musim hujan. Jika musim hujan tiba, air sungai akan meluap dan langsung menutup bak penampungan. Akibatnya warga Kola-kola kembali kesulitan air bersih. Saat desa tetangga Limboro dan Tosale mendapat proyek air bersih yang mengambil sumber air dari Sungai Powelua, pipapipanya melewati Kola-kola. Warga yang sangat membutuhkan air bersih, menyambung pipa air yang melewati kampungnya dengan membocorkan pipanya dan mengalirkan airnya ke rumahnya. Akibatnya orang Limboro dan Towale tidak mendapatkan jatah air bersih. Tindakan ini menimbulkan ketegangan antar kampung. B. Marjinalisasi masyarakat lokal

Salah satu tujuan proyek PPK ingin menonjolkan kekhasan lokal. Harapan yang terkesan populis ini, hanya bersifat simbolik. Sejumlah prinsip yang dianut semakin memperlemah kekhasan lokal, ini dapat dijumpai dalam : •

Pengingkaran pengertian tentang keswadayaan: Bentuk keswadayaan yang dianut PPK adalah keswadayaan dalam bentuk material berupa uang. Semakin banyak uang yang terkumpul, maka kemungkinan untuk meloloskan proposal semakin terbuka. Sehingga keswadayaan hanya menjadi syarat untuk mendapatkan bantuan, bukan untuk kepentingan memperkuat sistem sosial antar anggota masyarakat. Sementara bagi masyarakat lokal, keswadayaan adalah pengejawantahan nilai-nilai hidup, memperkukuh relasi manusia dengan manusia, alam dan Sang Pencipta. Kegiatan hanya menjadi media untuk membangun dan memperkokoh sistem sosial.

•

Pengikisan budaya komunal menjadi individu: Prinsip-prinsip universal yang berkedok populis, seperti partisipasi dan keswadayaan menyingkirkan prinsip-prinsip lokal. Contoh kerja komunal seperti gotong royong yang dilakukan tanpa pamrih, kini berganti dengan kerja bersama dengan mendapatkan upah (cash for work). Nilai-nilai sosial ekonomi pun tidak diperhitungkan dalam menerapkan program.

•

Keberagaman yang muncul dari kelompok masyarakat di mana ada penduduk asli dan pendatang, dapat menjadi bumerang untuk memperkuat stigma bahwa orang asli, pemalas: Program ini mengeneralisasi nilai-nilai lokal, sehingga perbedaan yang muncul terkesan menghambat dan cenderung dianggap sesuatu yang buruk. Sementara - 11 -


dalam setiap komunitas akan ditemui perbedaan nilai dan kebiasaan yang secara langsung berkaitan dengan nilai filosofis mereka. Sehingga aktifitas keseharian pun akan menjadi wujud relasi sosial dan religi mereka, bukan relasi ekonomi. Sebagai contoh PPK berhasil di daerah transmigrasi. Keberadaannya di wilayah tersebut demi kepentingan ekonomi yang lebih baik, ketimbang di kampung asal para transmigran. Sebaliknya, PPK di daerah yang didiami penduduk asli dipandang gagal, karena bagi mereka keberadaan proyek tidak sekedar mencari keuntungan ekonomi, tetapi juga keuntungan sosial budaya. C. Proyek PPK juga dinikmati oleh investor

Di Kabupaten Morowali, sebagian sarana yang dibangun dari dana PPK digunakan oleh pemodal untuk kepentingan usahanya: •

Pengadaan Air Bersih di Desa Kasingoli, Kecamatan Mori Atas, lebih banyak digunakan untuk kebutuhan perkebunan kelapa sawit PT Perkebunan Nusantara (PTPN) IX;

•

Pembuatan jalan ke kantong-kantong produksi pertanian masyarakat yang terdapat di Desa Era, Peleru dan Mayumba, Kecamatan Mori Atas, juga dimanfaatkan oleh truk-truk pengangkut sawit milik PTPN IX dan PT Sinar Mas;

•

Infrastruktur yang dibangun di Kecamatan Bungku Utara, rusak dilanda banjir pada bulan Agustus 2007, akibat pembalakan liar - yang dirangsang oleh manipulasi IPK -- dan masuknya perkebunan sawit yang melakukan pembersihan lahan.

Selain penjelasan di atas, walaupun tujuan PPK adalah ingin menciptakan kemandirian di masyarakat, fakta di lapangan menunjukkan bahwa kegagalan proyek PPK juga terdapat pada pemeliharaan program, khususnya pada pembangunan infrastruktur (jalan, sekolah, pengadaan air bersih, d.l.l.), saat ini banyak mengalami kerusakan, karena masyarakat tidak dilatih memelihara prasarana itu secara mandiri.

- 12 -


KESIMPULAN

1. Dari sudut pandang Bank Dunia, proyek PPK mampu menjawab masalah yang terjadi di masyarakat, tetapi bertentangan dengan kearifan lokal masing-masing daerah, karena rancang bangun (design) proyek PPK mengeneralisasi masalah kemiskinan di tiap-tiap daerah di Indonesia. 2. Selain pembangunan infrastruktur dan UEP tidak menyejahterakan rakyat, program oleh PKK untuk bagi-bagi uang bukan solusi mengurangi kemiskinan, karena jumlah penduduk miskin Indonesia -- khususnya di Sulawesi Tengah -- meningkat dari tahun ke tahun. 3. Pelaksanaan proyek PPK berdampak buruk terhadap beberapa hal, seperti: a.

