Masterthesis MCPM - definitief. Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers Wat zijn de lessons learned van schaalvergrote meldkamers in Nederland

Masterthesis MCPM - definitief Datum: 15 december 2011

Versie 3.1

Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers Wat zijn de lessons learned van schaalvergrote meldkamers in Nederland Door: ing. P.M.B. Grim Inlaagdijk 146 1689 WC ZWAAG

Studentnummer: 218997

Master of Crisis and Public Order Management

MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

1 ing. P.M.B. Grim


ing. P.M.B. Grim

2

Voorwoord Voor u ligt een scriptie welke het resultaat is van het onderzoek naar de ervaringen van schaalvergroting bij de meldkamer Noord-Nederland en meldkamer Oost-Nederland. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord. Met deze scriptie rond ik de opleiding Master of Crisis and Public Order Management (MCPM) af. Na 12 jaar te hebben gewerkt in het taakveld brandpreventie en risicobeheersing bij de regionale brandweer, was het tijd voor een nieuwe uitdaging. Vanaf 1 januari 2011 vervul ik de functie van teamleider op de Gemeenschappelijke meldkamer Noord-Holland Noord, met specialisatie brandweer. In het hart van alle mono- en multidisciplinaire informatiestromen is de meldkamer vanaf de eerste dag een boeiende werkomgeving. Het is een bewuste keuze geweest om een scriptieonderwerp te kiezen die aansloot bij mijn huidige werkomgeving. De motivatie die ik daarbij heb is verbreding van persoonlijke kennis en mezelf te dwingen om de vertrouwde omgeving los te laten en het nieuwe aan te grijpen als een kans. Ik heb het onderzoek en het schrijven van de scriptie ervaren als een expeditie, mede ingegeven door de persoonlijke onbekendheid binnen het meldkamerdomein. Iedere expeditie vangt aan met een gedegen voorbereiding. De onderdelen van voorbereiding zijn; Het opstellen van een topiclijst, het selecteren van respondenten, het plannen van de interviews en andere randvoorwaarden die gecreëerd moeten worden om het geheel tot een succes te brengen. Tijdens de expeditie wordt je geconfronteerd met hindernissen, die overwonnen moeten worden, en maak je kennis met nieuwe mensen en zie je nieuwe beelden. De reis langs de meldkamers in Noord-Nederland en OostNederland was voor mij een overeenkomstige ervaring. Met de topiclijst als routeplanner, om gedurende de reis niet teveel af te wijken van de geplande route. Alle opgedane indrukken en ervaringen tijdens de expeditie zijn meegenomen in een ‘rugzak’. Een gebeurtenis waarbij ik kennis heb gemaakt met betrokken en openhartige mensen, die hun kennis en ervaring wilde delen met anderen. Ik heb mijn volle ‘rugzak’ met informatie, kennis en ideeën door het schrijven van deze scriptie leeggemaakt, geordend en opgeruimd! In dit voorwoord wil ik een aantal mensen bedanken die deze scriptie mede mogelijk hebben gemaakt. Als eerste wil ik bedanken alle mensen van meldkamer NoordNederland en meldkamer Oost-Nederland die ik heb mogen interviewen. Ik bedank mijn werkgever, Veiligheidsregio Noord-Holland Noord die mij de gelegenheid heeft geboden om deze studie te volgen en mij daar de ruimte voor heeft gegeven. Ik bedank mijn collega’s die de verschillende concept versies van deze scriptie hebben gelezen en hun opmerkingen hebben gegeven. Mijn scriptiebegeleidster en decaan Erie Braakhekke bedank ik voor haar richtinggevende aanwijzingen en het vertrouwen die zij in mij had. Als laatste en in het bijzonder wil ik mijn vrouw en kinderen bedanken voor de vele uren die zij mij hebben moeten missen, als ik in mijn werkkamer zat te werken aan deze scriptie. Veel leesplezier! Patrick Grim Zwaag, november 2011


ing. P.M.B. Grim

3

Samenvatting Bestuurders en verantwoordelijken voor meldkamers pleiten voor meer samenwerking tussen de hulpverleningsdiensten en verbetering van de kwaliteit binnen de gemeenschappelijke meldkamer. De wens hiertoe komt voort uit de noodzaak om voldoende voorbereid te zijn op grootschalige rampen en de multidisciplinaire opschaling die voor de afhandeling daarvan nodig is. Maar ook de dagelijkse afhandeling van spoedmeldingen en incidenten is hierbij gebaat. Deze behoefte aan kwaliteitsverbetering binnen de meldkamer is vanaf 2005 een belangrijke drijfveer voor het denken over een nieuwe inrichting van het meldkamerdomein en het initiëren van veranderingen. In 2010 kondigde de toenmalige Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, mevrouw dr. G. ter Horst aan dat zij als minister wil toewerken naar één meldkamerorganisatie op maximaal drie locaties. Deze doelstelling is overgenomen door het Kabinet-Rutte met daaraan verbonden een bezuinigingsdoelstelling van € 50 miljoen, te realiseren in 2020. Dit maakt expliciet de noodzaak tot efficiencyverbetering binnen het meldkamerdomein. In 2011 zijn er in Nederland twee publieke meldkamers voor hulpverleningsdiensten die het proces van schaalvergroting hebben uitgevoerd of in een vergevorderd stadium zijn. Dit zijn de meldkamers van Noord-Nederland (MNN) te Drachten en Oost-Nederland (MON) te Apeldoorn. De Gemeenschappelijke meldkamer Noord-Holland Noord (GMKNHN) wil de ervaringen van deze twee meldkamers gebruiken in het proces tot schaalvergroting, onafhankelijk van de nog te bepalen fusiepartner(s). De onderzoeksopdracht om de ervaringen van schaalvergroting van de meldkamers MNN en MON in beeld te brengen, is een reactie op deze belangstelling. Het onderzoek bestaat uit drie fasen, te weten:  Het verrichten van literatuuronderzoek naar fusie-, verandermanagement en bestuurlijke beïnvloeding.  Het houden van in totaal elf interviews bij MNN en MON.  Het uitwerken en schrijven van de masterthesis. 

Literatuuronderzoek

De Wet Veiligheidsregio (Wvr) omschrijft de taak van de meldkamer als volgt: ‘De meldkamer gaat over de afhandeling van acute hulpvragen van de burger. Spoedeisende meldingen zijn bepalend voor de wijze van organisatie binnen de meldkamer. Dit hoeft niet te betekenen dat niet spoedeisende aanvragen, niet op de meldkamer mogen worden behandeld. Maar deze moeten worden gezien als toegevoegde werkzaamheden op de meldkamer’. Diezelfde wet zorgt voor de positionering van de meldkamer binnen de publieke organisatie, maar regelt dat zonder verwijzing naar andere wetten, zoals Wet Ambulancezorg (Waz) en Politiewet. Deze laatste twee wetten benoemen ieder afzonderlijk wel de meldkamer maar maken daarbij geen verwijzing naar de Wvr. Door deze gespreide aanwijzing van het meldkamerdomein binnen de verschillende wetten, wordt de verantwoordelijkheid van bestuurders en organisaties niet duidelijker. Het bestuur van de veiligheidsregio is bij wet de verantwoordelijke, maar de politie en ambulancezorg zijn medebelanghebbende. Door de opgelegde bezuinigingsdoelstelling is de Rijksoverheid ook partner geworden in het proces van schaalvergroting meldkamers. Bij elkaar een complexiteit aan factoren, die mede wordt bepaald door een bedrijfskundige filosofie en bestuurlijke visie. Uitvoering geven aan de schaalvergroting van het meldkamerdomein is niet alleen een ‘proces’, maar kan ook worden gezien als een ‘project’. Het vraagt om een bedrijfskundige benadering, waarbij de projectleider procesmatig sturing geeft aan onder andere verandermanagement en beïnvloeding van de organisatiecultuur. Een project organisatiestructuur van stuurgroep – projectgroep – werkgroep, eventueel aangevuld met specifieke expertise behoort tot de mogelijkheden van de projectleider. Schaalvergroting zonder een duidelijke visie en strategie is een stuurloos project.


ing. P.M.B. Grim

4

De beïnvloedingsfactoren die het project een kans van slagen geven zijn; Visie, beleid, cultuur en systemen. Het proces naar schaalvergroting bestaat minimaal uit de volgende onderdelen;  bestuurlijk overleg;  management overleg;  projectleiding voor de coördinatie van de activiteiten;  project ondersteuning ten behoeve van projectleiding;  perkgroepen. Afhankelijk van de situatie en complexiteit kan de projectleider besluiten andere overlegstructuren eraan toe te voegen. Uit de ervaringen blijkt dat het veranderen van een organisatie complex is, op de wijze hoe dit moet plaatsvinden is dan ook geen eenduidig antwoord te geven. Het veranderen van organisaties veronderstelt ten minste kennis en inzicht in organisatiekunde en veranderkunde. Hiermee wordt bedoeld dat bij complexe veranderingen in een organisatie er geen grenzen zijn tussen organisatiekunde en veranderkunde. Deze constatering wordt versterkt door de hoeveelheid beschikbare literatuur over het veranderen van organisaties. Iedere auteur heeft zijn eigen visie en wijze van aanpak op het veranderen van organisaties. Verandermanagement of veranderkunde zijn klassieke studies met hun oorsprong in de zestiger jaren. De beginperiode wordt gekenmerkt door de fase van planned changes, een bekend voorbeeld uit die periode is het driefasenmodel van Lewin. In de jaren daarna volgen nog de periodes van Organizational Development (OD) en Organizational Transformation (OT). Het Kleurdrukdenken van De Caluwé borduurt voort op de kennis vanuit OD en OT. Deze methode geeft de verandermanager kaders van waaruit de verandering wordt gestuurd. Het veranderen van de organisatie heeft een belangrijkje invloed op het gedrag van mensen. De levensfase van een persoon komt in een bepaalde onzekerheid en mogelijk in een onveilige situatie. De factoren van onzekerheid en onveiligheid zijn voor de mens primaire behoeften, volgens de theorie van Maslow bepaalt dit mede het gedrag van mensen. Onduidelijkheid over de vestigingslocatie van de meldkamer in de beginfase van het project, zorgt ervoor dat MNN en MON worden geconfronteerd met onzekerheid bij de medewerkers. Dit uitte zich in een groeiend aantal ziekmeldingen en een gedemotiveerde werksfeer bij een aantal medewerkers. De positionering van de meldkamer als rechtspersoon binnen het publieke domein is een ander niet onbelangrijk aspect, dat de nodige aandacht vraagt van directie en bestuur. De Wvr zorgt in basis voor de juridische borging en positionering. Een gezamenlijke gemeenschappelijke regeling, een stichting of één meldkamerorganisatie in Nederland zijn alternatieve rechtspersoonsvormen in vergelijking met de Wvr. Jurisprudentie moet in de komende jaren duidelijkheid geven over de juridische en bestuurlijke mogelijkheden daarin. 

Interviews

Met het houden van elf interviews, met gebruikmaking van de ‘focused- en topicinterview’ techniek is de benodigde kennis en informatie verzameld over de ervaringen van schaalvergroting bij de MNN en MON. De topic in dit onderzoek is te definiëren als ‘de ervaringen van schaalvergroting binnen het meldkamerdomein’. Een vooraf opgestelde topiclijst is de leidraad voor de interviews. De topiclijst bevat de volgende hoofdonderwerpen:  Inleiding – start situatie;  Aanleiding tot schaalvergroting;  Het proces;  Financiële aspecten in het proces;  De schaalvergroting een feit;  Communicatie;  Terugkijkend op het proces (lessons learned).


ing. P.M.B. Grim

5

De keuzebepaling van de respondenten is gedaan op basis van de volgende twee criteria;  Partners betrokken bij het meldkamerdomein.  Niveau van betrokkenheid en beïnvloeding in het proces tot schaalvergroting. De verzamelde informatie vanuit de interviews maakt duidelijk dat de aanleiding tot schaalvergroting verschillend is. Dit is bepalend voor de wijze van benadering hoe het proces tot schaalvergroting wordt begonnen. De bestuurlijke beïnvloeding heeft hier een duidelijke rol van betekenis in. Een aantal ervaringen is overeenkomstig voor beide meldkamers en geldt als leermoment voor alle meldkamers in Nederland die nog moeten aanvangen met schaalvergroting. Het onderzoek benoemt ook de essentiële onderwerpen die gedurende het proces tot schaalvergroting hoe dan aan bod komen. De verzameling van lessons learned zijn een goede aanvulling op de essentiële onderwerpen en moet voorkomen dat nogmaals eenzelfde ‘fout’ wordt begaan.


ing. P.M.B. Grim

6

Inhoud Voorwoord ............................................................................................................ 3 Samenvatting ....................................................................................................... 4 Inhoud ................................................................................................................. 7 1

Inleiding ......................................................................................................... 9

2

De vraagstelling ..............................................................................................12

3

De positie van de meldkamer volgens de wetgever .............................................14 3.1 Wet Veiligheidsregio .................................................................................14 3.2 (tijdelijke) Wet ambulancezorg ..................................................................15 3.3 Politiewet 1993 ........................................................................................15 3.4 De wettelijke samenhang ..........................................................................16

4

De theoretische achtergronden .........................................................................17 4.1 Schaalvergroting start vanuit een visie........................................................17 4.2 Schaalvergroting project- of procesorganisatie? ...........................................19 4.3 Schaalvergroting verandert de organisatie ...................................................22 4.3.1

Inleiding ...........................................................................................22

4.3.2

Theoretische achtergronden van het veranderen ....................................22

4.3.3

Componenten en het kleurdenken in verandermanagement .....................24

4.4 Schaalvergroting is ook veranderen van cultuur ...........................................26 4.5 Juridische randvoorwaarden voor schaalvergroting .......................................28 5

De bron van schaalvergroting ...........................................................................30

6

Schaalvergroting vanuit ervaring ......................................................................32 6.1 Inleiding .................................................................................................32 6.2 De interviews ...........................................................................................33 6.2.1

De verbinding tussen theoretische achtergronden en de interviews ..........33

6.2.2

Inleiding – start situatie ......................................................................34

6.2.3

Aanleiding tot schaalvergroting ............................................................34

6.2.4

Het proces.........................................................................................36

6.2.5

Financiële aspecten van het proces .......................................................39

6.2.6

De schaalvergroting een feit ................................................................41

6.2.7

Communicatie....................................................................................43

6.2.8

Terugkijkend (the lessons learned) .......................................................45

7

Discussie .......................................................................................................48

8

Conclusie & aanbevelingen voor VRNHN .............................................................49

9

Afkortingen ....................................................................................................52

10 Literatuurlijst..................................................................................................53 11 Bijlagen .........................................................................................................55 Bijlage 1 – plan van aanpak ...................................................................................56 Bijlage 2 – Topiclijst / vragenlijst interview ..............................................................63


ing. P.M.B. Grim

7

Bijlage 3 – Schema fasering en besluitvorming .........................................................64 Bijlage 4 – Verschillen en overeenkomsten OD en OT ................................................65 Bijlage 5 – Overzicht kleurdenken ...........................................................................66 Bijlage 6 – Geïnterviewde respondenten ..................................................................67 Bijlage 7 – Illustratie één meldkamer Noord Nederland .............................................68 Bijlage 8 – Projectorganisatie meldkamer Noord Nederland .......................................69 Bijlage 9 – Projectorganisatie meldkamer Oost Nederland.........................................70 Bijlage 10 – Governance meldkamer Noord Nederland ..............................................71 Bijlage 11 – Governance Meldkamer Oost Nederland .................................................72 Bijlage 12 – Samenvatting lessons learned (do’s and dont’s).....................................73


ing. P.M.B. Grim

8

1

Inleiding

De afsluitende opdracht voor de opleiding Master of Crisis and Public Order Management (MCPM) is het schrijven van een masterthesis. Een van de doelstellingen van het schrijven van de masterthesis, is de verbintenis kunnen maken tussen de praktijk en theorie. De totstandkoming van het masterthesisonderwerp is in samenspraak gegaan met directeur Veiligheidsregio Noord-Holland Noord (VRNHN), tevens directeur Gemeenschappelijke Meldkamer Noord-Holland Noord (GMKNHN), de heer J. Stierhout, (zie bijlage 1 voor het plan van aanpak). Het meldkamerdomein voor publieke hulpverlening staat aan de vooravond van grote veranderingen, te weten schaalvergroting. De GMKNHN moet mee met deze veranderingen. Wat staat de meldkamer te wachten? Waar moet de meldkamer op gaan voorbereiden? Zijn er ervaringen van andere meldkamers waar GMKNHN voordeel mee kan doen? Feitelijk zijn dit eenvoudige vragen vanuit de praktijk, die wel tot complexe antwoorden kunnen leiden. Wellicht is het mogelijk om de praktische vraagstelling vanuit de theorie te beantwoorden. In Nederland zijn anno 2011 twee publieke meldkamers voor hulpverleningsdiensten die het proces van schaalvergroting hebben uitgevoerd of in een ver gevorderd stadium zijn. Dit zijn de meldkamers van Noord-Nederland (MNN) en Oost-Nederland (MON). De GMKNHN wil de ervaringen van deze twee meldkamers gebruiken in zijn proces tot schaalvergroting, onafhankelijk van de nog te bepalen fusiepartner(s). Het is duidelijk dat er veel gaat veranderen voor zowel de organisatie als de medewerkers. De directie van de VRNHN en de GMKNHN heeft op dit moment belangstelling voor de ervaringen van fusiemanagement en verandermanagement in relatie tot schaalvergroting van meldkamers. De onderzoeksopdracht om de ervaringen van schaalvergroting van de meldkamers MNN en MON in beeld te brengen, is het gevolg van deze belangstelling. Hoofdstuk 2 gaat dieper in op de vraagstelling ten behoeve van het onderzoek. In de    

meldkamer participeren verschillende partijen: Politie; Brandweer; Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de regio (GHOR); Regionale Ambulancevoorziening (RAV), zowel publiek als privaat rechtspersoon.

Ten tijde van het schrijven van deze masterthesis kent Nederland 30 publieke meldkamers voor politie, brandweer en ambulancezorg. Hiervan zijn 24 gecolokeerde1 regionale meldkamers en in Amsterdam2 drie monodisciplinaire meldkamers. Daarnaast is er nog één meldkamer van de KLPD en zijn er twee meldkamers van de Koninklijke Marechaussee. De gebruikers van de meldkamers zijn de burgers die de meldingen van calamiteiten doorgeven, maar ook de hulpverleningsdiensten en gemeenten. Hierdoor vervullen de meldkamers een centrale positie in de hulpverleningsorganisatie. De meldkamer van de VRNHN is gecolokeerd en geïntegreerd, waarbij meldkamer ambulancezorg en meldkamer brandweer als één meldkamer functioneert. In de praktijk betekent dit dat de meldkamers van politie, brandweer en ambulancezorg fysiek in dezelfde ruimte zijn geplaatst, onder één bestuur en onder eenhoofdige aansturing: één Gemeenschappelijke meldkamer (GMK). 1

Bij gecolokeerd meldkamers zijn de meldkamers politie, brandweer en GHOR gezamenlijk gehuisvest. Op dit moment wordt er gewerkt aan de samenvoeging van de meldkamers van politie en brandweer. 3 Tot 14 oktober 2010 heette dit ministerie "Ministerie van Justitie", met ingang van het Kabinet-Rutte is het Directoraat-Generaal Veiligheid vanuit BZK aan het ministerie toegevoegd en gaat het ministerie door onder de 2 Op dit moment wordt er gewerkt aan de samenvoeging van de meldkamers van politie en brandweer. 2


ing. P.M.B. Grim

9

Bestuurders en verantwoordelijken voor meldkamers pleiten voor meer samenwerking tussen de hulpverleningsdiensten en verbetering van de kwaliteit binnen de gemeenschappelijke meldkamer.


ing. P.M.B. Grim

10

De wens hiertoe komt voort uit de noodzaak om voldoende voorbereid te zijn op grootschalige rampen en de multidisciplinaire opschaling die voor de afhandeling daarvan nodig is. Maar ook de dagelijkse afhandeling van spoedmeldingen en incidenten is hierbij gebaat. Deze behoefte aan kwaliteitsverbetering binnen de meldkamer is vanaf 2005 een belangrijke drijfveer voor het denken over een nieuwe inrichting van het meldkamerdomein en het initiëren van veranderingen. Maar het overall-beeld is nog altijd niet optimaal;  De verschillende disciplines – politie, brandweer en ambulancezorg – werken nog onvoldoende samen.  Bij grootschalige incidenten zouden meldkamers elkaar goed moeten kunnen ondersteunen over de grenzen van de veiligheidsregio’s heen. Veelal loopt dit nog mis, vanwege eigen processen en eigen systemen die niet met elkaar kunnen communiceren.  Die eigen processen en systemen verhinderen ook dat meldkamers elkaars taken kunnen overnemen. De visievorming over het meldkamerdomein is in een stroomversnelling gekomen met het aantreden van het kabinet-Rutte. De brief van 9 februari 2010 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, mevrouw dr. G. ter Horst, waarin wordt aangekondigd dat de minister wil toewerken naar één meldkamerorganisatie op maximaal drie locaties, heeft een plek gekregen in het huidige regeerakkoord (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2010). De bezuinigingsmaatregel die daarbij is opgenomen is gesteld op € 50 miljoen, te realiseren in 2020. Dit benadrukt de noodzaak tot efficiencyverbetering binnen het meldkamerdomein. Het aantal van drie meldkamers is volgens de huidige Minister van Veiligheid en Justitie3 bespreekbaar, mits de bezuinigingsdoelstelling wordt gehaald. Dit betekent dat vorming van een gezamenlijke meldkamer voor politie, brandweer en ambulancezorg gekoppeld aan de indeling van de politieregio’s tot de mogelijkheden behoort. Deze zienswijze resulteert in tien meldkamers in Nederland, afbeelding 1.1.

