Mediation Trainingsinstituut MTi

Mediation Trainingsinstituut MTi Overheid moet zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers mr G.R.A. Apol

Code voor goed openbaar bestuur “Het bestuur zorgt ervoor dat hijzelf en de organisatie zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers”, zo luidt een van de uitgangspunten van de onlangs verschenen Code voor goed openbaar bestuur 1. De overheid heeft om haar publieke taak uit te kunnen oefenen een groot aantal bevoegdheden ter beschikking, waarvan de toepassing ingrijpende gevolgen kan hebben voor burgers en bedrijven. Die bevoegdheden worden per saldo door de ambtenaren gehanteerd en uitgevoerd. En dat zijn vaak toegewijde hardwerkende functionarissen. Maar wél ook gewone mensen. De hiervoor aangehaalde Code voor goed openbaar bestuur stelt dat het dienen van het publiek belang vraagt om kritische (zelf-)reflectie: “Het vervullen van een verantwoordelijke taak in het openbaar bestuur is niet hetzelfde als het vervullen van een taak in de private sector. Het dienen van het publieke belang met de monopolies op belasting, geweld en regelgeving in de hand, vraagt een sterk verantwoordelijkheidsgevoel en een gewetensvolle invulling van de taken en verantwoordelijkheden. Een gewetensvolle invulling betekent dat besturen van organisaties in het openbaar bestuur zich niet alleen houden aan weten regelgeving, maar ook intrinsiek gemotiveerd zijn om altijd ten dienste van het publieke belang te functioneren en dat in hun functioneren laten zien”.2 Dit artikel beoogt een bijdrage te leveren aan de oproep die in de Code voor goed openbaar bestuur wordt gedaan om de relatie tussen de overheid en zijn burgers te verbeteren. Behoorlijk gedrag bestaat in elk geval uit een goede communicatie tussen de vertegenwoordiger van een overheidsorgaan en de burger. En uit een klantvriendelijke en klantgerichte opstelling. Ja, de burger is écht “de klant” van de overheid en de ambtenaren zijn “dienaars van de publieke zaak” 3).

Wat is de status van de Code voor goed openbaar bestuur? In de brief waarmee de minister deze Code aan de Tweede kamer aanbiedt wordt gesteld: “Van alle burgers mag een inspanning worden verwacht om zich als verantwoordelijk burger in de Nederlandse samenleving te gedragen. Dat is een van de uitgangspunten van het Handvest verantwoordelijk burgerschap. Burgers mogen er op hún beurt op rekenen dat besturen van organisaties in het openbaar bestuur zich inspannen voor een goed functionerende overheid. Het operationaliseren en levend houden van de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur is in dat perspectief een belangrijke inspanning”. 4 1

De Code voor goed openbaar bestuur is door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 19 juni 2009 aangeboden aan de Tweede Kamer. Code voor goed openbaar bestuur, blz. 17. Oratie prof.dr. A.J. Steijn, 22 september 2006, bij de aanvaarding van de leerstoel Human resource management in de publieke sector bij de Faculteit der Sociale Wetenschappen aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties d.d. 19 juni 2009 (kenmerk 2009 0000325478)

2 3

4

©

MTi

Overheid moet zich behoorlijk gedragen in contacten met burgers!

(mr G.R.A. Apol, september 2009)

2

Mediation Trainingsinstituut MTi De Code voor goed openbaar bestuur wordt verstuurd aan de besturen van gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk, met de aansporing om te werken aan de beginselen van goed bestuur en om de Code naar hun eigen werkterrein te vertalen. Het hanteren van deze code is echter een vrijwillige keuze.

Behandelen we klachten en bezwaren op de juridische manier? Of zullen we proberen het probleem op te lossen? Burgers en bedrijven verkeren in een afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van de overheden waarmee ze in een groot aantal gevallen (bijvoorbeeld bij het verlenen van vergunningen, handhaving, uitoefening van de publieke taken en het vastgestelde beleid) onvermijdelijk te maken hebben. Uit onderzoeken van de Nationale ombudsman blijkt dat daarbij regelmatig ongenoegen bestaat over: - de behandelingsduur van een ingediend verzoek - informatieverstrekking - het (niet) in acht nemen van algemeen verbindende voorschriften - de belangenafweging/redelijkheid - het vereiste van administratieve nauwkeurigheid en de - wijze waarop men door een overheidsfunctionaris wordt behandeld. Het enige middel dat burgers en bedrijven ten dienste staat, is het recht om een klacht in te dienen tegen een vermeend slechte behandeling die hem/haar ten deel is gevallen en om bezwaar te maken tegen een besluit, waarna de kwestie vervolgens nog aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd. Hoe van deze rechten gebruik kan worden gemaakt is geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het juridische pad is dus geëffend. En is inmiddels de vertrouwde weg geworden. Maar leidt die aanpak tot oplossing van het eigenlijke probleem? Deze vraag is retorisch en het antwoord is dus (veelal): neen! De juridische aanpak leidt tot het oordeel over wie gelijk heeft of niet. In dit artikel wordt ingegaan op de alternatieve wijze waarop overheidsinstellingen om zouden kunnen gaan met klachten en bezwaren: pre-mediation. En er wordt in aangegeven waarom het voordelen biedt om bij de behandeling van klachten en bezwaren in principe steeds primair voor een dergelijke alternatieve aanpak te kiezen. Een aanpak, die is gericht op bespreking van en onderzoek naar het onderwerp waarop de klacht of waartegen het bezwaar zicht richt. Die aanpak kan hetzij leiden tot een échte - soms alternatieve - oplossing van het probleem, danwel tot begrip voor en dus acceptatie van de genomen beslissing. Voorts wordt aangeven hoe de aanpak van pre-mediation in de ambtelijke organisatie kan worden geïmplementeerd.

