Meer ontwerpruimte voor wegenbouwers?

Meer ontwerpruimte voor wegenbouwers? Een analyse van de mogelijkheid en maatschappelijke wenselijkheid bij de aanbesteding van weginfrastructurele projecten in Nederland

Sebastiaan van Herk

Meer ontwerpruimte voor wegenbouwers? Een analyse van de mogelijkheid en maatschappelijke wenselijkheid bij de aanbesteding van weginfrastructurele projecten in Nederland

S. van Herk

Delft, 2003 Technische Universiteit Delft Faculteit Techniek Bestuur en Management (TBM) Dura Vermeer Advies en Diensten Afdeling Concessies Afstudeercommissie: Mw. Prof. Dr. Ir. M.P.C. Weijnen Mw. Dr. Ir. P.M. Herder Dr. M. de Jong Ir. D.S.M. Alma

TBM, Industrie en Energie TBM, Industrie en Energie TBM, Beleidskunde Dura Vermeer Advies en Diensten, afdeling Concessies

3

4

I:

VOORWOORD.............................................................................................................7

II:

MANAGEMENT SAMENVATTING ..............................................................................9

1

INLEIDING EN METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ..................................13 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8

2

ONTWERPRUIMTE ...................................................................................................21 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

3

INLEIDING ..................................................................................................................................21 ONTWERPPROCES .....................................................................................................................21 ONTWERPRUIMTE ......................................................................................................................23 RAW BESTEK ............................................................................................................................27 SAMENVATTING ONTWERPRUIMTE ...............................................................................................28

KANSEN VAN MEER ONTWERPRUIMTE ................................................................29 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

4

INLEIDING ..................................................................................................................................29 MINIMALISATIE LIFE CYCLE COST ...............................................................................................30 PRODUCTINNOVATIE ..................................................................................................................33 AFSTEMMING VAN DE KETEN .......................................................................................................34 INTEGRALE GEBIEDSONTWIKKELING ............................................................................................37 SAMENVATTING KANSEN .............................................................................................................38

BELEMMERINGEN & BEDREIGINGEN VAN MEER ONTWERPRUIMTE................41 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

5

INLEIDING ..................................................................................................................................41 AANBESTEDING ..........................................................................................................................43 BESTUURLIJK .............................................................................................................................48 MARKT ......................................................................................................................................54 SAMENVATTING BELEMMERINGEN EN BEDREIGINGEN ...................................................................59

CONFRONTATIE: KANSEN, BELEMMERINGEN EN BEDREIGINGEN ..................63 5.1 5.2 5.3 5.4

6

INLEIDING ..................................................................................................................................63 W ENSELIJKHEID: KANSEN EN BEDREIGINGEN, EXTRA WAARDE MINDER KOSTEN? ..........................64 MOGELIJKHEID: KANSEN VERSUS BELEMMERINGEN? ...................................................................65 SAMENVATTING CONFRONTATIE KANSEN, BELEMMERINGEN EN BEDREIGINGEN ..............................67

PRAKTIJK .................................................................................................................69 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7

7

INLEIDING ..................................................................................................................................69 CASE 1: A6 ...............................................................................................................................70 CASE 2: A59 .............................................................................................................................72 CASE 3: N31 .............................................................................................................................74 CONCLUDEREND: VALIDATIE VAN KANSEN EN BELEMMERINGEN ....................................................76 W AARDERING FACTOREN: ..........................................................................................................77 SAMENVATTING PRAKTIJK ...........................................................................................................79

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ......................................................................81 7.1 7.2 7.3

8

INLEIDING ..................................................................................................................................13 PROBLEEM ................................................................................................................................14 DOELSTELLING ..........................................................................................................................14 ONDERZOEKSVRAGEN ................................................................................................................15 ONDERZOEKSMODEL..................................................................................................................16 ONDERZOEKSPERSPECTIEF ........................................................................................................17 AFBAKENING ..............................................................................................................................17 LEESWIJZER ..............................................................................................................................19

CONCLUSIES .............................................................................................................................81 AANBEVELINGEN ........................................................................................................................83 REFLECTIE ................................................................................................................................86

LITERATUUR ............................................................................................................89

5

Bijlage I:

Reflectie op theorie Ontwerpruimte ...........................................................95

Bijlage II:

Open expert interviews ...............................................................................99

Bijlage III:

Case Studies Interviews............................................................................103

6

I:

Voorwoord

Dit rapport is mijn afstudeerscriptie voor de studie Technische Bestuurskunde aan de Technische Universiteit Delft. Het onderzoek is uitgevoerd bij Dura Vermeer Advies en Diensten, afdeling concessies, in Hoofddorp. Dit rapport is geschreven voor mensen uit de wetenschap, bedrijfsleven en overheid, die werkzaam zijn of geïnteresseerd zijn in ontwerp en aanbesteding van infrastructurele projecten in het algemeen en van wegenbouwprojecten in het bijzonder. Enige voorkennis van de bouwsector is nodig bij het lezen van dit rapport. Lezers die vooral geïnteresseerd zijn in ontwerptheorie, worden verwezen naar hoofdstuk 2. Lezers wiens belangstelling uitgaat naar de voor- en nadelen van meer ontwerpruimte voor opdrachtnemers in de wegenbouw, worden verwezen naar de hoofdstukken 3 en 4. In hoofdstuk 6 vindt u de analyse van de wegenbouwprojecten: A6, A59 en N31, met treffende voorbeelden van kansen van meer ontwerpruimte. Lezers die slechts geïnteresseerd zijn in de belangrijkste conclusies en aanbevelingen, kunnen hoofdstuk 7 doornemen. Ik dank alle mensen die hebben bijgedragen aan dit onderzoek: al degenen die ik in de loop van dit onderzoek heb mogen interviewen en mijn begeleiders. In het bijzonder dank ik ir. Dirk Alma voor zijn professionele begeleiding en voor het bieden van de mogelijkheid mijn afstudeeronderzoek bij Dura Vermeer uit te voeren. Bij Dura Vermeer kreeg ik de volledige wetenschappelijke vrijheid en bovendien een schat aan onderzoeksmateriaal en contacten. Voorts wil ik dank betuigen aan ir. Ton Huijzer en dr.ir. Chris Zevenbergen, wiens ideeën en morele steun motiverend werkten. Vanuit de Technische Universiteit Delft ben ik begeleid door dr.ir. P.M. Herder, dr. M. de Jong en prof.dr.ir. M.P.C. Weijnen. Hun methodische, inhoudelijke en procesmatige adviezen hebben dit eindresultaat mede mogelijk gemaakt. Delft, 12 December 2003, Sebastiaan van Herk

7

8

II:

Management Samenvatting

De laatste jaren zijn enkele weginfrastructurele projecten innovatief aanbesteed. In tegenstelling tot de traditionele RAW bestekken, waarbij de wegenbouwer slechts ‘stenen stapelt en asfalt draait’, had de opdrachtnemer bij deze projecten ook ontwerpverantwoordelijkheid. De bouwsector claimt dat o.a. kostenbesparingen behaald kunnen worden, wanneer opdrachtnemers meer ontwerpruimte krijgen. Er is echter nauwelijks onderzocht welke voordelen en nadelen het geven van meer ontwerpvrijheid aan een opdrachtnemer daadwerkelijk zou hebben. Bovendien is er geen inzicht in de mogelijkheden van het geven van meer ontwerpruimte. Zondoende is de centrale onderzoeksvraag: Onder welke omstandigheden is het geven van meer ontwerpruimte aan een opdrachtnemer wenselijk en mogelijk bij het ontwerp, realisatie en beheer van weginfrastructuur? In dit onderzoek is hierop antwoord gegeven door: • Definiëren van ontwerpruimte • Analyse van de kansen van meer ontwerpruimte • Analyse van de belemmeringen en bedreigingen van meer ontwerpruimte, • Analyse van de ontwerpruimte voor de opdrachtnemers bij de projecten: A6, A59 en N31, en het verzamelen van de ervaringen van betrokkenen met deze ontwerpruimte. Ontwerpruimte gedefinieerd Er is een nieuwe operationele en generaliseerbare definitie van ontwerpruimte ontwikkeld. De ontwerpruimte voor de opdrachtnemer wordt bepaald door de verzameling ontwerpvariabelen dat de opdrachtgever laat binnen het programma van eisen. Wanneer de eisen op een hoger schaalniveau en lagere specificatiegraad gesteld worden, heeft de opdrachtnemer meer ontwerpruimte. Meerwaarde en kostenreductie door meer ontwerpruimte Uit onderzoek is gebleken dat het geven van meer ontwerpruimte aan een opdrachtnemer bij het ontwerp, realisatie en beheer van weginfrastructuur wenselijk is, omdat hierdoor kansen kunnen worden benut, die maatschappelijke waarde kunnen creëren zoals: • Kostenreductie: van uitvoering (product + werkzaamheden) en onderhoud • Verhoogde Servicekwaliteit voor de gebruiker: minder wegafzettingen, minder congestie • Minder omgevingshinder, zoals geluidhinder Randvoorwaarde is wel dat de voordelen van de kansen groter zijn dan de nadelen van de bedreigingen van meer ontwerpruimte. Kansen van meer ontwerpruimte Meerwaarde en kostenreductie kan gerealiseerd worden, wanneer de volgende kansen van meer ontwerpruimte kunnen worden benut: a) Minimalisatie van de Life Cycle Cost: de opdrachtnemer is meer gericht op, en beter in staat tot het ontwerp te creëren met de laagste kosten over een specifieke tijdsperiode, vanwege zijn kostenfocus en zijn uitvoerings- en onderhoudskennis. Een opdrachtnemer kan bijvoorbeeld een tunnel vervangen door een verdiepte bak, of een dikkere asfaltlaag aanbrengen, die minder onderhoud vergt. b) Productinnovatie: Toepassen van nieuwe producten en materialen, die goedkoper zijn of een hogere kwaliteit hebben (langere ontwerplevensduur, geluidsreductie, etc) c) Afstemming van de keten: Het ontwerp afstemmen op de uitvoering en het onderhoud, alsmede het optimaliseren van de uitvoerings- en onderhoudswerkzaamheden.

9

d) Integrale gebiedsontwikkeling: Scopeverbreding1 door afstemming en toevoeging van ruimtelijke functies zoals: wonen, werken en natuur, waardoor ook binnen een projectenvelop minder rendabele, maar maatschappelijk wenselijke projecten ontwikkeld worden of de kosten verlaagd worden. Bedreigingen van meer ontwerpruimte Maar de waarde kan dalen, en kosten stijgen door de volgende bedreigingen van meer ontwerpruimte: a) Verhoogde Transactiekosten: hoe meer ontwerpruimte, hoe meer ontwerpwerk (dubbel) wordt gedaan door gegadigden voor gunning en hoe complexer het aanbestedingsproces is (o.a. procesmanagement, contractonderhandeling). b) Mogelijkheden voor Strategisch Gedrag: Omdat de opdrachtnemer andere doelen heeft dan de opdrachtgever én omdat de opdrachtnemer bepaalde informatie heeft, die de opdrachtgever niet heeft, kan de opdrachtnemer zich strategisch gedragen. Zo kan onverwachts meerwerk nodig blijken na aanbesteding, of de opdrachtnemer levert een lagere kwaliteit om kosten te besparen. c) Gebrek aan Concurrentie: Meer ontwerpruimte eist meer van wegenbouwers, wat kan leiden tot een concentratie van de Nederlandse markt en afname van de concurrentie, wat prijsverhoging tot gevolg kan hebben. d) Korte wegvakken: onderhoudswerkzaamheden kennen ‘economies of scale’: lange wegvakken onderhouden is goedkoper, maar er zijn nog slechts korte wegvakken die gerealiseerd zullen worden in Nederland. Belemmeringen van meer ontwerpruimte Kansen van meer ontwerpruimte kunnen niet zondermeer benut worden, vanwege de volgende belemmeringen: a) Aanbestedingsrichtlijnen belemmeren de ontwerpruimte: Openbare aanbesteding verplicht tot een duidelijke omschrijving van het werk, wat moeilijker wordt voor de opdrachtgever naarmate zij meer ontwerpruimte wil laten aan de opdrachtnemer. b) Gebrek aan competenties opdrachtgever: Hij moet wel de kennis en kunde hebben om goede ontwerpeisen te stellen, de ontwerpen te controleren en zo’n complex aanbestedingsproces te managen. c) Ruimtelijke Ordeningsprocedures: Met name bestemmingsplannen en het tracébesluit leggen al veel ontwerpbeslissingen vast. d) Technische standaarden: Standaarden worden vaak opgelegd aan de opdrachtnemer, waardoor hij geen alternatief meer kan ontwerpen. Bovendien leiden standaarden ook tot ‘jumping to solutions’. Wanneer de opdrachtnemers wel de vrijheid hebben, kiezen ze vaak toch voor standaard oplossingen. e) Institutionele fragmentatie (publiek): Een opdrachtnemer krijgt te maken met verschillende eisen en budgetten van verschillende overheidsinstellingen: ‘meerkoppige overheid’, wat de ontwikkeling van een project bemoeilijkt f) Kasstelsel: Overheidsinstellingen hebben budgetrestricties, waardoor er vaak geen investeringsruimte is voor kwaliteitsverbeteringen en scopeverbreding, die extra geld kosten. g) Gebrek aan competenties opdrachtnemer: Hij moet wel in staat zijn om de kansen te benutten; hij moet o.a. creatief zijn bij het ontwerpen, en niet terugvallen op standaardoplossingen. h) Fragmentatie van de markt: meerdere marktpartijen en disciplines nodig bij een project. Helaas is het kwantificeren van meerwaarde van meer ontwerpruimte onmogelijk gebleken, evenals het kwantificeren van de optimale ontwerpruimte.

1

Ten opzichte van ontwikkeling van weginfrastructuur

10

Gevalstudies A6, A59 en N31 Kostenreducties werden behaald door een optimalisatie van de werkfasering, omdat de opdrachtnemers de uitvoeringsmethoden vrij mochten kiezen. Materiaal werd hergebruikt en soms werd onderhoudsarm materiaal toegepast, omdat er op elementniveau functionele eisen werden gesteld en niet de technische oplossing werd voorgeschreven. De respondenten noemden veel gemiste kansen op ontwerpoptimalisaties. Ontwerpalternatieven voor met name kunstwerken, die zouden leiden tot aanzienlijke kostenreducties (tot wel 20%), werden niet toegepast, omdat het Tracébesluit deze alternatieven uitsloot. Integrale gebiedsontwikkeling als de ‘Haak om Leeuwarden’ (N31) was onmogelijk vanwege institutionele fragmentatie, aanbestedingsrichtlijnen, ruimtelijke ordeningsprocedures en een gebrekkig budget. Conclusies Uit dit onderzoek worden de volgende conclusies getrokken: 1. Opdrachtgever moet geen eisen stellen aan uitvoerings- en onderhoudswerkzaamheden De opdrachtnemer kan dan de werkfasering, logistiek en het onderhoudsregime optimaliseren. 2. Opdrachtgever moet functioneel specificeren op componentniveau (verharding, kunstwerk, etc) De opdrachtnemer heeft dan de vrijheid materialen en constructies te kiezen. Eisen aan verharding kunnen bijvoorbeeld gespecificeerd worden in de aslasten die het moet kunnen dragen. 3. Opdrachtgever moet ontwerpeisen alleen op een hoger abstractieniveau opstellen als dit daadwerkelijk tot meer ontwerpruimte leidt én kansen oplevert 4. Innovaties worden niet gestimuleerd door meer ontwerpruimte Functioneel specificeren schept slechts een voorwaarde om productinnovaties te kunnen toepassen, maar innovaties worden daardoor niet meer ontwikkeld. 5. Opdrachtnemer en –gever moeten aanbesteding van integrale gebiedsontwikkeling vergeten 6. Competenties van opdrachtgever en opdrachtnemer zijn van doorslaggevend belang om meerwaarde en kostenbesparingen te realiseren 7. Onderhandelingsprocedure geeft flexibele ontwerpruimte, maar is beperkt toepasbaar binnen de aanbestedingsrichtlijnen Aanbevelingen voor Opdrachtgever 1. Specificeer functioneel, indien dat kansen oplevert, én laat de keuze voor uitvoerings- en onderhoudsmethoden vrij 2. Organiseer Workshop ter optimalisatie van ontwerpruimte, afgebakend door het programma van eisen De opdrachtgever moet voor aanbesteding een workshop organiseren met interne experts om de ontwerpruimte duidelijk af te bakenen, ongewenste oplossingen en onnodig abstracte eisen te voorkomen. 3. Oprichten multidisciplinair expertteam ter beoordeling van biedingen (ontwerp), met mogelijkheid van second opinion Dit om de kwaliteit te waarborgen en adverse selection2 (Jensen, 2000) te voorkomen. 4. Ontwerp een transactiekosten-arm aanbestedingsproces: weinig ontwerpwerk voor selectie en geen onnodig abstracte eisen 5. Incentivestructuur (bonus/malus) ter beperking strategisch gedrag Enkele voorbeelden zijn: beschikbaarheidsvergoedingen, boetesysteem op kwaliteit en overdrachtseisen of flexibele overdrachtsprijs.

2

Verkeerde selectie. De beste gegadigde moet immers worden gekozen

11

Aanbevelingen voor Opdrachtnemer 1. Formeer multidisciplinair ontwerpteam gedurende ontwerpproces 2. Afstemmen onderhoudswerkzaamheden met wegbeheerders van omliggende wegvakken Aanbevelingen voor Vervolgonderzoek 1. Organisatie van het ontwerpproces 2. Mogelijkheden onderhandeling of samenwerking tussen publieke en private partijen voor integrale gebiedsontwikkeling 3. Mogelijkheden het Tracébesluit minder gedetailleerd op te stellen 4. Buitenlandse Best practices en toepasbaarheid in Nederland 5. Kansen van meer ontwerpruimte bij private initiatieven in het buitenland 6. Andere soorten infrastructuur, niet alleen wegenbouw

12

1 Inleiding en methodologische verantwoording 1.1 Inleiding Betaalbare, beschikbare en betrouwbare weginfrastructuur is essentieel voor de hedendaagse samenleving. De overheid streeft naar een vermindering van de uitgaven aan planning, ontwerp, realisatie, exploitatie en onderhoud van infrastructuur met behoud en zelfs verbetering van de kwaliteit van de infrastructuur. De overheid streeft naar meer Value for Money: voor zowel de gebruiker, belastingbetaler en samenleving als geheel. Het beleid van de overheid is gericht op het - waar mogelijk - inschakelen van marktpartijen en stimuleren van samenwerking tussen hen (min EZ, 1998). Een grotere betrokkenheid van private partijen leidt mogelijk tot een betere prijs-prestatie verhouding van de infrastructuur (min VenW, 1999). Waarom? Volgens beleidsdocumenten (o.a.: min VenW, 1999 en min EZ 1998) zijn oplossingen van private partijen innovatief en efficiënt. De initiatieven Innovatief Aanbesteden (IA) en Publiek Private Samenwerking (PPS) (min VenW, 1999) zijn voorbeelden van de invulling van dit beleid in Nederland. Deze initiatieven hebben geleid tot de ontwikkeling van geïntegreerde contractvormen, nieuwe bouwprocesorganisatievormen én projecten. Zo zijn in de afgelopen jaren o.a. de HSL en de A59 al ‘innovatief’ in de markt gezet. Ook in het buitenland zijn al vele ontwikkelingen om activiteiten aan de markt over te laten, zoals: Private Fund Initiative in het Verenigd Koninkrijk en vele andere soortgelijke initiatieven in onder andere: Australië, Nieuw Zeeland, Scandinavië (PricewaterhouseCoopers, 1998) Enkele studies (o.a.: OGC, 2000) naar de resultaten van deze projecten geven aan dat er kostenbesparingen van 10% zijn gerealiseerd en dat er nog meer potentie is om tot efficiëntie en innovatie te komen. Een van de aanbevelingen is om (meer) functioneel te specificeren en outputgericht te werken. De opdrachtgever moet beschrijven ‘wat’ ze wil in plaats van ‘hoe’ ze het wil. Of, zoals het kenniscentrum PPS (minfin.pps.nl) het noemt: “…De overheid geeft voldoende ruimte aan marktpartijen: niet het product, maar de te leveren dienst of prestatie staat centraal.” De overheid noemt zelf ook het stellen van functionele eisen i.p.v. technische als voorwaarde om tot innovatieve en efficiënte oplossingen te komen (min VenW, 1999). In de ICT sector worden al wél vele activiteiten uitbesteed met ‘outputgerichte’ contracten gebaseerd op functionele eisen: de zogenaamde Service Level Agreements (SLA). Het IT bedrijf levert een bepaalde dienst, beschikbaarheid van een server, voor een afgesproken prijs. De Opdrachtnemer wordt afgerekend op de kwaliteit van de geleverde dienst. Het ‘Service Level’ bepaalt de prijs. ICT bedrijven gaan soms zo ver, dat ze voor haar klant bepalen wat haar optimale serviceniveau is, gegeven het prijskaartje wat daar aan hangt3. Rijkswaterstaat is nu ook bezig met de ontwikkeling van een Service Level Agreement voor ‘haar’ natte en droge infrastructuur. Dit gebeurt in het kader van haar Agentschapvorming en Domeinafbakening (min VenW, 2002a). Kunnen deze service eisen direct worden doorvertaald naar Opdrachtnemers bij aanbesteding? De ontwikkelingen in de wegenbouw van nieuwe contractvormen en de reeds opgedane ervaringen in de ICT- en andere sectoren, geven in ieder geval aanleiding te analyseren wát wel en niet overgelaten kan worden aan marktpartijen.

3

Ontleend aan interview met M.Janssen, ICT expert, 28 april 2003

13

1.2 Probleem De beschikbaarheid van infrastructuur wordt als dienst uitbesteed en betaald, maar het fysieke product infrastructuur wordt tot in het technische detail gespecificeerd (OGC, 2000). De opdrachtnemer heeft dus nauwelijks ontwerpvrijheid. Een mogelijkheid4 om tot innovaties en efficiëntie te komen is om meer (ontwerp-)vrijheid te laten aan de Opdrachtnemer. Zo stelt het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (VenW, 1999) in haar conclusies: “Het maximaliseren van de kansen op producten procesinnovatie: dit betekent dat de private partij voldoende vrijheidsgraden moet krijgen om haar kerncompetentie tot gelding te laten komen“. In de huidige situatie, waarin voornamelijk RAW bestekken5 worden aanbesteed, heeft de opdrachtnemer echter nauwelijks ontwerpvrijheid, ondanks de aanbevelingen om meer vrijheid te geven. Dit roept de vraag op waarom dit zo is. Er is nauwelijks wetenschappelijke literatuur over de voordelen die extra ontwerpruimte zou hebben en onder welke voorwaarden. Bovendien is er geen inzicht in de belemmeringen en bedreigingen, die er zijn bij het geven van extra ontwerpruimte. Hetgeen dan ook dan ook de probleemstelling is van het voor u liggend onderzoek: Het is niet inzichtelijk óf, en onder welke omstandigheden, extra ontwerpruimte mogelijk en wenselijk is.

1.3 Doelstelling Uit de probleemstelling is de volgende doelstelling geformuleerd: Aanbevelingen doen óf, en onder welke omstandigheden, meer ontwerpruimte voor private opdrachtnemers voor het ontwerp, realisatie en beheer van weginfrastructuur, mogelijk en wenselijk is, op basis van • operationele definitie van ontwerpruimte6, • analyse van de kansen van extra ontwerpruimte, en • analyse van de belemmeringen en bedreigingen van extra ontwerpruimte, • door de ontwerpruimte in enkele projecten te analyseren, alsmede het verzamelen van ervaringen, die betrokkenen hiermee hebben. De aanbevelingen zijn dus prospectief, uitgaande van de ontwerpruimte gelaten door een traditioneel bestek. Het is niet de bedoeling een absoluut optimum aan te geven. Wenselijkheid: kosten en waarde De wenselijkheid van een bepaalde ontwerpvrijheid is een normatieve uitspraak van de onderzoeker op basis van de criteria: kosten en waarde.

4

Er zijn ook andere mogelijkheden, zoals: samenwerkingsvormen. Dit onderzoek richt zich op de oplossingsrichting: meer ontwerpruimte. 5 Detail ontwerp. Het RAW bestek wordt uitgelegd in paragraaf 2.4 6 In de wetenschappelijke literatuur over ontwerpen ontbreekt een operationele definitie voor ontwerpruimte.

14

‘Kosten’ zijn de kosten van het ontwerp, de aanleg, het onderhoud, beheer en de sloop van de weginfrastructuur. Kostenreductie wordt positief gewaardeerd ‘Waarde’ bestaat uit o.a. de volgende factoren (National Research Council, 1995), die positief worden gewaardeerd: • Capaciteit (veh/h) • Servicekwaliteit voor gebruikers o Veiligheid (verkeer en werknemers) o Gebruikerstevredenheid (gem. snelheid, rijcomfort) o Beschikbaarheid (afsluitingen, congestie) • Rechtmatigheid o Service-gerelateerd o Extern (geluidhinder, luchtvervuiling) • Maatschappelijk o Bereikbaarheid o Economisch o Volksgezondheid o Sociaal • Betrouwbaarheid (van service en product) De belangen van gebruikers en burgers zijn dus uitgangspunten bij het bepalen van de wenselijkheid.

1.4 Onderzoeksvragen Om de doelstelling te realiseren worden antwoorden gezocht op de volgende vragen. 1. Wat is ontwerpruimte? 2. En welke kansen heeft het geven van meer ontwerpruimte? 3. Welke belemmeringen en bedreigingen zijn er voor het geven van meer ontwerpruimte? Met de antwoorden op deze vragen, wordt voldoende kennis vergaard om antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag: Onder welke omstandigheden is het geven van meer ontwerpruimte aan een opdrachtnemer wenselijk en mogelijk bij het ontwerp, realisatie en beheer van weginfrastructuur? Verantwoording Kansen en bedreigingen moeten geanalyseerd worden, omdat zij de wenselijkheid bepalen van het geven van meer ontwerpruimte. Zij beïnvloeden immers de waarde en kosten van het project. Belemmeringen moeten geanalyseerd worden, omdat zij de mogelijkheid bepalen van het geven van meer ontwerpruimte. Ze belemmeren de ontwerpruimte, of de mogelijkheid kansen te benutten.

15

1.5 Onderzoeksmodel De beantwoording van de onderzoeksvragen (par 1.4) leidt tot een onderzoeksopzet, gepresenteerd in het onderstaande onderzoeksmodel.

Infrastructuur (kenmerken)

Hoofdvraag

Vraag 2 Kansen

Bouwprocesorganisatie

Theoretisch Model Infrastructuurmarkt

Marktbenadering / Aanbestedingsproces Ruimtelijke Ordening

Ontwerptheorie

Conclusies & Aanbevelingen

Vraag 1 Cases

Wetgeving, beleid, instituties ……

Bedr & Belem Vraag 3

Figuur 1.1 Onderzoeksmodel

Na een analyse van de Ontwerptheorie kan antwoord gegeven worden op vraag 1. Kansen, bedreigingen en belemmeringen worden geanalyseerd door bestudering van de verschillende thema’s (zie figuur 1.1). Deze analyse wordt afgesloten met de beantwoording van de onderzoeksvragen 2 en 3. Het Theoretisch model wordt opgesteld na analyse en confrontatie van: ontwerptheorie, kansen, belemmeringen en bedreigingen. Het model geeft een eerste theoretische beantwoording van de hoofdvraag Uiteindelijk wordt het theoretisch model gevalideerd door case studies, en zullen conclusies worden getrokken en aanbevelingen worden gedaan. Onderzoeksmateriaal Om het theoretisch model op te stellen is een literatuurstudie gedaan en zijn expertinterviews gehouden. Bevraagde experts zijn geselecteerd zijn op hun expertise (o.a.: openbaar bestuur, markt, infrastructuurontwikkeling, ruimtelijke ordening) en achtergrond (zowel publiek, privaat als academisch). De case studies die zijn uitgevoerd ter validatie van de opgestelde theorie zijn: − A6, Muiderberg - Almere − A59, Rosmalen - Geffen − N31, Hemriksein – Nijegaasterhoek Voor deze case studies zijn projectspecifieke documenten geanalyseerd en betrokkenen geinterviewd.

