Masterproef Geschiedenis
De weg naar de UNASUR: regionale integratie in Zuid-Amerika.
Wim De Meester Student Master Geschiedenis Fac. Letteren en Wijsbegeerte Academiejaar 2008-2009
Promotor: Prof. Dr. Eric Vanhaute
Abstract De opzet van deze masterproef is nagaan in welk opzicht het huidige ZuidAmerikaanse integratieproces, met de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR) als het voornaamste uithangbord, als een historische stap vooruit in de ZuidAmerikaanse integratiegeschiedenis kan beschouwd worden. Er wordt getracht uit te zoeken in welke mate de derde integratiegolf, het ‘post-liberaal regionalisme’, verschilt van de twee voorgaande golven, met name het ‘gesloten regionalisme’ en het ‘open regionalisme’.
Voorwoord Voor deze masterproef heb ik beroep gedaan op zeer uiteenlopende bronnen en secundaire literatuur: boeken, artikels, tijdschriften, studies, verdragen, conferenties, statistieken, interviews, gastcolleges, nieuwsbrieven, het internet, ... Deze waren voornamelijk Spaanstalig, Engelstalig en Nederlandstalig. Deze scriptie kent, naast de gebruikelijke structuur, een drieledige opbouw. Drie grote hoofdstukken behandelen de drie grote ‘regionale integratiegolven’ in LatijnsAmerika en het Caraïbische gebied, maar zoals we zullen zien zal de laatste golf hoofdzakelijk in Zuid-Amerika opgestart worden, via de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR). Daarom draagt deze proef volgende titel: “De weg naar de UNASUR: regionale integratie in Zuid-Amerika”. Hierbij wil ik alle personen die me bij het opstellen van deze masterproef geholpen hebben, hartelijk bedanken:
Mijn opdrachtgever: Prof. Dr. Francine Mestrum Mijn promotor: Prof. Dr. Eric Vanhaute De volgende geïnterviewden: Pitou van Dijck, Universitair Hoofddocent aan het Centrum voor Studie en Documentatie van Latijns-Amerika (CEDLA) te Amsterdam o Manuel Cienfuegos Mateo, Prof. Dr. aan de Universitat Pompeu Fabra (UPF), en Observatorio de Relaciones con Latinoamérica (ORLA), te Barcelona o Anna Ayuso, Dr. aan de Universitat Autònoma de Barcelona (UAB), en coördinator van het Programa América Latina van het Centro de Estudios Internacionales de Barcelona (CIDOB), te Barcelona o Silvia Simonit, Prof. Dr. aan de Universitat Pompeu Fabra (UPF), te Barcelona o
Alle anderen die me gesteund hebben
INHOUDSTAFEL 1. Casus en Probleemstelling ............................................................ 2. Geografische verduidelijking ........................................................ 3. Inleiding ................................................................................ pp. 1-8 4. Integratiegolf I – Gesloten Regionalisme ................... pp. 9-32
4.1. Oorsprong, ideeën en context ..................................... pp. 9-13 4.2. Regionale integratie .................................................... pp. 14-20 4.3. Integratie-initiatieven .................................................. pp. 21-29 4.4. Andere Latijns-Amerikaanse Integratie-initiatieven .....pp. 30-32
5. Integratiegolf II – Open Regionalisme .........................pp. 33-66
5.1. Oorsprong, ideeën en context .................................... pp. 33-41 5.1. Regionale Integratie .................................................... pp. 42-47 5.3. Integratie-initiatieven ................................................. pp. 48-57 5.4. Andere Latijns-Amerikaanse Integratie-initiatieven ... pp. 58-66
6. Integratiegolf III – Post-liberaal Regionalisme ......... pp. 67-100 6.1. Context ........................................................................ pp. 67-71 6.2. De weg naar de UNASUR ............................................. pp. 72-80
6.2.1. Van de Zuid-Amerikaanse Statengemeenschap (CSN) naar de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR) .... pp. 72-80
6.3. Post-liberaal Regionalisme .......................................... pp. 81-84 6.4. De Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR) ....... pp. 85-98 - 6.4.1. De belangrijkste krachtlijnen uit het Grondwettelijk Verdrag ...... pp. 85-88 - 6.4.2. De pijlers van de UNASUR ...... pp. 88-95 6.4.2.1. Politiek 6.4.2.2. Economie 6.4.2.3. Infrastructuur - 6.4.3. Andere belangrijke punten .... pp. 95-97 - 6.4.4. Steun aan de UNASUR ............ pp. 98 6.5. Het Bolivariaans Alternatief voor de Amerika’s (ALBA) pp. 99-100
7. Besluit ........................................................................... pp. 101-105 8. Bibliografie ........................................................... 9. Bijlagen .........................................................................
1 Casus en Probleemstelling Op 23 mei 2008 werd in Brasilia, de hoofdstad van Brazilië, het Oprichtingsverdrag van de UNASUR, het Tratado Constitutivo de la UNASUR, ondertekend door twaalf Zuid-Amerikaanse staatshoofden, na meer dan drie jaar onderhandelen. De lidstaten van de UNASUR zijn: Argentinië, Bolivia, Brazilië, Chili, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Peru, Suriname, Uruguay en Venezuela. UNASUR staat voor Unión de Naciones Suramericanas. Dit kan vertaald worden als de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties. Deze Unie beoogt een zo ruim mogelijke regionale integratie van alle Zuid-Amerikaanse landen. Het is de eerste keer dat een dergelijk verdrag door álle Zuid-Amerikaanse landen – met uitzondering van Frans-Guyana, dat onder de Europese Unie valt - is ondertekend en heel Zuid-Amerika behelst. Tot dusver kiest een meerderheid van de landen ervoor om op intergouvernementele basis stapsgewijs naar meer regionale integratie te gaan. Anders dan bij vorige integratiepogingen in Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied, moet UNASUR voor een integratie zorgen die meer dan het louter economische beslaat. De UNASUR geeft prioriteit aan zeven beleidsthema’s: politiek, economie, sociaal beleid, cultuur, milieu, energie en infrastructuur. Een bijkomende doelstelling is de samenwerking met, en de versteviging van de relaties met andere internationale actoren. Politieke integratie wordt als een hoger doel beschouwd dan het commerciële, omdat men wat dat laatste betreft verder wil bouwen op de verwezenlijkingen en doelstellingen van de Comunidad Andina (CAN), en de Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Er is wel onder meer sprake van een Latijns-Amerikaanse vrijhandelszone, een douane-unie en één munt. (Nog) niet opgenomen in het Verdrag, maar wel toekomstmuziek zijn een Zuid-Amerikaans Parlement en een gemeenschappelijke aanpak van tal van problemen die nationale grenzen overstijgen. De UNASUR baseert zich gedeeltelijk op het Europese integratieproces. De UNASUR is het laatste belangrijke integratieproject in de lange rij van integratiepogingen in Zuid-Amerika, en specialisten inzake regionale integratie kaderen dit project in een nieuwe Zuid-Amerikaanse integratiegolf: het post-liberale regionalisme. De bijzonderheden van de UNASUR, het uithangbord van deze nieuwe integratiegolf, werden heel kort hierboven opgesomd, en verschillen duidelijk van de twee voorgaande integratiegolven die Zuid-Amerika in de twintigste eeuw gekend heeft, het ‘gesloten’ en ‘open’ regionalisme en die voornamelijk van economische aard waren. Het uiterst ambitieuze en veelzijdige Oprichtingsverdrag van de Unie doet ons vermoeden dat men tegenwoordig een nieuwe invulling geeft aan het begrip regionale integratie. In deze masterproef wil ik nagaan in welk opzicht deze ondertekening door twaalf Zuid-Amerikaanse landen nu werkelijk een historische gebeurtenis is. Hoe dit allemaal tot stand is gekomen behoeft uiteraard een uitgebreide uiteenzetting. Er zal blijken dat de integratieprojecten sinds de periode van de Zuid-Amerikaanse onafhankelijkheid niet gespaard zijn gebleven van stevige obstakels en van een niet altijd even gunstige internationale context voor regionale integratie. Ik zal trachten aan te tonen wat écht nieuw is aan deze integratiepoging. Zo probeer ik uit te vissen hoe de tijd, de regio en de aard van de huidige integratieprojecten verschillen van antecedenten uit het verleden.
In deze studie wil ik een antwoord formuleren op volgende aaneensluitende vragen:
-
In welk opzicht heeft men het aan het begrip ‘regionale integratie’ een andere betekenis toegekend doorheen de Zuid-Amerikaanse integratiegeschiedenis?
-
Welke invloed had dit op de integratieprojecten in de regio?
-
Hoe verschilt de UNASUR, die kadert in de integratiegolf van post-liberaal regionalisme in Zuid-Amerika, van voorgaande integratieprocessen?
Kort samengevat stel ik me de vraag in welke mate er vandaag geschiedenis wordt geschreven in Zuid-Amerika. Na een inleidend hoofdstuk dat de krachtlijnen van twee eeuwen Zuid-Amerikaanse integratiegeschiedenis moet samenvatten, tracht ik middels drie grote hoofdstukken de antwoorden op bovengestelde vragen te vinden. Deze hoofdstukken bespreken elk een belangrijke integratiegolf in ZuidAmerika: het gesloten regionalisme (jaren 1960 – omstreeks einde jaren 1980), het open regionalisme (jaren 1990 tot omstreeks 2000-2004), en het post-liberale regionalisme (het huidige regionalisme sinds de periode 2000-2004).