Afbeelding 1.1: Indeling nationale politie 2012.

3

Tot 14 oktober 2010 heette dit ministerie "Ministerie van Justitie", met ingang van het Kabinet-Rutte is het Directoraat-Generaal Veiligheid vanuit BZK aan het ministerie toegevoegd en gaat het ministerie door onder de naam "Ministerie van Veiligheid en Justitie" (Wikipedia, 2011) MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

11

Voor de GMKNHN gaat de voorgestelde kwaliteitsverbetering en schaalvergroting ook gelden. Ervan uitgaande dat de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland een eigen voorziening houdt, is een gezamenlijk meldkamerorganisatie van de regio’s ZaanstreekWaterland, Kennemerland en Noord-Holland Noord een optie. Deze optie is in overeenstemming met de nieuw te vormen politieregio met ingang van 1 januari 2012, onder de naam ‘Noordwest Holland’. Andere organisatie- en inrichtingsvormen van schaalvergroting, die op bestuurlijk en ambtelijk niveau worden genoemd zijn;  

Kennemerland – Zaanstreek Waterland – Noord-Holland Noord – AmsterdamAmstelland (Noordwest vier). Kennemerland – Zaanstreek Waterland – Amsterdam-Amstelland, exclusief Noord-Holland Noord.

De uiteindelijk te kiezen organisatie- en inrichtingsvorm in niet van belang voor het onderzoek. Bij alle opties moeten verschillende bedrijfsprocessen, gedrags- en cultuurcomponenten worden samengevoegd. Ook al lijkt het erop dat alle meldkamers voor politie, brandweer en ambulancezorg hetzelfde werken, toch heeft een iedere meldkamer zijn eigen proces van werken, zijn eigen cultuur en zijn eigen politiekbestuurlijk omgeving. Binnen het meldkamerdomein hebben politie, brandweer, ambulancezorg en het Rijk ieder eigen belangen. Bij elkaar een complexe materie die mede wordt bepaald door een bedrijfskundige filosofie en een bestuurlijke visie in combinatie met de verschillende partners.

Leeswijzer Deze scriptie is als volgt opgebouwd; Hoofdstuk 1 is de aanleiding tot deze scriptie. Hoofdstuk 2 beschrijft de vraagstelling en het plan van aanpak voor het onderzoek. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de weten regelgeving die betrekking heeft op meldkamers in Nederland. De theoretische achtergronden behorende bij het onderzoek staan in hoofdstuk 4. Hoofdstuk 5 beschrijft kort de zienswijze van politie, brandweer en ambulancezorg over schaalvergroting van meldkamers. Hoofdstuk 6 beschrijft de ervaringen van schaalvergroting van de meldkamer Noord-Nederland en meldkamer Oost-Nederland. Hoofdstuk 7 is een kritische terugblik op het onderzoek. In hoofdstuk 8 worden ten slotte de conclusies en aanbevelingen benoemd. Afsluitend zijn er nog de afkortingenlijst, literatuurlijst en bijlagen.


ing. P.M.B. Grim

12

2

De vraagstelling

De Veiligheidsregio Noord-Holland Noord is zich terdege bewust mee te moeten in dit veranderingsproces van het meldkamerdomein. In de provincie Noord-Holland zijn vijf meldkamers actief: 1. Amsterdam-Amstelland, 2. Gooi en Vechtstreek, 3. Kennemerland, 4. Noord-Holland Noord, 5. Zaanstreek-Waterland. Het meldkamerdomein in Noord-Holland kent een diversiteit aan organisatievormen: Amsterdam-Amstelland met zijn drie monodisciplinaire meldkamers; ZaanstreekWaterland heeft geen eigen ambulancezorg, die taak is middels een Service level agreement (SLA) uitbesteed aan de Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland. ZaanstreekWaterland heeft wel een eigen brandweermeldkamer. Kennemerland en Gooi en Vechtstreek hebben een gecolokeerde meldkamer. Noord-Holland Noord heeft als enige een gecolokeerde meldkamer, waarbij meldkamer ambulancezorg en brandweer zijn geïntegreerd. Zoals in de inleiding al is benoemd is de keuze van samenstelling tot schaalvergroting niet van belang voor de onderzoeksopdracht. Met welke meldkamer(s) de schaalvergroting ook wordt gerealiseerd, in alle gevallen krijgen we te maken met veranderingen. Meldkamer Noord-Nederland (MNN) te Drachten en meldkamer Oost-Nederland (MON) te Apeldoorn zijn vooruitlopend op de uitspraak van de minister het proces tot schaalvergroting gestart. De praktijkervaringen van MNN en MON in combinatie met de theoretische achtergronden zullen als input worden gebruikt voor de besprekingen tot schaalvergroting en efficiencyverbetering van de GMKNHN. De formele vraagstelling als uitgangspunt voor deze masterthesis luidt als volgt; Nu het Rijk schaalvergroting en efficiencyverbetering eist van alle meldkamers politie, brandweer en ambulancezorg: welke ervaringen van schaalvergroting van de nieuwe meldkamers Noord-Nederland en OostNederland zijn relevant in het proces tot schaalvergroting voor de gemeenschappelijke meldkamer Noord-Holland Noord, rekening houdend met fusiemanagement, verandermanagement en bestuurlijke beïnvloeding?

Met het woord ‘ervaringen’ in de probleemstelling wordt de kennis bedoeld die MNN en MON hebben opgedaan tijdens het proces tot schaalvergroting en die kan worden overgedragen aan anderen. Met andere woorden: wat zijn de ‘lessons learned’ van MNN en MON? Onderliggende deelvragen die antwoord geven op de geformuleerde vraagstelling zijn: a. Wat zijn de ‘lessons learned’ in Nederland van samengevoegde meldkamers hulpverleningsdiensten? b. Wat zijn de uitgangspunten voor de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord, die als input kunnen worden gebruikt voor de vorming van de visie tot samenvoeging? c. Welke fusiestrategie kan Veiligheidsregio Noord-Holland Noord aannemen in het proces? d. Welk model voor verandermanagement kan worden gebruikt? e. Welke consequenties heeft de vorming tot één meldkamerdomein voor de bestuurders, zowel in het voorbereidende proces als na realisatie?


ing. P.M.B. Grim

13

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is er een empirisch kwalitatief onderzoek uitgevoerd in drie fasen. De dataverzameling voor het onderzoek is bijeengebracht door literatuuronderzoek en het houden van interviews. Daarbij is gebruikgemaakt van de kennis en handreikingen uit het basisboek kwalitatief onderzoek (Baarda, Goede & Teunissen, 2005). Fase één - Literatuuronderzoek naar de volgende onderwerpen:  Wetgeving; Wet Veiligheidsregio’s, Politiewet en Wet Ambulancezorg.  Documenten geschreven over het meldkamerdomein in Nederland.  Onderzoek naar de huidige vormen van Meldkamerdomeinen binnen NoordHolland.  Onderzoek naar theoretische achtergronden van fusie en verandermanagement. Fase twee - Open interviews met betrokken functionarissen van politie, brandweer, ambulancezorg en een bestuurder van zowel MNN als MON. De interviews met de respondenten zijn gehouden op basis van topicinterview (Baarda, Goede & Teunissen, 2005, p. 234). Hierbij is gebruikt gemaakt van een topiclijst (bijlage 2), met als doel duidelijkheid verkrijgen over:  bestuurlijke acceptatie;  het proces tot schaalvergroting;  het omgaan met veranderingen;  de financiële aspecten;  interne en externe communicatie;  De Lessons learned benoemd door de respondenten. De interviews met de respondenten zijn face to face gehouden, met één interviewer. Om te borgen dat de verkregen informatie naderhand goed wordt verwerkt, zijn alle gesprekken met instemming van de respondent opgenomen. Later zijn de gesprekopnames beluisterd en verwerkt in een verslagleggingsdocument. Dat werkdocument is gebruikt voor de totstandkoming van deze masterthesis. Fase drie - De totstandkoming van deze masterthesis. De theoretische achtergronden samenbrengen en combineren met de verkregen informatie uit de interviews. De interviews met de respondenten heeft veel informatie opgeleverd en kent een rode lijn door alle gesprekken heen. De masterthesis benoemd de essenties die gedurende het proces tot schaalvergroting aan bod komen. De lessons learned moeten voorkomen dat anderen nogmaals dezelfde ‘fout’ begaan. Gezamenlijk geeft dit als resultaat, een onderbouwde conclusie met aanbevelingen. Met die informatie kan de GMKNHN vol vertrouwen het proces tot schaalvergroting in gaan.


ing. P.M.B. Grim

14

3

De positie van de meldkamer volgens de wetgever

De wetgever heeft de meldkamer voor politie, brandweer en ambulancezorg middels wetgeving gewaarborgd voor de samenleving en heeft de meldkamer voor hulpverlenings-diensten benoemd in de volgende wetten:  Wet Veiligheidsregio (Wvr);  Wet ambulancezorg (Waz);  Politiewet 1993. Om inzicht te verkrijgen in de onderlinge samenhang van deze wetten, worden de artikelen uit die wetten geciteerd die de positie van de meldkamer bepalen.

3.1 Wet Veiligheidsregio De Wet Veiligheidsregio’s streeft een efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van de brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening en crisisbeheersing onder één regionale bestuurlijke regie na. De wet bouwt voort op de (oude) Brandweerwet 1985 en de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo). Door de Wvr komen brandweer en GHOR onder één bestuur, dat dezelfde leden heeft als het bestuur van de politie. Het aansturen van de hulpverleningsdiensten en gecoördineerde aanpak is daardoor gemakkelijker en slagvaardiger. Paragraaf 6 van de Wvr beschrijft de meldkamer binnen de veiligheidsregio. Artikel 35 lid 1 t/m 3 bepalen de aanwezigheid, taak en de positionering binnen het bestuurlijk systeem van de meldkamer. artikel 35 lid 1; Het bestuur van de veiligheidsregio heeft de beschikking over een gemeenschappelijke meldkamer die is ingesteld en in stand wordt gehouden door het bestuur of door het bestuur van een andere veiligheidsregio ten behoeve van de brandweertaak, de geneeskundige hulpverlening, het ambulancevervoer en de politietaak, met dien verstande dat het regionale college, bedoeld in artikel 22 van de Politiewet 1993, zorg draagt voor het in stand houden van de meldkamer politie, als onderdeel van de meldkamer.

Conform de WvR valt de directeur meldkamer rechtstreeks onder het bestuur. In de visie van MON geen juiste structuur en een divergentie van de wetgever.

artikel 35 lid 2; De meldkamer is belast met het ontvangen, registreren en beoordelen van alle acute hulpvragen ten behoeve van de brandweer, de geneeskundige hulpverlening, het ambulancevervoer en de politie, het bieden van een adequaat hulpaanbod, en het begeleiden en coördineren van de hulpdiensten. artikel 35 lid 3; De meldkamer staat onder leiding van een directeur. Het bestuur van de veiligheidsregio benoemt de directeur na overleg met het regionale college van politie. De directeur rapporteert periodiek aan het bestuur van de veiligheidsregio over de wijze waarop de meldkamer functioneert, en heeft instemmingsrecht bij het aanstellen en aangesteld houden van personeel van de meldkamer. De wet beschrijft tevens als uitgangspunt dat meldkamers minimaal als gecolokeerde meldkamer moeten functioneren (Rijksoverheid, Wet Veiligheidsregio, 2010).


ing. P.M.B. Grim

15

3.2 (tijdelijke) Wet ambulancezorg In 2012 treedt de nieuwe Wet ambulancezorg (Waz) inwerking, deze wet regelt het vervoer van zieken en gewonden. Met de invoering van deze wet krijgt elk van de 25 veiligheidsregio’s één ambulancedienst. Op dit moment zijn meerdere ambulancediensten per regio toegestaan. Volgens de oorspronkelijke Waz zouden ambulancezorgaanbieders voor onbepaalde tijd een vergunning krijgen. Dit is juridisch niet in overeenstemming met de EU-wetgeving. Om de periode tot invoering van de definitieve wet te overbruggen is er een tijdelijke Waz waarin de ambulancezorgaanbieders een vergunning ontvangen voor vijf jaar. De artikelen 3, 4 en 9 beschrijven de positie van de meldkamer binnen de publieke organisatie. Artikel 3; [Treedt in werking op een nader te bepalen tijdstip] Onze Minister verleent voor iedere regio aan één rechtspersoon een vergunning tot het verrichten van ambulancezorg, bestaande uit: a. het in stand houden van een meldkamer; b. het daadwerkelijk verlenen of doen verlenen van ambulancezorg. Artikel 4 lid 3; [Treedt in werking op een nader te bepalen tijdstip] Onze Minister verzoekt het bestuur van het openbaar lichaam dat op de voet van artikel 4, eerste lid, van de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen voor de desbetreffende regio is ingesteld, eisen vast te stellen waaraan de vergunninghouder dient te voldoen ten aanzien van de meldkamer ambulancezorg. Deze eisen hebben betrekking op de voorbereiding en het daadwerkelijk optreden in het kader van de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen. Deze eisen waarborgen ook een goede dagelijkse samenwerking met de politie en de brandweer. Artikel 9; [Treedt in werking op een nader te bepalen tijdstip] Op elke aanvraag om ambulancezorg beslist de meldkamer van de regio waarbinnen de aangevraagde zorg aanvangt, of ambulancezorg nodig is, alsmede door wie en op welke wijze deze zal worden verleend. Indien de meldkamer besluit dat de ambulancezorg wordt verleend door middel van een ambulance waarvan de standplaats zich in een andere regio bevindt, geeft hij na het verstrekken van de opdracht daarvan bericht aan de meldkamer van die regio. (Rijksoverheid, Wet Ambulancezorg, 2008)

3.3 Politiewet 1993 De Politiewet regelt het beheer, de taken, de organisatie en het gezag waaraan de politie ondergeschikt is. Het hebben en in stand houden van een meldkamer is terug te vinden in; Hoofdstuk II. Taak en samenstelling van de politie. Artikel 2; De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven. (Rijksoverheid, Politiewet 1993)


ing. P.M.B. Grim

16

Dit is een minder duidelijke verwijzing naar de positie van de meldkamer binnen de politieorganisatie. Dit in vergelijking met de andere twee wetten die duidelijk de positie en taak van de meldkamer benoemen. Het volgende citaat uit dit artikel: “te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven”, beschrijft de taak van de politie en alles wat daarbij noodzakelijk wordt geacht voor een goede en veilige uitoefening van die taak. ‘Coördinatie en aansturing’ is een van die taken, die binnen de politieorganisatie expliciet is neergelegd bij de meldkamer.

3.4 De wettelijke samenhang Samenvattend kan worden gesteld dat de positionering van de meldkamer binnen de publieke organisatie wordt gewaarborgd door de Wvr. Door het ontbreken van een verwijzing naar de andere wetten is er geen samenhang. De Wvr omschrijft de taak van de meldkamer als volgt: ‘De meldkamer gaat over de afhandeling van acute hulpvragen van de burger. Spoedeisende meldingen zijn bepalend voor de wijze van organisatie binnen de meldkamer. Dit hoeft niet te betekenen dat niet spoedeisende aanvragen, niet op de meldkamer mogen worden behandeld. Maar deze moeten worden gezien als toegevoegde werkzaamheden op de meldkamer’. Door de gespreide aanwijzing van het meldkamerdomein binnen de verschillende wetten, wordt de verantwoordelijkheid van bestuurders en organisaties niet duidelijker. Het bestuur van de veiligheidsregio is bij wet de verantwoordelijke, maar de politie en ambulancezorg zijn medebelanghebbende. Daarbij neemt de ambulancezorg vanuit de vergunningverlening voor ambulancevervoer binnen de regio, een bijzondere positie in. Het Rijk heeft daarnaast ook zijn verantwoording binnen het meldkamerdomein als financier van landelijke centrale systemen. Bij elkaar een complexiteit aan factoren, die mede wordt bepaald door een bedrijfskundige filosofie en bestuurlijke visie.


ing. P.M.B. Grim

17

4

De theoretische achtergronden

4.1 Schaalvergroting start vanuit een visie Binnen het meldkamerdomein hebben we het over schaalvergroting maar nooit over fusie. De betekenis en definitie van die woorden tonen aan dat het aan elkaar verwante begrippen zijn. Het woordenboek Van Dale geeft namelijk de volgende betekenis aan de woorden:  Schaalvergroting = Uitbreiding van omvang.  Fusie = Samensmelting van partijen, bedrijven enz. ‘De Online encyclopedie’ beschrijft de definitie als volgt; “Schaalvergroting is uitbreiding van de omvang; het verschijnsel waarbij iets steeds groter wordt”. Het boek de ‘Focus op fusie in de non-profitsector’ beschrijft de definitie als volgt; “Fusie is elke vorm van bestuurlijke en/of organisatorische – al dan niet gedeeltelijke – samenvoeging van twee of meer organisaties ten behoeve van een of meerdere gemeenschappelijke doelen of activiteiten, waarbij mensen en middelen worden samengevoegd voor een specifiek doel of activiteit” (Bultsma, 2004, p. 3 en 29). Het bij elkaar brengen van meerdere meldkamers is niets anders dan het samensmelten van verschillende organisaties en het vergroten van de omvang. Hiermee wordt fusie gelijkgesteld aan schaalvergroting. Schaalvergroting wordt niet zomaar gedaan, maar start vanuit een visie. Maar schaalvergroting gaat ook over strategie en over het realiseren van organisatieveranderingen. Schaalvergroting is niet complex, als je visie en strategie maar in de juiste context weet te plaatsen. Strategie is niets anders dan systematisch nadenken over de toekomst, en met name over de vraag wat voor doelstellingen een organisatie op welke manier wil bereiken. Typische strategische vragen zijn: ‘wat gaan we doen en hoe gaan we het doen?’ Terwijl visie betrekking heeft op principiële vragen naar het:    

waarom (‘waarom bestaan we?’), waarheen (‘waarheen gaan we?’), waarvoor (‘waarvoor staan wij?’), waarin (‘waarin blinken we uit?’).

Deze vragen zijn verder te vertalen naar ‘hoger doel’, ‘gewaagd doel’, ‘kernwaarden’ en ‘kernkwaliteiten’. Samen vormen dit de vier componenten waaruit een visie bestaat. Die componenten moeten altijd in samenhang met elkaar worden beschouwd. Een visie is een vierluik, waarvan de onderdelen naadloos als puzzelstukken op elkaar moeten aansluiten, zoals grafisch weergegeven in afbeelding 4.1. Afbeelding 4.1: Visiecomponenten.


ing. P.M.B. Grim

18

Het belangrijkste verschil tussen strategie en visie is de wijze van vraagstelling. Strategische vragen zijn pas te beantwoorden als de visie duidelijk is. Dit is een valkuil voor veel managers en organisaties die direct de strategische vraagstukken willen beantwoorden en dan tot de conclusie komen dat beantwoording van veel fundamentele vraagstukken niet mogelijk is omdat er geen visie is. Deze uitleg toont aan dat visie en strategie in elkaars verlengde liggen (Loo, Geelhoed & Samhoud, 2011). Het belang van het hebben van een visie wordt ook bewezen door het ‘Nationaal Onderzoek Verandermanagement 2006’ (Mastenbroek, 2006). Dit onderzoek onder 5.000 ondervraagde managers toont aan, dat het ontbreken van een inspirerende visie als voornaamste struikelblok wordt gezien bij het realiseren van veranderingen. De waardering op de vraag hoe men scoort op een inspirerende visie krijgt een 5,4. Voor het welslagen van veranderingstrajecten achten de onderzoekers een cijfer van 8,53 noodzakelijk. Eenzelfde scoreverschil wordt geconstateerd bij (organisatie)cultuur, waarderingscijfer 5,51 maar zou voor een kans van slagen een cijfer 8,31 moeten zijn. De onderzoeksresultaten op visie/beleid en cultuur zijn in Afbeelding 4.2: Resultaten Nationaal Veranderafbeelding 4.2 weergegeven. management 2006 voor Visie/beleid en cultuur. De onderzoeksresultaten op visie/beleid en cultuur laten zien dat, wil een visie echt betekenis hebben, zij moet worden verankerd in de organisatiecultuur. Kortom, een visie is een onmisbaar hulpmiddel om in een onzekere en flexibele wereld te overleven. Visie, beleid, cultuur en systemen zijn de beïnvloedingsfactoren die verandering doen slagen. Hiermee wordt tevens de verbinding gemaakt naar het inrichten van de organisatie. Wat niets anders is dan het creëren van de juiste condities waardoor mensen in de organisatie hun primaire taken kunnen vervullen. Een schaalvergroting zonder visie en strategie, waarin niet duidelijk is wat men precies wil bereiken, is een stuurloze schaalvergroting. Heen en weer bewegen op de toevalligheden en pas achteraf duidelijk worden wat men wel of niet wil bereiken met de schaalvergroting, creëert zijn eigen teleurstelling (Bultsma, 2004, p. 18). De samenhang tussen de beïnvloedingsfactoren is grafisch weergegeven in afbeelding 4.3.