16

1.6 onderzoeksperspectief Het onderzoeksperspectief vormt als het ware de bril waarmee binnen dit onderzoek naar de problematiek gekeken wordt Vanuit publieke opdrachtgever De wenselijkheid en mogelijkheid van het geven van ontwerpruimte aan opdrachtnemers, wordt geanalyseerd vanuit het perspectief van de publieke opdrachtgever7. Bouwonderneming als (onderdeel van) opdrachtnemer Dit onderzoek wordt uitgevoerd in opdracht van de bouwonderneming Dura Vermeer. Wanneer wij spreken van een opdrachtnemer gaan we uit van de bouwonderneming, eventueel in combinatie met andere private partijen. Prospectief: uitgaande van ontwerpvrijheid in huidige situatie Aanbevelingen zullen uitgaan van de ontwerpvrijheid in de huidige situatie (RAW bestek). Er wordt (eventueel) een beweging aanbevolen in plaats van een ‘statisch’ optimum in ontwerpvrijheid. Wél worden er –retrospectief- enkele projecten bestudeerd, waar wel sprake is van ‘meer ontwerpruimte’.

1.7 Afbakening Weginfrastructuur Dit onderzoek richt zich alleen op weginfrastructuur: zowel aanleg als uitbreiding van weginfrastructuur. Ook gebiedsontwikkeling, mits in combinatie met de ontwikkeling van de lijninfrastructuur, wordt beschouwd. Andere soorten van transportinfrastructuur (punt en lijn) zijn geen object van studie.

7

Zoals: Rijkswaterstaat, provincies, gemeenten

17

Verkeersmarkt Dit onderzoek is beperkt tot weginfrastructuur en de functionele eisen die de verkeersmarkt hieraan stelt. De infrastructuur faciliteert dat lading (bijv. automobilisten) met hun vervoersmiddelen (auto’s) naar hun plaats van bestemming (verplaatsingsbehoefte) kunnen. Het een en ander wordt verduidelijkt in onderstaand schema (van der Heijden, 1999) Samenleving

Verplaatsingsbehoeftemarkt

• Lading (vracht en reizigers)

• Vervoersmarkt

Onderliggende laag faciliteert (veleent diensten aan) processen op bovenliggende laag Bovenliggende laag stelt functionele eisen aan diensten op onderliggende laag.

Vervoersmiddelen

Verkeersmarkt

Infrastructuur

Figuur 1.2 Infrastructuur en verkeersmarkt

De verplaatsingsbehoefte- en vervoersmarkt zullen in dit onderzoek als gegeven (omgevingsinvloed) worden beschouwd. Geanalyseerd wordt dus de infrastructuur (aanbod op verkeersmarkt), ceteris paribus de vervoers- en verplaatsingsbehoefte-markt. Nederlandse praktijk Belemmeringen en bedreigingen zijn afhankelijk van o.a.: institutionele context, wetgeving, marktsituatie. Deze situatie-factoren zijn nationaal van aard. Een internationale vergelijking is een onderzoek apart. De onderzoeksobjecten blijven weginfrastructurele projecten in Nederland, zodat dit onderzoek een bijdrage kan leveren aan de Nederlandse praktijk. Geïntegreerde contracten Dit onderzoek richt zich op het ontwerp, realisatie en beheer van weginfrastructuur. Alleen de integrale aanbesteding van de diverse activiteiten in één contract, wordt bestudeerd. De private opdrachtnemer moet, behalve voor realisatie, in ieder geval ook verantwoordelijke zijn voor het ontwerp. Publieke opdrachtgever Alleen projecten met een publieke opdrachtgever worden bestudeerd; private initiatieven niet. In de huidige Nederlandse wegenbouw is nog geen weginfrastructureel project geheel door private partijen ontwikkeld. Bovendien zijn in Nederland tolwegen nog niet toegestaan en waarschijnlijk ook onwenselijk, omdat dit invloed zou hebben op de verkeersstromen (van Rheenen, 2003).

18

1.8 Leeswijzer De Opbouw van dit rapport is als volgt: In hoofdstuk 2 wordt ontwerpruimte gedefinieerd, waarna de ontwerpruimte bij een RAW bestek zal worden aangegeven als referentiepunt voor ‘meer ontwerpruimte’. In hoofdstuk 3 worden de kansen van meer ontwerpruimte besproken. Iedere kans wordt toegelicht en de benodigde ontwerpruimte wordt aangegeven. Hoofdstuk 4 geeft een opsomming van de belemmeringen en bedreigingen van meer ontwerpruimte. Over iedere belemmering en bedreiging wordt een uitspraak gedaan over haar veranderbaarheid. Hoofdstuk 5 vormt een concluderend en integrerend hoofdstuk van de voorgaande 3 hoofdstukken. Vanuit de opgestelde theorie worden uitspraken gedaan over de wenselijkheid en mogelijkheid van meer ontwerpruimte. In hoofdstuk 6 worden de gevalstudies behandeld en worden de resultaten hiervan vergeleken met het theoretische raamwerk uit hoofdstuk 6. Hoofdstuk 7 vormt het laatste hoofdstuk van dit verslag, waarin conclusies worden getrokken over de mogelijkheid en wenselijkheid van meer ontwerpruimte en aanbevelingen gedaan worden voor mogelijk vervolgonderzoek.

Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 7

Kansen Theoretisch Model Ontwerptheorie


Bedr & Belem

Cases

Hoofdstuk 4

Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 6

Figuur 1.3 Leeswijzer op basis van het onderzoeksmodel

19

20

2 Ontwerpruimte Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 7

Kansen Ontwerptheorie

Theoretisch Model


Bedr & Belem Cases Hoofdstuk 4

Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 6

Figuur 2.1 Plaats van hoofdstuk 2 in het onderzoeksmodel

2.1 Inleiding In dit hoofdstuk zal antwoord gegeven worden op de eerste onderzoeksvraag: wat is ontwerpruimte? In paragraaf 2.2 worden kenmerken van het ontwerpproces behandeld. Het begrip ontwerpruimte wordt gedefinieerd in paragraaf 2.3, waarna de ontwerpruimte bij een RAW bestek zal worden aangegeven (par 2.4) als referentiepunt voor ‘meer ontwerpruimte’. De kansen, bedreigingen en belemmeringen van ‘meer ontwerpruimte’ zullen dan in Hoofdstuk 4 en 5 behandeld worden.

2.2 Ontwerpproces Alvorens een definitie van ontwerpruimte te kunnen bepalen, moeten we wat gevoel hebben voor een ontwerpproces in zijn algemeen en van wegenbouwprojecten in het bijzonder. Ontwerpproces en -taken van Rijkswaterstaat naar wegenbouwer Bij het ontwerpproces van wegen zijn diverse partijen betrokken. Traditioneel is Rijkswaterstaat verantwoordelijk voor al het ontwerpwerk aan Rijkswegen tot aan de uitvoering8. Met verschillende ontwerpteams ontwerpen zij alles en leggen plaats, structuur, materialen en dimensies tot op het detail vast in bestekken (zie par 3.4). RWS alleen heeft al honderden ingenieurs in dienst verantwoordelijk voor wegontwerp, waarvan er enkele tientallen centraal bij de Bouwdienst werken en de overigen bij de regionale directies9. Het ontwerpwerk tot het bestek kost zo’n 6% - 15%10 van de totale aannemerssom. Wanneer het ontwerp eenmaal is vastgelegd in een bestek wordt de uitvoering uitbesteed aan bouwbedrijven als Dura Vermeer, BAM, Ballast Nedam, Heijmans, KWS, etc. Thans wordt niet al het ontwerpwerk door Rijkswaterstaat gedaan, maar worden veel ontwerptaken gedurende dit ontwerpproces uitbesteed aan ingenieursbureaus. Zeker vanwege de bezuinigingen bij Rijkswaterstaat, ontbreekt het ze aan ontwerpcapaciteit. Ontwerptaken en -verantwoordelijkheid worden zelfs aanbesteed in combinatie met realisatie en onderhoud aan private consortia bestaande uit o.a. aannemers en ingenieursbureaus. Deze vorm van aanbesteding, waarbij ook ontwerpverantwoordelijkheid wordt aanbesteed, staat centraal in dit onderzoek. 8

Evenzo zijn provincies en gemeenten verantwoordelijk voor het ontwerp van provinciale en gemeentelijke wegen. 9 Afdeling communicatie van Rijkswaterstaat 10 Ontleend aan interviews met ontwerpexperts Bruining (28 augustus 2003) en Huijzer (1 september 2003)

21

Fasering van het ontwerpproces: van initiatief tot uitvoering De ontwerptaken verschillen van grove schetsen van de inpassing van de weg in een gebied tot calculatie van constructies en materialen. De ontwerptaken zijn afhankelijk van de fase van het ontwerpproces. De Ridder (2003) onderscheidt 5 ontwerpfasen, die zijn weergegeven in de onderstaande figuur. Na het initiatief en haalbaarheid (onderzoek) wordt eerst een voorontwerp gemaakt, vervolgens een definitief ontwerp, waarna dat wordt uitgewerkt in een bestek (detail ontwerp). Initiatief

Haalbaarheid

Voorontwerp

Definitief Ontwerp

Bestek

Uitvoering

Figuur 2.2 Fasering van het ontwerpproces

Ontwerpproces is: multi-actor, complex en onvoorspelbaar Meer theoretisch stelt de onderzoeker dat het ontwerpproces onder andere: multi-actor, complex en onvoorspelbaar, is11,12. Multi-actor: er zijn vele ontwerpers van verschillende instellingen betrokken bij het ontwerpen van een weg. Traditioneel is Rijkswaterstaat verantwoordelijk voor het ontwerp van rijkswegen. In dit onderzoek wordt deels voorbijgegaan aan de complexe organisatie van het ontwerpproces, waarbij meerdere ontwerpers met verschillende disciplines van verschillende instellingen betrokken zijn. Er wordt uitgegaan van één ontwerper. Voor de ontwerpruimte die een opdrachtnemer krijgt, maakt het immers niet uit met hoeveel ontwerpers van verschillende instellingen ze die ruimte kunnen benutten. Complex. Wegontwerp is intern en extern, technisch en sociaal complex13. Technisch Sociaal Intern Verharding, kunstwerken Meerdere ontwerpers en instellingen: aannemer, ir. bureau Extern Inpassing in wegennet, Omwonenden, gemeenten ruimtelijke inpassing Tabel 2.1 complexiteit van ontwerpproces

Derhalve zijn bij wegontwerp meerdere specialismen betrokken (en dus meerdere ontwerpers). Ontwerpers kunnen gespecialiseerd zijn in bijvoorbeeld de constructie van verharding of kunstwerken, maar ook in estetica en de ruimtelijke inpassing van de weg. Vanwege de complexiteit en verschillende specialismen wordt het ontwerpwerk gedecomponeerd. Er worden subsystemen ontworpen, die samengevoegd het totale ontwerp vormen. Decompositie van het ontwerpwerk en dus ook van ontwerpeisen vinden we ook terug in theorie over ontwerpruimte. Onvoorspelbaar: Het verloop en de uitkomst van het ontwerpproces is onvoorspelbaar. Geen weginfrastructureel project is hetzelfde, noch het ontwerp hiervan en het ontwerpproces wat hieraan vooraf gaat. Ontwerpen is een creatief proces, waarbij de kennis en kunde, visie en creativiteit van de ontwerpers het eindresultaat bepaalt. Dat laat zich niet voorspellen.

11

Ten dele ontleend aan Herder (2002) Deze eigenschappen gelden in het algemeen voor ontwerpprocessen. De genoemde voorbeelden komen slechts uit de wegenbouw. 13 Indeling complexiteit uit : Veeneman, (te verschijnen) 12

22

Bovendien is het ontwerpproces iteratief. Bijvoorbeeld de keuze voor een ander type pilaar, maakt ook aanpassingen aan de ligger van een viaduct noodzakelijk. Ook kunnen veranderende eisen van de omgeving, iteratiestappen en aanpassing aan het oorspronkelijke ontwerp noodzakelijk maken. Denk bijvoorbeeld aan omwonenden die in inspraakprocedures een extra hoge geluidswal eisen. Ondanks of juist vanwege de benodigde creativiteit en iteratie werken ontwerpers van grof naar fijn. Uit een grote variëteit van oplossingen kiezen ze steeds 1 alternatief, en dat proces herhaalt zich totdat het definitieve ontwerp af is. Deze werkwijze dient als uitgangspunt bij het definiëren van ontwerpruimte in paragraaf 2.3.

2.3 Ontwerpruimte Ontwerpruimte wordt bepaald door de verzameling van ontwerpvariabelen14 die de ontwerper heeft (Herder, 2003), en de ontwerpruimte wordt afgebakend door het programma van eisen. In deze paragraaf heeft de onderzoeker deze definitie geoperationaliseerd, bij een gebrek aan werkbare definities in de wetenschappelijke literatuur. Uitgelegd zal worden dat de ontwerpruimte (verzameling van ontwerpvariabelen) wordt bepaald door de specificatiegraad en het schaalniveau waarop de ontwerpeisen gesteld worden in het programma van eisen. Van grof naar fijn: afname ontwerpvariabelen De ontwerpruimte neemt gedurende het ontwerpproces af, naarmate de ontwerper vordert en over steeds meer ontwerpvariabelen een beslissing heeft genomen.

Ontwerp

Aantal ontwerpvariabelen = n

realisatie

Aantal ontwerpvariabelen = 0

Figuur 2.3 Afname van de ontwerpvariabelen tijdens ontwerpproces

14

Een ontwerpvariabele is een variabele waarover een ontwerper een beslissing kan nemen

23

Van doel naar technische oplossing: Specificatiegraad Een ontwerper werkt van grof naar fijn. Vanuit een behoefte werkt men steeds verder toe naar een gedetailleerde oplossing. Een eerste conceptontwerp wordt steeds verder gespecificeerd. Dat wordt specificatiegraad genoemd. Er worden drie specificatieniveaus onderscheiden (De Ridder 2003a): • Doel: bestemming, doeleinde (tot welk doel wordt dat gebruikt; door een bepaald doel na te streven wordt - hopelijk - een geconstateerde behoefte bevredigd) • Functie(s): dat wat het systeem, de component of het element moet presteren, door bepaalde, bijzondere, werking en verrichting, om het gestelde doel te bereiken. Functies zijn goed te beschrijven door een zelfstandig naamwoord gekoppeld aan een werkwoord met een prestatie-eis. Ook de specificatie van de levensduur is een functionele eis. • Technische oplossing (vorm): uiterlijke gedaante van concrete zaken; dat wat gekenmerkt wordt door plaats, structuur, oriëntatie, materiaal en dimensies. De onderzoeker stelt dat de ontwerpruimte afneemt, wanneer de specificatiegraad toeneemt. Om het doel te bereiken kan de ontwerper nog functies toevoegen of weghalen. De ontwerper kan verschillende technische oplossingen kiezen, die de gewenste functie(s) kunnen vervullen. Van systeem naar element: schaalniveau In eerste instantie maakt een ontwerper keuzes over de wegverbinding: gewenste capaciteit (veh/h), aantal rijstroken, geografische ligging, etc. Vervolgens wordt het ontwerp steeds gedetailleerder uitgewerkt: kruisingen (brug of tunnel), verharding (soort mengsel). Voor dit onderzoek zijn de volgende schaalniveaus (De Ridder, 2003a) 15 voor weginfrastructuur te gedefinieerd. • Systeem: verbinding tussen A en B (wegvak) • Component: het geheel van componenten waaruit de verbinding is opgebouwd. Te associëren met bijvoorbeeld een brug, een sluis, verharding, berm. • Element: het geheel van elementen waaruit een component is opgebouwd. Bijvoorbeeld: laag (asfalt), brugdek, etc. Voor deze indeling is gekozen, omdat een ‘verbinding’ wordt aanbesteed en derhalve voor een weginfrastructureel project het hoogste (macro) schaalniveau is. In Nederland wordt nooit het ontwerp, aanleg en onderhoud van het gehele wegennet aanbesteed. De definities van component en element zijn afgeleid van de systeemdefinitie. Volgens de onderzoeker neemt de ontwerpruimte af, wanneer het schaalniveau afneemt. Wanneer de oplossing op systeemniveau vast ligt, kan de ontwerper nog verschillende oplossingen kiezen op component en elementniveau.

15

Algemene indeling in de Civiele Techniek, gebaseerd op systeemleer

24

Van grof naar fijn samengevat: Men stelt het doel vast, vervolgens de functie. Er wordt vervolgens een technische oplossing/vorm gezocht om aan deze functie te voldoen. Dit proces herhaalt zich op een lager schaalniveau. De ontwerpruimte wordt steeds kleiner, zie onderstaand figuur. Specificatiegraad

Schaalniveau

Doel

Functie

Technische opl

Systeem Component Element

Figuur 2.4 Ontwerpproces van grof naar fijn: specificatiegraad en schaalniveau

Uiteraard is dit een vereenvoudigde weergave van de ontwerpwerkelijkheid. Dit proces is iteratief. Echter, na openbare aanbesteding (par 4.2) kunnen ontwerpbeslissingen niet herzien worden. Ontwerp van uitvoering en onderhoud: proceseisen Wanneer de technische oplossing tot op elementniveau is uitgewerkt en daarmee het productontwerp af is, wordt nog niet begonnen met de uitvoering. Alvorens begonnen wordt met de uitvoering, moeten ook de uitvoerings- en onderhoudsactiviteiten ‘ontworpen’ worden: werkplannen en onderhoudsregimes. Als de technische oplossing vaststaat, heeft de opdrachtnemer dus nog de vrijheid de uitvoeringswijze te kiezen. Ten opzichte van de tabel gepresenteerd in figuur 2.4 wordt er een specificatiegraad toegevoegd: proces16. Doel

Functie

Technische opl

Proces

Systeem Component Element 17

Figuur 2.5 Ontwerptabel inclusief proceseisen

16

Alleen eisen aan het uitvoerings en onderhoudsproces. Eisen aan het aanbestedingsproces en de financiering worden buiten beschouwing gelaten. 17 De kolom ‘Proces’ is gestippeld weergegeven, omdat proceseisen niet per schaalniveau verschillen. Toch heeft de onderzoeker er voor gekozen om in hetzelfde diagram onderscheid te kunnen maken tussen product en proceseisen. Proceseisen bepalen immers ook de ontwerpruimte. Het is dus van belang óf er proceseisen gesteld zijn, en niet wáár zij in de kolom worden weergeven.

25

Klant-order-ontkoppelpunt en het Programma van Eisen Dit onderzoek analyseert de ontwerpruimte die een opdrachtnemer heeft. Op een gegeven moment laat de opdrachtgever na aanbesteding een verdere uitwerking van het ontwerp over aan een opdrachtnemer. Dit zouden we het Klant-order-ontkoppelpunt18 kunnen noemen. Op het klant-order-ontkoppelpunt stelt de opdrachtgever een programma van eisen op19. Het programma van eisen stelt eisen (randvoorwaarden en doelstellingen) aan het uiteindelijke ontwerp, en bakent hiermee de ontwerpruimte af. Deze eisen zijn mede ingegeven door eerdere ontwerpbeslissingen van de opdrachtgever. Het een en ander is samengevat in onderstaande figuur. Doel Systeem Component

Functie

Technische opl

Proces Programma van Eisen

Opdrachtgever Klant-order-ontkoppelpunt

Element Opdrachtnemer Figuur 2.6 Ontwerpruimtevoor opdrachtnemer vastgelegd in programma van eisen op moment van aanbesteding

Definitie ontwerpruimte De onderzoeker definieert het schaalniveau en de specificatiegraad waarop de eisen zijn opgesteld, als indicator van de ontwerpruimte die de opdrachtnemer (nog) heeft. De exacte verzameling ontwerpvariabelen die de opdrachtnemer heeft op het klant-order-ontkoppelpunt hangt af van zijn ontwerpcreativiteit, maar we kunnen stellen dat de opdrachtnemer meer ontwerpruimte heeft, wanneer de eisen op een hoger schaalniveau en lagere specificatiegraad gesteld worden. Ter validatie van deze definitie zijn interviews gehouden met 3 ontwerpexperts20 en is het contract van het project ‘busbaan A4’ geanalyseerd. De experts vinden het een geldige definitie en alle ontwerpeisen van ‘busbaan A4’ zijn in de tabel te plaatsen. Een alternatieve operationele definitie zou gebaseerd kunnen worden op een andere classificering van eisen, zoals: een piramide van eisen (PWC Consulting, 2002a) (Geffen, 2000). Bovenstaande redenering volgend zou de ontwerpruimte dan bepaald worden door de plaats van de eisen in de piramide. Zie bijlage 1 voor behandeling van alternatieve classificeringen van eisen en de verantwoording van de keuze voor deze definitie.

18

Term afkomstig uit logistiek: het moment waarop de opdrachtgever (klant) niet meer mag ingrijpen in het proces 19 De onderzoeker doet de aanname dat op het Klant Order Ontkoppelpunt het programma van eisen en daarmee de ontwerpruimte al geheel vast ligt. In werkelijkheid vindt er nog onderhandeling tussen gegadigden -later de opdrachtnemer- en opdrachtgever plaats over het PvE. 20 Door de experts: De Ridder, Veenvliet en Van den Oord (zie bijlage 2), te bevragen is recht gedaan aan het wetschappelijke gehalte alsmede de praktische toepasbaarheid

26

2.4 RAW bestek Het RAW bestek dient als uitgangspunt bij de beoordeling van de mogelijkheid en wenselijkheid van het geven van meer ontwerpruimte aan een opdrachtnemer. Eerst zal de RAW systematiek worden toegelicht (par 3.2.1), waarna de ontwerpruimte bij RAW bestekken wordt vastgesteld (3.2.2).

2.4.1 RAW bestek is de standaard Het RAW (Rationalisatie en Automatisering Wegenbouw) bestek21 is een standaard contractdocument bij de aanbesteding en uitvoering van werken (CROW, 2001). Met het RAW bestek is o.a. de aanbesteding, prijsvorming en resultaatbeschrijving van werken gestandaardiseerd. De RAW systematiek is ontwikkeld door de stichting Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW), wiens raad voor de regelgeving bestaat uit zowel opdrachtgevers22 als opdrachtnemers23. De opdrachtgevers en opdrachtnemers wilden een standaardisatie om o.a. eenduidig te kunnen betalen naar productie. De RAW bestekken zijn nu nagenoeg kostenhomogeen. Het RAW bestek is de geldende standaard bij de aanbesteding van weginfrastructurele projecten en de ontwerpruimte in een RAW bestek (par 2.4.2) is derhalve als referentiepunt gekozen voor dit onderzoek.

2.4.2 Ontwerpruimte bij RAW De ontwerpruimte is vrijwel nihil bij een RAW bestek, zoals geïllustreerd in de onderstaande tabel. Onder andere om te kunnen ‘betalen naar productie’ wordt in een RAW bestek de technische oplossing volledig vastgelegd (prestatiebeschrijving). Constructie, plaats, dimensies, materialen, etc worden voorgeschreven in het bestek. Bovendien wordt vaak ook de uitvoering voorgeschreven: proceseisen, hoewel dit volgens de RAW systematiek slechts in een aantal gevallen noodzakelijk is24. Doel

Functie

Technische opl

Proces

Systeem Component Klant-order-ontkoppelpunt

Element Figuur 2.7 De ontwerpruimte bij een RAW bestek

Opdrachtnemer

De bepaling van de ontwerpruimte bij een RAW bestek is gedaan na analyse van het contract van het project ‘busbaan A4’ en documentatie van het CROW.

21

Bestek op basis van “Catalogus met resultaatbeschrijvingen”, “handleiding RAW-systematiek”, “Standaard RAW bepalingen 2000” en “Algemeen BesteksBestand” 22 RWS, Provincies, VSN/VNG, DLG, ONRI, NS RIB 23 NVWB, VBKO, VG-Bouw, VAGWW, VBW-Asfalt, GWWO 24 Kans op onherstelbare fouten, onevenredig groot risico, bescherming belangen van derden, kwaliteitseisen alleen bij bepaalde uitvoering haalbaar. (CROW, 2001)

27

2.5 Samenvatting ontwerpruimte In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag: wat is ontwerpruimte? Bij gebrek aan wetenschappelijke literatuur heeft de onderzoeker een operationele definitie voor ontwerpruimte opgesteld: De ontwerpruimte voor de opdrachtnemer wordt bepaald door het aantal ontwerpvariabelen dat de opdrachtgever laat binnen het programma van eisen. Wanneer de eisen op een hoger schaalniveau en lagere specificatiegraad gesteld worden, heeft de opdrachtnemer meer ontwerpruimte. Het RAW bestek legt de technische oplossing op elementniveau vast en schrijft bovendien vaak de uitvoering voor. Meer ontwerpruimte kan gegeven worden aan de opdrachtnemer door functioneel te specificeren in plaats van de technische oplossing voor te schrijven en door op een hoger schaalniveau te specificeren. In de volgende hoofdstukken worden de kansen en bedreigingen van meer ontwerpruimte ten opzichte van het RAW bestek geanalyseerd.

28

3 Kansen van meer ontwerpruimte Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 7


Theoretisch Model



Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 6


3.1 inleiding “De opdrachtnemer hoeft alleen nog stenen te stapelen”25. We lazen in hoofdstuk 2 dat in RAW bestekken de technische oplossing op elementniveau, en zelfs vaak de uitvoeringswijze wordt voorgeschreven. Welke kansen biedt het laten van meer ontwerpruimte (dan in RAW) aan de opdrachtnemer?, is de tweede onderzoeksvraag. In dit hoofdstuk zal hierop een antwoord worden gegeven. Inzicht in de kansen is nodig om een uitspraak te kunnen doen over de wenselijkheid van meer ontwerpruimte. De onderstaande kansen zijn gevonden na analyse van documenten26 en het houden van open interviews met experts27, die geselecteerd zijn op hun expertise (o.a.: openbaar bestuur, markt, infrastructuurontwikkeling, ruimtelijke ordening) en achtergrond (zowel publiek, privaat als academisch). De gevonden kansen zijn gefilterd door ze te beoordelen op relevantie voor het onderzoek: correlatie met meer ontwerpruimte. Zodoende heeft de onderzoeker de volgende kansen onderscheiden: • Minimalisatie Life Cycle Cost (par 3.2) • Productinnovatie (par 3.3) • Afstemming van keten (par 3.4) • Integrale gebiedsontwikkeling (par 3.5) De bovenstaande categorisering van kansen is gekozen vanwege verschillen in: Benodigde ontwerpruimte: De kansen behoeven een verschillende ontwerpruimte om benut te kunnen worden. Derhalve zal in dit hoofdstuk per kans een indicatie worden gegeven van de benodigde ontwerpruimte, op basis van de definitie van ontwerpruimte uit hoofdstuk 2. De benodigde ontwerpruimte is relevant om conclusies te kunnen trekken over de mogelijkheid om kansen te benutten, gezien de belemmeringen van de ontwerpruimte (hoofdstuk 4). Aard van kans: De kansen hebben een verschillende invloed op waarde en kosten. Benodigde competenties opdrachtnemer: ontwerpen, ketenmanagement, omgevingsmanagement

25

Interview de Ridder, 7 mei 2003 Wetenschappelijke literatuur, beleidsdocumenten, jaarverslagen, wetboeken, websites en media 27 Zie bijlage 2 ‘expert interviews’ voor respondenten en interview protocol 26

29

Een aantal kansen die vanwege deze filtering en categorisering niet zijn meegenomen, zijn bijvoorbeeld: Procesinnovatie (PSIB, 2003) veelal wordt geduid op de organisatie en integratie van de keten en valt deels onder ‘afstemming van keten’28 Bedrijfsmatiger werken (ontwerpen) door een private opdrachtnemer dan door een publieke opdrachtgever –met te hoge apparaatskosten?- is nooit aangetoond (Dewulf, 2002). Eerder opleveren wordt niet bewerkstelligd door extra ontwerpruimte, maar gestimuleerd door betaling via een beschikbaarheidsvergoeding, die eerder ontvangen kan worden.