Hoe wordt nu omgegaan met klachten en bezwaren: de juridische aanpak De meeste contacten tussen de overheid enerzijds en burgers en bedrijven anderzijds zijn louter formeel van aard. Voor vrijwel elk besluit van de overheid moeten aanvraagformulieren worden ingevuld. Voor de gemiddelde burger blijken veel van deze formulieren niet erg begrijpelijk te zijn en dat geldt vaak ook voor de toelichting daarop. Het ís natuurlijk ook lastig om het woud van onze weten regelgeving inzichtelijk te maken en in begrijpelijke taal uit te leggen. En dat geldt helemaal voor het geval regelingen die elkaar tegen (lijken te) spreken. Denk bijvoorbeeld aan de stringente voorschriften voor brand- en veiligheidsvoorzieningen die gelden voor de horeca, in relatie tot de regelgeving op het gebied van de arbeidsomstandig©

MTi



3

Mediation Trainingsinstituut MTi heden. En wat te denken van de weten regelgeving op het terrein van de ruimtelijke ordening en beschermde stadsgezichten, in relatie tot het verlenen van bouwvergunningen. Het beleid van de overheid is soms niet te volgen. Waar in het ene geval een dergelijke vergunning wordt geweigerd omdat niet exact aan de voorschriften wordt voldaan, wordt in het andere geval - ondanks massale protesten van de omwonenden - kennelijk uit politieke opportuniteit toch een dergelijke vergunning verstrekt als het gaat om prestigeobjecten. Vanuit die achtergronden bestaat reeds bij het invullen van de aanvraag van een vergunning al de nodige irritatie, door de rompslomp die dat met zich brengt. “In onze samenleving voert de overheid veel taken uit. Iedereen heeft daarmee te maken. Vaak verloopt het contact goed, maar niet altijd. U mag de overheid hierop aanspreken, want u heeft recht op een eerlijke behandeling.” ….. “Situaties waarin burgers van het kastje naar de muur gestuurd worden en verdwaald raken tussen instanties, roepen gevoelens op van machteloosheid en frustratie op bij burgers én ambtenaren.” 5 De juridisering van deze contacten tussen de overheid en burgers en bedrijven leidt tot conflicten, zeker in de gevallen waarin de aanvraag voor een vergunning wordt afgewezen, of waar handhaving en dwang door de overheid aan de orde is. Met de invoering per 1 januari 1994 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de wetgever beoogd heldere en overzichtelijke regels te geven voor de behandeling van bezwaarschriften tegen een genomen besluit (hoofdstuk 7 kent 15 artikelen) en voor de afhandeling van klachten over de wijze waarop een bestuursorgaan of een ambtenaar zich in een bepaalde aangelegenheid heeft gedragen (hoofdstuk 9 bevat 36 artikelen). De hele procedure is goed uitgedacht en adequaat geregeld. Dus als er een bezwaarschrift of klacht bij de overheid binnenkomt, weten de ambtenaren precies wat er moet gebeuren. Bij een groot aantal overheidsinstanties is de focus daarbij nog steeds - ongetwijfeld vanuit oprechte bedoelingen - louter gericht op de juridische benadering. De procedure begint! Het louter bieden van de formele mogelijkheden om bezwaar te maken en om te procederen werkt verdere juridisering in de hand. Met de behandeling van die klachten, bezwaren en beroepen wordt de facto slechts ingegaan op de juridische posities van partijen, in relatie tot de toepasselijke de weten regelgeving en het vastgestelde beleid. De keuze voor de juridische aanpak kost in elk geval veel energie, tijd, geld en menskracht. Dat geldt zowel voor klager/bezwaarmaker, als voor het overheidsorgaan. Daarnaast levert het voeren van procedures vaak spanningen, ergernis en frustraties op (ook soms bij de ambtenaren die daarbij zijn betrokken). De termijnen die de Awb stelt voor het afhandelen van bezwaren en klachten worden nog steeds heel erg vaak (ruimschoots) overschreden, zonder dat daarop - tot dusverre - enige sanctie staat. 6 Procederen bij de bestuursrechter kost heel veel tijd en (aan burgers en bedrijven) veel geld voor de advocaten. Het is geen uitzondering dat met een dergelijke procedure tot in de hoogste instantie drie tot vier jaar is gemoeid. Met alle begrip voor de overbelaste rechters en met erkenning van de zorgvuldigheid (over het algemeen) van de rechtspraak in Nederland, wordt de lange doorlooptijd van deze procedures door de rechtzoekenden niet als een acceptabele situatie ervaren! “Vaak laten mensen hun klacht maar zitten. Hoe terecht die klacht wellicht ook is.

5

"Werken aan behoorlijkheid, de Nationale ombudsman in zijn context“, Nationale ombudsman, 1 november 2007. Daarop wordt met de invoering (per 1 januari 2010) van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen een sanctie gesteld. Zie blz. 9 van dit artikel.

6

©

MTi



4

Mediation Trainingsinstituut MTi Meestal zien ze dan op tegen het gedoe dat het indienen van een klacht met zich meebrengt. Dat is jammer, want daar worden zij en de overheid niet beter van.” 7 En voor wie wél doorzet: wat levert de juridische aanpak uiteindelijk op? Één van de partijen wint de procedure en de andere verliest. Maar kan de winnaar zijn winst altijd incasseren? Hoe gaat de verliezer met zijn verlies om? De burger die ontevreden is over de uitkomst wordt uit frustratie wellicht een “querulant”. Het overheidsorgaan krijgt te maken met negatieve publiciteit (imagoschade) en het vertrouwen van de burger in de overheid en haar ambtenaren is weer verder gedaald. De Nationale ombudsman schrijft in zijn jaarverslag over 2008, getiteld “De burger in de ketens”: “Ook verdient het aanbeveling om de Algemene wet bestuursrecht te herijken, niet alleen vanwege de grote nadruk op het bestuursorgaan-begrip (dat in de bestuurlijke praktijk minder relevant wordt), maar ook in het licht van de noodzakelijke verschuiving van juridische procedures naar probleemoplossing.”

