Meer rood op straat in Amsterdam. proeve van een beleidsevaluatie

‘Meer rood op straat’ in Amsterdam proeve van een beleidsevaluatie

Cynthia de Jong september 2002

‘Meer rood op straat’ in Amsterdam proeve van een beleidsevaluatie

scriptie in het kader van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management vierde leergang Cynthia de Jong september 2002

2

Voorwoord In het Amsterdamse brandweerjargon betekent evalueren het terugdraaien van veranderingen die in gang zijn gezet. Mijn collega Ricardo Weewer, hoofd Brandweerzorg, die ik een paar vragen wilde stellen in het kader van mijn scriptie over een beleidsevaluatie van ‘meer rood op straat’ reageerde daarom niet erg enthousiast. Steeds als er een verandering is ingevoerd wordt hem de vraag gesteld ‘…en wanneer gaan we dat evalueren?’. Brandweer Amsterdam wil echter vooruit. In de meerjarenvisie wordt gesproken over professionalisering in de volle breedte: brandweerzorg, rampenbestrijding en bedrijfsvoering. Voor het management en de organisatie is het realiseren van de doelstellingen in de meerjarenvisie een flinke klus, zeker gezien de cultuurverandering die ermee samenhangt. Brandweermedewerkers krijgen een bredere functie met een grote nadruk op preventietaken. De kwaliteit van leiding geven moet worden verbeterd en stafafdelingen moeten nog meer ondersteunend worden. Preventie ondervindt ineens concurrentie van de markt en moet de stadsdelen als klant zien binnen te halen. Een interessant veranderingsproces en hopelijk ook een interessant onderwerp voor deze scriptie in het kader van de opleiding tot Master of Crisis and Disaster Management. Als bestuurskundige ben ik benieuwd of de brandweer een goed beleid heeft neergezet en als lid van het managementteam denk ik na hoe dit tot een goed eind kan worden gebracht. Ik heb daarom gekozen voor een beleidsevaluatie. Enerzijds hoop ik dat de organisatie kan leren over beleidsvorming. Anderzijds is het doel om aanbevelingen te doen om de invoering van het ‘meer rood op straat’ beleid te ondersteunen. Deze scriptie vormt de afsluiting van het zeer interessante eerste jaar van de opleiding tot Master of Crisis and Disaster Management. In de scriptie zijn drie modules verweven, te weten Openbaar bestuur, Financieel management en Beleid en netwerken. Ik wil Brandweer Amsterdam bedanken voor het mogen gebruiken van alle beschikbare informatie. Kees te Boekhorst, Wim Bermond, Ben van de Wilt, Ricardo Weewer en Jaap Pranger bedank ik voor hun medewerking aan een interview, c.q. het bekijken van de schema’s en tabellen in deze scriptie. Tenslotte wil ik Hans van de Kar, decaan van de opleiding, bedanken voor de goede begeleiding en de prettige manier waarop hij daaraan inhoud heeft gegeven.

3

Samenvatting In deze scriptie staat de vraag centraal hoe de effecten van ‘het meer rood op straat’ beleid van Brandweer Amsterdam zouden kunnen worden beoordeeld. ‘Meer rood op straat’ is het speerpunt uit de meerjarenvisie van Brandweer Amsterdam en heeft als doel om de brandveiligheid in de stad te vergroten en de arbeidsveiligheid van het brandweerpersoneel te verbeteren. Beleidsevaluatie kan worden toegepast om verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid en de bereikte prestaties. Volgens de theorie van politiek-bestuurlijk management mogen de resultaten niet los worden gezien van politieke processen en verantwoording. Daarom dienen overheidsdiensten ook verantwoording af te leggen over de manier waarop de resultaten worden bereikt. Het beleidsonderzoek in deze scriptie is gericht op de inhoud, de processen en de effecten van het ‘meer rood op straat’ beleid. Brandweer Amsterdam staat op het punt om het beleid in te voeren. Het gaat hier om een ex ante beleidsevaluatie, met het doel om te leren en het beleid zo nodig bij te stellen. Bij het ontwerpen van het beleid worden aannames gedaan over de werking ervan. Als die aannames niet juist zijn kan dat gevolgen hebben voor de effecten van het beleid. De inhoud van het beleid is beoordeeld met behulp van het proces model. De problemen waarop het beleid zich richt en de oorzaken zijn geïnventariseerd. In het beleidsveld is aangegeven op welke processen het beleid ingrijpt en hoe de werking van de instrumenten wordt verondersteld. Op basis van de inventarisatie kan worden geconcludeerd dat het beleid ‘meer rood op straat’ redelijk goed in elkaar lijkt te steken. Er is op voorhand geen reden te twijfelen aan de plausibiliteit van de relaties in het beleidsveld en het beleid lijkt logisch in elkaar te zitten. De doelstellingen zijn niet onderling tegenstrijdig. Het afleggen van verantwoording over het te voeren beleid is echter sterk voor verbetering vatbaar. Het inzicht in de veronderstellingen en onderbouwingen van de doelstellingen kan worden vergroot. Het beleid heeft brede doelstellingen, die op verschillende punten met elkaar zijn verweven. Dit kan de uitvoering bemoeilijken. Om de effecten van het beleid te kunnen vaststellen moet de mate van doelbereiking worden gemeten. Hierbij worden de beleidsdoelen als maatstaf geoperationaliseerd. De effecten van het beleid kunnen meetbaar worden gemaakt door de beleidsdoelstellingen te vertalen in prestatie- en effectindicatoren. De indicatoren moeten de doelstellingen zo goed mogelijk benaderen. Aan de beleidsdoelstellingen worden streefwaarden en tijdslimieten gehangen. Om prestatie-gegevens te meten moet er een goed informatiesysteem zijn ingericht. De doelbereiking wordt vastgesteld door de gemeten prestaties/ effecten te vergelijken met de vastgestelde normen. Na bestudering van het ‘meer rood op straat’ beleid kan worden geconstateerd dat aan een groot aantal doelstellingen geen streefwaarde of tijdstip is verbonden waarop het doel moet zijn bereikt. Om de doelbereiking uiteindelijk te kunnen vaststellen moeten dus normen worden gesteld door Brandweer Amsterdam. 4

Voor het ‘meer rood op straat’ beleid zijn in beginsel veel prestatie- en effectindicatoren te benoemen. Het is belangrijk een keuze te maken om de uitvoering van het beleid zinvol te kunnen sturen en toetsen. De organisatie kan effectiever sturen op doelstellingen en prestatiegegevens als deze zijn ingebed in de interne planning- en controlcyclus. Bij het afleggen van interne en externe verantwoording is het onderbouwen van de keuze voor bepaalde prestatie-indicatoren wenselijk. Dit past in het beeld van de politiek-bestuurlijke organisatie die in alle openheid verantwoording aflegt over de resultaten en de wijze waarop die zijn gehaald. Het informatiesysteem van Brandweer Amsterdam is op dit moment onvoldoende ingericht om de mate van doelbereiking te kunnen vaststellen. Een selectieve keuze van indicatoren waarop gemeten gaat worden is aan te bevelen, omdat een overvloed aan gegevens niet kan worden verwerkt. Bij de vraag naar de effectiviteit van het beleid gaat het om de bijdrage van het beleid aan de bereikte doelen. De mate van doelbereiking kan mogelijk worden verklaard door andere (toevallige) factoren. Het gaat erom de invloed van het beleid vast te stellen. Dat kan door het vergelijken van kwantitatieve gegevens en omstandigheden tijdens de beleidsuitvoering. Om de effectiviteit van het ‘meer rood op straat’ beleid vast te stellen kan waarschijnlijk het best gebruik worden gemaakt van een combinatie van methoden. Bij het verklaren van het succes of falen van het beleid worden de beleidsinstrumenten geëvalueerd. Ook in het verloop van het beleidsproces kunnen mogelijke verklaringen worden gevonden voor de effectiviteit van het beleid. Het is moeilijk om vooraf voorspellingen te doen over de effectiviteit van het beleid op basis van het verloop van het beleidsproces. Op basis van de bestudering van het beleidsproces kan wel een aantal leerpunten worden afgeleid. De voorbereiding van het beleid kan zowel inhoudelijk als vanuit procesmatig oogpunt worden verbeterd. De probleemanalyse, die aan het beleid ‘meer rood op straat’ ten grondslag ligt, is voor een groot deel impliciet. Dit kan de onderbouwing van een probleemdefinitie, die door alle betrokken partijen wordt geaccepteerd, bemoeilijken. De doelstellingen van het beleid zijn divers en globaal gesteld. Dit kan het commitment van partijen vergroten. De doelstellingen moeten in de loop van het proces nader worden ingevuld. Dit betekent nieuwe besluitvormingsronden. De uitkomsten van het proces moeten inhoudelijk kunnen worden verdedigd. Door de verschillende fasen waarin het beleid steeds verder wordt uitgebreid is het voor de politieke besluitvormers moeilijk om een totaalbeeld te vormen over ‘meer rood op straat’. Dit zou de het besluitvormingsproces negatief kunnen beïnvloeden. Om de implementatie van ‘meer rood op straat’ te realiseren is steun van de betrokken partijen belangrijk. Het aangaan van relaties, het vergaren van informatie, het koppelen van problemen en het bewust betrekken van belanghebbende partijen bij het proces zijn hierbij van belang. De belangrijkste conclusie naar aanleiding van de centrale vraag hoe de effecten van het ‘meer rood op straat’ beleid zouden kunnen worden beoordeeld is dat de inzichtelijkheid en onderbouwing van het beleid moet worden verbeterd. Om de effecten te kunnen meten moeten normen worden gesteld en een systeem van prestatiemeting worden ingericht.

5

Anders kan niet worden voldaan aan het streven naar transparantie en het afleggen van verantwoording over de resultaten en de wijze waarop deze zijn bereikt. Op basis van de evaluatie van het ‘meer rood op straat’ beleid worden de volgende aanbevelingen gedaan.
Vergroot de inzichtelijkheid van het beleid door een beleidsdocument ‘meer rood op straat’ op te stellen, waarin een probleemanalyse is opgenomen en het beleid wordt onderbouwd met de achterliggende veronderstellingen.
Specificeer de (geoperationaliseerde) doelstellingen door er streefwaarden aan te verbinden.
Maak een keuze voor prestatie-indicatoren op basis waarvan de resultaten kunnen worden gemeten.
Integreer het systeem van prestatiemeting in de interne planning- en controlcyclus.
Voer een nulmeting uit om later de bijdrage van het beleid aan de doelbereiking te kunnen vaststellen.
Betrek de bestuursdienst en de ondernemingsraad bij het inrichten van het systeem van prestatiemeting. Tot slot worden de volgende aanbevelingen gedaan om de mogelijkheden om te sturen op resultaten en verantwoording af te leggen te verbeteren.
Besteed meer aandacht aan de voorbereiding van beleid.
Identificeer de partijen die belang hebben bij het beleid en betrek ze bewust bij de voorbereiding.
Richt de planning- en controlcyclus in op output- in plaats van inputgegevens.

6

Inhoudsopgave Voorwoord

3

Samenvatting

4

1.

Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Verwachtingen 1.3 Doel van de scriptie 1.4 Probleemstelling 1.5 Opbouw van de scriptie

9 9 9 10 10 11

2.

‘Meer rood op straat’ 2.1 Introductie van ‘meer rood op straat’ in het convenant 2.2 De problematiek rond het verlenen van gebruiksvergunningen 2.3 ‘Meer rood op straat’ in de meerjarenvisie en het meerjarenplan 2.4 De essentie van ‘meer rood op straat’

12 12 12 14 14

3.

Van beleid naar verantwoording 3.1 Politiek-bestuurlijk management 3.2 Beleidsevaluatie 3.3 Evaluatieonderzoek 3.4 Afsluiting

16 16 17 17 18

4.

Verantwoording werkwijze

19

5.

De inhoud van het beleid in kaart gebracht 5.1 Evaluatie van de inhoud van het beleid: criteria 5.2 Probleemanalyse 5.3 Inventarisatie van de het beleid 5.4 De inhoud naast de criteria 5.5 Afsluiting

22 22 23 26 30 31

6.

Naar het beoordelen van de effecten van beleid 6.1 De mate van doelbereiking 6.2 Het selecteren van criteria 6.3 Het verzamelen en interpreteren van gegevens 6.4 De effectiviteit van het beleid 6.5 Afsluiting

32 32 39 40 41 42

7

7.

Inzicht in het beleidsproces 7.1 De beleidsketen 7.2 Procesmanagement 7.3 Het beleidsproces van ‘meer rood op straat’ 7.4 Voorzichtige beoordeling van het beleidsproces 7.5 Afsluiting

43 43 44 46 49 50

8.

Conclusies en aanbevelingen 8.1 Conclusies 8.2 Aanbevelingen ten aanzien van het ‘meer rood op straat’ beleid 8.3 Algemene aanbevelingen ten aanzien van beleidsvorming en prestatiemeting

52 52 53 54

Literatuurlijst

55

Bijlage

57

8

1.

Inleiding

In februari 2002 heeft de gemeenteraad de eerste meerjarenvisie in het 128-jarig bestaan van Brandweer Amsterdam vastgesteld. Het belangrijkste onderdeel uit deze Amsterdamse visie is het realiseren van ‘meer rood op straat’. Dit beleid is gericht op het beter zichtbaar maken van de brandweer in de samenleving. In het beleid worden meerdere doelstellingen nagestreefd door verschillende beleidsinstrumenten in te zetten. In deze scriptie wordt de vraag beantwoord hoe de effecten van het ‘meer rood op straat’ beleid zouden kunnen worden beoordeeld. 1.1 Aanleiding Brandweer Amsterdam wil zich verder professionaliseren. In de onlangs vastgestelde meerjarenvisie is beschreven welke ontwikkelingen de brandweer nastreeft op het gebied van brandweerzorg en rampenbestrijding. Tegelijkertijd wordt gestreefd naar verbetering van de bedrijfsvoering, waaronder de beleidscyclus en de planning- en controlcyclus1. Dit streven past binnen doelstellingen van de gemeente om een systeem van planning in te richten dat maximale transparantie van de bedrijfsvoering en maximaal inzicht in de beleidsprestaties levert2. Dit moet het maken van beleidskeuzes door het gemeentebestuur ondersteunen. In de jaarplancirculaire 2003 wordt gestreefd naar verdere verdieping. Dit wordt bereikt door in de begroting te werken met resultaatgebieden en meer aandacht te geven aan doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van middelen. Het gemeentebestuur wil inzicht in (de koppeling van) middelen en resultaten. De brandweer heeft als onderdeel van het resultaatgebied OOV de opdracht om de effecten van het beleid meer meetbaar te definiëren3. Deze scriptie heeft als doel om Brandweer Amsterdam te ondersteunen in de gedachtevorming daarover. Het beleid ‘meer rood op straat’ wordt daarbij als casus gebruikt. 1.2 Verwachtingen In deze scriptie staat de evaluatie van het ‘meer rood op straat’ beleid van Brandweer Amsterdam centraal. De kans dat de resultaten van het onderzoek worden gebruikt, is groter als wordt aangesloten bij de wensen van degenen die bij het beleid zijn betrokken. In interviews is aan betrokkenen gevraagd wat zij verwachten van het evaluatieonderzoek. De commandant van Brandweer Amsterdam wil een transparante organisatie neerzetten, waarin het afleggen van verantwoording als vanzelfsprekend wordt gezien. Beleidsevaluatie kan daarvoor als middel worden gebruikt. Het hoofd Brandweerzorg wil met behulp van beleidsevaluatie de uitvoering van het beleid kunnen (bij)sturen. Hij heeft met name behoefte aan een goed informatiesysteem waarmee de resultaten van het beleid kunnen worden gevolgd. De voorzitter van de ondernemingsraad wil met name de uitvoering van het beleid en de gemaakte afspraken kunnen monitoren. De ondernemingraad heeft behoefte aan goede voortgangsrapportages. De gemeente Amsterdam ontwikkelt een programma voor prestatiemeting. Volgens de adviseur van de Bestuursdienst gebeurt dit per resultaatgebied in de vorm van een monitoringsystematiek. De brandweer zou daarvoor management1

Brandweer Amsterdam, Van meerjarenvisie naar resultaten: het meerjarenplan, Amsterdam, 2002, p. 4 Gemeente Amsterdam, Drieluik; samenvatting, Amsterdam, 2000, p. 5 3 Gemeente Amsterdam, Jaarplancirculaire 2003, Amsterdam, 2002, p. 14 2

9

informatie moeten verzamelen. De gemeente is, naast de vraag of de doelen worden bereikt, ook geïnteresseerd in de efficiëntie van de aanpak. 1.3 Doel van de scriptie Het doel van de scriptie is Brandweer Amsterdam een stap verder te helpen met beleidsevaluatie en het sturen op resultaten in het algemeen. De gemeente Amsterdam gebruikt het 4R-model als uitgangspunt in de voortgaande stroomlijning van de planning- en controlcyclus4. De vier R’en staan voor richting, ruimte, resultaat en rekenschap. Het gemeentebestuur geeft richting, terwijl de directeur van de dienst ruimte krijgt bij het kiezen van de weg om de afgesproken resultaten te bereiken. De dienst maakt de resultaten meetbaar en volgbaar en biedt keuzes zodat het gemeentebestuur ook echt richting kan geven. De dienstdirecteur legt vervolgens verantwoording (rekenschap) af door inzicht te geven in de behaalde resultaten en de daarvoor benodigde middelen. Voor de brandweer betekent dit dat de beoogde effecten van het beleid helder in beeld moeten worden gebracht en dat achteraf verantwoording moet worden afgelegd over de resultaten. In deze scriptie is het ‘meer rood op straat’ beleid - speerpunt van de meerjarenvisie – als casus gekozen. De scriptie gaat enerzijds in op de inhoud van het beleid en anderzijds op de mogelijkheden ten aanzien van het meten en beoordelen van de resultaten. Met behulp van een concrete en op de casus gerichte aanpak wordt getracht algemene verbeterpunten voor de beleidscyclus en de planning- en controlcyclus te benoemen. 1.4 Probleemstelling In deze scriptie staat de volgende probleemstelling centraal: Hoe kunnen de effecten van het ‘meer rood op straat’ beleid van Brandweer Amsterdam worden beoordeeld? Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden worden de volgende onderzoeksvragen gesteld: Wat is de inhoud van het ‘meer rood op straat’ beleid: wat zijn de doelstellingen en wat zijn de achterliggende veronderstellingen? Inzicht in de inhoud en de werking van het beleid is nodig om de effecten van het beleid te kunnen beoordelen en verklaren. Hoe kan de inhoud van het beleid worden beoordeeld? Bij het ontwerpen van het beleid worden aannames gedaan over de werking ervan. Als die aannames niet juist zijn kan dat gevolgen hebben voor de effecten van het beleid. Hoe kunnen de effecten van het beleid meetbaar worden gemaakt? Met het beleid worden bepaalde doelen nagestreefd. De resultaten van het beleid hebben effecten in de samenleving. Of de doelen zijn gehaald en wat die effecten zijn kan vaak niet zonder meer worden vastgesteld. De prestaties en effecten moeten meetbaar worden gemaakt. 4

Gemeente Amsterdam, Jaarplancirculaire 2003; achtergrondinformatie, Amsterdam, 2002, p. 13

10

-

-

-

Hoe kunnen de effecten van het beleid worden beoordeeld en verklaard? Als de effecten zijn vastgesteld blijft nog de vraag open of en in hoeverre die dankzij het beleid zijn gerealiseerd. Ook externe effecten kunnen namelijk een rol spelen. Welke invloed heeft het verloop van het beleidsproces op de effectiviteit van het beleid? Het verloop van het beleidsproces zou de uitkomsten ervan kunnen beïnvloeden. Voor een mogelijke verklaring van de effecten van het beleid is het zinvol om het verloop van het beleidsproces in beschouwing te nemen. Welke algemene verbeterpunten voor de beleidscyclus en de planning- en controlcyclus kunnen uit de casus van het ‘meer rood op straat’ beleid worden afgeleid? Hier wordt gekeken of uit deze specifieke beleidsevaluatie algemene aanbevelingen kunnen worden afgeleid.