Visie

Beleid

Afbeelding 4.3: Grafische voorstelling van de samenhang tussen de factoren van veranderen.

Systemen


Cultuur

ing. P.M.B. Grim

19

4.2 Schaalvergroting project- of procesorganisatie? Het doorlopen van een schaalvergrotingstraject is niet alleen een ‘proces’, maar kan ook worden gezien als een ‘project’, dat op een goede manier georganiseerd moet zijn volgens de regels van projectmanagement (Bultsma, 2004, p. 103). Volgens deze visie van Bultsma hebben ‘proces’ en ‘project’ veel overeenkomsten met elkaar. De volgende definities van project- en procesmanagement tonen aan dat er wel degelijk een verschil is. Projectmanagement is een werkmethodiek voor vraagstukken waarbij het mogelijk is een heldere probleemdefinitie op te stellen, een gezamenlijk doel te formuleren, een eenduidige resultaatomschrijving op te stellen en om realistische planningen te maken. De besluitvorming verloopt daarmee lineair en gestructureerd. Een dergelijke benadering werkt uiteraard alleen in een statische wereld (Bruijn, Heuvelhof & Veld, Procesmanagement, 2010, p. 14). Procesmanagement is de werkmethodiek voor ongestructureerde problemen die zich afspelen in een ‘netwerk van afhankelijkheden’. Dit is de situatie waar anderen de probleemdefinitie, doelen en planningen van de initiatiefnemer tot een verandering niet voetstoots accepteren. Daarbij komt dat er vaak sprake van is, dat de initiatiefnemer voor een verandering afhankelijk is van andere partijen. Partijen die zich vaak niet laten overtuigen door inhoudelijke argumenten van de initiatiefnemer (Bruijn, Heuvelhof & Veld, Procesmanagement, 2010, p. 16). Wie projectmatig tot besluitvorming wil komen in een netwerk, veronderstelt dat er overeenstemming is over problemen, doelen en oplossingen. En dat is in een netwerk bijna per definitie niet het geval. In een netwerk verschuift de aandacht van een projectmatige benadering naar het proces van interactie tussen de actoren. De belangrijkste verschillen tussen projectmanagement versus procesmanagement zijn in tabel 4.4 weergegeven (Bruijn & Heuvelhof, Management in netwerken, 2007, p. 46). Projectmanagement Factoren en inhoud Informatie Goed - fout One-issue

Procesmanagement Actoren en proces Relaties Winst - verlies Multi-issue

Tabel 4.4: Verschillen projectmanagement versus procesmanagement.

Bultsma benoemt in zijn visie tot schaalvergroting dat het een proces is, waarbij het proces kan bestaan uit verschillende deelprojecten. De procesmanager heeft de taak, de samenhang tussen de onderdelen te bewaken. Het schaalvergrotingsproces bestaat volgens Bultsma minimaal uit de volgende onderdelen:  Bestuurlijk overleg, met vertegenwoordigers namens de rechtspersonen met voldoende mandaat.  Managementoverleg met vertegenwoordigers van de leiding van de deelnemende organisaties.  Projectleiding voor de coördinatie van de activiteiten.  Project ondersteuning ten behoeve van projectleiding.  Werkgroepen samengesteld uit de beste professionals voor het betreffende onderwerp. De kern van procesmanagement is tweeledig:  Een initiator betrekt andere ‘partijen’ bij de besluitvorming.  Niet de inhoud maar het proces van besluitvorming staat centraal, althans is aangrijpingspunt voor handelen.


ing. P.M.B. Grim

20

Het speelveld rondom het meldkamerdomein wordt beïnvloed door vele actoren. Iedere actor participeert actief mee in het proces en komt op voor zijn belangen. Met de kennis van Bruijn & Heuvelhof en Bultsma over proces- en projectmanagement kan worden vastgesteld dat procesmanagement de systematiek moet zijn tot schaalvergroting. Het is aanbevelenswaardig om voor aanvang van het proces een actorenscan op te stellen. Dit is geen eenmalige actie maar moet worden ingebed in het proces. Actoren zijn actief en zelf lerend waardoor gedurende het proces de belangen en standpunten kunnen wijzigen. Het in beeld brengen van de veranderende belangen en standpunten zijn onderdeel van een krachtenveld analyse. Afbeelding 4.5 geeft een overzicht van betrokken actoren en de onderlinge relaties.

Afbeelding 4.5: Overzicht betrokken partners binnen meldkamerdomein inclusief hun onderlinge relaties.

Procesmanagement heeft alleen kans van slagen als er bij de belangrijkste stakeholders een sense of urgency is, en is daarmee de voorwaarde voor een veranderproces. Bij procesmanagement bestaat de sense of urgency uit ten minste twee componenten:  Inhoudelijk  Procesmatig Zonder beide componenten zijn de betrokken partijen niet snel bereid om te gaan onderhandelen over procesafspraken (Bruijn, Heuvelhof & Veld, Procesmanagement, 2010, p. 61 - 62). Om voortgang in het proces te behouden is het van groot belang om te voorkomen dat er te veel conflicten ontstaan tussen de actoren. Ieder proces kent nu eenmaal een beperkt conflict verwerkend potentieel. Wordt het conflict verwerkend potentieel overschreden dan komt het proces in gevaar. Door gebruikmaking van een gelaagdheid in de organisatiestructuur van het proces kan dit grotendeels worden voorkomen. Een voorbeeld van een gelaagde structuur is stuurgroep-projectgroep-werkgroep. De kern wordt gevormd door de leden van de stuurgroep, die op hoog niveau de deelnemende partijen vertegenwoordigen en besluiten nemen. In de daarop volgende laag zijn de verschillende projectgroepen gepositioneerd, waarin de besluiten van de stuurgroep worden voorbereid. In de buitenste lagen zitten dan nog de werkgroepen en de partners buiten het proces, die echter wel interesse of belang hebben bij het proces (Bruijn, Heuvelhof & Veld, Procesmanagement, 2010, p. 53 & 151 t/m 152). De gelaagdheid van de organisatiestructuur is weergegeven in afbeelding 4.6.


ing. P.M.B. Grim

21

Afbeelding 4.6: De verschillende lagen van de organisatiestructuur.

De procesmanager heeft de taak te voorkomen dat conflicten de kern raken. De procesmanager moet om die reden conflicten zodanig samenvatten of verwoorden dat deze buiten het proces of in de buitenste laag van het proces worden opgelost. Deze ‘naming’ en ‘framing’ van conflicten kan van grote invloed zijn op het gedrag van de deelnemende actoren. Als conflicten toch doordringen tot in de kern (stuurgroep) dan is het belangrijk dat formulering van het conflict op die wijze plaatsvindt dat niet telkens dezelfde coalities ontstaan in de stuurgroep. Dit voorkomt blokvorming, wat een bedreiging vormt voor het totale proces en het te behalen resultaat. Het is daarom van groot belang dat de actoren in het proces de strategieën op de juiste wijze hanteren en het onderlinge vertrouwen niet schaden. Alleen dan wordt de voortgang in het proces behouden. De betrouwbaarheidsparadox die Afbeelding 4.7: De betrouwbaarheidsparadox. hier wordt bedoeld is grafisch weergegeven in afbeelding 4.7 (Bruijn & Heuvelhof, Management in netwerken, 2007, p. 113). Om het proces overzichtelijk te houden heeft Bultsma in zijn visie op schaalvergroting zes fasen gedefinieerd met bijbehorend beslisdocument. De mate van beslissingsruimte wordt gedurende het proces minder. Dit in tegenstelling tot de concretisering van de gestelde doelen, die toeneemt in het proces (Bultsma, 2004, p. 100 - 101). Bijlage 3 geeft de onderlinge verhoudingen weer tussen de zes fasen, beslisdocumenten en de mate van beïnvloeding. Deze paragraaf heeft laten zien dat schaalvergroting een complex proces is met vele actoren en bijbehorende belangen. Procesmanagement is de systematiek voor de juiste sturing en beïnvloeding te kunnen geven aan het proces van schaalvergroting.


ing. P.M.B. Grim

22

4.3 Schaalvergroting verandert de organisatie 4.3.1 Inleiding Het veranderen van een organisatie is complex, op de vraag hoe dit moet plaatsvinden is geen eenduidig antwoord te geven. Afgelopen decennia is er veel geschreven en gepubliceerd over het veranderen van organisaties. Iedere auteur deed dat met zijn eigen visie en wijze van aanpak, dit maakt de kijk op veranderprocessen pluriform. In de literatuur worden woorden als ‘verandermanagement’ en ‘veranderstrategie’ veelvuldig toegepast. Een vergelijking van de definities geeft antwoord op de vraag of hiermee hetzelfde wordt bedoeld. Definitie van verandermanagement is: ‘Het effectief en planmatig of procesmatig sturing geven aan activiteiten die gericht zijn op het aanpassen van een organisatie aan strategische wijzigingen’. (Kleijn & Rorink, 2007, p. 2) Definitie van veranderingsstrategie is: ‘Een doelgerichte en doelbewuste overweging om met een optimaal effect een wenselijk geachte verandering, met gebruikmaking van een samenstel van methoden, in een organisatie in te voeren en daarbij zo min mogelijk weerstand op te roepen’. (Cozijnsen & Vrakking, Handboek Verandermanagement, 2003, p. 53) Het verschil tussen verandermanagement en veranderstrategie is klein. De woorden liggen in elkaars verlengde, maar kunnen niet zonder elkaar. Veranderstrategie kan worden vergeleken met het initiatief tot denkpatronen, met andere woorden het richten van de organisatie. Aansluitend geeft verandermanagement uitvoering aan het veranderen, het sturen op signalen uit de omgeving binnen de kaders van de strategie. Verandermanagement richt zich vooral op het inrichten van de verandering(en) in de organisatie. Het veranderen van organisaties veronderstelt ten minste kennis en inzicht in organisatiekunde en veranderkunde. Hiermee wordt gesteld dat bij complexe veranderingen in een organisatie er geen grenzen zijn tussen organisatiekunde en veranderkunde. Een integrale benadering waarin het ontwerpen van een organisatie opgaat, rekeninghoudend met alle effecten op het gedrag van mensen is onontbeerlijk (Cozijnsen & Vrakking, Handboek Verandermanagement, 2003, p. 11). De dilemma’s bij veranderen splitsen zich in de ‘wat’ en ‘hoe’ vraag. Het uitdiepen van alle theoretische achtergronden en bijbehorende modellen zou een op zichzelf staande scriptie zijn. Deze scriptie beperkt zich tot de hoofdlijnen van de theoretisch achtergronden. 4.3.2 Theoretische achtergronden van het veranderen Planned change Veranderkunde of verandermanagement zijn klassieke studies. Kurt Lewin mag beschouwd worden als een van de grondleggers van de planned change theorie die in de jaren zestig tot stand is gekomen. Lewin ontwikkelde het driefasenmodel dat inzicht geeft in hoe individuen verschillende fasen doorlopen bij veranderprocessen, alvorens ze hun gedrag daadwerkelijk veranderen, afbeelding 4.8. Lewin beschouwde het gedrag van mensen in een werksituatie als een evenwicht, het resultaat van enerzijds ‘dynamische krachten’ en anderzijds zogenaamde ‘restraining forces’, krachten die veranderingen tegenhouden. Lewin was van mening dat er minder weerstand bij medewerkers zou ontstaan als de ‘restraining forces’ weggenomen zouden worden: het bestaande evenwicht moest doorbroken worden (Cozijnsen, Anders veranderen, 2005, p. 43).


ing. P.M.B. Grim

23

Unfreezing 

Moving

Mensen losweken uit oude  Nieuwe situatie, reële situatie. perspectieven bieden.  Mensen laten ervaren dat de oude situatie onaanvaardbaar is. Afbeelding 4.8: Driefasenmodel van Lewin.

Freezing   

Mensen nieuwe handelingsperspectieven bieden. Nieuwe situatie inslijpen. Stabiliseren nieuwe situatie.

Benne & Chin, twee andere grondleggers in de planned change theorie, introduceerden de volgende veranderstrategieën:  Macht-dwangstrategie. Gebruikmaken van (centrale) macht om organisatieveranderingen af te dwingen.  Overtuigingsstrategie. De organisatiemedewerker is een rationeel denkend en handelend wezen en is daarom bereid een handelwijze te volgen wanneer hij overtuigd is dat het gedrag in eigen belang is.  Houdingsstrategie. Organisatieverandering gaat het best bij verandering van normen en waarden van betrokkenen. (Cozijnsen, Anders veranderen, 2005, p. 15) , (Kleijn & Rorink, 2007, p. 216) Planned change is een stroming die (te)veel nadruk legt op gedragsveranderingen en is niet gericht op integrale verandering. Andere facetten binnen een organisatie worden buiten beschouwing gelaten. Organizational Development (OD) In de jaren zeventig komt Organizational Development (OD) in opkomst. Een stroming die in sterke mate voortbouwt op de theorieën van planned Change. OD maakt eveneens gebruik van inzichten uit de gedragswetenschappen. Door onderzoek wordt getracht een antwoord te vinden op de vraag welke methoden en technieken het meest effectief zijn in een bepaalde situatie. Methoden en technieken worden gebruikt om veranderingen vorm te geven, om te interveniëren in een bestaande situatie. De interventiemethoden zijn vrijwel alleen gericht op groepsdynamische principes, met name het beïnvloeden van gedrag. Dit bestaat voornamelijk uit het afleren van oud gedrag en het aanleren van nieuw gedrag. Toch ontwikkelt OD zich verder en verschuift het accent meer naar organisatieniveau. In diezelfde periode is tevens een verschuiving waarneembaar van ‘there is one best way to change’ naar een meer situationele planmatige en doelgerichte verandering, zo schrijven auteurs als De Ruyter & Wiersema (1976) en Marx (1978) (Cozijnsen, Anders veranderen, 2005, p. 10). Beckhard heeft op basis van de OD-stroming de volgende kenmerken gedefinieerd:  Besluiten worden genomen daar waar de informatiebronnen het beste zijn.  Medewerkers moeten open naar elkaar zijn (open communicatie).  Er moet een win-win situatie zijn tussen individuen en groepen.  Conflicten en conflictsituaties moeten worden behandeld als problemen, die met probleemoplossingsmethodieken worden opgelost.  Er moet feedbackmechanismen worden ingebouwd, opdat individuen en groepen van hun eigen praktijkervaring kunnen leren (vergroten van probleemoplossend vermogen). (Kleijn & Rorink, 2007, p. 217)


ing. P.M.B. Grim

24

Organizational Transformation (OT) Organizational Transformation (OT) is een stroming in de veranderkunde die vooral gericht is op de juiste samenhang tussen de verschillende facetten van de organisatie die moet worden veranderd. Het gaat daarbij om de juiste ‘fit’ tussen leiderschapsstijl, structuren, cultuurverandering en bedrijfsprocessen. De stromingen planned change en OD hebben deze elementen laten liggen. OT maakt de organisatiekundige benadering van veranderen meer expliciet, dit in combinatie met de veranderkundige benadering, de interventiemethoden. Een andere invalshoek van OT is de toepassing van veranderstrategieën. Vrakking en Cozijnsen wijzen in deze vooral op het belang van de beroepsen organisatiecultuur. Er ontstaat een meer integrale benadering van verandervraagstukken (Cozijnsen, Anders veranderen, 2005, p. 12). Bijlage 4 geeft een overzicht van de verschillen en overeenkomsten tussen OD en OT. 4.3.3 Componenten en het kleurdenken in verandermanagement De Caluwé heeft met de ontwikkeling van zijn visie op veranderen voortgeborduurd op de eerder genoemde theorieën. Hij benoemd in zijn visie een zestal componenten die als kaders dienen voor verandermanagers. De componenten samen geven richting aan de ‘route’ van het veranderen en geeft de manager de mogelijkheid om erover te communiceren, tabel 4.9 (Caluwé, Kor, Weggeman & Wijnen, 2002, p. 123 - 141). Component Historie(1)

Kernwoorden Oorzaak, noodzaak, beweegreden, context, aanleiding.

Actoren(2)

Rollen, partijen, sleutelfiguren, leiders, medewerkers. Stappen, traject, ordening, inhoudelijke activiteit. Interactie, culturele aspecten, uitwisseling.

Fasen(3)

Communicatie(4)

Sturing(5)

Monitoring, professionele gidsing, bewust zijn van, begeleiding.

Uitkomst(6)

Doelen, resultaten, richting, verbetering, vernieuwing, bestemming.

Toelichting Hoe is het zo gekomen? In de voorgeschiedenis zitten bronnen die eraan bijdragen dat de noodzaak of wenselijkheid van veranderen noodzakelijk is. Wie hebben er mee te maken? Veranderen is mensenwerk en draait om mensen. Hoe kunnen organisatieveranderingen verlopen? Beïnvloedingsspel van actoren en activiteiten is de koppeling tussen idee en uitkomst. Wie moeten weten waar het om gaat? Veranderprocessen zijn niet alleen een dialoog tussen mensen. Het is een proces waarin met elkaar, door taal een nieuwe werkelijkheid wordt gecreëerd, zowel in de hoofden als in de handen, in het denken en het doen. Wie leiden een en ander? Sturing is het bindmiddel tussen de onderdelen. Het zorgt ervoor dat het geheel functioneert en doet dit op alle niveaus van het verandertraject. Waar willen we uitkomen? Het nastreven van een vooraf gestelde visie.

Tabel 4.9: Overzicht van de zes componenten volgens de visie van De Caluwé.

De zes componenten zijn aanvullend, gezamenlijk vormen ze de methodische benadering van veranderen, afbeelding 4.10. In dat opzicht is veranderen:  Het realiseren of nastreven van beoogde uitkomsten, (vorming van de visie par. 6.1);  Als functie van aanleiding, context filosofie, verleden;  Door middel van een beïnvloedingsspel van actoren;  Via het doorlopen van een traject in de tijd;  Waarbij wordt gecommuniceerd en betekenis wordt gegeven;  Het proces wordt gestuurd of beïnvloed door bewuste interventies van veranderaars.


ing. P.M.B. Grim

25

Afbeelding 4.10: Visualisatie van de samenhang tussen de verschillende componenten.

De Caluwé legt met zijn visie op veranderen een relatie tussen type organisatie en de veranderaanpak (Caluwé, Kor, Weggeman & Wijnen, 2002, p. 141 -146). Hij hanteert hierbij een vijftal denkstijlen en veranderingsperspectieven en duidt deze aan een bepaalde kleur:  Geeldrukdenken  Hoe zijn de belangen te verenigen?  Blauwdrukdenken  Hoe zijn resultaten te bereiken?  Rooddrukdenken  Hoe zijn de juiste HRM-instrumenten in te zetten?  Groendrukdenken  Hoe leren te leren?  Witdrukdenken  Hoe verloopt de natuurlijke weg? De benaming (en daarmee ook de betekenis) van elk van de zes componenten wijzigt naar gelang de kleur en de benadering waarin men denkt. Bijvoorbeeld: ‘blauwdrukdenkers’ zijn geneigd om te denken in resultaten. Witdrukdenkers in (globale) richtingen. Bij actoren hebben rooddrukdenkers het over binding, geeldrukdenkers over de dominante coalitie en de blauwdrukdenkers over eenduidige rolverdeling en taakafbakening. Door dit model ontstaat er een conceptuele helderheid over het begrip veranderen. Die conceptuele helderheid draagt bij om op een logische wijze met elkaar in dialoog te gaan over verandermanagement. Bijlage 5 geeft een overzicht van de kenmerken en valkuilen van het kleurdenken.


ing. P.M.B. Grim

26

4.4 Schaalvergroting is ook veranderen van cultuur Visie is niet alleen een gemeenschappelijk gedeelde betekenis van een collectief beeld dat het doel weergeeft, zie paragraaf 4.1, maar ook een krachtige energiebron binnen organisaties die topprestaties moeten genereren. Energie en beweging zijn als thema’s hieraan verbonden en maken de verbinding naar de organisatiefactor ‘cultuur’. De verandermanager stelt telkens de vraag: ‘hoe kan weerstand worden overwonnen’ en ‘hoe krijgt men ze mee in het proces’. Het gedrag van mensen heeft een belangrijke invloed hierop. De theorie van Maslow gaat ervan uit dat aan het gedrag van mensen een vijftal behoeften ten grondslag ligt. Maslow onderscheidt de volgende behoeften:     

Fysiologische behoefte (primaire behoefte als voedsel, water, slapen). Veiligheidsbehoefte (veiligheid, zekerheid, bescherming). Sociale behoefte (sociaal contact, liefde, vriendschap, ergens bijhoren). Erkenningsbehoefte (waardering, respect voor anderen, status). Zelfactualiseringsbehoefte (kennis, waarheid en wijsheid om tot zelfontplooiing of persoonlijke groei te komen). (Alblas & Wijsman, 2005, p. 26 & 27)

Aan de theorie van Maslow liggen twee uitgangspunten ten grondslag: Deprivatie van behoefte leidt tot activatie. Wanneer de mens een onbevredigende behoefte ervaart, zal hij/zij in beweging komen (activatie). De kracht van activatie is afhankelijk van de mate deprivatie. Als de bevrediging is bereikt neemt het niveau van activatie af. Er is een vaste ordening van behoeften, deze ordening is voor alle mensen gelijk. Eerst komen de meest fundamentele behoeften, dan de fysiologische behoefte en als laatste de zelfactualatiebehoefte. Een volgende behoefte komt pas in beeld als de voorgaande behoefte voldoende is bevredigd voor de persoon. De volgorde van de behoeften is vertaald in de ‘behoeftepiramide’ van Maslow, afbeelding 4.11.