Hoe kan anders worden omgegaan met klachten en bezwaren: kiezen voor de aanpak van pre-mediation In dergelijke conflicten lijkt het er soms op dat de overheid zich “van nature” louter op het juridische gelijk richt. En op de verdediging van het zorgvuldige en vakkundige werk dat er door de ambtenaren is verricht bij het nemen van een besluit. Conflicten gaan echter vaak niet alleen over de inhoud. Er is bij de burger dikwijls sprake van miskenning, misvattingen, misverstanden en miscommunicatie. Bij hem/haar speelt vaak het gevoel van onmacht en de perceptie van misbruik van de machtspositie van de ambtenaren een rol. Dat leidt tot onbegrip en vaak tot verbolgenheid en verzet. Met het inspelen op die positie en op die beleving van de burger, kan uitvoering worden geven aan de oproep die in de Code wordt gedaan om de relatie tussen de overheid en zijn burgers te verbeteren. De Nationale ombudsman constateert: “…. dat de behandelingsduur, informatieverstrekking en administratieve onnauwkeurigheid problemen zijn die samenhangen met ‘het massale verwerkingsproces dat grotere, bureaucratische organisaties dikwijls typeert’. Het niet in acht nemen van algemeen verbindende voorschriften, belangenafweging / redelijkheid en bejegening zijn problemen die betrekking hebben op de verhouding tussen de overheid en mensen in specifieke, individuele gevallen. Ook het werk van de overheid is mensenwerk. Maar uitgangspunt is dat de overheid, die wetgevende en regelgevende macht heeft, zich zélf houdt aan de regels. En dat een overheid die van de mensen correct gedrag vraagt (bijvoorbeeld met een handvest voor verantwoordelijk burgerschap) zélf het goede voorbeeld geeft.” 8 In zijn jaarverslag over 2008 schrijft de Nationale ombudsman: “Als je iemand aan de lijn krijgt die echt naar je luistert, worden problemen veel sneller opgelost dan als er eerst een dossier van wordt gemaakt.” 9

7

"Werken aan behoorlijkheid, de Nationale ombudsman in zijn context“, Nationale ombudsman, 1 november 2007. Code voor goed openbaar bestuur, blz. 17 en 18 “De burger in de ketens”, Verslag van de Nationale ombudsman over 2008, 18 maart 2009

8 9

©

MTi



5

Mediation Trainingsinstituut MTi Wat zou er nu gebeuren als die overheidsinstanties - vooruitlopend op de hiervoor geciteerde oproep van de Nationale ombudsman voor een aanpassing van de Awb - nú al voor een andere aanpak van klachten bezwarenprocedures zouden kiezen? Een aanpak, die niet primair is gericht op het volgen van juridische procedures en die niet wordt gevoed vanuit de juridische optiek, maar vanuit het oogmerk om de klacht, c.q. het bezwaar serieus te nemen en om te onderzoeken of er wellicht een oplossing kan worden gevonden voor een probleem, dat tot het uiten van een klacht of het indienen van een bezwaarschrift heeft geleid. “Burgers en bedrijven, maar ook de overheid zelf, zijn jaarlijks miljoenen uren kwijt aan bezwaar- en beroepsprocedures. Het juridiseren van problemen met de overheid door bezwaar- en klachtenprocedures behoort tot de top tien van belangrijkste knelpunten van burgers en de vermindering van de administratieve lastendruk is één van de speerpunten van het huidige kabinet. ……… Het toepassen van mediationvaardigheden ter voorkoming van bezwaar- en klachtenprocedures bij de overheid levert betrokken burgers en bedrijven een tijdsbesparing op van 23 procent. De tevredenheid van zowel klant als overheidspersoneel ligt 20 procent hoger en de kosten vallen 27 procent lager uit. “ 10 Deze aanpak heeft inmiddels de naam “pre-mediation” gekregen. Eigenlijk is dat een vreemde term. Want “pre-“ betekent immers: van te voren 11, of: voorafgaand aan. Dit wekt de suggestie dat er na pre-mediation ook een eigenlijke mediation zal volgen. 12 En dat is lang niet altijd het geval; eerder een uitzondering. Pre-mediation wil zeggen: het toepassen van mediationvaardigheden in een persoonlijke benadering van de klager of degene die bezwaar heeft gemaakt. Hetgeen in wezen neerkomt op het voeren van een “gewoon” gesprek tussen behandelend ambtenaar en/of beslissingsbevoegde en de burger (of de representant van het bedrijf). Met toepassing van effectieve communicatievaardigheden. Het mediation-karakter van een dergelijke benadering bestaat uit de volgende elementen: - het praten met elkaar, in plaats van tegen elkaar - het loslaten van de formele (juridische) benadering - de focus is gericht zijn op de klager/bezwaarmaker - het besteden van aandacht aan de emoties (woede, onbegrip, frustratie) van de burger - het bespreekbaar maken van de wederzijdse belangen (waar gaat het de klager / bezwaarmaker nu werkelijk om?) - bereidheid om te zoeken naar alternatieve oplossingen en het mandaat op een dergelijke oplossing gerealiseerd te krijgen. “De overheid moet krachtig inzetten op een verschuiving van op bestuursorgaan gerichte procedures naar probleemoplossing. Dat kan door methoden van conflicthantering en mediation in te zetten: het déjuridiseren van complexe situaties. Niet de vraag stellen of het probleem in een bepaalde juridische procedure past, maar direct het probleem zelf oplossen.” 13

10 11 12

13

©

Rapport “Een luisterend oor”, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 23 april 2008. Van Dale, Groot woordenboek der Nederlandse taal. In de tussentijdse rapportage (2001) van het project mediation van de provincie Overijssel wordt premediation onderscheiden in twee fasen. Na de kennelijk niet-ontvankelijkheid-of kennelijk (on)gegrondheidtoets vindt de eerste “mediationcheck” plaats aan de hand van (contra)indicaties. Als daaruit blijkt dat mediation een optie is en/of dat er meer informatie nodig is, start de feitelijke pre-mediation: het gesprek van de behandelende ambtenaar en/of beslissingsbevoegde met de burger (of de representant van het bedrijf). “De burger in de ketens”, Verslag van de Nationale ombudsman over 2008, 18 maart 2009.