1.5 Opbouw van de scriptie ‘Meer rood op straat’ is geen algemeen bekend begrip. In het volgende hoofdstuk wordt daarom eerst het ‘meer rood op straat’ beleid verder toegelicht. Er wordt een globaal beeld geschetst van wat dit beleid inhoudt en hoe het in grote lijnen tot stand is gekomen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 dieper ingegaan op het waarom van beleidsevaluatie en prestatiemeting. Vanuit de theorie van het politiek-bestuurlijk management wordt geschetst hoe ambtelijke organisaties om moeten gaan met de begrippen resultaat en verantwoording. Daarnaast wordt uitgelegd wat beleidsevaluatie is. De gehanteerde werkwijze bij het schrijven van deze scriptie wordt behandeld in hoofdstuk 4. De inhoud van het ‘meer rood op straat’ beleid wordt in hoofdstuk 5 verder ontrafeld. De achterliggende veronderstellingen worden daarbij in beeld gebracht en beoordeeld op de criteria plausibiliteit en consistentie. In hoofdstuk 6 staan de beoogde effecten van het beleid centraal. Er wordt ingegaan op prestatie- en effectindicatoren en het meten, beoordelen en verklaren van effecten. Het beleidsproces wordt in hoofdstuk 7 besproken en in hoofdstuk 8 zijn de conclusies en aanbevelingen opgenomen.

11

2.

‘Meer rood op straat’

Iedereen kent de kreet ‘meer blauw op straat’ van de politie. De term ‘meer rood op straat’ is bedacht door Brandweer Amsterdam en heeft nog geen algemene bekendheid. In dit hoofdstuk wordt daarom eerst ingegaan op het begrip ‘meer rood op straat’ en wat het eigenlijk inhoudt. Het zal duidelijk worden dat ‘meer rood op straat’ ook binnen Brandweer Amsterdam geen vastomlijnd begrip is en dat de invulling die eraan wordt gegeven in de loop van de tijd is veranderd. 2.1 Introductie van ‘meer rood op straat’ in het convenant De term ‘meer rood op straat’ is geïntroduceerd in 1999 bij het opstellen van het convenant tussen dienstleiding en ondernemingsraad. Het doel van het convenant was het oplossen van een conflict tussen beide partijen, maar er zijn ook afspraken vastgelegd over de verdere ontwikkeling van de Amsterdamse Brandweer5. Het verbeteren van de brandveiligheid en de arbeidsveiligheid van brandweermedewerkers worden genoemd als doelstellingen van ‘meer rood op straat’. Daarnaast wordt een meer burgergericht imago nagestreefd6. Hierbij wordt niet gezocht naar uitbreiding van taken (bijvoorbeeld het verwijderen van graffiti), maar naar verdieping van brandweereigen taken. ‘Meer rood op straat’ wordt hierbij benoemd tot motto. De relatie tussen preventie en repressie moet organisatorisch worden ingebed en preventietaken moeten worden geïntegreerd met repressieve activiteiten van de kazernes. Verder wordt in het convenant de intentie uitgesproken om de integratie in de toekomst verder uit te bouwen7. Op korte termijn wordt - met de bestaande personeelscapaciteit en binnen de beschikbare tijd – gestart met het uitvoeren van preventieactiviteiten door de kazerne: behandeling van ontruimingsplannen, activiteiten ten aanzien van buitenevenementen in het verzorgingsgebied, voorlichting aan scholen en instellingen, preventiecontroles na automatische brandmeldingen, thematische controles en het houden van spreekuur op de kazernes door preventiemedewerkers. Na de vaststelling van het convenant is door het hoofd Brandweerzorg een commissie ingesteld die de verdere invulling van ‘meer rood op straat’ gaat uitwerken en de invoering gaat ondersteunen8. 2.2 De problematiek rond het verlenen van gebruiksvergunningen Brandweer en politie hebben in 1998 gerapporteerd over de brandveiligheid van de horeca in de binnenstad. Geschat wordt dat slechts 10% van de horecaondernemingen beschikt over de vereiste gebruiksvergunning9. De brandweer en de Bestuursdienst nemen gezamenlijk het initiatief tot het ‘horecaproject’, om tot een integrale aanpak van het verlenen en handhaven van gebruiksvergunningen te komen. Andere betrokken organisaties zijn de milieudienst, politie en de dienst Binnenstad. De samenwerkende organisaties willen tot een gezamenlijk advies komen in het vergunningtraject10. De brandweer wil de repressieve dienst 5

Brandweer Amsterdam, Convenant brandweer, Amsterdam, 1999, p. 1 Brandweer Amsterdam, Convenant brandweer, Amsterdam, 1999, p. 5 7 Brandweer Amsterdam, Convenant brandweer, Amsterdam, 1999, p. 5 8 notulen Leersumoverleg d.d. 20 maart 2000 9 Brandweer Amsterdam, Preventiebeleidsplan 2000, Amsterdam, 1999, p. 24 10 notulen vergadering managementteam d.d. 26 juni 2000 6

12

in het kader van ‘meer rood op straat’ betrekken bij een voorlichtingscampagne gericht op de horeca. Het idee daarbij is dat brandweermedewerkers aan de hand van een checklist een controle uitvoeren. Bij deze zichtcontrole wordt gekeken naar de aanwezige brandpreventieve voorzieningen en wordt een algemeen advies gegeven over brandveiligheid11. In het ‘horecaproject’ blijkt dat de deelnemende organisaties verschillende eisen stellen voor een gebruiksvergunning op basis van de regelgeving die zij moeten uitvoeren. Daarom besluiten zij een gezamenlijk toetsingskader voor de beoordeling van vergunningaanvragen te ontwikkelen12. De brandweer richt per 1 december 2000 de afdeling Gebruik en Handhaving op om de achterstand in de gebruiksvergunningen weg te werken13. Sinds de rampzalige cafébrand in Volendam staat de brandveiligheid hoog op de bestuurlijke agenda14. Na een inventarisatie wordt het aantal gebruiksvergunningplichtige objecten vastgesteld op 13345. Op moment van vaststelling zijn 1465 vergunningen verleend15. Het stedelijk project brandveiligheid wordt begin 2001 gestart met als doel de inhaalslag te ondersteunen en te helpen versnellen16. Daarnaast wordt gestreefd naar het effectiever en efficiënter organiseren van het proces van verlenen, controleren en handhaven van de gebruiksvergunningen17. De brandweer is vanaf januari 2001 meer zichtcontroles gaan uitvoeren. Er wordt tijdelijk meer capaciteit in de repressieve dienst vrijgemaakt om deze controles te kunnen houden. In het kader van ‘meer rood op straat’ wordt onderzocht hoe structureel ruimte kan worden gevonden in het dagprogramma van de kazernes voor het uitvoeren van controles18. In het voorjaar van 2002 zijn alle vergunningplichtige horecaondernemingen in de stad gecontroleerd en is een start gemaakt met andere objecten. De uitkomsten van de controles worden gebruikt om prioriteiten te stellen bij de vergunningverlening, waarbij de meest risicovolle objecten als eerste in behandeling worden genomen. Ondertussen is de discussie gestart over de bevoegdheden en verantwoordelijkheden rond het afgeven van gebruiksvergunningen. Veel stadsdelen hadden het verlenen van gebruiksvergunningen gemandateerd aan de brandweer19. In het stedelijk project wordt duidelijk dat de stadsdelen deze verantwoordelijk zelf moeten en willen oppakken. De relatie tussen de stadsdelen en de brandweer moet opnieuw gedefinieerd worden in de termen van opdrachtgever en opdrachtnemer20. In de loop van het project wordt de gedwongen winkelnering bij de brandweer losgelaten. De rol van de brandweer staat daarmee ineens ter discussie. De

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

notulen overlegvergadering d.d. 11 september 2000 notulen vergadering managementteam d.d. 4 september 2000 notulen stafoverleg d.d. 27 november 2000 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project Brandveiligheid; Integraal project brandveiligheid Amsterdam voor horeca en andere inrichtingen en objecten, Amsterdam, 2001, p. 1 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project brandveiligheid; 2e Voortgangsverslag Stedelijk project brandveiligheid, Amsterdam, 2001, p. 4 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project Brandveiligheid; Integraal project brandveiligheid Amsterdam voor horeca en andere inrichtingen en objecten, Amsterdam, 2001, p. 2 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project brandveiligheid; 2e Voortgangsverslag Stedelijk project brandveiligheid, Amsterdam, 2001, p. 1 notulen Leersumoverleg d.d. 22 januari 2001 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project Brandveiligheid; Integraal project brandveiligheid Amsterdam voor horeca en andere inrichtingen en objecten (bijlagen), Amsterdam, 2001, p. 15 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project brandveiligheid; Voortgangsverslag Stedelijk project brandveiligheid, Amsterdam, 2001, p. 8

13

brandweer moet in concurrentie met marktpartijen zijn adviesrol veilig stellen. Voor de brandweer betekent dit een compleet andere oriëntatie21. 2.3 ‘Meer rood op straat’ in de meerjarenvisie en het meerjarenplan Ondertussen is de meerjarenvisie van de brandweer ontwikkeld. ‘Meer rood op straat’ is hierin als één van de speerpunten van beleid voor de komende jaren benoemd22. De invulling van ‘meer rood op straat’ is als gevolg van de problematiek rond de verlening en handhaving van gebruiksvergunningen in de meerjarenvisie meer opgeschoven richting het uitvoeren van preventiecontroles23. Daarnaast worden het vergroten van het risicobewustzijn en de zelfredzaamheid van burgers als doelen van ‘meer rood op straat’ geïntroduceerd24. Ongeveer tegelijkertijd met het vertalen van de meerjarenvisie in een strategisch meerjarenplan is een implementatieplan opgesteld voor ‘meer rood op straat’. Eén van de randvoorwaarden om ‘meer rood op straat’ te kunnen realiseren en de repressieve dienst preventiecontroles te laten verrichten, is dat ruimte moet worden gemaakt in het dagprogramma op de kazernes. De oplossing in het implementatieplan om de oefeningen en trainingen in een nieuw dagdienstrooster te organiseren lost meteen het probleem op van het onvoldoende halen van de zorgnormen25. Training en oefening vinden nu plaats binnen de dagelijkse activiteiten van de kazernebezettingen. Gemiddeld zijn per dag drie voertuigen vertraagd inzetbaar vanwege oefeningen op het opleidingscentrum dat buiten hun verzorgingsgebied ligt. Dit heeft een negatieve invloed op de repressieve dekking van de stad. In een nieuw te ontwikkelen opzet wordt capaciteit vrijgemaakt om buiten de dagelijkse activiteiten te oefenen en te trainen26. Het handhaven van de zorgnormen wordt in het meerjarenplan benoemd als doelstelling van ‘meer rood op straat’27. Daarnaast is in het meerjarenplan ook de doelstelling om de professionaliteit van de brandweer te verbeteren - in de zin van modern materieel en goed opgeleid personeel - gekoppeld aan ‘meer rood op straat’28. Brandweer Amsterdam staat nu aan de start van de invoering van het ‘meer rood op straat’ beleid. 2.4 De essentie van ‘meer rood op straat’ In het implementatieprogramma ‘meer rood op straat’ wordt gesteld dat bijna iedereen een ander beeld heeft bij ‘meer rood op straat’. Het implementatieprogramma wil duidelijkheid verschaffen en beschrijft ‘meer rood op straat’ als volgt29: “De ultieme doelstelling is het vergroten van de brandveiligheid van de burger. Voor de brandweer intern is de primaire doelstelling het vergroten van de eigen veiligheid van het repressieve personeel door bekendheid in het eigen verzorgingsgebied. 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Gemeente Amsterdam, Stedelijk project brandveiligheid; Verbeteren dienstverlening Brandweer Amsterdam te beginnen bij brandpreventie en toezicht, Amsterdam, 2002, p. 2 Brandweer Amsterdam, Meerjarenvisie Brandweer Amsterdam, Amsterdam, 2001, p. 1 Brandweer Amsterdam, Meerjarenvisie Brandweer Amsterdam, Amsterdam, 2001, p. 5 Brandweer Amsterdam, Meerjarenvisie Brandweer Amsterdam, Amsterdam, 2001, p. 6 Brandweer Amsterdam, Implementatieprogramma ‘Meer rood op straat’; ‘de kans concreet’, Amsterdam, 2002, p. 13 Brandweer Amsterdam, Implementatieprogramma ‘Meer rood op straat’; ‘de kans concreet’, Amsterdam, 2002, p. 15 Brandweer Amsterdam, Van meerjarenvisie naar resultaten: het meerjarenplan, Amsterdam, 2002, p. 4 Brandweer Amsterdam, Van meerjarenvisie naar resultaten: het meerjarenplan, Amsterdam, 2002, p. 4 Brandweer Amsterdam, Implementatieprogramma ‘Meer rood op straat’; ‘de kans concreet’, Amsterdam, 2002, p. 6

14

Het gaat ten principale om: - een wijkgerichte, klantgerichte organisatie. De autospuit verlaat in de toekomst zijn uitrukgebied niet meer voor andere zaken dan brand en hulpverlening (voldoen aan de SAVE-zorgnormen); - het vergroten van de zelfredzaamheid van de burger door voorlichting; - meer aandacht voor activiteiten vóór in de keten (preventie en pro-actie), óók in de beeldvorming en presentatie van de brandweer; - verbeteren van de samenhang tussen preventie en repressie in de veiligheidsketen om de effectiviteit en de veiligheid tijdens repressie te optimaliseren”.

De doelstellingen zijn in algemene termen verwoord, waardoor de essentie van het ‘meer rood op straat’ beleid niet in één keer duidelijk wordt. ‘Meer rood op straat’ is een containerbegrip met zo’n brede inhoud dat het gevaar bestaat dat het een loze kreet wordt. Dit staat haaks op het streven naar meer transparantie, meetbaarheid en afrekenbaarheid. De brandweer zou hierdoor in een kwetsbare positie terecht kunnen komen. Als de doelen niet helder en eenduidig zijn gesteld, kan een ieder daaraan zijn eigen invulling geven. Er kunnen onbedoeld te hoge of andere verwachtingen ontstaan, die achteraf niet worden waargemaakt. Het is daarom wenselijk om de transparantie, meetbaarheid en afrekenbaarheid te verbeteren. In deze scriptie wordt de inhoud van het beleid verder geanalyseerd en worden een aanzet gegeven voor een toetsingskader. Hieruit worden algemene aanbevelingen afgeleid om de beleidscyclus en de planning- en controlcyclus te verbeteren.

15

3.

Van beleid naar verantwoording

Beleid wordt gemaakt omdat een organisatie bepaalde doelen wil bereiken. Voor de invoering van het beleid worden middelen beschikbaar gesteld en steeds vaker wil de politiek inzicht hebben in de resultaten die nagestreefd worden en ook of die zijn bereikt. Organisaties moeten in staat zijn om daarover verantwoording af te leggen. In deze scriptie is gekozen om met behulp van beleidsevaluatie het ‘meer rood op straat’ beleid van Brandweer Amsterdam te beoordelen. In dit hoofdstuk wordt vanuit de theorie van politiek-bestuurlijk management ingegaan op het afleggen van verantwoording door ambtelijke organisaties. Daarna wordt, wederom vanuit de theorie, een beeld geschetst van beleidsevaluatie en beleidsonderzoek. 3.1 Politiek-bestuurlijk management Er komt steeds meer belangstelling voor de bedrijfsmatige kant van de overheid en de prestaties die de overheid levert. Een belangrijk kenmerk van de overheid is de politieke context waarbinnen zij opereert. In politiek-bestuurlijk management staan deze thema’s centraal: resultaat, politieke processen en verantwoording. Resultaatgericht werken wordt als uitgangspunt omarmd, maar mag niet los worden gezien van politieke processen en verantwoording30. Overheidsdiensten dienen verantwoording af te leggen over het door hen gevoerde beleid. Dat geldt zowel voor de resultaten als de manier waarop deze zijn bereikt. Resultaten op zichzelf zeggen iets over de adequaatheid van concrete keuzes die in het beleid zijn gemaakt, maar niet over de juistheid van de richting van het beleid. In dit kader kan ook de vraag worden gesteld hoe burgers het beleid en de resultaten daarvan ervaren en waarderen31. Tussen resultaatgericht werken en verantwoord handelen kan een spanning ontstaan. Resultaatgericht werken is met name afgeleid uit bedrijfseconomische principes. Termen als effectiviteit en doelmatigheid zijn in dit kader van belang. Bij verantwoord handelen gaat het om democratische beginselen, behoorlijk bestuur, responsiviteit en openbaarheid. Te veel regels en procedures kunnen resultaatgericht werken in de weg staan. Volgens het gedachtegoed van politiek-bestuurlijk management zijn beide elementen van belang en moet er evenwicht bestaan tussen resultaatgericht werken en het afleggen van verantwoording (resultaat en regels). Openheid en doorzichtigheid zijn daarbij sleutelbegrippen32. De Vries33 vindt dat verantwoording de volgende facetten moet omvatten:
zowel interne als externe oriëntatie;
zowel economische als democratische waarden;
zowel ex ante als ex post beginselen. Hiermee kan verantwoording afgelegd over de resultaten en de wijze waarop deze worden of zijn bereikt. 30