3.2 Minimalisatie Life Cycle Cost Een winstzoekende opdrachtnemer is meer gericht op minimalisatie van de kosten dan een opdrachtgever29. Wanneer een opdrachtnemer meer ontwerpruimte heeft kan hij kostenreductie bewerkstelligen door: • Ontwerpoptimalisatie • Life Cycle benadering

3.2.1 Ontwerpoptimalisatie Het ontwerp heeft grote invloed op de totale projectkosten. Aanpassingen aan het ontwerp kunnen tot een aanzienlijke kostenreductie leiden.

Ontwerp Uitvoering

Bijdrage tot kosten Klein Groot

Invloed op kosten Groot Klein

Tabel 3.2 Bijdrage tot en invloed op kosten van ontwerp en uitvoering (De Ridder, 2003)

Een opdrachtnemer is zeer goed in staat om goedkopere alternatieven te genereren, dankzij haar focus op kosten en dankzij haar inzicht in uitvoeringskosten. Vanwege zijn uitvoeringskennis en –ervaring kan de opdrachtnemer goed inschatten wat de uitvoeringskosten zullen zijn van verschillende alternatieven en deze uitvoeringskosten vervolgens minimaliseren. Hergebruik viaduct Een alternatief ontwerp voor een spoorviaduct was tot wel 68% goedkoper. De bestaande viaducten werden (her)gebruikt in de nieuwe constructie in plaats van een geheel nieuw viaduct te bouwen, waardoor de kosten van 2,2 miljoen naar 700.000 Euro daalden30.

28

Zie paragraaf 4.4 Kostenminimalisatie verhoogt de kans op gunning en vergroot de winstmarge voor de opdrachtnemer. 30 Interview Veenvliet, 9 septemer 2003. Project en opdrachtnemer anoniem 29

30

3.2.2 Life Cycle benadering Een economisch rationele en risiconeutrale (Annaert, 1999) opdrachtnemer zal proberen de kosten over de contractperiode te minimaliseren, teneinde de Netto Contante Waarde van zijn project te maximaliseren. Daarentegen heeft een opdrachtgever doorgaans geen bedrijfseconomisch afwegingskader vanwege zijn budgetrestrictie31, en richt zich derhalve vaak op een verlaging van de initiële investering32. De opdrachtnemer zal een Life Cycle Cost Analysis uitvoeren en het goedkoopste alternatief kiezen. De U.S. Army Corps Engineers kent de volgende definitie: “Life Cycle Cost Analysis is: The systematic evaluation of alternative designs and the comparison of their projected development/design, construction, operation/maintenance and disposal costs or salvage value over a specified time period.” Bovendien is een opdrachtnemer beter in staat een LCC analysis uit te voeren, vanwege haar kennis van, en inzicht in de uitvoerings- en onderhoudskosten. Asfalt of beton? Laagdikte? Beton is 20% duurder in aanleg dan asfalt, maar verdient zich in 12 jaar terug vanwege een reductie van de onderhoudskosten, volgens de betonindustrie. Ook een dikkere laag asfalt is duurder bij aanleg (meer materiaalkosten), maar zal minder snel scheuren en spoorvorming vertonen. Een opdrachtnemer zal naar een kostenoptimum zoeken over de contractperiode. Groeiarm gras of mos Wanneer groeiarm gras of mos wordt geplant in plaats van normaal gras, zal er minder gemaaid hoeven worden. Zodoende worden de onderhoudskosten verlaagd.

31

Kasstelsel. Het budgetmechanisme van de overheid is inflexibel: schuiven tussen budgetten en lenen en reserveren van geld is niet mogelijk (Ulrich, 2003) 32 Overigens zijn de publieke opdrachtgevers en de overheid zich bewust van de nadelen van het kasstelsel en zoeken ook naar oplossingen. Zo traint Rijkswaterstaat haar medewerkers in Life Cycle Benadering. Meer hierover in paragraaf 4.3.4

31

3.2.3 Benodigde ontwerpruimte De benodigde ontwerpruimte om de Life Cycle Cost te minimaliseren is niet eenduidig vast te stellen, omdat de kans zich op verschillende manieren kan manifesteren (vergelijk: hergebruik viaduct en groeiarm gras). Toch zal een indicatie worden gegeven. Teneinde de Life Cycle Cost te minimaliseren moet een opdrachtnemer in ieder geval de vrijheid hebben de technische oplossing te kiezen. De vrijheid om materialen en dimensies (beton of asfalt?) te kiezen op element niveau is nodig voor een LC benadering. Voor ontwerpoptimalisatie moeten alternatieve technische oplossingen op component- (viaduct of tunnel) en zelfs systeemniveau mogelijk zijn. Ook de mogelijkheid functionele eisen toe te voegen en aan te passen is wenselijk. (geluidsschermen zijn overbodig bij stiller asfalt). De benodigde ontwerpruimte voor minimalisatie van de Life Cycle Cost is weergegeven in de onderstaande figuur. Omdat de benodigde ontwerpruimte niet eenduidig is vast te stellen, zit er kleurverloop in het figuur. Doel

Functie

Techn opl

Proces

Systeem Component

Benodigde ontwerpruimte om kans te benutten Minimalisatie LCC

Element

Figuur 3.3 Benodigde ontwerpruimte voor minimalisatie van Life Cycle Cost; niet eenduidig

32

3.3 Productinnovatie Het gebruik van nieuwe producten en materialen kan leiden tot kostenreductie en meerwaarde. De opdrachtnemer moet wel voldoende ontwerpruimte krijgen om nieuwe producten en materialen toe te passen in projecten.

3.3.1 Enkele voorbeelden Zowel publieke partijen als marktpartijen in de wegenbouw ‘ontwikkelen’ productinnovaties, alhoewel in de conservatieve constructie-industrie de (product-) innovaties spaarzaam zijn. Hieronder zullen ter illustratie enkele voorbeelden33 worden gegeven van recente productinnovaties in de wegenbouw. Drijvende weg Rijkswaterstaat presenteerde in september 2003 de, mede door haar, ontwikkelde drijvende weg (AD, 2003). De drijvende weg is vooral geschikt als tijdelijke omleidingroute bij groot onderhoud aan bruggen en wegen, als ontsluitingsweg van gebieden die geregeld onder water lopen of als permanente verbinding in gebieden met slappe ondergrond. C-fix: sterke, harde en elastische verharding C-fix ofwel koolstoffixatie, wordt toegepast als bindmiddel in bouwmaterialen om bijvoorbeeld grind, zand en vulstof aan elkaar te plakken. Dan krijg je composietmaterialen met eigenschappen tussen die van asfalt en cementbeton in. Het sterke, harde en toch elastische materiaal kan, toegepast in verhardingen, de onderhoudskosten drukken en toch comfortabel en geluidsarm rijden mogelijk maken. C-fix, en haar toepassing in de wegenbouw, is ontwikkeld door o.a. HBG BAM. Ook TU-Delft en Shell dragen bij in de ontwikkeling van het nieuwe materiaal. Oprolweg Dura Vermeer, evenals Heijmans, heeft een uitrolbare weg ontwikkeld, die binnen onder ideale omstandigheden is geprefabriceerd en wordt uitgerold op de plaats van bestemming. Omdat de weg in de prefabricage is voorzien van wegmarkering hoeft de weg na het leggen alleen nog afgewerkt te worden en zou hij vrijwel direct te gebruiken zijn. De overlast (verkeershinder) wordt hierdoor verminderd en de beschikbaarheid van de weg vergroot, ten faveure van de gebruiker. Zeer Stil Asfalt Wessel Stevin past al in enkele proefprojecten34 ZSA toe. Het stille asfalt maakt het mogelijk woningen en wegen dichter bij elkaar te bouwen, of geluidsschermen te verlagen. Ook andere bouwbedrijven hebben stillere asfaltmengsels ontwikkeld.

33

Deze lijst is niet volledig, maar dient ter illustratie van productinnovatie en mogelijke voordelen daarvan 34 O.a. in de gemeenten Binnenmaas en Goes

33

3.3.2

Benodigde ontwerpruimte

Om productinnovaties te kunnen toepassen moet de opdrachtnemer de technische oplossing zelf kunnen kiezen, en de eisen derhalve functioneel gespecificeerd worden. Wanneer het product al voorgeschreven staat, kan de opdrachtnemer immers niet meer voor een nieuw product kiezen. Productinnovaties kunnen zowel op component (type aquaduct) als op elementniveau (asfaltmengsel) worden ontwikkeld. Op systeemniveau worden slechts enkele productinnovaties in beschouwing genomen. Door Automatische Voertuig Geleiding kunnen voertuigen dichter op elkaar rijden, waardoor de capaciteit van een weg (verbinding) verhoogd kan worden. Een zweeftrein zou ook in de capaciteitsbehoefte kunnen voorzien, maar dit onderzoek is afgebakend tot weginfrastructuur. De benodigde ontwerpruimte voor productinnovatie is geïllustreerd door het groene vak in de onderstaande figuur. Doel

Functie

Techn opl

Proces

Systeem

Benodigde ontwerpruimte om kans te benutten

PI Component Element

Figuur 3.4 Benodigde ontwerpruimte voor Productinnovaties

3.4 Afstemming van de keten Kosten kunnen beperkt worden door een betere afstemming van de verschillende fasen in het ontwikkelingsproces van infrastructuur. De opdrachtnemer wordt geïncentiveerd tot afstemming van het ontwerp op de realisatie en beheeractiviteiten, door de geïntegreerde aanbesteding van meerdere schakels uit de keten (zie figuur 3.5).

programmafase

ontwerpfase

realisatiefase

beheerfase

Taken opdrachtnemer Figuur 3.5 Keten van de totstandkoming en beheer van weginfrastructuur; de traditioneel uitvoerende opdrachtnemer wordt ook verantwoordelijk voor ontwerp en beheer

De voordelen van afstemming van het ontwerp op de realisatie (par 3.3.1) en op het technische beheer/onderhoud (par 3.3.2) worden apart behandeld. Tenslotte zal in paragraaf 3.3.2 aangegeven worden hoeveel ontwerpruimte nodig is om deze kans te benutten.

3.4.1

Afstemming ontwerp op realisatie

Onder andere de uitvoeringskosten kunnen omlaag en zelfs hinder voor de omgeving kan worden geminimaliseerd, wanneer de opdrachtnemer meer ontwerpvrijheid krijgt en zo zijn uitvoeringskennis ten gelde kan maken. De opdrachtgever zal dit ook proberen, maar heeft minder uitvoeringsexpertise dan de opdrachtnemer. De opdrachtnemer kan de werkfasering en logistiek optimaliseren, alsmede het ontwerp afstemmen op zijn toeleveranciers.

34

1. Optimalisatie werkfasering De verdeling van de uitvoering in verschillende fasen bepaalt o.a. de wegafsluitingen en omleggingen die nodig zijn tijdens de implementatiefase (aanleg). Optimalisatie van de fasering kan het aantal en de duur van wegafsluitingen verminderen. Ook kan het werkterrein zo afgesloten worden dat er sneller gebouwd kan worden. De opdrachtnemer is met haar uitvoeringskennis beter in staat de fasering te optimaliseren. Bovendien zal hij zoeken naar kostenreducties. Turbo-rotonde Gouda35 Bij de aanleg van de Turborotonde bij Gouda, werden kostenbesparingen behaald door een alternatieve werkfasering. In plaats van het 9 maal (!) verleggen van het asfalt, kon in 1 keer de verharding over het definitieve tracé worden aangelegd. De N207 werd 's nachts afgesloten, waardoor er geen ‘bypass’ aangelegd hoefde te worden.

Viaduct N20136 In tegenstelling tot de ontwerpen van de provincie Noord-Holland werden de pilaren van de viaducten alvast geplaatst tijdens de aanleg van de A5. Een duiker in de middenberm van de A5 zou dan nog niet aangelegd zijn, waardoor de pilaren makkelijker geplaatst zullen kunnen worden. Zodoende werd een kostenbesparing van 2 miljoen Euro en een reductie van de verkeershinder op de A5 gerealiseerd. 2. Logistiek De materiaalstromen, personeels- en materieelinzet kunnen geoptimaliseerd worden door de opdrachtnemer, wanneer hij de vrijheid heeft het ontwerp aan te passen en de uitvoering zelf te plannen. Prefab pijlers Stormvloedkering37 De pijlers werden geprefabriceerd en later per boot naar de plek van bestemming gevaren. De vorm van de pijlers is zo gekozen, dat de pijlers goed te vervoeren zijn. De boot bepaalde zodoende het ontwerp van de pijlers. 3. Afstemming ontwerp op suppliers De opdrachtnemer kan in het ontwerp beter rekening houden met de voorwaarden die hun toeleveranciers stellen, dan de opdrachtgever, die niet of nauwelijks contact heeft met de suppliers.

3.4.2 Afstemming ontwerp op technisch beheer De verkeershinder als gevolg van onderhoudswerkzaamheden, kan verminderd worden door bepaalde ontwerpbeslissingen en optimalisatie van het onderhoudsplan. Een opdrachtnemer zal zoeken naar alternatieven die de verkeershinder beperken, als hij wordt afgerekend op de beschikbaarheid van de weg. Brede middenberm Wanneer de middenberm wordt gedimensioneerd op een grasmaaier, hoeft er geen rijstrook afgesloten te worden voor maaiwerkzaamheden.

35

Interview Weijers, 28 augustus 2003 Interview de Boer, 25 september 2003 37 Interview Kieft, 9 oktober 2003 36

35

Verbindingsstroken Met de aanleg van verbindingsstroken in de middenberm kan de weg in 2 richtingen beschikbaar blijven wanneer aan 1 rijbaan onderhoud wordt gepleegd. Over de verbindingsstrook in de middenberm worden weggebruikers naar de andere rijbaan geleid, waar ze ook een rijstrook kunnen gebruiken.

Respondenten constateren dat opdrachtnemers inventief zijn in de planning van het onderhoud. Met het parallel uitvoeren van onderhoudswerkzaamheden worden wegafsluitingen geminimaliseerd. Andere uitvoeringsmethoden minimaliseren de kans dat de onderhoudswerkzaamheden uitlopen en nog niet afgerond zijn tijdens spitsuur.

3.4.3 Benodigde ontwerpruimte Voor een optimale afstemming van het ontwerp op de uitvoering en het onderhoud, heeft de opdrachtnemer in ieder geval de vrijheid nodig haar uitvoerings- en onderhoudsmethoden zelf te kiezen. Ook de planning van de uitvoerings- en onderhoudsactiviteiten moet aan de opdrachtnemer worden overgelaten. Voor ontwerpaanpassingen die de uitvoering en het onderhoud vergemakkelijken (middenberm, verbindingsstrook) is een onbekende ontwerpvrijheid nodig. Deze benodigde vrijheid kan niet eenduidig worden aangegeven (zie het vraagteken in de onderstaande figuur). Doel

Functie

Techn opl

Proces Benodigde ontwerpruimte om kans te benutten


? Afstemm ing

Figuur 3.6 Benodigde ontwerpruimte voor afstemming van de keten

36

3.5 Integrale gebiedsontwikkeling Wanneer een opdrachtnemer (integraal) mag nadenken over de aanleg van de weginfrastructuur in combinatie met de gebiedsinrichting, kan dat voordelen opleveren. De ruimtelijke kwaliteit kan verbeterd worden en het project kan goedkoper gerealiseerd worden door afstemming en toevoeging van ruimtelijke functies.

3.5.1 Afstemming en toevoeging van ruimtelijke functies De ruimtelijke kwaliteit kan verbeterd worden: • door toevoeging van functionaliteiten (scopeverbreding) Een voorbeeld van extra functionaliteiten is het aanleggen van een extra afrit naar een nieuw te ontwikkelen bedrijventerrein. Ook het opwaarderen van aangrenzende en/of onderliggende (secundaire) infrastructuur is een mogelijkheid. Een ander voorbeeld is wanneer een weg wordt aangelegd door een natuurgebied. Het natuurgebied kan dan ontwikkeld worden, tegelijk met de aanleg van de weg. De ontwikkeling van het natuurgebied kan zelfs gefinancierd worden met de aanleg van de weg. Zo wordt niet alleen monetaire, maar ook maatschappelijke waarde gecreëerd. Een opdrachtnemer heeft oog voor scopeverbreding, omdat dat extra omzet en wellicht exploitatiemogelijkheden opleveren kan. Efficiëntievoordelen alsmede een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit kunnen bereikt worden: • door een betere afstemming van de functies (wonen, werken, recreëren, mobiliteit etc) en gebiedseigenschappen Het nieuwe tracé kan bijvoorbeeld gekozen worden naast een bestaande spoorweg, zodat de rest van het gebied een andere ruimtelijke functie -zoals wonen- kan krijgen. Bovendien kunnen de aanlegkosten zo aanzienlijk verlaagd worden, omdat er o.a. minder grond zal hoeven worden aangekocht. Opgemerkt moet worden dat de publieke opdrachtgevers ook proberen gebiedsontwikkeling integraal te benaderen, maar dat wordt bemoeilijkt door een verdeling van verantwoordelijkheden over verschillende bestuurslagen en beleidsvelden met bijbehorende bestuursorganen38. Een private partij heeft hier geen last van en brengt bovendien de nodige kennis in.

38

Meer over institutionele fragmentatie in paragraaf 4.3.3

37

3.5.2 Benodigde ontwerpruimte De opdrachtnemer moet functies mogen toevoegen op systeemniveau om tot een verbeterde ruimtelijke kwaliteit te komen. Behalve de functies die de weg moet hebben, moeten ruimtelijke functies kunnen worden toegevoegd (scopeverbreding). Toevoeging en afstemming van functies vereist vaak een aanpassing van het tracé. Het tracé, technische oplossing op systeemniveau, mag derhalve nog niet vastliggen. Het een en ander is samengevat in de volgende tabel, gebaseerd op de theorie over ontwerpruimte (par 2.3). Doel Systeem

Functie

Techn opl

Proces

Integrale gebiedsontwikkeling


Component Element

Figuur 3.7 Benodigde ontwerpruimte voor integrale gebiedsontwikkeling

3.6 Samenvatting kansen In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de tweede onderzoeksvraag: welke kansen heeft het geven van meer ontwerpruimte? De volgende kansen van het geven van meer ontwerpruimte zijn gevonden: Minimalisatie van de Life Cycle Cost: de opdrachtnemer is meer gericht op, en beter in staat tot het ontwerp te creëren met de laagste kosten over een specifieke tijdsperiode, vanwege zijn kostenfocus en zijn uitvoerings- en onderhoudskennis Een opdrachtnemer kan bijvoorbeeld een tunnel vervangen door een verdiepte bak, of een dikkere asfaltlaag aanbrengen, die minder onderhoud vergt. Productinnovatie: Toepassen van nieuwe producten en materialen, die goedkoper zijn of een hogere kwaliteit hebben (ontwerplevensduur, geluidsreductie, etc.) Afstemming van de keten: Het ontwerp afstemmen op de uitvoering en het onderhoud, alsmede het optimaliseren van de uitvoerings- en onderhoudswerkzaamheden. Integrale gebiedsontwikkeling: Scopeverbreding door afstemming en toevoeging van ruimtelijke functies zoals: wonen, werken en natuur, waardoor andere projecten ook ontwikkeld worden en de kosten verlaagd worden.

38

Kostenreductie en/of meerwaarde door kansen De kansen leiden ofwel tot een kostenreductie, ofwel tot een waardevermeerdering: minder verkeers- en omgevingshinder, verhoogde beschikbaarheid van de weg, ruimtelijke kwaliteit, etc39. De voordelen van de kansen zijn samengevat in onderstaande figuur met een kwalitatieve indicatie van de impact van iedere kans op waarde/kosten. Dit is een inschatting van de onderzoeker op basis van praktijkvoorbeelden, geschetst door de geïnterviewde experts. Waarde IG

IG PI

PI Afst LCC

Kosten 0 = RAW

Kansen IG = Integrale gebiedsontwikkeling PI = Productinnovatie LCC= Minimalisatie LifeCycleCost Afst = Afstemming van keten

PI

Figuur 3.8 Invloed (kwalitatief) van kansen op waarde en kosten

De impact op waarde/kosten van integrale gebiedsontwikkeling en productinnovatie is niet altijd gelijk, wat is aangegeven met gestippelde ballonnen40. Benodigde ontwerpruimte voor kansen De benodigde ontwerpruimte voor het benutten van deze kansen is samengevat in onderstaande tabel. Let op het kleurverloop bij minimalisatie LCC: er is niet eenduidig aan te geven hoeveel ontwerpruimte nodig is om deze kans te benutten. Doel Systeem Component

Functie

Techn opl

Proces Benodigde ontwerpruimte om kans te benutten

Integrale gebiedsontwikkeling min LCC

Element

PI

Afstemm ing

Figuur 3.9 Benodigde ontwerpruimte voor kansen

39

De begrippen waarde en kosten zijn geoperationaliseerd in paragraaf 1.3 Integrale gebiedsontwikkeling leidt tot meerwaarde, soms in combinatie met kostenreductie en soms met een kostenverhoging. Denk bijvoorbeeld aan de ontwikkeling van een natuurgebied langs de weg. Productinnovaties kunnen zowel leiden tot meerwaarde als tot kostenverlaging. Ook kan de kostenbesparing ten koste gaan van de kwaliteit of de waarde verhoogd worden met een kostenverhoging tot gevolg. Denk bijvoorbeeld aan duurdere, maar geluidsarme verhardingsmaterialen. 40

39

40

4 Belemmeringen & Bedreigingen van meer ontwerpruimte Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 7


Theoretisch Model



Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 6


4.1 Inleiding De aanleg van de Betuwelijn heeft grote vertraging gekend. De vele inspraakprocedures maakten aanpassingen aan het ontwerp noodzakelijk en leidden daarmee tot vertragingen en budgetoverschrijdingen. Kan het ontwerp wel overgelaten worden aan de opdrachtnemer, als die nog rekening moet houden met eventuele aanpassingen na inspraakprocedures? In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de 2e onderzoeksvraag: Welke belemmeringen en bedreigingen zijn er voor het geven van extra ontwerpruimte? Inzicht in de belemmeringen is nodig, omdat zij bepalen of kansen (hoofdstuk 3) benut kunnen worden, en meer ontwerpruimte gegeven kan worden. Bedreigingen zijn mogelijk nadelige consequenties van het geven van meer ontwerpruimte; zij bepalen mede of het wel wenselijk is meer ontwerpruimte te geven. De belemmeringen en bedreigingen zijn gevonden na analyse van documenten41 en het houden van open interviews met experts42, die geselecteerd zijn op hun expertise (o.a.: openbaar bestuur, marktwerking, infrastructuurontwikkeling, ruimtelijke ordening, wetgeving) en achtergrond (zowel publiek, privaat als academisch). De gevonden belemmeringen en bedreigingen zijn gefilterd door ze te beoordelen op relevantie voor het onderzoek: correlatie met meer ontwerpruimte. Zo zijn bijvoorbeeld moeilijkheden voorkomend uit de financiering van het project buiten beschouwing gelaten.

41 42

Wetenschappelijke literatuur, beleidsdocumenten, jaarverslagen, wetboeken, websites en media Zie bijlage 2, expert interviews voor respondenten en interview protocol

41

De belemmeringen en bedreigingen zijn gecategoriseerd omwille van de leesbaarheid en mogelijke generaliseerbaarheid. Ze zijn ingedeeld in: • Aanbesteding (par 4.2) Alle belemmeringen en bedreigingen die voortkomen uit de organisatie van het aanbestedingsproces: het proces van marktbenadering waarbij de opdrachtgever een opdrachtnemer zoekt om de weginfrastructuur te realiseren. • Bestuurlijk (incl. opdrachtgever) (par 4.3) Alle belemmeringen voortkomend uit de organisatie en eigenschappen van het openbaar bestuur / de overheid en de door haar opgelegde procedures, wet- en regelgeving43. • Markt (incl. opdrachtnemer) (par 4.4) Alle belemmeringen en bedreigingen voortkomend uit de marktorganisatie en –situatie.

Markt

Bestuurlijk Opdrachtgever

aanbesteding

Opdrachtnemer

Figuur 4.2 Belemmeringen en bedreigingen komen voort uit: aanbesteding, bestuurlijk of markt

De bovenstaande categorisering van belemmeringen en bedreigingen is zo gekozen met het oog op eventuele aanbevelingen. Voor aanbevelingen om belemmeringen en bedreigingen weg te nemen, kan direct verwezen worden naar de oorsprong van de factoren. Daarbij liggen bestuurlijke en aanbestedingsfactoren meer binnen de invloedsfeer van de opdrachtgever, dan van de opdrachtnemer. Verder wordt opgemerkt dat het openbaar bestuur totaal andere eigenschappen (cultuur, organisatie, etc) heeft dan de markt. Alternatieve indelingen van de belemmeringen en bedreigingen zouden kunnen zijn: bestuurlijk, financieel, juridisch en technisch; óf: product, project en omgeving. Veranderbaarheid belemmering of bedreiging Over iedere belemmering zal een kwalitatieve uitspraak gedaan worden over haar veranderbaarheid. De mate van veranderbaarheid van een belemmeringen wordt meegenomen bij de aanbevelingen in hoofdstuk 7. Het zou namelijk wenselijk kunnen zijn om belemmeringen weg te nemen. De mate van veranderbaarheid wordt beoordeeld aan de hand van de volgende indicatoren: • Veranderbaarheid in jaren • Veranderbaarheid in kosten (Switching Costs) De mate van veranderbaarheid wordt beïnvloed door de oorsprong van een belemmering. Zo is wetgeving moeilijk te veranderen, maar kan de opdrachtgever het aanbestedingsproces wel iets anders organiseren.

43

Met uitzondering van de belemmeringen en bedreigingen, die voorkomen uit de organisatie van het aanbestedingsproces.

42

4.2 Aanbesteding De overheid moet publieke gelden efficiënt, effectief en rechtmatig besteden. Een minister, gedeputeerde of wethouder kan de aanleg van een weg niet zomaar uitbesteden aan een bevriende aannemer. Derhalve is de aanbesteding van weginfrastructurele projecten aan allerlei wetten en regels gebonden. Onder andere door deze regels worden de mogelijkheden beperkt om meer ontwerpvrijheid te geven aan opdrachtnemers en/of kan extra ontwerpruimte negatieve consequenties hebben. Meer specifiek worden de volgende belemmeringen en bedreigingen voortkomend uit het aanbestedingsproces behandeld: • Aanbestedingsrichtlijnen • Transactiekosten • Strategisch gedrag

4.2.1 Aanbestedingsrichtlijnen De wet UAR-EG 199144 schrijft voor, dat bouwwerken boven het drempelbedrag van 6.242.028,- euro ex. BTW Europees aanbesteed dienen te worden. De UAR-EG verplicht openbaar aanbesteden45,46. Alleen in enkele uitzonderingsgevallen mag aanbesteed worden volgens de onderhandelingsprocedure (min EZ, 2000). De openbare aanbestedingsprocedure belemmert de ontwerpruimte, die gegeven kan worden aan opdrachtnemers. Aanbestedingsprocedures Onderhandelingsprocedure: flexibele ontwerpruimte (onder drempelbedrag) Bij de onderhandelingsprocedure kunnen contractuele voorwaarden, waaronder het Programma van Eisen, worden vastgesteld via onderhandelingen. Hierdoor is er geen duidelijk klant-order-ontkoppelpunt (par 3.1.5) en is de ontwerpruimte dus flexibel. In onderstaande figuur is aangegeven dat de ontwerpruimte verplaatst kan worden. Doel

Funct

techn

proces

sys com ele

Figuur 4.3 Flexibele ontwerpruimte door onderhandelingsprocedure

Verschillende auteurs (o.a. Koolwijk, 2003) hebben op basis van jurisprudentie reeds betoogd dat de uitzonderingsregels nauwelijks kunnen worden toegepast. De onderhandelingsprocedure is voor wegenbouw slechts een mogelijkheid bij een aannemerssom onder de 6 miljoen Euro. In hoofdstuk 6 is de A6 bestudeerd, een project dat volgens de onderhandelingsprocedure is aanbesteed.