2 Geografische verduidelijking De titel van deze masterproef is wel degelijk “De weg naar de UNASUR: regionale integratie in Zuid-Amerika”. Ik heb ervoor gekozen om dieper in te gaan op Zuid-Amerika, omdat het laatste grote integratieproject in de ruimere regio, de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR), integraal op Zuid-Amerikaanse bodem plaatsheeft, en voorlopig enkel door Zuid-Amerikaanse landen onderschreven wordt. Maar wat bedoel ik nu met Zuid-Amerika? Dit zijn de twaalf landen die het Oprichtingsverdrag van de UNASUR ondertekenden: Argentinië, Bolivia, Brazilië, Chili, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Peru, Suriname, Uruguay en Venezuela. Het enige land dat verder nog in dit gebied ligt, dat stopt aan de grens tussen Colombia en Panama, is Frans-Guyana. Dit land behoort echter tot de Europese Unie. Met het Westelijk Halfrond wordt het gebied vanaf het noorden in Alaska tot Vuurland in het Zuiden bedoeld. Kortom, de 35 ‘westelijke’ staten van Canada over Panama tot Argentinië en Chili. Deze landen zijn overigens allemaal lid van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS), waarover later meer. Alle landen ten zuiden van de Verenigde Staten van Amerika worden meestal Latijns-Amerika en de Caraïben (of het Caraïbische gebied) (LAC) genoemd. Belize, Guyana en Suriname worden echter uit deze invulling weggelaten, omdat men met Latijns-Amerika werkelijk de landen waar Spaans of Portugees – met Latijnse roots dus – gesproken wordt, plus Haïti, bedoelt. De Latijnse invulling is het resultaat van een Frans bondgenootschap met het Spaans-en-Portugees-talige Amerika als verdediging tegen de Anglo-Amerikaanse culturele overheersing wereldwijd.1 Met Midden-Amerika bedoel ik Centraal-Amerika en het Caraïbische gebied. Centraal-Amerika is dan het vasteland dat geklemd zit tussen de Verenigde Staten van Amerika in het noorden, en Colombia in het Zuiden: van Mexico tot en met Panama. De Caraïben zijn de eilanden in de Caraïbische Zee en de zeeën rond de Caraïbische eilanden
1
Vranckx, (A.), Landenprofielen en basisindicatoren, 2008-2009, pp. 1-3
3 Inleiding Nagenoeg iedereen die een overzicht van de integratiepogingen in ZuidAmerika wil laten beginnen, komt bij Simón Bolívar uit. Bolívar was een verlichte aristocraat, geboren nabij Caracas in wat toen Nieuw-Granada was, die onder meer met José de San Martín het Spaanse juk dat op Zuid-Amerika woog had kunnen afwerpen. Hij was een goed voorbeeld van een leider die in de onafhankelijkheidsstrijd sociale ontevredenheid kon koppelen aan nationale aspiraties.2 Nadat de Tweede Venezolaanse Republiek, met Bolívar als staatshoofd, ineen was gestuikt, ging hij naar Jamaïca. Daar schreef hij in 1815 zijn bekende Brief van Jamaïca, waarin hij op een opmerkelijke wijze de Zuid-Amerikaanse situatie overschouwde en als een visionair de toekomst van de toekomstige natiestaten besprak. Bolívar pleitte voor anti-imperialisme en de republikeinse staatsvorm. Zijn strijd was, net zoals die in Noord-Amerika enkele decennia eerder, geworteld in de opstand tegen de koloniale Europese bezetter.3 De Venezolaanse staatsman droomde van een verenigd Zuid-Amerikaans blok van naties, dat in de toekomst met één stem over ‘high politics’ zou kunnen praten met de “drie andere delen van de wereld”. Om Bolívar te citeren: “Het is een groots idee om te geloven dat de Nieuwe Wereld in één natie geconsolideerd kan worden, verenigd door verdragen in één verband. Men redeneert dat, aangezien deze delen een gemeenschappelijke afkomst, taal, gebruiken en godsdienst hebben, ze één regering moeten hebben die de nieuwe staten toelaat zich te verenigen in een confederatie. Maar dit is niet mogelijk”. Hij zag dat Zuid-Amerikaanse integratie voorlopig nog onmogelijk was: “op dit moment is Amerika verdeeld door klimatologische verschillen, geografische diversiteit, tegengestelde belangen, en verschilllende kenmerken. Hoe mooi zou het zijn als de Isthmus van Panama voor ons zou kunnen zijn, wat de Isthmus van Korinthe betekende voor de Grieken”.4 Nog Bolívar: “Onmiskenbaar is het de eenheid die ons ontbreekt om het werk van onze wedergeboorte te vervolledigen (…) deze eenheid zal er echter niet komen door een godswonder, maar door duidelijke acties en doelgerichte inspanningen.”5 In 1826 organiseerde Bolívar het Congres van Panama, ook wel het Congreso Anfictiónico de Panamá genoemd. Op dit Congres trachtte hij het idee van een politieke unie ingang te doen vinden. Daarnaast wilde hij een Liga van Staten oprichten, om Latijns-Amerika te verdedigen tegen mogelijke 6 herkoloniseringspogingen van Europese mogendheden. Hij kende nochtans de Monroe-doctrine, die in 1823 in de VS was afgekondigd middels een toespraak van de toenmalige president James Monroe aan het Congres, en waarin gesteld werd dat de Verenigde Staten van Amerika geen enkele poging tot Europese herkolonisering zouden dulden in het Westelijk Halfrond. In ruil daarvoor zouden ze een neutrale positie innemen in de Europese oorlogen in de koloniale wereld, zolang die zich niet
2
3 4 5
6
Soler, (R.), Bolívar y la cuestión nacional americana, in: Frambes-Buxeda, (A.), Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, 1990, pp. 10-11 Keen, (B.); Haynes, (K.), A history of Latin America, 2003, pp. 161-164 Lecuna, (V.), Bierck, (H. A. Jr.); Bertrand, (L.), Selected Writings of Bolivar Vol. 1, 1951 Stevens, (W.), Uitdagingen voor Latijns-Amerika. Op de drempel van het derde millennium, 1996, p. 187 Soler, (R.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 14 1
zouden afspelen in ‘hun’ halfrond.7 Bolívar wenste ook een mechanisme om een zo ruim mogelijke economische eenmaking van de Spaans-Amerikaanse staten te bevorderen. Men was zich sedert de onafhankelijkheidsstrijd wel steeds meer beginnen identificeren als ‘Amerikanen’, in plaats van als ‘Spaans-Amerikanen’ zoals tijdens de koloniale periode.8 ‘El Libertador’ (‘De Bevrijder’) droomde luidop van een Zuid-Amerikaanse Confederatie van naties, van Mexico tot Vuurland. Zuid-Amerika geïnterpreteerd als alles bezuiden de Verenigde Staten van Amerika, en Latijns van oorsprong. Hoewel hij ook ‘Pan-Amerikaans’ wilde denken, om ooit tot een integratie van alle staten in het Westelijk Halfrond te komen, beoogde Bolívar eerder de vorming van een tegengewicht tegenover de op uitbreiding beluste VS.9 Dit kon hij echter niet zomaar realiseren. Bolívar riep de volgende toenmalige Latijns-Amerikaanse staten bijeen: GrootColombia (het huidige Colombia, Ecuador, Panama en Venezuela), Peru, de Verenigde Provincies van Centraal-Amerika (Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua en Costa Rica), en Mexico. In december 1824, bij zijn eerste oproep, waren ook Brazilië, Argentinië, Chili en Bolivia uitgenodigd, die uiteindelijk allemaal afhaakten.10 Brazilië was uitgenodigd door Francisco Santander, de toenmalige Colombiaanse vicepresident, wat tegen de wil in van Bolívar, die op dat moment een kleinere kern van geconfedereerde republieken wilde.11 Het land daagde evenwel niet op, omdat het de voorzichtige erkenning van hun onafhankelijkheid door de Europese mogendheden niet in gevaar wilde brengen, en om geen Spaans-Amerikaanse inmenging in het grensgeschil met Argentinië aan te trekken. Argentinië kwam uiteindelijk niet na vele dubbelzinnigheden. Chili was eigenlijk enkel geïnteresseerd in de afschaffing van de slavernij en een defensieve alliantie. Toch bleef ook een Chileense delegatie afwezig. Bolivia was pas onafhankelijk geworden in 1825, en door interne problemen en een Peruviaanse invasie in het land verdween zijn interesse in een confederatie.12 GrootBrittannië was aanwezig als observant om drie belangrijke redenen: de verdediging van zijn commerciële belangen, het beperken van de aanwezigheid van de VS in Spaans-Amerika, en het voorkomen van een eventueel republikeins tegengewicht voor de monarchie, dat de Confederatie zou kunnen vormen.13 Engeland werd als een riskante bondgenoot gezien, en moest de Liga helpen om elke Spaanse poging tot reconquista af te wenden. Omdat sommige landen die deelnamen aan het Congres Europa als een groter gevaar beschouwde dan de VS, werden hun noorderburen alsnog uitgenodigd. De vertegenwoordiging van de Verenigde Staten van Amerika kwam echter te laat – één van de twee afgevaardigden stierf vóór aankomst. Het Congres liep echter op niets uit. Groot-Colombia, met Bolívar als president, was het enige land dat het Verdrag ondertekende, maar daar brak nadien een burgeroorlog uit. Ook de Centraal-Amerikaanse Unie zou uiteenvallen, waardoor 7
8
Keen, (B.); Haynes, (K.), 2003, p. 524
Soler, (R.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 10-14 Stevens, (W.), 1996, p. 187 10 de la Reza, (G. A.), El Congreso de Panamá de 1826 y Otros Ensayos de Integración Latinoamericano en el Siglo XIX: Estudio y Fuentes Documentales Anotadas, 2006, pp. 31-33 11 Cátedra de la Integración Regional Sudamericana “Francisco Miranda”, 05/04/08 12 de la Reza, (G. A.), 2006, pp. 31-33 13 de la Reza, (G. A.), 2006, p. 27 2 9