De Vries, J. en M. van Dam, Politiek-bestuurlijk management, Een blik achter de gouden muur, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 18 Ministerie van Algemene Zaken, Verkenningen: bouwstenen voor toekomstig beleid, Den Haag, 2001, p. 18 32 De Vries, J. en M. van Dam, Politiek-bestuurlijk management, Een blik achter de gouden muur, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 188 33 De Vries, J. en M. van Dam, Politiek-bestuurlijk management, Een blik achter de gouden muur, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 214 31

16

3.2 Beleidsevaluatie Beleidsevaluatie is een methode om de inhoud, processen en/ of effecten van een beleid te beoordelen34. Kijkend naar de effecten gaat het om de vraag wat het overheidsbeleid feitelijk in de maatschappij aanricht. Beleid kan worden gedefinieerd als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen35. In een evaluatieonderzoek wordt nagegaan of en in hoeverre deze doelen zijn bereikt. Als wordt nagegaan in hoeverre de doelbereiking aan het beleid is te danken, is er sprake van effectiviteitonderzoek. Bij efficiëntieonderzoek staat de verhouding tussen kosten en baten van een beleid centraal36. Daarnaast kan de vraag worden gesteld welke neveneffecten zijn opgetreden en wat de legitimiteit van het beleid is37. De beleidsevaluatie vormt een onderdeel van het beleidsproces. Hoogerwerf38 onderscheidt de volgende deelprocessen binnen het beleidsproces. 1. agendavorming; 2. beleidsvoorbereiding; 3. beleidsbepaling; 4. beleidsuitvoering; 5. beleidsevaluatie; 6. terugkoppeling; 7. beleidsbeëindiging. Bij de evaluatie van beleid hoeft niet te worden gewacht tot het beleid in uitvoering is (geweest). Ook voorafgaand aan de beleidsuitvoering kan het beleid worden beoordeeld. Bij ‘summative evaluation’ is de evaluatie gericht op het geven van een eindoordeel. ‘Formative evaluation’ is een op verbetering gerichte evaluatie en kan daarmee gezien worden als beleidsvormend. Het verklaren van de beleidseffecten is onderdeel van de evaluatie39. Beleidsevaluatie kan worden gebruikt om verantwoording af te leggen over het gevoerde beleid en de bereikte prestaties. Anderzijds is beleidsevaluatie ook een instrument om te leren. Met name wanneer gezocht wordt naar een verklaring voor de opgetreden effecten kan het beleid worden verbeterd en bijgestuurd. 3.3 Evaluatieonderzoek De centrale onderzoeksvraag bij beleidsevaluatie is of het streven naar probleemvermindering succesvol is en welke factoren dit verhinderen of bevorderen. De focus van het onderzoek richt zich daarmee haast automatisch op de beleidsinhoud, de 34 35 36 37 38 39

Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 22 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 23 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 126 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 29 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 27 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 125

17

beleidsprocessen en de beleidseffecten40. Kenmerkend voor evaluatie is dat beoordeling plaatsvindt aan de hand van criteria41. Om te beoordelen of het beleid succesvol is wordt gestart met een analyse van de inhoud van het beleid. De veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beleid worden in kaart gebracht en getoetst. Dit wordt door Bressers42 de reconstructie van de beleidstheorie uit de beleidspraktijk genoemd. Bij de evaluatie van beleidsprocessen gaat het om het verloop hiervan. De processen kunnen worden beoordeeld op de uitkomsten ervan, waarbij de criteria zijn afgeleid van effectiviteit. Het procesverloop zelf kan worden beoordeeld aan de hand van criteria die zijn ontleend aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Criteria kunnen ook worden gebaseerd op de openbaarheid van het bestuur of de participatiemogelijkheden voor burgers43. De beoordeling van de beleidseffecten wordt voor een belangrijk deel afgeleid uit de beleidsdoeleinden. Er wordt immers onderzocht of de doelen zijn bereikt en in hoeverre dat aan het gevoerde beleid is te danken. De keuze op welke beleidsdoeleinden het onderzoek zich richt bepaalt voor een belangrijk deel de resultaten44. Om een adequaat oordeel te kunnen uitspreken over het beleid als geheel vindt Hoogerwerf45 dat ook de neveneffecten in beschouwing moeten worden genomen. Bij de vraag of een beleid doelmatig is kunnen bedrijfseconomische criteria als uitgangspunt worden genomen. Kosten kunnen echter ook van niet-financiële aard zijn. Naast de inhoud, processen en effecten van beleid kan ook de organisatie van het beleid onderwerp van evaluatie zijn. Er wordt dan gekeken hoe de organisatie de beleidsvoering beïnvloedt. Organisatietheoretische inzichten als doelgerichtheid, taakverdeling en coördinatie kunnen daarbij als criteria dienen46. Een beleidsevaluatie waarin zowel de beleidsinhoud, de beleidsprocessen en de beleidseffecten worden onderzocht levert een breed inzicht op in de werking van het beleid47. 3.4 Afsluiting De theorie van het politiek-bestuurlijk management vraagt om het afleggen van verantwoording over resultaten en de wijze waarop deze worden bereikt. Resultaat mag niet los worden gezien van politieke processen en verantwoording. Als in een beleidsevaluatie de inhoud, de beleidsprocessen, en de effecten worden beoordeeld kan daaraan invulling worden gegeven.

40 41 42 43 44 45 46 47

Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 43 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 123 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 44 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 45 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 45 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 127 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 46 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 46

18

4.

Verantwoording werkwijze

In dit hoofdstuk wordt uiteengezet op welke wijze het onderzoek voor deze scriptie is uitgevoerd en welke methoden en technieken daarbij zijn gebruikt. In het vorige hoofdstuk is gesteld dat een beleidsevaluatie die zowel kijkt naar de beleidsinhoud, als de effecten en processen een breed beeld inzicht oplevert in de werking van het beleid. Om deze reden is ervoor gekozen ‘meer rood op straat’ vanuit deze drie perspectieven aan onderzoek te onderwerpen. ‘Meer rood op straat’ moet nog worden ingevoerd. Het gaat in deze scriptie om een ex ante evaluatie met het doel om te leren en het beleid mogelijk bij te stellen. Daarnaast wordt een voorzet gegeven om op een later moment wel de resultaten te kunnen beoordelen. Het expliciteren van verwachtingen Beleidsevaluatie is een op de praktijk gericht onderzoek. De kans dat de resultaten van het evaluatieonderzoek worden gebruikt, is het grootst als wordt aangesloten op de verwachtingen van de potentiële gebruikers. Daarom is de eerste stap die wordt uitgevoerd het expliciteren van verwachtingen. Dit gebeurt in halfgestructureerde interviews met open vragen met betrokkenen bij de brandweer en adviseurs van de bestuursdienst. Een overzicht van de geïnterviewde personen en de gebruikte vragenlijsten is opgenomen in de bijlage. De uitkomsten van de interviews zijn verwerkt in paragraaf 1.2. De inhoud van het beleid: inventariseren van de beleidstheorie uit de praktijk Het beleid heeft als doel een verandering in de maatschappij teweeg te brengen. Het beleid grijpt in op maatschappelijke processen. Bij effectiviteit staat de verandering die het beleid teweegbrengt centraal. Met behulp van het procesmodel48 worden de processen die zich afspelen in het beleidsveld in kaart gebracht. Op basis van informatie in de beleidsdocumenten zijn de processen in het beleidsveld, de betrokken actoren en de relevante elementen geïnventariseerd. De volgende beleidsdocumenten zijn hiervoor gebruikt: het convenant, het preventiebeleidsplan, de meerjarenvisie van Brandweer Amsterdam, het meerjarenplan, het implementatieplan ‘meer rood op straat’ en de bestuurlijke jaarplannen/ begrotingen voor 2002 en 2003. Vervolgens zijn de instrumenten van het beleid en de uitvoerende actoren in het model getekend. Het opsporen en beoordelen van veronderstellingen die aan een beleid ten grondslag liggen, is van belang, omdat het inzicht geeft in de houdbaarheid van de toegepaste opvattingen. Bij het eventueel falen van beleid kan mogelijk deels een verklaring worden gevonden in onjuiste veronderstellingen. De beleidstheorie wordt geïnventariseerd door achtereenvolgens alle veronderstellingen in beeld te brengen. Het gaat hierbij om normen en waarden, de relaties tussen oorzaken en gevolgen en de relaties tussen middelen en doelen. De beleidstheorie is ter toetsing voorgelegd aan het hoofd Brandweerzorg van Brandweer Amsterdam, die verantwoordelijk is voor het ‘meer rood op straat beleid’. De resultaten zijn verwerkt in hoofdstuk 5.

48

Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 50

19

De effecten van het beleid Voor het vaststellen van de mate van doelbereiking moeten in ieder geval de volgende drie deelstappen worden doorlopen49: stap 1: Het operationaliseren van de beleidsdoeleinden of andere evaluatiecriteria. Bij het bepalen van de mate van doelbereiking worden de beleidsdoelen als maatstaf geoperationaliseerd; stap 2: Het verzamelen van gegevens; stap 3: Het interpreteren van de gegevens (data) en het trekken van conclusies. In deze scriptie wordt de eerste deelstap uitgevoerd. De criteria worden geoperationaliseerd tot meetbare indicatoren, waarbij de criteria zo goed mogelijk in hun oorspronkelijke bedoeling in tact moeten blijven. Het resultaat is getoetst bij het hoofd Brandweerzorg en het hoofd Middelen van Brandweer Amsterdam. In hoofdstuk 6 wordt een overzicht gegeven van mogelijke prestatie- en effectindicatoren. Hieruit moet vervolgens een keuze worden gemaakt en er moeten streefwaarden (normen) worden verbonden aan de indicatoren. Verder worden suggesties gedaan voor toekomstige uitvoering van stap 2 en 3. Bij het verzamelen van gegevens geldt als algemeen uitgangspunt dat kwalitatieve en kwantitatieve gegevens elkaar aanvullen50. Hetzelfde geldt voor informatie uit verschillende bronnen. Bij het interpreteren van de gegevens gaat het om het zorgvuldig vergelijken van de gemeten resultaten met de normen die aan de indicatoren zijn verbonden. Voor de beoordeling van het beleid is het belangrijk om vast te stellen wat de bijdrage van het beleid is geweest. Bij effectiviteitonderzoek wordt niet alleen gekeken of de doelstellingen zijn gehaald (doelbereiking), maar ook in hoeverre het beleid daaraan heeft bijgedragen (doeltreffendheid)51. De opzet van het onderzoek moet het mogelijk maken de invloed van het gevoerde beleid te onderscheiden van de invloed van andere factoren52. Hiervoor kunnen kwantitatieve (quasi-experiment) en kwalitatieve methoden worden gebruikt. Voorbeelden van methoden zijn het before-aftermodel zonder controlegroep, een tijdreeks, het bepalen van de samenhang bij het niet overal even intensief toepassen van beleid en het detectiveparadigma53. Zonder inzicht in de resultaten is het niet mogelijk om de effectiviteit van het beleid te beoordelen. Er wordt daarom een aantal suggesties gedaan voor toekomstig evaluatieonderzoek. In hoofdstuk 6 wordt de keuze voor een combinatie van methoden onderbouwd. De effectiviteit van beleid kan worden verklaard met behulp van empirisch onderzoek en met behulp van de instrumententheorie54. De effectiviteit van beleid is afhankelijk van de vraag of de gehanteerde beleidsinstrumenten voldoende zijn om de doelgroep tot een ander gedrag te bewegen (dit betreft de instrumentele validiteit van het beleid).

49 50 51 52 53 54

Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 70/71 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 103 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 126 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 134 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 134/135 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 137

20

Ook van belang is of de gekozen instrumenten goed worden toegepast. Bovendien vindt de uitvoering van beleid altijd plaats in wisselwerking met de doelgroep. Het verloop van de beleidsuitvoering kan tenslotte ook worden verklaard vanuit de kenmerken van de betrokken actoren, met name hun doeleinden, informatie en macht55. In hoofdstuk 6 worden de beleidsinstrumenten geanalyseerd. De beoordeling van het beleidsproces Het beleidsproces wordt beoordeeld op basis van criteria die kunnen worden gesteld aan beleidsvoering, zoals een zorgvuldige voorbereiding, uitvoering, evaluatie en bijstelling. Verder worden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en voorwaarden voor succesvol procesmanagement langs het beleidsproces gelegd. Deze criteria worden in hoofdstuk 7 verder uitgewerkt. Er wordt een globale beschrijving gegeven van het beleidsproces zoals dat tot op heden is verlopen. Daarbij wordt met name gekeken of vanuit het beleidsproces uitspraken kunnen worden gedaan over de te verwachten effectiviteit van het beleid.

55

Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 135/136

21

5.

De inhoud van het beleid in kaart gebracht

In dit hoofdstuk wordt de inhoud van het beleid onderzocht. De doelstellingen en de achterliggende veronderstellingen worden in beeld gebracht. Beleid heeft als doel om iets te veranderen, meestal het oplossen van een probleem. Er bestaat dan ook een relatie tussen de perceptie van het probleem, de oorzaken en gevolgen daarvan en de doeleinden en middelen van het beleid dat zich op het probleem richt. Met behulp van het procesmodel wordt het beleidsveld in kaart gebracht56. De veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen hebben betrekking op waarden en normen, de relaties tussen oorzaken en gevolgen (causale relaties) en tussen doeleinden en middelen (finale relaties). Het geheel van veronderstellingen wordt de beleidstheorie uit de beleidspraktijk genoemd57. De beleidstheorie wordt geïnventariseerd door achtereenvolgens alle veronderstellingen in beeld te brengen. Bij het ontwerpen van het beleid worden aannames gedaan over de werking ervan. Als die aannames niet juist zijn kan dat gevolgen hebben voor de effecten van het beleid. In dit kader wordt de vraag beantwoord hoe de inhoud van het beleid kan worden beoordeeld. 5.1 Evaluatie van de inhoud van het beleid: criteria Evalueren geeft inzicht in succes- en faalfactoren van beleid. Uit de kwaliteit van de onderbouwing van het voorgenomen/ ingevoerde beleid kunnen verwachtingen worden afgeleid ten aanzien van de doeltreffendheid van dat beleid58. Het gaat te ver om in deze scriptie de empirische houdbaarheid van de veronderstellingen te onderzoeken. Bij de voorlopige evaluatie van ‘meer rood op straat’ wordt met name gekeken of het beleid logisch is opgebouwd en de achterliggende veronderstellingen plausibel en consistent zijn. Beleid heeft pas effect als het wordt ingevoerd. Er wordt een inschatting gemaakt of de doelen met de ingezette instrumenten bereikt kunnen worden. Bij het afleggen van verantwoording gaat het in politiek-bestuurlijk management om openheid en doorzichtigheid. Niet alleen het resultaat telt, maar ook hoe dat wordt bereikt. Dit vertalend naar het beleid betekent dat helder en concreet aangegeven moeten worden wat de doelen zijn en welke instrumenten worden ingezet om die doelen te bereiken. Ook het bieden van inzicht in de onderliggende veronderstellingen, zodat die door anderen kunnen worden beoordeeld, behoort bij de gewenste openheid. De beoordeling van de inhoud van het beleid geschiedt in deze scriptie op basis van de volgende criteria59: - Is het probleem helder gedefinieerd? - Zijn de oorzaken en gevolgen duidelijk benoemd? 56

Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 195 57 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 44 58 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 66 59 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 66

22

-

Sluiten de doeleinden aan op de probleemsituatie? Zijn de doelstellingen consistent? Zijn de doelstellingen niet te vaag, onrealistisch hoog of laag gesteld? Zijn er tijdstippen verbonden aan de doelstellingen? Zijn de middelen die worden ingezet toereikend? Zijn de begrippen helder en eenduidig geformuleerd? Zijn de veronderstellingen onderbouwd met onderzoek? Hoe staat het met de uitvoerbaarheid van het beleid? Zijn de veronderstellingen beïnvloedbaar Zijn de randvoorwaarden ingevuld? Wordt er voldoende rekening gehouden met de tijd die het invoeren van het beleid kost?

5.2 Probleemanalyse Bij de probleemdefinitie spelen normen en waarden een rol60. Wat tot probleem wordt benoemd is subjectief. Wat door de één als probleem wordt omschreven, kan voor de ander acceptabel zijn. De wijze waarop het probleem wordt benoemd kan bepaalde oplossingen uitsluiten. De probleemanalyse geeft mede een afbakening van datgene waarop het beleid zich richt en waarop niet. Voor het ‘meer rood op straat’ beleid is een probleemanalyse herleid uit de beleidsdocumenten, in termen van oorzaken en gevolgen. De probleemanalyse is weergegeven in figuur 1 (zie pagina 25. Wat opvalt in het beleid ‘meer rood op straat’ is dat de probleemanalyse veelal impliciet blijft. Waar een probleem wordt beschreven, gebeurt dat meestal in vrij vage termen. In het convenant uit 1999 wordt gesproken over verdere professionalisering en het verhogen van de brandveiligheid als doelen. Voorlichting wordt als één van de middelen genoemd om dit probleem op te lossen61. Dit duidt erop dat er onvoldoende kennis is over risico’s en brandpreventie bij het publiek. In de loop van 1998 blijkt uit een onderzoek in de binnenstad dat de situatie rond de brandveiligheid van horecagelegenheden zorgelijk is62. De bestuursdienst en de brandweer starten het horecaproject om de achterstand in de vergunningverlening in te lopen63. De cafébrand in Volendam is een bevestiging van de ernst van het probleem. Slechts een klein deel van de gebruiksvergunningplichtige objecten beschikt daadwerkelijk over een vergunning. Uit een inventarisatie blijkt dat er een achterstand is van ongeveer 12.000 objecten. Controles vinden tot 2000 alleen plaats in gebouwen waarvoor een vergunning is afgegeven. Hierbij gaat het met name om verblijfsinrichtingen64. Als belangrijk knelpunt in de arbeidsveiligheid van de brandweer wordt ervaren dat de brandweermedewerkers steeds minder kennis hebben van het verzorgingsgebied. Als de situatie, zoals gebrekkige preventieve voorzieningen of de bestemming van het gebouw, niet bekend is bij de brandweermedewerkers kan dat een risicofactor zijn. De kennis speelt een rol bij de oriëntatiemogelijkheden in het gebouw en bij de afweging of al dan niet een

60

Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 62 Brandweer Amsterdam, Convenant brandweer, Amsterdam, 1999, p. 5 62 Brandweer Amsterdam, Preventiebeleidsplan 2000, Amsterdam, 1999, p. 24 63 notulen vergadering managementteam d.d. 26 juni 2000 64 Brandweer Amsterdam, Preventiebeleidsplan 2000, Amsterdam, 1999, p. 25 61