Afbeelding 4.11: De behoeftepiramide van Maslow.

De theorie van Maslow is een bepalende factor hoe mensen omgaan met cultuur in een organisatie. In een organisatie kan het cultuuraspect worden vergeleken met een tweedimensionaal mozaïek van allerlei stukjes, opgebouwd uit de dimensies ‘diepte’ en ‘diversiteit’ (Loo, Geelhoed & Samhoud, 2011, p. 79).


ing. P.M.B. Grim

27

De ‘diepte’ van cultuur is te vergelijken met een ijsberg, boven de oppervlakte kent het een zichtbare bovenkant, maar daaronder schuilt een veel grotere en onzichtbare onderkant, afbeelding 4.12. Dit maakt het moeilijk om cultuur te doorgronden en te veranderen. Hoe diep moet je gaan en uit hoeveel lagen bestaat het. ‘Zijn’, ‘denken’ en ‘doen’ zijn de drie cultuurlagen waarmee de verandermanager te maken krijgt.

Afbeelding 4.12: Diepte van cultuur is te vergelijken met een ijsberg.

‘Diversiteit’ van cultuur kent vanuit de mens uiteenlopende beïnvloedingsfactoren. Het is een combinatie van interne integratie versus externe overlevingsdrang en beheersing en geborgenheid versus grensverleggend en ontdekken. De combinatie van ‘diepte’ en ‘diversiteit’ leidt ertoe dat een cultuur altijd de resultante is van een spanningsvol evenwicht tussen verschillende cultuurtypen. Samhoud benoemt in zijn visie op cultuur de volgende vier cultuurtypen, tabel 4.13; Cultuurtypen A-cultuur

B-cultuur

C-cultuur

D-cultuur

Omschrijving Gericht op interne processen, waarbij rationaliteit, stabiliteit, continuïteit en controle de belangrijkste kernwaarden zijn. Gericht op mensen en de onderlinge samenhang, met bijbehorende kernbegrippen als participatie, samenwerking, openheid, wederzijds vertrouwen, aandacht, inzet en moreel. Gericht op creativiteit en het realiseren van risicovolle doorbraken, waarbij anticipatie, ruimte voor experimenteren en originaliteit de kernwaarden zijn voor optimale onderscheiding en vernieuwing. Gericht op pragmatische en resultaatgerichte doelstellingen. De mensen zijn doelgericht met een winnaarsmentaliteit. Succes en reputatie zijn de kernwaarden.

Tabel 4.13: De cultuurtypen volgens Samhoud.


ing. P.M.B. Grim

28

4.5 Juridische randvoorwaarden voor schaalvergroting Schaalvergroting gaat over strategie en over het realiseren van organisatieveranderingen. Dat is hoe dan ook het verantwoordelijkheidsdomein van de hoogste functionaris. Nog concreter, het gaat om de functionarissen met serieuze invloed op schaalvergroting, die zorgvuldig weten om te gaan met de belangen van de samenvoegingspartners en oog hebben voor de neutraliteit van de besprekingen. Met name binnen het meldkamerdomein spelen vele actoren een rol, zie paragraaf 4.2. Het samenspel van die actoren vanuit verschillende disciplines maakt het ook complex om bestuurlijke besluitvorming te laten plaatsvinden. De meldkamer mag dan rechtstreeks vallen onder de veiligheidsregio, maar de andere actoren dragen ook bij in de kosten voor de meldkamer en willen daarom ook zeggenschap hebben over het meldkamerdomein. Al is het alleen maar voor dat deel waar zij gebruik van maken. Bestuurlijke besluitvorming kent in de rechtsvorm twee lagen, die van bestuur en die van het management. De bestuurslaag kan bestaan uit vertegenwoordigers van derden. Deze vertegenwoordigers hebben hun positie in het bestuur verkregen als een van de belanghebbenden. De juridische borging van meerdere rechtspersonen in één bestuur wordt veelal bereikt door het opstellen van een gemeenschappelijke regeling. Het resultaat van deze bestuurlijke samenwerking is een complexe besluitvorming als gevolg van de vele belanghebbenden. De oprichting van een juiste rechtspersoonsvorm voor de meldkamer, is een vraagstuk met grote bestuurlijke consequenties. In basis ligt de juridische borging in de Wvr, artikel 35 lid 4 en 5 (Rijksoverheid, Wet Veiligheidsregio, 2010).  Meldkamer als rechtspersoon op basis van Wvr. Alternatieve rechtspersoonsvormen voor de meldkamer, die passen binnen een bestuurlijke context zijn;  Rechtspersoon enkel op basis van de Wgr.  Eén van veiligheidsregio’s.  Landelijke meldkamerorganisatie voor alle disciplines, vallend onder het Rijk.  Meldkamer als rechtspersoon op basis van Wvr (convenant) Deze optie ontleent zijn recht aan Wvr artikel 35 lid 4 en 5. Volgens dit artikel kunnen veiligheidsregio’s een convenant aangaan met andere partners, met dit convenant wordt er een openbaar lichaam ingesteld, waaraan zij de behartiging van taken ten behoeve van de inrichting van een uniforme informatie- en communicatievoorziening op- of overdragen. Aan een dergelijke regeling kunnen tevens deelnemen: het Rijk, vertegenwoordigd door de minister wie het aangaat ten behoeve van de onder hem ressorterende diensten, of andere rechtspersonen voor zover hun deelname van belang is voor de samenwerking. Deze laatste passage biedt mogelijkheden om de politieregio's en regionale ambulancevoorzieningen te laten deelnemen. Participanten in deze vorm zijn:  Besturen veiligheidsregio’s.  Regionale besturen.  Besturen Regionale Ambulancevoorzieningen (publiek/particulier) Alternatieve rechtspersoonsvormen  Rechtspersoon enkel op basis van de Wgr Voor het uitvoeren van gezamenlijk beheer en ondersteunende processen wat betreft (het gemeenschappelijk deel van) de meldkamer, wordt een “Gemeenschappelijke Regeling Meldkamer” ingesteld. Het betreft een regeling die gebaseerd is op de artikelen 1 (e.v.) van de Wgr (Rijksoverheid, Wet gemeenschappelijke regeling, 1984) waarbij tevens gebruik is gemaakt van de bevoegdheid die artikel 8 van de Wgr verleent om een openbaar lichaam met eigen rechtspersoonlijkheid in het leven te MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

29

roepen. Het verschil met het convenant uit de Wvr is, dat de gemeenschappelijke regeling wordt ingesteld door de betrokken gemeentebesturen samen met de besturen van de andere partijen. Hiermee wordt voldaan aan de voorwaarde van de Wvr, dat de betrokken overheden verantwoordelijk zijn voor het instellen en het in stand houden van een meldkamer, en alle disciplines op dezelfde manier betrokkenheid, sturing en zeggenschap houden over de meldkamer. Participanten in deze vorm zijn: • De gemeenteraden, de colleges van burgemeesters en wethouders en de burgemeesters van alle regio gemeenten.  Besturen veiligheidsregio’s. • Regionale besturen. • Besturen Regionale Ambulancevoorzieningen (publiek/particulier).  Eén van de veiligheidsregio’s Uitgangspunt hierbij is dat het instellen en in stand houden van de gemeenschappelijke meldkamer zo vergaand is georganiseerd, dat ook het uitvoeren van feitelijke beheerstaken zonder uitzondering door de eigen organisatie van de veiligheidsregio dient te geschieden. De consequentie hiervan is, dat de meldkamer bestuurlijk “verderaf wordt geplaatst” van de besturen in de regio, die de bestuurlijke verantwoordelijkheid hebben overgedragen. Het verderaf plaatsen doet de bereidheid tot het uitbreiden van het gemeenschappelijk doel afnemen, waardoor het integratieen samenwerkingsproces wordt belemmerd. Ook wordt slechts ten dele voldaan aan de randvoorwaarde dat alle disciplines voldoende en op dezelfde manier betrokkenheid, sturing en zeggenschap houden over de meldkamer. Participanten in deze vorm zijn: • Bestuur veiligheidsregio, taakverantwoordelijke gemeenschappelijke meldkamer. • Regionaal bestuur. • Besturen Regionale Ambulancevoorzieningen (publiek/particulier).  Landelijke meldkamerorganisatie voor alle disciplines, vallend onder het Rijk Dit alternatief is een mogelijk toekomstbeeld, waarvoor de wetgeving moet worden gewijzigd, omdat de wetgever de verantwoordelijkheid voor brandweerzorg en ambulancezorg heeft neergelegd bij de Wvr. De wetgever geeft hier op dit moment geen ruimte voor in de wetgeving. De motivatie voor dit alternatief op hoofdlijnen is: waar nu nog de meldkamer valt onder lokaal en regionaal bestuur, die de verantwoordelijkheid heeft om de meldkamer als een publiekdomein neer te zetten in het publieke domein. Wordt met dit alternatief alle bestuurlijke tussenlagen verwijderd en wordt het meldkamerdomein een landelijke verantwoordelijkheid van het Rijk. Het realiseren van landelijke uniformiteit is hiermee de taak van één partij. Onderlinge uitwisseling van capaciteit en kennis is ondergebracht bij één verantwoordelijke partij. Er is géén betrokkenheid vanuit de lagere overheden.


ing. P.M.B. Grim

30

5

De bron van schaalvergroting

Schaalvergroting van het meldkamerdomein in Nederland wordt geïnitieerd door het Rijk. De Minister van Veiligheid en Justitie, de heer I.W. Opstelten, heeft tijdens de bestuurlijke conferentie van 8 december 2010 aangekondigd te willen komen tot één meldkamer-organisatie verspreid over drie locaties in Nederland (Capgemini Consulting, 8 december 2010). Deze visie is opgenomen in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte. De minister is er van overtuigd dat schaalvergroting leidt tot verbetering van kwaliteit en efficiency. Schaalvergroting als uitgangspunt is niet het doel, maar kan wel een effectief instrument zijn om de beoogde doelstellingen van kwaliteit en efficiency te bereiken. Schaal-vergroting in combinatie met landelijke uniforme procedures en processen, draagt bij aan een stabiel en robuust meldkamerdomein in Nederland. Dat komt de efficiency ten goede.  Politie De door de minister genoemde drie locaties voor de meldkamers in Nederland is geen hard gegeven. De minister heeft wel duidelijk benoemd in zijn toespraak, dat de schaalvergroting van de meldkamers niet los kan worden gezien van de vorming tot één nationale politieorganisatie met tien districten. Ook in die ontwikkeling speelt verbetering van kwaliteit en vergroting van de slagkracht (efficiency) een belangrijke rol. De meldkamer is voor de politie zowel de poortwachter als de regisseur van alle meldingen en (dringende) hulpvragen die de politie dagelijks bereiken. Daarmee heeft de meldkamer een duidelijke rol te vervullen binnen het politieproces. De invoering van Burgernet en cameratoezicht zijn daar voorbeelden van. Dit is de zienswijze hoe de politie de meldkamer wil gaan gebruiken. Maar ambulancezorg en brandweer hebben ook zo hun zienswijze met betrekking tot de meldkamer in relatie tot schaalvergroting. Tijdens de bestuurlijke conferentie van 8 december 2010 hebben ook zij hun visie gegeven over de meldkamers in Nederland.  Ambulancezorg In de keten van hulpverlening is de taak van ambulancezorg prehospitale zorg verlenen. Dit houdt in dat er direct contact moet zijn met de totale keten van acute zorgaanbieders en de andere hulpverleningspartners binnen de keten, politie en brandweer. De meldkamer heeft die positie om dat te kunnen organiseren. De meldkamer vervult binnen de zorgketen een regierol, waarbij zij de differentiatie aangeeft en de urgentie bepaalt van de hulpvraag. Ambulancezorg ziet schaalvergroting zeker als een efficiencyslag maar waarschuwt voor het doorslaan naar de overtreffende trap van schaalvergroting. De optie van tien meldkamers is voor ambulancezorg een juiste schaalgrootte, waarbij de binding met de zorgen ketenpartners in de regio niet verloren gaat. Die binding is van belang voor een goede samenwerking en afstemming om zo de veiligheid van de patiënt te kunnen waarborgen.  Brandweer Binnen het meldkamerdomein vervult de brandweer een uitzonderlijke rol. Het is voor de brandweercentralist hollen of stil staan. De brandweer geeft hiermee aan, dat 80% van de tijd er wordt gewacht op hulpvraagverzoeken. Maar als het verzoek er eenmaal is, dan komt de brandweercentralist handen te kort. Brandweerprocessen zijn binnen de meldkamer veelal geprotocolleerd. Dat is de kracht van de meldkamer brandweer, om met enkele klikken de brandweer hulpverleningsorganisatie op te starten. Daarbij is de brandweer in Nederland grotendeels georganiseerd door vrijwilligers, wat in vergelijking met de andere hulpverleningspartners afwijkend is. De professionaliteit van de vrijwillige brandweerorganisatie is gelijk aan die van een beroepsorganisatie. Maar door die vrijwilligheid kan de brandweer op ieder moment de benodigde inspanning en het potentieel leveren welke noodzakelijk is voor die specifieke hulpvraag. Dat is de flitskracht van de brandweer. MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

31

Naast het alarmeren heeft de meldkamer voor de brandweer een taak als informatieverstrekker. De benodigde informatie voor veilige incidentbestrijding wordt gegeven door de meldkamer. De brandweer ziet kansen in schaalvergroting, waarbij aandacht moet zijn voor een veranderende filosofie en de veranderende operationele organisatie van de brandweer in Nederland. Unaniem staat de burger centraal, waarbij een multidisciplinaire intake van de hulpvraag de start moet zijn van het meldkamerproces. “Wat wilt u melden?” moet de eerste vraag zijn van de centralist. Daarnaast moet de afstand naar de burger niet te groot worden, want dan zou de veiligheid van het operationeel optreden in gevaar komen. Schaalvergroting behoort zeker tot de mogelijkheden en zal zeker over de totale breedte de organisatie(s) ten goede komen. Het proces tot schaalvergroting is complex, maar er zijn meldkamers die vooruitlopen op de schaalvergroting die de minister nu voorstelt. Van die ervaringen is veel te leren.


ing. P.M.B. Grim

32

6

Schaalvergroting vanuit ervaring

6.1 Inleiding Voor beantwoording van de onderzoeksvragen is in de tweede fase van het onderzoek een empirisch kwantitatief onderzoek uitgevoerd. Hierbij is gebruik gemaakt van ‘focused- en topicinterview’ techniek met betrokkenen in het proces van schaalvergroting van MNN te Drachten en MON te Apeldoorn. Baarda schrijft over een ‘focused interview’ als het gaat over een specifieke topic (Baarda, Goede & Teunissen, 2005, p. 231). De topic in dit onderzoek betreft de ervaringen van schaalvergroting binnen het meldkamerdomein. Vooraf is een topiclijst opgesteld met kader stellende onderwerpen, met bijbehorende vragen om het interview te kunnen leiden, zie bijlage 2. De opbouw van de topiclijst is zodanig, dat de respondent in de gelegenheid wordt gesteld om vrij te antwoorden op de vragen en daarmee een ‘eigen’ richting kan geven aan het interview, een open interview (Baarda, Goede & Teunissen, 2005, p. 129 en 230). Er is bewust gekozen om individuele face to face interviews te houden. Voornamelijk ingegeven door logistieke en planning technische randvoorwaarden. Bijkomend voordeel is de gecreëerde ‘veilige omgeving’ voor de respondent, zijn eigen kantoor. Die veilige omgeving draagt bij aan een flexibel gesprek (tweezijdig), waarbij de respondent zichzelf kan zijn en openhartig en oprecht kan antwoorden op de vragen. Het selecteren van de respondenten is gedaan op basis van de volgende twee criteria:  Partners betrokken bij het meldkamerdomein.  Niveau van betrokkenheid en beïnvloeding in het proces tot schaalvergroting. De betrokken partners bij het meldkamerdomein zijn gedefinieerd als: politie, brandweer, GHOR, ambulancezorg en openbaar bestuur. Strategisch, tactisch en operationeel zijn de drie niveaus waarop de partners betrokkenheid en beïnvloeding hebben binnen het meldkamerdomein. De GMKNHN staat nog aan de vooravond van schaalvergroting en gaat binnenkort starten met de oriëntatiefase. Het strategisch niveau is het meest van toepassing in de oriëntatiefase, het gaat immers om het richten van de organisatie. Met het ontwikkelen van een visie en bijbehorende aanpak door het management, worden de kaders gedefinieerd voor het richten van de organisatie. De geïnterviewde respondenten per discipline zijn benoemd in bijlage 6. Afbeeldingen 6.1 en 6.2 laten zien wat het verzorgingsgebied is van de meldkamers MNN en MON.

Afbeelding 6.1: Gebied Meldkamer Noord Nederland.

Afbeelding 6.2: Gebied Meldkamer Oost Nederland.


ing. P.M.B. Grim

33

6.2 De interviews 6.2.1 De verbinding tussen theoretische achtergronden en de interviews De topiclijst (bijlage 2) met zeven hoofdonderwerpen is de leidraad voor de interviews. Het uitgangspunt voor de topiclijst is de theorie die hoofdstuk vier beschrijft. Deze theorie is ‘vertaald’ naar de hoofdonderwerpen van de topiclijst. De hoofdonderwerpen zijn:  Inleiding – start situatie.  Aanleiding tot schaalvergroting.  Het proces.  Financiële aspecten in het proces.  De schaalvergroting een feit.  Communicatie.  Terugkijkend op het proces (lessons learned). Het maken van de verbinding tussen de theorie en het hoofdonderwerp in de topiclijst is niet een-op-een. De grenzen tussen de verschillende thema’s en onderwerpen zijn diffuus. Een thema vanuit hoofdstuk vier heeft veelal meerdere relaties met hoofdonderwerpen van de topiclijst. Door middel van een kruisverwijzing is het mogelijk om de verschillende relaties tussen de thema’s uit hoofdstuk vier en de topiclijst inzichtelijk te maken, zie afbeelding 6.3. De theorie thema’s zijn op de volgende wijze in te delen; Visie ontwikkeling, project- of procesmanagement, verandermanagement, cultuur verandering, bestuurlijk / juridisch. Bij het maken van de kruisverwijzing valt er verder op dat;  De ‘Inleiding – start situatie’ heeft geen directe relatie met de theorie, maar is bedoeld om inzicht te krijgen in de startpositie van de organisatie die deelneemt in het proces van schaalvergroting.  De ‘lessons learned’ is het onderwerp waarin alles wordt samengevat of de laatste gelegenheid voor de respondent om een vergeten onderwerp te benoemen. Als gevolg hiervan heeft dit onderwerp een relatie met alle theorie thema’s.

Afbeelding 6.3: De kruisverwijzing tussen theorie en topiclijst.


ing. P.M.B. Grim

34

6.2.2 Inleiding – start situatie MNN is ontstaan uit de meldkamers van Friesland, Groningen en Drenthe. MON is ontstaan uit de meldkamers van IJsselland en Noordoost Gelderland. De organisatievorm en -structuur zijn voor alle meldkamers bij aanvang van het proces tot schaalvergroting verschillend. Door deze differentiatie in de uitgangsposities is het proces tot schaalvergroting voor beide meldkamers op een andere wijze verlopen. De factoren van invloed op het proces tot schaalvergroting en daarmee de startpositie heeft bepaald, voor elke meldkamer in het proces afzonderlijk zijn:  Wijze van inrichting meldkamer.  Status meldkamer nieuw / verouderd.  Wie vervult de functie van hoofd meldkamer.  Ambulancezorg, aantal RAV’en in regio.  Ambulancezorg privaat of publiek rechtspersoon. Zie overzicht in tabel 6.4.