Bolívars droom van ‘Zuid-Amerikaanse’ integratie al snel aan diggelen lag.14 Elk land begon in de periode na het Congres van Panama overigens snel werk te maken van nationale, in plaats van regionale integratie. Het idee van een confederatie tussen de nieuwe republieken was eigenlijk ingegeven door Francisco de Miranda, toen hij in 1791 opriep tot de ‘vorming van een grote familie van broeders in het Verenigde Amerika’. De Miranda was ook de eerste die Brazilië in de ideeën betrok in zijn Proclamatie van Coro: “Waardige burgers van Brazilië, sta recht en luister naar de stem van vrijheid (…) laten we samen opstaan en ons verenigen als broeders (…) eengemaakte handen en harten voor het roemrijke doel”. Toch zou Brazilië een ander pad naar onafhankelijkheid volgen dan de exSpaanse kolonies, en ook erna gingen ze eerder hun eigen weg.15 In 1810 spraken de Chilenen Juan de Egaña en Juan Martínez de Rozas de noodzaak uit om SpaansAmerika te verenigen, opdat haar interne en externe veiligheid gewaarborgd zou worden. Ook José Gregorio Argomedo schaarde zich datzelfde jaar achter deze idee, evenals Bernardo O’Higgins, de Chileense ‘vader des vaderlands’, in 1818. Men zag wel wat in het idee van ‘de grote confederatie van het Amerikaanse continent’. Cecilio del Valle stelde in 1822 voor om een congres voor alle Amerikaanse staten te organiseren in Costa Rica of Nicaragua.16 In 1825 stelde Bernardo Monteagudo een project van unie voor, dat nauw aansloot bij de gedachten van Simón Bolívar over regionale integratie. Antonio Larrazábal, die de gevolmachtigde vertegenwoordiger voor Centraal-Amerika op het Congres zou worden, vond het eveneens noodzakelijk om een ‘Spaans-Amerikaanse Confederatie op te richten. Ook in de Cortes te Cádiz werd het idee besproken. Lucas Alamán, de Mexicaanse Minister van Buitenlandse Zaken tijdens het Congres van Panama, trachtte voor en na het Congres de integratie te bevorderen. Onder meer volgende belangrijke personen speelden overigens een belangrijke rol in het totstandkomen van het Congres van Panama: Antonio José de Sucre, Pedro Gual, José María Pando, Abt de Pradt, Gregorio Funes, Andrés de Santa Cruz en Miguel Santamaría.17 Zoals gezegd faalde het Congres van Panama. De integratiedynamiek leek van dan af overheerst te zijn door het provincialisme van de elites. Bovendien hadden alle landen slechts beperkte middelen, en konden buitenlandse mogendheden – voornamelijk Groot-Brittannië en de VS – hun invloed in de regio doen gelden. Mexico probeerde de integratiedynamiek aan te zwengelen in de periode 1830-1840, maar met zeer beperkte resultaten. Dit leverde enkel een handelsakkoord tussen Mexico en Chili op in 1831. In 1846 brak de Mexicaans-Amerikaanse Oorlog uit, en twee jaar later, in 1848 moest het zowat de helft van zijn territorium afstaan aan de VS. Vanaf dan schoof het ‘zwaartepunt’ van de integratie-initiatieven op naar het zuiden.18 In de periode na het Congres, die niet door veel animo op integratiegebied gekenmerkt werd, kunnen we evenwel nog enkele integratiepogingen onderscheiden. Van 1836 tot 1839 bestond de Confederatie van Peru en Bolivia, maar deze ging vrij snel tenonder door tussenkomst van het Chileense en Argentijnse leger, en
14
Stevens, (W.), Uitdagingen voor Latijns-Amerika. Op de drempel van het derde millennium, 1996, p. 187 15 Cátedra de la Integración Regional Sudamericana “Francisco Miranda”, 2008 16 de la Reza, (G. A.), 2006, pp. 13-14 17 de la Reza, (G. A.), 2006, pp. 13-14 18 de la Reza, (G. A.), 2006, pp. 49-51 3
Peruvianen die zich niet wilden schikken in het bovengenoemde project van Andrés de Santa Cruz. Daarna was er het Congres van Lima van 1847 tot 1848. De aanwezige staten waren Bolivia, Chili, Nieuw-Granada (Colombia), Ecuador en gastland Peru. Het voornaamste discussiepunt was de externe bedreiging. Op dat moment deed Spanje aan de westkusten van Zuid-Amerika een poging tot herkolonisering. Ook was er de oorlog tussen Mexico en de VS. Men zag defensieve toenadering tussen de staten als een noodzaak. Het Congres van Lima leverde echter niet veel op, en ook het wegnemen van obstakels voor vrijhandel leek toen onmogelijk. Van 1856 tot 1857 vond het Congres van Santiago plaats. Tussen Chili, Ecuador en Peru was er terug sprake van een ‘unie van de Amerikaanse republieken’, met een bolivariaanse inslag. Men besprak daarnaast de stijgende inmenging van de VS in Centraal-Amerika. Men trachtte tevens de permanente Vergadering van de Liga van de Latijns-Amerikaanse staten op te richten. Er was niet echt veel interesse meer voor een defensieve, of zelfs offensieve unie, omdat men de buitenlandse mogendheden niet tegen hen in het harnas wilde jagen. Ook dit congres leverde niet echt veel op. De laatste poging in de rij was het Tweede Congres van Lima van 1864 tot 1865. Acht landen, met name Bolivia, Chili, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Peru en Venezuela, wilden een unie oprichten tegen buitenlandse agressors. De aanwezige staten bespraken nu de Franse invasie van Mexico, de Spaanse poging tot herkolonisering te Santo Domingo, en de Spaanse oorlogsverklaring aan Peru en Chili. Zoals bij de voorgaande congressen stonden ook nu weer meningsverschillen en eigen belangen de ratificatie van de overeengekomen punten in de weg.19 Na Panama had het idee van een Amerikaanse Unie de uitgesproken steun gehad van volgende vooraanstaande denkers: Justo Arosemana; Juan Bautista Alberdi, die in 1843 zijn bekende werk Over de wenselijkheid en motieven van een Algemeen Amerikaans Congres had geschreven, en daarmee één van de grote 19de eeuwse gangmakers van de Zuid-Amerikaanse idee was20; Francisco Bilbao; Eugenio María de Hostos; Benjamín Vicuña Mackenna; Felipe Varela; José María Samper; en aan het einde van de eeuw ook José Martí. Daarnaast waren er in verschillende steden in Latijns-Amerika Gemeenschappen van Amerikaanse Unie, die het idee verder uitdachten.21 Na het vierde congres te Lima wees de regio bijna een eeuw elke nieuwe integratiepoging van de hand. Hier kunnen verschillende redenen voor worden aangehaald, zoals het wegvallen van de bedreiging van nieuwe pogingen tot ‘reconquista’ door Europese mogendheden. Anderen wijzen op de stijgende inmenging van de VS en de zeer trage vordering van economische toenadering. Daarnaast waren er zeker ook infrastructurele problemen, een chaotische douane- en tarievenstructuur en een gebrek aan kapitaal om de regio verder te ontwikkelen. De belangrijkste reden was misschien dat vele staten uit elkaar groeiden en rivalen begonnen te worden, waardoor het idee van politieke integratie op het achterplan geraakte.22 19 20 21 22
de la Reza, (G. A.), 2006, pp. 51-54 Cátedra de la Integración Regional Sudamericana “Francisco Miranda”, 2008 de la Reza, (G. A.), 2006, p. 14 de la Reza, (G. A.), 2006, pp. 54-56
4
Even na het Tweede Congres van Lima brak zo de Oorlog van de Drievoudige Alliantie uit, toen de op expansie beluste Paraguayaanse president Francisco Solano López, zoon van dictator Carlos Antonio López, Brazilië, Argentinië en Uruguay binnenviel. Deze laatsten vormden een ‘Drievoudige Alliantie’ tegen de agressor, en na vijf jaar verschrikkelijke veldslagen lag Paraguay in puin. In 1879 begon Chili bovendien een oorlog tegen Bolivia en Peru, de Oorlog van de Grote Oceaan of de Salpeteroorlog. Op vier jaar tijd ontnam het Bolivia zijn strategische toegang tot zee, en veroverde het een aanzienlijk deel van het Peruviaanse zuiden. De veroverde gebieden waren bovendien uiterst rijk aan mineralen. Deze oorlogen betekenden de definitieve nekslag voor de SpaansAmerikaanse integratiedroom, althans voor een tijd. De rest van de 19de eeuw werd nu dus gekenmerkt door grensconflicten en veroveringsoorlogen. In plaats van regionaal te integreren zochten de staten nu vooral naar een mechanisme om geschillen te regelen. Zo waren er in de periodes 1877-1879, 1883, 1888-1889 regulerende initiatieven.23 In 1890 werd de oorspronkelijke idee van Zuid-Amerikaanse integratie tot een politieke unie vervangen door het Pan-Amerikanisme, of het streven naar hemisferische integratie. De Verenigde Staten van Amerika steunden een economische alliantie tussen alle staten van het Westelijk Halfrond. Op de Eerste Internationale Amerikaanse Conferentie, die plaatsvond in de context van de hierboven geschetste zoektocht naar geschillenregeling te Washington in 1889-90, kwam de Amerikaanse staatssecretaris James Gillespie Blaine met een voorstel om een douane-unie, een monetaire unie, een juridisch mechanisme om conflicten op te lossen en een geïntegreerd transportnetwerk op te richten. De Argentijnse delegatie, onder leiding van Roque Saénz Peña lag echter dwars, en met de steun van enkele landen, waaronder Chili, mislukte de Pan-amerikaanse integratie. Hierna zouden nog regelmatig Internationale Amerikaanse Conferenties gehouden worden, maar deze gingen economisch nooit zo ver als de ideeën op de Eerste Conferentie.24 De VS kon in deze periode sterk zijn invloed doen gelden in de Zuidelijke regio, en plaveide zo de weg naar de Organisatie van Amerikaanse Staten, die in 1948 zou worden opgericht (Bijlage 3).25 In 1935 schreef de Braziliaanse militair Maro Travassos een invloedrijk boek genaamd Continentale Projectie van Brazilië waarin hij Zuid-Amerika hét gebied bij uitstek vond om de Bolivariaanse droom te verwezenlijken. Hij poneerde dat er een tijdelijke Zuid-Amerikaanse integratrie-as gevormd moest worden, rond een Braziliaans-Argentijnse alliantie, om zo de stilgevallen integratiepogingen opnieuw te stimuleren.26 In de jaren daarop was de hergeboorte van het Latijns-Amerikaanse nationalisme gerijpt, onder meer in Argentinië met Juan Perón en in Brazilië met Getúlio Vargas. Perón hield in 1948 een toespraak voor de Hogere Krijgsschool, en introduceerde zijn ABC-doctrine. Die stelde dat Argentinië, Brazilië en Chili moesten integreren op politiek, economisch en sociaal gebied, om de toenemende invloed van de VS in de regio tegen te gaan. Hij baseerde zich lichtjes op een mislukt verdrag uit 1915, dat geschillen tussen deze drie landen moest regelen. Perón wenste een derde weg bewandelen in het polaire opbod tussen de VS en de Sovjet-Unie. Samen met 23