23

binnenaanval wordt gepleegd65. Daarnaast hebben de brandwachten nauwelijks kennis van brandpreventie. Tot in de jaren ’80 had de repressieve dienst de taak om schouwdiensten en brandpreventiecontroles uit te voeren. Na bezuinigingen is deze taak geconcentreerd in een op controles gespecialiseerde afdeling66. Het hoofd Brandweerzorg van Brandweer Amsterdam heeft in zijn reactie op de probleemanalyse het ontbreken van een terugkoppelingsmechanisme over de kwaliteit van de preventieadviezen als probleem toegevoegd. Ervaringen bij repressief optreden worden niet uitgewisseld met de medewerkers van de afdeling preventie. De kwaliteit van de preventieadviezen wordt hierdoor niet getoetst op effectiviteit. Het aanbrengen van compartimentering in cacaoloodsen blijkt in de repressieve praktijk nauwelijks van waarde. Ondertussen blijft de afdeling preventie deze eis handhaven. Terugkoppeling kan leiden tot andere beleidsinzichten. In de meerjarenvisie gaat veel aandacht uit naar de brandveiligheid en zelfredzaamheid67. Het idee is dat de veiligheid verder kan worden verbeterd door meer aandacht te geven aan de schakels vóór in de veiligheidsketen. In dit kader wordt in de meerjarenvisie ook gesproken over pro-actie68. Geconstateerd wordt dat de brandweer nu onvoldoende bij ruimtelijke planvorming is betrokken. Veiligheidsaspecten zouden in onvoldoende mate worden meegenomen in de besluitvorming. In 2002 wordt helder dat de brandweer de zorgnormen niet over de hele linie haalt, omdat voertuigen met regelmaat vertraagd inzetbaar zijn. Dit komt onder meer door het trainen en oefenen overdag. De richtlijnen voor training en oefening worden ook niet gehaald. Het vraagt een grote inspanning om alle oefeningen te plannen en dan nog wordt niet iedereen ‘bereikt’ in de huidige oefensystematiek. De kwaliteit, effectiviteit en veiligheid bij het repressief optreden kunnen worden verbeterd69. Het probleem van de suboptimale brandveiligheid in Amsterdam kent meerdere deelproblemen, die zelf weer meerdere oorzaken kennen. In dit web van problemen bestaat het gevaar van verstikking. De verschillende problemen hangen met elkaar samen. Als er teveel dwarsverbanden zijn wordt het oplossen moeilijker. Het ‘meer rood op straat’ beleid richt zich op het brede scala van problemen. Dit draagt het risico met zich mee dat ‘meer rood op straat’ een containerbegrip wordt: een wondermiddel voor alle kwalen. Daarmee komt er veel op het spel te staan, als ‘meer rood op straat’ niet aan de hoge verwachtingen kan voldoen. Uit de verschuiving in beleidsdoelen in de onderzochte documenten kan worden afgeleid dat de problematiek rond de gebruiksvergunningen en de preventiecontroles een hoge prioriteit heeft. Op dit punt is de politieke druk hoog70. Binnen vijf jaar moet de achterstand in gebruiksvergunningen zijn ingelopen71. De voorzitter van de ondernemingsraad zegt in het interview dat voor het personeel het verbeteren van de arbeidsveiligheid de belangrijkste prioriteit van ‘meer rood op straat’ is. 65 66 67 68 69 70 71

Brandweer Amsterdam, Risico-inventarisatie en –evaluatie en Plan van aanpak, Amsterdam, 2001, p. 14 notulen stafoverleg d.d 28 mei 2002 Brandweer Amsterdam, Meerjarenvisie Brandweer Amsterdam, Amsterdam, 2001, p. 6 Brandweer Amsterdam, Meerjarenvisie Brandweer Amsterdam, Amsterdam, 2001, p. 5 Brandweer Amsterdam, Bestuurlijk jaarplan/ begroting 2003, Amsterdam, 2002, p. 4 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project Brandveiligheid; Integraal project brandveiligheid Amsterdam voor horeca en andere inrichtingen en objecten, Amsterdam, 2001, p. 1 Brandweer Amsterdam, Meerjarenvisie Brandweer Amsterdam, Amsterdam, 2001, p. 4

24

Figuur 1: probleemanalyse ‘meer rood op straat’ weinig kennis over risico’s en brandpreventie bij publiek

geen of onvoldoende preventieve maatregelen in gebouwen

achterstand in gebruiksvergunningen

onvoldoende controle op vergunningvoorwaarden

brandweer is onvoldoende betrokken bij ruimtelijke ordening

zelfredzaamheid bewoners/ werknemers is niet optimaal

gebrekkige handhaving

brandveiligheid in Amsterdam is niet optimaal

er moet meer aandacht zijn voor kwaliteit, effectiviteit en veiligheid bij de brandweer

arbeidsveiligheid brandweerpersoneel komt steeds meer onder druk te staan

veiligheidsaspect in besluitvorming is onderbelicht

materiaal is verouderd

brandweerzorgnormen worden niet gehaald brandweer is vaak vertraagd inzetbaar

weinig ruimte in dagprogramma kazernes

grote instroom nieuw personeel

brandweer voldoet niet aan normen voor oefenen en trainen

kennis van het verzorgingsgebied neemt af

veel bouwactiviteiten in de stad

geen preventieopleiding medewerkers repressieve dienst

preventieve kennis medewerkers repressieve dienst is onvoldoende

geen uitwisseling van kennis en ervaring tussen preventie en repressie

terugkoppelingsmechanisme over kwaliteit preventieadviezen ontbreekt

kwaliteit preventieadviezen is niet optimaal

25

5.3 Inventarisatie van het beleid Ook in het benoemen van de doeleinden zijn normen en waarden betrokken. Doeleinden kunnen daarom niet goed of fout zijn. Men kan hoogstens twijfelen aan de legitimiteit ervan. Wel kan men kritisch kijken in hoeverre de doeleinden aansluiten bij de geconstateerde problemen72. Middelen, ofwel beleidsinstrumenten, worden ingezet om de doeleinden te bereiken. Vaak is voor het bereiken van overheidsdoeleinden gedragsverandering van de betrokken actoren in het beleidsveld nodig. Bij instrumenten kan een grove tweedeling worden gemaakt tussen instrumenten die gericht zijn op gedragsverandering en instrumenten die dat niet zijn. In het laatste geval gaat het dan om de productie van bepaalde goederen of diensten73. In figuur 2 is een overzicht van het beleidsveld opgenomen. Hierin zijn de processen in het beleidsveld opgenomen, de doeleinden van het beleid, de middelen die worden ingezet en de relaties daartussen. Uit het overzicht van het beleidsveld valt af te leiden dat de brandweer zich richt op verschillende fasen van het vergunningentraject. Bij de zichtcontroles wordt een globaal advies gegeven over de brandveiligheid van een object en de aanwezige preventieve voorzieningen. Daarnaast dienen de zichtcontroles als input voor prioriteitstelling door de stadsdelen. Zichtcontroles hebben een voorlichtend element. Nadat de vergunningen zijn verleend worden de vergunningvoorwaarden door de brandweer gecontroleerd (als er een contract is met de stadsdelen). De bevindingen worden gerapporteerd aan het stadsdeel, dat verantwoordelijk is voor de handhaving. De gedachte is dat controle op en handhaving van de vergunningvoorwaarden leidt tot een verbeterde brandveiligheid in de stad. De voorlichting aan burgers, bedrijven en instellingen richt zich op het risicobewustzijn en de preventieve en preparatieve maatregelen die burgers zelf kunnen nemen om een veilige woon- en werkomgeving te creëren, wat een positief effect heeft op de brandveiligheid en de zelfredzaamheid. Hierdoor zal het aantal slachtoffers en de schade als gevolg van brand op termijn moeten afnemen. Enerzijds wil de brandweer actief gaan voorlichten door een programma te ontwikkelen om de wijk in te gaan. Anderzijds wordt op de kazerne de mogelijkheid gecreëerd om informatie te komen ‘halen’ bij een informatiepunt of loket. De veiligheid en effectiviteit van het repressieve optreden kan volgens brandweer Amsterdam worden verbeterd door de zorgnormen strikter te handhaven, het materieel te professionaliseren en de getraindheid en geoefendheid te verbeteren. Daarnaast vormen kennis van het verzorgingsgebied en preventieve kennis om de controletaken te kunnen uitvoeren belangrijke input om veilig te kunnen werken. Ook hier valt op dat het beleid breed is: de doelstellingen zijn uiteenlopend evenals de middelen. De middelen worden soms ingezet voor meerdere doelen, of er zijn meerdere middelen om een doel te bereiken. Het bewaren van overzicht in de aansturing en uitvoering van het beleid kan hierdoor worden bemoeilijkt.

72

Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 251 73 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 191/ 192

26

figuur 2: het beleidsveld van ‘meer rood op straat’

27

Figuur 3 geeft een overzicht van de beleidsdoelen en de instrumenten. De instrumenten die gericht zijn op gedragsverandering kunnen worden onderscheiden naar de aard van het instrument: wordt het gedrag beïnvloed door communicatieve sturing, door sturing op economische grondslag of vindt sturing plaats op juridische basis?74 De instrumenten die de brandweer inzet zijn met name gericht op beïnvloeding door communicatie. Handhaving van vergunningvoorwaarden is een bevoegdheid van het stadsdeel. Brandweer Amsterdam ‘levert’ controles aan het stadsdeel. De brandweer heeft geen mogelijkheden om via economische prikkels te sturen. Dit zou wel kunnen via verzekeringsmaatschappijen. Denk hierbij aan het ‘veilig wonen’ vignet van de politie, waarbij verzekeringsmaatschappijen inbraakpreventie belonen met kortingen op verzekeringspremies. Voor brandveiligheidsmaatregelen zou een zelfde principe kunnen worden ingevoerd. Instrumenten kunnen worden beoordeeld op legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie75. Van voorschriften en controles wordt aangenomen dat ze het meest effectief zijn als tegelijkertijd sprake is van strenge controle en zware straffen bij overtredingen76. Gezien de huidige politieke cultuur zal waarschijnlijk weinig worden gedoogd de komende jaren77, maar de ‘pakkans’ blijft klein bij twee controles per jaar. De keuze om de controles te laten uitvoeren door de brandweer is volgens de commandant relatief goedkoop. De brandweer beschikt over personeel dat de controles, weliswaar met een aantal ingrepen in de tijdsbesteding, kan uitvoeren naast de bestaande taken. De stadsdelen zelf zouden een nieuw controleorgaan moeten inrichten en flink uitbreiden in personele capaciteit. Gedragsverandering is het moeilijkst wanneer het gaat om gewoonten78. Daarnaast wegen burgers ook risico’s tegen elkaar af. Een fiets kan in het trappenhuis een vluchtweg belemmeren, maar buiten is de kans dat de fiets wordt gestolen vele malen groter. Gedragsalternatieven kunnen aantrekkelijker worden gemaakt door ze te ondersteunen met andere instrumenten, zoals financiële of juridische prikkels79. Uit de geraadpleegde documenten van de brandweer komt niet naar voren dat een uitgebreide afweging heeft plaatsgevonden ten aanzien van de in te zetten instrumenten voor het voorlichten van burgers. De loketten hebben voor een deel een symbolisch doel, namelijk de openheid van de brandweer te benadrukken80. Nu zijn kazernes ‘bastions’ met gesloten deuren. Om de functie van de loketten effectief en efficiënt te laten zijn, moet de

74 75 76 77 78 79 80

Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 122 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 217 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 220 toespraak van burgemeester Cohen bij de nieuwjaarsreceptie van de gemeente Amsterdam op 1 januari 2002 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 224 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen a/d Rijn, 1998, p. 225 notulen vergadering managementteam d.d. 7 maart 2002

28

figuur 3: beleidsdoelen en instrumenten ‘meer rood op straat’

pro-actie

integrale afweging veiligheid zelfredzaamheid

voorlichting over risico’s en preventie risicobewustzijn thematische controles

zichtcontroles

nemen van veiligheidsmaatregelen

kennis van verzorgingsgebied en objecten minder slachtoffers en schade agv brand

beoordelen ontruimingsplannen

controleren vergunningvoorwaarden

handhaven vergunningvoorwaarden

brandveiligheid arbeidsveiligheid

professionaliseren materieel

verbeteren geoefendheid en getraindheid

verbeterde kwaliteit repressie (professionaliteit)

handhaven zorgnormen

brandweer niet afhankelijk zijn van toevallige voorbijgangers die spontaan een brandveiligheidadvies willen. Enerzijds moet de functie en bereikbaarheid van loketten onder de aandacht worden gebracht, maar nog belangrijker is dat burgers daadwerkelijk vragen hebben waarmee ze de brandweer gaan benaderen. Het is aannemelijk dat daarvoor eerst sprake moet zijn van een zekere mate van risicobewustzijn.

29

Het gebruik van internet als informatiebron wordt wel genoemd in het meerjarenplan81, maar bijvoorbeeld het plaatsen van advertenties in kranten en spotjes op radio en TV niet. De inhoud van de boodschap en de beste manier om die over te brengen is nog niet verder uitgewerkt. 5.4 De inhoud naast de criteria Aan meer rood op straat ligt geen expliciete probleemanalyse ten grondslag. Na Volendam is brandveiligheid een issue, maar de vraag is hoe lang deze politieke aandacht kan worden vastgehouden. De probleemanalyse is niet in een (beleids)document terug te vinden. Hetzelfde geldt voor de oorzaken en gevolgen. ‘Meer rood op straat’ is in het convenant als concept geïntroduceerd. Er werd daarbij ook globaal aangegeven in welke richting de brandweer zich verder zou moeten ontwikkelen. In de loop van de tijd zijn de doeleinden verder ingevuld en geconcretiseerd. De nadruk is meer komen te liggen op de controles door de repressieve eenheden. Als gevolg van de doelverschuiving zijn de doelstellingen over verschillende documenten versnipperd. In het implementatieplan wordt getracht een totaaloverzicht te geven. In dit document is het soms lastig om doelen en instrumenten te onderscheiden. Het inrichten van loketten lijkt bijvoorbeeld een doel op zich te worden82. De doelstellingen zijn consequent gericht op dezelfde ontwikkelingsrichting. Opgemerkt moet worden dat het beleid wel heel breed is en met dezelfde instrumenten meerdere doelstellingen wil bereiken en andersom meerdere instrumenten worden ingezet om één doel te bereiken. Op deze manier ontstaat onderlinge verwevenheid en afhankelijkheid in de uitvoering van het beleid. De mate van concreetheid van doelstellingen varieert. Sommige doelen (als middel om weer een ander doel te bereiken) betreffen concrete activiteiten. Andere (tussen)doelen zijn vager. Bijvoorbeeld bij het geven van voorlichting aan burgers is nog niet nagedacht over de boodschap die de brandweer kwijt wil. De doelstellingen zijn ambitieus, maar lijken vooralsnog niet te hoog gesteld. In de uitvoering is de invulling van randvoorwaarden van belang. Aan de doelstellingen zijn tijdstippen verbonden (globale mijlpalen). In 2005 wil de brandweer het meer rood op straat beleid hebben geïmplementeerd. De mijlpalen die in het implementatieplan worden genoemd zijn behoorlijk strak83. Deels wordt tijdsdruk opgelegd door de ontwikkelingen binnen het stedelijk project brandveiligheid84. De veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beleid blijven deels impliciet. Met name in het bestuurlijk jaarplan/ begroting 2003 wordt er wel een aantal genoemd, waarin de aard van de relaties tussen doelen en middelen wordt omschreven. De veronderstellingen ten aanzien van de arbeidsveiligheid zijn met name gebaseerd op de risico-inventarisatie en –evaluatie die in het kader van de Arbo-wet heeft plaatsgevonden in het jaar 200085. Nergens in het beleid ‘meer rood op straat’ wordt daar echter naar verwezen.

81

Brandweer Amsterdam, Meerjarenvisie Brandweer Amsterdam, Amsterdam, 2001, p. 6 Brandweer Amsterdam, Implementatieprogramma ‘Meer rood op straat’; ‘de kans concreet’, Amsterdam, 2002, p. 16 83 Brandweer Amsterdam, Van meerjarenvisie naar resultaten: het meerjarenplan, Amsterdam, 2002, p. 11 84 notulen vergadering managementteam d.d. 18 juni 2002 85 Brandweer Amsterdam, Risico-inventarisatie en –evaluatie en Plan van aanpak, Amsterdam, 2001, p. 14 82

30

Uit de documenten wordt niet duidelijk dat er een weloverwogen afweging is gemaakt bij de keuze van de instrumenten. Het is ook niet duidelijk in hoeverre is nagedacht of de veronderstellingen beïnvloedbaar zijn. Deze keuzes zijn impliciet gemaakt. In het implementatieplan wordt uitvoerig stilgestaan bij de randvoorwaarden en de uitvoerbaarheid van het beleid. In de tijdsplanning wordt echter onvoldoende rekening gehouden met de tijd die het invullen van de randvoorwaarden kost. De eerste mijlpalen in de planning zijn niet gehaald. 5.5 Afsluiting In dit hoofdstuk is de inhoud van het beleid in kaart gebracht. De problemen waarop het beleid zich richt en de oorzaken zijn geïnventariseerd. In het beleidsveld is aangegeven op welke processen het beleid ingrijpt en hoe de werking van de instrumenten wordt verondersteld. Op basis van de inventarisatie kan worden geconcludeerd dat het beleid ‘meer rood op straat’ redelijk goed in elkaar lijkt te steken. Er is op voorhand geen reden te twijfelen aan de plausibiliteit van de relaties in het beleidsveld en het beleid lijkt logisch in elkaar te zitten. De doelstellingen zijn niet onderling tegenstrijdig. Het vooraf afleggen van verantwoording, in de zin van inzicht bieden in de veronderstellingen en onderbouwingen van de doelstellingen, is sterk voor verbetering vatbaar. De valkuil van het containerbegrip ‘meer rood op straat’ is dat het verwordt tot symbolisch beleid. Ook de samenhang tussen de verschillende elementen van het beleid kan in de uitvoering tot problemen leiden.

31

6.