MTi



6

Mediation Trainingsinstituut MTi Een aanpak dus, waarin de probleemoplossing centraal staat, in plaats van het juridi-sche gelijk. Het gaat daarbij om denken vanuit “de klant”. Niet om een benadering vanuit de organisatie en/of de wet- of regelgeving. Deze benadering is natuurlijk best lastig voor de ambtenaar. Immers handelt de overheid juist steeds primair vanuit de wet- of regelgeving en veelal op basis van vastgesteld beleid. En bij conflicten vertoont de overheid “koud conflictgedrag”: ons besluit is rechtmatig; de regels zijn correct toegepast. Terwijl de klager juist “warm conflictgedrag” vertoont. Bij hem bestaat het gevoel dat hij niet eerlijk wordt behandeld en dat hij weer eens te maken heeft met bureaucratie. 14

Waarom is de aanpak van pre-mediation effectief? Conflicten gaan vaak niet alleen over de inhoud. Er is dikwijls sprake van miskenning, misvattingen en verkeerde aannames. En ook van misverstanden en miscommunicatie. Juist door in het eerste stadium van contact tussen de overheid en de burger, c.q. het bedrijf aandacht aan deze aspecten te besteden, kan veel leed worden voorkomen. “Nagedacht moet worden over goede prikkels voor overheden om zelf tot praktische oplossingen te komen bij complexe problemen. Vaak kan de overheid nu afwachten totdat de burger klacht-, bezwaar- of beroepsprocedures begint.” … “Het samen met de burger en met meerdere betrokken overheden aan tafel gaan zitten, blijkt in een aantal probleemgevallen noodzakelijk omdat er anders niet eens een oplossing gevonden kan worden. De gangbare - wettelijke - oplossingen scheren bij complexe situaties veelal langs de kern van het probleem. Dit doet zich onder meer voor bij onverwachte meervoudige problemen, of bij onvoldoende afstemming tussen overheden. Het samen aan tafel gaan zitten vormt ook een vorm van terugkoppeling en draagt bij tot het leren van fouten.” 15 Op veel websites van (lagere) overheidsinstellingen en in burgerjaarverslagen wordt prominent vermeld dat “de burger centraal staat” en dat men “contact met de burger zoekt” en dat men “de burger wil betrekken bij het bestuur”. Dan is het toch opportuun om die beloften ook gestand te doen? Enwel op een manier waardoor de burger daad-werkelijk ervaart dat hij centraal staat. “De meeste klachten over gedragingen van de overheid zijn relatief eenvoudig te doorgronden en op te lossen” …. “Een klacht is vooral een uiting van een probleem. Een goede klachtbehandeling zorgt dat er wat aan dat probleem gedaan wordt .“ 16 Een goede klachtbehandeling hoeft niet altijd te verlopen volgens de formele procedure van de Awb. Dat geldt ook voor de behandeling van bezwaarschriften. Het kan per saldo best zo zijn dat de werkelijke belangen van de klager buiten het juridische kader vallen, of dat er in wezen meer conflicten spelen dan die, welke in een procedure kunnen worden voorgelegd aan de rechter. Bovendien kan de rechter slechts vaststellen wie er vanuit de juridische beoordeling van het geschil gelijk heeft. Maar het échte (onderliggende) probleem is daarmee meestal nog niet opgelost. Het bekende televisieprogramma “De rijdende rechter” biedt daarvan (naar mijn beleving althans) vrijwel elke keer het bewijs. De conflicthebbende partijen zijn vaak nog steeds boos nadat de rechter zijn uitspraak heeft gedaan, onder de veelzeggende mededeling: “Dit is mijn uitspraak. Daarmee zult u het moeten doen”. Een voortzetting van het eigenlijke conflict tussen hen - eventueel met de inzet van andere middelen - ligt voor de hand. In elk geval zijn de 14 15 16

©

Allewijn, D, Handboek Mediation (2009), 4de herziene druk (SDU uitgevers, ISBN 978 12 38069 0), blz.382. “De burger in de ketens”, Verslag van de Nationale ombudsman over 2008, 18 maart 2009. "Werken aan behoorlijkheid, de Nationale ombudsman in zijn context“, Nationale ombudsman, 1 november 2007.