de la Reza, (G. A.), 2006, pp. 13-14 Introducción, in: De Lombaerde, (P.), Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, p. VII 25 de la Reza, (G. A.), 2006, pp. 13-14 26 Cátedra de la Integración Regional Sudamericana “Francisco Miranda”, 2008 24
5
Brazilië en Chili zou Argentinië het grootste economische blok ter wereld kunnen vormen. Rond deze as zouden zich spoedig de overige Zuid-Amerikaanse landen scharen, aldus Perón. Vargas, de Braziliaanse president kampte echter met een enorme oppositie in zijn thuisland, en kon de ABC-Unie niet mee doordrukken.27 Na zijn zelfmoord in 1954, toen de militairen de Zuid-Amerikaanse politiek begonnen te domineren, sloot elk land zichzelf af van de buitenwereld, en kon het idee van eenmaking worden opgeborgen.28 Na Wereldoorlog II, waren de ideeën van de CEPAL-school, de Economische Commissie voor Latijns-Amerika en de Caraïben van de Verenigde Naties, met onder meer Raúl Prebisch, doorgedrongen in het beleid van vele staten. Latijns-Amerika zou zich economisch moeten ontwikkelen door aan importsubstitutie te doen, een visie die reeds in het interbellum ontworpen was.29 In Argentinië was het financieeleconomische plan van Federico Pinedo, de minister van Financiën, populair geworden, als antwoord op de crisis van de Tweede Wereldoorlog. Hij bepleitte een douane-unie met de overige landen van Zuid-Amerika naar de Bolivariaanse idee, maar ditmaal mét Brazilië.30 In de jaren 1960 ontstond er een doorbraak op integratiegebied volgens de beginselen van de ‘naar binnen gerichte’ integratie. De toon was reeds gezet in de voorgaande decennia: in tegenstelling tot het streven naar politieke unie in de 19de eeuw, was de nadruk nu op economische integratie komen te liggen. Men ondernam onder meer volgende initiatieven: de Latijns-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (ALALC, °1960), , later vervangen door de Latijns-Amerikaanse Integratie-associatie (ALADI, °1980), de Gemeenschappelijke Centraal-Amerikaanse Markt (MCCA, °1960); het Andespact of de Andesgroep (°1969), sinds 1996 bekend als de Andesgemeenschap (CAN) en de Caraïbische Gemeenschap (CARICOM, °1973). Integratie werd toen gezien als de oplossing om de regionale productie structureel aan te passen, en de regionale industrialisatie te bevorderen. Deze integratieprocessen mislukten echter, of haalden beperkte resultaten.31 Naast de binnenwaarts gerichte integratieprojecten, deed de VS in 1961 ook een poging om de samenwerking in het Westelijk Halfrond te bevorderen, met de Alliantie voor Vooruitgang, een tienjarenplan, waar ook in het hoofdstuk over gesloten regionalisme dieper op zal worden ingegaan. In de jaren 1980 verzandden de integratiepogingen compleet. In 1982 explodeerde de externe schuldencrisis: Mexico werd eerst getroffen, erna volgden ook Argentinië, Brazilië en Venezuela. De CEPAL-ideologie van na de Tweede Wereldoorlog, was toe aan een volledige herziening. Men startte nu een zoektocht naar oplossingen voor economische problemen die een gevolg waren van de schuldencrisis. In dit decennium waren de Washington Consensus, en de neoliberale ideologie dominant.32 27
An., El tratado del ABC (Argentina-Brasil-Chile) de mayo de 1915. La actitud de la Argentina y Brasil ante la Primera Guerra, website Iberoamérica y el mundo, laatst geraadpleegd op 10/07/09 28 Stevens, (W.), 1996, pp. 187-188 29 Introducción, 2008, p. VIII 30 Cátedra de la Integración Regional Sudamericana “Francisco Miranda”, 2008 31 Introducción, 2008, p. VIII 32 Ibidem, p. VIII-IX 6
Op het einde van de jaren 1980 werden de Europese Gemeenschap en het Aziatisch-Pacifische blok belangrijker, onder meer door het multilaterale economische handelssysteem van de Uruguay-Ronde. In plaats van verder in te zetten op de bevordering van de industrialisatie en tarifaire bescherming tegen landen die geen deel uitmaakten van de bestaande integratieprojecten, koos men ervoor om het pad van open regionalisme – en niet langer gesloten regionalisme – te bewandelen in Latijns-Amerika en de Caraïben. Men streefde naar meer opening en integratie tussen de landen. In deze fase werden onder meer de Zuidelijke Gemeenschappelijke Markt (MERCOSUR, °1991) en de Groep van Drie (G-3, °1995), opgericht. Reeds bestaande projecten, zoals de Andesgroep, werden herzien. Ook aan dit regionalisme dat in de late jaren 1980 ontstond, is een hoofdstuk gewijd, dat van het open regionalisme. Er was een aanzienlijke vooruitgang in de jaren 1990, en men spreekt van de meest verregaande integratie die Latijns-Amerika ooit gekend heeft. Er werd een andere strategie gevolgd voor een grotere ruimte.33 Sinds het begin van de jaren 1990 heeft men het ook terug over de idee van de hemisferische integratie. Dit impliceert dat Latijns-Amerika de weg naar integratie ook met Canada en de VS wil bewandelen. Thomas Kuhn spreekt over “een verandering van paradigma in het debat over regionalisme in Latijns-Amerika en de Caraïben”. Dit was lange tijd niet mogelijk, noch bespreekbaar, omwille van de grote verschillen in ontwikkeling. De oprichting van de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (NAFTA, °1994), en de mislukte pogingen tot de Vrijhandelszone van de Amerika’s (ALCA), moeten in dit paradigma gezien worden. Vele landen en ook handelsblokken zochten toenadering tot andere regio’s. Chili, Mexico, de MERCOSUR, ... bijvoorbeeld, onderhandelden onder meer met Japan, Zuid-Korea, Zuid-Afrika, de Europese Unie (EU) en de European Free Trade Association (EFTA).34 Kortom, tijdens de laatste twee decennia hebben we een verschuiving gezien in de ideeën over integratie: het exlusief Latijns-Amerikaanse integratieproces ruimde baan voor een hemisferische integratie, en een interregionaal regionalisme. Met de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR, °2008), de opvolger van de Zuid-Amerikaanse Statengemeenschap (CSN, °2004), en het Bolivariaans Alternatief voor de Amerika’s (ALBA, °2006) lijkt er echter een nieuwe integratiegolf te zijn gestart in Zuid-Amerika, die van het post-liberale regionalisme. Het laatste gelijknamige hoofdstuk zal dieper ingaan op de duidelijke verschillen die dit nieuwe integratieparadigma onderscheiden van het verleden. De Zuid-Amerikaanse focus lijkt namelijk herbevestigd, maar dan met een open blik naar andere regionaliseringsprocessen in de wereld, en aangepast aan een meer gemondialiseerde wereld, waarin regionale blokken een grotere rol van betekenis kunnen spelen, omwille van traag vorderende multilaterale samenwerking. Interessant om op te merken is dat ook de huidige integratieprojecten zich nog steeds blijven beroepen op het hierboven besproken Congres van Panama van 1826. De opzet van deze masterproef, nl. het aantonen van de historische betekenis van de nieuwe Zuid-Amerikaanse integratiegolf en de verschillen met het verleden, en dit
33 34
Ibidem, 2008, p. IX-X Ibidem, 2008, p. X
7
nauwgezet kaderen binnen de historische context van het verloop van de ZuidAmerikaanse integratie, lijkt dus geen ongegronde onderneming.
Kanttekening: Het theoretische kader van het Realisme (Bijlage 1) kan gehanteerd worden om Latijns-Amerika te begrijpen in de 19de en vroege 20ste eeuw. Het kan ook helpen om de acties van de VS in Centraal-Amerika en de Caraïben te begrijpen. Dit was lange tijd de ‘achtertuin’ van de VS. Het buitenlandse beleid van kleinere, minder machtige machten in de hiërarchie van het internationale politieke systeem wordt beperkt door de activiteiten en de belangen van de grotere regionale en mondiale machten.35 Echter, realisme is te deterministisch, omdat staten – die overigens veel te unitair worden voorgesteld - enkel beïnvloed zouden worden door andere staten en het internationale systeem; te pessimistisch, omdat staten elkaar enkel zouden wantrouwen; en te fatalistisch, omdat oorlog onlosmakelijk aan het internationale systeem verbonden zou zijn. Hoewel deze denkschool ons kan helpen om de periode vanaf de onafhankelijkheid (of 1850) tot omstreeks 1930 in Zuid-Amerika, door Halperín Donghi omschreven als de ‘neo-koloniale orde’36, beter te begrijpen, zijn er uiteraard andere denkkaders nodig om de analytische leegtes op te vullen. Later in deze studie komen ook de theoretische kaders Afhankelijkheid en Interdependentie aan bod.
35 36
Hillman, (R. S.) (ed.), Understanding Contemporary Latin America, 2005, p. 182 Hillman, (R.), p. 152
8
Integratiegolf I - Gesloten Regionalisme De eerste echte pogingen tot regionale integratie die tot iets leidden, kwamen er zoals gezegd na de Tweede Wereldoorlog. Vooraleer we de concrete integratiepogingen aansnijden is het noodzakelijk om wat dieper in te gaan op de ideeën die vanaf omstreeks het interbellum onstonden in Latijns-Amerika. Zo zullen we zien dat de visies van de Importsubstituerende Industrialisatie en het structuralistische denken een grote impact zouden hebben op de Latijns-Amerikaanse samenleving, en ook op de ideeën over integratie in de decennia na Wereldoorlog II.