Naar het beoordelen van de effecten van beleid

In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de effecten van het beleid. Het beleid ‘meer rood op straat’ is nog niet ingevoerd, dus het feitelijk meten van de effecten is nog niet mogelijk. De vraag is hoe dat na de uitvoering van het beleid wel kan worden gedaan. Hiervoor wordt een overzicht gemaakt van mogelijke indicatoren voor de resultaten en effecten. Daarnaast wordt gekeken hoe gegevens vervolgens kunnen worden verzameld en geïnterpreteerd. Aan het slot van dit hoofdstuk wordt ingegaan op stappen die bij een toekomstige beleidsevaluatie kunnen worden uitgevoerd, namelijk het beoordelen van de bijdrage van het beleid aan de mate van doelbereiking en het geven van een verklaring daarvoor. 6.1 De mate van doelbereiking Als criteria voor de beleidsevaluatie worden de beleidsdoeleinden gebruikt. Om de effecten van het beleid te kunnen vaststellen moet de mate van doelbereiking worden gemeten. Hierbij worden de beleidsdoelen als maatstaf geoperationaliseerd86.

probleem

beleid doelstellingen instrumenten

implementatie

resultaat

effect

In deze afbeelding wordt duidelijk dat het implementeren van het beleid leidt tot resultaten. Dit zijn de beleidsprestaties. Een voorbeeld in het kader van het ‘meer rood op straat’ beleid is het aantal preventiecontroles dat door de brandweer is uitgevoerd. De beleidsprestaties hebben hun doorwerking in de maatschappij. Dit worden de effecten van het beleid genoemd87. In bovengenoemd voorbeeld van de preventiecontroles is het effect van het beleid dat meer gebouwen zullen gaan voldoen aan de gestelde brandveiligheidseisen en daarmee de brandveiligheid in de stad toeneemt. Van de Kar88 stelt dat de output van de publieke sector is te indiceren met behulp van de activiteiten in het productieproces, op grond van de eigenlijke prestaties of geleverde eindproducten of aan de hand van de uiteindelijke effecten. In het vorige hoofdstuk zijn de doelstellingen van ‘meer rood op straat’ aangegeven. In deze paragraaf worden deze doelstellingen vertaald in prestatie- en effectindicatoren. Dit wordt achtereenvolgens gedaan voor de volgende doelen: vergroten van de zelfredzaamheid, vergroten van de brandveiligheid en vergroten van de arbeidsveiligheid. Het Ministerie van Financiën geeft in het kader van VBTB (van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording) handreikingen om te komen tot doelformulering en prestatiegegevens89. De handreikingen zijn een hulpmiddel om te controleren of de doelen concreet 86

Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 70 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 124 88 Kar, H.M. van de, Beheersen en begroten, in: Wolfson, D.J. (red.), Naar een beheersbare collectieve sector, Deventer, 1981, p. 96 89 Ministerie van Financiën, Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, Den Haag, 2002, p. 2 87

32

genoeg en meetbaar zijn geformuleerd en of de weergave compleet is. Bij het inventariseren van de prestatie- en effectindicatoren is van deze handreikingen gebruik gemaakt. Bij VBTB staat de koppeling tussen beleid, prestaties en geld centraal. De doelstellingen van het overheidsbeleid worden beschreven, samen met de instrumenten die worden gebruikt of de activiteiten die worden verricht om het beleid te realiseren. De doelstellingen van het beleid worden zo concreet en meetbaar mogelijk geformuleerd. Omdat maatschappelijke effecten vaak moeilijk te meten zijn, worden de algemene beleidsdoelstellingen vertaald in één of meer operationele doestellingen. Operationele doelstellingen bevatten idealiter streefwaarden. Ook wordt aangeven op welke doelgroep de operationele doelstelling is gericht en het tijdstip waarop de doelen bereikt moeten zijn. Daarnaast wordt duidelijk welke instrumenten worden ingezet om de doelstellingen te realiseren90. Goede prestatie- en effectindicatoren voldoen aan uiteenlopende criteria91. Prestatie- en effectindicatoren moeten waarneembaar en regelbaar zijn. Daarnaast zijn ze duidelijk gedefinieerd en zijn geformuleerd in kwantificeerbare grootheden. De prestatiegegevens zijn ook controleerbaar en reproduceerbaar, kunnen tijdig worden geleverd en sluiten aan op de belevingswereld van ambtelijke en politieke besluitvormers. De prestatie- en effectindicatoren worden in de tabellen op de volgende bladzijden weergegeven. In de eerste kolom zijn als eerste de doelstellingen van het beleid opgenomen. Daarnaast is getracht de doelstellingen te concretiseren. In de eerste kolom zijn ook de beleidsinstrumenten opgenomen. Het inzetten van beleidsinstrumenten genereert prestaties. De activiteiten hebben betrekking op de randvoorwaarden die moeten worden ingevuld om het beleid te kunnen uitvoeren. De indicatoren geven informatie over de prestaties van de brandweer en kunnen daarmee indirect iets zeggen over de beleidsprestaties. Aan het implementeren van beleid zijn kosten en soms ook (financiële) baten verbonden. De overheid moet ook financiële verantwoording afleggen. Bovendien is deze informatie nodig voor de interne beheersbaarheid en bedrijfsvoering. Indicatoren die betrekking hebben op de financiële aspecten mogen daarom niet worden vergeten. Onder de externe effecten zijn factoren opgenomen die het bereiken van de beoogde doelen kunnen beïnvloeden, maar niet door het beleid worden gestuurd. Tenslotte zijn in de eerste kolom neveneffecten opgenomen. De indicatoren op basis waarvan de prestaties of effecten kunnen worden gemeten zijn opgenomen in de tweede kolom. De derde kolom geeft een overzicht van hoe gegevens gegenereerd kunnen worden. Met de term informatiesysteem wordt gedoeld op gegevens die regulier binnen de organisatie verzameld kunnen worden. Aangegeven met een “x” zijn de gegevens die al door de brandweer worden verzameld. Met periodieke meting door onderzoek wordt gedoeld op gegevensverzameling die niet regulier in de informatiesystemen van de organisatie worden gegenereerd. Deze onderzoeken kunnen periodiek worden gehouden.

90 91

Ministerie van Financiën, Handreiking doelformuleringen en prestatiegegevens, Den Haag, 2002, p. 6 Kar, H.M. van de, Beheersen en begroten, in: Wolfson, D.J. (red.), Naar een beheersbare collectieve sector, Deventer, 1981, p. 106-107 en Ministerie van Financiën, Handreiking doelformuleringen en prestatiegegevens, Den Haag, 2002, p. 17

33

tabel 1: evaluatiecriteria voor de doelstelling om de zelfredzaamheid van burgers te vergroten vergroten zelfredzaamheid doelstellingen vergroten van zelfredzaamheid van burgers/ werknemers leidend tot afname van het aantal slachtoffers/ gewonden als gevolg van brand

indicatoren







aantal burgers/ werknemers dat
zich bewust is van brandrisico’s neemt toe




aantal bedrijven met een ontruimingsplan stijgt aantal ontruimingsoefeningen gehouden door bedrijven/ instellingen stijgt aantal bedrijven met een bedrijfsnoodplan stijgt








aantal woningen met rookmelders neemt toe aantal bewoners dat heeft nagedacht over vluchtwegen neemt toe aantal vragen aan de brandweer over brandveiligheid in woningen neemt toe

instrumenten
geven van voorlichting over brandrisico’s
geven van voorlichting over brandveiligheid

















toetsen van ontruimingsplannen






houden van ontruimingsoefeningen samen met bedrijven/ instellingen









controleren van woningen op brandveiligheid






genereren van gegevens

aantal slachtoffers en
gewonden als gevolg van brand

informatiesysteem

aantal burgers dat aangeeft zich meer bewust te zijn van brandrisico’s na voorlichting door brandweer aantal bedrijven dat een ontruimingsplan heeft opgesteld aantal ontruimingsoefeningen dat is gehouden door bedrijven/ instellingen aantal bedrijven dat een bedrijfsnoodplan heeft opgesteld aantal woningen met één of meer rookmelders aantal bewoners dat aangeeft te hebben nagedacht over vluchtweg aantal vragen gesteld aan brandweer (loket, telefonisch, e-mail, anders) over brandveiligheid in woningen




periodieke meting via onderzoek/ monitoren




periodieke meting via onderzoek/ monitoren periodieke meting via onderzoek/ monitoren




informatiesysteem

aantal gehouden voorlichtingsbijeenkomsten in instellingen aantal verzoeken van instellingen voor voorlichtingsbijeenkomst waardering van voorlichtingsbijeenkomsten door doelgroep(en) aantal getoetste ontruimingsplannen aantal verzoeken van bedrijven/ instellingen om ontruimingsplannen te toetsen aantal gezamenlijke ontruimingsoefeningen aantal verzoeken van bedrijven/ instellingen voor gezamenlijke ontruimings-oefeningen waardering van gezamenlijke ontruimingsoefeningen door bedrijven/ instellingen aantal gecontroleerde woningen aantal verzoeken bewoners om woning te controleren waardering van controle door bewoners




informatiesysteem




informatiesysteem






meting door onderzoek (evaluatieformulieren) klachtenregistratie informatiesysteem




informatiesysteem




informatiesysteem




informatiesysteem




meting door onderzoek (evaluatieformulieren) klachtenregistratie informatiesysteem informatiesysteem





periodieke meting via onderzoek/ monitoren




periodieke meting via onderzoek/ monitoren periodieke meting via onderzoek/ monitoren











x

meting door onderzoek (evaluatieformulieren) klachtenregistratie

34

vergroten zelfredzaamheid

indicatoren

genereren van gegevens





aantal ‘hits’ van internetpagina waardering van informatie door bezoekers internetpagina





informatiesysteem meting onder bezoekers internetpagina (evaluatievragen)

x




aantal opgeleide brandweermedewerkers




informatiesysteem

x




waardering van voorlichtingsmaterialen door doelgroep(en) aantal gerealiseerde loketten aantal bezoeken van doelgroepen aan loket






meting onder doelgroep (evaluatieformulier) informatiesysteem informatiesysteem






werkelijke lasten werkelijke baten werkelijke kostprijzen, bijv. op basis van loonkosten en gemiddeld tijdsbeslag per medewerker






financieel systeem financieel systeem informatiesysteem

externe effecten
invloed voorlichtingscampagne nationale brandpreventieweek







informatiesysteem




invloed recente branden in wijk







informatiesysteem




invloed recente brand met relatief veel slachtoffers




stijging aantal vragen/ verzoeken in twee weken na nationale brandpreventieweek wijkgebonden stijging aantal vragen/ verzoeken stijging aantal vragen/ verzoeken in twee weken na betreffende brand




informatiesysteem

neveneffecten
positieve uitvoering beleid leidt tot positief effect op imago brandweer




bekendheid producten brandweer onder burgers waardering voor brandweer als organisatie waardering burgers voor producten brandweer




periodieke meting via onderzoek (monitoren) periodieke meting via onderzoek (monitoren) periodieke meting via onderzoek (monitoren)




informatie over brandpreventie verstrekken via internet

activiteiten
opleiden van brandweermedewerkers voor preventievoorlichting
ontwikkelen van voorlichtingsmaterialen
inrichten van loketten kazernes

financieel
begrote lasten
begrote baten
geraamde kostprijzen, bijv.: - één uur voorlichting - toetsing ontruimingsplan - ontruimingsoefening - woningcontrole













x

x x

De geoperationaliseerde doelstellingen zijn afgeleid uit het beleid ‘meer rood op straat’, maar zijn niet als zodanig in het beleid opgenomen. De doelstellingen zijn niet door de brandweer geconcretiseerd in de zin dat er streefwaarden of mijlpalen aan zijn verbonden. Alleen bij een paar indicatoren die zijn afgeleid uit instrumenten en activiteiten is dat wel gebeurd. De stuurbaarheid op resultaten voor de brandweer is daarom beperkt. Ook de meetbaarheid en toetsbaarheid van de resultaten zijn voor verbetering vatbaar. De brandweer heeft geen bevoegdheden om de veiligheid in woningen te controleren, dit gebeurt op basis van vrijwilligheid. Het plaatsen van rookmelders in woningen is niet verplicht. De brandweer kan de beoogde effecten slechts stimuleren en moet zich afvragen op welk resultaat zij wil worden afgerekend. De haalbaarheid van de activiteiten kan worden voorspeld als daaraan concrete streefwaarden en tijdpaden zijn verbonden. Op dit moment is de realiseerbaarheid moeilijk in te schatten. 35

tabel 2: evaluatiecriteria voor de doelstelling om de brandveiligheid in Amsterdam te vergroten vergroten brandveiligheid doelstellingen vergroten van de brandveiligheid in de stad leidend tot een afname van het aantal slachtoffers, gewonden en materiele schade als gevolg van brand





aantal objecten dat voldoet aan brandveiligheidseisen neemt toe toename kwaliteit repressief optreden brandweer

indicatoren













instrumenten
controleren van voorwaarden
gebruiksvergunningen
controleren van aanwezige
brandpreventieve voorzieningen
rapporteren aan stadsdelen over geconstateerde gebreken
bij controles



opleiden, oefenen en trainen brandweermensen volgens landelijke normen








handhaven brandweerzorgnormen







activiteiten
sluiten van vergunningen met
stadsdelen over advisering gebruiksvergunningen
opleiden brandweermensen
voor controletaken
ruimte maken in dagprogramma
kazernebezettingen ten behoeve van controletaken financieel
begrote lasten
begrote baten
geraamde kostprijzen, bijv: - preventieadvies - vergunningcontrole - zichtcontrole






genereren van gegevens

x

aantal slachtoffers en
gewonden als gevolg van brand
schade als gevolg van brand uitgedrukt in financiële kosten

informatiesysteem

aantal verstrekte adviezen op bouwaanvragen aantal verstrekte adviezen voor gebruiksvergunningen aantal binnenbranden duur repressieve inzet (brand meester) gebruikte hoeveelheid blusmiddelen aantal (bijna) arbeidsongevallen




informatiesysteem

x




informatiesysteem

x





informatiesysteem informatiesysteem

x x




informatiesysteem




informatiesysteem

aantal controles op voorwaarden gebruiksvergunningen aantal zichtcontroles op aanwezige brandpreventieve voorzieningen aantal rapportages over geconstateerde gebreken aan stadsdelen tevredenheid stadsdelen over rapportages aantal en type opleidingen, oefeningen en trainingen per brandweermedewerker aantal oefen- en trainingsuren per brandweermedewerker verwerkingstijd melding door alarmcentrale opkomsttijd brandweervoertuigen aantal brandweervoertuigen dat buiten dienst is aantal brandweervoertuigen dat vertraagd inzetbaar is




informatiesysteem




informatiesysteem




informatiesysteem




periodieke evaluatie




informatiesysteem




informatiesysteem




informatiesysteem

x




informatiesysteem

x




informatiesysteem

x




informatiesysteem

x

aantal afgesloten contracten met stadsdelen




informatiesysteem

x

aantal opgeleide brandweermedewerkers aantal uren besteed aan controletaken door kazernebezettingen




informatiesysteem

x




informatiesysteem

werkelijke lasten werkelijke baten werkelijke kostprijzen, bijv. op basis van uurloon en gemiddelde tijdsbesteding betrokken medewerkers






financieel systeem financieel systeem informatiesysteem

schadegegevens van verzekeraars

x

x

x

x x

36

vergroten brandveiligheid

indicatoren

neveneffecten:
functie brandweermedewerker wordt aantrekkelijker door nieuwe preventietaken







functie brandweermedewerker wordt aantrekkelijker voor andere doelgroepen







percentage tevreden werknemers percentage ziekteverzuim aantal brandweermedewerkers dat voor FLO uitstroomt aantal sollicitanten percentage doelgroepen onder totaal aantal sollicitanten

genereren van gegevens





periodieke meting door onderzoek/ monitoren informatiesysteem informatiesysteem

x x





informatiesysteem informatiesysteem

x x




Ook voor deze doelstelling geldt dat verdere concretisering wenselijk is. In de verschillende beleidsdocumenten van Brandweer Amsterdam is alleen voor een aantal in te zetten instrumenten en activiteiten een streefwaarde en tijdsplanning aan de doelstelling verbonden. De stuurbaarheid, meetbaarheid en toetsbaarheid kunnen worden verbeterd. Bij het vergroten van de brandveiligheid is het interessant ook te kijken naar de stadsdelen, vanwege de belangrijke rol die zij hebben op het gebied van brandpreventie. De stadsdelen verstrekken de bouw- en gebruiksvergunningen en zijn verantwoordelijk voor de handhaving. Als bij het verzamelen van de gegevens een onderverdeling naar stadsdelen wordt gemaakt, is vergelijking van prestaties over de verschillende stadsdelen mogelijk met behulp van benchmarking. Bij benchmarking worden prestaties naast elkaar gezet met behulp van kengetallen. Voor de vergelijking van prestaties moeten prestatie-indicatoren worden ontwikkeld. Als de ‘best practice’ binnen de eigen organisatie of binnen de branche als gewenst prestatieniveau wordt gekozen spreekt men van benchmarking92. Bij het interpreteren van de effecten moet dan rekening worden gehouden met onderlinge verschillen tussen stadsdelen. De resultaten moeten vergelijkbaar worden gemaakt, bijvoorbeeld door het gemeten resultaat ‘aantal branden’ te delen door het aantal inwoners van het stadsdeel. Verschillen tussen stadsdelen zijn niet zonder meer vergelijkbaar. De resultaten van het brandpreventiebeleid kunnen worden beïnvloed door omgevingsfactoren. Voor een eerlijke vergelijking zouden de resultaten gecorrigeerd moeten worden voor die omgevingsfactoren. In de Kerngegevens openbaar bestuur93 worden als voorbeelden gegeven: het percentage wooneenheden van voor 1940, het percentage gezinshuishoudens onder de armoedegrens, het percentage industrieel eigendom, het percentage wooneenheden in gebouwen met meer dan twee verdiepingen en de bevolkingsdichtheid. Dit maakt het vergelijken van resultaten behoorlijk ingewikkeld. Het ligt daarom meer voor de hand een aantal aannames te doen over de invloed van omgevingsfactoren. Op dezelfde wijze kunnen prestaties tussen brandweerkorpsen en brandweerkazernes worden vergeleken. Ook hiervoor geldt dat de vergelijkbaarheid van resultaten niet als vanzelfsprekend mag worden gezien.