44

Uniform Aanbestedingsregelement, alsmede afgeleide Nederlandse aanbestedingsrichtlijnen en beleid. 45 Ook het zogenaamde ‘niet openbaar aanbesteden’ 46 Al dan niet met voorafgaande selectie

43

Openbare aanbesteding: ontwerpruimte ‘bevroren’, objectieve gunningscriteria, SMART ontwerpeisen Bij de openbare aanbesteding wordt, in tegenstelling tot de onderhandelingsprocedure, de ontwerpruimte definitief vastgelegd in het Programma van Eisen. Omwille van o.a. het gelijkheidsbeginsel, doorzichtigheidbeginsel en concurrentiebeginsel (min EZ, 2000) impliceert openbare aanbesteding dat: • gunningscriteria47 en selectie-eisen48 objectief, toetsbaar en transparant moeten zijn (www.acabenu.nl) Dit om subjectiviteit zoveel mogelijk uit te sluiten, en daarmee alle gegadigden een eerlijke kans te geven. • Ontwerpeisen SMART moeten zijn: Specific, Measurable, Achievable, Realistic en Timeable (Buytendijk, 2000) Om te kunnen beoordelen of de ontwerpoplossingen van de gegadigden voldoen aan het Programma van Eisen. Aanbestedingsrichtlijnen belemmeren de ontwerpruimte Veel ontwerpruimte geven aan de opdrachtnemer is moeilijk, vanwege: • Objectieve selectie-eisen en gunningscriteria Objectief selecteren en gunnen is onmogelijk in een vroeg ontwerpstadium, omdat er voor zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer nog geen inzicht is in de kosten, noch in de risico’s van het project. Bovendien raken gunningscriteria dan aan publieke waarden49, die moeilijk te objectiveren zijn. Publieke waarden (de Bruijn, 2003) zijn immers: moeilijk te definiëren, dynamisch, onderling strijdig, en strijdig met andere belangen en er zijn interdependenties. • SMART eisen Het opstellen van SMART eisen die veel ontwerpruimte laten aan een opdrachtnemer is moeilijk voor een opdrachtgever. Een opdrachtgever is bang dat hij ‘niet krijgt wat hij wil’: oplossingen die binnen het PvE vallen, maar niet zijn behoefte (doel) bevredigen. Zo kan een opdrachtnemer bijvoorbeeld een veerdienst starten in plaats van een brug aanleggen en toch aan de eis voldoen capaciteit (veh/h) over de rivier te bewerkstelligen. Bovendien is het specificeren van publieke waarden in ontwerpeisen zoals betoogd moeilijk. Overigens kunnen doelen nooit SMART worden opgesteld. Doelen dienen slechts als considerans50 van de overeenkomst (PvE). Het een en ander is samengevat in de volgende tabel: Doel Systeem

Functie

Techn opl

proces

Aanbestedingsrichtlijnen

Component element

Onmogelijk te geven ontwerpruimte Moeilijk te geven ontwerpruimte

Figuur 4.4 belemmerde ontwerpruimte door aanbestedingsrichtlijnen: niet eenduidig 47

Criteria op basis waarvan een bepaalde bieding de gunning wint. Eisen aan gegadigden om mee te dingen naar de gunning. 49 Publiek in (Bruijn, 2003): • Consumptie: niemand is uit te sluiten van de gevolgen van ruimtelijke ordeningsbeslissingen, die ontwikkeling van infrastructuur impliceert • Besluitvorming: beslissingen over infrastructuurontwikkeling worden gemaakt op basis van participatieve besluitvorming. Omwonenden zijn immers niet uit te sluiten van de gevolgen van een snelweg in hun achtertuin, nog van de besluitvorming hierover. 50 Op basis van interview George Ang, 22 augustus 2003 48

44

Er is een geleidende kleurschaal aangebracht, omdat het op een hoger schaalniveau en lagere specificatiegraad steeds moeilijker wordt SMART eisen te stellen en objectieve selectie-eisen en gunningscriteria op te stellen. Aanbestedingsrichtlijnen belemmeren dus de ontwerpruimte. In hoeverre de ontwerpruimte belemmerd wordt is afhankelijk van de competenties van de opdrachtgever om objectieve gunningscriteria en SMART ontwerpeisen op te stellen. Omdat niet eenduidig de belemmering van de ontwerpruimte kan worden aangegeven, ziet u een kleurverloop in het figuur. Hoe donkerder rood, hoe moeilijker het is voor de opdrachtgever om ontwerpruimte te geven. Veranderbaarheid aanbestedingsrichtlijnen De Europese aanbestedingswetgeving is op zich moeilijk te veranderen. Verandering zou jaren kosten en is politiek wellicht niet gewenst. Daarentegen is de ontwerpruimte die nog aan een opdrachtnemer gegeven kan worden afhankelijk van de competenties van de opdrachtgever (zie paragraaf 4.3.1). Wanneer hij goed in staat blijkt (m.b.v. ervaringsgetallen van referentieprojecten) haar behoefte te formuleren in SMART eisen op een hoog abstractieniveau en hieraan objectieve gunningscriteria te verbinden, kan er meer ontwerpruimte gegeven worden. Het is uiteindelijk aan de rechter te beoordelen of de selectie en gunning objectief was.

4.2.2 Transactiekosten De aanbesteding van een weginfrastructureel project leidt tot een transactie tussen de opdrachtgever en een opdrachtnemer. Om tot deze transactie te komen worden door de opdrachtgever en de gegadigden kosten gemaakt: de transactiekosten (VAT51). Het is een bedreiging dat de transactiekosten stijgen, naarmate de ontwerpvrijheid voor de opdrachtnemer groter wordt. Bij de N31 (DBFM) worden de transactiekosten inclusief ontwerpkosten geschat tussen de 10 en 15 miljoen Euro52, terwijl dit bij een RAW bestek rond de 4 miljoen Euro had kunnen blijven53. Transactiekosten zijn een bedreiging: ze nemen toe met de ontwerpvrijheid De transactiekosten nemen toe met de ontwerpvrijheid vanwege 2 redenen: • ontwerpwerk wordt dubbel gedaan (denk aan rekenvergoedingen) • aanbestedingsproces duurt langer en is ingewikkelder. Zo vraagt een aanbestedingsproces meer van de contractpartijen wat betreft: procesmanagement, toetsing van ontwerpen, opstellen en onderhandelen van contract (incl. risicoanalyse) en contractmanagement. Als de opdrachtnemer een consortium is komt er een 3e reden bij: • onderhandeling en communicatie tussen consortiapartners kost tijd

51

In de wegenbouw bekend als: Voorbereidings-, Aanbestedings- en Toezichtkosten. De VAT kosten omvatten ook de ontwerpkosten 52 Huijzer, projectleider N31 Dura Vermeer, interview 1 september 2003 53 Gebaseerd op ontwerpkosten 6% van aannemersom en nauwelijks proceskosten: interview Bruining 28 augustus 2003

45

.., maar Transactiekosten zijn noodzakelijk Transactiekosten worden gemaakt om: • Adverse selection (Jensen, 1980) te voorkomen De beste gegadigde moet gekozen worden. Hiertoe moet een goed aanbestedingsproces ontworpen en gemanaged worden. • Kwaliteit te garanderen Ontwerpen moeten getoetst worden om de kwaliteit te garanderen. Te meer omdat RWS (juridisch) verantwoordelijk (van ‘t Hof, 2003) voor de kwaliteit van de weg blijft. Veranderbaarheid Transactiekosten Transactiekosten zijn noodzakelijk, maar zijn wel te verkleinen door et enige ervaring contracten waar mogelijk te standaardiseren en het (aanbestedings-) procesontwerp te verbeteren. Hiervoor is wel enige ervaring (projecten) nodig. Het kost echter de nodige tijd en geld om de benodigde ervaring op te doen en de competenties van de opdrachtgever te verhogen.

4.2.3 Strategisch gedrag De parlementaire enquête naar de bouwfaude geeft de relevantie en impact aan van strategisch gedrag. De Jong en Ten Heuvelhof (2003) onderscheiden 4 soorten strategisch gedrag: strategische omgang met regels54, met informatie, met prijzen en hoeveelheden55, en met bottleneck facilities. In deze paragraaf wordt uitgelegd dat: • De mogelijkheden tot strategisch gedrag toenemen, naarmate de ontwerpvrijheid groter wordt. • Strategisch gedrag een bedreiging is voor het geven van extra ontwerpvrijheid. Opdrachtnemer heeft redenen en mogelijkheden om zich strategisch te gedragen De opdrachtnemer heeft redenen om zich strategisch te gedragen, omdat zij andere doelen heeft dan de opdrachtgever. Immers, we kunnen de relatie tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer beschouwen als een principaal-agent verhouding. Jensen (1990) definieert een principaal-agent verhouding als volgt: We define an agency relationship as a contact under which one or more persons –the principal(s)- engage another person –the agent- to perform some service on their behalf that involves delegating some decision-making authority to the agent. If both parties to the relationship are utility maximizers, there is good reason to believe that the agent will not always act in the best interests of the pricipal. De opdrachtnemer heeft mogelijkheden om zich strategisch te gedragen vanwege informatieasymmetrie. De informatieasymmetrie wordt groter, naarmate de ontwerpvrijheid voor de opdrachtnemer toeneemt. Je gooit namelijk bij iedere ontwerpkeuze informatie weg, namelijk: • De argumenten voor een bepaalde ontwerpkeuze • De aannames en de beperkingen hiervan56 Zodoende wordt de toetsing van de kwaliteit van het ontwerp lastiger. “De opdrachtgever belt zelfs om te vragen hoe hij het ontwerp moet toetsen”, melde een opdrachtnemer.

54

Actoren leggen de invulling of toepassing van rechtsregels en onderlinge afspraken en contracten nadrukkelijk uit in eigen voordeel en zoeken daarbij de grens van het betamelijk op. 55 Afhankelijk van marktmacht 56 Bovendien worden deze aannamen later gepresenteerd als waarheden

46

Strategisch gedrag is een bedreiging De mogelijkheden voor strategisch gedrag nemen dus toe met de ontwerpruimte vanwege de verhoogde informatieasymmetrie. Strategisch gedrag kan leiden tot hogere kosten en lagere waarde vanwege 2 redenen: 1. ‘Camel nosing’, ofwel ‘meerwerk’ Na de opdrachtverstrekking blijkt meerwerk nodig, om aan de wensen van de opdrachtgever te voldoen. De opdrachtnemer had dit wellicht kunnen voorzien en de opdrachtgever hierop kunnen attenderen, maar hield bij de bieding de prijs laag. Zo is de bieding gewonnen en kan de omzet alsnog verhoogd worden onder de noemer ‘meerwerk’. 2. ‘Residual loss’ De opdrachtnemer kan haar winstmarge verhogen, door minder kwaliteit te leveren binnen de grenzen van het PvE. Zo zou het wel eens kunnen, dat direct na de contractperiode de deklaag vervangen moet worden. Veranderbaarheid strategisch gedrag Strategisch gedrag is te voorkomen door (Jensen, 1990): Beloning afstemmen op prestatie Zo worden de doelen van de opdrachtgever en opdrachtnemer gelijkgeschakeld en valt de reden voor strategisch gedrag weg. Stevige sturingsrelatie De informatieasymmetrie, en daarmee de mogelijkheden voor strategisch gedrag, worden verminderd door goede contracten en strakke monitoring (kwaliteit). Dit leidt echter wel tot verhoogde transactiekosten: Agency Costs (Jensen, 1990). Strategisch gedrag is een ‘veranderbare’ bedreiging omdat deze maatregelen al bij het volgende project zijn door te voeren, m.b.v een intelligent procesontwerp. Echter, dit vraagt wel competenties van de opdrachtgever: opstellen programma van eisen (incl. incentives) , beoordeling van bieding en procesmanagement Strategisch gedrag wordt bovendien voorkomen door concurrentie. In een competitieve omgeving worden gegadigden sowieso geprikkeld om kwaliteit en een lage prijs aan te bieden. Zo krijgt de opdrachtgever ook redundante informatie: hij kan de biedingen vergelijken.

47

4.3 Bestuurlijk De organisatie en eigenschappen van de overheid, alsmede de procedures, wet- en regelgeving die zij opstelt, beïnvloeden de ontwerpvrijheid die een opdrachtgever kan geven aan een opdrachtnemer. In deze paragraaf worden de volgende ‘bestuurlijke’ belemmeringen en bedreigingen uitgewerkt: • (Gebrek aan) Competenties van opdrachtgever (par 4.3.1) • Ruimtelijke ordeningsprocedures (incl. Tracéwet) (par 4.3.2) • Institutionele fragmentatie (par 4.3.3) • Kasstelsel (par 4.3.4)

4.3.1 (Gebrek aan) Competenties Opdrachtgever Het geven van extra ontwerpvrijheid aan opdrachtnemers stelt eisen aan de competenties van de opdrachtgever. In deze paragraaf behandelen we de belangrijkste competenties die noodzakelijk zijn om extra ontwerpvrijheid te kunnen geven: opstellen Programma van Eisen, beoordeling van bieding, procesmanagement. 1. Opstellen Programma van Eisen “We moeten wel krijgen wat we willen”, benadrukken enkele ambtenaren. Hiertoe moet een opdrachtgever een goed programma van eisen schrijven. De volgende 3 competenties zijn vereist: Ten eerste moet de opdrachtgever eisen kunnen specificeren. De opdrachtgever moet haar behoefte vertalen in SMART eisen die de ontwerpvrijheid afbakent en ongewenste oplossingen uitsluit.

opdrachtgever

BEHOEFTE vertaling

opdrachtnemer

PvE

OPLOSSING vertaling

Figuur 4.5 De opdrachtgever moet haar behoefte vertalen in een Programma van Eisen, wat de opdrachtnemer moet vertalen naar een oplossing (Ridder, 2003a)

48

In paragraaf 4.2.1 is reeds betoogd dat het moeilijker is om SMART57 eisen te formuleren die de behoefte dekken, naarmate het schaalniveau en de specificatiegraad van de eis hoger is.

SMART eisen? Rijkswaterstaat stelt zich tot doel: een ‘vlotte, veilige, comfortabele’ verbinding voor de gebruikers, met een minimum aan hinder voor de omgeving (min VenW, 2002a). Kunnen we deze behoefte wel concretiseren in specifieke, meetbare, uitvoerbare en realistische eisen? Die bovendien ongewenste oplossingen uitsluiten? • • • • •

reistijd van A naar B <20min aantal verkeersslachtoffers <10/jaar waardering van gebruikers >7 vogelpopulatie >200/km2 geluidhinder dBel/gevel, enz

?

Ten tweede moet de opdrachtgever een adequate Incentive structuur ontwerpen. Met een goede incentive structuur wordt een opdrachtnemer gestimuleerd te handelen in het belang van de opdrachtgever en worden de mogelijkheden van strategisch gedrag verminderd. De beschikbaarheidsvergoedingen die de opdrachtgever aan de opdrachtnemer betaalt, hebben al geleid tot de ontwikkeling van onderhoudswerkzaamheden die het aantal en duur van de afzettingen minimaliseren. Een ander voorbeeld is een bonus/malus regeling op de kwaliteit van het wegdek. Tenslotte moet de opdrachtgever goede aannames doen. Aannames als verkeersprognoses bepalen de aslasten waarop een weg wordt gedimensioneerd. Bij een te lage prognose zal de kwaliteit van de weg (o.a. vlakheid) lager zijn dan verwacht en gewenst. Wanneer dit risico bij de opdrachtgever ligt, moet de kwaliteit van haar prognoses goed zijn. 2. Beoordeling van bieding De volgende 3 competenties zijn vereist om een bieding goed te beoordelen: Ten eerste moet de opdrachtgever in staat zijn de ontwerpen te toetsen om de functionaliteiten en kwaliteit van de wegen te garanderen. De toetsing van de ontwerpen is niet alleen een controle van de kwaliteit van het ontwerp, maar tegelijk ook een prikkel aan de opdrachtnemer om goed te ontwerpen58. Het vereist inhoudelijke kennis van zowel ontwerp, uitvoering als onderhoud om de ontwerpen te toetsen op juistheid. Ten tweede moet de opdrachtgever gunningscriteria (definitie en weging) kunnen opstellen, waarin zijn behoefte vertaald is. Hoe belangrijk is de prijs van een bieding t.o.v. de kwaliteit, omgevings- en verkeershinder, etc? Een medewerker (anoniem) van rijkswaterstaat gaf in een interview aan te vrezen een gegadigde te moeten kiezen die beter scoort op de opgestelde gunningscriteria, maar na bestudering van de biedingen niet de voorkeur geniet. De behoefte vertalen in gunningscriteria is dus moeilijk. Tenslotte moeten de biedingen ook beoordeeld worden op die gunningscriteria. Inhoudelijke kennis is ook noodzakelijk om de gevolgen van het ontwerp op bijvoorbeeld verkeershinder te kunnen beoordelen. 57 58

Specific, Measurable, Achievable, Realistic en Timeable (Buytendijk, 2000) Interview Veeneman, 4 augustus 2003

49

3. procesmanagement Met een intelligent procesontwerp en standaardisatie van contracten kan de opdrachtgever de transactiekosten verlagen. De opdrachtgever kan het procesmanagement ook inkopen, maar dat onverlet dat goed procesmanagement belangrijk is en onder verantwoording van de opdrachtgever blijft. (Gebrek aan) Competenties van de opdrachtgever zijn een belemmering van de ontwerpruimte Het geven van meer ontwerpruimte is niet mogelijk als de opdrachtgever niet de competenties heeft objectieve gunningscriteria en SMART eisen op te stellen, zoals de aanbestedingsrichtlijnen impliciet voorschrijven. De competenties van de opdrachtgever bepalen tot welk schaalniveau en specificatiegraad hij objectieve criteria en eisen kan opstellen. Derhalve is in de onderstaande figuur kleurverloop te zien: Des te lager het schaalniveau en hoger de specificatiegraad, des te waarschijnlijker dat de opdrachtgever goede eisen kan opstellen. Doel Systeem

Functie

Techn opl

proces

Competenties Opdrachtgever

Component element


Figuur 4.6 Belemmerde ontwerpruimte door competenteis opdrachtgever

(Gebrek aan) Competenties van de opdrachtgever versterken bedreigingen Een gebrek aan competenties van de opdrachtgever, leidt tot onnodige: • Transactiekosten: Wanneer de opdrachtgever een aanbestedingsproces organiseert, waarin gegadigden veel ontwerpwerk moeten doen voor de definitieve gunning, stijgen de transactiekosten. • Mogelijkheden voor strategisch gedrag: wanneer de opdrachtgever de ontwerpen niet kan toetsen, geeft hij een vrijbrief aan de opdrachtnemer om slecht te ontwerpen. Veranderbaarheid van (gebrek aan) competenties opdrachtgever Met de ervaring van enkele projecten kan het opstellen van eisen en procesmanagement verbeteren. De opdrachtgever kan echter maar beperkt ervaring op doen, omdat er niet al te veel projecten zullen worden uitgevoerd op korte termijn (zie par 4.4.3). Voorts is de vraag hoeveel van deze projecten geïntegreerd aanbesteed zullen worden met meer ontwerpruimte. Het opstellen van functionele eisen vereist echter een cultuuromslag. In plaats van het bestekdenken –denken in oplossingen- moet de opdrachtgever denken vanuit zijn behoefte. Het gebruik van niet-objectgerichte eisen (als waardering gebruiker, verkeersongevallen/jaar) zal voor lange tijd onmogelijk zijn. Het gebruik hiervan behoeft referentiewaarden. Historische data ontbreekt echter59, waardoor het gebruik van dergelijke prestatie-indicatoren risico’s voor de contractpartijen impliceert.

59

Rijkswaterstaat meet pas sinds enkele jaren de gebruikerstevredenhied (VenW magazine, 2003)

50

Het beoordelen komt in gevaar, omdat Rijkswaterstaat almaar ingenieurs wegbezuinigd. In ieder geval moet er genoeg kennis overblijven om de biedingen te beoordelen. Bovendien wordt het beoordelen bemoeilijk door de tijdsdruk waaronder het aanbestedingsproces vaak staat.

4.3.2 Ruimtelijke Ordeningsprocedures De aanleg van weginfrastructuur is onlosmakelijk verbonden met de ruimtelijke ontwikkeling. Infrastructuur heeft immers een ruimtestructurerende werking en infrastructuur volgt ruimtelijke planning60. Zodoende heeft de aanleg van weginfrastructuur ook te maken met de ruimtelijke ordeningsprocedures. Ruimtelijke ordeningsprocedures belemmeren de ontwerpruimte. Ruimtelijke Ordeningsprocedures bieden rechtszekerheid, De ruimtelijke ordeningsprocedures bieden rechtszekerheid aan alle burgers en bedrijven. Het bestemmingsplan maakt de ruimtelijke ordeningsplannen van de overheid duidelijk aan haar burgers. De overheid kan niet zomaar een weg door de achtertuin van een burger leggen. Veranderingen aan het bestemmingsplannen zijn onderhevig aan allerlei wetgeving. ..Maar de ruimtelijke ordeningsprocedures belemmeren de ontwerpruimte De raad voor Verkeer en Waterstaat betoogd dat de ruimtelijke ordeningsprocedures leiden tot inflexibiliteit en een beperking van de creativiteit bij het ontwerp van transportinfrastructuur. M.a.w. Ruimtelijke Ordeningsprocedures belemmeren de ontwerpvrijheid, die gegeven kan worden aan opdrachtnemers bij de weginfrastructurele projecten. In dit onderzoek worden de volgende belangrijkste RO-procedures onderscheiden, die de ontwerpvrijheid belemmeren: • Wet op de Ruimtelijke Ordening • Tracéwet Hieronder zullen deze worden behandeld. 1. Wet op de Ruimtelijke Ordening Bestemmingsplanwijziging: inspraak, bezwaar en beroep Alle ruimtelijke ordeningsplannen moeten worden opgenomen in het bestemmingsplan. Voor de realisatie van een nieuw weginfrastructureel project moet het bestemmingsplan gewijzigd worden. Wanneer het bestemmingsplan wordt gewijzigd worden betrokkenen beschermd d.m.v. (www.vrom.nl): • Inspraak • Bezwaar • Beroep Ontwerpbeslissingen, die een aanpassing van het bestemmingsplan behoeven (zoals een tracéwijziging), kunnen dus beïnvloed (of zelfs herroepen) worden door burgers (omwonenden).

60

Interview Baggen, 6 augustus 2003

51

Procedures zijn risico voor opdrachtnemer Wanneer bepaalde ontwerpbeslissingen nog de bovengenoemde procedures heen moeten, levert dat risico’s op voor de opdrachtnemer. Bepaalde ontwerpactiviteiten moeten opnieuw gedaan worden, wat tot extra kosten leidt voor de opdrachtgever. Bovendien kunnen aanpassingen aan het ontwerp extra geld kosten. Het aangepaste ontwerp kan leiden tot hogere realisatie en/of onderhoudskosten. Stel dat er een extra geluidswal aangelegd moet worden om de geluidhinder te reduceren. Of dat er moet een fietstunnel onder de weg komen om het gebied beter te ontsluiten. Tracéwet Volgens de Tracéwet moet er een Tracébesluit worden opgesteld bij de aanleg van nieuwe weginfrastructuur. Bovendien moet er een Milieu Effect Rapportage geschreven worden. Het Tracébesluit en de MER beperken al in grote mate de ontwerpruimte. Voor het opstellen en aanpassen van het tracébesluit en de MER, moeten dezelfde inspraaken bezwaarprocedures doorlopen worden, als een bestemmingsplanwijziging. Een project aannemen zonder de zekerheid van een tracébesluit is daarom ook een te groot risico voor een opdrachtnemer. Ruimtelijke ordeningsprocedures belemmeren de ontwerpruimte De ontwerpruimte wordt belemmerd door bestemmingsplannen en het Tracébesluit. Een wijziging van de bestemmingsplannen en het Tracébesluit, is vaak niet haalbaar. Dat brengt immers een te groot risico op inspraak, bezwaar en beroep mee voor een opdrachtnemer. Het Tracébesluit legt vaak het verticaal en horizontaal alignement al vast, en daarmee de technische oplossing op systeem- en deels op componentniveau. Vanwege het vastgestelde horizontaal alignement kan de ligging van de weg niet meer veranderd worden. Met het verticale alignement ligt het type kunstwerk (bij kruising) al vast. Overigens legt het Tracébesluit niet noodzakelijkerwijs zoveel ontwerpvariabelen vast. Het tracébesluit komt tot stand na inspraak en bezwaarprocedures. Afhankelijk van deze procedures wordt er al meer of minder vastgelegd in het tracébesluit. Het een en ander is samengevat in onderstaande figuur, waar de onzekerheid over de exacte belemmering is aangegeven met kleurverloop. Doel Systeem

Functie

Techn opl

proces

RO-procedures

Component Element


Figuur 4.7: belemmerde ontwerpruimte door Ruimtelijke ordeningsprocedures

Veranderbaarheid Ruimtelijke Ordeningsprocedures Ruimtelijke Ordeningsprocedures zijn een nauwelijks ‘veranderbare’ belemmering. Aanpassing van de wet op de Ruimtelijke Ordening alsmede van de Tracéwet is moeilijk. Deze wetten bieden rechtszekerheid aan burgers, en kan dus niet zomaar veranderd worden. Wel staat de Tracéwet toe het Tracébesluit op een hoger abstractieniveau op te stellen, dan vaak het geval is. Dit is immers afhankelijk van de inspraaken bezwaarprocedures. Het Tracébesluit belemmert met andere woorden onnodig veel de ontwerpruimte.

52

4.3.3 Institutionele fragmentatie en verkokering Vroeg in het ontwerpproces bemoeilijken institutionele fragmentatie en verkokering een integrale afweging van oplossingen. Bij de ontwikkeling van weginfrastructuur zijn immers meerdere beleidsvelden61 en bestuurslagen62 betrokken, die vaak gescheiden opereren. Ze zijn ‘verkokert’, waardoor geïntegreerde beleidsvorming wordt bemoeilijkt. Deze verkokering bestaat vanwege: • verschillende belangen De belangen van de verschillende publieke instituties kunnen interdependent en zelfs strijdig zijn. Mede hierdoor is een verkokering van de verschillende beleidsvelden ontstaan. Desalniettemin is juist vanwege de verschillende belangen een integrale benadering wenselijk. • gescheiden budgetten Iedere publieke institutie (bijvoorbeeld een ministerie) heeft zijn eigen budget, dat nauwelijks onderling kan worden overgeheveld. Initiatieven die financiering uit meerdere budgetten behoeven komen daardoor moeilijk van de grond. Institutionele fragmentatie belemmert het benutten van kansen In de eerste ontwerpfase (voorlopig ontwerp op systeemniveau) spelen de vele publieke instituties nog een rol. Dan zou een opdrachtnemer te maken krijgen met een ‘meerkoppige’ overheid: meerdere belangen, budgetten en grondposities. Het risico voor de opdrachtnemer is te groot dat: budgetten vervallen, nieuwe eisen worden gesteld, etc. Bovendien moet een opdrachtnemer onderhandelen met diverse partijen, wat nogal wat politieke competenties vraagt. PPS projecten die ambiëren infrastructuur en de omgeving in samenhang te herontwerpen (integrale oplossingen), hebben met name last van deze institutionele fragmentatie. Veranderbaarheid institutionele fragmentatie Verandering van de institutionele verhoudingen tussen overheidsinstellingen is moeilijk. Toch zijn er initiatieven om beleidsvelden te ‘ontschotten’63. Tevens is de belemmering afhankelijk van de competenties van de opdrachtnemer: hij kan leren om het politiek spel mee te spelen: ‘wheelen en dealen’ (De Bruijn, 2001)

4.3.4 Kasstelsel / budgetmechanisme De overheid werkt met een budgetmechanisme, waardoor een publieke opdrachtgever een budgetrestrictie heeft. Schuiven tussen budgetten en lenen en reserveren van geld is ook nauwelijks mogelijk (Ulrich, 2003). Voor weginfrastructurele projecten wordt het budget voornamelijk bepaald door het MIT, dat hieronder zal worden toegelicht.