Ketentuan PPK yang meminimalisasi fungsi kontrol pemerintah, mengakibatkan kekaburan sistem pengawasan dan evaluasi oleh pemerintah terhadap proyek PPK.

b.

Proyek PPK mendidik masyarakat di lapisan paling bawah menjadi korup, karena kesenjangan upah pada jenjang pelaksana proyek. Konsultan Manajemen dan Fasilitor Kecamatan mendapat upah yang layak, sementara pada tingkat kecamatan dan desa, pelaksana proyek diupah berdasarkan bunga pengembalian dana bergulir dan fee dari nilai proyek.

c.

Mendorong terjadinya konflik horisontal, karena proyek PPK menimbulkan kesenjangan ekonomi. •

Warga masyarakat yang tidak memiliki usaha tidak punya kekuatan menawar (bargaining power) untuk mengelola UEP; sebaliknya yang diberi kesempatan adalah warga masyarakat yang memiliki usaha atau yang mampu secara ekonomi.

•

Proyek PPK yang dianggap `berhasil` adalah desa yang penduduknya mayoritas pendatang, terutama desa-desa transmigrasi. Memunjulkan stigma `malas` terhadap desa-desa mayoritas masyarakat lokal (asli) yang gagal mengelola UEP.

4. Proyek PPK secara tidak langsung membuka akses terhadap masuknya investasi ke Sulawesi Tengah, khususnya Morowali, seperti yang terjadi di beberapa desa di Kecamatan Mori Atas, Kabupaten Morowali, infrastruktur yang dibangun juga dinikmati para investor.

- 13 -


REKOMENDASI

Berdasarkan kesimpulan FGD hasil penelitian tim riset INFID dengan tokoh-tokoh pendidik, aktivis ornop dan Pemerintah Daerah Sulawesi Tengah, Senin siang, 19 Mei 2008, ada dua hal yang ingin kami ajukan sebagai rekomendasi: 1. Pemerintah Indonesia harus berani mendesak Bank Dunia dan melakukan renegosiasi utang (khusus membiayai proyek PPK) serta menghentikan program PNPM yang merupakan penjelmaan dari proyek PPK, karena hanya membebani dan menambah utang negara yang menimbulkan banyak masalah di tingkat masyarakat, seperti: •

• •

Kesenjangan ekonomi di antara masyarakat, karena warga masyarakat hanya menjadi obyek dari proyek PPK, di mana proyek ini, realitasnya hanya mampu diakses oleh warga yang mapan secara ekonomi. Memberi peluang terjadinya korupsi di masyarakat, karena kesenjangan pemberian upah antara konsultan manajemen sampai tim pengelola kegiatan. Secara statistik penduduk miskin di Indonesia, khususnya Sulawesi Tengah, terus mengalami kenaikkan dari tahun ke tahun.

2. Pemerintah Pusat seharusnya mendorong terwujudnya kebijakan nasional yang mengakomodasi kerjasama antar daerah, khususnya berkaitan dengan persoalan ekonomi, sehingga memungkinkan relasi hutang-piutang antar daerah. Realitasnya banyak daerah di Indonesia yang memiliki Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang tinggi bisa berbagi (sharing) dengan daerah-daerah dengan PAD rendah. Dengan demikian beban negara untuk pembayaran utang luar negeri, khususnya ketergantungan terhadap Bank Dunia, dapat dihilangkan.

- 14 -


Bibliografi: Anonim (2006). Profil Program Pengembangan Kecamatan Provinsi Sulawesi Tengah. Palu: Penerbit BPMD Sulteng & Koordinator PPK Prov. Sulteng. Gogali, Lian (2007). Marger, Migas dan Militer di Ketiak Sulawesi Timur; Antara Kedaulatan Rakyat dan Kedaulatan Investor. Kertas Posisi 06/YTM/ 2007. Palu: Yayasan Tanah Merdeka. KDP (2007). Profil PPK. Diakses dari www.kdp.com PNPM Mandiri Pedesaan (2008). Petunjuk Teknis Operasional Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Pedesaan (PNPM Mandiri Pedesaan). PPK (2005a). Jenis dan Proses Pelaksanaan Bidang Kegiatan Program Pengembangan Kecamatan PPK. Penjelasan IV. PPK (2005b). Pendanaan dan Administrasi Kegiatan PPK. Penjelasan IX. Sangaji, Arianto (2001). Penghancuran Masyarakat Adat dalam Pengelolaan Sumberdaya Alam di Sulawesi Tengah. Kertas Posisi 01/YTM/2001. Palu: Yayasan Tanah Merdeka. ----------- (2002). Buruk INCO Rakyat Digusur: Ekonomi Politik Pertambangan Indonesia. Jakarta: Penerbit Sinar Harapan.

- 15 -


Address: Jalan Mampang Prapatan XI No.23 – Jakarta 12790 – Indonesia Phone (6221) 79196721, 79196722, Fax (6221) 7941577 Email:[email protected],www.infid.org

-1-

MENEBAR DANA MENUAI KEMISKINAN

Recommend Documents