Meldkamer Noord Nederland

Meldkamer Oost Nederland

Meldkamer

inrichting

Status MK

Friesland

Geïntegreerd

Verouderd

Groningen

Gecolokeerd

Nieuw

Drenthe

Gecolokeerd

Verouderd

IJsselland

Gecolokeerd

Verouderd

Noordoost Gelderland

Gecolokeerd

Nieuw

Benader het project met een positieve insteek, pak de positieve kracht. Een ‘beer’ op de weg is een hartstikke mooi beeld.

Hfd. mk Politie brandweer Dir. Ghor Politie brandweer Politie brandweer Politie brandweer

Aantal RAV

Overige opmerkingen

2

1, 2

1

3

1

4, 5

1

3

1

3

Toelichting overige opmerkingen: 1. Meldkamer ambulancezorg is onderdeel van meldkamer politie. 2. Beide RAV’s zijn een private onderneming. 3. RAV is een private onderneming. 4. RAV Drenthe eigen zelfstandige meldkamer. 5. RAV Drenthe verzorgt gedeelte in Friesland RAV taak. Tabel 6.4: Overzicht aanvangssituatie van de vijf meldkamers.

6.2.3 Aanleiding tot schaalvergroting  MNN MNN is uit een intrinsieke motivatie ontstaan, een bestuurlijke noodzaak voor schaalvergroting is er niet. Het initiatief tot schaalvergroting is ontstaan vanuit de operationele invloeden van de meldkamers Friesland en Drenthe. De korpschef Drenthe en Ambulancezorg Drenthe zijn de initiatiefnemers. Beide hebben de opvatting dat de huidige schaalgrootte van meldkamers ontoereikend is om calamiteiten als de vuurwerkramp Enschede en de cafébrand Volendam het hoofd te kunnen bieden. De uitkomsten van de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR-toets) heeft positief bijgedragen aan deze opvatting. De meldkamers van Friesland en Drenthe zijn verouderd en moeten op kort termijn worden vernieuwd. Het derde en laatste argument is de verzwaring van de eisen met betrekking tot de personele bezetting op de meldkamer, per discipline minimaal 2 personen aanwezig in de nachtdienst en een verplichte aanwezigheid van een calamiteitencoördinator (CaCo). Alle disciplines ondersteunen het plan voor schaalvergroting van de


ing. P.M.B. Grim

35

meldkamer door samenvoeging van de meldkamers Groningen, Friesland en Drenthe. Met deze uitgangspositie is het project MNN gestart vanuit de verschillende directies van de veiligheidsregio’s, politieregio’s en ambulancezorg. De bestuurders zijn door de afzonderlijke directies geïnformeerd over de plannen. Een heldere ‘bottum-up’strategie. De urgentie van deelname voor de meldkamer Groningen is in vergelijking met de meldkamers Friesland en Groningen anders. Groningen heeft namelijk recentelijk een nieuwe meldkamer voor zijn hulpverleningsdiensten en hoeft om die reden niet deel te nemen aan het proces tot schaalvergroting. Groningen neemt wel het besluit om mee te doen, om zo niet geïsoleerd te raken van de rest van Nederland. De positionering op een ‘eiland’ wordt hiermee voorkomen. Door deelname aan het project is het ook mogelijk om mee te beslissen over de gemeenschappelijke meldkamer. Deze specifieke situatie met bijbehorende argumenten voor Groningen zijn door de bestuurders meegenomen in de besluitvorming. MNN heeft de volgende doelstellingen geformuleerd:  Er komt één grote meldkamer Noord-Nederland. Schematisch weergegeven in bijlage 7 (Vlist, T. Van der, 2010).  Samenwerking en harmonisatie om tot één robuuste meldkamer te komen, die grote incidenten kan verwerken. o één Gemeenschappelijk meldkamer systeem (GMS), o één Openbaar brandmeldsysteem (OMS), o één Waarschuw en alarmeringssysteem (WAS).  Verminderen van de kwetsbaarheid.  Efficiency, bezuinigingsdoelstelling van 2,5 tot 3,0 miljoen. Bezuiniging is echter niet het hoofddoel, er moet een robuuste meldkamer komen die grootschalige calamiteiten aan kan met een zo efficiënt mogelijke bedrijfsvoering.  MON De ontwikkeling van MON is een bestuurlijk initiatief. De oorspronkelijke aanleiding voor het samengaan van de meldkamers IJsselland en Noord- Oost- Gelderland is het congruent maken van de veiligheidsregiogrenzen met de politieregiogrenzen. Als gevolg van deze grenscorrectie wordt de gemeente Deventer overgedragen aan regio IJsselland en gemeente Hattem word ingesloten bij de Veiligheidsregio Noord- OostGelderland (VNOG). In eerste instantie lijkt dit een ‘onschuldige’ wijziging, maar door deze mutatie gaat het inwoneraantal van de VNOG drastisch naar beneden. De inkomsten uit gemeentelijke bijdrage aan de regio verminderen met ± € 800.000,00. Dit is de bestuurlijke aanleiding om een onderzoek te gaan doen naar schaalvergroting van het meldkamerdomein. In de beginfase is er nog even sprake van, dat regio Twente ook meedoet met de vorming van één meldkamer. Regio Twente staakt zijn deelname in het proces tot schaalvergroting, als duidelijk wordt dat Apeldoorn de vestigingslocatie wordt voor de gezamenlijke meldkamer. De meldkamer in Apeldoorn is recent in gebruikgenomen. Bij de totstandkoming van die meldkamer is al rekening gehouden met mogelijke schaalvergroting. MON geeft de volgende motivatie voor schaalvergroting:  Efficiency.  Bestuurlijke afspraak als gevolg van de grenscorrectie, met vestigings-locatie meldkamer Apeldoorn. MON heeft de volgende doelstellingen geformuleerd:  Behoud van kwaliteit.  Efficiency doelstelling van 3,5 miljoen/jaar over alle disciplines.  Vestigingslocatie meldkamer is Apeldoorn. Er is een analogie tussen de gestelde doelen van beide meldkamers, maar de aanleiding tot schaalvergroting is verschillend. Waar MNN is geïnitieerd door de directies is MON ontstaan uit een bestuurlijke besluitvorming. Bottum-up versus top-down benadering. MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

36

6.2.4 Het proces  MNN MNN heeft binnen het bedrijfsmanagement de kleurentheorie van De Caluwé toegepast. Het management dat belast is met de vorming van één gezamenlijke MNN heeft een bewuste keuze gemaakt om te werken naar het toekomstbeeld, hoe de meldkamer er moet gaan uitzien. Deze manier van werken is mogelijk, omdat hier sprake is van een bottum-up initiatief, iedereen staat achter het initiatief met bijbehorende visie. Daarbij is de opdracht tot schaalvergroting geen bestuurlijke opdracht. Met dit als uitgangspositie kan er gewerkt worden naar een stip aan de horizon. De hindernissen die gaandeweg het proces op de route komen kunnen eenvoudig worden genomen, immers alle deelnemers hebben hetzelfde doel voor ogen. Deze wijze van processturing wordt binnen de managementtheorieën ook wel ‘rood druk’ genoemd, motivatie door een gezamenlijk gesteld doel. Dit in afwijking van de meer gebruikelijke managementmethodiek, waarbij voor aanvang alles bekend moet zijn, inclusief de te lopen route. Onverwachte gebeurtenissen mogen niet voorkomen of moeten tot een minimum worden beperkt. Deze methode van werken wordt in de managementtheorie ‘blauw druk’ genoemd, volgens een vooraf opgesteld concreet plan. Vergelijkbaar met PRINCE2 filosofie. Het Project Initiatie Document (PID) omschrijft op hoofdlijnen de kaders met duidelijke meet- en informatiemomenten naar de bestuurders. In het proces zitten twee belangrijke onderdelen: 1. Er is gestart vanuit de directies van de verschillende kolommen. Alle directies van de kolommen hebben het vertrouwen in het project en willen dit collectief aangaan. Na het ‘uitspreken’ van het onderlinge vertrouwen zijn de afzonderlijke directies naar hun eigen besturen gegaan om het plan voor te leggen, de bottum-up benadering. De directies vanuit de regio Groningen hebben meer moeite moeten doen om hun bestuurders te overtuigen van de meerwaarde van één meldkamer Noord Nederland, dan de directies van de regio Friesland en Drenthe. De reden hiervoor is de recent gerealiseerde gemeenschappelijke meldkamer in Groningen. 2. Tweede onderdeel, met een niet te onderschatten waarde, is als eerste probleem opgelost. Waar gaat de nieuwe meldkamer komen? Vooruitlopend op definitieve besluitvorming over de vestigingslocaties, zijn alle kostenramingen afgerond. Met de methode van bidboeken hebben belangstellende gemeenten voorstel(len) gedaan voor locatie(s). Het is een bewuste keuze om locatiebepaling in een vroegtijdig stadium te laten plaatsvinden. Als gevolg hiervan zijn er alleen emoties in de beginfase, daarna is het een feit en gaat iedereen verder met het gezamenlijke doel. Met het definitieve besluit over de vestigingslocatie te Drachten en het uitspreken van het vertrouwen door de bestuurders in het project MNN heeft het mogelijk gemaakt om op deze wijze het proces te starten. Met het uitspreken van vertrouwen wordt nogmaals benadrukt dat de visie en doelstellingen bij alle betrokkenen bekend zijn. De projectleider MNN heeft in lijn met het ‘rooddrukdenken’ de volgende beeldspraak voor project MNN: “We gaan met zijn allen op weg naar de zon in het zuiden van Europa, maar of het nu Spanje of Italië wordt dat is niet met zekerheid te zeggen. In ieder geval wordt het niet Engeland of Zweden.” (Van der Vlist, 2011) Het proces realisatie MNN wordt gestuurd vanuit een simpele maar doeltreffende projectorganisatie. De projectorganisatie bestaat uit een stuurgroep waarin de afvaardiging zit van de bestuurders. Een programmadirectie namens alle disciplines adviseert de stuurgroep.


ing. P.M.B. Grim

37

De projectleider MNN doet verantwoording aan de programmadirectie en heeft als taak de realisatie van één MNN. Daarbij wordt de projectleider ondersteund door een projectbureau, deelprojectgroepen (6x) en klankbordgroepen vanuit het werkveld van de verschillende disciplines. Bijlage 8 laat het organogram zien van de projectorganisatie MNN. Er is een verschil in het bestuurlijk klimaat tussen MNN en MON. Dit geeft als resultaat dat de besturen een andere visie hebben op wijze van organiseren van de rechtspersoon meldkamer. Het openbaar bestuur rondom MNN heeft in het proces van realisatie een duidelijke positie ingenomen en die ook als zodanig benoemd naar de directies. De bestuurders hebben een duidelijke scheiding gemaakt tussen de ‘bestuurlijke tafel’ en de ‘operationele-tafel’. De ‘wat-vraagstukken’ worden besproken en besloten op de bestuurlijke-tafel. De ‘hoe-vraagstukken’ zijn voor de operationeletafel. De wetgever omschrijft het meldkamerdomein als een publieke taak, daarmee wordt de suggestie opgeroepen dat alleen overheid en daaraan gerelateerde partners kunnen deelnemen. De bestuurders hebben juist de private partner(s) betrokken in het proces. Dat private partner(s) dan dezelfde visie moeten hebben ten aanzien van het publieke belang is wel een randvoorwaarde. De positionering van de meldkamer als rechtspersoon binnen het publieke domein is niet eenvoudig. Factoren die hierin een rol spelen zijn;  De uitgangspunten van het politiek bestuurlijk klimaat in Noord Nederland.  De intrede van Waz en daarmee de grotere invloed van private onderneming binnen het meldkamerdomein Met alle argumenten en motivaties behorende bij deze factoren zijn voor het project MNN voldoende om te kiezen voor een stichting MNN als rechtspersoon. De stichting MNN is eigenaar van het bouwdeel meldkamer en verhuurt die aan de gebruikers, politie, brandweer, GHOR en ambulancezorg. Het alternatief voor de stichtingsvorm is onverdeeld eigendom4. Bij onverdeeld eigendom zijn er meerdere eigenaren, zonder duidelijkheid waar de grenzen liggen in het gebouw. Naast mogelijke verschuivingen van verantwoordelijkheden; Want welke eigenaar is waar verantwoordelijk voor? Geeft bij onverdeeld eigendom, ook private ondernemingen de gelegenheid mede-eigenaar te worden van het gebouw. Hierdoor wordt de zeggenschap over de meldkamer en het gebouw voor het openbaar bestuur beperkter. Dit is geen optie voor de bestuurders van Noord-Nederland. De totstandkoming van de MNN en MON zijn duidelijk multidisciplinaire processen, waarbij de aandacht uitgaat naar het gebouw en de centrale ICT-voorzieningen. Daarnaast loopt het proces tot samenvoeging van de monodisciplinaire processen en procedures. De afstemming van de monodisciplinaire processen en procedures moeten niet worden onderschat. Daar waar meerdere regio’s samengaan in één meldkamer is afstemming en uniformering van essentieel belang. MNN past hier een andere werkwijze toe dan MON. MNN heeft alle monodisciplinaire procedures en processen in aanloop geüniformeerd en geïmplementeerd in de drie nog afzonderlijke meldkamers. Deze wijze van invoering heeft als groot voordeel dat centralisten al ervaring opdoen met veranderende procedures in hun ‘eigen’ werkomgeving. Straks in de nieuwe meldkamer is het systeem identiek alleen de werkomgeving is vernieuwd. Een bevinding vanuit de gehouden interviews is dat juist hier een verschil zit tussen MNN en MON. Beide projectorganisaties hebben gewerkt met deelprojectgroepen. Maar het uniformeren van de procedures en processen moet toch komen uit de afzonderlijke disciplines. Het uniformeren van monodisciplinaire procedures en processen is één van die veranderingen bij schaalvergroting. Maar schaalvergroting gaat gepaard met veel meer veranderingen op allerlei onderdelen in de organisatie(s). De projectleider heeft 4

Onverdeeld eigendom is in combinatie met Vereniging Van Eigenaren VVE MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

38

in het proces een duidelijke sleutelpositie waarbij de veranderingen zijn geïnitieerd door de projectgroep. Om een juiste en volledige invulling te kunnen geven aan de functie van projectleider, heeft deze persoon maar één taakveld, dat van realisatie gemeenschappelijke meldkamer vanuit samenvoeging. De projectleider komt in een sterke onafhankelijke positie te staan, als de projectleider geen enkele betrokkenheid heeft met de deelnemende meldkamers in de schaalvergroting.  MON Door het bestuurlijk initiatief is de aanpak Uniformering en samenvoeging van MON anders dan die van MNN. Als van de procedures is de essentie gevolg van die top-down benadering, legt de en moet gerealiseerd zijn nadruk bij het project MON meer op het voordat je het multidisciplinaire ‘moeten’, dit in tegenstelling tot MNN. Als traject ingaat. startdocument is er een uitvoerig Project Initiatie Document (PID). Dit document is bestuurlijk vastgesteld, voordat wordt overgegaan tot realisatie van MON. Deze methodiek van processturing komt overeen met de ‘blauw druk’ kleurentheorie van De Caluwé. De deelnemers in het proces realisatie MON kregen naast het kernaspect ‘moeten’ ook te maken met ‘kunnen’, ‘willen’ en ‘durven’. Met deze vier trefwoorden zijn alle partners het proces ingegaan. De vestigingslocatie voor MON is geen issue. Gelijktijdig met de bestuurlijke opdracht is de locatie bepaald en daarmee een voldongen feit. Achteraf is Veiligheidsregio IJsselland van mening dat zij toen te gemakkelijk is meegegaan in het besluit voor vestigingslocatie. Motivatie daarbij is vermindering van werkgelegenheid in de eigen regio en toename van de frictiekosten als gevolg van reis- en verblijfkosten. In vergelijking met MNN toont de projectorganisatie voor MON veel overeenkomsten. Enige uitzondering hierop zijn de klankbordgroepen met hun specifieke adviesrol die bij het project MNN wel aanwezig is. Bijlage 9 laat het organogram zien van de projectorganisatie MON. Over de te vormen rechtspersoon heeft het openbaar bestuur rond MON een andere visie dan die van de bestuurder rond MNN. De bestuurder van MON heeft de visie dat de meldkamer een publieke taak is, voortkomend uit de Wvr en daarmee onderdeel is van verlengd lokaal bestuur. De veiligheidsregio als bestuursorgaan kan in de visie van MON géén privaatrechtelijke stichting oprichten. Een mogelijk alternatief is een convenant tussen Veiligheidsregio IJsselland en VNOG, conform art. 35 Wvr. De bestuurders van Veiligheidsregio IJsselland zijn het niet eens met deze bestuurlijke organisatievorm, omdat met het aangaan van een convenant er een beperkte beïnvloeding is op het meldkamerdomein voor regio IJsselland. Een derde optie voor het organiseren van de rechtspersoon MON is een gemeenschappelijke regeling. Beide veiligheidsregio’s zijn al gebaseerd op een gemeenschappelijke regeling. Met het gegeven dat beide veiligheidsregio’s de bestuurlijke basis hebben geborgd in afzonderlijke gemeenschappelijke regelingen, zijn beide gemeenschappelijke regelingen een gemeenschappelijke regeling aangegaan voor de meldkamer. MON heeft een andere werkwijze toegepast dan MNN voor het samenvoegen van alle procedures en processen. Waar MNN kiest voor totale uniforme procedures en processen, kiest MON voor uniformering van de processen vanaf het niveau van opschaling. Met deze gedachte zijn het tevens multidisciplinaire processen en procedures. Het resultaat is dat de monodisciplinaire processen en procedures per regio verschillend zijn. De praktijk heeft laten zien dat deze werkwijze niet effectief is.


ing. P.M.B. Grim

39

Om die reden is MON bezig met een project tot uniformering en verbetering van de kwaliteit van de monodisciplinaire procedures. De positionering van de projectleider MON is op eenzelfde wijze als bij MNN: onafhankelijk en met één taak, namelijk het realiseren van een gemeenschappelijke meldkamer.

6.2.5 Financiële aspecten van het proces  MNN Voor het bepalen van het financiële voordeel van één MNN is als virtueel uitgangspunt genomen drie zelfstandige meldkamers. Van deze drie meldkamers worden er twee nieuw gebouwd (Friesland en Drenthe) en is een bestaand (Groningen). De meldkamer van regio Groningen is recent gerealiseerd en nog niet afgeschreven. Dit zorgt ervoor dat het bestuur van regio Groningen bij aanvang van het schaalvergrotingsproces in een bestuurlijk dilemma komt. Wel ziet het bestuur van regio Groningen de voordelen van schaalvergroting en het belang van samengaan. De regiobesturen van Friesland en Drenthe zien het belang van deelname van regio Groningen ook in. Het vroegtijdig financieel afschrijven van de meldkamer Groningen wordt een bestuurlijk besluit van alle drie de regiobesturen. De daaruit voortvloeiende frictiekosten worden in gezamenlijkheid opgebracht en verdeeld over de drie disciplines politie, brandweer en ambulancezorg. Al is bezuinigen niet het hoofddoel van schaalvergroting, toch is bij aanvang van het proces een bezuinigingsdoelstelling geformuleerd van 2,5 tot 3 miljoen. Om aan te kunnen tonen dat de bezuinigingsdoelstelling wordt behaald, wordt de vergelijking gemaakt tussen het virtuele uitgangspunt en de situatie MNN. Deze wijze van vergelijking schept verwarring bij de bestuurders. Het volgende voorbeeld maakt dit duidelijker: De huidige meldkamers van Drenthe en Friesland zijn verouderd en grotendeels boekhoudkundig afgeschreven. Cijfermatig goedkope meldkamers. Met de realisatie van MNN is de gemeentelijke bijdrage aanzienlijk gestegen. Dit is een gevoelig onderwerp voor een bestuurder. De bestuurder wil daar duidelijkheid over hebben. Dat kan door telkens te refereren naar de virtuele situatie van drie nieuwe meldkamers, een duurdere oplossing is. Alleen dan is de bestuurder te overtuigen van het financiële voordeel. Maar het blijft een vergelijking met niets (Van der Vlist, 2011). De financiële verdeelsleutel voor MNN is bestuurlijk vastgesteld. De verdeling van de kosten is als volgt: politie 50%, brandweer 25% en ambulancezorg 25%. In afbeelding 6.5 is de verdeelsleutel grafisch weergegeven.