MTi



7

Mediation Trainingsinstituut MTi strijdende partijen meestal toch geen vrienden geworden. Ik durf de stelling aan dat, in veel gevallen die nu bij “De rijdende rechter” komen, het eindresultaat anders zou zijn, als partijen voor mediation of een mediationachtige aanpak hadden gekozen. "Mediation is een vorm van conflicthantering waarbij een onafhankelijke neutrale derde, de mediator, partijen begeleidt om vanuit hun werkelijke belangen tot een gezamenlijk gedragen en een voor ieder van hen optimale oplossing van hun conflict te komen.” 17 Mediation is een serieus vak, waarin de mediator de partijen met een gestructureerde benadering begeleidt bij het op gang brengen van een zinvolle wijze van communicatie met elkaar, waardoor zij hun conflict op effectieve wijze kunnen bespreken en vanuit hun gezamenlijke belangen naar oplossingen kunnen zoeken. Het recht op zelfbeschikking staat daarbij centraal. Partijen hebben deze oplossing zélf bedacht; deze is niet (door een hogere instantie, bijvoorbeeld de rechter) opgelegd. Dus zal de oplossing die op die manier voor het conflict gevonden wordt ook beter beklijven.18 Zoals hierboven reeds is opgemerkt hoeft niet elk conflict of probleem tussen de overheid en de burger, c.q. het bedrijf tot een echte mediation te leiden. Maar met een mediationachtige aanpak (en dat hoort bij pre-mediation), waarbij de probleemoplossing centraal staat, in plaats van het juridische gelijk, kan de eerste stap worden gezet naar oplossing van het echte probleem. En, zoals gesteld: denken vanuit de burger als klant en niet vanuit de organisatie en de weten regelgeving. Zijn er alternatieve oplossingen denkbaar? De tweede stap kan doorverwijzing naar een “echte” mediation zijn. Met pre-mediation kan worden voorkomen dat het conflict escaleert en dat men in langslepende juridische procedures verwikkeld raakt. En als er op deze wijze geen oplossing komt, kan de formele weg altijd nog worden gevolgd. Soms is namelijk wél een juridisch oordeel nodig en soms moet een hoger instantie de knoop maar doorhakken. De voordelen van het op deze wijze omgaan met conflicten zijn: • tijdwinst • het bereiken van een echte, duurzame en effectieve oplossing van het probleem • tevredenheid van “de klant” en dus het voorkomen van frustratie en ergernis (wat te denken van de querulant?) • tegemoetkomen aan het uitgangspunt: “De overheid is er voor de burger” • kostenbesparing: zowel bij de overheid, als bij de burger, c.q. het bedrijfsleven • voorkomen van imagoschade: vertrouwen in de overheid door de persoonlijke aandacht die aan de klager wordt gegeven.

Weg met die weerstand tegen pre-mediation De overheid is er juist om haar publieke taken uit te oefenen en moet dus beleid maken en zorgen voor weten regelgeving. En de toepassing en naleving daarvan moet dus worden gegarandeerd en bewaakt. Veelal komt het verzet tegen de benadering met pre-mediation door de overheid dus met name vanuit de juristen: “Wij handelen binnen wettelijke kaders” en “Er is geen onderhandelingsruimte” en “Ik moet nu eenmaal het gelijkheidsbeginsel in acht nemen.” Als nadeel wordt verder nog aangevoerd dat de vertrouwelijkheid - een wezenlijk aspect dat bijdraagt aan de effectiviteit van mediation of de mediationachtige benadering - zich niet 17 18

©

Ontleend aan de brief van de minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 9 april 2004, kenmerk 5280305: "Mediation en het rechtsbestel". Zie voor informatie over mediation: www.mediation.nl.

MTi



8

Mediation Trainingsinstituut MTi verdraagt met de uitgangspunten van de Wet openbaarheid van bestuur. Allemaal op zich terechte opvattingen natuurlijk. Vaak bestaat bij degenen die zich met weerstand opstellen tegen de aanpak met pre-mediation ook het idee dat degene die klaagt altijd maar gelijk krijgt. Maar bij die overheden waarbij men al succesvol werkt met pre-mediation is gebleken dat er soms best gemakkelijk oplossingen voor een probleem kunnen worden gevonden. En ook dat, als de burger zich echt “gehoord” voelt en op een fatsoenlijke en begrijpelijke wijze uitleg over het hoe en waarom van het beleid of het besluit heeft gekregen, acceptatie volgt. Wat zou er gebeuren als de weerstand wordt overwonnen en als overheidsinstellingen gevolg geven aan de oproep van de regering en de Nationale ombudsman om over te gaan tot het invoeren van pre-mediation als basisprincipe voor het omgaan met klachten en bezwaren? "Het gaat niet alleen om wetgeving maar ook om hoe in de samenleving met conflicten wordt omgegaan. Ik vind dat de overheid daarin een voorbeeldfunctie heeft te vervullen. … Overigens geldt deze voorbeeldfunctie naar mijn mening niet alleen voor conflicten tussen overheid en burger, maar ook in geval van conflicten tussen bestuursorganen onderling, interne conflicten binnen een bestuursorgaan (bijvoorbeeld arbeidsconflicten) of conflicten die voortvloeien uit een door het bestuursorgaan gesloten privaatrechtelijke overeenkomst." 19 Zie ook bijvoorbeeld de uitspraak van Milo Schoenmaker (Burgemeester van Bussum en voorzitter van de Vereniging van Burgemeester- Mediators in Bestuurszaken): “Het is hoog tijd voor gestructureerde invoering van mediation in de gemeentelijke praktijk. De initiatieven van gemeenten die experimenteren met mediation verdienen een krachtige impuls, zowel kwalitatief als financieel. Mediation is een waardevolle aanvulling op het bestaande instrumentarium aan bezwaar- en beroepsprocedures bij de lokale overheid.” 20

Waar gaat het om: pre-mediation bij de behandeling van klachten Het voeren van een gewoon gesprek Het gaat in wezen om het voeren van een “gewoon” gesprek. Dat vraagt om het ontwikkelen van gespreksvaardigheden. Bijvoorbeeld aandachtig en effectief kunnen luisteren. Interesse tonen in emoties (en, natuurlijk, het kunnen hanteren daarvan). Het krijgen van inzicht in het gedrag van mensen. Heldere en begrijpelijke taal hanteren. Het leren stellen van open vragen en doorvragen en samenvatten (ook wel LSD genoemd: Luisteren, Samenvatten, Doorvragen…). Toepassen van de uitgangspunten van mediation én het toepassen van mediationvaardigheden komt neer op: • communicatie • inzicht in het gedrag van mensen • goed en effectief luisteren • aandacht besteden aan emoties (en het kunnen hanteren daarvan) • tonen van inlevingsvermogen • aannemen van een open houding • interesse hebben 19 20

©

Minister van Justitie in zijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 19 april 2004, kenmerk 5280305, waarbij hij de nota "Mediation en het rechtsbestel" aanbiedt. “Een vaste plek voor mediation in de gemeentelijke praktijk” (Tijdschrift Conflicthantering, uitgave van het Nederlands Mediation Instituut NMI, 2008, nummer 4).