92

Groot, T.L.C.M. en G.J. van Helden, Financieel management van non-profit organisaties, derde geheel herziene druk, Groningen, 1999, p. 122 93 Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven/ Sociaal en Cultureel Planbureau, Kerngegevens openbaar bestuur, Den Haag, 1995, p. 74

37

tabel 3: evaluatiecriteria voor de doelstelling om de arbeidsveiligheid van brandweermedewerkers te vergroten vergroten arbeidsveiligheid indicatoren genereren van gegevens brandweermedewerkers doelstellingen informatiesysteem
aantal (bijna) ongevallen tijdens
vergroten van de arbeidsveiligheid repressieve inzet, opleiding, van brandweermedewerkers leidend 94 oefening en training tot afname van het aantal (bijna)
informatiesysteem ongevallen
aantal overleden en gewonde brandweermedewerkers tijdens repressieve inzet, opleiding, oefening en training instrumenten
vergroting kennis brandpreventie
vergroting kennis verzorgingsgebied









opleiden, oefenen en trainen brandweermensen volgens landelijke normen








vervangen van materieel en
materialen binnen afschrijvingstermijnen


activiteiten
decentraliseren preventiewerkzaamheden
oefeningen organiseren buiten dagprogramma kazerne financieel
begrote lasten
begrote baten
geplande investeringen in materieel en materiaal
kostprijzen, bijv: - oefening - training neveneffecten
meer oefenen en training en moderner materieel en materiaal kan leiden tot afname ziekteverzuim














x x

x




informatiesysteem




informatiesysteem




informatiesysteem

x




informatiesysteem

x




informatiesysteem




informatiesysteem

x




financieel systeem

x


aantal preventiemedewerkers dat is geplaatst op kazerne
aantal uren per medewerker van oefeningen die in dagdienst zijn uitgevoerd

informatiesysteem

x

werkelijke lasten werkelijke baten gerealiseerde investeringen in materieel en materiaal werkelijke kostprijzen, bijv. op basis van uurloon en gemiddelde tijdsbesteding betrokken medewerkers






financieel systeem financieel systeem financieel systeem




informatiesysteem

ziekteverzuimpercentage




informatiesysteem

gevolgde preventieopleidingen per medewerker uren besteed aan oriëntatie verzorgingsgebied per medewerker uren besteed aan preventiecontroles per medewerker gevolgde opleidingen, uitgevoerde oefeningen en trainingen per medewerker aantal oefen- en trainingsuren per medewerker percentage materieel en materiaal dat binnen afschrijvingstermijnen is vervangen investeringen in materieel en materiaal

informatiesysteem

x x x

x

In het ‘meer rood op straat’ beleid is slechts aan een paar instrumenten of activiteiten die gericht zijn op het verbeteren van de arbeidsveiligheid een streefwaarde verbonden. Ook

94

Het vaststellen van streefwaarden voor de doelstelling voor arbeidsveiligheid kent een belangrijk normatief aspect. Het aantal arbeidsongevallen wordt idealiter op nul gesteld en afwijkingen van deze norm zijn in beginsel niet acceptabel.

38

voor deze doelstelling geldt daarom dat de stuurbaarheid, meetbaarheid en toetsbaarheid kunnen worden verbeterd. De tabellen zijn ter toetsing voorgelegd aan het hoofd Brandweerzorg en het hoofd Middelen van Brandweer Amsterdam. Zij herkennen de doelstellingen van het ‘meer rood op straat’ beleid voldoende in de prestatie-indicatoren. 6.2 Het selecteren van prestatie- en effectindicatoren Bij het opstellen van de tabellen is getracht de beleidsdoelstellingen zo goed mogelijk te vertalen in prestatie- en effectindicatoren. Het is geenszins de bedoeling om hierbij de indruk te wekken dat hiermee een compleet overzicht wordt gegeven. Ook is het niet nodig of gewenst om alle prestatie- en effectindicatoren te gebruiken om in de beleidsevaluatie de mate van doelbereiking vast te stellen. Geconstateerd is dat aan een groot aantal doelstellingen geen streefwaarde of tijdstip is verbonden waarop het doel moet zijn bereikt. Om de doelbereiking uiteindelijk te kunnen vaststellen moeten normen worden gesteld door Brandweer Amsterdam. Het is belangrijk dat Brandweer Amsterdam, als opdrachtgever voor een beleidsevaluatie, zich afvraagt op welke resultaten zij wil worden beoordeeld en waarover zij als ambtelijke organisatie verantwoording wil afleggen aan de politiek. De keuze voor de te gebruiken indicatoren kan hieruit worden afgeleid. Hierbij moet kritisch worden gekeken welke indicatoren de beoogde doelstellingen het dichtst benaderen. Ook de mogelijkheden voor de benodigde dataverzameling worden hierin meegewogen. Naast de evaluatiecriteria in de tabellen kunnen ook andere prestatie- en effectindicatoren worden gekozen. Met behulp van de balanced score card kunnen bijvoorbeeld ook relevante evaluatiecriteria worden opgespoord. In de balanced score card (BSC) worden financiële prestatiemaatstaven gecombineerd met kwalitatieve prestatiemaatstaven. Met de BSC worden de strategische organisatiedoelstellingen geconcretiseerd en vertaald in concrete prestatiemaatstaven, verdeeld over vier nauw met elkaar samenhangende perspectieven: het financiële perspectief, het klantenperspectief, het interne perspectief en het innovatieve perspectief95. Vanuit deze vier perspectieven zouden de prestaties van het ‘meer rood op straat’ beleid eveneens inzichtelijk kunnen worden gemaakt. In onderstaande tabel worden enkele voorbeelden gegeven. De prestaties moeten vertaald worden in meetbare en toetsbare criteria. perspectief financieel klant intern innovatie

95

prestaties ‘meer rood op straat’
meer productie en efficiëntere inzet brandweerpersoneel
verhoogde inkomsten door andere mix producten en diensten
waardering stadsdelen voor kwaliteit service
waardering burgers voor kwaliteit service
verbeterde kwaliteit van product samenwerking preventie en repressie
efficiënter gebruik van faciliteiten
opleidingsbudget t.b.v. bekwaamheden van de medewerkers
motivatie personeel door taakverruiming

Groot, T.L.C.M. en G.J. van Helden, Financieel management van non-profit organisaties, derde geheel herziene druk, Groningen, 1999, p. 124

39

Met behulp van de balanced score card kunnen aangrijpingspunten worden afgeleid voor het verbeteren van de prestaties van de organisatie. In de BSC worden vaak interne processen belicht die van belang zijn om prestatieverbeteringen te bewerkstelligen. Op basis van de BSC kan inzicht worden gegeven in de relatie tussen de beoogde resultaten en de manier waarop die worden bereikt96. In deze scriptie worden niet alle mogelijke methoden behandeld om criteria af leiden voor de beoordeling van de effecten van beleid. Bedoeld is aan te geven dat er meerdere manieren zijn, die allemaal relevante informatie kunnen opleveren. Wil een beleidsevaluatie ook voor anderen, bijvoorbeeld politieke gezagsdragers, zinvolle informatie opleveren dan moet wel inzicht in de keuze van de toegepaste criteria worden gegeven en moet die keuze ook worden onderbouwd. Dit past in het beeld van de politiekbestuurlijke organisatie die in alle openheid verantwoording aflegt over de resultaten en de wijze waarop die zijn gehaald. 6.3 Het verzamelen en interpreteren van gegevens In de tabellen is aangegeven welke gegevens worden geregistreerd in de organisatie. Hierbij moet worden opgemerkt dat deze gegevens niet automatisch worden gegenereerd in een informatiesysteem. De inbedding van de gegevensverzameling behoeft daarom aandacht. De vraag welke criteria worden gebruikt om de uitvoering van het beleid te sturen en te toetsen, zijn leidend bij de informatiebehoefte en de inrichting van het informatiesysteem. De organisatie kan effectiever sturen op doelstellingen en prestatiegegevens als deze zijn ingebed in de interne planning- en controlcyclus97. Om ontwikkelingen in de richting van de doelbereiking zichtbaar te maken is het zinvol op verschillende momenten metingen te verrichten (tijdreeksen). Om de invloed van het beleid te kunnen vaststellen moeten prestatiegegevens ook al voor de invoering van het beleid beschikbaar zijn98. De periode tussen metingen wordt mede ingegeven door de aard van de gegevens en de benodigde inspanning om deze te leveren. Het aantal arbeidsongevallen kan bijvoorbeeld per jaar worden geregistreerd, terwijl voor het aantal oefenuren wellicht een overzicht per maand zinvolle informatie oplevert. Gegevens over waardering voor producten worden periodiek, bijvoorbeeld eens per drie jaar, verzameld. Als aangesloten kan worden bij gemeentelijk burgermonitor onderzoek is het voor de brandweer relatief eenvoudig om dergelijke gegevens te genereren. Om de effecten van ‘meer rood op straat’ goed te kunnen meten is het aan te bevelen een nulmeting te verrichten. Veel ‘scores’ op criteria heeft de brandweer nog niet in beeld. 96

97 98

Pot, M., Verbetering van de kwaliteit van bestuurlijke informatievoorziening, Meer dan een kwestie van meten = weten, afstudeerscriptie, Amsterdam, 2002, p. 31 Ministerie van Financiën, Handreiking doelformuleringen en prestatiegegevens, Den Haag, 2002, p. 18 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 93

40

Zonder deze nulmeting is het lastig om de doelbereiking inzichtelijk te maken en de bijdrage van het beleid daaraan te bepalen. Het informatiesysteem van Brandweer Amsterdam is op dit moment onvoldoende ingericht om de mate van doelbereiking te kunnen vaststellen. Een selectieve keuze van criteria waarop gemeten gaat worden is aan te bevelen, omdat een overvloed aan gegevens niet kan worden verwerkt en door de bomen het bos niet meer zichtbaar zal zijn. Het hoofd Middelen onderstreepte tijdens het bespreken van de tabellen met de prestatie-indicatoren de noodzaak tot het maken van keuzes. Bij het interpreteren van de gegevens gaat het om het zorgvuldig vergelijken van de gemeten resultaten met de vastgestelde normen, ofwel de streefwaarden die door Brandweer Amsterdam worden verbonden aan de doelstellingen. Op basis van deze vergelijking kan de mate van doelbereiking worden bepaald. 6.4 De effectiviteit van het beleid Vervolgens is het de vraag wat de bijdrage van het beleid is aan de doelbereiking99. Het beleid is succesvol geweest als de doelbereiking niet aan andere factoren kan worden toegerekend. Het meten van effecten op meerdere momenten geeft inzicht in de bijdrage van het beleid. Als het beleid in een bepaalde periode intensiever wordt toegepast zal dat naar verwachting terug te vinden zijn in de effecten. Ook het vergelijken van stadsdelen waar het beleid niet overal in dezelfde mate is ingevoerd kan informatie opleveren over de effectiviteit van het beleid100. Door systematisch en kritisch alle mogelijke externe invloeden af te wegen kunnen door middel van uitsluiting van rivaliserende verklaringen de effecten met steeds grotere zekerheid worden toegekend aan het beleid101. Een andere mogelijkheid is om de verschillen tussen de stadsdelen te vergelijken door de succes- en faalfactoren te betrekken bij het vaststellen van de effectiviteit102. Om de effectiviteit van het ‘meer rood op straat’ beleid vast te stellen kan waarschijnlijk het best gebruik worden gemaakt van een combinatie van methoden. Kwantitatieve en kwalitatieve gegevens vullen elkaar aan103. Voor de brandweer lenen zich naar verwachting de methoden van tijdreeksen, quasi-experimenten, eliminatie en casestudies het beste. De onderzoeksopzetten passen bij de wijze waarop de brandweer de benodigde informatie kan genereren. Een goed informatiesysteem om de doelbereiking te kunnen meten en vergelijkingen mogelijk te maken tussen bijvoorbeeld stadsdelen of kazernes is hiervoor noodzakelijk. Om te begrijpen waarom het beleid meer of minder succesvol is wordt een verklaring gezocht. Hierbij spelen drie vragen een rol104: 99

Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen aan den Rijn, 1998, p. 126 100 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 96 101 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 107 102 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 119 103 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 103 104 Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991, p. 137

41

- Zijn de goede instrumenten ingezet? - Zijn de instrumenten goed toegepast? - Hoe hebben de doelgroepen gereageerd op het beleid? Uit de bevindingen kunnen lessen worden getrokken voor de toekomst en kan het beleid worden bijgestuurd. 6.5 Afsluiting De effecten van het beleid kunnen meetbaar worden gemaakt door de beleidsdoelstellingen te vertalen in prestatie- en effectindicatoren. De indicatoren moeten de doelstellingen zo goed mogelijk benaderen. Aan de beleidsdoelstellingen worden streefwaarden en tijdslimieten gehangen. Om prestatiegegevens te meten moet er een goed informatiesysteem zijn ingericht. De doelbereiking wordt vastgesteld door de gemeten prestaties/ effecten te vergelijken met de vastgestelde normen. Geconstateerd is dat aan een groot aantal doelstellingen van ‘meer rood op straat’ geen streefwaarde of tijdstip is verbonden waarop het doel moet zijn bereikt. Om de doelbereiking uiteindelijk te kunnen vaststellen moeten normen worden gesteld door Brandweer Amsterdam. Voor het ‘meer rood op straat’ beleid zijn veel prestatie- en effectindicatoren te benoemen. Het is belangrijk een keuze te maken om de uitvoering van het beleid te kunnen sturen en toetsen. De organisatie kan effectiever sturen op doelstellingen en prestatiegegevens als deze zijn ingebed in de interne planning- en controlcyclus105. Bij het afleggen van interne en externe verantwoording is het onderbouwen van de keuze voor bepaalde prestatie-indicatoren wenselijk. Het past in het beeld van de politiekbestuurlijke organisatie die in alle openheid verantwoording aflegt over de resultaten en de wijze waarop die zijn gehaald. Het informatiesysteem van Brandweer Amsterdam is op dit moment onvoldoende ingericht om de mate van doelbereiking te kunnen vaststellen. Een selectieve keuze van indicatoren waarop gemeten gaat worden is aan te bevelen, omdat een overvloed aan gegevens niet kan worden verwerkt. Bij de vraag naar de effectiviteit van het beleid gaat het om de bijdrage van het beleid aan de bereikte doelen. De mate van doelbereiking kan mogelijk verklaarbaar zijn door andere (toevallige) factoren. Het gaat erom de invloed van het beleid vast te stellen. Dat kan door het vergelijken van kwantitatieve gegevens en omstandigheden tijdens de beleidsuitvoering. Om de effectiviteit van het ‘meer rood op straat’ beleid vast te stellen kan waarschijnlijk het best gebruik worden gemaakt van een combinatie van methoden.

105

Ministerie van Financiën, Handreiking doelformuleringen en prestatiegegevens, Den Haag, 2002, p. 18

42

7.

Inzicht in het beleidsproces

In dit hoofdstuk wordt het beleidsproces nader in beeld gebracht. Er wordt nagegaan of het verloop van het beleidsproces mogelijk invloed kan hebben op de effectiviteit van het beleid. Daarbij wordt gekeken naar de uitkomsten van de onderscheiden deelprocessen in het beleidsproces. Ook wordt een globale beoordeling gegeven van het verloop van het proces als zodanig. Dit gebeurt op basis van criteria die worden gesteld aan beleidsvoering en procesmanagement. Wat betreft de algemene beginselen van behoorlijk bestuur wordt de vraag gesteld of het beleidsproces daarvoor voldoende waarborgen biedt. 7.1 De beleidsketen Het beleidsproces bestaat uit een aantal deelprocessen, die samen een keten vormen. Geul106 heeft de beleidsketen als volgt in beeld gebracht: figuur 4: de beleidsketen politici

politieke besluitvorming: investeren in oplossingen voor maatschappelijke noden

beleidsondernemers

uitvoering

beleidsvoorbereiding: professionele oplossing voor maatschappelijke noden

agendering: aandacht winnen voor maatschappelijke noden

beleidsuitvoerders

invoering: gebruiksklaar maken van beleid, organisatie en mensen politieke en electoraal-democratische processen eerstelijns uitvoering: actie

benoemen van maatschappelijke noden

prestaties

effecten

samenleving met problemen

tijd

samenleving met problemen

De eerste stap in het beleidsproces is het herkennen en benoemen van een maatschappelijk probleem. Vervolgens moet het beleid op de agenda worden gezet van politieke gezagsdragers en/ of ambtenaren. In de volgende fase wordt beleid voorbereid, er wordt een oplossing gezocht voor het probleem. Vervolgens vindt daarover politieke besluitvorming plaats. Daarna kan het beleid worden uitgevoerd. In elke fase is er sprake van een ‘exitmogelijkheid’. Dat betekent dat de volgende fase niet automatisch wordt doorlopen.

106

Geul, A., Beleid in uitvoering, Een onmisbare schakel in de beleidsketen, Utrecht, 1996, p.52

43

Het beleid kan worden geëvalueerd. Na evaluatie volgt terugkoppeling en uiteindelijk wordt het beleid beëindigd. De beleidsevaluatie is niet gekoppeld aan een bepaalde fase in de beleidsketen. De stappen die in de beleidsketen worden onderscheiden sluiten aan bij de indeling in deelprocessen van Hoogerwerf107. 7.2 Procesmanagement De netwerkbenadering heeft als uitgangspunt dat een organisatie in een netwerk opereert en daardoor afhankelijk is van andere partijen om bijvoorbeeld een beleid te realiseren. Het accent wordt niet gelegd op de inhoud van de besluitvorming, maar vooral op het proces waarin veranderingen totstandkomen108. Een belangrijk kenmerk van een netwerk is dat de verschillende actoren van elkaar afhankelijk zijn. Een belangrijk aspect van strategisch gedrag in netwerken is het voortdurend onderhouden van relaties. Deze relaties hebben de functie om een goede informatievoorziening te bevorderen en het verstevigen van een strategische positie in het netwerk109. De afhankelijkheid in het netwerk dwingt de actoren om op enigerlei wijze samen te werken. Hierbij proberen de betrokken partijen eigen en andermans problemen en oplossingen te koppelen, zodat een ‘package’ van oplossingen ontstaat, die voor alle betrokken partijen aantrekkelijk is. De samenwerking moet voor alle partijen een meerwaarde hebben. Actoren moeten in de toekomst uitzicht op winst hebben zodat ze betrokken blijven bij het proces110. Binnen het netwerk spelen zich besluitvormingsprocessen af. Het besluitvormingsproces kent meerdere ronden, waarbij de inhoud van het probleem kan verschuiven en de beschikbare oplossingen bepalen mede welke problemen op de agenda staan. De samenstelling van betrokken actoren en de mate van betrokkenheid wisselt in het proces111. Bij procesmanagement worden vooraf afspraken gemaakt tussen betrokken partijen over de manier waarop het besluitvormingsproces zal worden doorlopen. Het accent in de afspraken verschuift van de inhoud van de verandering naar de manier waarop deze tot stand komt. Procesafspraken bieden voor elke partij voldoende waarborgen om hun eigen belangen te dienen112. Kenmerken van het besluitvormingsproces in een netwerkomgeving: Als een actor een probleem definieert zal hij moeten investeren in gemeenschappelijke beeldvorming over de aard en ernst van een probleem. Om tot een gezamenlijke probleemdefinitie te komen, kan het verstandiger zijn om een probleem breed te formuleren en eventueel te koppelen aan andere problemen113. Daarnaast moet elke partij zich in de doelstellingen herkennen. Daarom worden ook de doelstellingen vaak breed geformuleerd114. Gedurende het proces kunnen nieuwe doelstellingen worden geformuleerd. Randvoorwaarden kunnen een besluitvormingsproces blokkeren en mogen daarom niet hard zijn, 107 108 109 110 111 112 113 114

zie pagina 15 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 55 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 56 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 64 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 45 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld, Procesmanagement, Over procesmanagement en besluitvorming, tweede herziene druk, Schoonhoven, 2002, p.15 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 72 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 73

44

maar moeten juist rekbaar zijn115. Een actor probeert via zijn relaties zoveel mogelijk informatie uit het netwerk te krijgen op basis van het principe ‘nice to know’. Hierdoor neemt de kans toe dat een actor onverwacht informatie verkrijgt die hem de mogelijkheid biedt nieuwe koppelingen te maken tussen problemen en oplossingen116. Onderhandelingen over informatie betekenen dat alle partijen hun expertise en inzichten inbrengen, waardoor de beschikbare informatie wordt verrijkt117. Het gegeven dat in een netwerk de besluitvorming in rondes verloopt, maakt dat de rol van formele besluiten moet worden gerelativeerd. Het expliciteren van formele besluitvorming kan verzet mobiliseren, terwijl besluitvorming die ruimte biedt voor de toekomst, en dus opties openhoudt, veel aantrekkelijker is. Vanuit de inhoud kan daaraan worden toegevoegd gesteld dat over een complex onderwerp niet in één keer een alomvattend besluit kan worden genomen118. In de netwerkbenadering betekent de uitvoering van een besluit een nieuwe ronde, dus nieuwe kansen. De uitvoering in een netwerk zal zich veelal kenmerken door tempowisselingen119. Evaluatie is een voortdurende activiteit. Partijen gaan voortdurend door met het zoeken naar mogelijkheden om problemen en oplossingen te koppelen of te ontkoppelen. Daarmee is evaluatie een doorlopende activiteit, die meer het karakter van monitoring heeft. Belangrijke vragen zijn of er geleerd is en of er een duurzame en vertrouwensvolle relatie tussen partijen is gegroeid. Bovendien is een belangrijk evaluatiecriterium of alle partijen tevreden zijn met de uitkomst van het besluitvormingsproces120. De beste prikkels voor de voortgang van een proces ontstaan wanneer een proces voor de partijen aantrekkelijk is. De volgende criteria kunnen worden onderscheiden:
Partijen worden uitgenodigd om in een proces te participeren en kunnen de agenda mede beïnvloeden. Alle partijen kunnen voor hen aantrekkelijke onderwerpen op de agenda zetten waardoor een multi-issue agenda ontstaat.
Het vormen van relaties om tot besluitvorming te komen over de onderwerpen op de agenda. Er moet zicht worden geboden op winstmogelijkheden.
De winst aan partijen moet nooit te snel worden uitbetaald, omdat dan prikkels voor coöperatief gedrag kunnen wegvallen.
De winst-verlies rekening moet voor een kritieke massa aan partijen een positief saldo opleveren121.