4.1. Oorsprong, ideeën en context In de jaren 1930, toen de Grote Depressie wereldwijd hevig woedde, ontstond het idee van de Importsubstituerende Industrialisatie (ISI). Hiermee wordt bedoeld dat landen de voorheen ingevoerde, industrieel vervaardigde goederen zelf gaan produceren, om de afhankelijkheid van het buitenland te verminderen. De binnenlandse markten worden dan van import afschermd door hoge tarieven en quota’s. Van vrijhandel en concurrentie wordt in de mate van het mogelijke afgestapt. De overheid moet, geïnspireerd door Keynes, industrialisering bevorderen via staatsuitgaven. Hierdoor zouden de eigen productieprocessen efficiënter gemaakt moeten worden, om, eens gerijpt, de concurrentie op de wereldmarkten aan te kunnen.37 We kunnen de grondslagen van dit concept eigenlijk reeds ontwaren in de idee van de bescherming van de infant industry. Dit is een protectionistische strategie, die volgens Ha-Joon Chang reeds werd toegepast in de VS door Alexander Hamilton, de eerste Minister van Financiën van de VS, in de tweede helft van de 18de eeuw.38 In de jaren 1930 werd hier reeds mee geëxperimenteerd in Latijns-Amerika. Joseph Schumpeter gaf ook al aan dat protectionisme de basis vormde voor de Engelse industrialisering: “een proces waarbij een nieuwe eigen industrie de thuismarkt, tevoren in handen van buitenlanders, verovert en zich ontwikkelt, alvorens deze markten te gaan verbreden.”39 Op het einde van de jaren 1940 ontstond een nieuwe denkstroom: het Structuralisme, of het ‘vroege Afhankelijkheidsdenken’. Het sloot aan op de Moderniseringstheorie, die voornamelijk door West-Europese en Noord-Amerikaanse economen was ontwikkeld. Deze visie moest de grote ongelijkheden tussen de Derde Wereld, waar de industrialisering volgens Bairoch sinds 1830 gestagneerd was, en de geïndustrialiseerde centra rechtvaardigen. Walt Rostow had gesteld dat elk land een volledige kapitalistische ontwikkeling moest doormaken, om te kunnen groeien.40
37
Goemaere, (G.), Regionale handelsakkoorden in Sub Sahara Afrika: een economische evaluatie, 2004, p. 3 38 Chang, (H-J.), Rich Nations, Poor Policies & the Threat to the Developing World: Bad Samaritans, gastcollege aan de UGent, 05/11/08 39 Frambes-Buxeda, (A.), Teorías sobre la integración aplicables a la unificación de los países latinoamericanos, in: Frambes-Buxeda, (A.), Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, 1990, p. 13 9 40 Ibidem, p. 35
De structuralistische these zag de ontwikkeling van de Derde Wereld echter eerder beknot door externe factoren – in tegenstelling tot de moderniseringsschool, die op interne oorzaken wees – en introduceerde de centrum-periferie-gedachte. 41 Raúl Prebisch was de eerste die met een dergelijke gedachtegang kwam aanzetten. Dit denken werd zeer populair nadat in 1948 de Economische Commissie voor LatijnsAmerika (ECLA/CEPAL) van de Verenigde Naties (VN) werd opgericht, te Santiago de Chile. Prebisch zou de Commissie leiden, waardoor hij als de voornaamste vertegenwoordiger van de structuralistische school bekendheid verwierf. De CEPAL zou de oprichting van enkele belangrijke Latijns-Amerikaanse integratieprojecten ondersteunen: de Centraal-Amerikaanse Gemeenschappelijke Markt, de Andesgroep en de Zuidelijke Gemeenschappelijke Markt. Later zou het structuralistische denken ook vele aanhangers krijgen binnen de Conferentie van de Verenigde Naties inzake Handel en Ontwikkeling (UNCTAD), opgericht in 1963, en met Prebisch, overigens een grote voorstander van Latijns-Amerikaanse integratie, als eerste secretarisgeneraal.42 Naast Prebisch, waren onder meer José Antonio Mayobre, Felipe Herrera en Carlos Sanz de Santamaría prominente structuralistische denkers.43 Het structuralistische denken stelde dat Latijns-Amerika in het internationale economische systeem, sinds de Atlantische driehoekseconomie, de rol van grondstoffenleverancier had toebedeeld gekregen door de Europese grootmachten. Deze grondstoffen kwamen uit de exportgerichte land- en mijnbouw.44 Ook na de koloniale periode was hier geen verandering in gekomen. Zuid-Amerika was zo reeds vroeg in een afhankelijke positie terechtgekomen. Hierop lijkt het principe van de ongelijke ruil toepasbaar: Latijns-Amerika, deel van de periferie, kon zijn eigen rijkdommen niet verzilveren, en hield haar eigen afhankelijkheid in stand door met zijn rijkdommen het Europese machtscentrum te ontwikkelen. Het ‘centrum’ levert volgens deze visie secundaire producten aan de perifere gebieden. Ook na de onafhankelijkheidsgolf in de eerste decennia van de 19de eeuw, toen vele staten waren ontstaan in de regio, bleef men steken in deze verstikkende perifere situatie.45 De macht in het centrum was echter van Spanje en Portugal naar Engeland verschoven. De VS zou deze rol overnemen in de 20ste eeuw. Ook in het begin van deze 20ste eeuw was Latijns-Amerika zeer vatbaar voor externe schokken gebleven, omdat men nog steeds afhankelijk was van de export van primaire goederen. Door de Grote Depressie was er een aanzienlijke reductie in de vraag naar deze export gekomen, en de toevoer van geïmporteerde afgewerkte goederen werd belemmerd door beide wereldoorlogen. Groot-Brittannië verloor zijn greep op Latijns-Amerika intussen steeds meer aan de VS. De handel die de regio dreef kromp sterk door de terugval van de vraag. Wereldoorlog II bood niettemin gunstige omstandigheden voor de export van grondstoffen, waardoor de landen genoeg deviezen bemachtigden om de openstaande openbare schuld af te betalen.
41
Coolsaet, (R.); et al., 2006, pp. 181-182 Pollock, (D. H.), 2. Raúl Prebisch: the essence of leadership, in: Dosman, Edgar J. (ed.), Raúl Prebisch. Power, Principle and the Ethics of Development, 2006,pp. 11-19 43 Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 37 44 Flynn, (D. O.), Giráldez, (A.), Path dependence, time lags and the birth of globalization: A critique of O’Rourke and Williamson, in: European Review of Economic History, 2004, pp. 81-108 45 Ibidem, pp. 81-108 10 42
Het model van de importsubstituerende industrialisatie, ontstaan als een antwoord dat de markt kon bieden op schaarste, gaf de regio een sterke economische impuls. Na Wereldoorlog II werd ISI meer een openbaar beleid, sterk bevorderd door de CEPAL-aanhangers. Deze ‘exportpessimisten’ stelden namelijk dat een traditionele visie op internationale handel niet zou werken voor Latijns-Amerika. Ze geloofden niet dat internationale handel een ‘positive-sum-game’ is, waarbij alle landen na verloop van tijd voordelen verkrijgen, door te specialiseren in productie van die goederen die ze het best kunnen produceren.46 Daartegenover voorspelden ze echter dat de prijs van de export, hoofdzakelijk primaire goederen, zou blijven dalen in verhouding tot de prijs van de import, die meer gesofisticeerde productietechnologieën vereiste. Hierdoor zouden de landen steeds verder terugzakken, met een blijvende staat van onderontwikkeling tot gevolg. Men had schrik voor een permanente afhankelijkheid van buitenlands kapitaal, waardoor de groei zou stoppen. De exportsectoren hanteerden sterk kapitaalintensieve productietechnieken, die een hoge productiviteit voor de arbeiders opleverden, en dit resulteerde in een goed loon. Nadelig was dat deze sectoren enkel bestonden als afzonderlijke enclaves, afhankelijk van de grotere binnenlandse economie, die nog voornamelijk steunde op overlevingslandbouw, en lage inkomens opleverde. De CEPAL-economen stelden dat deze situatie zou blijven aanslepen, omdat de traditionele sectoren niets te bieden hadden dat niet beter zou voorzien kunnen worden door de handel van de enclaves met ontwikkelde landen. Men ging uit van twee pessimistische premissen. De eerste is dat de vraag voor kwalitatieve arbeid enkel kon groeien met extra kapitaalinvestering. De kapitaalintensieve sector was over het algemeen echter te klein om kwaliteitsjobs te voorzien voor de groeiende populatie, en voor de traditionele arbeid. De werkgelegenheid zou geleidelijk aangetast worden door de geïmporteerde goederen. De tweede vooronderstelling was volgens hen dat waar de exportgeoriënteerde enclaves in Latijns-Amerika moderne, voornamelijk geïmporteerde goederen zouden vragen, de wederzijdse vraag in ontwikkelde landen naar geëxporteerde primaire goederen vanuit LatijnsAmerika waarschijnlijk zou verminderen naarmate de tijd vorderde, omdat technologie substitutie ontwikkelde. Daardoor zouden de munteenheden in LatijnsAmerika devalueren, en toenemende handelsdeficits ontstaan als de centrale banken het niet zouden toelaten om de pesos te devalueren. Latijns-Amerika zou dus harder moeten werken om de status-quo te behouden.47 De economen van de CEPAL hadden een sterke impact op de LatijnsAmerikaanse politiek, economie en samenleving. Hoe vertaalde zich dit nu in concrete beleidsaanpassingen in Zuid-Amerika? In het kader van de CEPAL-commissie omschreef Prebisch het toekomstige industriële beleid dat Latijns-Amerika moest volgen. De Latijns-Amerikaanse landen moesten samenwerken om grotere markten op te zetten, met het oog op grotere afzetmarkten voor hun producten. Bovendien moest er een onderlinge taakverdeling komen. Via hoge tolmuren kon men dan deze gemeenschappelijke markten 46
47
Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), 6. The Economies of Latin America, in: Hillman, (R.) (ed.), Understanding Contemporary Latin America, 2005, pp. 148-152 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, p. 150
11