MTi



9

Mediation Trainingsinstituut MTi • • • • • •

bewust zijn van de eigen beleving nieuwsgierig zijn naar de beleving van de ander heldere taal spreken open vragen stellen doorvragen samenvatten

Kortom: het voeren van een gewoon gesprek tussen de leidinggevende van de ambtenaar over wie wordt geklaagd (of zelfs met die ambtenaar zelf) en de burger (of de representant van het bedrijf). Om die rol effectief en succesvol te kunnen vervullen is kennis van de uitgangspunten van mediation nodig. Vaak zal blijken dat de persoonlijke aandacht die door een vertegenwoordiger van die machtige overheid aan de klager wordt gegeven al voldoende is voor het te bereiken resultaat: de oplossing van het probleem. De kracht om soms “sorry” te kunnen zeggen heeft grote betekenis: “Kennelijk is het voor de overheid te moeilijk om te zeggen: het spijt ons. Het overgrote deel van de burgers hecht waarde aan excuses. Die zijn vaak nog belangrijker dan een schadevergoeding.” 21 Van de ervaringen en inzichten die aldus worden verkregen kan de overheid veel leren. Het UWV heeft twee jaar geleden gekozen voor die aanpak. En heeft daarmee inmiddels al veel resultaat bereikt: verbetering van het imago en meer begrip van haar klanten - de uitkeringsgerechtigden - voor het complexe werk dat door die uitkeringsinstantie moet worden verricht. En natuurlijk werkt die aanpak ook om tijdig gemaakte fouten te kunnen herstellen.

Waar gaat het om: pre-mediation bij de behandeling van bezwaarschriften Als er een bezwaarschrift is ingediend, dan wordt dit standaard behandeld volgens de bepalingen van hoofdstuk 7 van de Awb. De procedure vangt aan. Het huidige artikel 7:10 van die wet bepaalt dat het bestuursorgaan binnen maximaal veertien weken na ontvangst van het bezwaarschrift een beslissing te nemen. 22 Evaluatie van de ervaringen die tot nu toe met dit artikel zijn opgedaan wijst uit dat die termijn in zeer veel gevallen ruimschoots werd overschreden. Zonder dat daar enige sanctie op stond. Dat heeft geleid tot wijziging van de Awb.23 Met de invoering van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (per 1 januari 2010) wordt in artikel 7:10 gesteld dat het bestuursorgaan binnen maximaal achttien weken een beslissing op het bezwaarschrift moet nemen. Bij het uitblijven van een beslissing binnen die termijn, kan men het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke stellen onder toepassing van een dwangsom. De overheid heeft dan nog twee weken de tijd om alsnog een beslissing te nemen. Gebeurt dat niet, dan begint daarna de dwangsom automatisch te lopen. Voor de eerste 20 dagen dat de beslistermijn wordt overschreden, is de overheid € 20,00 verschuldigd. De daarop volgende 14 dagen is dat € 20,00 en daarna € 40,00 per dag. De dwangsom loopt hoogstens 42 dagen en bedraagt maximaal € 1.260,00. Voorts kan men in dat geval onmiddellijk beroep instellen bij de rechter. Weliswaar levert deze nieuwe regeling een verbetering op ten opzicht van de oude situatie, waarin beslistermijn zonder sanctie konden worden overschreden, maar, 21 22 23

©

De Nationale ombudsman bij de presentatie van zijn jaarverslag op 2008 “De burger in de ketens”. Artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht (huidige redactie). Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Eerste Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 751, 19 mei 2009.