61

O.a.: Ruimtelijke Ordening, Milieu, Verkeer en Vervoer en Economische Zaken Rijksoverheid, provincies en gemeenten, middels o.a.: budgetering, Tracéwet, streek- en bestemmingsplannen. 63 Zoals initiatief Wassenaarse polder. Inteview Molenaar, 29 augustus 2003 62

53

MIT: geen budget voor meerwaarde Weginfrastructuur wordt gefinancierd uit het MIT; Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport. Het MIT legt een budgetrestrictie op aan projecten van Verkeer en Waterstaat. Financiële ruimte om meerwaarde te creëren laat het MIT niet. Het budget van het MIT is gebaseerd op ramingen van de kale inpassingskosten (Raad voor VenW, 1998). Kale inpassingskosten zijn de kosten van een inpassingsvorm die niet verder gaat dan hetgeen wettelijk en beleidsmatig is voorgeschreven. De regelgeving heeft alleen betrekking op geluidshinder, bodemverontreiniging, luchtverontreiniging en veiligheid. In de praktijk blijkt dit type regelgeving niet meer te volstaan. Er worden immers bijna altijd eisen gesteld – en ook gehonoreerd, die te maken hebben met visuele hinder, barrièrewerking en/of versnippering van het landschap, eisen dus die (nog) meer in de belevingssfeer liggen. Extra kosten die deze ‘extra eisen’ met zich meebrengen maken dat vele projecten de eindstreep van het MIT niet halen, en nog meer projecten vallen veel duurder uit dan aanvankelijk begroot. Kasstelsel belemmert het benutten van kansen Vanwege de budgetrestrictie is er geen investeringsruimte meer voor eventuele kwaliteitsverbeteringen (productinnovatie) en scopeverbreding (integrale gebiedsontwikkeling). Bovendien leidt het kasstelsel ertoe dat sommige projecten worden uitgesteld vanwege een te klein budget. Juist hierdoor voorzien experts weinig nieuwe Projecten de komende jaren. (zie paragraaf 4.4.3) Veranderbaarheid kasstelsel Het kasstelsel, en dientengevolge de budgetrestricties voor een opdrachtgever, is een moeilijk veranderbare belemmering, verankert door wetgeving en cultuur. Het kasstelsel komt voort uit de comptabiliteitswet, die moeilijk te wijzigen is. Bovendien heeft het kasstelsel tot een cultuur van budgetdenken en -handelen geleid. Toch worden mogelijkheden gezocht deze belemmering weg te nemen. De agentschapsvorming van Rijkswaterstaat (min VenW, 2002a) geeft mogelijkheden een nieuw financieringsstelsel te introduceren, onder de naam kapitaaldienst of baten-lasten stelsel (Ulrich (2003). Een dergelijk financieringsstelsel geeft flexibiliteit: schuiven tussen budgetten en lenen en reserveren van geld. Ook gaan er geruchten dat minister Zalm nadenkt over de afschaffing van de comptabiliteitswet. Wat hiervan waar is zal de toekomst leren.

4.4 Markt De marktsituatie bepaalt de wenselijkheid en mogelijkheid van het geven van extra ontwerpvrijheid aan een opdrachtnemer. In deze paragraaf worden de volgende ‘markt’ belemmeringen en bedreigingen uitgewerkt: • • • • • •

Competenties opdrachtnemer Technische standaarden Weinig projecten Korte wegvakken Concurrentie Fragmentatie van markt

54

4.4.1 (Gebrek aan) Competenties van Opdrachtnemer Meer ontwerpvrijheid vraagt een paradigmaverandering en nieuwe competenties van de private opdrachtnemer. Een opdrachtnemer moet zoeken naar meerwaarde en efficiëntie in haar ontwerpen in plaats van alleen ‘stenen stapelen’. Hiervoor is wel kennis en kunde nodig. Een gebrek aan competenties van de opdrachtnemer belemmert het benutten van kansen. Derhalve behoeft een opdrachtnemer de volgende (nieuwe) competenties: Ontwerpen, Ketenmanagement, Kwaliteitsborging, Omgevingsmanagement. 1. Ontwerpen: jumping to solutions De ontwerpvrijheid moet wel benut worden om met alternatieve oplossingen te komen, anders kan de opdrachtgever beter zelf het ontwerpwerk doen. Uit evaluatie van Design&Construct projecten bij de gemeente Rotterdam bleek, dat de gegadigden met traditionele oplossingen kwamen, die niet goedkoper waren dan de referentieoplossingen van de gemeente64. Het gevaar bestaat van “jumping to solutions” (terugvallen op traditionele oplossingen), wat verklaard kan worden door een gebrek aan ontwerpcompetenties. De opdrachtnemer krijgt (meer) ontwerptaken, maar heeft weinig ontwerpers in dienst. Deze ontwerpers zijn niet in staat nieuwe oplossingen te bedenken en vallen terug op het ‘kopiëren’ van traditionele oplossingen. Ook de heersende cultuur / paradigma, is er een van ‘jumping to solutions’. Wegontwerpers zijn nooit getraind in het benutten van hun ontwerpvrijheid. Er is altijd ‘bestekgericht’ gewerkt. Tenslotte worden experimenten uitgesloten en wordt ‘jumping to solutions’ bevorderd als gevolg van tijdsdruk. In de huidige markt is de tijdsdruk hoog en zijn de marges laag (o.a. Dura Vermeer, 2002 en Heijmans, 2002). De tijdsdruk sluit experimenten uit en bevordert ‘jumping to solutions’. 2. Ketenmanagement Diverse disciplines, partijen en kennis moet gemanaged worden, bij een geïntegreerde contractvorm. Zo moeten uitvoerings- en onderhoudsexperts betrokken worden bij het ontwerpproces om tot synergetische voordelen te komen. De fragmentatie van de markt, met allerlei gespecialiseerde bedrijven, bemoeilijkt het samenbrengen van multidisciplinaire kennis. Ook is ketenmanagement noodzakelijk om de transactiekosten, als gevolg van onderhandeling en communicatie tussen consortiumpartners, te verlagen. 3. Kwaliteitsborging Een geïntegreerde contractvorm vereist ook interne kwaliteitsborging. Vroeger trokken de uitvoerders een lange neus naar de opzichter als een fout niet werd opgemerkt. Nu is de opdrachtnemer zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit, en krijgt hij in de onderhoudsfase zelf te maken fouten tijdens de realisatie. Een systeem van opzichters op anderszins zal door de opdrachtnemer zelf ontwikkeld moeten worden om de kwaliteit te garanderen. 4. Omgevingsmanagement De opdrachtnemer moet kunnen overleggen en onderhandelen met diverse partijen, vanwege institutionele fragmentatie en ruimtelijke ordeningsprocedures. Diverse overheden en omwonenden hebben immers een belangrijke (hinder-) macht bij de realisatie van weginfrastructurele projecten.

64

Opgemerkt wordt dat Gemeentewerken Rotterdam een eigen ingenieursbureau heeft met veel ontwerpervaring.

55

(Gebrek aan) competenties opdrachtnemer belemmeren het benutten van kansen De competenties van de opdrachtnemer (ontwerpen, ketenmanagement, kwaliteitsborging, omgevingsmanagement) bepalen of de kansen van meer ontwerpruimte kunnen worden benut en zodoende de waarde/kosten van het project kunnen verbeteren.

Veranderbaarheid (gebrek aan) competenties opdrachtnemer Competenties kunnen ontwikkelt worden met enige ervaring en kennisuitwisseling, doch vereisen een cultuuromslag: slim ontwerpen in plaats van ‘asfaltdraaien’ en ‘meters maken’, samenwerken in plaats van concurreren, en de opdrachtgever niet zien als de tegenpartij, maar als een bron van kennis over onder andere kwaliteitsborging en omgevingsmanagement. De marktpartijen zouden dynamisch genoeg moeten zijn om deze competenties te ontwikkelen met de ervaring van een aantal projecten.

4.4.2 Technische Standaarden Technische standaarden zijn noodzakelijk in de wegenbouw vanwege eenduidigheid en efficiëntie. 1. Eenduidigheid Het wegennet mag niet technisch gefragmenteerd, maar moet eenduidig zijn. Verschillen in verharding, rijstrookbreedte, markering en signalering verwarren de gebruiker en zijn ongunstig voor de verkeersveiligheid. In Nederland ligt de nadruk op het wegennet in plaat van op 1 enkele weg, omdat een gebruiker altijd meerdere wegen gebruikt om van A naar B te komen. In vergelijk kan men over de route66 de VS doorkruisen. In de Verenigde Staten is het dus niet zo belangrijk dat verschillende wegen technisch eenduidig zijn. 2. Efficiëntie Technische standaarden maken economies of scale mogelijk bij aanleg en onderhoud. Andere typen verharding (beton of asfalt) vereisen o.a. ander materieel bij aanleg en onderhoud. Het is goedkoper lange wegvakken aan te leggen en te onderhouden met hetzelfde materieel. De ROA en RONA zijn voorbeelden van ontwerprichtlijnen in de wegenbouw. De toepassing van Zeer Open Asfalt Beton (ZOAB) is een voorbeeld van een productstandaard. Bij wet is in sommige gevallen verplicht ZOAB aan te leggen (Van Geffen, 1990). In principe worden alleen nieuwe producten toegestaan, als ze in heel NL toegepast -en dus tot standaard verheven- kunnen worden. Technische standaarden belemmeren het benutten van kansen Bestekdenken en Jumping to solutions De standaarden dragen bij tot een cultuur van bestekdenken bij zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer. Oplossing worden vaak al uitgewerkt door de opdrachtgever en de ontwerpcreativiteit van de opdrachtnemer is nihil. Afwijken van de standaarden is niet gebruikelijk: men valt terug op de traditionele oplossingen. Certificering Nieuwe producten (productinnovatie) moeten een (test-)procedure door van ½ jaar tot een jaar alvorens Verkeer en Waterstaat certificering verleend. Deze certificering is noodzakelijk om te garanderen dat het product voldoet aan o.a.: veiligheids -, ARBO- en geluidsregels. Een project kan vaak niet wachten op deze ‘testtijd’, waardoor potentiële kansen niet benut worden.

56

Technische standaarden belemmeren de ontwerpruimte Technische standaarden en ontwerprichtlijnen worden (zoals soms wettelijk verplicht is) opgenomen in het Programma van Eisen. Standaarden kunnen ook zelfs de uitvoeringswerkwijze voorschrijven: ISO, ARBO, etc. Zodoende heeft functioneel specificeren geen zin als er geen alternatieven (op de geldende standaard) voorzien worden. In onderstaande figuur is te zien dat de technische oplossing soms al vast ligt. Omdat de technische oplossing niet in alle gevallen wordt vastgelegd, is het figuurtje gestippeld. Doel

Functie

Techn opl

proces

Mogelijk belemmerde ontwerpruimte

Systeem component Element

Tech Stand

Figuur 4.8 Belemmerde ontwerpruimte door Technische Standaarden

Veranderbaarheid technische standaarden Technische standaarden hoeven geen belemmering te zijn. In het programma van eisen kan een bepaling opgenomen worden dat de oplossing in ieder geval net zo goed moet zijn als de standaard. Zodoende wordt de standaard grenswaarde in plaats van een absolute eis. Echter, technische standaarden dragen bij aan de heersende cultuur van bestekdenken. Dit wordt niet weggehaald door een extra bepaling.

4.4.3 Weinig projecten In Nederland worden nog nauwelijks nieuwe wegen aangelegd, waardoor er geen ervaring kan worden opgedaan met extra ontwerpruimte. Weinig projecten versterken bedreigingen: weinig ervaring Ervaring met enkele projecten is wenselijk om de competenties van opdrachtgever en opdrachtnemer te verbeteren. Ook kunnen de transactiekosten wellicht omlaag na enkele projecten, door bijvoorbeeld standaardisatie van contracten. Veranderbaarheid weinig projecten Er zijn weinig projecten om ervaring op te doen. Er worden in Nederland slechts enkele nieuwe wegenprojecten verwacht in de komende 5 jaar65, o.a. (min VenW, 200366): • A73 Venlo-Maastricht • A2 Rondweg Den Bosch • A4 Burgerveen - Leiden • A2 Leidsche Rijn • A2 Everdingen – Deil/Zaltbommel Bovendien is het maar de vraag of deze projecten middels geïntegreerde contractvormen met veel ontwerpruimte worden aanbesteed. Het vertrouwen tussen publieke en private partijen is geschaad (Laverman, 2002).

65

Overigens moet wel worden opgemerkt dat er behoefte is aan meer infrastructuur. Het autogebruik zal toenemen en er worden nog steeds meer woningen gebouwd. De financiering van de projecten vormt de bottleneck. 66 Selectie uit ‘categorie 1 projecten , waarvan het tracébesluit al genomen is.

57

Ook zullen de Nederlandse aannemersbedrijven weinig ervaring op doen in het buitenland; ze hebben alle hun ambities om in het buitenland te opereren bijgesteld (o.a. Koninklijke BAM 2002, Heijmans 2002). De opdrachtnemer kan nog wel ervaring opdoen met innovatieve contractvormen in andere sectoren (bijvoorbeeld de bouw van afvalzuiveringsinstallaties), maar niet met meer ontwerpruimte in de wegenbouw.

4.4.4 Korte wegvakken In Nederland worden slechts nog korte wegvakken aangelegd (A59, A5, A4 Midden Delfland). De aanleg van de A59 betrof slechts 10 kilometer. Korte wegvakken zijn een bedreiging Bij de realisatie van korte wegvakken is geïntegreerd aanbesteden van fasen en het geven van extra ontwerpvrijheid niet zondermeer wenselijk. Ten eerste vanwege (onderhouds-) inefficiëntie. Voor onderhoud gelden immers economies of scale: lange stroken onderhouden is efficiënter. Ten tweede omdat onderhoud ondergeschikt is aan verkeersmanagement, dat centraal geregeld moet worden voor een groot gebied. Een opdrachtnemer kan niet eenzijdig besluiten om onderhoudswerkzaamheden uit te voeren. Omleidingen moeten worden geregeld en dus kunnen 2 wegen niet tegelijk in onderhoud zijn. Tenslotte zijn korte wegvakken niet gewenst vanwege eenduidigheid: Het wegennet mag niet technisch gefragmenteerd zijn67, laat staan een kort wegvlak. Veranderbaarheid korte wegvakken Deze belemmering is onveranderbaar. In Nederland worden nog slechts korte wegvakken aangelegd. De voordelen van geïntegreerde aanbesteding en meer ontwerpruimte moeten opwegen tegen de inefficiëntie door korte wegvakken. Wel kan de opdrachtnemer proberen samen te werken met wegbeheerders van omliggende wegvakken om de onderhoudskosten te minimaliseren.

4.4.5 (Gebrek aan) Concurrentie De concurrentie neemt af, wanneer er meer ontwerpruimte wordt gegeven én projecten geïntegreerd worden aanbesteed, als gevolg van een verdere concentratie van de Nederlandse markt. Deze concentraties wordt nog eens versterkt, omdat de realisatie van dergelijke projecten voldoende omvang68 en competenties69 vraagt. Het MKB Nederland70 beklaagde zich hier al over. (gebrek aan) concurrentie is een bedreiging Een gebrek aan concurrentie is een bedreiging, omdat concurrentie enerzijds gegadigden prikkelt. Gegadigden willen immers de gunning winnen en zoeken derhalve naar kostenbesparingen en meerwaarde. Anderzijds geeft concurrentie de opdrachtgever meer buying power (Porter, 1980). Meerdere gegadigden geven de opdrachtgever onderhandelingsmacht, wat bovendien helpt strategisch gedrag (‘camel nosing’) van een individuele gegadigde te voorkomen.

67

Zie par 4.3.2 (technische standaarden) Kapitaal, materieel en personeel. Zelfs grote marktpartijen vormen consortia. 69 zie paragraaf 4.3.1: competenties opdrachtnemer 70 Belangenvereniging van het Midden en Klein Bedrijf in Nederland 68

58

Veranderbaarheid (gebrek aan) concurrentie Gebrek aan concurrentie is een bedreiging die moeilijk te veranderen is, omdat de concurrentie waarschijnlijk niet wordt versterkt, als gevolg van blijvende, of zelfs verdere, concentratie van de Nederlandse markt. Bovendien is er een gebrek aan buitenlandse gegadigden. De Nederlandse markt is te klein en te complex. Zo heeft Dragados71 een aantal jaren geleden, na een mislukt avontuur zijn aandeel in HBG weer verkocht. Het gebrek aan concurrentie is enigszins op te vangen, wanneer de opdrachtgever in staat is de beloning aan de prestatie te koppelen, waardoor de gegadigden alsnog geprikkeld worden.

4.4.6 Fragmentatie van de Markt Bij de realisatie van een wegenbouwproject zijn meerdere marktpartijen en disciplines betrokken, zoals: bouwen onderhoudsbedrijven, ingenieursbureaus, onderaannemers en leveranciers. Fragmentatie van de markt belemmert het benutten van kansen Fragmentatie van marktpartijen en disciplines bemoeilijkt de samenwerking, en zodoende het benutten van de voordelen van geïntegreerde contractvormen. Samenwerking is noodzakelijk voor een Life Cycle Cost Analysis (par 3.2) en een optimale afstemming van de keten (par 3.4). Veranderbaarheid fragmentatie Fragmentatie is onvermijdelijk: vanwege de complexiteit van weginfrastuctuurontwikkeling is specialisatie noodzakelijk. Bovendien hebben de verschillende disciplines in de loop der tijd hun eigen paradigma en taal ontwikkeld. Echter, fragmentatie is slechts een belemmering als de opdrachtnemer niet in staat is de diverse specialismen te laten samenwerken (ketenmanagement).

4.5 Samenvatting belemmeringen en bedreigingen In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de derde onderzoeksvraag: Welke belemmeringen en bedreigingen zijn er voor het geven van extra ontwerpruimte? Er zijn gevonden: Belemmeringen van de ontwerpruimte, Belemmeringen die het benutten van kansen bemoeilijken, en Bedreigingen die een negatieve invloed hebben op de waarde/kosten van het project. Belemmeringen van de ontwerpruimte De volgende factoren belemmeren de ontwerpruimte die gegeven kan worden: •

• •

71

Aanbestedingsrichtlijnen in combinatie met een gebrek aan competenties opdrachtgever: Aanbestedingsrichtlijnen verplichten tot een duidelijke omschrijving van het werk, wat moeilijker wordt voor de opdrachtgever naarmate zij meer ontwerpruimte wil laten aan de opdrachtnemer. Ruimtelijke Ordeningsprocedures: met name bestemmingsplannen en het tracébesluit leggen al veel ontwerpbeslissingen vast. Technische standaarden: standaarden worden vaak opgelegd aan de opdrachtnemer, waardoor hij geen alternatief meer kan ontwerpen. Spaans aannemersbedrijf

59

In de onderstaande tabel is aangegeven, in hoeverre de ontwerpruimte beperkt wordt door de verschillende belemmeringen: Doel Systeem

Funct

techn

proces

Aanbestedingsrichtlijnen RO-procedures

Moeilijk te geven ontwerpruimte

Component element

Comp Opdrachtgever

Onmogelijk te geven ontwerpruimte

Tech Stand

Mogelijk belemmerde ontwerpruimte

Figuur 4.9 belemmeringen van de ontwerpruimte

Voor geen van de belemmeringen is eenduidig vastgesteld kunnen worden, in hoeverre de ontwerpruimte exact beperkt wordt, vandaar de geleidende kleurschaal in de figuur. Belemmering van het benutten van kansen Het benutten van kansen wordt belemmerd de volgende factoren: • • • •

•

Institutionele fragmentatie (publiek): Een opdrachtnemer krijgt te maken met verschillende eisen en budgetten van verschillende overheidsinstellingen: ‘meerkoppige overheid’, wat de ontwikkeling van een project bemoeilijkt. Kasstelsel: Overheidsinstellingen hebben budgetrestricties, waardoor er vaak geen investeringsruimte is voor kwaliteitsverbeteringen en scopeverbreding, die extra geld kosten. Gebrek aan competenties opdrachtnemer: Hij moet wel in staat zijn om de kansen te benutten; hij moet o.a. creatief zijn bij het ontwerpen, en niet terugvallen op standaardoplossingen. Technische standaarden: Standaarden worden vaak opgelegd aan de opdrachtnemer, waardoor hij geen alternatief meer kan ontwerpen. Bovendien leiden standaarden ook tot ‘jumping to solutions’. Wanneer de opdrachtnemers wel de vrijheid hebben, kiezen ze vaak toch voor standaard oplossingen. Fragmentatie van de markt: meerdere marktpartijen en disciplines nodig bij een project.

Uiteraard wordt het benutten van kansen ook belemmerd door factoren die de ontwerpruimte beperken. Er is immers voldoende ontwerpruimte nodig om de kansen te benutten. Bedreigingen Bedreigen leiden ofwel tot een extra kosten, ofwel tot waardevermindering. In dit hoofdstuk zijn de volgende bedreigingen besproken: • Verhoogde Transactiekosten: hoe meer ontwerpruimte, hoe meer ontwerpwerk (dubbel) wordt gedaan door gegadigden voor gunning en hoe complexer het aanbestedingsproces is (o.a. procesmanagement, contractonderhandeling). • Mogelijkheden voor Strategisch Gedrag: Omdat de opdrachtnemer andere doelen heeft dan de opdrachtgever én omdat de opdrachtnemer bepaalde informatie heeft, die de opdrachtgever niet heeft, kan de opdrachtnemer zich strategisch gedragen. Zo kan onverwachts meerwerk nodig blijken na aanbesteding, of de opdrachtnemer levert een zo laag mogelijke kwaliteit om kosten te besparen. • Gebrek aan Concurrentie: Meer ontwerpruimte eist meer van wegenbouwers, wat kan leiden tot een concentratie van de Nederlandse markt en afname van de concurrentie, wat prijsverhoging tot gevolg kan hebben. • Korte wegvakken: onderhoudswerkzaamheden kennen economies of scale: lange wegvakken onderhouden is goedkoper, maar er zijn nog slechts korte wegvakken die gerealiseerd zullen worden in Nederland.

60

De nadelige effecten van de bedreigingen op waarde / kosten72, heeft de onderzoeker middels een kwalitatieve indicatie samengevat in onderstaande figuur. Deze inschatting heeft de onderzoeker gemaakt op basis van praktijkvoorbeelden, geschetst door de geïnterviewde experts. Waarde

Kosten 0 = RAW

KW

TAK

Bedreigingen TAK = Transactiekosten KW = Korte Wegvakken Conc = (Gebrek aan) Concurrentie SG = Strategisch gedrag

Conc SG

Figuur 4.10 De invloed van bedreigingen op kosten en waarde

Weinig projecten zorgen er voor dat dat de opdrachtnemers en opdrachtgevers geen ervaring kunnen op doen, en zodoende hun competenties niet kunnen verbeteren. Dit is dus een indirecte bedreiging en/of belemmering en heeft geen directe invloed op waarde/kosten

72

De begrippen waarde en kosten zijn gedefinieerd in paragraaf 1.3

61

62

5 Confrontatie: kansen, belemmeringen en bedreigingen Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 7

Kansen Theoretisch Model

Ontwerptheorie



Hoofdstuk 6

Hoofdstuk 2


5.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt het theoretische kader afgesloten door de confrontatie van de onderzoeksresultaten over ontwerpen (H2), kansen (H3) en belemmeringen en bedreigingen (H4). Dit theoretische model wordt gevalideerd in H6 aan de hand van 3 gevalstudies. Zo wordt In dit hoofdstuk (theoretisch) een voorschot genomen op het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag: Onder welke omstandigheden is het geven van extra ontwerpruimte aan een opdrachtnemer wenselijk en mogelijk bij het ontwerp, realisatie en beheer van weginfrastructuur? De wenselijkheid van meer ontwerpruimte is afhankelijk van de kansen en bedreigingen en hun invloed op waarde/kosten (par 5.2). De mogelijkheid van meer ontwerpruimte wordt bepaald door de belemmeringen (par 5.3). In de onderstaande figuur illustreert de onderzoeker de causale relaties tussen de verschillende factoren en hun invloed op de uiteindelijke waarde-prijs verhouding van de infrastructuur. Wenselijk?

Bedreiging

-

+ +

Ontwerpruimte

-

Kans

+

Waarde/kosten

Belemmering

Mogelijk? Figuur 5.2 Causale relatie tussen waarde/kosten en ontwerpruimte

63

5.2 Wenselijkheid: Kansen en bedreigingen, extra waarde minder kosten? Het geven van meer ontwerpruimte aan een opdrachtnemer levert kansen en bedreigingen op. Door de kansen kunnen de projectkosten verlagen en/of de waarde (zie H4) verhogen. Bedreigingen (H4) daarentegen kunnen de projectkosten verhogen en/of de waarde verlagen. Onderstaande figuur geeft een kwalitatieve indicatie van de impact van iedere kans en bedreiging op waarde/kosten73.

Waarde IG

Kansen + Bedreigingen = ????

IG PI

PI

Afst LCC

Kosten 0 = RAW TAK

Kansen IG = Integrale gebiedsontwikkeling PI = Productinnovatie LCC= Minimalisatie LifeCycleCost Afst = Afstemming van keten

PI KW

Conc SG

Bedreigingen TAK = Transactiekosten KW = Korte Wegvakken Conc = (Gebrek aan) Concurrentie SG = Strategisch gedrag

Figuur 5.3 De invloed van kansen en bedreigingen op waarde / kosten (kwalitatief)

Som kansen en bedreigingen niet te kwantificeren De som van deze effecten is onbekend in algemene zin, omdat de kwantificering van publieke waarden als: bereikbaarheid, omgevingshinder, servicekwaliteit, subjectief en tijdsafhankelijk is. Bovendien zijn deze waarden moeilijk in 1 eenheid te zetten, ondanks dat ze interdependent en onderling strijdig kunnen zijn. Voorts verschillen projecten in de mogelijke kansen van meer ontwerpruimte om kosten te verlagen of waarde te verhogen, waardoor hierover geen algemene uitspraak gedaan kan worden. Ook is niet iedere opdrachtnemer in staat om kansen te benutten. Tenslotte zou de kwantitatieve impact van kansen en bedreigingen sowieso niet te onderzoeken zijn vanwege een gebrek aan projecten met verschillende ontwerpruimtes, die vergeleken zouden kunnen worden.

73

De begrippen waarde en kosten zijn gedefinieerd in paragraaf 1.3

64

5.3 Mogelijkheid: Kansen versus belemmeringen? Het benutten van kansen wordt belemmerd: Enerzijds door belemmeringen van de ontwerpruimte (par 5.3.1) en anderzijds door belemmeringen van het benutten van kansen (par 5.3.2).

5.3.1 Benodigde ontwerpruimte versus belemmeringen van de ontwerpruimte Het benutten van kansen wordt (deels) belemmerd, omdat de ontwerpruimte beperkt wordt door (hoofdstuk 4): RO wetgeving en procedures, Aanbestedingsrichtlijnen (in combinatie met competenties OG) en Technische Standaarden. In onderstaande figuur wordt de benodigde ontwerpruimte voor het benutten van kansen (hoofdstuk 3) geconfronteerd met de belemmeringen van de ontwerpruimte (hoofdstuk 4). Kansen

Kansen + Belemmeringen Doel Systeem

Integrale gebiedsontwikkeling

Component

min LCC PI

Afstemm ing

element


Funct

techn

proces

Aanbestedingsrichtlijnen RO-procedures Integrale gebiedsontwikkeling min LCC Tech Comp Opdrachtgever PI Stand


Afstemm ing

Moeilijk te geven ontwerpruimte

Mogelijk belemmerde ontwerpruimte Figuur 5.4 Benodigde ontwerpruimte voor kansen belemmert.