afschermen van concurrentie van derden. Als de zogenaamde infant industry zich zou hebben ontwikkeld, zouden de tolmuren afgebouwd, en op termijn geëlimineerd moeten worden. Buitenlandse investeringen zouden dan de tekorten in de financiële sector moeten opvangen.48 De aanhangers van het structuralisme zagen een oplossing in de ontwikkeling binnen het bestaande kapitalistische systeem via de importsubstituerende industrialisatie en een ontkoppeling van de wereldeconomie. Een staatskapitalistisch mondiaal keynesianisme, in samenwerking met de rest van de Derde Wereld.49 Ook bij CEPAL zagen ze ontwikkeling dus in fases verlopen, maar dan wel industrialisering via een strakke planning van overheidswege. Men moest externe obstakels, met name de verscherping van de ongelijke ruilvoet, en interne hinderpalen, namelijk de stagnerende economische groei in bepaalde – voornamelijk landelijke - gebieden, en sectoren, uit de weg ruimen.50 Men paste tarieven, preferentiële wisselkoersen, leningen aan lage interest, belastingsimpulsen, subsidies, reguleringen, en nationalisering van bedrijven toe, om de binnenlandse industrialisatie te bevorderen. Dit betekende niet socialisme, omdat de economieën nog steeds in privé-handen bleven, en voornamelijk marktgedreven bleven. De regeringen echter traden op als eigenaars, leners of regulatoren over de belangrijkste dragers van de economie: energie, spoorwegen, communicatie, banken en buitenlandse handel. De economische staatstussenkomst waarmee men de exportgerichte handel wou aanpassen, en handel wilde drijven om de binnenlandse industrialisatie te bevorderen, stond na Wereldoorlog II bekend als dirigisme. Men kan dit beschouwen als een vorm van economisch nationalisme. Door voorheen geïmporteerde goederen zelf te gaan vervaardigen, de zogenaamde wet van gelijken, wilde men de industrialisatie aanzwengelen.51 De CEPAL-variant van de ontwikkelingstheorie, het structuralisme, drukte de belangen van een nieuwe burgerij uit, die zich sinds de jaren 1930 ontplooide in Latijns-Amerika. Uiteindelijk zou ook de VS zich achter deze reformistische denkstroom scharen om in de context van de Koude Oorlog erger – lees: communisme – te voorkomen. Men liet de problematiek van het privé-bezit en de markt immers onaangeroerd.52 Een tijd was het ISI-model succesvol gebleken, voornamelijk in de grote economieën zoals Brazilië en Mexico. In Brazilië combineerde men dit bijvoorbeeld met exportbelasting op landbouwgoederen en een overgewaardeerde wisselkoers. Zo kon het Braziliaanse bedrijfsleven gunstiger goederen produceren, toch tot de jaren 1960. Men kon hogere lonen uitbetalen zonder inflatie te riskeren, omdat de arbeiders meer produceerden. Tot 1980 spreekt men van het Braziliaanse ‘mirakel’. De levensstandaard was wel omhooggegaan, maar over het algemeen waren de voordelen ongelijk verspreid. Kleinere landen vaarden evenwel niet goed bij het ISImodel. In de jaren 1960 traden er overal personalistische leiders naar voren, sommigen in burgerkledij, anderen in militaire uniformen. Deze staatshoofden 48 49 50 51 52
Vogel, (H.), 2002, p. 288 Coolsaet, (R.); et al., 2006, p. 183 Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 36-37 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, p. 151 Coolsaet, (R.); et al., 2006, p. 183
12
schaarden het volk achter hen, en wensten een groter ingrijpen van de staat op de economie. Onder meer buitenlandse banken, spoorwegen en mijnbedrijven, voorheen in privé-handen, werden genationaliseerd. De openbare werkgelegenheid en uitgaven werden aangezwengeld. Daarnaast voerde men een populistisch beleid van inkomensherverdeling, gesteund door de vakbonden, omdat men inzag dat het model van importsubstituerende industrialisatie niet echt resulteerde in een grotere groei. Het leger had veel invloed op de samenleving. Economisch nationalisme en populisme versterkten elkaar, en dit resulteerde in een inflatiespiraal, die vooral de lage inkomensgroepen aantastte.53 Eigenlijk kan men stellen dat de structuralistische, protectionistische ideeën van Prebisch en anderen werden opgeraapt door deze groep leiders, waardoor het een starre uitvoering kreeg, en niet echt gericht was op groei op lange termijn.54 De denkschool van de Afhankelijkheid, Dependencia (Bijlage 1), beantwoordde wat later de “heronderhandelde afhankelijkheid”55 die het structuralisme in hun ogen opleverde. Deze theorie kreeg meer aanhang toen steeds meer mensen begonnen in te zien dat het door de CEPAL aangehouden beleid van industrialisering door importsubstitutie weinig succesvol bleek te zijn. Toen het nationale ISI-model aan zijn limieten zat, koos men steeds meer – ook in de CEPAL voor regionale integratie als de meest efficiënte weg om Latijns-Amerika te ontwikkelen. De CEPAL stelde dat dit een verhoging van het technologische niveau en de productie zou toelaten, en zou resulteren in hogere lonen en meer welvaart.56
53 54 55
56
Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, pp. 151-154 Daepp, (D.), in: ReVista, the Harvard Review of Latin America, 2009, pp. 46-48 Holloway, (T.), The Persistence of ‘Dependency’ as a Useful Framework for Understanding LatinAmerica, 2003 Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 36 13
4.2. Regionale integratie Wat wordt nu eigenlijk bedoeld met het begrip regionale integratie? Waarom integreren landen, welk belang hebben ze hierbij? Het is duidelijk dat dit concept vele ladingen dekt. Daarom hieronder een poging tot synthese van het vroege denken over integratie, en tenslotte het gesloten regionalisme voor Latijns-Amerika. Regionale integratie wordt in deze studie gelijkgesteld aan regionalisme. Regionalisme mag in het kader van deze studie niet verward worden met de omschrijvingen die we vinden in Van Dale: “”het cultiveren van de aparte tradities (...) van een bep. gewest, tgov. de nivellering die van de moderne staat uitgaat (...)”; en “het streven naar verkrijging of behoud van gewestelijke autonomie”.57 Er wordt eerder gewerkt met de invulling die Ethier aan het begrip geeft: “een term gebruikt in internationale relaties (...) die verwijst naar de uiting van een gemeenschappelijk identiteitsgevoel en doel, gecombineerd met de creatie en implementatie van instellingen, die uitdrukking geven aan een eigen identiteit en collectieve actie in een geografische regio vormgeven”.58 Voornamelijk economen, bureaucraten en intellectuelen begonnen integratie na de Tweede Wereldoorlog te zien als drijfveer van staten voor modernisering, economische groei en welvaart. Ze spitsten zich in hoofdzaak toe op de voordelen van economische integratie. De politieke en sociale aspecten, die in de 19de eeuw nog primeerden op de economische, werden naar het achterplan verschoven. Tot omstreeks het einde van de Koude Oorlog kunnen er twee belangrijke denkrichtingen onderscheiden worden: de Klassiek-liberale, Neo-liberale en Structuralistische denkschool; en de Politiek-marxistische en Neo-marxistische denkschool. Er zijn evenwel overlappingen tussen beide denkwijzen. Er woedde een stevige discussie over de te volgen ‘weg naar integratie’ voor kapitalistische landen en socialistische industrielanden, en ook over de bijzonderheden van het integratieproces voor ontwikkelingslanden. Integratiepogingen in Aziatische, Afrikaanse en LatijnsAmerikaanse ontwikkelingslanden kenden achteraf beschouwd minder succes dan de ontwikkelde staten. In de sociale wetenschappen was er daarnaast een belangrijke theoretische discussie die het denken over integratie sterk beïnvloedde. Voorstanders van de Ontwikkelingstheorie gingen in debat met bepleiters van de Afhankelijkheidstheorie, die een sterke opgang maakten in Latijns-Amerika.59 De klassiek-liberale, neo-liberale en structuralistisch-dirigistische denkrichting over integratie inspireerde de meeste vrijhandelszones, gemeenschappelijke markten, ..., in West-Europa, Afrika, Azië en Latijns-Amerika. Nog het meest in Europa, waar de Europese Economische Gemeenschap – de huidige Europese Unie – er de beste uiting van was. Kapitalistische integratiemodellen werden vooropgesteld. Het klassiek-liberale economische denken van David Hume en Adam Smith in de de 19 eeuw en dat van David Ricardo en John Stuart Mills in de 19de eeuw had 57 58
59
Van Dale. Groot Woordenboek der Nederlandse Taal, 1992, p. 2488 Ethier, (W. J.), The International Commercial System, in: Essays in International Finance, 1998, p. 11 Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 17-18 14
getracht te verklaren waarom vrijhandel en specialisatie zouden resulteren in rijkdom en voorspoed voor alle landen, in tegenstelling tot het protectionistische, mercantilistische systeem van de 16de en 17de eeuw. Elk land moest dát product vervaardigen, waar het een comparatief voordeel kende, waar het met andere woorden overvloed aan had en de productie ervan het goedkoopst was. Daarnaast moest een land goederen importeren waar het zelf verlegen om zat. Vrijhandel, in plaats van protectionisme moest er daarom voor zorgen dat dit alle landen ten goede zou komen. Het moest voornoemd proces stroomlijnen, zodat verschillen in productiekosten op de meest efficiënte wijze genivelleerd zouden worden. Men veronderstelde wel dat de productiefactoren – kapitaal, grondstoffen en arbeid – maximaal benut zouden worden, zonder dat prijsstoringen het proces in de war zouden sturen. De functie van de overheid bestond erin te voorzien in bepaalde diensten, en het opzetten van een rechterlijk systeem dat privé-bezit en contractuele relaties beschermde, en informatie verschafte over economische mogelijkheden. Het moest een aantrekkelijk klimaat voor buitenlandse investeringen creëren. Het individu kreeg een zo ruim mogelijke vrijheid, en vraag, aanbod en vrije concurrentie stonden centraal in deze visie.60 De neo-liberale visie op integratie, met als voornaamste vertegenwoordigers Eli Heckscher en Bertil Ohlin, trachtte de reden voor de verschillen in productiekosten te verklaren. Ze wezen op de schaarste of overvloed aan productiefactoren. Internationale vrije handel zou landen op lange termijn eenzelfde uitgangspositie moeten opleveren. Daarbij gingen ze evenwel dieper in op politieke en sociale factoren dan het exclusief economische denkpatroon, gehanteerd door de klassieke liberalen. De obstakels voor internationale handel leken hen voornamelijk politiekjuridisch te zijn, zoals grenzen, douanes, tarieven, verschillende munten, fiscale systemen en wetten. De periode tussen Wereldoorlog I en de Grote Depressie in de jaren 1930 was gekenmerkt door nationalistisch protectionisme. Kunstmatige barrières, zoals tarieven en lasten, veroorzaakten een inefficiënt gebruik en verspreiding van de productiemiddelen, en stonden de vrije circulatie van goederen en diensten in de weg. Het grote probleem volgens neo-liberalen was dat de wereld was opgedeeld in soevereine staten. Integratie zien zij als een instrument om staatsprotectionisme te bestrijden. Vrije handel zou zo op regionaal niveau ingang kunnen vinden, waar dit op mondiaal niveau (nog) niet kan. De voordelen van integratie hangen af van de mate van complementariteit van de landen, de schaal van hun unies, de lasten die ze moeten dragen, de grootte van het gemeenschappelijk buitentarief en de transportkosten, en de mate waarin er handel gedreven wordt bínnen de unie tegenover de handel met derde landen.61 Hierop aansluitend verwijst Jacob Viner naar de mate van handelscreatie en – verlegging. Viner is de voornaamste klassiek-liberale theoreticus inzake douane-unies. Viner stelt dat een douane-unie of vrijhandelszone ofwel handel creëert, ofwel verlegt. Handelscreatie treedt op wanneer de prijsverstoringen tussen deelnemende landen uit de weg worden geruimd, waardoor goedkopere import uit een partnerland voorheen inefficiënte binnenlandse productie vervangt.62 Productie van sommige goederen wordt dus verschoven van een minder efficiënte lidstaat naar een meer 60