MTi



10

Mediation Trainingsinstituut MTi al met al, vereist het volgen van deze weg een aantal juridische procedurehandelingen, waartegenover slechts een compensatie van maximaal € 1.260,00 staat. En per saldo is er nog steeds zeer lange tijd gemoeid met het krijgen van een beslissing op het gemaakte bezwaar. Dat kan (en moet) anders! Het creëren van een voorportaal In de eerste plaats kan er veel effect worden bereikt als, onmiddellijk na ontvangst van een bezwaarschrift, door de secretaris van de bezwarencommissie wordt beoordeeld of dit bezwaar zich leent voor mediation of voor een mediationachtige benadering. Soms is het uit opportuniteitsoverwegingen dienstig om een derde in een bepaalde kwestie te laten beslissen, of is een openbare uitspraak gewenst. Maar in heel wat gevallen blijkt, dat een mediationbenadering wellicht betere uitkomsten biedt. Bijvoorbeeld als: • er in wezen meer conflicten spelen, dan die, welke in een procedure kunnen worden voorgelegd aan de rechter • de belangen buiten het juridische kader vallen • er belang is bij een vertrouwelijke behandeling, opdat echt “de onderste steen boven kan komen” • een duurzame oplossing noodzakelijk is • de oplossing sneller moet worden gerealiseerd dan met een juridische procedure mogelijk is • een andere uitkomst wordt gewenst, dan met een rechterlijke uitspraak mogelijk is. In dergelijke gevallen kan de secretaris het initiatief nemen om de indiener van het bezwaarschrift te wijzen op de mogelijkheid om eerst eens gewoon over de kwestie te praten met de behandelend ambtenaar van het dossier. Een aanpak zoals die nu ook meer en meer in het kader van de “doorverwijzingsvoorzieningen” wordt gehanteerd 24. Als de bezwaarmaker daarmee instemt, kan een daartoe aangewezen functionaris (die een mediationtraining heeft gevolgd) van de overheidsinstelling als voorzitter van het gesprek tussen de ambtenaar en de bezwaarmaker fungeren. In dat gesprek kan worden onderzocht of de kwestie mediabel is. Voorwaarde is wél, dat de vertegenwoordiger van het bevoegde gezag over voldoende mandaat beschikt om over oplossingen te kunnen praten. En dat hij “dekking” heeft van zijn leidinggevenden. Wellicht kan op die manier al tot een oplossing worden gekomen. Eventueel kan dat gesprek leiden tot doorverwijzing naar een “echte” mediation. Er valt dus veel voor te zeggen als de mediationbenadering (dus pre-mediation) wordt ingevoerd als “voorportaal” voor de bezwarenprocedure. Toepassen van mediationvaardigheden tijdens de hoorzitting Ook in het geval een bezwaarschrift toch wordt doorgeleid naar de bezwarencommissie kan ook daar nog steeds volgens de mediationbenadering worden gewerkt. De bezwarenprocedure wordt nu nog te vaak gevoerd vanuit een louter juridische benadering. De hoorprocedure lijkt meestal op een rechterlijke procedure. Daarvoor is dit middel niet bedoeld. "Door het houden van een hoorzitting bestaat de gelegenheid naar een oplossing van de gerezen problemen te zoeken. …. Door uitwisseling van informatie en wederzijdse standpunten kan het vertrouwen van de burger in de overheid - ook als hij geen gelijk krijgt - worden versterkt." 25 Het gaat erom dat de hoorzitting wordt gebruikt als mogelijkheid voor een “gedachtenwisseling”. Er mag niet worden volstaan met het enkel aanhoren van de partijen. 26 Artikel 7:11 Awb bepaalt dat er in de bezwarenprocedure een “heroverweging” plaats moet vinden. Die heroverweging moet geschieden met inachtneming van alle feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. Het gaat daarbij op dat moment niet alleen om de beoorde24 25 26

©

Zie: www.rechtspraak.nl: Mediation naast rechtspraak. Memorie van Toelichting bij artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Memorie van Toelichting bij artikel 7:5 van de Algemene wet bestuursrecht.

MTi



11

Mediation Trainingsinstituut MTi ling van de rechtmatigheid, maar ook van de doelmatigheid van het genomen besluit. 27 Om het onderzoek van al deze elementen die op dat moment in de bezwarenprocedure een rol spelen goed uit te kunnen voeren, is niet alleen vereist dat de voorzitter en de leden van bezwarencommissies kennis hebben van de juridische aspecten die aan de orde zijn, maar ook dat zij in staat zijn om tijdens de hoorzitting de mediationbenadering toe te passen. Alleen onder deze condities kan de bezwarenprocedure zoals die door de wetgever is bedoeld volledig tot zijn recht komen.

Hoe kan aan pre-mediation praktische vorm worden gegeven? Als het bevoegde gezag (lees: het management van het bestuursorgaan) van mening is dat het gedachtegoed van mediation een integraal onderdeel moet uitmaken van de profilering en werkwijze van de organisatie, dient aan een de hieronder genoemde uitgangspunten aandacht te worden besteed:

27

©

•

Cultuuromslag: support van het management en van P&O Juist omdat van de verantwoordelijke manager tijd en inspanning kan worden gevraagd om deel te nemen aan een mediation als het om een klacht of een bezwaar tegen een besluit gaat waarvoor hij/zij de facto de initiatiefnemer was, is het nodig dat er een positieve grondhouding ten opzichte van mediation bestaat. Van de manager kan met de moderne opvattingen van “integraalmanagement” worden verlangd dat deze zich ook verantwoordelijk acht voor de gevolgen van een door hem/haar genomen beslissing. Dat vraagt dus in wezen een cultuuromslag; dus een andere wijze van benadering van klachten en bezwaren. Een omslag van de standaardbenadering van de juridische aanpak, naar de intentie om te bezien of het aan de klacht of het bezwaar ten grondslag liggende probleem daadwerkelijk kan worden opgelost. Van P&O mag in het kader van een goed HRM-beleid worden verwacht dat wordt gestimuleerd om een organisatiecultuur op te bouwen, waarin problemen en conflicten - bij voorkeur in een vroeg stadium, maar ook als het probleem er al is - bespreekbaar gemaakt kunnen worden. Daarvoor is het nodig om de visie uit te dragen dat een conflict moet worden beschouwd als een kans en een mogelijkheid om als organisatie te leren. Van leidinggevenden moet worden verlangd dat zij - als eigentijdse overheidsmanagers deze benadering als grondhouding aannemen en dus bijdragen aan de cultuuromslag die voor pre-mediation nodig is.

•

Opleiding en training Eerder in dit artikel is reeds aangegeven dat een effectieve en klantvriendelijke benadering van iemand die een klacht indient wonderen kan doen. Klachten moeten niet als een bedreiging worden gezien. Er is immers vaak sprake van misvattingen en verkeerde aannames, misverstanden, miskenning en miscommunicatie. Voor het management levert het volgen van een training die is gericht op mediationvaardigheden een uiterst nuttige bijdrage aan de managementtools waarover een moderne manager dient te beschikken. Ook is in dit artikel opgemerkt dat niet elk bezwaar louter over de inhoud van het besluit hoeft te gaan. Voor de secretarissen van bezwarencommissies geldt dat hij/zij in staat moeten zijn om aan de hand van het ingediende bezwaarschrift te beoordelen of een conflict "mediabel" is en of de deelnemers bereid en in staat zijn om aan een mediationgesprek deel te nemen. De voorzitter en de leden van bezwarencommissies moeten mediationvaardigheden tijdens de hoorzitting kunnen toepassen om daarmee het eigenlijke doel van die procedure volledig tot zijn recht te laten komen. Ook voor hen is het dus opportuun om zich middels het volgen van een training die kwaliteiten eigen te maken.