Te zien valt dat de kans ‘afstemming van de keten’ te benutten is, en de kans integrale gebiedsontwikkeling sowieso niet. Over minimalisatie van de Life Cycle Cost kan op voorhand geen eenduidige uitspraak gedaan worden. Immers, dit onderzoek heeft niet exact kunnen bepalen hoeveel ontwerpruimte nodig is voor minimalisatie LCC, noch in hoeverre ontwerpruimte beperkt wordt door de belemmeringen (vandaar het kleurverloop in de figuur). De figuur wordt toegelicht door kans voor kans de belemmeringen te bespreken: Minimalisatie Life Cycle Cost Ten eerste wordt de minimalisatie van Life Cycle Cost belemmerd door RO procedures. Ontwerpoptimalisaties die een wijziging van het verticaal alignement behoeven zijn strijdig met het Tracébesluit. Zo kan niet meer gekozen worden voor een geboorde, een afgezonken74, of een ter plaatste geconstrueerde75 tunnel. Het aanpassing van het Tracébesluit is risicovol, maar niet onmogelijk. Ook aanbestedingsrichtlijnen belemmeren minimalisatie van de Life Cycle Cost. Onderhandeling over ontwerpoptimalisaties is onmogelijk. RO-procedures kunnen zo dus niet omzeild worden. Het stellen van functionele eisen, om ontwerpruimte te creëren is wel mogelijk.

74 75

Sleuf baggeren en prefab tunnel(elementen) afzinken Sleuf baggeren, damwanden slaan en vervolgens in de bouwput de tunnel bouwen

65

Tenslotte belemmeren Technische standaarden. In sommige gevallen schrijven de standaarden materialen en producten al voor, en is het niet mogelijk de kosten over de levensduur te optimaliseren door toepassing van andere materialen en producten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het voorschrijven van ZOAB asfalt. Productinnovatie In sommige gevallen schrijven technische standaarden materialen en producten al voor, en kunnen productinnovaties niet worden toegepast. Bovendien wil het ministerie van Verkeer en Waterstaat nieuwe producten eerst testen, wat niet past in de tijdsplanning van een project. Afstemming keten Het optimaliseren van werkfasering en logistiek wordt in ieder geval niet belemmerd. Integrale Gebiedsontwikkeling RO procedures belemmeren integrale gebiedsontwikkeling. Het afstemmen en toevoegen van functies behoeven immers vaak een aanpassing van de bestemmingsplannen. Aanbestedingsrichtlijnen belemmeren, omdat objectieve gunningscriteria en ontwerpeisen opstellen voor gebiedsinrichting erg moeilijk is. Is meer m2 woningbouw, beter dan meer m2 groen of infrastructuur? Vroegtijdige onderhandeling over ontwerpeisen is echter ook niet toegestaan.

5.3.2 Kansen versus belemmeringen In onderstaande tabel zijn de kansen uitgezet tegen de belemmeringen. Met een “X” is aangegeven, dat een kans belemmerd wordt, door de desbetreffende belemmering. De rode vakken geven aan dat kansen belemmerd worden door een gebrek aan ontwerpruimte (par 5.3.1). De overige cellen met een “X”,duiden op een directe belemmering van een kans.

Minimalisatie LCC Productinnovatie Afstemming Keten Integrale Gebiedsontwikkeling

Aanbesteding- Competenties ROInstitutionele Kasstelsel Competenties Technische fragmentatie richtlijnen OG procedures fragmentatie ON standaarden X X X X X X X X X X X X X X X X X

X

X

X

X

X

X

Tabel 5.1 kansen uitgezet tegen belemmeringen

De tabel is opgesteld naar het inzicht van de onderzoeker, op basis van opgedane kennis gedurende dit onderzoek. Deze tabel is gevalideerd met behulp van 3 gevalstudies, wat beschreven staat in hoofdstuk 6. Per kans worden enkele directe belemmeringen toegelicht: Minimalisatie LCC Kasstelsel: Beperkt budget maakt oplossingen onmogelijk, die een hogere initiële investering vergen, maar over de levenscyclus goedkoper zijn Competenties Opdrachtgever: De Opdrachtgever moet wel in staat zijn om goede eisen en gunningscriteria op te stellen, waarbinnen nog aanpassingen aan het ontwerp mogelijk zijn én toch de behoeftebevrediging van de opdrachtgever gegarandeerd is.

66

Productinnovatie Aanbestedingsrichtlijnen: mede omwille van de objectivitiet is het belangrijkste gunningscriterium vaak prijs. Productinnovaties die duurder zijn, maar meerwaarde brengen, verliezen de gunning. Competenties opdrachtnemer: “De R&D afdeling van de opdrachtnemer moet wel net iets op de plank hebben liggen”. Sommige marktpartijen zijn niet in staat, of willen niet innoveren. Afstemming keten Competenties opdrachtnemer en fragmentatie: De opdrachtnemer moet de verschillende disciplines aan sturen en laten samenwerken, wat moeilijk is vanwege fragmentatie van de markt. Integrale gebiedsontwikkeling Institutionele fragmentatie en kasstelsel: De ON krijgt te maken met een meerkoppige overheid. Hij moet onderhandelen met o.a. gemeentes en provincie over o.a.: vergunningen, exploitatie en grondposities. Bovendien is budgetoverheveling tussen deze overheidsinstellingen uiterst moeilijk (kasstelsel), waardoor de opdrachtgever minder budget ter beschikking staat.

5.4 Samenvatting confrontatie kansen, belemmeringen en bedreigingen In dit hoofdstuk is (theoretisch) een voorschot genomen op het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag: Onder welke omstandigheden is het geven van extra ontwerpruimte aan een opdrachtnemer wenselijk en mogelijk bij het ontwerp, realisatie en beheer van weginfrastructuur? Het is mogelijk voldoende ontwerpruimte te geven om de kans: ‘afstemming van de keten’ te benutten. Er is echter niet vastgesteld of het mogelijk is voldoende ontwerpruimte te geven om de kansen: minimalisatie Life Cycle Cost en productinnovatie te benutten. Het benutten van de kans integrale gebiedsontwikkeling is zelfs onmogelijk. Om het verband tussen kansen en belemmeringen aan te geven is in dit hoofdstuk een tabel opgesteld, waarin ze met elkaar worden geconfronteerd. Op basis van dit onderzoek kan de wenselijkheid van meer ontwerpruimte niet eenduidig worden vastgesteld, omdat de som van kansen en bedreigingen niet te kwantificeren is.

67

68

6 Praktijk Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 7


Theoretisch Model



Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 6


6.1 Inleiding De theorie uit hoofdstuk 5 is gevalideerd aan de hand van 3 cases: • A6 (par 6.2) • A59 (par 6.3) • N31 (par 6.4) Deze projecten zijn representatief voor de Nederlandse wegenbouw, omdat het bij de A6, A59 en N31 gaat om verbreding en uitbreiding van korte stukken weg. Vrijwel alle weginfrastructurele projecten die voorzien worden, betreffen de aanleg, maar vaak verbreding van korte wegvakken. Voor deze projecten is ten eerste gekozen, omdat het enkele van de weinige Nederlandse weginfrastructurele projecten zijn waarbij ontwerp, uitvoering en onderhoud geïntegreerd zijn aanbesteed. Ten tweede omdat tussen deze projecten de ontwerpruimte voor de opdrachtnemer verschilt, waardoor een vergelijking tussen de A6, A59 en N31 extra interessant is. Tenslotte is om praktische redenen voor deze projecten gekozen, omdat Dura Vermeer materiaal over deze projecten beschikbaar heeft.

De cases zullen in de paragraven 6.2, 6.3 en 6.4 apart worden behandeld. Eerst zullen de cases in algemene zin worden beschreven, waarna de ontwerpruimte - afgebakend door het Programma van Eisen - is geanalyseerd. Gedurende deze analyse zijn, volgens de ontwerptheorie (H2), de specificaties uit het programma van eisen ingedeeld naar specificatiegraad en schaalniveau76. Afsluitend wordt per project de theorie uit hoofdstuk 5 gevalideerd aan de hand van ervaringen met kansen en belemmeringen. Deze ervaringen, onderbouwd met voorbeelden, komen van de projectleiders van opdrachtgeverszijde en EPC77 managers aan opdrachtnemerszijde78 In paragraaf 6.5 zullen de verschillen en overeenkomsten tussen de cases geanalyseerd worden, alsmede een algehele validatie van het theoretisch model uit hoofdstuk 5. Tenslotte zijn alle kansen, belemmeringen en bedreigingen door de respondenten gewaardeerd op relevantie. De resultaten hiervan worden behandeld in paragraaf 6.6. 76

Volgens het volgende stappenplan: − Schaalniveau van eis is vastgesteld, volgens de definitie uit paragraaf 3.3 − Specificatiegraad van eis is vastgesteld, volgens de definitie uit paragraaf 3.3 − Alle eisen zijn geprojecteerd in de ontwerpruimte-tabel (par 3.3) − ‘Eisenwolk’ is veralgemeniseerd 77 Engineering and Procurement Company 78 Een tabel met respondenten is te vinden in bijlage 3, alsmede het interviewprotocol.

69

6.2 Case 1: A6 Beschrijving Vermeer Infrastructuur realiseerde in 1998 de aanleg van de 3e rijstrook van de Rijksweg 6, van knooppunt Muiderberg (km 42,7) tot de afslag Almere-Stad west (km 47,2). Hiermee zijn de files rond knooppunt Muiderberg deels opgelost. Hiernaast is de locatie van het verbrede deel van de A6 afgebeeld.

In 1998 heeft Rijkswaterstaat, directie IJselmeergebied, het project middels een onderhandelingsprocedure aanbesteed. Vermeer Infrastructuur heeft in 3 maanden het wegvak verbreed. Eind 2003 heeft Vermeer, na 5 jaar, de verantwoording voor het onderhoud weer overgedragen aan Rijkswaterstaat79. De aannemerssom bedroeg ongeveer 4 miljoen Euro. Ontwerpruimte In het PvE werd de technisch oplossing op elementniveau grotendeels vastgelegd. Bovendien was er al een referentieontwerp. Echter, er kon veel meer ontwerpruimte gecreëerd worden, omdat onderhandeling vanwege de onderhandelingsprocedure mogelijk was. Met andere woorden er was geen helder klant-order ontkoppelpunt (par 2.3). Het Tracébesluit was op een hoog abstractieniveau geschreven (“3e rijstrook van knooppunt Muiderberg naar afslag Almere stad west), waardoor de ontwerpruimte tot systeemniveau opgerekt zou kunnen worden. In onderstaande figuur is het Tracébesluit opgenomen als belemmeringen en is de flexibiliteit van de ontwerpruimte aangegeven met een pijl. Doel Systeem

Funct

techn

proces

Tracébesluit


Component Ontwerpruimte Element

Figuur 6.2 De ontwerpruimte voor de opdrachtnemer bij de A6: variabel tot Tracébesluit.

Ervaringen (kansen, bedreigingen en belemmeringen) Aan de hand van interviews met projectleiders (opdrachtgever en opdrachtnemer) betrokken bij het project “A6”, is de theorie over kansen en belemmeringen uit hoofdstuk 5 gevalideerd. Er worden 2 vormen van validatie onderscheiden, die gepresenteerd zijn in de onderstaande tabel (zie par 5.3.2) 1. Validatie aan de hand van ervaringen uit het A6 project (groen) Respondenten hebben voorbeelden van benutte kansen aangegeven. Bovendien hebben ze gemiste kansen benoemd, alsmede de belemmering waardoor deze kans gemist bleef. 2. Validatie aan de hand van algemene opmerkingen (geel) Respondenten hebben kansen en belemmeringen in algemene zin opgemerkt én hebben deze factoren als relevant benoemd (zie waardering, par 6.6). 79

Het project staat bekend als een Design en Construct contract. Echter, om de kwaliteit van het nieuwe asfaltmengsel te garanderen was Vermeer nog 5 jaar verantwoordelijk voor de onderhoudswerkzaamheden.

70

A6 Minimalisatie LCC Productinnovatie Afstemming Keten Integrale Gebiedsontwikkeling X


Voorbeeld uit case

X

X X

X

Algemeen door respondent

X

X X

X

X

Niet bevestigd, noch weersproken

Tabel 6.1 Gevalideerde kansen en belemmeringen: casus A6

Hieronder volgen 3 voorbeelden uit het project. Voorbeeld benutte kans: EME, productinnovatie Op voorstel van Vermeer is over het gehele traject een nieuw asfaltmengsel toegepast: Enrobé à Module Elevé. EME is asfalt met een hogere stijfheid en betere vermoeiingseigenschappen dan STAB. Hierdoor zal er minder snel spoorvorming optreden en de constructie een langere levensduur hebben. Dientengevolge zal er minder snel onderhoud gepleegd dienen te worden en zullen er minder primaire bouwstoffen nodig zijn. De toepassing van EME was mogelijk, omdat het referentieontwerp in de onderhandelingsprocedure aangepast kon worden.

Voorbeeld benutte kans: 4.0 systeem, afstemming keten Vermeer heeft gekozen voor een 4.0 systeem tijdens de uitvoering. Zo werd het verkeer geleid over 2*2 rijstroken op 1 rijbaan , afgescheiden door een ‘barrier’. Hierdoor hoefde er geen rijstroken afgesloten te worden, waardoor sneller gewerkt kon worden en minder congestie veroorzaakt werd.

Voorbeeld gemiste kans: asfalteren viaduct, minimalisatie LCC Alleen de 3e rijstrook is geasfalteerd, terwijl de 1e en 2e rijstrook op het IJselmeerviaduct (eerste viaduct in Noord Holland) ook aan vervanging toe waren. 1,5 jaar later moesten deze rijstroken alsnog geasfalteerd worden, met opnieuw (en dus onnodig) 2 weekenden afzettingen en congestie tot gevolg. De eerste en tweede rijstrook werden niet meegenomen, vanwege het beperkte budget van Rijkswaterstaat.

Hollandse Brug

3e

2e

1e

IJselmeer viaduct

71

6.3 Case 2: A59 Beschrijving De bouwcombinatie Poort van Den Bosch realiseert vanaf zomer 2003 de ombouw van Rijksweg N50 Rosmalen – Geffen naar autosnelweg A59 met 2 maal 2 rijstroken en ongelijkvloerse kruisingen. Op 1 januari 2006 zal de nieuwe snelweg gereed zijn. Dan is het traject veiliger en behoren verkeers- en omgevingshinder tot het verleden. (www.poortvandenbosch.nl). Hiernaast is de locatie van de toekomstige A59 afgebeeld.

Al in 1985 begint Rijkswaterstaat met de voorbereiding, en pas in 1995 ligt er een Tracébesluit. Door een gebrek aan budget (MIT) tot 2007, besluit de provincie het opdrachtnemerschap op zich te nemen en de ombouw, samen met het bedrijfsleven, eerder te realiseren. Na een aanbestedingsprocedure heeft de Provincie begin 2003 voor het consortium Poort van Den Bosch gekozen, dat bestaat uit de BAM groep, Boskalis en Fluor Infrastructure. De A59 is het eerste wegenbouwproject in Nederland dat via Publiek-Private Samenwerking (PPS) tot stand komt. Het consortium is verantwoordelijk voor zowel het ontwerp, de bouw, alsmede na realisatie gedurende 15 jaar voor het onderhoud aan de weg (DBFM80 contract). De totale projectkosten bedragen 246 miljoen Euro (Infrastructuurfonds 2004). Ontwerpruimte De opdrachtnemer had (deels) de vrijheid om de technische oplossing op component en elementniveau te kiezen, omdat er voornamelijk functioneel81 gespecificeerd was. Zo mocht de opdrachtnemer bijvoorbeeld zelf de verhardingsconstructie van bovenlaag tot fundering zelf bepalen. De technische oplossing lag echter in het Tracébesluit al deels op componentniveau vast. Met name doordat het verticaal alignement al voorgeschreven was, kon er weinig meer veranderd worden aan de kunstwerken. Tevens zijn enkele eisen gesteld aan de uitvoering en het onderhoud, maar over het algemeen had de opdrachtnemer vrijheid om zijn werkwijze te kiezen. Het een en ander is samengevat in de onderstaande figuur. Doel

Funct

techn

proces

Systeem Component

Ontwerpruimte

Element

Figuur 6.3 De ontwerpruimte voor de opdrachtnemer bij de A59.

80 81

Design, Build, Finance and Maintenance Inclusief prestatie-indicator

72

Ervaringen (kansen, bedreigingen en belemmeringen) De validatie aan de hand van ervaringen met de A59, is gepresenteerd in de onderstaande tabel. A59 Minimalisatie LCC Productinnovatie Afstemming Keten Integrale Gebiedsontwikkeling X


Voorbeeld uit case

X

X X

X


X

X X

X

X


Tabel 6.2 Gevalideerde kansen en belemmeringen; casus A59

Hieronder volgen 4 voorbeelden uit dit project. Voorbeeld benutte kans: werkeiland, Afstemming van de keten De opdrachtnemer heeft tijdens de uitvoering gekozen voor een ‘werkeiland’. Het verkeer rijdt aan beide zijden om het werk heen. Dit is bewust gedaan voor de aanleg van de grote tunnelbak, waardoor deze in zijn geheel -en niet gefaseerd in de lengte- is aangelegd. Het ‘op een eiland werken’ verhoogde de bouwsnelheid en de kwaliteit van de tunnelbak (minder voegen in constructie). In de wegenbouw is een werkeiland ongebruikelijk. Toch kon de opdrachtnemer hiervoor kiezen, omdat de uitvoering niet voorgeschreven was.

Voorbeeld benutte kans: hergebruik materiaal, minimalisatie Life Cycle Cost Asfalt en fundering van bestaande weg werden hergebruikt. Hierdoor moest er wel meer gefreesd worden (3 of 4 keer in plaats van 2 keer), maar de materiaalkosten en stortkosten gingen hierdoor omlaag. Per saldo werden de projectkosten verlaagd. Voorbeeld gemiste kans: ovonde, minimalisatie Life Cycle Cost ‘Via Agora’82 heeft een ovale rotonde (ovonde) als alternatief voor een gewone rotonde bij aansluiting Maliskamp) ingediend. Een ovonde als aansluiting had enkele voordelen: o goedkoper o vervoerskundig betere eigenschappen Echter, voor de ovonde was een wijziging in het Tracébesluit nodig. De Opdrachtnemer wilde echter niet verantwoordelijk zijn voor een aanpassing van het Tracébesluit met het risico van beroep- en bezwaarprocedures. Voorbeeld gemiste kans: verdiepte ligging in plaats van tunnel, minimalisatie LCC ‘Via Agora’ heeft voorgesteld een verdiepte bak aan te leggen in plaats van een tunnel. De aanleg van de verdiepte bak als ongelijkvloerse kruising was aanzienlijk goedkoper geweest, daar de opdrachtnemer met zijn ontwerp niet meer aan het strakke veiligheidsregime van tunnels hoefde te voldoen. Geschatte besparing: 30 miljoen Euro.

82

Gegadigde A59, maar niet de uiteindelijke winnaar

73

6.4 Case 3: N31 Beschrijving Het consortium Wâldwei.com zal de rijksweg 31 tussen Hemriksein en Nijegaasterhoek verdubbelen tot een autoweg (max 100 km/u) met 2*2 rijstroken. Bovendien wordt de Fonejachtbrug verhoogd en bij Langdeel een aquaduct gebouwd. Volgens de planning zal de bouwfase medio 2008 zijn afgerond. De doorstroming en verkeersveiligheid wordt hiermee verbeterd. (www.n31.nl). Maart 2002 is de aanbesteding gestart. Uit de 57 belangstellende aannemers en zeven uiteindelijke gegadigden is op in september 2003 gekozen voor het consortium Waldwei.com, dat bestaat uit: Dura Vermeer, Ballast Nedam, HBG Civiel, Dragados, Imtech Projects en Oranjewoud. Het consortium is verantwoordelijk voor het ontwerp, de bouw en de financiering van het project, alsmede voor het dagelijks beheer en onderhoud gedurende 15 jaar na de oplevering (DBFM). De totale projectkosten bedragen om en nabij de 112 miljoen Euro (Infrastructuurfonds 2004). Ontwerpruimte De eisen zijn gesteld op een hoog abstractieniveauniveau. Aan de gegadigden werd gevraagd een zogenaamde verificatiematrix te maken: zelf de eisen verder uit te werken en toetsbaar te maken. Echter, de opdrachtnemer moest voldoen aan het tracébesluit, waardoor de ontwerpruimte toch aanzienlijk verkleind werd. Desalniettemin moesten de gegadigden veel tijd investeren om de eisen uit te werken in een verificatiematrix. De volgende eis uit het N31-contract illustreert dit: “De opdrachtnemer garandeert dat hij zal waarborgen dat de opdrachtgever en andere overheden door het verrichten van de werkzaamheden door de opdrachtnemer, zijn c.q. hun wettelijke verplichten met betrekking tot de projectwegen vervult c.q. vervullen.” Eisen werden volgens de onderzoeker op een onnodig hoog niveau gesteld, omdat hierdoor niet meer kansen benut konden worden. Óf het Tracébesluit had meer ontwerpruimte moeten laten aan de opdrachtnemer. De ontwerpruimte en de belemmering daarvan door het Tracébesluit staan gepresenteerd in onderstaande figuur. Doel Systeem

Funct

Tracébesluit

techn

proces Onmogelijk te geven ontwerpruimte

Component Ontwerpruimte Element

Figuur 6.4 De ontwerpruimte voor de opdrachtnemer bij de N31: Het Tracébesluit belemmert.

74

Ervaringen (kansen, bedreigingen en belemmeringen) De validatie aan de hand van ervaringen met de N31, is gepresenteerd in de onderstaande tabel. N31 Minimalisatie LCC Productinnovatie Afstemming Keten Integrale Gebiedsontwikkeling X

Aanbesteding- Competenties ROInstitutionele Kasstelsel Competenties Technische fragmentatie richtlijnen OG procedures fragmentatie ON standaarden X X X X X X X X X X X X X X X X

Voorbeeld uit case

X

X X

X


X

X X

X

X


Tabel 6.3 Gevalideerde kansen en belemmeringen; casus N31

Het was onnodig de gegadigden een verificatiematrix op te laten stellen. Ondanks het opstellen van de verificatiematrix, hadden de gegadigden nauwelijks extra ontwerpruimte vanwege de vele technische standaarden83 en het Tracébesluit. Tevens veroorzaakte de verificatiematrix hogere transactiekosten. Het opstellen van de verificatiematrix kostte de gegadigden immers tijd. Hieronder volgen 2 voorbeelden uit het project. Voorbeeld benutte kans: Pijler ipv Basculekelder, minimalisatie Life Cycle Cost Waldwei (opdrachtnemer) heeft een alternatief ingediend voor de Fonejachtbrug. De keuze voor een pijler in plaats van een basculekelder, had aanzienlijke voordelen: • Minder materiaal (1 pijler ipv betonnen bak) • Minder grondbeslag (waardoor minder grondaankoop en grondwerk) • Minder talud.

Voorbeeld gemiste kans: locatie weg, minimalisatie Life Cycle Cost Waldwei.com heeft voorgesteld de nieuwe RW31 over de oude weg aan te leggen. Het Tracébesluit schrijft echter voor dat de nieuwe weg precies naast de oude weg moet komen. Hierdoor kan o.a.: minder materiaal (asfalt, fundering) hergebruikt worden en moeten opnieuw slootjes worden gegraven. Een gemiste kans voor kostenbesparing. Oude N31 Nieuwe N31

83

Technische standaarden werden norm voor verificatie, waardoor er geen extra ontwerpruimte werd gecreëerd.

75

Voorbeeld gemiste kans: Haak om Leeuwarden, Integrale gebiedsontwikkeling De opdrachtgever en opdrachtnemer wilden de N31 verlengen met de ‘Haak om Leeuwarden’. Hiermee zou de bereikbaarheid van Leeuwarden vergroot worden. Echter, politiek (met name gemeente Leeuwarden) lag deze scopeverbreding moeilijk. Geïnterviewden wijzen erop dat o.a.: afstemming tussen alle stakeholders, aanpassing van bestemmingsplannen, aanbestedingsrichtlijnen en financiering, grote moeilijkheden hadden kunnen veroorzaken.

6.5 Concluderend: validatie van kansen en belemmeringen Validatie van kansen en belemmeringen Aan de hand van de bovenstaande analyse van de cases, kan geconcludeerd worden dat de theorie van kansen en belemmeringen zoals gepresenteerd in hoofdstuk 6 plausibel is. Alle kansen en belemmeringen zijn genoemd en in bijna alle gevallen gevalideerd aan de hand van voorbeelden uit de case. Slechts fragmentatie van de markt wordt als belemmering nauwelijks in verband gebracht met meer ontwerpruimte. In de onderstaande tabel zijn de uitkomsten per case (6.x.3) over elkaar gelegd. Totaal Minimalisatie LCC Productinnovatie Afstemming Keten Integrale Gebiedsontwikkeling X


Voorbeeld uit case

X

X X

X

X


X X

X

X


Tabel 6.4 Gevalideerde kansen en belemmeringen: totaal

Het is echter niet bewezen dat de lijst met kansen en belemmeringen volledig is. Desalniettemin zijn er geen kansen, noch belemmeringen toegevoegd door de geïnterviewden als antwoord op open vragen of na het zien van bovenstaande tabel. Vergelijking Overeenkomsten en verschillen De uitkomsten van de verschillende cases zijn vergeleken. De belangrijkste verschillen en overeenkomsten tussen de 3 projecten zijn hieronder opgesomd en verklaard. Verschillen: • A6 benutte kans van productinnovatie Dankzij de onderhandelingsprocedure kon Vermeer de productinnovatie bespreekbaar maken als alternatief op het referentieontwerp. Bovendien was de ‘A6’ als een kort proefproject geschikt voor een proef met het nieuwe EME asfalt, in overleg met Rijkswaterstaat DWW. Bij de A59 en N31 werden productinnovaties niet toegepast, ondanks dat er wel voldoende ontwerpruimte was. Dit gebeurde niet, omdat de certificeringsprocedure van RWS te lang zou duren84. Bovendien ‘lagen er niet allerlei innovaties op de plank’ bij de opdrachtnemer. Productinnovatie wordt dus niet gestimuleerd door meer ontwerpruimte.

84

Van Liebergen 24 oktober 2003 en De Haan, 23 oktober 2003

76

• A6 flexibele ontwerpruimte De geïnterviewden gaven aan dat in principe alle ontwerpalternatieven bespreekbaar waren vanwege de onderhandelingsprocedure. Ondanks de flexibele ontwerpruimte werden weinig kansen gezien en zijn er derhalve maar weinig kansen benut. De geïnterviewden verklaarden dit door: de eenvoud en geringe omvang van het project, in combinatie met de tijdsdruk waaronder het project stond. Overeenkomsten: • A6, A59 en N31 kennen voorbeelden van Life Cycle benadering De materiaalkeuze was in de meeste gevallen vrij. Hierdoor kon materiaal gekozen worden met andere eigenschappen, waardoor de kosten over de gehele levenscyclus verlaagd werden. Bovendien waren er mogelijkheden voor hergebruik van materiaal, wat leidde tot kostenreductie • A6, A59 en N31 kennen voorbeelden van afstemming van keten (werkfasering) De uitvoeringswijze was bij alle projecten vrij te kiezen, waardoor optimalisaties werden gerealiseerd. • Grote ontwerpaanpassingen (minimalisatie LCC) onmogelijk door Tracébesluit. Er waren ontwerpalternatieven die de LCC met wel 20% zouden verlagen, maar geen van de opdrachtnemers durfde het risico van ruimtelijke ordeningsprocedures aan. Alleen bij de N31 is een brug aangepast (zie voorbeeld: pijler ipv basculekelder). In dat geval was het risico van bezwaar- en beroepsprocedures klein, omdat geen enkele omwonende erop achteruit ging. Anders zouden omwonenden wellicht bezwaar indienen. •

Integrale gebiedsontwikkeling onmogelijk vanwege institutionele fragmentatie, kasstelsel, Ruimtelijke Ordenings procedures en aanbestedingsrichtlijnen. Respondenten zagen bij ieder project voordelen van een integrale gebiedsbenadering. Echter, de belemmeringen waren ofwel onoverkomelijk groot, ofwel leidden tot een te groot risicovoor opdrachtgever en opdrachtnemer. Overigens was er nauwelijks verschil tussen de antwoorden van de opdrachtgevers en opdrachtnemers. Veelal werden dezelfde voorbeelden genoemd.