115

Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 75 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 79 117 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 80 118 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 81 119 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 83 120 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 84-85 121 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld, Procesmanagement, Over procesmanagement en besluitvorming, tweede herziene druk, Schoonhoven, 2002, p. 146-147 116

45

7.3 Het beleidsproces van ‘meer rood op straat’ Onderstaand worden de fasen in het beleidproces van ‘meer rood op straat’ beschreven. Probleembenoeming Zoals weergegeven in hoofdstuk 2 is in 1998 een onderzoek gedaan naar de brandveiligheid in de horeca. De resultaten waren voor de brandweer zorgwekkend122. Na de cafébrand in Volendam werd brandveiligheid duidelijk als maatschappelijk probleem ervaren. Deze aandacht neemt gaandeweg ook weer af. Brandveiligheid moet in de verkiezingen in 2002 voor de gemeenteraad en de Tweede Kamer concurreren met andere maatschappelijke problemen, zoals wachtlijsten, gebrek aan onderwijzers en criminaliteit. Het interne conflict tussen de dienstleiding en de ondernemingsraad ging over de flexibilisering van de personeelssterkte123. Bij het oplossen van het conflict zijn meerdere problemen aan de orde gesteld, zoals het imago van de organisatie, de brandveiligheid in de stad en de arbeidsveiligheid van het brandweerpersoneel. In het convenant wordt een globale oplossingsrichting benoemd. De achterliggende problemen vormen ook bij de totstandkoming van de meerjarenvisie nog het uitgangspunt. De ondernemingsraad heeft in de loop van het proces de arbeidsvoorwaarden van de brandwachten gekoppeld aan de problematiek rond ‘meer rood op straat’. De voorzitter van de ondernemingsraad benoemt dit in het interview zelfs als het belangrijkste thema. De dienstleiding ziet met name een probleem in de loopbaanmogelijkheden en de relatief geringe diversiteit van het personeelsbestand124. Agendavorming Om een probleem te kunnen oplossen is samenwerking met andere partijen nodig. Hiervoor is het nodig dat die andere partijen worden overtuigd van het probleem125. Als ambtenaren en politici het eens zijn dat er een probleem is dat een oplossing behoeft, krijgt het probleem hun aandacht. Dit is de fase van agendavorming126. De andere partijen die de brandweer nodig heeft bij het oplossen van problemen zijn in eerste instantie het gemeentebestuur en de ondernemingsraad. Maar ook vele andere partijen hebben een rol. Bij het verbeteren van de brandveiligheid zijn bijvoorbeeld de stadsdelen, de milieudienst, de politie en ambtenaren van de Bestuursdienst nodig, maar ook burgers, bedrijven en instellingen. Volgens de commandant was de brandweer tot voor kort een gesloten bolwerk, met de blik hoofdzakelijk naar binnen gericht. Bij het oplossen van problemen is niet kritisch gekeken naar datgene wat de brandweer zelf zou kunnen realiseren. De vakbonden waren sterk gericht op het aantal arbeidsplaatsen. Het imago van de brandweer was niet goed. De brandweer kreeg in deze setting weinig gedaan van het gemeentebestuur, maar heeft zelf ook verzuimd om problemen onder de aandacht van de politiek te brengen. Na de cafébrand in Volendam is de druk om de achterstand in het verlenen van gebruiksvergunningen in te lopen hoog. De brandweer heeft bij het oprichten van het 122

Brandweer Amsterdam, Preventiebeleidsplan 2000, Amsterdam, 1999, p. 24 Brandweer Amsterdam, Convenant brandweer, Amsterdam, 1999, p. 1 124 Brandweer Amsterdam, Implementatieprogramma ‘Meer rood op straat’; ‘de kans concreet’, Amsterdam, 2002, p. 6 125 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 72 126 Geul, A., Beleid in uitvoering, Een onmisbare schakel in de beleidsketen, Utrecht, 1996, p. 63 123

46

stedelijk project brandveiligheid geen leidende rol127. De net opgerichte afdeling die de gebruiksvergunningen moet gaat verstrekken is nog niet volledig op sterkte en wordt na de ramp overspoeld met vragen om informatie. De contacten met de stadsdelen moeten nog worden opgebouwd. Het idee van ‘meer rood op straat’ en het laten uitvoeren van (zichtcontroles) door brandweerpersoneel wordt als oplossingsrichting door de andere betrokkenen aanvaard. In het deelproces van agendavorming worden standpunten afgetast. De hoofdlijnen van de toekomstvisie worden gesteund door de burgemeester128. Hij vraagt de commandant om een nadere uitwerking. De dienstleiding en de ondernemingsraad vinden elkaar op een aantal gezamenlijke probleempunten: arbeidsveiligheid, loopbaanmogelijkheden en professionalisering129. Beleidsvoorbereiding In de meerjarenvisie wordt het concept ‘meer rood op straat’ verder ingevuld en worden ook randvoorwaarden genoemd. Bij het opstellen van de meerjarenvisie voelt de ondernemingsraad zich onvoldoende betrokken130. Dit heeft consequenties voor de behandeling in de ondernemingsraad. Het duurt zes maanden voordat de meerjarenvisie – bijna ongewijzigd - wordt goedgekeurd. ‘Meer rood op straat’ wordt verder uitgewerkt in het meerjarenplan en een implementatieplan. Er wordt geen beleidsnotitie ‘meer rood op straat’ opgesteld. De richting ‘meer rood op straat’ is vertaald in globale doelstellingen, instrumenten en vooral acties. De veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen zijn versnipperd over verschillende documenten. In het bestuurlijk jaarplan/ begroting 2003 wordt een aantal veronderstellingen genoemd. Als onderdeel van de begrotingsbehandeling wordt een prioriteitsaanvraag ingediend voor nieuw beleid. Hoewel alle onderdelen zijn onderbouwd met argumenten is het lastig om een totaalbeeld te vormen van het beleid. Vaststelling van het beleid Net als de voorbereiding van het beleid verloopt de besluitvorming in fasen. Met het unaniem vaststellen van de meerjarenvisie heeft de gemeenteraad eind februari 2002 ingestemd met de richting van het beleid, die overigens al daarvoor met medeweten van de raadscommissie was ingezet. Een beleidsnotitie ‘meer rood op straat’ is op tot op heden niet opgesteld en dus ook niet vastgesteld. Als de gemeenteraad in het najaar instemt met het bestuurlijk jaarplan/ begroting 2003 geeft hij in feite toestemming voor de uitvoering van het beleid. In het politieke besluitvormingstraject heeft de commandant van de brandweer gebruik gemaakt van zijn netwerk. Hij heeft vooraf veel informatie verstrekt over de ingezette ontwikkelingen bij de brandweer en is ook open geweest over de problemen die de organisatie heeft. Na de cafébrand in Volendam heeft de commandant er bewust voor gekozen om niet snel een besluit af te dwingen over de preventiecapaciteit. Brandweer Amsterdam gelooft in ‘meer rood op straat’ en heeft de tijd genomen om de meerjarenvisie te ontwikkelen en uit te 127

Gemeente Amsterdam, Stedelijk project Brandveiligheid; Integraal project brandveiligheid Amsterdam voor horeca en andere inrichtingen en objecten, Amsterdam, 2001, p. 4 128 notulen stafoverleg d.d. 27 november 2000 129 notulen overlegvergadering d.d. 3 juni 2002 130 notulen overlegvergaderingd.d. 17 december 2001

47

werken. Het ‘risico’ wat hieraan zit is dat het beleidsraam ondertussen dicht gaat. De financiële middelen om meer rood op straat te kunnen realiseren zijn nog niet beschikbaar. Uitvoering Brandweer Amsterdam is op dit moment bezig met de voorbereiding van de invoering van het beleid. Er ligt een plan met daarin een aantal acties om het beleid te implementeren. De randvoorwaarden moeten nu worden ingevuld, zoals het opleiden van het personeel en het inrichten van de administratieve organisatie rond preventietaken. De uitvoeringsorganisatie is nog niet ingericht. De implementatie gebeurt voor een groot deel binnen de bestaande organisatie. Tegelijkertijd loopt vanuit de meerjarenvisie een traject voor verbetering van de kwaliteit van het management131. De omstandigheden zijn in dit opzicht niet optimaal. De aansturing van de implementatie is neergelegd bij een externe projectleider. Bij de invoering wordt ‘meer rood op straat’ verder uitgewerkt. Tijdens de uitvoering kan nieuwe informatie beschikbaar komen, kunnen de omstandigheden veranderen of kan blijken dat de haalbaarheid vooraf niet goed is ingeschat waardoor aanpassing van het beleid wenselijk is. Hierdoor kunnen beleidsvorming en beleidsuitvoering niet strikt worden gescheiden. Bij de inrichting van de uitvoering moeten de beginselen van behoorlijk bestuur worden gewaarborgd, om later de eerstelijns uitvoering richting burgers, bedrijven en instellingen correct te laten verlopen. Bij de invoering van ‘meer rood op straat’ kan men denken aan de volgende punten. De adviezen op vergunningaanvragen en de brandveiligheidadviezen na een controle moeten worden onderbouwd met argumenten132. Daarnaast moeten gelijke gevallen gelijk worden behandeld (gelijkheidsbeginsel)133. Materiële zorgvuldigheid houdt in dat geen onevenredig zware lasten bij de burger mogen worden neergelegd134. De brandweer mag volgens dit beginsel bijvoorbeeld geen sprinklerinstallatie eisen om de bouwaanvraag voor een schuurtje goed te keuren of een café dreigen met sluiting omdat de asbakken niet goed zijn. Ook mag de brandweer zijn bevoegdheid niet misbruiken (détournement de pouvoir)135. Om aan de beginselen van behoorlijk bestuur te voldoen moeten in de implementatie waarborgen worden ingebouwd. Het opleiden van brandweermedewerkers die controles gaan uitvoeren is daarvan een belangrijk voorbeeld. Hierin zit een deel van de beoogde cultuurverandering binnen de Amsterdamse brandweer opgesloten. Het maakt de realisering niet gemakkelijker. De invoering van het beleid gebeurt in een netwerkomgeving. De rol van de stadsdelen is gedurende het beleidsproces verschoven. Het is duidelijk geworden dat de stadsdelen voor een belangrijk deel de verantwoordelijkheid dragen voor het brandveiligheidsbeleid. Het handhaven van vergunningvoorwaarden is een bevoegdheid van het stadsdeel. De relatie 131

Brandweer Amsterdam, Van meerjarenvisie naar resultaten: het meerjarenplan, Amsterdam, 2002, p. 3 Wijk, H.D. van, W. Konijnenbelt en R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, elfde herziene druk, Den Haag, 1999, p. 345 133 Wijk, H.D. van, W. Konijnenbelt en R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, elfde herziene druk, Den Haag, 1999, p. 369 134 Wijk, H.D. van, W. Konijnenbelt en R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, elfde herziene druk, Den Haag, 1999, p. 377 135 Wijk, H.D. van, W. Konijnenbelt en R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, elfde herziene druk, Den Haag, 1999, p. 373 132

48

met de stadsdelen moet echter nog deels worden opgebouwd. Ook dit maakt de realisatie van ‘meer rood op straat’ niet gemakkelijker. 7.4 Voorzichtige beoordeling van het beleidsproces Om een gefundeerde beoordeling van het beleidsproces te kunnen geven is diepgaander onderzoek nodig en zou met meerdere betrokkenen gesproken moeten worden. De evaluatie van het beleidsproces kan een onderzoek op zich vormen. De eerste indrukken van de globale bestudering van het beleidsproces worden onderstaand vermeld, omdat hieruit mogelijk nu reeds leerpunten kunnen worden afgeleid. Brandweer Amsterdam staat aan het begin van de uitvoering van het beleid ‘meer rood op straat’. De hoofdlijnen van het beleid, zoals verwoord in de meerjarenvisie, worden gesteund door de gemeenteraad. In het najaar besluit de gemeenteraad over de budgetaanvragen voor de invoering van het beleid. Als de budgetten niet of niet volledig worden toegekend zou dit betekenen dat de invoering op bepaalde onderdelen moet worden getemporiseerd, maar niet dat de invoering wordt afgeblazen. Wat wel direct van invloed is op de invoering van ‘meer rood op straat’ is de mate waarin de brandweer erin slaagt om stadsdelen aan zich te binden. De stadsdelen zijn verantwoordelijk voor brandpreventie en de vergunningverlening. Als de stadsdelen contracten voor advisering en controles afsluiten met andere partijen komt de uitvoering van ‘meer rood op straat’ onder druk te staan. Als de brandweer zijn adviserende rol in de vergunningverlening verliest, heeft de brandweer minder aangrijpingspunten om haar eigen verantwoordelijkheid in de brandveiligheid van de stad waar te maken. Bij de voorbereiding van het beleid is de ondernemingsraad niet expliciet uitgenodigd om in het beleidsproces te participeren. Wel is veel informeel overleg met de ondernemingsraad gevoerd over de richting waarin de brandweer zich de komende jaren zou moeten ontwikkelen. Het proces is vanuit een interne focus ingericht. Andere partijen zijn niet direct betrokken geweest bij de ontwikkeling van de meerjarenvisie en het ‘meer rood op straat’ beleid. De ontwikkelingen binnen het stedelijk project brandveiligheid hebben een grote impact op de werkwijze van de brandweer. De stadsdelen zijn in een laat stadium betrokken bij de vormgeving van het product van de brandweer. De onderhandelingen over contracten met de stadsdelen zijn moeizaam op gang gekomen. De ondernemingsraad is nauwelijks betrokken bij het stedelijk project brandveiligheid. Nu de brandweer snel moet investeren in de dienstverlening om de stadsdelen als klanten binnen te halen slaat dat terug op het besluitvormingsproces. De ondernemingsraad heeft niet dezelfde probleemperceptie en heeft het gevoel dat ‘zaken door de strot worden geduwd’. In het proces is sprake geweest van koppeling van problemen en oplossingen. Voor de ondernemingsraad zijn de arbeidsvoorwaarden en loopbaanmogelijkheden een belangrijk issue. De dienstleiding ziet dit meer als een gevolg van het ‘meer rood op straat’ beleid. Als de brandweermedewerkers andere taken gaan uitvoeren, volgt daaruit dat hun functietypering wordt herzien. Over de verbetering van de arbeidsvoorwaarden en de ontwikkeling van het loopbaanbeleid wordt uitvoering met de ondernemingsraad overlegd en onderhandeld. De koppeling van dit probleem aan het ‘meer rood op straat’ beleid zorgt voor 49

draagvlak bij het personeel. Er is voor beide partijen voldoende zicht op ‘winst’ om zich aan het beleid te binden. Om het draagvlak voor het meer rood op straat beleid’ niet te verliezen is het raadzaam de ‘winst’ niet te vroeg uit te keren. Het verbeteren van de arbeidsvoorwaarden is daarom gekoppeld aan het daadwerkelijk uitvoeren van de preventiecontroles door de brandweermedewerkers. Voor de gemeenteraad zal de instemming met de financiële middelen van het ‘meer rood op straat’ beleid mede afhangen van het vertrouwen in de realisatie van het beleid. Vanuit het oogpunt van procesmanagement in een netwerkomgeving is het verstandig om de doelen ruim te formuleren, zodat alle betrokkenen zich er in kunnen herkennen136. Bij de verdere invulling van het beleid is sprake van nieuwe besluitvormingsronden waar de betrokkenen hun belangen kunnen behartigen en bovendien nieuwe problemen aan het beleid kunnen worden gekoppeld. Deze gefaseerde invulling is herkenbaar in ‘het meer rood op straat’ beleid. Men zou kunnen zeggen dat gedurende het beleidsproces sprake is van cyclische bewegingen. In alle fasen van het beleidsproces kan een stap terug worden gedaan naar een vorige fase. Bij de uitvoering ontstaan bijvoorbeeld weer nieuwe problemen en wordt beleid gemaakt tijdens de uitvoering. De organisatie is op deze manier ook in staat te leren tijdens het beleid. Voor de inzichtelijkheid van het beleid is de gefaseerde invulling van het beleid minder positief te beoordelen. Politiek-bestuurlijk management vraagt organisaties vooraf en achteraf verantwoording af te leggen over resultaten en de wijze waarop deze worden gehaald. Het ‘meer rood op straat’ beleid is niet uitgewerkt in een beleidsnotitie, maar is versnipperd over de meerjarenvisie, bestuurlijke jaarplannen/ begrotingen, het meerjarenplan en het convenant. Daarnaast zijn de doelen nog redelijk globaal en zijn er nauwelijks streefwaarden aan verbonden. Hoewel de openheid er wel is van Brandweer Amsterdam is het voor de politieke vertegenwoordigers moeilijk om alle consequenties van het beleid in zijn totaliteit te overzien. Het is heel moeilijk om te voorspellen of het verloop van het beleidsproces invloed heeft op de effectiviteit van het beleid. Belangrijk is dat er draagvlak is bij de betrokken partijen voor de invoering van het beleid. Het investeren in relaties en informatie en het blijven koppelen en ontkoppelen van problemen en oplossingen zijn daarvoor belangrijke aangrijpingspunten. De mate waarin de brandweer er in slaagt om contracten met de stadsdelen af te sluiten voor advisering en uitvoering van controles in de vergunningverlening lijkt op dit moment de meest cruciale factor voor het slagen van ‘meer rood op straat’. 7.5 Afsluiting Brandweer Amsterdam is niet in staat om beleid zelfstandig te ontwerpen en in te voeren. De brandweer bevindt zich in een netwerkorganisatie waar sprake is van onderlinge afhankelijkheid. Samenwerking tussen betrokken partijen is noodzakelijk. De voorbereiding van het beleid kan zowel inhoudelijk als vanuit procesmatig oogpunt worden verbeterd. De probleemanalyse die aan het beleid ‘meer rood op straat’ ten grondslag ligt is voor een groot deel impliciet. Dit kan de onderbouwing van een gezamenlijke probleemdefinitie bemoeilijken. De doelstellingen van het beleid zijn divers en