Brandweer 25% Politie 50% Ambulancezorg 25%

Afbeelding 6.5: Financiële verdeelsleutel per discipline

De frictiekosten worden op eenzelfde wijze verrekend naar de deelnemende disciplines. Voor met name de private ambulancezorg is dit zeer nadelig. Het financiële voordeel voor de private ambulancezorg in schaalvergroting van de meldkamer is beperkt en toch wordt verwacht dat de ambulancezorg bijdraagt in de totale (frictie-) kosten.


ing. P.M.B. Grim

40

De zorgverzekeraar als financier van de ambulancezorg en daarmee indirect ook voor een deel financier van de meldkamer is door MNN als partner in het proces tot schaalvergroting niet meegenomen. Voor MNN en de private ambulancezorg is het nu duidelijk dat op het onderdeel begroting de zorgverzekeraar een belangrijke partner is die niet mag worden vergeten in het proces. Een stichtingsvorm of een gemeenschappelijke regeling maakt verschil in de wijze waarop financiering wordt geregeld. Bij de MNN met de stichtingsvorm is een duidelijke splitsing tussen roerende goederen en onroerend goed. Met deze structuur wordt de financiële verantwoordelijkheid verdeeld over twee rechtspersonen, te weten; Stichting MNN en Politie Noord-Nederland5. Rechtspersoon Stichting MNN Politie Noord-Nederland

Verantwoordelijkheid Onroerend goed Roerende goederen

 MON MON heeft wel een doelstelling om jaarlijks 3,5 miljoen te bezuinigen op het meldkamerdomein. Dit ingegeven door grenscorrecties van de veiligheidsregio’s. Deze doelstelling wordt gehaald, waarbij de opmerking kan worden gemaakt dat de brandweer het grootste aandeel levert in deze bezuinigingsdoelstelling. De financiële verdeelsleutel voor MON is gelijk aan die van de MNN. MON heeft wel een aanvullende regeling op de frictiekosten namelijk: 10% van de frictiekosten zijn voor eigen rekening van de indiener. Veiligheidsregio IJsselland ondervindt problemen met deze regeling, namelijk de frictiekosten voor Veiligheidsregio IJsselland vallen hoger uit in Neem bij aanvang van vergelijking met VNOG. Veiligheidsregio schaalvergroting meer IJsselland heeft hogere frictiekosten als gevolg tijd om duidelijkheid te van reis- en verhuiskosten. Met de 10%krijgen over de definitie regeling is de ervaring dat de kosten worden en omgang met ‘gestapeld’. Met het stapelen van de kosten frictiekosten. Stel ook wordt niets anders bedoeld dan het verhogen een einddatum vast voor van de daadwerkelijke kosten. Om op die het indienen van manier nog iets terug te krijgen van de te frictiekosten. betalen 10%-regeling. Het resultaat hiervan is een telkens herhalende discussie over de frictiekosten. De keuze van MON voor een gemeenschappelijke regeling maakt het financieel beheer wel overzichtelijker dan de stichtingsvorm van MNN. Deze regeling is in afwijking van de Wvr artikel 35. Met dit gegeven moet de juridische houdbaarheid in de toekomst nog worden aangetoond. De ervaring van zowel MNN als MON is; Het maakt niet uit voor welke modus van financieel beheer wordt gekozen, in alle gevallen zijn bij de besluitvorming over financiën meerdere disciplines betrokken. Dit maakt de besluitvorming complex.

5

Vooruitlopend op de vorming van de nationale politie, zijn Groningen, Fryslân en Drenthe voor wat betreft de meldkamer de samenwerking aangegaan. MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

41

6.2.6 De schaalvergroting een feit  MNN De 61 noordelijke gemeenten vormen middels een afvaardiging van 6 burgemeesters het samenwerkingsbestuur. Iedere regio levert twee burgemeesters, een vertegenwoordiger namens het regionaal bestuur en een namens de veiligheidsregio. Dit samenwerkingsbestuur vormt de stichting MNN. De stichting heeft als doel: het verkrijgen en onderhouden van het appartement meldkamer zonder winstoogmerk. De stichting is eigenaar van het appartement meldkamer en verhuurt die aan negen directies6. Direct onder het samenwerkingsbestuur zit het directieberaad, dat bestaat uit een vertegenwoordiger namens de hoofden van politie, brandweer, GHOR en ambulancezorg. De GHOR en de Politie Services Lijn (PSL) hebben in de nieuwe situatie geen directe betrokkenheid met de meldkamer. Het hoofd MNN en de drie kolomchefs van de gecolokeerde meldkamers politie, brandweer en ambulancezorg zijn verantwoordelijk voor de dagelijkse aansturing van de meldkamer. De CaCo heeft de taak om bij multidisciplinaire opschaling er een gemeenschappelijke meldkamer van te maken. Het samenwerkingsbestuur, directieberaad en het hoofd MNN zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor de beheersmatige aansturing, multidisciplinaire opschaling en beheer onroerend goed. De structuur van governance MNN is schematisch weergegeven in bijlage 10 (Van der Vlist, Governance). De basis voor de governance ligt in de projectorganisatie. De stuurgroep wordt het samenwerkingsbestuur en de programmadirectie wordt het directieberaad. Door de continuïteit van de gremia ontstaat er stabiliteit in het proces. Het project MNN heeft vanuit de geformuleerde doelstellingen het volgende resultaat bereikt:  Realisatie van één gebouw ten behoeve van MNN.  Realisatie van een gecolokeerde meldkamer, drie disciplines.  Realisatie van één Gemeenschappelijk Meldkamer Systeem (GMS).  De systemen ten behoeve van de gecolokeerde meldkamer vormen één meldkamer ten dienst van de multidisciplinaire opschaling. Technische integratie aan de achterzijde (back Offices).  Realisatie van uniforme afspraken, procedures en processen, voor drie regio’s, per meldkamerdiscipline. De uitdaging voor de werkgevers om de diverse rechtspositieregelingen op elkaar af te stemmen is voor MNN gelijk aan die van MON.  MON De opbouw van de organisatiestructuur MON komt op hoofdlijnen overeen met MNN. De top-down organisatielijnen vanaf directeur meldkamer zijn in overeenstemming met MNN. Er is wel een andere bestuurlijke aansturing van de meldkamerorganisatie. De directeur meldkamer legt verantwoording af aan de veiligheidsdirectie MON, die bestaat uit de directies van beide veiligheidsregio’s en de korpschef IJsselland (voorzitter). Het bestuur MON houdt bestuurlijke ‘toezicht’ op de meldkamer, waarbij het bestuur MON bestaat uit de volgende deelnemers;  VNOG.  VR IJsselland.  Politie IJsselland.  Politie NOG.  Connexxion Ambulancezorg.  RAV IJsselland.

6

Ten tijden van het schrijven was de vorming van de nationale politie nog geen feit. Met directies wordt hier dan ook bedoeld: de directies van Politie, Veiligheidsregio regio Groningen, Friesland en Drenthe en de drie betrokken ambulancezorgverleners. MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

42

De onderbouwing voor het toepassen van een andere organisatiestructuur, in vergelijking met MNN is te herleiden naar de gemeenschappelijke regeling MON. De governance voor MON is grafisch weergegeven in bijlage 11. De dagelijkse aansturing van de meldkamer is in overeenstemming met MNN, een ‘matrixorganisatie’ bepaalt hoe de sturings- en communicatielijnen lopen. Het MT-MON bestaat uit de volgende deelnemers:  Directeur meldkamer.  Hoofdmeldkamer politie.  Hoofdmeldkamer brandweer.  Hoofdmeldkamer ambulancezorg.  Hoofd ICT. De deelnemers van het MT-MON bezitten de competentie van het multidisciplinair denken. MON heeft hierbij de volgende visie; Het individu doet niet alleen zijn eigen discipline, maar zet zich in voor het totale product MON. Deze visie is bij MNN niet zo nadrukkelijk aanwezig. De PSL maakt bij MON wel deel uit van de gemeenschappelijke meldkamer en heeft zijn locatie in hetzelfde gebouw. Het project MON heeft dezelfde geformuleerde doelstellingen bereikt als MNN, met uitzondering van:  Realisatie van uniforme afspraken, procedures en processen, voor twee regio’s, per meldkamerdiscipline. Deze kwaliteits- en efficiencyslag staan gepland voor de periode 2011 en 2012. Door schaalvergroting binnen het meldkamerdomein komen verschillende organisaties samen in één nieuwe organisatie. Dit heeft tot gevolg dat verschillende rechtspositieregelingen en cao’s in één organisatie van toepassing zijn. Dit behoeft geen probleem te zijn, toch kiezen zowel MNN als MON ervoor om de personele verantwoordelijkheid te behouden bij de afzonderlijke disciplines binnen het meldkamerdomein. Per discipline zijn meerdere werkgevers mogelijk. Resultaat van deze wijze van organiseren is een diversiteit van rechtspositionele afspraken per discipline. Dit veroorzaakt onrust onder de medewerkers, deze onrust wordt mede veroorzaakt, omdat niet wordt voldaan aan de erkenningsbehoefte volgens de theorie van Maslow. Het wegnemen van de onrust en het creëren van stabiliteit binnen dit organisatiemodel vraagt om interne afstemming tussen de werkgevers. Deze afstemming is te realiseren maar wordt door MNN en MON als niet efficiënt ervaren. De complexiteit om alle medewerkers onder dezelfde rechtspositieregeling te laten vallen, heeft MNN en MON doen besluiten om dit voorlopig nog niet te doen. Tabel 6.6 geeft overzicht van verdeling werkgevers en werknemers.


ing. P.M.B. Grim

43


Vervolg paragraaf 6.2.5. De schaalvergroting een feit

Discipline Politie

Centralist Groningen Drenthe Friesland

Voormalige werkgever Politie regio Groningen Politie regio Drenthe Politie regio Friesland

Brandweer

Groningen

Hulpverleningsdienst Groningen Hulpverleningsdienst Drenthe Hulpverleningsdienst Fryslân Hulpverleningsdienst Groningen UMCG Drenthe Politie regio Friesland Politie regio NOG Politie regio IJsselland VNOG VR IJsselland Connexxion Ambulancezorg RAV IJsselland

Drenthe Friesland Ambulancezorg / GHOR


Politie Brandweer Ambulancezorg / GHOR

Groningen Drenthe Friesland NOG IJsselland NOG IJsselland NOG IJsselland

Nieuwe werkgever Nationale politie, regionale eenheid NoordNederland (m.i.v. 01-2012) Hulpverleningsdienst Drenthe

Stichting ambulancezorg Groningen RAV UMCG Drenthe RAV Kijlstra groep Politie Oost Nederland (m.i.v. 01-2012) VNOG VR IJsselland Connexxion Ambulancezorg RAV IJsselland

Tabel 6.6: Relatie overzicht werkgeverschap binnen de meldkamers MNN en MON per discipline.

6.2.7 Communicatie  MNN Het samenbrengen van meerdere meldkamers naar één meldkamer is een complexe organisatieverandering. Hiermee staat het veranderen van de organisatie gelijk aan het bij elkaar brengen van verschillende werkmethoden, processen, procedures en culturen. Het veranderen gaat veelal gepaard met weerstand, omdat de deelnemers niet dezelfde visie hebben en dezelfde mening niet wordt gedeeld. Om het proces van veranderen succesvol te laten verlopen is het belangrijk dat alle medewerkers betrokken zijn bij het proces. Interne communicatie is een ‘instrument’ die ondersteuning geeft aan het veranderproces. Het geeft de medewerker en leidinggevende de gelegenheid om onderling berichten (signalen) uit te wisselen. MNN gebruikt interne communicatie om de dialoog aan te gaan met de medewerker. MNN kiest er bewust voor om niet alleen te ‘zenden’ maar ook te ‘ontvangen’. Het aangaan van de dialoog met de medewerkers vindt zijn uitvoering door:  De medewerkers te betrekken in klankbordgroepen en deelprojectgroepen.  Het organiseren van een mock-up7 (multidisciplinair).  Het organiseren van monodisciplinaire teambuildings- en cultuurdagen.  Het organiseren van monodisciplinaire voorlichtingsbijeenkomsten.  Het publiceren van nieuwsbrieven.  Informatie te delen via de besloten internetsite van MNN. Op deze wijze deelt MNN zijn visie met bijbehorende doelstellingen met alle betrokkenen.

7

Een mock-up is een proefopstelling op ware grootte. Het doel is om vanuit een theoretisch meldkamerontwerp te komen tot een goed werkbaar definitief ontwerp. Door middel van een oefening / rollenspel vindt deze toetsing plaats. Hierbij moet aandacht worden besteed aan de nieuwe werkprocessen, ondersteunend beeldmateriaal en de zicht-, loop- en communicatielijnen van de overige specifiek taakgerichte meldtafels. MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

44

MNN maakt de keuze om de medewerkers te informeren langs de communicatielijn van de eigen discipline. Onderbouwing voor deze keuze, is het in dienst blijven van de medewerker bij de eigen discipline. Hierdoor ontstaan er monodisciplinaire communicatielijnen geïnitieerd vanuit de projectgroep. Bovenstaande ervaring van MNN laat de verbintenis zien met de ‘behoeftepiramide’ van Maslow. De medewerker verlangt naar veiligheid en zekerheid. Het communiceren over de vestigingslocatie is een thema die daar ook onder is te rangschikken. MNN organiseert voor de bestuurders geen speciale voorlichtingsbijeenkomsten, maar maakt gebruik van de reguliere overlegbijeenkomsten. Tijdens deze bijeenkomsten worden de bestuurders geïnformeerd over de voortgang en begroting. Met artikelen in verschillende dag- en weekbladen en een eigen internetsite van de MNN worden de burgers geïnformeerd over de voortgang van realisatie en andere bijzonderheden in relatie tot het meldkamerdomein Noord-Nederland.  MON Wat betreft communicatie doet MON voornamelijk hetzelfde als MNN. Op twee punten doet MON het anders dan MNN, te weten:  Een bewuste keuze van MON om niet te communiceren naar de burgers. Normaliter communiceert de veiligheidsregio ook niet naar de burger, nu ook niet. Ander voorbeeld: de overgangsdatum van meldkamer IJsselland naar MON, is niet gecommuniceerd. MON wil hiermee voorkomen dat burgers misbruik maken van deze informatie, door op het bewuste moment oneigenlijke hulpvraagverzoeken te doen aan de meldkamer en daarmee de overgang bemoeilijken.  MNN laat in de aanloop naar de nieuwe meldkamer alle centralisten bij de drie afzonderlijke meldkamers kennismaken, kijken en ervaring op doen. Dit versoepelt de overstap naar de nieuwe meldkamer. MON doet dit niet en laat meldkamer IJsselland op overgangsdatum integreren in meldkamer Noord- en Oost- Gelderland.

De medewerker heeft hoofdzakelijk belangstelling voor zijn rechtspositie, wie wordt mijn baas en waar kom ik straks te werken? Antwoorden op deze vragen zijn in de beginfase vaak niet te geven. Communiceer dat ook en blijf eerder gegeven informatie herhalen. Niet iedere medewerker neemt de verstrekte informatie direct tot zich. Door het herhalen van informatie wordt ook het moment van acceptatie bereikt. Verspreidt de informatie niet alleen via internet maar ook in hardcopy.


ing. P.M.B. Grim

45

Een overzicht van de activiteiten die ondersteuning geven aan de communicatie en het aangaan van de dialoog met betrokkenen van MNN en MON staan in onderstaande tabel 6.7. Activiteiten a) Medewerkers betrekken als deelnemer in klankbord- en deelprojectgroepen. De samenstelling van de groepen is een afspiegeling van de verschillende meldkamers. b) Organiseren van een mock-up voor alle disciplines. Dit creëert betrokkenheid en kan worden gezien als een multidisciplinaire teambuilding. c) Per discipline teambuildings- / cultuurdagen organiseren.

MNN

MON

d) Per discipline voorlichtingsbijeenkomsten organiseren. e) In de aanloop centralisten laten rouleren over de verschillende meldkamers, met als doel kennismaking en ervaringen uitwisselen over werkmethodieken. De opgedane informatie wordt meegenomen naar de klankbord- en deelprojectgroepen. f) Publicatie van nieuwsbrieven per discipline. g) Introductie van een besloten internetsite waar alle informatie over realisatie beschikbaar is. h) Externe communicatieadviseur betrokken in het proces. i) j)

Bestuurders informeren via de reguliere overleggen en bijeenkomsten, niet specifiek naar gemeenteraden. Communicatie naar de burger.

Tabel 6.7: Overzicht communicatie activiteiten per meldkamer.

6.2.8 Terugkijkend (the lessons learned) Do’s and dont’s staan gelijk aan het begrip ‘lessons learned’ (geleerde lessen), wat niets anders betekent dan het expliciet maken van ervaringen en inzichten van anderen en daarvan kunnen leren. Door de overdracht van kennis, wat wel en wat niet werkt in een bepaalde situatie, wordt voorkomen dat we het wiel telkens opnieuw uitvinden! Elke organisatie is een waardevolle bron van leren, kennis, informatie en betere werkmethoden. Het gebruiken van zijn of haar ervaringen kan grote voordelen voor de bedrijfsvoering van de organisatie opleveren. Denk hierbij aan het besparen van kosten, verbeteren van de veiligheid en verhogen van de productiviteit. De lessons learned ontstaan uit het evalueren van een actie of het gehele proces. De laatste vraag in het interview met een respondent is telkens; “Terugkijken, welke leerpunten kunnen aan andere meldkamers worden meegegeven?” Uit het oogpunt van een interviewtechniek heeft deze vraag twee effecten, namelijk:  De respondent doet een samenvatting van de eerder benoemde punten.  De respondent wordt gevraagd na te denken over punten die nog niet zijn verteld en wel van belang kunnen zijn. Het resultaat is een lijst met lessons learned vanuit MNN en MON. Een opvallende constatering voor beide meldkamers, is de beperkte vermelding van lessons learned aan de bestuurlijke zijde. De argumentatie die de respondenten hiervoor hebben, is het bestuurlijk vertrouwen in het project. De directies betrekken het bestuur bij de totstandkoming van de plannen. Na definitieve besluitvorming informeren de directies het bestuur over de voortgang van het proces. Deze wijze van samenwerking tussen MCPM - ”Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers” – Definitief versie 3.1

ing. P.M.B. Grim

46

bestuur en directie is alleen mogelijk als er een duidelijke scheiding is tussen bestuurlijke vraagstukken (wat?) en operationele vraagstukken (hoe?). Dit is alleen mogelijk wanneer het onderlinge vertrouwen wordt gegund. Het onderzoek bij MNN en MON is voornamelijk gericht op de bestuurlijke invloeden en op het managementniveau, waarbij het managementniveau beperkt blijft tot het richten van de nieuwe organisatie. Maar naast de lessons learned over deze punten, is er ook op meer operationeel niveau kennis gedeeld, het inrichten van de organisatie. Het is jammer als deze verkregen informatie niet wordt meegenomen in een volgend proces van schaalvergroting meldkamers. Om die reden zijn alle lessons learned onderverdeeld in drie categorieën, te weten:  bestuurlijk component;  management component van richten;  management component van inrichten. Bijlage 12 geeft een totaaloverzicht van alle verzamelde lessons learned. Deze paragraaf geeft een eerste indruk door de vijf meest opvallende lessons learned te benoemen per meldkamer, zie tabel 6.8 en 6.9.  MNN

Management niveau (richten)

Don’t Bestuurlijk

Do

Creëer wederzijds vertrouwen. Op alle niveaus strategisch (bestuurlijk), tactisch en operationeel.

X

X

Betrek de zorgverzekeraar eerder in het proces van schaalvergroting, met name voor de financiën.

X

X

Procedures en processen uniformeren en implementeren in de huidige meldkamers voordat schaalvergroting een feit is. Opdat overgang naar nieuwe meldkamer alleen een fysieke overgang is. Start het project niet op vanuit de bestaande organisatie(s). Zorg voor een projectleider (kwartiermaker) die zich volledig kan toeleggen op het project.

Management niveau (inrichten)

Omschrijving activiteit

X

X

X

Het proces proberen terug te draaien nadat besluitvorming heeft plaatsgevonden.

X

Tabel 6.8: De vijf opvallende lessons learned (do’s and dont’s) van MNN.


ing. P.M.B. Grim

47

 MON

Neem de tijd om de bestuurder te informeren en mee te krijgen in het proces. Er zitten grote verschillen tussen de gemeenten (grote en kleine gemeenten). Samenvoegen per kolom is de essentie en moet gerealiseerd zijn voordat het multidisciplinaire traject wordt gestart. Deelname aan schaalvergroting niet laten afhangen van locatiekeuze meldkamer.

X

X X

Stel in een vroeg stadium de organisatiestructuur vast, opdat culturen kunnen samenvloeien. Breng het hoofd meldkamer eerder in positie. De frictiekosten voor 10% in rekening brengen bij indienende regio (MNN heeft die clausule niet).