6.6 Waardering factoren: In paragraaf 6.5 zagen we dat de kansen en belemmeringen onderschreven zijn, alsmede de causale verbanden hiertussen. In deze paragraaf worden de uitspraken van geïnterviewden over de relevantie van de verschillende factoren samengevat. Alle respondenten hebben de kansen, belemmeringen en bedreigingen gescoord op relevantie (0-3) en hun waardering toegelicht. Met maar 6 steekproeven is het statisch niet verantwoord kwantitatieve uitspraken te doen. Desalniettemin zijn de uitkomsten, in combinatie met de toelichtingen van de respondenten, zeker noemenswaardig. Hier volgen de belangrijkste conclusies. Kansen • Minimalisatie LCC de grootste kans Door zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers worden de mogelijkheden de LCC te minimaliseren, als gevolg van meer ontwerpruimte, als relevant tot zeer relevant geacht. Onder andere door slimme materiaalkeuzen (bijv. levensduur en hergebruik) voorzien de respondenten kostenbesparingen over de levenscyclus. Bovendien zouden ontwerpoptimalisaties, zoals de pijler in plaats van de basculekelder (N31) en een verdiepte bak in plaats van een tunnel (A59), ook leidden tot enorme kostenreducties.

77

• Afstemming van de keten relevant De winstpotentie is niet enorm, maar de kans is eenvoudig te benutten. Sterker nog: “ook een RAW bestek kan voldoende ontwerpruimte laten om de afstemming van de keten te optimaliseren”85. • Integrale Gebiedsontwikkeling heeft winstpotentie Integrale gebiedsontwikkeling wordt relevant geacht vanwege de mogelijke voordelen. Alle respondenten wijzen echter op de (onveranderbare) belemmeringen. • Productinnovatie wordt als weinig relevant gewaardeerd. Meer ontwerpruimte schept een voorwaarde om productinnovaties toe te passen, maar stimuleert innoveren niet. Bedreigingen plausibel De bedreigingen: Transactiekosten, Strategisch gedrag en korte wegvakken, worden plausibel geacht, omdat alle respondenten ze als relevant tot zeer relevant betitelen. Alleen het (gebrek aan) concurrentie wordt als weinig relevant gezien. Korte wegvakken scoort bijna een 3 (zeer relevant) gemiddeld. Alle respondenten bevestigen woordelijk dat het onderhoud van korte wegvakken inefficiënt is. Voorts is opvallend dat opdrachtnemers de bedreigingen van transactiekosten en strategisch gedrag veel hoger inschatten dan de opdrachtgevers. Met name de opdrachtnemers voelen zich ‘getroffen’ door de verhoogde transactiekosten. Toch kunnen transactiekosten en strategisch gedrag aanzienlijk worden beperkt door de opdrachtgever, zo stellen zij. Belemmeringen Vrijwel alle belemmeringen worden relevant geacht, maar Ruimtelijke Ordeningsprocedures wordt duidelijk als belangrijkste belemmering gezien. De vrijheid om het ontwerp te optimaliseren (minimalisatie LCC) wordt met name belemmerd door Ruimtelijke ordeningsprocedures, zo stellen zij. Tenslotte merken de respondenten op dat er interdependenties zijn tussen de verschillende belemmeringen en bedreigingen. Zo bepaald de opdrachtgever met het procesontwerp (aanbesteding) zelf de transactiekosten en mogelijkheden voor strategisch gedrag. De opdrachtnemer wordt goed in staat geacht om te gaan met de fragmentatie van de markt.

85

Vijselaar, 23 oktober 2003

78

6.7 Samenvatting praktijk Aan de hand van 3 cases (A6, A59, N31) is de theorie uit hoofdstuk 5 gevalideerd. Alle kansen en belemmeringen86 worden bevestigd door de respondenten en vrijwel allemaal voorzien van voorbeelden uit de betreffende case. De theorie is derhalve plausibel. De kans ‘afstemming van de keten’ in de vorm van een optimalisatie van de werkfasering, werd bij alle projecten benut, omdat hiervoor voldoende ontwerpruimte was. Door de Life Cycle benadering van de opdrachtnemers werden altijd kostenreducties gehaald. In sommige gevallen werd materiaal hergebruikt en soms werd er onderhoudsarm materiaal toegepast. Doordat er functionele eisen op elementniveau werden gesteld was de materiaalkeuze vrij en kon dit voordeel benut worden. De respondenten noemen veel gemiste kansen op ontwerpoptimalisaties (minimalisatie LCC). Ontwerpalternatieven voor met name kunstwerken, die zouden leiden tot aanzienlijke kostenreducties (tot wel 20%), werden niet toegepast, omdat het Tracébesluit hiervoor diende te worden aangepast. In geen van de projecten zijn voorbeelden van integrale gebiedsontwikkeling gevonden. Alternatieven voor integrale gebiedsontwikkeling, zoals de Haak om Leeuwarden, waren kansloos vanwege: institutionele fragmentatie, aanbestedingsrichtlijnen, ruimtelijke ordeningsprocedures en een gebrekkig budget. De bedreigingen: Transactiekosten, Strategisch gedrag en Korte wegvakken, worden als zeer relevant aangemerkt door de respondenten. De theorie uit hoofdstuk 5 aangaande bedreigingen, wordt derhalve plausibel geacht.

86

Inclusief het verband tussen kansen en belemmeringen

79

80

7 Conclusies en aanbevelingen Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 5

Hoofdstuk 7


Theoretisch Model



Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 6


Op basis van het theoretisch model en de casestudies, worden in paragraaf 7.1 conclusies getrokken omtrent de centrale onderzoeksvraag: Onder welke omstandigheden is het geven van meer ontwerpruimte aan een opdrachtnemer wenselijk en mogelijk bij het ontwerp, realisatie en beheer van weginfrastructuur? In paragraaf 7.2 worden vervolgens aanbevelingen gedaan aan opdrachtgevers en opdrachtnemers. Bovendien worden aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek. Tenslotte reflecteert de onderzoeker in paragraaf 7.3 op het onderzoek en de behaalde resultaten.

7.1 Conclusies 1. Opdrachtgever moet geen eisen stellen aan uitvoerings- en onderhoudswerkzaamheden Wanneer de uitvoerings- en onderhoudswerkzaamheden niet voorgeschreven zijn, kan de opdrachtnemer de werkfasering, logistiek en het onderhoudsregime optimaliseren. De opdrachtnemer is zo instaat de uitvoerings- en onderhoudskosten te verlagen en de beschikbaarheid van de weg te verhogen, doordat er minder afzettingen nodig zijn. Bij alle bestudeerde projecten: A6, A59 en N31, waar de opdrachtnemer zelf zijn werkmethoden kon kiezen, leidde dit tot voordelen. Zelfs wanneer volgens de traditionele RAW systematiek87 wordt aanbesteed, moet de opdrachtgever de uitvoeringsmethoden niet voorschrijven. 2. Opdrachtgever moet functioneel specificeren op componentniveau (verharding, kunstwerk, etc) De opdrachtgevermoet functioneel specificeren in plaats van de technische oplossing voorschrijven, waardoor de opdrachtnemer kan zoeken naar kostenbesparingen en meerwaarde. Wanneer de opdrachtgever componenten (en elementen) functioneel specificeert, heeft de opdrachtnemer de vrijheid materialen en constructies te kiezen. Zodoende kan impliciet een afweging worden gemaakt tussen uitvoerings- en onderhoudskosten (Life Cycle benadering). Eisen aan verharding kunnen bijvoorbeeld gespecificeerd worden in de aslasten die deze verharding moet kunnen dragen. In dat geval kan een opdrachtnemer nog kiezen met welke afmeting of met welk materiaal hij de asfaltlaag ontwerpt. 87

Rationalisatie en Automatisering Wegbouw, wanneer volgens deze systematiek wordt aanbesteed staat de technische oplossing al vast, en hoeft de opdrachtnemer nog slechts uit te voeren.

81

3. Opdrachtgever moet ontwerpeisen alleen op een hoger abstractieniveau opstellen als dit daadwerkelijk tot meer ontwerpruimte leidt én kansen oplevert Eisen worden enerzijds op een onnodig abstractieniveau gesteld indien er geen oplossingsalternatieven mogelijk zijn. Wanneer bijvoorbeeld het tracéwet al een brug voorschrijft, heeft het geen zin om de ‘kruising’ functioneel te beschrijven. Ook wanneer het een uniek product betreft, zijn er geen oplossingsalternatieven mogelijk. Anderzijds worden eisen op een onnodig hoog abstractieniveau gesteld als alternatieven mogelijk zijn die volgens de opdrachtgever niet wenselijk zijn. Als de opdrachtgever toch al weet wat hij wil, moet hij dat beschrijven. 4. Innovaties worden niet gestimuleerd door meer ontwerpruimte Functioneel specificeren schept slechts een voorwaarde om productinnovaties te kunnen toepassen, maar innovaties worden daardoor niet meer ontwikkeld. ‘De research en development (R&D) afdeling moet maar net een innovatie op de plank hebben liggen’. De R&D activiteiten van een wegenbouwer zijn immers niet gericht op één project. Bovendien moeten nieuwe producten en materialen eerst gecertificeerd worden door Rijkswaterstaat, wat bij één project te veel tijd in beslag neemt. 5. Opdrachtnemer en –gever moeten aanbesteding van integrale gebiedsontwikkeling vergeten De opdrachtgever kan de opdrachtnemer niet voldoende ontwerpruimte geven om integrale oplossingen voor gebiedsontwikkeling te zoeken, omdat: Ten eerste de opdrachtgever geen objectieve ontwerpeisen kan stellen aan gebiedsinrichting, noch objectief tussen meerdere gegadigden kan kiezen, wat wel vereist is volgens de aanbestedingsrichtlijnen88. Ten tweede beslissingen over gebiedsinrichting in bestemmingsplannen moeten worden vastgelegd. Inspraak-, bezwaar- en beroepsprocedures die een wijziging hiervan moeten doorlopen zijn een te groot risico voor de opdrachtnemer. Tenslotte de opdrachtgever niet met de opdrachtnemer in samenwerking het gebied kan ontwikkelen vanwege de aanbestedingsrichtlijnen. In dat geval zou er geen sprake zijn van eerlijke concurrentie. 6. Competenties van opdrachtgever en opdrachtnemer zijn van doorslaggevend belang om meerwaarde en kostenbesparingen te realiseren De opdrachtnemer moet voldoende competenties hebben als: ontwerpen, kwaliteitsborging, ketenmanagement en omgevingsmanagement, om de kansen van meer ontwerpruimte te benutten. Wanneer hij niet in staat is om met betere alternatieve oplossingen te komen, wordt er geen meerwaarde gecreëerd door meer ontwerpruimte te laten. De opdrachtgever moet voldoende competenties hebben als: opstellen van Programma van Eisen, beoordeling van bieding en procesmanagement, om voldoende ontwerpruimte te kunnen geven, de kwaliteit van de bieding te garanderen en de mogelijkheden voor strategisch gedrag, alsmede de transactiekosten te verlagen. 7. Onderhandelingsprocedure geeft flexibele ontwerpruimte, maar is beperkt toepasbaar Wanneer de opdrachtgever volgens de onderhandelingsprocedure in plaats van openbaar aanbesteedt, is de ontwerpruimte flexibel. In dat geval kunnen alternatieve ontwerpen van de opdrachtnemer besproken worden en indien nodig kan het programma van eisen worden aangepast. Zo is er altijd voldoende ontwerpruimte om de kennis en kunde van de opdrachtnemer te benutten. Echter kan de onderhandelingsprocedure slechts toegepast worden wanneer de aannemerssom onder de 6 miljoen Euro blijft, of in uitzonderingsgevallen. 88

Voortkomend uit de wet UAR-EG 1991

82

7.2 Aanbevelingen 7.2.1 Aanbevelingen voor Opdrachtgever 1. Specificeer functioneel, indien dat kansen oplevert én laat de keuze voor uitvoerings- en onderhoudsmethoden vrij Bij de komende weginfrastructurele projecten moet de opdrachtgever haar behoefte vertalen in functionele eisen. Eisen aan verhardingen moeten gesteld worden in termen van onder anderen: te dragen aslasten en maximale geluidshinder gedurende een bepaalde ontwerplevensduur; en eisen aan kunstwerken in termen van onder anderen: technische staat, gedurende een bepaalde levensduur. De opdrachtgever moet -zoals eerder betoogd- niet op een onnodig hoog abstractieniveau eisen opstellen. De opdrachtgever moet geen eisen stellen aan de uitvoerings- en onderhoudsmethoden, maar de opdrachtgever moet wel de werkplannen van de gegadigden beoordelen, op onder andere verkeershinder tijdens werkzaamheden, omdat die verschilt per bieding. De beoordeling van werkplannen, alsmede de weging hiervan is aan de opdrachtgever zelf. 2. Organiseer workshop ter optimalisatie van ontwerpruimte, afgebakend door het programma van eisen De opdrachtgever moet voor aanbesteding een workshop organiseren om de ontwerpruimte duidelijk af te bakenen en onnodig abstracte eisen te voorkomen. Diverse experts op het gebied van ontwerp, uitvoering en onderhoud moeten worden uitgenodigd om te brainstormen over mogelijke oplossingen binnen het programma van Eisen. Zo kan de opdrachtgever de afbakening scherp stellen en ongewenste oplossingen uitsluiten. Bijvoorbeeld: de opdrachtgever wil als oeververbinding in ieder geval geen veerpont, wanneer dit tijdens de workshop toch mogelijk blijkt binnen het programma van eisen, zullen de ontwerpeisen moeten worden aangepast om deze optie uit te sluiten. Bovendien voorkomt de opdrachtgever dat er onnodig abstracte eisen worden gesteld. De experts zullen moeite hebben met het interpreteren van onnodige abstracte eisen. De experts moeten bij voorkeur intern zijn om te voorkomen dat strategische informatie lekt naar gegadigden. De deelnemende experts aan de workshop zijn bij voorkeur ook de beoordeelaars van de biedingen. Zij hebben dan meer gevoel voor het programma van eisen en het ontwerpwerk bij dit specifieke project tijdens de beoordeling. Deze experts mogen niet betrokken zijn bij eerdere ontwerpfasen voor aanbesteding. Het gevaar bestaat dat ontwerpers die al bij het project betrokken zijn al denken in bepaalde oplossingsrichtingen en ongewenste oplossingen, die mogelijk zijn binnen het Programma van Eisen, niet doorzien. 3. Oprichten multidisciplinair expertteam ter beoordeling van biedingen (ontwerp), met mogelijkheid voor second opinion Een team met ontwerp-, uitvoerings- en beheerexperts89 moet de biedingen van gegadigden toetsen en beoordelen. Dit om de kwaliteit te waarborgen en ‘adverse selection’90 (Jensen, 2000) te voorkomen.

89 90

Zowel technisch beheer (onderhoud), als operationeel beheer (o.a. verkeersmanagement) Verkeerde selectie; de beste gegadigde moet worden gekozen

83

Zo worden steeds dezelfde experts gebruikt ter beoordeling en neemt de ervaring, kennis en kunde van deze beoordelaars toe. Bovendien kan de opdrachtgever (m.n. Rijkswaterstaat) deze experts dan ook werven en trainen op beoordelingscompetenties. Ondanks de bezuinigingen bij Rijkswaterstaat blijft de kwaliteit van de beoordeling met een dergelijk expertteam in ieder geval gehandhaafd, terwijl Rijkswaterstaat steeds meer taken kan uitbesteden. Om voldoende draagvlak te krijgen voor dit expertteam en om dit expertteam te prikkelen tot objectiviteit, mogen gegadigden in geval van twijfel een ‘second opinion’ aanvragen bij een onafhankelijk en derhalve ander publiek ingenieursbureau, zoals het ingenieurbureau van de gemeente Rotterdam. De twijfelende gegadigde moet echter wel de kosten voor de ‘second opinion’ en de kosten van de vertraging zelf dragen als het expertteam gelijk krijgt. Dit om overmatig gebruik van deze optie te beperken. 91 4. Ontwerp een transactiekosten-arm aanbestedingsproces: weinig ontwerpwerk voor selectie en geen onnodig abstracte eisen De opdrachtgever moet minimalisatie van de transactiekosten, als een van de uitgangspunten hebben, bij het ontwerpen van het aanbestedingsproces. De opdrachtgever moet -zoals eerder betoogd- eisen niet op een onnodig abstract specificeren. Bovendien moet de opdrachtgever zo min mogelijk ontwerpwerk voor het selectiemoment eisen van de gegadigden. Hoeveel ontwerpwerk exact gevraagd moet worden, hangt af van de gegeven ontwerpruimte. Echter, de gegadigden moeten minstens doorontwerpen tot een definitief ontwerp, waarin de technische oplossing op componentniveau al vast staat. Hierbij moeten de gegadigden ook al een een prijs bepalen. Het uitwerken van het definitief ontwerp tot een bestek kan na de gunning. Pas op dat moment zal de opdrachtnemer de werkelijke kosten nauwkeurig kunnen inschatten 5. Incentivestructuur (bonus/malus) ter beperking strategisch gedrag De opdrachtgever moet een incentive-structuur ontwerpen op de prestaties van de opdrachtnemer. Voor de opdrachtnemer moet er namelijk nog wat te halen vallen, ondanks dat ‘het project toch al binnen’ is. Hij moet geprikkeld worden om zo hoog mogelijke kwaliteit te leveren, voor een zo laag mogelijke prijs, ook al heeft hij de gunning al gewonnen. Enkele voorbeelden van incentives, die de opdrachtgever kan inbouwen: • Beschikbaarheidsvergoedingen92,93:Periodieke betaling ter vergoeding van de beschikbaarheid van de weg, verminderd met ‘boetes’ op ieder uur afgezette rijstrook.94 Een beschikbaarheidsvergoeding prikkelt de opdrachtnemer bij het ontwerp de kwaliteit te waarborgen om zo onderhoudswerkzaamheden en dus wegafzettingen te minimaliseren. Ook het ontwerpen van een bredere middenberm voor een grasmaaier, en het aanleggen van verbindingsstroken, zijn voorbeelden van afstemming van het ontwerp op het onderhoud. • Boetesysteem op kwaliteit: iedere afwijking op het kwaliteitsniveau zoals beschreven in het Programma van eisen moeten worden hersteld én daarvoor moet een boete betaald worden

91

Een dergelijk beoordelingsproces voldoet aan de 4 categoriën van ontwerpprincipes: inhoud, voortgang, veiligheid, en openheid (De Bruijn, 1998). Inhoud: kwaliteit gewaarborgd door deskundigheid experts, voortgang: expertteam heeft extern gezag en kent zware bemensing, veiligheid: de centrale belangen van gegadigden worden beschermd; er wordt een eerlijke keuze gemaakt bij gunning, wat wordt gegarandeerd door het inhoudelijk gezag van de beoordelaars, transparante gunningscriteria en second opinion, openheid: iedereen mag inschrijven bij openbare aanbesteding. 92 Al toegepast bij DBFM projecten, zoals: A59 en N31 93 in tegenstelling tot Lump Sum betaling, waarbij de opdrachtnemer in 1 keer een vast bedrag krijgt 94 Dit bedrag kan afhankelijk gemaakt worden van het moment van afzetting. Gedurende de spits is de boete dan hoger.

84

•

Overdrachtseisen of flexibele overdrachtsprijs: Om te voorkomen dat de opdrachtnemer na de contractperiode de weg in slechte staat achterlaat, moeten overdrachtseisen worden gesteld. Nog beter is een flexibele overdrachtprijs, waarbij de prijs kan worden gebaseerd op de technische staat van de weg, maar ook op de gehele contractduur. Deze ex-post incentive is een prikkel tot coöperatief gedrag.

7.2.2 Aanbevelingen voor Opdrachtnemer 1. Formeer multidisciplinair ontwerpteam gedurende ontwerpproces Bij het ontwerpproces (zowel voor als na gunning) moet minimaal één uitvoerings- en één onderhoudsexpert betrokken zijn. Ontwerpbeslissingen zijn van grote invloed op de latere uitvoerings- en onderhoudswerkzaamheden en kosten. Vroege betrokkenheid van uitvoerings- en onderhoudsexperts zorgt ervoor dat de afstemming van het ontwerp op uitvoering en onderhoud geoptimaliseerd wordt. Bovendien is deze kennis onontbeerlijk om een goede life cycle cost analyse te doen. 2. Afstemmen onderhoudswerkzaamheden met wegbeheerders van omliggende wegvakken Opdrachtnemers moeten hun onderhoudsplannen (tijd en soort onderhoud) afstemmen met wegbeheerders van omliggende wegvakken. Door onderhoudswerkzaamheden gezamenlijk integraal te plannen kan de verkeershinder op het wegennet beperkt worden en kunnen de werkzaamheden efficiënter worden uitgevoerd. Zij kunnen besluiten werkzaamheden niet gelijktijdig uit te voeren om zo materieel te delen en de verkeershinder te spreiden.

7.2.3 Aanbevelingen voor Vervolgonderzoek 1. Organisatie van het ontwerpproces De organisatie van het ontwerpproces, zowel voor als na de aanbesteding, verdient een nadere analyse. De organisatie van het ontwerpproces (o.a.: betrokken partijen, timing en inhoud van ontwerpdocumenten) zou van invloed kunnen zijn op het benutten van kansen en op de transactiekosten. Na een analyse van het ontwerpproces in zowel theorie als praktijk, zouden aanbevelingen gedaan kunnen worden in de vorm van een procesontwerp, om kansen maximaal te benutten en transactiekosten te minimaliseren. 2. Integrale gebiedsontwikkeling: onderhandeling of samenwerking Vervolgonderzoek is nodig om de mogelijkheden van onderhandeling en samenwerking van integrale gebiedsontwikkeling in combinatie met de ontwikkeling van weginfrastructuur door private partijen te analyseren. Een procesontwerp moet ontwikkeld worden dat samenwerking tussen publieke en private partijen mogelijk maakt, almede een integrale benadering. In de huidige situatie wordt dit bemoeilijkt door de aanbestedingsrichtlijnen, maar een integrale benadering en het benutten van private kennis is wel wenselijk. Als referentie kan men kijken naar het alliantiemodel, toegepast in het utiliteitsbouwproject ‘National Museum of Australia’ (Koolwijk, 2003) 3. Tracébesluit minder gedetailleerd De mogelijkheden om meer ontwerpruimte te laten in het Tracébesluit moet verder onderzocht worden. Door het Tracébesluit minder gedetailleerd de oplossing te laten voorschrijven, behoeft een ontwerpalternatief niet direct ruimtelijke ordeningsprocedures te doorlopen. Tijdens de casestudies is gebleken dat veel goedkopere en betere ontwerpalternatieven sneuvelden op het Tracébesluit. Wanneer het Tracébesluit minder gedetailleerd is, zal een ontwerpalternatief makkelijker gerealiseerd kunnen worden, omdat de technische oplossing nog niet wettelijk vast stond in het tracébesluit.

85

4. Buitenlandse Best practices en toepasbaarheid in Nederland Buitenlandse projecten zijn een interessante informatiebron, waar de Nederlandse praktijk van zou kunnen leren. Het verdient de aanbeveling om buitenlandse projecten met de Nederlandse te vergelijken. Ten eerste moeten ‘Best Practises’. ‘Lessons learned’, succesen faalfactoren geanalyseerd worden van buitenlandse projecten waar meer ontwerpruimte is gelaten aan de opdrachtnemer. Ten tweede moet een onderzoek gedaan worden naar de toepasbaarheid van buitenlandse oplossingen in Nederland. Hiertoe moeten de verschillen in: aanbesteding, bestuurlijke en marktfactoren, tussen Nederland en het buitenland geanalyseerd worden. 5. Private opdrachtgever, kansen benut? Wanneer projecten door private partijen geïnitieerd en gerealiseerd worden, vervallen belemmeringen als aanbestedingsrichtlijnen, institutionele fragmentatie en kasstelsel. Het is interessant private buitenlandse projecten te bestuderen, om te zien hoe de private partijen omgaan met meer (onbelemmerde) ontwerpruimte en tot welke resultaten dat leidt. De in dit rapport opgestelde theorie over ontwerpruimte en kansen van meer ontwerpruimte kan als uitgangspunt dienen. 6. Andere soorten infrastructuur, niet alleen wegenbouw Inzichten over ontwerpruimte, kansen, belemmeringen en bedreigingen uit dit onderzoek kunnen waardevolle aanknopingspunten zijn voor een onderzoek naar aanbevelingen voor andere (infrastructuurgebonden) sectoren. Het verdient aanbeveling onderzoek te doen naar de wenselijkheid en mogelijkheid van het geven van meer ontwerpruimte aan opdrachtnemers bij het ontwerp, uitvoering en onderhoud van verschillende soorten infrastructuur. De operationele definitie van ontwerpruimte kan hierbij als uitgangspunt dienen.

7.3 Reflectie In deze paragraaf wordt gereflecteerd op de consequenties van de gekozen afbakening, aannames en onderzoeksmethoden voor de validiteit, reproduceerbaarheid en generaliseerbaarheid van het eindresultaat. Met de gekozen afbakening zijn de resultaten van dit onderzoek generaliseerbaar voor de wegenbouw in Nederland. De 3 geanalyseerde projecten: A6, A59 en N31 zijn als uitbreidingsprojecten van korte wegvakken, representatief voor de Nederlandse wegenbouw. Mogelijk zijn de gevonden kansen, belemmeringen en bedreigingen ook relevant voor andere transport-lijninfrastructuur95. Hierover kunnen vanwege de gekozen afbakening geen valide uitspraken over gedaan worden. De ontwikkelde definitie van ontwerpruimte is gebaseerd op de systeemleer en verwacht wordt dat deze theorie dan ook algemeen bruikbaar is voor het ontwerp van systemen. Systemen zijn immers in te delen in componenten (subsystemen) en elementen, en ieder artefact (binnen het systeem) heeft een doel, functie en technische oplossing. Slechts voor weginfrastructuur is deze toepasbaarheid bewezen. De gekozen onderzoeksmethodologie garandeert een valide eindresultaat. De opgestelde theorie is ontwikkeld met behulp van gerenommeerde experts met verschillende achtergronden en specialiteiten. Deze theorie is vervolgens gevalideerd met behulp van gevalstudies. Hiervoor zijn ándere respondenten geïnterviewd.

95

Bijvoorbeeld spoor- en vaarwegen, in tegenstelling tot puntinfrastructuur: station, haven, vliegveld

86

Een kritische kantekening hierbij is dat de expertinterviews verspreid in de tijd zijn gehouden. Vanwege het voortschrijdende inzicht van de onderzoeker, hadden later gehouden interviews meer diepgang dan eerdere interviews. Een andere kritische kantekening is dat slechts 2 interviews per case studie zijn uitgevoerd. Desalniettemin wordt niet verwacht dat hierdoor een bias in het eindresultaat is gekomen. Er waren nauwelijks verschillen tussen de antwoorden van de 2 respondenten, waardoor de interpretatie objectief bleef. Aangenomen is dat gedurende de (openbare) aanbestedingsprocedure de ontwerpruimte voor de opdrachtnemer al vast ligt (Klant-order-ontkoppelpunt). Echter, gedurende het aanbestedingsproces zou de ontwerpruimte nog kunnen worden aangepast, omdat de opdrachtnemer nog alternatieven kan indienen. Vanwege deze flexibiliteit zouden toch meer kansen benut kunnen worden, dan op basis van het programma van eisen wordt verwacht.