50

globaal gesteld. Dit kan het commitment van partijen vergroten. De doelstellingen moeten in de loop van het proces nader worden ingevuld. Dit betekent nieuwe besluitvormingsronden. De uitkomsten van het proces moeten inhoudelijk kunnen worden verdedigd. Door de verschillende fasen waarin het beleid opnieuw wordt ontworpen is het voor de politieke besluitvormers moeilijk om een totaalbeeld te vormen over meer rood op straat. Dit zou het besluitvormingsproces negatief kunnen beïnvloeden. Het waarborgen van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moet tijdens de uitvoeringsfase van het beleid ‘meer rood op straat’ gaan plaatsvinden. De inrichting van het proces is voor verbetering vatbaar. Er is geen bewuste strategie gevolgd om externe partijen die een rol hebben in het verbeteren van de brandveiligheid in het proces te laten participeren. De agenda voor ‘meer rood op straat’ is voor een deel extern bepaald. Bij het verwerven van steun zijn problemen en oplossingen aan elkaar gekoppeld, zodat het ‘meer rood op straat’ beleid zowel voor het gemeentebestuur als de ondernemingsraad belangrijke winstpunten biedt. De koppeling met het stedelijk project brandveiligheid is laat tot stand gekomen en heeft een behoorlijke druk op het proces gezet. Achteraf gezien had de brandweer vanaf de start van het stedelijk project een grotere betrokkenheid moeten hebben. De belangrijke winst voor de medewerkers, namelijk bevordering op basis van een aangepaste functietypering, is nog niet uitgekeerd. Ondanks de grote druk vanuit de ondernemingsraad houdt de dienstleiding consequent vast aan de voorwaarde dat eerst resultaat moet worden geboekt. De ondernemingsraad vindt dat de uitvoering van ‘meer rood op straat’ door de gemeente Amsterdam moet worden gefinancierd. Het is nog niet duidelijk of de gemeenteraad met de prioriteitsaanvraag van de brandweer instemt. De eindbalans van de winst-verlies rekening is nog niet met zekerheid vast te stellen. Het is moeilijk om voorspellingen te doen over de effectiviteit van het beleid op basis van het verloop van het beleidsproces. Wel kan inzicht in het beleidsproces achteraf helpen om verklaringen te zoeken voor de vastgestelde effectiviteit. Om de implementatie van ‘meer rood op straat’ te realiseren is steun van de betrokken partijen belangrijk. Het aangaan van relaties, het vergaren van informatie, het koppelen van problemen en het bewust betrekken van belanghebbende partijen bij het proces zijn hierbij van belang.

136

Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999, p. 73

51

8.

Conclusies en aanbevelingen

In deze scriptie is een eerste beleidsevaluatie uitgevoerd van het beleid ‘meer rood op straat’ van Brandweer Amsterdam. Centraal daarbij staat de vraag hoe de effecten van het beleid zouden kunnen worden beoordeeld. Het beleid ‘meer rood op straat’ is onderzocht vanuit drie perspectieven: de inhoud, de effecten en het beleidsproces. In dit hoofdstuk worden de conclusies gepresenteerd en worden aanbevelingen gedaan. De aanbevelingen zijn gesplitst in twee delen. In paragraaf 8.2 worden aanbevelingen gedaan ten aanzien van het ‘meer rood op straat’ beleid. Paragraaf 8.3 bevat algemene aanbevelingen over beleidsvorming en prestatiemeting. 8.1 Conclusies Op basis van deze uitgevoerde evaluatie van het ‘meer rood op straat’ beleid kan worden geconcludeerd dat de inhoud van het beleid redelijk goed in elkaar lijkt te steken. Er is op voorhand geen reden te twijfelen aan de plausibiliteit van de relaties in het beleidsveld en het beleid lijkt logisch in elkaar te zitten. De doelstellingen zijn niet onderling tegenstrijdig. Een belangrijke kanttekening daarbij is dat het inzicht in de veronderstellingen en onderbouwing van de doelstellingen sterk voor verbetering vatbaar is. De probleemanalyse die aan het beleid ten grondslag ligt is veelal impliciet. Hetzelfde geldt voor de doelstellingen en de achterliggende veronderstellingen. Het ‘meer rood op straat’ beleid is gericht op een breed spectrum van problemen en doelstellingen. De samenhang tussen de verschillende elementen van het beleid kan in de uitvoering tot problemen leiden. Het beleid geeft onvoldoende inzicht in hoe de beoogde doelstellingen bereikt gaan worden. De benoemde activiteiten hebben vooral betrekking op het invullen van de randvoorwaarden. Het beleid is versnipperd over verschillende beleidsdocumenten. De essentie van het ‘meer rood op straat’ wordt niet in één keer duidelijk. Dit staat haaks op het streven naar meer transparantie, meetbaarheid en afrekenbaarheid. Voor de politieke gezagsdragers is het moeilijk om alle consequenties van het ‘meer rood op straat’ beleid te overzien. Dit zou het politieke besluitvormingsproces negatief kunnen beïnvloeden. Geconstateerd is dat aan een groot aantal doelstellingen geen streefwaarde of tijdstip is verbonden waarop het doel moet zijn bereikt. De stuurbaarheid, meetbaarheid en toetsbaarheid van het ‘meer rood op straat’ zijn voor verbetering vatbaar. Om de doelbereiking uiteindelijk te kunnen vaststellen moeten normen worden gesteld door Brandweer Amsterdam. Voor het ‘meer rood op straat’ beleid zijn veel prestatie- en effectindicatoren te benoemen. Het is belangrijk een keuze te maken om de uitvoering van het beleid te sturen en te toetsen. Het informatiesysteem van Brandweer Amsterdam is op dit moment onvoldoende ingericht om de mate van doelbereiking te kunnen vaststellen. Om de effectiviteit van het ‘meer rood op straat’ beleid vast te stellen kan waarschijnlijk het best gebruik worden gemaakt van een combinatie van methoden om gegevens te verzamelen en te interpreteren. Daarbij moet ook de effectiviteit van de beleidsinstrumenten worden bekeken. De invloed van het verloop van het beleidsproces op de effectiviteit van het beleid is moeilijk te voorspellen. Wel kan inzicht in het beleidsproces achteraf helpen om verklaringen te zoeken voor de vastgestelde effectiviteit. Een belangrijk inzicht is dat Brandweer Amsterdam 52

moet samenwerken met andere partijen om het beleid te kunnen realiseren. Draagvlak voor de invoering is daarbij belangrijk. De belangrijkste conclusie naar aanleiding van de centrale vraag hoe de effecten van het ‘meer rood op straat’ beleid zouden kunnen worden beoordeeld is dat de inzichtelijkheid en onderbouwing van het beleid moet worden verbeterd. Om de effecten te kunnen meten moeten normen worden gesteld en een systeem van prestatiemeting worden ingericht. Anders kan niet worden voldaan aan het streven naar transparantie en het afleggen van verantwoording over de resultaten en de wijze waarop deze zijn bereikt. 8.2 Aanbevelingen ten aanzien van het ‘meer rood op straat’ beleid Brandweer Amsterdam streeft naar vergroting van de transparantie van de organisatie, stuurbaarheid van het beleid en meetbaarheid van de resultaten. Zij wil verantwoording afleggen over de resultaten en de wijze waarop deze worden bereikt. Op basis van de evaluatie van het ‘meer rood op straat’ beleid worden de volgende aanbevelingen gedaan.


Vergroot de inzichtelijkheid van het beleid door een beleidsdocument ‘meer rood op straat’ op te stellen, waarin een probleemanalyse is opgenomen en het beleid wordt onderbouwd met de achterliggende veronderstellingen. Een beleidsdocument waarin het beleid is uitgewerkt kan ondersteunen bij de invoering van het beleid, het onderbouwen van toekomstige budgetaanvragen, interne en externe communicatie. Ook voor het evalueren van het beleid en het afleggen van verantwoording is het zinvol om een compleet overzicht van het beleid te hebben.




Specificeer de (geoperationaliseerde) doelstellingen door er streefwaarden aan te verbinden. De gemeente Amsterdam wil inzicht in de te bereiken resultaten om politieke afwegingen te ondersteunen. Voor de brandweer geven de streefwaarden belangrijke stuur-informatie.




Maak een keuze voor prestatie-indicatoren op basis waarvan de resultaten kunnen worden gemeten. Aangeraden wordt om niet te veel indicatoren te kiezen en kritisch te kijken welke indicatoren de beoogde doelstellingen van het ‘meer rood op straat’ beleid het dichtst benaderen. Het is raadzaam ook de mogelijkheden voor de benodigde dataverzameling mee te laten wegen in de keuze. Met het oog op het afleggen van verantwoording over de resultaten moet de keuze voor de prestatie-indicatoren worden onderbouwd.




Integreer het systeem van prestatiemeting in de interne planning- en controlcyclus. Om de benodigde gegevens te verzamelen om te kunnen sturen op doelstellingen en prestaties moet een informatiesysteem worden ingericht. De keuze van de prestatieindicatoren bepaalt welke informatie moet worden verzameld. Bij de inrichting van het systeem moet worden bepaald met welke frequentie de prestatie-gegevens moeten worden gegenereerd. Aangeraden wordt om kritisch te kijken naar de hoeveelheid gegevens die wordt verzameld. De organisatie moet ingericht zijn op de verwerking van informatie. 53




Voer een nulmeting uit om later de bijdrage van het beleid aan de doelbereiking te kunnen vaststellen. Als er een referentiepunt is om straks de resultaten te kunnen vergelijken is het gemakkelijker om de mate van doelbereiking en de effectiviteit van het ‘meer rood op straat’ beleid vast te stellen.




Betrek de bestuursdienst en de ondernemingsraad bij het inrichten van het systeem van prestatiemeting. Als het systeem aansluit bij de informatiebehoefte van andere betrokken partijen wordt voorkomen dat achteraf nieuwe informatie moet worden gegeneerd.

8.3 Algemene aanbevelingen ten aanzien van beleidsvorming en prestatiemeting De evaluatie van het ‘meer rood op straat’ beleid levert een paar generale inzichten op, die zijn verwoord in de volgende aanbevelingen.


Besteed meer aandacht aan de voorbereiding van beleid. Beschrijf welke problemen het beleid moet oplossen en benoem de doelstellingen. Ga in op de veronderstelde werking van het beleid en de veronderstellingen die eraan ten grondslag liggen. Kies de in te zetten instrumenten welbewust.




Identificeer de partijen die belang hebben bij het beleid en betrek ze bewust bij de voorbereiding. De brandweer kan haar doelstellingen niet alleen realiseren en zal altijd moeten samenwerken met andere partijen. De samenwerking kan slagen als die voor alle partijen meerwaarde heeft en er een interessante ‘package’ van oplossingen kan worden gesloten.




Richt de planning- en controlcyclus in op output in plaats van inputgegevens. Specificeer doelstellingen, verbind er streefwaarden aan en integreer de prestatiemeting in de planning- en controlcyclus. Bedenk hoe verantwoording kan worden afgelegd over de resultaten en de wijze waarop deze worden bereikt. Als de planning- en controlcyclus wordt ingericht op outputgegevens in plaats van inputgegevens ontstaan er betere stuurmogelijkheden voor het management om de doelstellingen te bereiken. Op basis van de gegenereerde informatie kan het beleid zonodig worden bijgesteld.

Wanneer deze aanbevelingen worden uitgevoerd zal Brandweer Amsterdam beter in staat zijn om te sturen op resultaten en daarover verantwoording af te leggen.

54

Literatuurlijst Bressers, J.Th.A. en A. Hoogerwerf (red), Beleidsevaluatie, tweede druk, Alphen aan den Rijn, 1991 Brandweer Amsterdam, Bestuurlijk jaarplan/ begroting 2002, Amsterdam, 2001 Brandweer Amsterdam, Bestuurlijk jaarplan/ begroting 2003, Amsterdam, 2002 Brandweer Amsterdam, Convenant brandweer, Amsterdam, 1999 Brandweer Amsterdam, Implementatieprogramma ‘Meer rood op straat’; ‘de kans concreet’, Amsterdam, 2002 Brandweer Amsterdam, Meerjarenvisie Brandweer Amsterdam, Amsterdam, 2001 Brandweer Amsterdam, Preventiebeleidsplan 2000, Amsterdam, 1999 Brandweer Amsterdam, Risico-inventarisatie en –evaluatie en Plan van aanpak, Amsterdam, 2001 Brandweer Amsterdam, Van meerjarenvisie naar resultaten: het meerjarenplan, Amsterdam, 2002 Bruijn, J.A. de en E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, tweede geheel herziene druk, Utrecht, 1999 Bruijn, J.A. de, E.F. ten Heuvelhof en R.J. in ’t Veld, Procesmanagement, Over procesmanagement en besluitvorming, tweede herziene druk, Schoonhoven, 2002 Gemeente Amsterdam, Drieluik; Besturingsfilosofie, Amsterdam, 2000 Gemeente Amsterdam, Drieluik; Planning en control, Amsterdam, 2000 Gemeente Amsterdam, Drieluik; Samenvatting, Amsterdam, 2000 Gemeente Amsterdam, Jaarplancirculaire 2003, Amsterdam, 2002 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project Brandveiligheid; Integraal project brandveiligheid Amsterdam voor horeca en andere inrichtingen en objecten, Amsterdam, 2001 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project brandveiligheid; Verbeteren dienstverlening Brandweer Amsterdam te beginnen bij brandpreventie en toezicht, Amsterdam, 2002 Gemeente Amsterdam, Stedelijk project brandveiligheid; Voortgangsverslag Stedelijk project brandveiligheid, Amsterdam, 2001 e

Gemeente Amsterdam, Stedelijk project brandveiligheid; 2 Voortgangsverslag Stedelijk project brandveiligheid, Amsterdam, 2001 Geul, A., Beleid in uitvoering, Een onmisbare schakel in de beleidsketen, Utrecht, 1996

55

Groot, T.L.C.M. en G.J. van Helden, Financieel management van non-profit organisaties, derde geheel herziene druk, Groningen, 1999 Hoogerwerf, A. en M. Herweijer (red), Overheidsbeleid, Een inleiding in de beleidswetenschap, zesde geheel herziene druk, Alphen aan den Rijn, 1998 Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven/ Sociaal en Cultureel Planbureau, Kerngegevens openbaar bestuur, Den Haag, 1995, blz. 7-11 en 63-80 Kar, H.M. van de, Beheersen en begroten, in: Wolfson, D.J. (red.), Naar een beheersbare collectieve sector, Deventer, 1981, p. 83-124 Ministerie van Algemene Zaken, Verkenningen: bouwstenen voor toekomstig beleid, Den Haag, 2001 Ministerie van Financiën, Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, Den Haag, 2002 Ministerie van Financiën, Handreiking doelformuleringen en prestatiegegevens, Den Haag, 2002 Ministerie van Financiën, Regeling prestatiegegevens en evaluatieonderzoek rijksoverheid, Den Haag, 2002 Pot, M., Verbetering van de kwaliteit van bestuurlijke informatievoorziening, Meer dan een kwestie van meten = weten, afstudeerscriptie, Amsterdam, 2002 De Vries, J. en M. van Dam, Politiek-bestuurlijk management, Een blik achter de gouden muur, Alphen aan den Rijn, 1998 Wijk, H.D. van, W. Konijnenbelt en R.M. van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht, elfde herziene druk, Den Haag, 1999

56

Bijlage

Overzicht van geïnterviewde personen en vragenlijsten Kees te Boekhorst, commandant van Brandweer Amsterdam Wim Bermond, voorzitter van de ondernemingsraad van Brandweer Amsterdam
Wat zijn uw verwachtingen van de beleidsevaluatie van ‘meer rood op straat’, of met andere woorden wat moet het onderzoek opleveren?
Waarvoor zou u de resultaten van de beleidsevaluatie willen gebruiken?
Wat is volgens u de essentie van ‘meer rood op straat’?
Wanneer is ‘meer rood op straat’ voor u geslaagd? Ben van de Wilt, adviseur van de Bestuursdienst van de Gemeente Amsterdam
Welke bedoeling heeft de gemeente met het opzetten van een programma voor beleidsevaluatie en hoe gaat dat eruit zien?
Welke informatie vindt het gemeentebestuur van belang?
Wat betekent het programma voor beleidsevaluatie voor de brandweer? Ricardo Weewer, hoofd Brandweerzorg van Brandweer Amsterdam
Wat zijn uw verwachtingen van de beleidsevaluatie van ‘meer rood op straat’, of met andere woorden wat moet het onderzoek opleveren?
Waarvoor zou u de resultaten van de beleidsevaluatie willen gebruiken?
Bent u het eens met de gereconstrueerde probleemanalyse, het beleidsveld en het overzicht van de beleidsdoelen en instrumenten?
Sluiten de prestatie- en effectindicatoren in voldoende mate aan op de doelstellingen van het ‘meer rood op straat’ beleid? Jaap Pranger, hoofd Middelen van Brandweer Amsterdam
Sluiten de prestatie- en effectindicatoren in voldoende mate aan op de doelstellingen van het ‘meer rood op straat’ beleid?
Kan de brandweer de prestatie- en effectindicatoren opnemen in een informatiesysteem?

57