Don’t Bestuurlijk

Do



X X

Tabel 6.9: De vijf opvallende lessons learned (do’s and dont’s) van MON.


ing. P.M.B. Grim

48

7

Discussie

Met de afronding van het onderzoek is het goed om even terug te kijken naar het onderzoek. Het belangrijkste discussiepunt is de gemaakte keuze van onderwerpen over fusie- en verandermanagement. Bij de start van het onderzoek is het uitgangspunt geweest om de kennis en ervaringen over schaalvergroting binnen het meldkamerdomein te ‘halen’ bij de twee meldkamers in Nederland, die het proces tot schaalvergroting al hebben uitgevoerd. Met schaalvergroting ontstaat er ook een organisatieverandering. Fusie- en verandermanagement. Er is veel literatuur beschikbaar over fusie- en verandermanagement. Vele onderzoekers hebben een eigen visie beschreven op welke wijze een organisatie het beste kan veranderen. Met het schrijven van die visie wordt soms ook de visie van een andere onderzoeker bekritiseerd. Hieruit blijkt nog maar eens dat het veranderen van een organisatie een complexe materie is, waarvoor onderzoekers ook geen pasklare methode hebben. Het onderzoek beschrijft de meest essentiële onderwerpen, die vergelijkbaar zijn met eerste stappen om het proces tot verandering te starten en te komen tot schaalvergroting van de meldkamer. Het veranderen van organisaties is mensenwerk, door mensen en met mensen. Geen model analyse. Het is een bewuste keuze om de verschillende veranderingsmodellen in dit onderzoek niet te gaan analyseren en te benoemen welke het meest toegeëigend is voor schaalvergroting van de meldkamer. Dit moet gezien worden als een verdiepingsslag naar aanleiding van dit onderzoek. Voor een juiste onderbouwing van een dergelijke analyse is namelijk aanvullend onderzoek noodzakelijk naar de beïnvloeding en eisen van alle actoren. Wie verwacht dat dit onderzoek de handleiding is naar schaalvergroting van meldkamers is misschien teleurgesteld. Wel heeft het onderzoek getracht om de essenties te benoemen die gedurende het proces tot schaalvergroting hoe dan ook aan bod komen. De verzameling do’s and dont’s zijn een goede aanvulling op de essentiële onderwerpen en kan voorkomen dat nogmaals eenzelfde ‘fout’ wordt begaan. Het onderzoek is misschien wel het beste te vergelijken met een ‘Wat en Hoe taalgids’, maar nu als ‘Wat en Hoe schaalvergroting meldkamers’.


ing. P.M.B. Grim

49

8

Conclusie & aanbevelingen voor VRNHN

Het samenvoegen van meldkamers om tot schaalvergroting van het meldkamerdomein te komen is een complex proces. De complexiteit wordt mede bepaald door wetgeving en de scala aan actoren die in en rondom het meldkamerdomein opereren. De positie van de meldkamer binnen de hulpverleningsketen is terug te vinden in de Wvr. De Politiewet en Waz zijn andere wetten waarin de meldkamer wordt benoemd. Zowel de Politiewet als de Waz maken geen duidelijke koppeling met de Wvr. Volgens de wetgever is de veiligheidsregio verantwoordelijk voor het hebben van een meldkamer. Vanuit de verschillende wetten die de meldkamer in meer of mindere mate benoemen wordt duidelijk dat er vele betrokkenen en belangstellenden zijn rondom het meldkamerdomein. Het is daarom aanbevelenswaardig om voor aanvang en tijdens het proces een actorenscan op te stellen. Actoren zijn actief en zelf lerend, waardoor gedurende het proces de belangen en standpunten kunnen wijzigen. Met die reden is het belangrijk om de actorenscan te borgen in het totale proces van schaalvergroting. Het proces tot schaalvergroting start met het bepalen van concrete doelstellingen. Met vragen als ‘Wat gaan we doen en hoe gaan we het doen?’ wordt hierop antwoord gegeven. Zonder een duidelijke visie, loopt het proces tot schaalvergroting het risico te mislukken. De actoren in het proces weten dan niet wat wordt verwacht en naar welke stip aan de horizon moet worden gewerkt. Het hebben van een compleet Project Initiatie Document (PID) voorkomt dit risico. Hierbij behoort wel de kanttekening, dat het PID niet een uitvoerig en diepgaand document moet zijn, waarin alles tot in detail is uitgewerkt. Juist dan is de ervaring van MNN, dat het proces stagneert als gevolg van grondig onderzoek en het niet durven nemen van besluiten. MNN adviseert om in het PID de kaders en doelstellingen te benoemen en te starten met het proces tot schaalvergroting. De problemen die zich gedurende het proces voordoen worden op dat moment opgelost. Het vooraf alles kunnen analyseren en oplossen is een utopie. Schaalvergroting van de meldkamer is een project welke op basis van procesmanagement wordt gestuurd. De projectleider bepaalt de structuur van het proces, ingegeven door persoonlijke vaardigheden en de beïnvloeding vanuit alle actoren. De projectleider heeft de verantwoordelijkheid om het beoogde doel binnen de gestelde tijd te behalen. Dat is de reden waarom we niet kunnen spreken over een vooraf vastgestelde methodiek van procesmanagement. Wel is het van belang dat de projectleider volledig beschikbaar is voor het totale project van schaalvergroting. Enige betrokkenheid als verantwoordelijke voor een meldkamer moet worden uitgesloten. Dit veroorzaakt stagnatie in het proces en staat een objectieve aansturing en besluitvorming in de weg. Voor een soepele overgang van projectorganisatie naar de operationele fase is het aan te bevelen dat de structuur van governance in overeenstemming is met de toegepaste structuur van de projectorganisatie. Volgens de ervaringen van MNN en MON verloopt de overstap naar de operationele organisatie dan eenvoudig. Schaalvergroting van meldkamers is werken met mensen en beslissen over mensen. Dit vraagt om toepassing van een juiste strategie voor verandermanagement. Het onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat er geen eensluidende strategie is te bepalen voor veranderingsprocessen als gevolg van schaalvergroting. De te maken keuze van verandermanagement wordt ingegeven door ervaring van de projectleider en de samenstelling van actoren. De diversiteit aan werkgevers en daarmee samenhangend ook werknemers zorgen voor cultuurverschillen in de werkomgeving. Een logisch gevolg van het samenbrengen van verschillende organisaties in één gebouw. De medewerker is daardoor niet alleen deelnemer aan het proces, maar ook betrokkene. De cultuurverschillen komen onder andere tot uiting in de menselijke behoefte van zelfbescherming en veiligheid, ‘de behoeftepiramide van Maslow’. Dit fenomeen doet zich voor bij zowel MNN als MON en kan niet worden voorkomen, maar kan wel worden begeleid.


ing. P.M.B. Grim

50

De organisatie moet zich erop voorbereiden en alert zijn op de signalen van de werknemers. Vermijd het niet is het advies van MON, maar zorg voor een juiste begeleiding en sturing. MON heeft bij de totstandkoming van de schaalvergroting het cultuuraspect onderschat. Dit is voornamelijk ingegeven door het samenbrengen van meldkamer IJsselland in de bestaande meldkamer NOG (Apeldoorn). De nadelige gevolgen van dit bestuurlijke besluit zijn nog steeds merkbaar binnen de organisatie MON. De positionering van de meldkamer binnen het publiekdomein wordt benoemd in de Wvr. Met het onderbrengen van de meldkamer middels een convenant gaat de wetgever voorbij aan de lokale bestuurlijke betrokkenheid. Het lokaal bestuur is verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid en impliciet ook voor het hebben van een meldkamer. De bestuurder wil een zekere mate van sturing en beïnvloeding behouden op de meldkamer. Door het delegeren van dit taakveld aan een andere veiligheidsregio, middels een convenant, vermindert de betrokkenheid en beïnvloeding voor het bestuur. Zowel MNN als MON handelen op dit onderdeel in afwijking wat de wetgever voorschrijft. MNN en MON ‘experimenteren’ beide met andere rechtspersoonsvormen voor de meldkamer, respectievelijk een stichtingsvorm en een gemeenschappelijke regeling. De keuze van de rechtspersoonsvorm voor de meldkamer is medebepalend hoe de financiële verantwoordelijkheid wordt geregeld. De ervaringen van MNN en MON zijn hier verschillend over. Schaalvergroting wel of niet vanuit een bestuurlijke opdracht of het niet tijdig bestuurlijk besluiten van financiële randvoorwaarden zijn hier debet aan. De schaalvergroting van meldkamers bij MNN, is een initiatief vanuit de directies. Deze bottum-up benadering creëert een andere bestuurlijke betrokkenheid dan wanneer het een top-down benadering is, de bestuurlijke opdracht. MON is gerealiseerd vanuit een bestuurlijke opdracht. Schaalvergroting gaat niet zonder frictiekosten, iedere meldkamer die deelneemt aan de samenvoeging heeft in bepaalde mate frictiekosten. De kostensoorten die vallen onder frictiekosten moeten in een vroeg stadium van het proces bestuurlijk worden vastgesteld, dit geeft duidelijkheid naar alle actoren. MNN en MON pleiten voor een spoedige besluitvorming over de financiële randvoorwaarden in het proces tot schaalvergroting. Dit voorkomt onduidelijkheid en herhaaldelijke discussies over financiën gedurende het proces. Het delen van ervaringen over schaalvergroting meldkamers door MNN en MON is een positieve bijdrage aan alle meldkamers in Nederland die nog moeten starten met dit proces. De Lessons learned van MNN en MON zijn onder te verdelen naar strategisch, tactisch en operationeel niveau. Wat gelijk staat aan richten, inrichten en verrichten van de organisatie. Een opvallende constatering is de beperkte bijdrage van het aantal Lessons learned op strategisch niveau, aangedragen door het bestuur. De motivatie hiervoor is terug te herleiden naar het bestuurlijk vertrouwen bij zowel MNN als MON. De tien meest opvallende lessons learned worden als aanbevelingen benoemd. De overige maar evenzo belangrijke lessons learned staan vermeld in bijlage 12 van dit onderzoek. De tien meest opvallende lessons learned zijn; Tussen haakjes is de verwijzing naar betreffende meldkamer.



Nadat het bestuurlijk besluit is genomen voor schaalvergroting van meldkamers is de eerste vervolgstap; Het bepalen van de vestigingslocatie van de meldkamer. Belangrijke aandachtspunten hierbij zijn:  Voeg de meldkamers niet samen in een bestaande meldkamer.  Kies een vestigingsplaats die geen verbintenis heeft met een van de deelnemende meldkamers. Dit voorkomt emotionele betrokkenheid of weerstand bij de medewerkers. (MNN)


ing. P.M.B. Grim

51



Creëer wederzijds vertrouwen op strategisch, tactisch en operationeel niveau. (MON)



Neem de tijd om de bestuurder te informeren en te motiveren voor het project. Er zitten namelijk grote verschillen in de belangen en wensen tussen gemeenten (grote en kleine gemeenten). (MON)



Betrek de zorgverzekeraar en private ambulancezorg vanaf de beginfase in het proces tot schaalvergroting, namens de ambulancezorg is de zorgverzekeraar een van de financiers. (MNN en MON)



Uniformeer en implementeer de procedures en processen al in de bestaande meldkamers, nog voordat de daadwerkelijke schaalvergroting een feit is. Door de voortijdige invoering is de overstap naar de nieuwe meldkamer alleen nog een fysieke overgang. (MNN en MON)



Start het project tot schaalvergroting vanuit de bestaande meldkamers, maar zorg dat de projectleider volledig beschikbaar is voor het project en op geen enkele wijze betrokken is bij de meldkamers. (MNN)



Samenvoegen per kolom is de essentie en moet gerealiseerd zijn voordat het multidisciplinaire traject wordt gestart. (MON)



Laat deelname aan schaalvergroting niet afhankelijk worden van de te maken locatiekeuze van de meldkamer. Het risico wat hiermee wordt gelopen is naar alle waarschijnlijkheid groter dan deelname. Bij achteraf aansluiten is er geen mogelijkheid meer om specifieke wensen te realiseren, meedoen met datgene wat door anderen is besloten is dan de enige optie. (MNN)



Voor de financiële verdeelsleutel van de bijdrage in de kosten wordt landelijk de verhouding toegepast van 50% politie, 25% brandweer en 25% ambulancezorg. Onderzoek of op basis van de databasegegevens deze verhouding in overeenstemming is met de daadwerkelijke gebruiksverdeling. (MON)



Onderschat de cultuurverschillen niet. Culturen en samenwerkingsprocessen zijn ingewikkelder dan zomaar de processen op elkaar af te stemmen. Cultuurverschillen zitten ook in de stijl van leidinggeven. Net als thuis is het handig dat altijd dezelfde regels en werkwijzen worden gehanteerd. (MON)


ing. P.M.B. Grim

52

9

Afkortingen

ADR-toets

Algemene Doorlichting Rampenbestrijding

CaCo

Calamiteitencoördinator

fte

fulltime-equivalent

GHOR

Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de regio (volgens de wet Veiligheidsregio)

GMK

Gemeenschappelijke meldkamer

GMKNHN

Gemeenschappelijke Meldkamer Noord-Holland Noord

GMS

Gemeenschappelijk Meldkamer Systeem

KLPD

Korps Landelijke Politie Dienst

MCPM

Master of Crisis and Public Order Management

MNN


MON


NHN

Noord-Holland Noord

OD

Organizational Development

OMS

Openbaar brandmeldsysteem

OT

Organizational Transformation

PSL

Politie Services Lijn

PID

Project Initiatie Document

RAV

Regionale Ambulance Voorziening

SLA

Service level agreement

VNOG

Veiligheidsregio Noord- en Oost- Gelderland

VWS

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

WAS

Waarschuw en alarmeringssysteem

Waz

Wet ambulancezorg

Wgr

Wet gemeenschappelijke regeling

VRNHN

Veiligheidsregio Noord-Holland Noord

Wrzo

Wet rampen en zware ongevallen

Wvr

Wet Veiligheidsregio


ing. P.M.B. Grim

53

10 Literatuurlijst  Alblas, G., & Wijsman, E. (2005). Gedrag in organisaties. Groningen: WoltersNoordhoff bv.  Baarda, D., Goede, D. d., & Teunissen, D. (2005). Basisboek Kwalitatief Onderzoek. Groningen: Wolters-Noordhoff.  Bruijn, H. d., & Heuvelhof, E. t. (2007). Management in netwerken. Den Haag: Uitgeverij LEMMA.  Bruijn, H. d., Heuvelhof, E. t., & Veld, R. i. (2010). Procesmanagement. Den Haag: Sdu Uitgevers.  Bultsma, J. (2004). Focus op fusie in de non-profitsector. Assen: Koninklijke Van Gorcum.  Caluwé, L. d., Kor, R., Weggeman, M., & Wijnen, G. (2002). Essenties van organiseren managen en veranderen. Schiedam: Scriptum.  Capgemini Consulting. (8 december 2010). Verslag bestuurlijke Conferentie Meldkamer van de Toekomst. Den Haag.  Cozijnsen, A. (2005). Benelux.

Anders

veranderen.

Amsterdam:

Pearson

Education

 Cozijnsen, A., & Vrakking, W. (2003). Handboek Verandermanagement. Deventer: Kluwer.  Haagen, H. (2008, april 23). Organogram projectorganisatie. Project Initiatie Document. Apeldoorn.  Kleijn, H., & Rorink, F. (2007). Verandermanagement. Amsterdam: Pearson Education Benelux.  Loo, H. v., Geelhoed, J., & Samhoud, S. (2011). Kus de visie wakker. Den Haag: Sdu Uitgevers bv.  Mastenbroek, W. (2006, november 28). Resultaten Verandermanagement 2006. ManagementSite:

Nationaal

 Ministerie van Binnenlandse Nederland. Den Haag.

09).

 Rijksoverheid. Nederland.

(1984,

Zaken.

december

(2010,

20).

Wet

februari

Onderzoek

Meldkamers

gemeenschappelijke

in

regeling.

 Rijksoverheid. (1993, december 9). Politiewet 1993. Politiewet 1993. Nederland.  Rijksoverheid. (2008, december 4). Wet Ambulancezorg. Wet van 4 december 2008, houdende de Wet Ambulancezorg. Nederland.  Rijksoverheid. (2010, februari 11). Wet Veiligheidsregio. Wet van 11 februari 2010, houdende bepalingen over de brandweerzorg, de rampenbestrijding, de crisisbeheersing en de geneeskundige hulpverlening. Nederland.  Van der Vlist, T. (2011, mei 25). (P. Grim, Interviewer)


ing. P.M.B. Grim

54

 Van der Vlist, T. Governance. Presentatie Meldkamer Noord Nederland. Meldkamer Noord Nederland, Drachten.  Veiligheidsberaad, & Stuurgroep meldkamer van de toekomst. (2011). Visie op de meldkamer van de toekomst.  Vlist, T. Van der. (2010). Presentatie Meldkamer Noord Nederland ICT-wolk. Presentatie Meldkamer Noord Nederland. Drachten.


ing. P.M.B. Grim

55

11 Bijlagen Bijlage 1

Plan van aanpak

Bijlage 2

Topic lijst / vragenlijst interview

Bijlage 3

Schema fasering en besluitvorming

Bijlage 4

Verschillen en overeenkomsten OD en OT

Bijlage 5

Overzicht Kleurdenken

Bijlage 6

Geïnterviewde respondenten

Bijlage 7

Illustratie één meldkamer Noord Nederland

Bijlage 8

Projectorganisatie meldkamer Noord Nederland

Bijlage 9

Projectorganisatie meldkamer Oost Nederland

Bijlage 10

Governance meldkamer Noord Nederland

Bijlage 11

Governance Meldkamer Oost Nederland

Bijlage 12

Samenvatting lessons learned (do’s and dont’s)


ing. P.M.B. Grim

56

Bijlage 1 – plan van aanpak


ing. P.M.B. Grim

57

Masterthesis MCPM – Plan van aanpak Persoonlijke gegevens

Naam: ing. P.M.B Grim Tel. (werk): 072-549 88 67 Tel.: (privé): 0229-237 803 Gsm: 06 - 463 569 91 Email (privé): [email protected] Email (werk): [email protected]

Inleiding

Dit document beschrijft het plan van aanpak voor de totstandkoming van de masterthesis MCPM. Het plan van aanpak beschrijft het onderzoeksonderwerp en de daaruit geformuleerde probleemstelling. Het onderzoek zal zich voornamelijk toeleggen op het verkrijgen van informatie vanuit de praktijk. De verkregen informatie zal in de masterthesis worden benaderd vanuit een theoretisch perspectief en daarmee antwoord geven op de geformuleerde hypothese. Het uitgangspunt bij het opstellen van de masterthesis om deel te nemen aan het examen en verdediging in december 2011. De planning zal hierop worden afgestemd.

Onderzoeks onderwerp

Meldkamers zijn het hart van de hulpverleningsorganisatie. Voor meldkamers, die vaak te maken hebben met situaties waar elke minuut telt, ligt de lat hoog. Bestuurders en verantwoordelijken voor meldkamers zijn van mening dat de kwaliteit van de regionale meldkamers nog wel een stuk beter kan en moet. De burger moet snel, deskundig en eenduidig worden geholpen. Hoewel de laatste jaren in een aantal regio’s al hard aan kwaliteitsverbetering is gewerkt, is het overall beeld nog altijd niet optimaal;  De verschillende disciplines – politie, brandweer en ambulancediensten – werken nog onvoldoende samen.  Bij grootschalige incidenten zouden meldkamers elkaar goed moeten kunnen ondersteunen over de grenzen van de veiligheidsregio’s heen. Vaak loopt dit nog spaak, vanwege eigen processen en eigen systemen die niet met elkaar kunnen communiceren.  Diezelfde obstakels verhinderen ook dat meldkamers elkaars taken kunnen overnemen. Er wordt al jaren gesproken over verbetering, maar het lukt maar niet om er echt werk van te maken. Het kabinet wil hier verandering in brengen. In het regeerakkoord is aangekondigd te willen komen tot één meldkamerorganisatie verdeeld over meerdere locaties, om in geval van storingen en onderhoud uitval te voorkomen. De voorgestelde schaalvergroting zal leiden tot verbetering van kwaliteit en efficiency is de visie van de Minister. De Minister noemt een aantal van drie meldkamers, maar dat kunnen er evengoed meer worden. Bij de bestuurders en verantwoordelijken voor meldkamers gaan de gedachten om de meldkamer gebieden zodanig te vormen dat de gebieden overeenkomst de nieuw te vormen politieregio’s zijn en daarmee tevens congruent aan de arrondissementen. Deze richting zou resulteren in tien meldkamers in Nederland.


ing. P.M.B. Grim

58

Probleemstelling

In de voorgestelde kwaliteitsslag en schaalvergroting voor meldkamers in Nederland wordt de meldkamer Noord-Holland Noord meegenomen. Op bestuurlijk en ambtelijk niveau worden op dit moment de onderstaande samenvoegingsmodellen genoemd;  Kennermerland – Zaanstreek Waterland – Noord-Holland Noord. Deze optie is in overeenstemming met de nieuw te vormen politieregio. (Noordwest Holland)  Kennermerland – Zaanstreek Waterland – Noord-Holland Noord – Amsterdam Amsteland. (Noordwest 4)  Kennermerland – Zaanstreek Waterland – Amsterdam Amsteland. Exclusief Veiligheidsregio Noord-Holland Noord Welke keuze er wordt gemaakt is niet direct van belang voor de masterthesis MCPM, bij alle modellen moeten verschillende bedrijfsprocessen, gedrags- en cultuurcomponenten worden samengevoegd. Ook al doen alle meldkamers van hulpverleningsdiensten hetzelfde werk, toch heeft een ieder zijn eigen proces van werken, zijn eigen cultuur en zijn eigen politiek bestuurlijk omgeving. De weten regelgeving heeft het de bestuurders en organisaties, wat betreft de verantwoordelijkheid van het meldkamerdomein niet gemakkelijk gemaakt. Het bestuur van de veiligheidsregio is bij wet de verantwoordelijk. Maar de politie is belanghebbende, de meldkamer ambulancezorg neemt een bijzondere positie in en het Rijk is medeverantwoordelijk in verband met de vervangingsinvesteringen van de centrale systemen. Kortom een complex geheel aan factoren, die mede bepaald wordt door een bedrijfskundige filosofie en een bestuurlijke visie. De Veiligheidsregio Noord-Holland Noord is zich terdege van bewust mee te moeten in dit veranderingsproces van het meldkamerdomein. Een aantal meldkamers in Nederland zijn vooruitlopend op de uitspraak van de Minister samengevoegd of zijn het proces tot samenvoeging reeds gestart. De ervaringen van die meldkamers wil de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord benutten in het proces van samenvoeging die de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord nog voor zich heeft. Met de vorming van de tien politieregio’s is ook de discussie van het meldkamerdomein in een stroomversnelling gekomen. Een uitgelezen moment om het gesprek aan te gaan over een gemeenschappelijke meldkamer in de nieuw te vormen regio Noord-West Holland. Zowel theoretische achtergronden als praktijkervaringen vanuit Nederland zal als basis dienen voor de komende besprekingen.


ing. P.M.B. Grim

59

Vraagstelling

Wat zijn de lessons learned van de samengevoegde meldkamers in Nederland toepasbaar voor de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord, rekeninghoudend met fusiemanagement, verandermanagement en bestuurlijke beïnvloeding. Onderliggende deelvragen hierbij zijn;  Wat zijn de lessons learned in Nederland van samengevoegde meldkamers hulpverleningsdiensten?  Wat zijn de uitgangspunten voor de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord, die als input kunnen worden gebruikt voor de vorming van de visie tot samenvoeging?  Welke fusiestrategie kan Veiligheidsregio Noord-Holland Noord aannemen in het proces?  Welk model voor verandermanagement kan worden gebruikt?  Welke consequenties heeft de vorming tot één meldkamerdomein voor de bestuurders, zowel in het voorbereidende proces dan wel na realisatie?