87

88

8 Literatuur Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (2000) Bouwen op kennis, rapportage verkenningscommissie Bouw; AWT, Rotterdam Aennaert, J.J., e.a. (1999) Financiering en Belegging; Rhobeta Consultants, Schiedam Aken, P. van, R. van Benthem, en R. Vos, ‘PPS: een onbeheersbaar risico? De accountant als adviseur in het ex ante-traject’, De Accountant, oktober 2001. Algemeen Dagblad (2003) Onzinkbare weg op water bevalt goed, 30.9.2003 Andersson Elffers Felix (2001) Evaluatie DBM-contract Rijksweg 11 Alphen-Bodegraven, waar een wil is, is een weg; Utrecht ASTM (1986) Building Performance: Function, Preservation, and Rehailitation; ASTM Philadelphia ATKearney (1999) De vraag bedreven, bedrijven gevraaagd, strategisch inkoopkader voor de Nederlandse overheid; i.o.v. Ministerie van Economische Zaken Bakens (1995) Het prestatiebeginsel: begrippen en contracten; Stichting Bouwresearch, Rotterdam. Boelens, J.H., Beckers, E. (2001) Handreiking programma van eisen; Pricewaterhouse Coopers i.o.v. Centrum Vernieuwing Openbaar Vervoer (RWS-AVV) Bruijn, J.A. de (2003) Public Values, outline voor onderzoeksprogramma binnen Next Generation Infrastructures Bruijn, J.A. de (2001) Prestatiemeting in de publieke sector, tussen professie en verantwoording; Lemma, Utrecht Bruijn, J.A. de, e.a. (1998) Procesmanagement. Over procesontwerp en besluitvorming; Lemma, Utrecht Buytendijk, F; Brinkhuis-Slaghuis, J (2000) Balanced Scorecard, van meten naar managen; Samsom, Deventer Cobouw, dagblad voor bouw, 26.8.2003, Risico’s duidelijk vóór tracébesluit groot project, Ingrid Koenen. Commissie Robers (2002) Proces en systeeminnovatie in de bouw; Commissie Mobiliteitsmarkt A4 (2003) Beweging door samenwerking; Den Haag (bijlage 10 CROW (2001) Introductiecursus RAW systematiek Deakin, Michie (1997) Contracts, Co-operation, and competition; Oxford University Press, New York Dewulf, G en Bult-Spiering, M. (2002) ‘PPS: strategie op basis van tranparante keuzes’; Building Business, 4

89

Dura Vermeer (2001) Jaarverslag 2001, Zoetermeer Eggertsson (1997) Economic Behavior and Institution; Elling. R, et al (1998) Rapportagetechniek; Wolters-Noordhoff bv, Groningen Enserink, B. e.a. (2000) Analyse van complexe omgevingen; collegedictaat tb 211, Delft Geffen, M. van (2000) Op weg naar kwaliteit, Structuur in eisen; RWS Dienst Weg-en Waterbouwkunde, Delft Greaver, Maurice F., Strategic Outsourcing : A Structured Approach to Outsourcing Decisions and Initiatives Herder, P.M. (2002) Functioneel Ontwerpen; Collegesheets tb312 (TU Delft) Heuvelhof, E.F. ten; W.M. de Jong, M. Kuit, H.D. Stout (2002) Infrastratego; strategisch gedrag in geliberaliseerde nutssectoren; Lemma, Utrecht Heijden, G.M.A. van der, e.a. (2000) Publiek Private Samenwerking: Risico’s en regulering (Een onderzoek in het kader van de fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening naar de vraag inzake regulering van PPS in de wet); Amsterdam Heijden, R.E.C.M. van der (1999) De rol van transportinfrastructuur in het transportsysteem; handout college tb161, Delft Heijmans N.V. (2002) jaarverslag 2002 Highways Agency (2003) DBFO – Value in Roads; Hof, A. van ‘t (2003) Optimum, Meningweggebruikers waardevolle aanvulling, nr 9, 2003 Jensen, M.C. (2000) A theory of the firm; Governance, Residual Claims and Organizational Forms; Harverd University Press, Cambridge Massachusetts. Kam, G.R.W. de (2003) Op grond van betekenis, Over maatschappelijk ondernemen met grond en locaties; intreerede Katholieke Universiteit Nijmegen Katz, M.L.; Rosen, H.S. (1998) Microeconomics; Irwin/McGraw-Hill, Boston Kenniscentrum PPS DBFM, sturing door prikkels: te verschijnen Klijn, E en Teisman, G.R.(2002) Institutionele en strategische belemmeringen voor PPS Koninklijke BAM Groep (2002) jaarrapport 2002 Koninklijke BAM groep nv Koolwijk, J.S.J. (2003) The National Museum of Australia, uitwerking van een ‘volledige’ projectalliantie bij een utiliteitsbouwproject; afstudeeropdracht Technische Universiteit Delft, Delft Koppenjan, Ham, van de (2002) Publiek-private samenwerking bij transportinfrastructuur : wenkend of wijkend perspectief?; Lemma, Utrecht Laverman, W. (2003) Bouwsector, hoe nu verder? Brinkman: het duurt mij een beetje lang; Building Business nr.4-May 2002

90

Miles, L.D. (1961) Techniques of Value Analysis and Engineering; McGraw-Hill, New York Miller, J.B. (2000) Principles of Public and Private Infrastructure Delivery; Kluwer Academic Publishers; Boston Ministerie van Economische Zaken e.a. (1998) Actieplan Innovatief Aanbesteden; Den Haag Ministerie van Economische Zaken e.a. (1999) Eindverslag van de interdepartementale werkgroep innovatief aanbesteden (WIA); Den Haag Ministerie van Economische Zaken e.a. (1999) Europese Aanbestedingen in de Nutssector; Den Haag. Ministerie van Economische Zaken e.a. (1999) Startnotitie Service gerichte overheid; Den Haag Ministerie van Economische Zaken e.a. (2000) Kans voor innovatie, Innovatief aanbesteden binnen Europese aanbestedingsregels); Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2003) Mit projecten, stand van zaken 2004; Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2002a) Service Level Agreement, Bouwstenen voor een overeenkomst tussen SG VenW en DG-RWS voor de exploitatie van de landelijke netwerken; Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2002b) Afwegingsmodel Inkoopproces; Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1999) Van uitzondering naar regel, interdepartementaal beleidsonderzoek innovatief aanbesteden bij rijkswaterstaat; Den Haag Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2002) Nieuwe Sleutelprojecten 2002, voortgangsreportage; Den Haag National research Council (1992) Data for decisions: requirements for national tranportation Policy making.; National Academy Press; Washington, D.C. National research Council (1995) Measuring and Imporving Infrastructure Performance; National Academy Press; Washington, D.C. OC&C Strategy Consultants (2002) Samen werken aan de weg, raamwerk voor publiekprivate samenwerking in wegeninfrastructuur; Den Haag Office of Government Commerce (2000) DBFO – Value in Roads, Londen Pakkala, Pekka (2002) Innovative Project Delivery Methods for Infrastructure; Finnish Road Enterprise, Helsinki Porter, Michael E. (1980) Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and Competitors; Free Press, New York Porter, Michael E. (2001) Strategy and the Internet; Harvard Business Review March 2001 Porter, Michael E. (1985) Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance; Free Press, New York

91

PPS post (2003) jaargang 5, uitgave 2, Kenniscentrum PPS (ministerie van financiën), Den Haag PriceWaterhouse Coopers Consulting (2002a) Innovatief Aanbesteden: leidraad voor een programma van functionele eisen; i.o.v. RWS Projectbureau A4 PriceWaterhouse Coopers Consulting (2002b) Innovatief Aanbesteden: Voorbeeldprojecten buiten Nederland; i.o.v. ministerie van Economische Zaken, Den Haag PSIB (2001) Expression of Interest ICES/KIS-3, proces en systeeminnovatie in de bouwsector PSIB (2003) Rethinking the Dutch Construction Industry, project plan for a Research and Development Programme; Raad voor verkeer en waterstaat (1998) Ambities Bundelen, Advies over de Inpassing van Infrastructuur; Den Haag Rheenen, Peter van (2001) Privaat infrabeheer; sneller, beter en goedkoper?; afstudeerscriptie in opdracht van Dura Vermeer, Universiteit Twente, Enschede Ridder, H.A.J. (2003a) Integraal ontwerpen in de civiele techniek; collegedictaat CT2060, Delft Ridder, H.A.J. (2003b) Samenwerkingsvormen in de civiele techniek; collegedictaat CT5980, Delft Ridder, H.A.J. de (2002) het nieuwe bouwen, betere afstemming van vraag en aanbod; presentatie (bron: R. van Stijn, A4) Ronnen, U. (1991) Minimum Quality Standards, fixed costs, and competition; RAND journal of Economics 22 (4):490-504 Rose (1993) Lesson-drawing in public policy; a guide to learning across time and space, Chatham Rossum, J.P. van (2002) de implementatie van innovatieve technische oplossingen in de GWW-sector; afstudeerscriptie in opdracht van HBG civiel, Technische Universiteit Delft, Delft. Rijksgebouwendienst (1993) Het Rgd-prestatiecontract in vastgoedontwikkeling; Den Haag RWS / Dienst Weg- en Waterbouwkunde (2002) Service Level Agreement; Delft RWS / Dienst Weg- en Waterbouwkunde (1991) Structuur in eisen; Delft RWS (2003) De Spoedwet wegverbreding; Den Haag RWS (2001) Professioneel Opdrachtgeverschap 21e eeuw; Den Haag Schepers, O. (2003) Een opwaardering van de N18 Varseveld-Enschede in een PPS; Delft Spekkink, D. (1992) Programma van Eisen: instrument voor kwaliteitsbeheer; stichting Bouwresearch

92

Stichting Bouw Research (1993) Prestatieconcept; een nieuwe samenwerkingsvorm in de bouw; Stroink, G.A., en A.C.H. van der Vegt (2000) Samenwerkingsvormen in de civiele techniek voor complexe projecten (vRossum p80) Transportation Research Board (1985) The evolution of tranportation planning; Tranportation Research Record 1014, Washingotn, D.C. (level of service for transportation infrastructure: highways Fukken, J.M. e.a. (2000) Op de goede weg?, naar een optimale samenwerking tussen publiek en privaat bij infrastructuur projecten; Twynstra Gudde, Amersfoort Ulrich, R (2003) Baten-lastenstelsel voor het rijk, betere prestaties en tevredener klanten U.S. Army Corps of Engineers, A primer on Value Engineering, presentatie voor Georgia institute of technology U.S. Environmental Protection Agency (2002) Decision-Support Tools for Predicting the performance of Water Distribution and Wastewater Collection Systems; Cincinnati VBW Asfalt (2002) Leidraad voor de uitwerking van prestatiebestekken voor asfaltverharding Veeneman The strategic management of large technological projects; a proposed framework for managing complexity; forthcoming Veenvliet, K.Th (1999) Systems Engineering an explicit way of working to control the desing process in the building industry: a research agenda; Espoo, Finland Verschuren, P. en Doorewaard, H. (2000) Het ontwerpen van een onderzoek; Utrecht VolkerWessels (2002) Jaarverslag 2002 Koninklijke Volker Wessels Stevin nv Weijsters-van der Burg (2002) Afwegingsmodel inkoopproces Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998) Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek; Sdu Uitgevers, Den Haag Yin, R.K. (1993) Applications of case study research; Sage Publications, Newbury Park

93

Internet www.vrom.nl www.verkeerenwaterstaat.nl www.rijkswaterstaat.nl www.mitprojectenboek.nl www.minez.nl rijksbegroting.minfin.nl www.crow.nl www.sbr.nl www.acabenu.nl www.bouwrecht.nl www.heijmans.nl www.hbg.nl www.volkerwessels.com www.ogc.gov.uk www.highways.gov.uk www.wa.ipaa.org.au www.amaresearch.co.uk http://www.treasury.qld.gov.au/ www.m4i.org.uk www.iwahq.org.uk www.sgwater.com.au www.epa.gov

94

Bijlage I:

Reflectie op theorie Ontwerpruimte

In deze bijlage wordt de definitie voor ontwerpruimte in een wetenschappelijke context geplaatst, waarna de definitie zelf nog eens herhaald wordt. Vervolgens worden alternatieve indelingen van ontwerpeisen gepresenteerd die gebruikt hadden kunnen worden voor een alternatieve definitie.

Wetenschappelijke context: Metamodel Herder (2002) heeft een model ontwikkeld dat het ontwerpproces beschrijft. Dit model staat gepresenteerd in onderstaande figuur Belanghebbenden (‘stakeholders’) doelen

Doelen formuleren Program ma van Eisen ontwikkel en

Prestatieindicator RandvoorWaarden formuleren

randvoorwaarden

Prestatieindicator

streefwaarden

?

Toets ontwikkel en ontwerpvariabelen

Ontwerpruimte ontwikkelen

ontwerpvariabelen

toetsen Toets uitvoeren

toetsresultaten

Selecte ren

ontwer p

algorithmes & heuristieken

Figuur B2.1 Metamodel van ontwerpproces (Herder, 2002) met hiaat

In dit model wordt niet beschreven hoe de ontwerpruimte daadwerkelijk ontwikkeld wordt. Wel stelt Herder dat ontwerpruimte bepaald wordt door de verzameling ontwerpvariabelen en afgebakend door het Programma van Eisen.

95

Ontwerpruimte: schaalniveau en specificatiegraad Met het metamodel van Herder als uitgangspunt betoogt Van Herk (2003) dat de hoeveelheid ontwerpruimte afhankelijk is van het schaalniveau en de specificatiegraad waarop de eisen in het Programma van Eisen gesteld worden. De ontwerpruimte kan gevisualiseerd worden zoals in onderstaande tabel. Specificatiegraad

Schaalniveau

Doel

Functie

Technische opl

Proces


eis ontwerpruimte

Alternatieve indelingen Van Herk (2003) betoogt dat het schaalniveau en de specificatiegraad waarop eisen gesteld worden een indicatie is voor de ontwerpruimte. Ook andere indelingen van ontwerpeisen kunnen ter indicatie dienen. De volgende indelingen zullen worden besproken: Type eis PricewaterhouseCoopers hanteerde de volgende indeling van eisen bij hun case studies naar buitenlandse ervaringen met Innovatief Aanbesteden (PWC, 2002b): • • • • •

functional – use, application technical – performance of whole or parts organisational – project organisation qualitative – ISO, AQAP, etc technological – nature and level of applicable technology

Deze indeling is als beoordeling van de ontwerpruimte niet geschikt, omdat niet is aan te geven welk type eis het meeste ontwerpruimte laat. Geeft een organisationele eis meer ontwerpruimte als een technologische? Wel onderscheiden we in deze indeling technische en functionele eisen, en product en proces eisen. Beschrijving en testmethode van de eis PWC (2002b) hanteerde ook de volgende indeling van eisen: • qualitative – expert assesment • quantitative - measurable • normative – judged by set standards • comparative – compared to other projects Ook deze indeling is ongeschik, omdat niet is aan te geven welke soort beschrijving de meeste ontwerpruitme laat. De hoeveelheid ontwerpruimte hangt respectievelijk af van: experts, randvoorwaarde (of doelstelling), standaarden en andere projecten.

96

Piramide van eisen Een andere indeling is de piramide van eisen, die door diverse auteurs (o.a.: PWC 2002a, VBW asfalt 2002, Geffen 2000) op verschillende manieren is gepresenteerd.

Eisen aan Functie of dienst Functionele eisen constructie eisen materiaal/uitvoeringseise n

Publiek Beleid Verkeerskundig ontwerp Wegbouwkundig ontwerp Materiaalkeuze

gebruikerswensen funct. eigenschappen constructief gedrag materiaalgedrag aard/type bouwstoffen

Figuur B2.2 de piramides van eisen van PWC (2002a), Geffen (2000) en VBW asfalt (2002)

Het onderscheid tussen functie, constructie, materiaal en (eventueel) uitvoeringswijze is bruikbaar. Functionele eisen geven meer ontwerpruimte dan technische en constructie meer dan materiaal eisen. Deze piramide indeling is helaas niet eenduidig: aan zowel materialen als constructies kunnen functionele eisen gesteld worden. Bovendien is deze indeling niet zo generaliseerbaar als de indeling naar schaalniveaus, die bruikbaar is voor ieder systeem. Tabel Bakens Bakens (1995) deelt eisen voor de woningen utiliteitsbouw als volgt in product Kwaliteit Niet-meetbare eisen Strategische Functie eisen eisen

Kosten Meetbare eisen Prestatie eisen

proces Toetsingsproto col

Overige proces eisen

Technische oplossingen

Algemene eisen Sectorspecifieke eisen Projectspecifieke eisen

Deze indeling is ook bruikbaar. Het onderscheid tussen product en proces, en strategisch, functioneel en technische oplossing is eenduidig en gecorreleerd met de hoeveelheid ontwerpruimte. De indeling van de rijen geeft echter geen indicatie van hoeveelheid ontwerpruimte96. Door deze indeling aan te vullen met de indeling in schaalniveaus (die weer overeenkomsten vertoond met materialen en constructies) krijgen we het rijkste beeld van ontwerpruimte.

96

Dat was overigens ook niet het doel van de auteur

97

98

Bijlage II:

Open expert interviews

In deze Bijlage worden de experts gepresenteerd, die geïnterviewd zijn om de theorie over ontwerpruimte, kansen, belemmeringen en bedreigingen op te stellen. Vervolgens wordt het interview protocol toegelicht. Kansen Ontwerpen

Model Conclusie

Bel & Bed Praktijk

Respondenten Hieronder zullen de geïnterviewde personen worden opgesomd per categorie: academici, bedrijfsleven, overheid. Bovendien is aangegeven wat de specialisaties zijn van de respondenten en waar de interviews input hebben geleverd voor het onderzoek. Academici Naam Baggen

Universiteit TU Delft

Doree

Universiteit Twente

Janssen

TU Delft

Noppen Ridder

TU Delft TU Delft

Veeneman

TU Delft

Veenvliet

Universiteit Twente

Bedrijfsleven naam Alberda

Bedrijf Advin

Beentjes

Dura Vermeer BD

Bruining

Advin

Dekker

Vermeer Beton en Waterbouw Advin Dura Vermeer BD

Fransen Huijzer

Specialisatie Ruimtelijke Ordening en verkeer -en vervoerbeleid weginfrastructuur: markt- en organisatievormen ICT, Sevice Level Agreement Ontwerpen Ontwerpen en bouwprocesorganisatie Marktbenadering, m.n. bij transport Ontwerpen

Datum 6 augustus 2003

Specialisatie Infrastructuur, ontwerp en onderhoud Marktbenadering, aanbesteding, bouwprocesorg Ontwerpen, marktbenadering Ontwerp van civiele werken Ruimtelijk ordening Infrastructuur, bouwproces, marktwerking

Datum 30 juni 2003

9 september 2003

28 april 2003 14 mei 2003 7 mei 2003

4 augustus 2003 9 september 2003

27 augustus 2003

28 augustus 2003 10 juli 2003 30 september 2003 1 september 2003

99

Molenaar

Dura Vermeer BD

Oord, van den

Advin

Stek, D. van Verbaan, W

Dura Vermeer Beton en Waterbouw Dura Vermeer

Veth, R. de

Dura Vermeer

Weijers

Vermeer Infra

Overheid Naam Ang Boer, de

Bollen

Buijs Geffen, van

Kieft

Schnepper Stijn, van W. Vermeulen

Ruimtelijke Ordening marktbenadering Ontwerpen, weginfrastructuur Marktbenadering, weginfrastructuur weginfrastructuur, Ruimtelijke ordening; marktwerking, beleid en wetgeving Wetgeving, bouwprocesorganisatie Bouwproces, marktbenadering

Organisatie Specialisatie Rijksgebouwendienst Ontwerpruimte, Marktbenadering Provincie NH, Aanbesteding, gedeputeerde verkeer ruimtelijke ordening, en vervoer weginfrastructuur Kenniscentrum PPS Marktbenadering, wetgeving, procedures Gw Rotterdam, HBG Marktbenadering, bouwprocesorg. RWS Weg en Weginfrastructuur, waterbouw ontwerpen (PvE), bouwproces RWS, hoofd Aanbesteding, uitvoering infrastructuur, bouwprocesorg. wetgeving GW Rotterdam (hoofd Marktbenadering, aanbestedingen) bouwprocesorg RWS, projectleider Ontwerpen, A4 marktbenadering RWS, DWW Ontwerpen, Service Level Agreement

29 augustus 2003 6 Mei 2003 9 juli 2003 1 september 2003

3 september 2003

28 augustus 2003

Datum 22 augustus 2003 25 september 2003

14 juli 2003

2 september 2003 31 juli 2003

9 oktober 2003

2 september 2003 10 april 2003 8 april 2003

Interview Protocol Bij de afname van de open expert interviews is niet volgens een vaste vragenlijst gewerkt, maar zijn er open vragen gesteld. Aan de bovenstaande respondenten is enerzijds gevraagd naar hun specifieke kennis, en anderzijds naar de kansen/voordelen, bedreigingen/nadelen en belemmeringen van meer ontwerpruimte, die zij voorzien. Uiteraard is het onderzoek eerst ingeleid aan de respondenten, alvorens de vragen te stellen. De vragen over specifieke kennis waren verschillend, afhankelijk van de specialisatie van de respondent. Er is met name gevraagd naar de relevante thema’s, geillustreerd in figuur 1.1 onderzoeksmodel, o.a.: bouwprocesorganisatie, infrastructuurmarkt, marktbenadering, ruimtelijke ordening, wetgeving, beleid.

100

Vervolgens zijn er open vragen gesteld naar kansen, belemmeringen en bedreigingen van meer ontwerpruimte in de wegenbouw. De onderzoeker heeft de respondenten uitdrukkelijk gevraagd de genoemde factoren -waar mogelijk- toe te lichten aan de hand van voorbeelden. Ter verduidelijking van de genoemde kansen, is de respondenten gevraagd waarom juist de opdrachtnemer voor meerwaarde zou kunnen zorgen, als hij meer ontwerpruimte zou krijgen. Ook is de respondenten gevraagd voor wíe meer ontwerpruimte voordelen of nadelen zou hebben.

101

102

Bijlage III:

Case Studies Interviews

In deze Bijlage worden de respondenten gepresenteerd, die geïnterviewd zijn voor de casestudies. Vervolgens wordt het interview protocol toegelicht. Kansen Ontwerpen

Model Conclusie

Bel & Bed Praktijk

Respondenten A6 C. Mak

Instelling Rijkswaterstaat

Datum 22 oktober 2003

A. Vijselaar

Functie A6 Ass. Projectleider (OG) Projectleider (ON)

Dura Vermeer

23 oktober 2003

A59 Ogtman Van Wijk

Functie A59 Projectleider (OG) EPC manager (ON)

Instelling Twijnstra Gudde Heijmans

Datum 27 oktober 2003 21 oktober 2003

N31 Van Liebergen De Haan

Functie N31 Projectleider (OG) EPC manager (ON)

Instelling Rijkswaterstaat Ballast Nedam

Datum 24 oktober 2003 23 oktober 2003

103

Interview Protocol De case studie interviews zijn volgens een vast patroon uitgevoerd. De interviews omvatten 3 onderdelen: open vragen naar kansen en belemmeringen, waardering factoren en reflectie en discussie (tabel). A. Open vragen naar voorbeelden van kansen en belemmeringen 1a) Dit project had meer ontwerpruimte dan een traditioneel bestek. Welke voordelen had dit / Welke kansen bood dit? (verduidelijken met voorbeelden uit het project) 1b) Wat waren de grootste belemmeringen voor het benutten van deze kans? (de volgorde van beantwoorden noteren ter indicatie van belang van belemmering) (Verduidelijken met voorbeelden) 2a) Stel: Als u / de opdrachtnemer nog meer ontwerpvrijheid had gehad, welke kansen zouden er dan nog benut kunnen worden? (verduidelijken met voorbeelden uit het project. Ook aangeven hoeveel ontwerpvrijheid én op welk gebied hier voor nodig was geweest) 2b) Waarom is er niet meer ontwerpvrijheid gegeven aan de opdrachtnemer om deze kans te benutten? Welke belemmeringen waren er om meer ontwerpvrijheid te geven? Per kans wordt dus gevraagd naar voorbeelden en belemmeringen. Wanneer een van de vier kansen (Minimalisatie LCC, productinnovatie, afstemming keten, integrale gebiedsontwikkeling) niet wordt genoemd, wordt expliciet gevraagd naar eventuele voorbeelden van deze kans en bijbehorende belemmeringen. Na behandeling van de 4 kansen, wordt gevraagd of er nog meer kansen zijn.

104

B. Waardering factoren Zou u de volgende factoren kunnen waarderen met een getal tussen 0 en 3. 0 = niet relevant 1 = weinig relevant 2 = relevant 3 = zeer relevant 3) Hoe belangrijk vindt u de volgende kansen van meer ontwerpvrijheid? Maak respondent duidelijk dat hij bij zijn beoordeling rekening houdt met de impact (hoeveel kostenbesparing, meerwaarde) van de kans en de relevantie ervan (gezien belemmeringen) Minimalisatie Life Cycle Costen 0 1 Opmerkingen / voorbeelden ___________________________

2

3

Productinnovatie 0 1 Opmerkingen / voorbeelden __________________________

2

3

Afstemming keten 0 1 Opmerkingen / voorbeelden __________________________

2

3

Integrale gebiedsontwikkeling 0 1 Opmerkingen / voorbeelden __________________________

2

3

4) Hoe belangrijk vindt u de volgende belemmeringen en bedreigingen van meer ontwerpvrijheid? Maak respondent duidelijk dat hij bij zijn beoordeling rekening houdt met de impact (mogelijkheid, wenselijkheid) van de belemmeringen en bedreigingen v Aanbesteding Ø Aanbestedingsrichtlijnen Ø Transactiekosten Ø Strategisch gedrag

0 0 0

1 1 1

2 2 2

3 3 3

2 2 2 2

3 3 3 3

2 2 2 2 2

3 3 3 3 3

Opmerkingen / voorbeelden __________________________ v Bestuurlijk Ø Competenties van opdrachtgever Ø Ruimtelijke ordeningsprocedures (incl Tracewet) Ø Institutionele fragmentatie Ø Kasstelsel

0 0 0 0

1 1 1 1

Opmerkingen / voorbeelden __________________________ v Markt Ø Competenties opdrachtnemer Ø Technische standaarden Ø Korte wegvakken Ø Concurrentie Ø Fragmentatie van markt

0 0 0 0 0

1 1 1 1 1

Opmerkingen / voorbeelden __________________________ Heel nadrukkelijk is de respondent gevraagd om toelichting bij zijn waardering. Opmerkingen en voorbeelden van toepassing op de cases zijn gebruikt bij de case analyse.

105

C. Reflectie en Discussie (tabel) 5) Kunt u de onderstaande tabel becommentariëren? Opmerkingen, aanmerkingen en voorbeelden ____________________________ Aanbesteding- Competenties ROInstitutionele Kasstelsel Competenties Technische Fragmentatie richtlijnen OG procedures fragmentatie ON standaarden vd markt Minimalisatie LCC Productinnovatie

X

X

X

Afstemming Keten Integrale Gebiedsontwikkeling

X

X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

6) overige opmerkingen Opmerkingen en voorbeelden van toepassing op de cases zijn gebruikt bij de case analyse. In enkele gevallen gaf de respondent nog extra voorbeelden na het zien van de tabel.

106

Meer ontwerpruimte voor wegenbouwers?

Recommend Documents