Memorie van Toelichting bij artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht.

MTi



12

Mediation Trainingsinstituut MTi •

Aanpassen van de procedure voor het behandelen van klachten Vermeld op de website - met trots - dat uw overheidsinstelling probeert de burgers en bedrijven steeds zo goed mogelijk van dienst te zijn. Dat dit uw taak is en dat u zich daarvoor inzet. Maar dat het toch kan gebeuren dat iemand niet tevreden is over het contact dat hij/zij heeft gehad met één van de medewerkers. Roep op om te melden als iemand een klacht heeft. Dat geeft u de kans om fouten te herstellen en om de dienstverlening te verbeteren. En u levert daarmee een zichtbare bijdrage aan de aan de oproep die in de Code voor goed openbaar bestuur wordt gedaan om de relatie tussen de overheid en zijn burgers te verbeteren.

•

Aanpassen van het reglement voor de bezwarenprocedure Dat is eenvoudig door te voeren indien er reeds een dergelijk reglement bestaat. Als nog moet worden overgegaan tot het installeren van een bezwarencommissie zou met het vaststellen van het reglement betreffende de werkwijze van die commissie met mediation als "voorportaal" voor de bezwarenprocedure rekening kunnen worden gehouden. Die "voorportaal"-functie van kan alsvolgt worden geregeld: 1. Na ontvangst van het bezwaarschrift (en na de controle of aan de ontvankelijkheidsvereisten is voldaan) beoordeelt de secretaris of de onderhavige kwestie zich in beginsel leent voor een mediationbenadering. Daarbij gelden dan de volgende criteria: a. is de kwestie geschikt voor een mediationachtige benadering, c.q. voor mediation? b. is de klagende partij in staat om een mediation aan te gaan? c. is er zowel aan de zijde van het bevoegde gezag, als aan de kant van de bezwaarmaker onderhandelingsbereidheid en onderhandelingsruimte? 2. Indien de secretaris van mening is dat aan de criteria van punt 1 wordt voldaan, onderzoekt deze wie de meest gerede functionaris is om namens het bestuursorgaan aan de mediation deel te nemen (en beschikt deze dan over voldoende mandaat)? 3. Vervolgens wordt de indiener van het bezwaarschrift benaderd met de vraag of hij/zij bereid is om aan een gesprek deel te nemen. Uiteraard moet daarbij (door middel van een brochure en mondelinge toelichting) adequate voorlichting over deze mediationachtige aanpak worden gegeven. 4. Als op deze wijze van beide partijen de instemming is verkregen kan het gesprek onder leiding van een gekwalificeerde gespreksleider plaats vinden.

Samenvatting en aanbevelingen De Code voor goed openbaar bestuur stimuleert overheden om “behoorlijke” contacten met de burgers te onderhouden. Omdat niet elk conflict (lees: niet elk bezwaar tegen een besluit van een bestuursorgaan) louter over de inhoud van een besluit gaat, maar omdat er vaak (ook) sprake is van misvattingen, verkeerde aannames (ook soms bij het bestuursorgaan zelf), misverstanden, miskenning en miscommunicatie worden er te vaak onnodige bezwarenprocedures gevoerd. Datzelfde geldt voor de vervolgprocedures bij de rechter, in het geval een klager na bezwaar in het ongelijk is gesteld. In een bezwaarprocedure en in een rechtszaak kan een rechtzoekende in het gelijk of in het ongelijk worden gesteld. Er is binnen die procedures geen ruimte voor creatieve oplossingen. Het gaat om de beoordeling van de kwestie vanuit het juridische kader. Dat ligt anders als voor mediation of een mediationbenadering wordt gekozen. Met het invoeren van pre-mediation als standaardaanpak van klachten en bezwaren kan veelal een passende oplossing van de aan de klacht of het bezwaar ten grondslag liggende problematiek worden gevonden. Maar ook alleen al de "psychologische werking" van pre-mediation op de klager / bezwaarmaker kan leiden tot acceptatie en berusting. Het gaat er bij degene die opkomt tegen wat de overheid hem/haar heeft aangedaan immers per saldo veelal om te "worden gehoord", om fatsoenlijk te worden behandeld en om begrip te krijgen. Met pre-mediation bestaat wél de ruimte voor het geven van aandacht aan het verhaal van degene die klaagt over bejegening ©

MTi



13

Mediation Trainingsinstituut MTi door een ambtenaar of die bezwaar maakt tegen een besluit van de overheid. En natuurlijk ook voor het kunnen geven van uitleg door het bestuursorgaan. De formele klachtprocedure en de bezwaarprocedure en de rechtspraak richten zich per definitie op het verleden: wie had er gelijk? De aanpak met pre-mediation richt zich op het heden en op de toekomst: hoe gaan we verder? Met pre-mediation en mediation is het mogelijk om effectieve en soms zeer creatieve oplossingen voor de daadwerkelijk aan de klacht of het bezwaar ten grondslag liggende problematiek te vinden. Toepassing van pre-mediation en mediation levert veelal een besparing op van tijd en geld en voorkomt frustraties bij de burger, het bedrijfsleven (en de ambtenaar). Met het inspelen op deze factoren kan uitvoering worden geven aan de oproep die in de Code voor goed openbaar bestuur wordt gedaan om de relatie tussen de overheid en zijn burgers te verbeteren. Een andere aanpak kan wonderen doen!

____________________________ mr G.R.A. Apol is als partner en trainer verbonden aan het Mediation Trainingsinstituut MTi te Amersfoort (voor meer gegevens zie: www.mediation.nl). ©

MTi



Mediation Trainingsinstituut MTi

Recommend Documents