Onderzoeksopzet fase 1, 2 & 3

Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden wordt een empirisch kwalitatief onderzoek uitgevoerd. De methodieken en technieken beschreven door de auteurs Baarda en De Goede zullen de basis vormen voor dit onderzoek. De eerste fase bestaat uit literatuuronderzoek, waarin de volgende onderwerpen worden betrokken:  Wetgeving, Wet Veiligheidsregio’s, Politiewet en Wet Ambulance Zorg.  Documenten geschreven over het meldkamerdomein in Nederland.  Onderzoek naar de huidige vormen van Meldkamerdomeinen binnen NoordHolland.  Onderzoek naar theoretische achtergronden van fusie en verandermanagement. De tweede fase zal bestaan uit het houden van open interviews met betrokken functionarissen aan de hand van een topic list. De interviews moeten duidelijkheid geven over de bestuurlijke acceptatie en de do’s and don’t van betrokkenen;  Voor de deelvraag Lessons learned, (regionaal-) bestuurder, hoofd meldkamer en/of beleidsmedewerker ‘Meldkamer Noord-Nederland’ te Drachten.  Voor de deelvraag Lessons learned, (regionaal-) bestuurder, hoofd meldkamer en/of beleidsmedewerker ‘Meldkamer Oost Nederland’ te Apeldoorn. In fase drie zal de verkregen informatie vanuit de interviews in combinatie met de informatie vanuit literatuuronderzoek leiden tot antwoorden op de gestelde (deel-) vragen. Het verbinden van het theoretisch perspectief aan de praktijk. Dit resulteert in een onderbouwde conclusie en aanbeveling voor de samenvoeging van meldkamer Noord-Holland Noord tot Noordwest Holland of Noordwest 4.

Planning

Onderstaand de globale planning voor het opstellen van de masterthesis. Kritisch bepalende factoren in de planning zijn:  Examendata in week 48, 49 en 50.  Uiterste inleverdatum 8 weken vóór examendatum.


ing. P.M.B. Grim

60

febr.

mrt.

apr.

mei.

juni

juli

Literatuuronderzoek. Houden van Interviews. Uitwerken verkregen informatie - algemeen Uitwerken verkregen informatie - toegespitst op NHN Masterthesis gereed Examen


aug.

sept.

okt.

nov.

Wk 41!

ing. P.M.B. Grim

61

dec.

Informatiebronnen

In het kader van Wet- en regelgeving; Wet op de Veiligheidsregio. Politiewet Wet Ambulancezorg In het kader van Bestuurs- en organisatiekunde  Openbaar bestuur Hart, P.’t , Bovens, M.A.P.en Twist, M.J.W.van  Management in netwerken

De Bruijn en Ten Heuvelhof 

Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming

De Bruijn J.A., ten Heuvelhof E.F., in ´t Veld R.J 

Profiel van de Nederlandse Overheid

Remko Iedema en Patricia Wiebinga 

Bezieling en kwaliteit in organisaties

Daniel Ofman 

Handboek Groepsdynamica Jan Remmerswaal  Basisboek Methoden en Technieken. Baarda en De Goede  Leren veranderen. Léon de Caluwé en Hans Vermaak  Onderzoeken en veranderen van organisatiecultuur Robert Quinn, Kim Cameron Verandermanagement Willem Mastenbroek Verandermanagement Henk Kleijn, Fred Rorink Management van gedrag, individu, team en organisatie Laurie J. Mullins Interne communicatie bij veranderingen Vincie van Gils Focus op fusie in de non-profit sector Jan Bultsma Het fusie handboek Maikel Batelaan, Fred van Essen Organisatietheorie voor Non-profit Bert kapteyn In het kader van meldkamerdomein uitgebrachte publicaties; Verslag bestuurlijke conferentie Meldkamer van de toekomst. Haalbaarheidsstudie schaalvergroting Veiligheidsregio's Zaanstreek-Waterland, Kennemerland en Amsterdam-Amstelland


ing. P.M.B. Grim

62


ing. P.M.B. Grim

63

Bijlage 2 – Topiclijst / vragenlijst interview Onderzoek samenvoeging Gemeenschappelijke meldkamers Interview versie 12 mei 2011 Introductie - persoonlijk 

Toelichting MCPM.



Toelichting masterthese opdracht.



Uitleg situatie GMK Noord-Holland Noord i.c.m. samenvoeging NKL en ZAWA.

1 - Inleiding – samengevoegde meldkamers 

Hoe was de situatie bij aanvang?



Bestonden er al gemeenschappelijke meldkamers of waren die per discipline verdeeld?



Hoe was/is de ambulance vervoer georganiseerd, vanuit RAV of commercieel?

2 - Aanleiding tot samenvoeging 

Was er een bijzondere aanleiding om tot samenvoeging over te gaan?



Wat was de motivatie om de samenwerking aan te gaan?



Welke doelen zijn er gesteld, bij aanvang van het samenvoegingsproces? En door welke discipline?

3 - Het proces 

Hoe is het openbaar bestuur en andere disciplines (bijv. ambulancediensten) betrokken in het samenvoegingsproces?



Hoe zijn de medewerkers betrokken in het samenvoegingsproces?



Welke ‘hindernissen’ heeft het PROJECT ondervonden en hoe is men hiermee omgegaan?



Zijn er nog specifieke ‘Valkuilen’ te benoemen in het samenvoegingsproces?

4 - De financiële aspecten in het proces 

Hoe is er binnen het project omgegaan met frictiekosten? (reeds eerder gedane investeringen)



Zijn er bij aanvang financiële doelen gesteld, zo ja welke?



Was bezuiniging een hoofddoelstelling?

5 - De samenvoeging een feit (fusie is een feit) 

Wat was de oude situatie en wat is de nieuw situatie?



Welke voordelen zien jullie in de samenvoeging van de meldkamers?



Zijn er gewenste effecten te benoemen die nu nog niet zijn gerealiseerd?



Wat is het einddoel in termen van prestaties en organisatievorm?



Hoe is de situatie na samenvoeging? Compleet geïntegreerd tot 1 meldkamer of meerdere meldkamers in één gebouw?



Is ICT volledig eenduidige ingevoerd binnen de meldkamer (bijv. GMS)?

6 - Communicatie 

Op welke wijze en momenten is er gecommuniceerd naar bestuurders, gemeenten en andere betrokken instanties (bijv. ambulancediensten etc.)?



Op welke wijze en momenten is er gecommuniceerd naar de medewerkers?

7 - Terugkijkend op het proces 

Welke leerpunten kunnen naar andere meldkamers worden meegegeven, “the do’s and dont’s”?


ing. P.M.B. Grim

64

Bijlage 3 – Schema fasering en besluitvorming


ing. P.M.B. Grim

65

Bijlage 4 – Verschillen en overeenkomsten OD en OT Veranderstroming

Organizational Organizational Development (OD) Transformation (OT) Visie Het geleidelijk, fasegewijs Het kantellen, verplatten en ontwikkelen van de klantgericht maken van de organisatie (INK). organisatie. Aansturing Minder directief, meer Meer directief, centrale bottum-up. regie. Instrumenten Teambuilding, coaching, BPR (*) (proces herontwerp problemsolving, werken aan centraal) commitment. Tijdsduur Langdurig Relatief kort ontwikkelingsproces. transformatieproces Omgaan met weerstand Houdingsstrategie Machtsdwangstrategie (*) Cozijnsen en Vrakking (ontwerp en uitvoering. 1995) Houden een pleidooi voor re-engineering/re design (BPR) als beste en actuele veranderstrategie. (Kleijn & Rorink, 2007, pp. 221, 232)


ing. P.M.B. Grim

66

Bijlage 5 – Overzicht kleurdenken Kleur

Kenmerk

Valkuil



Veronderstelling dat mensen pas zullen veranderen als je rekening houdt met hun eigen belang of als je ze tot bepaalde opvattingen kunt verleiden of dwingen. Het bijeenbrengen van meningen of standpunten en het vormen van coalities of machtsblokken zijn favoriete manieren van doen in dit soort veranderingstrajecten. Deze manier past heel sterk in veranderings-trajecten waar complexe doelen of effecten moeten worden gesteld of bereikt en waarbij meerdere personen of partijen zijn betrokken.

 Lose-lose-effecten  Machtsconflicten

Veronderstelling dat mensen of dingen zullen veranderen als je van tevoren een duidelijk gespecificeerd resultaat vastlegt, alle stappen minutieus plant en zowel het resultaat als de weg ernaartoe goed beheerst. Gebaseerd op rationeel ontwerpen en implementeren van veranderingen. De project-aanpak is een uitingsvorm van deze manier van denken. Voor veranderingstrajecten waarbij resultaat en weg goed zijn te omschrijven en te voorspellen is dit een favoriete aanpak. (Netwerkplanning)

 Aanpak creëert weerstand  Irrationele aspecten negeren

Geeldrukdenken







Vanuit Hawthorne-experiment is duidelijk geworden dat personen niet alleen door economische factoren worden gemotiveerd, maar veel meer door goede onderlinge verstandhoudingen en gezamenlijke doelen. Het inzetten van de juiste HRM-instrumenten is daarbij van groot belang.

 Zachte heelmeesters  Gebrek aan harde uitkomsten  Negeren machtsspel  Door sterke ‘familie’ gedachte komt het bijzondere individu in de verdrukking



Veranderen en leren liggen als begrippen dicht tegen bij elkaar. Vind zijn herkomst ook in de action-learning theorieën. Mensen veranderen als ze gemotiveerd zijn om te leren, als ze in leersituaties worden gebracht en als hen effectieve wegen worden aangereikt om andere manier van doen te leren.

 Mensen niet kunnen of willen leren  Tekort aan actie en een overmaat aan reflectie

Het beeld is dat alles vanzelf in verandering is. Waar energie zit, veranderen er dingen. Complexiteit wordt als verrijkend, niet als verstorend opgevat. Beïnvloeden van de dynamiek is een favoriete aanpak. Het gaat meer om verandering mogelijk maken, te zoeken naar de kiemen voor vernieuwing en creativiteit, dan om te sturen of te richten. Zingeving is sturend.

 Ideologiseren van dingen  Onvoldoende inzicht in de echte chaos  Personen opzadelen met ‘zelfsturing’

Groendrukdenken

Rooddrukdenken

Blauwdrukdenken



 

Witdrukdenken

  




ing. P.M.B. Grim

67

Bijlage 6 – Geïnterviewde respondenten Voor het verkrijgen van de informatie zijn de volgende personen geïnterviewd; Meldkamer Noord Nederland – Drachten. Tom van der Vlist Thomas Faber Sipke Benus Sietse Kijlstra Mr. Joh. C. Westmaas

Politie Friesland - projectleider Regionale Brandweer Groningen Brandweer Groningen GHOR Groningen Kijlstra Ambulancegroep Fryslân B.V. Burgemeester gemeente Meppel Voorzitter meldkamer Drachten

Meldkamer Oost Nederland – Apeldoorn Harry Haagen

Freek Vierwind Koos Scherjon Marcel van Pijkeren Irma van der Sloot A. Heidema

Haagen consult & Management Namens de Politie Noord- en Oost-Gelderland - Plv. projectleider Politie Noord- en Oost-Gelderland Directeur Meldkamer Oost Nederland Regionale Brandweer Veiligheidsregio Noord- en OostGelderland Connexxion Ambulancezorg Hoofd Veiligheidsbureau veiligheidsregio IJsselland Secretaris meldkamer Oost Nederland Burgemeester gemeente Deventer Voorzitter Meldkamer Oost Nederland


ing. P.M.B. Grim

68

Bijlage 7 – Illustratie één meldkamer Noord Nederland

(Vlist, T. Van der, 2010)


ing. P.M.B. Grim

69

Bijlage 8 – Projectorganisatie meldkamer Noord Nederland



ing. P.M.B. Grim

70

Bijlage 9 – Projectorganisatie meldkamer Oost Nederland

(Haagen, 2008)


ing. P.M.B. Grim

71

Bijlage 10 – Governance meldkamer Noord Nederland



ing. P.M.B. Grim

72

Bijlage 11 – Governance Meldkamer Oost Nederland


ing. P.M.B. Grim

73

Bijlage 12 – Samenvatting lessons learned (do’s and dont’s) Meldkamer Noord Nederland

Benader het project multidisciplinair, met een positieve insteek. Pak de positieve kracht om samen het doel te bereiken. Zorg voor een duidelijke scheiding tussen de bestuurlijke tafel (Wat-vraag) en operationele tafel (Hoe-vraag).

X X

Maak duidelijke financiële afspraken bij aanvang van het project.

X

Creëer wederzijds vertrouwen. Op alle niveaus strategisch (bestuurlijk), tactisch en operationeel.

X

X

Betrek de zorgverzekeraar eerder in het proces van schaalvergroting, met name voor de financiën.

X

X

Creëer een breed financieel overleg vanuit alle kolommen.

X

Budgeten goed bepalen vooraf en bewaken.

X

Exploitatiekosten rekeninghouden met het gebruik van het gebouw 24/7.

X

Bepaal en besluit als eerste stap in het proces de locatie van de schaal vergrote meldkamer. Dit voorkomt emoties gedurende het vervolg traject. Leg de verantwoordelijkheid bij de deelnemer van werkgroep. Anders is het niet te sturen binnen het project. Start het project niet op vanuit de bestaande organisatie(s). Zorg voor een kwartiermaker die zich volledig kan toeleggen op het project. Gebruik feiten en geen aannames om strategische keuzes te motiveren en te besluiten. Gebruik de database van de organisatie. Als externe partners noodzakelijk zijn in het proces, zorg dan voor gezamenlijk vertrouwen met alle deelnemers. Alleen dan is het mogelijk om de onafhankelijke en objectieve adviezen te accepteren. De private ambulancezorg vanaf de beginfase betrekken in het proces, met name op gebied van logistiek en financiën hebben zij specifieke kennis. Emotie niet negeren maar juist begeleiden.



Don’t Bestuurlijk

Do



X X X X

X

X X

ing. P.M.B. Grim

74

Procedures en processen uniformeren en implementeren in de huidige meldkamers voordat schaalvergroting een feit is. Opdat overgang naar nieuwe meldkamer alleen een fysieke overgang is. Niet starten met nieuwe technieken, alleen bewezen technieken toepassen, geen introductie van nieuwe software. Wees hier bedacht op maak desnoods een risicoanalyse.

X

X

X

Zorg ervoor dat iedereen er pragmatisch inzit, selecteer personen dicht bij operationeel proces.

X

Het proces proberen terug te draaien nadat besluitvorming heeft plaatsgevonden.

X

Constant achteruit kijken naar het gelopen project.

X


Neem de tijd om de bestuurder te informeren en mee te krijgen in het proces. Er zitten grote verschillen tussen de gemeenten (grote en kleine gemeenten).

X

Deelname aan schaalvergroting niet laten afhangen van locatiekeuze meldkamer.

X

De frictiekosten voor 10% in rekening brengen bij indienende regio (MNN heeft die clausule niet).

X

Neem bij aanvang meer tijd om duidelijkheid te krijgen over de frictiekosten en de verdeling daarvan.

X

In een vroeg stadium de financiën duidelijk maken en dit communiceren met de bestuurders.

X

De overgang naar één meldkamer is niet gecommuniceerd naar de burger. Een bewuste actie om niet in conflict te komen, wanneer burgers op het moment van overgang opzettelijk de meldkamer gaan bellen.

X

X

PID is heel belangrijk om de speelregels te bepalen en vast te leggen. PID als fundament is plezierig

X

Richt de organisatie in als een matrixorganisatie, maak kolomhoofden procestaak verantwoordelijk.

X

Samenvoegen per kolom is de essentie en moet gerealiseerd zijn voordat het multidisciplinaire traject wordt gestart. Culturen en samenwerkingsprocessen zijn ingewikkelder, dan zomaar de hoofdprocessen op elkaar af te stemmen. Het gaat verder dan dat.



Don’t Bestuurlijk

Do



X X

ing. P.M.B. Grim

75

Mensen gaan niet gemotiveerd werken als er geen duidelijkheid is over hun arbeidsvoorwaarden. Dit veroorzaakt onrust op werkvloer en verhoogd het ziekteverzuim. Er is een bewuste keuze gemaakt voor ‘bevriezing’ van allerlei werkprocessen. Het is niet verstandig om harmonisering (samenvoeging) en veranderen (innovatie) gelijktijdig te doen. Investeer in kwaliteit en opleiding van het personeel dit kost heel veel tijd, maar neem dat mee in de begroting en planning, begin tijdig. Onderschat de cultuurverschillen niet, neem maatregelen. Cultuurverschillen zitten ook in de stijl van leidinggeven. Net als thuis is het handig dat altijd dezelfde regels en werkwijze worden gehanteerd. Betrek iedereen vanaf het begin in het project. Door o.a. deelprojectgroepen. Stel in een vroeg stadium de organisatiestructuur vast, opdat culturen kunnen samenvloeien. Breng het hoofd meldkamer eerder in positie. Functionele integratie van GMS is een uitermate complex project. Dit moet bij daadwerkelijke samenvoeging klaar zijn. Bij voorkeur een aantal maanden eerder, zodat er decentraal kan worden gewerkt met het toekomstige systeem. Zorg voor boventallige formatie (extra fte) voordat de schaalvergroting start. Neem dat op in de begroting. Ervaring vanuit de praktijk heeft geleerd, dat bij fusietrajecten altijd werknemers de organisatie gaan verlaten. In een 24/7 organisatie is dit niet acceptabel om onderbezetting te hebben. Wees daarbij terughoudend met het toezeggingen van mobiliteitsverzoeken en ontheffing van nachtdiensten. Voorkom frictie als gevolg van het groter worden van de organisatie hierdoor is er minder binding met het bedrijf waardoor medewerkers zich sneller ziek melden.

X

X

X

X

X X

X

X

X

Zorg voor gelijke werkmethodiek en aansturing op de werkvloer.

X

Harmoniseer vooraf de monodisciplinaire processen die noodzakelijk zijn voor de opschaling.

X

Het oprichten van een coöperatie ten behoeve van centralisten ambulancezorg. Draagt bij aan toekomstbestendigheid en is groeimodel naar nieuwe partners.

X

Akoestiek en klimaatbeheersing goed voorbereiden en laten adviseren (MON 24 tafels).

X

Hou vast aan de gemaakte planning, wees duidelijk in de communicatie naar de medewerkers.

X


ing. P.M.B. Grim

76

Masterthesis MCPM - definitief. Wat & Hoe schaalvergroting meldkamers Wat zijn de lessons learned van schaalvergrote meldkamers in Nederland

Recommend Documents