Ibidem, pp. 19-20 Ibidem, pp. 20-22 15 62 Cuyvers, (L.); Van Den Bulcke, (D.), Regionalisering van de wereldeconomie: een goede zaak?, in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, pp. 8-9 61
efficiënte lidstaat van de unie.63 Handelsverlegging, aldus Viner, gebeurt wanneer import die voorheen uit derde landen kwam, wordt vervangen door duurdere, maar preferentiële import uit nieuwe partnerlanden. Kortom, productie verschuift van een efficiënte niet-lidstaat naar een minder efficiënte lidstaat. De welvaart zal bij handelsverlegging in eerste instantie dalen, waar die bij handelscreatie stijgt.64 Echter, unilaterale en wereldwijde vrijmaking van de handel is te verkiezen boven regionale handelsvoorkeuren, omdat ze handel creëert zonder deze te moeten verleggen. Daarom is het verhogen van de welvaart door douane-unies of vrijhandelszones afhankelijk van de mate waarin handel meer gecreëerd wordt dan verlegd. Als we deze redenering volgen, dan zouden regionale integratie-initiatieven weinig zinvol zijn. Sommige integratie-ontwikkelingen, zoals oorsprongsregels en antidumpingprocedures, zijn inderdaad niets meer dan zaken die multilateraal bepaald worden. Er moet echter worden opgemerkt dat bepaalde integratieprojecten verder gaan dan dat.65 Volgens Kemp en Vanek kan men bovendien ook de effecten van handelsverlegging voor derde landen vermijden, terwijl men er zelf beter van wordt. Landen die deelnemen aan een regionaal integratieproject moeten hiervoor hun douanerechten reduceren, tot de evenwichtsprijzen na de integratie genivelleerd zijn met de wereldprijzen, die verhoogd zijn door douanerechten. Als we dit schema in een mondiaal kader proberen te vatten, volgt hieruit dat elk land in de wereld best integreert, of meewerkt aan een verruiming van de bestaande integratieprojecten, om te evolueren naar één groot wereldwijd integratieverband, kortom naar internationale vrijhandel. McMillan werpt op dat volgens deze theorie regionale integratie en multilateralisme dus perfect naast elkaar kunnen bestaan, tenminste als er een internationale wetgeving bestaat die geen nefaste handelseffecten op derden toelaat, en het gemeenschappelijke buitentarief optimaal benut wordt.66 Vanuit deze logica werd er gesteld dat ontwikkelingslanden ook regionale integratieprojecten moesten opstarten, om niet achter te blijven, of zelfs weg te zakken in de periferie van het internationale handelssysteem. Hoe definiëren liberale denkers nu het begrip integratie? Een algemeen aanvaarde invulling is er niet echt. Integratie wordt eerder gezien als een eenmaking van economieën en onderlinge handel. Economisch welzijn zal volgens hen gunstige sociale effecten met zich meebrengen. Zo stelt Balassa dat integratie “uit diverse middelen om discriminatie tussen economische eenheden van verschillende landen weg te werken” bestaat. Tinberger poneert dat integratie “een inspanning” is, om “een wenselijke structuur voor de internationale economie op te zetten, middels de eliminatie van kunstmatige barrières, het verbeteren van zijn werking en meer coördinatie en eenmaking”. Volgens Salvatore verwijst economische integratie naar “handelsbeleid met het oog op reductie of eliminatie van discriminerende handelsbarrières, en dit enkel tussen geconfedereerde landen”. Krugman en Chacholiades beschouwen daarnaast ook andere integratievormen, zoals preferentiële
63 64 65 66
Goemaere, (G.), 2004, p. 5 Ibidem, p. 5 Cuyvers, (L.); Van Den Bulcke, (D.), 1996, pp. 8-9 Ibidem, pp. 9-10
16
handelsakkoorden, die niet noodzakelijk handelsbelemmeringen elimineren.67 Toch, aldus Tokatlian, moet men integratie begrijpen als “een uitgebreider, complexer en diepgaander proces tussen twee of meer landen, dat een sociaal, politiek, economisch, cultureel, wetenschappelijk, diplomatisch, of zelfs militaire verband van enorme proportie met zich meebrengt, en met een dynamische en vooraanstaande rol voor verschillende actoren van de samenlevingen die er mee te maken hebben”.68 Hoewel een exclusief economische invulling van het begrip te beperkt is, is dit laatste wellicht een te ruime benadering als we het gaan toetsen aan de historische realiteit van het Zuid-Amerikaanse pad naar regionale integratie. Franco en Robles, en vele anderen, beschrijven een ‘stappenplan’ (Bijlage 7) dat een economisch integratieproces kan doorlopen. Economische integratie zien zij als “een proces waarbij twee of meer staten vrijhandelszones, douane-unies, gemeenschappelijke markten en volledige economische unies oprichten”. Het laagste integratieniveau is de vrijhandelszone, waarbij men tarieven voor import uit lidstaten elimineert, maar de tarieven van elk land naar een derde land behoudt. Vervolgens is er de douane-unie, waarbij er ook een gemeenschappelijk extern tarief (GET) voor derde landen is. Hét historische voorbeeld van een douaneunie is de Duitse Zollverein, opgericht in 1834.69 De gemeenschappelijke markt laat daarenboven het vrije verkeer van kapitaal en arbeid toe over zijn grenzen heen. De economische unie incorporeert alle voorgaande criteria, en men harmoniseert het monetaire, fiscale en sociaal-economische beleid. De totale integratie, een eventuele vijfde stap, verenigt het hele beleid van de lidstaten.70 Peinado en Vila omschrijven dit als integratie “die uit de economische unie voortkomt en de niet-economische aspecten die eenheid geven aan een supranationale staat. De natiestaten verliezen bijna al hun functies, aangezien deze vervuld worden door de ruimere autoriteit”.71 De doelstelling bij deze integratie-initiatieven is, algemeen gesteld, het vergroten van afzetmarkten voor producten, het creëren van schaalvoordelen, en het benutten van meer kapitaalgoederen voor een beter concurrentievermogen op de wereldmarkten. Intern worden zoveel mogelijk handelsbarrières opgeheven, en via regionale handelsakkoorden zal men streven naar eenzelfde proces met de buitenwereld.72 Het stappenplan, hierboven uiteengezet, hoeft niet noodzakelijk en exclusief eenrichtingsverkeer te zijn. Terwijl landen een fase aan het afmaken zijn, kunnen ze maatregelen treffen om de volgende voor te bereiden, en de orde kan omgekeerd zijn.73 De structuralistisch-dirigistische visie, die kadert binnen het liberale denken over integratie, benadrukt eerder de integratie van economische productie, en niet zozeer het commerciële aspect ervan, zoals de klassiek- en neo-liberalen. De vrije 67
68 69 70 71 72 73
De Lombaerde, (P.), Integración internacional: un marco conceptual y teórico. Algunos comentarios acerca del artículo de Franco y Robles, 1996, pp. 12-13 Franco, (A.); Robles, (F.), Integración: un marco teórico, 1995, pp. 17-18 De Lombaerde, (P.), 1996, p. 13 Goemaere, (G.), 2004, p. 4 De Lombaerde, (P.), 1996, p. 14 Goemaere, (G.), 2004, p. 4 17 De Lombaerde, (P.), 1996, p. 13
markt en concurrentie zien zij niet noodzakelijk als een garantie voor efficiëntie en ontwikkeling. Structuralisten focussen eerder op een aanzienlijke staatsinterventie en een hoge graad van coördinatie en planning van de economische ontwikkelingsstrategie en productie. Het structuralisme, waaraan reeds aandacht werd geschonken in het inleidende onderdeel van dit hoofdstuk, wortelt in een Keynesiaans denken, en ontwikkelde zich dus in de jaren 1930, toen de mondiale economische crisis stevig tekeerging. Ze haalden onder meer de successen van de protectionistische Duitse en Amerikaanse industrialisatie aan, en de ideeën van de 19de eeuwse economische denker Friedrich List. Belangrijke structuralistische denkers zijn Paul Rosenstein Rodan, Ragnar Nurkse, William Arthur Lewis, Raúl Prebisch, Hans Singer, Gunnar Myrdal, Jochen Ropke en Paul Bairoch. Zoals eerder gezegd had de structuralistische school, die een platform kreeg in de CEPAL, de Economische Commissie voor Latijns-Amerika, een serieuze invloed op het vroege LatijnsAmerikaanse integratiedenken.74 Het gesloten regionalisme van de CEPAL kende 5 principes: 1) Eliminatie van alle handelsbeperkingen voor goederenruil in de regio 2) Een gemeenschappelijk buitentarief om de lokale industrie te beschermen tegen de concurrentie van derde landen 3) Speciale tarifaire behandeling van minder ontwikkelde landen, om macroeconomische en sectoriële evenwichten te bereiken 4) Een financieel compensatiesysteem om de handelssaldo’s te regelen 5) De uitvoer naar derde landen bevorderen In feite was hun integratiestrategie een regionale toepassing van het beleid van importsubstitutie. Daarbij werd vooral aandacht besteed aan de bescherming van de eigen markten tegen buitenlandse concurrentie.75 Daarnaast was de marxistische kijk op integratie ook populair, in tijden van volle Koude Oorlog. Deze visie zou sterk bijdragen tot de Dependencia-theorie. Eén van de belangrijkste verschillen met de liberale theorieën is het zeer minutieuze gebruik van de historische analyse inzake economische ontwikkeling, en een dialectische beschouwing van de politieke en sociale aspecten. Ook haalt men graag empirische data aan over de economische structuur en tracht men een wetenschappelijk onderbouwde kritiek te uiten op de liberale integratietheorieën. Marxisten stelden dat het voortbestaan van de kapitalistische productiewijze slechts kon door een uitbreiding en centralisering van de economische productie, de accumulatie van kapitaal. De internationale handel speelde een grote rol in de uitbreiding van handel. Samenwerkingsakkoorden tussen kapitalistische landen waren volgens Lenin enkel tussenpauzes tussen oorlogen, omdat de ongelijke economische ontwikkeling in de verschillende landen vroeg of laat zou resulteren in conflict. Een eenduidige marxistische definitie van economische integratie is er niet, omdat die volgens hen niet in zijn zuiverste vorm bestaat tussen staten, zonder dat er andere aspecten van de samenleving worden uitgesloten. De Wetenschappelijke 74 75
Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 22-24 Sanahuja, (J. A.), Regionalismo e integración en América Latina: balance y perspectivas, in: Pensamiento Iberoamericano, 2006, p. 77 18
Academie van de Sovjet-unie omschreef regionale integratie als volgt: “een proces met de doelstelling van diepgaande wederzijdse relaties en een arbeidsverdeling tussen de nationale economieën, zoals de constructie van een internationaal economisch netwerk, in het kader van een groep staten met een gelijkaardige socioeconomische structuur; (...) dat bewust de belangen van de dominante klassen van deze staten regelt. Aangezien het een complex fenomeen is, dat zich niet enkel baseert op de productiefactoren en -wijzen, maar ook te maken heeft met productierelaties, en dus ook met de ‘superstructuur’, heeft integratie een andere betekenis in verscheidene socio-economische omstandigheden”. Men ziet integratie verder als “de meest vergevorderde vorm van de internationalisering van de productie (...) met als hoofddoelstelling de economische, politieke en juridische omstandigheden te voorzien om de internationale arbeidsverdeling te verdiepen, en de ontwikkeling van de productiviteit te verzekeren, in het belang van de dominante klassen”.76 Neo-marxisten gaan dieper in op de historische ontwikkeling van het kapitalisme in Europa, waarbij ze integratie zien beginnen met de creatie van de ‘moderne staat’ sinds 1500. Peter Cocks beschouwt integratie als “een belangrijke manier om de verspreiding van autoriteit over steeds grotere territoria te verspreiden, opdat de fundamentele kenmerken van het kapitalisme intact zouden blijven” Politieke en economische integratie wordt door neo-marxisten gezien als methodes om een institutioneel kader te creëren voor de expansie van kapitaal, terwijl met sociale integratie het legitimeren van deze nieuwe instellingen bedoeld wordt. Integratie is in deze visie dus een oplossing voor de existentiële crisissen die het kapitalisme in zijn wereldwijde ontwikkeling tegenkomt. De staat zou via integratie zijn greep op de samenleving kunnen vergroten. Volgens deze marxistische denkers was integratie ontwikkeld en voor het eerst gebruikt door neoliberale economen. Dit had zich voornamelijk geuit in de EEG, en moest de kapitalistische West-Europese economieën, die verzwakt waren door de wereldoorlogen en de mondiale economische crisis, herstellen en terug dominant maken. Keynesiaanse economische strategieën, zoals planning en inkomensherverdeling, verzekerden de sociale vrede. Dit, en integratie zorgden ervoor dat een hernieuwd en sterker kapitalisme terug ingang kon vinden in Europa. De ervaring van de EEG leerde neo-marxisten dat de begunstigden van een kapitalistisch integratieproces steeds de monopolies zijn, en niet de belangen van de arbeiders. Het zijn de belangen van die laatsten die integratie juist ten goede zou moeten komen.77 In de sterk bipolaire wereld van de Koude Oorlog was men dus voornamelijk bezig met wat de beste integratiestrategie was voor kapitalistische en socialistische landen. Veel minder aandacht werd besteed aan het te volgen pad voor de Derde Wereld. Integratie wordt door Todaro, naast importsubstitutie en de bevordering van de export, gezien als een manier voor ontwikkelingslanden, waartoe ook vele LatijnsAmerikaanse landen in dit tijdvak gerekend konden worden, om hun miserabele economische situatie te verbeteren. Importsubstitutie, waarbij op termijn ook concurrerende economieën op de wereldmarkten beoogd worden, kan als effect 76 77
Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 24-27 Ibidem, p. 28
19
hebben dat door een te grote bescherming van de markt de productie onvoldoende bevorderd wordt. Bij de stimulering van de export stuiten ontwikkelingslanden vaak op de afgeschermde markten van de grote industrielanden. Om deze problemen op te vangen kan economische integratie een oplossing zijn, aldus Torado.78 Daarnaast was er de angst om volkomen geïsoleerd achter te blijven in de periferie van het sterk veranderde internationale economische systeem van na de Tweede Wereldoorlog. Integratie in Latijns-Amerika kan zo gezien worden als een politieke, economische en sociale overlevingsstrategie. Regeringen zagen integratie zo als de enige politieke optie om te trachten de economische asymmetrie tussen het Noorden en het Zuiden te verminderen.79 Sommige theoretici aanvaardden de mogelijkheid van integratie tussen ontwikkelingslanden niet. Ze stelden dat integratie specifiek gebeurde tussen landen met een geavanceerde economische productiewijze, m.a.w. industrielanden. Regionale integratie tussen ontwikkelingslanden is in deze visie slecht regionale ‘samenwerking’.80 De vroege integratieconcepten in Latijns-Amerika kaderden voornamelijk in het liberale structuralistische denken, dat hierboven werd uiteengezet. Toch zou men gaandeweg enkele historisch-materialistische overwegingen incorporeren.81 De voornaamste doelstelling van het zogenaamde gesloten regionalisme was het uitbreiden en verdiepen van de regionale handel, volgens het model van importsubstituerende industrialisatie. Een gemeenschappelijk extern tarief (GET) moest de prille gemeenschappelijke markt beschermen tegen concurrentie van de 82 meer ontwikkelde industrielanden. In deze ruimere markt tracht men de economische productie te coördineren. Van de neo-liberale visie nam men de handelsliberalisering over, en de eliminatie van tarieven en andere obstakels die regionale handel in de weg stonden. Integratie had vooralsnog een exclusief handelsaspect. Door middel van intraregionale handel hoopte men de fors verminderde import te compenseren.83 Rueda Junquera legt uit dat het basisargument voor economische integratie in Latijns-Amerika gelijkstaat met het dynamische karakter om groei te doen versnellen, en dat dit ontwikkeling op lange termijn moet genereren. Integratie-akkoorden kunnen de omstandigheden scheppen om structurele problemen te overstijgen, toch zeker de hindernissen die de wissel van productie van de primaire sector naar de secundaire sector in de weg staan.84 Naarmate transacties, zoals handel en investeringen stijgen, zullen regeringen en samenlevingen volgens de integratietheorie proberen deze samenwerkingspatronen te institutionaliseren en regulariseren. Daardoor ontstaat een ‘spill-over’-effect naar andere – dan economische – gebieden, waardoor er een verlangen zal ontstaan om institutionele mechanismen op te starten, die niet slechts nationaal blijven, maar supranationaal worden. 78
Goemaere, (G.), 2004, pp. 3-10 Franco, (A.); Robles, (F.), Integración: un marco teórico, 1995, p. 16 80 Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p.43 81 Ibidem, p. 24-35 82 Fraser, (C.), in: Hillman, Richard S. (ed.), 2005, p. 205 83 Goemaere, (G.), p. 1 84 Rueda Junquera, (F.), Las debilidades de la integración subregional en América Latina y el Caribe, in: De Lombaerde, (P.), Kochi, (S.) ; Briceño Ruíz, (J.) (eds.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, p. 41 20 79
4.3. Integratie-initiatieven De regionale projecten die in het Latijns-Amerika van de jaren 1960 zouden worden opgestart, sommigen aangestuurd door de CEPAL, kenden dus hun theoretische grondslagen in het liberale denken over gemeenschappelijke markten, voornamelijk de ontwikkelingsvisie van de CEPAL.85 Ze waren sterk gericht op importsubstitutie. Hetgeen op de regionale markten, ontdaan van handelsbeperkingen, zou geproduceerd worden, moest de fors verminderde import vervangen.86 De Latijns-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (ALALC/LAFTA) is het eerste noemenswaardige integratie-initiatief dat exclusief voor Latijns-Amerika werd opgericht. Dit project ontstond met het Verdrag van Montevideo, dat in 1960 ondertekend werd door volgende zeven landen: Argentinië, Brazilië, Chili, Mexico, Paraguay, Peru en Uruguay. Later in de jaren 1960 kwamen daar ook Bolivia, Colombia, Ecuador en Venezuela bij. De ALALC zou dan 90% van het LatijnsAmerikaanse grondgebied, bevolking en Bruto Nationaal Product omvatten. Men stelde zich tot doel om uiteindelijk naar een gemeenschappelijke LatijnsAmerikaanse markt te evolueren. In die tijd dreven de landen voornamelijk handel met Europa en de VS. De economische puinhoop die de Tweede Wereldoorlog in de Westerse landen had achtergelaten, had de nood aan onder meer LatijnsAmerikaanse exportproducten sterk verhoogd. Toen de landbouw- en industriesectoren van de westerse landen echter terug goed begonnen te functioneren, werd de export van de Latijns-Amerikaanse landen sterk aangetast.– Daarom moest deze gemeenschappelijke markt de intraregionale handel drastisch verhogen.87 Vanaf 1960 moest men op twaalf jaar tijd de resterende tarieven en de andere handelsbeperkingen tussen de lidstaten elimineren. Elk land had de niet-evidente klus om jaarlijks 8% van zijn tarifaire handelsbescherming af te bouwen. In 1962 werd dit allemaal gestroomlijnd in het Akkoord van Betalingen en Wederzijdse Kredieten.88 De tarifaire afbouw was tijdens de eerste twee jaren van de ALALC vlot verlopen, maar daarna ging dit al een pak moeizamer. Men wees steeds meer op de verschillen in industriële ontwikkeling, waardoor men de ‘zin in integratie’ gestaag verloor. De opzet van vrijgemaakte intraregionale handel leek ineens ver verwijderd. Toegevingen in de landbouw- en metaalsector, die overigens instonden voor 70% van de totale intraregionale handel, kwamen er slechts met mondjesmaat. Meer dan de helft van de afbouw van handelsbeperkingen, kwam er in de industrie, met slechts een aandeel van 20% in deze handel.89 Men ging er trouwens schijnbaar van uit dat alle lidstaten via een gelijke behandeling in dit integratieproces op termijn even grote voordelen zouden kennen. In de volgende jaren werd echter duidelijk dat dit niet zo was. De gelijke behandeling 85 86 87 88 89
Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 35 Goemaere, (G.), p. 1 Website ALADI Rausch, (R.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 149-150 Xenias, (A.), Latin American Free Trade Association (LAFTA), in: Vaidya, (A.), Globalization: Encyclopedia of Trade, Labor and Politics, 2005, p.648
21
zou niet werken, omdat de lidstaten nu eenmaal niet vanuit eenzelfde uitgangspositie of ontwikkelde economische basis uitgingen. De geleidelijke tarifaire reducties stagneerden, omdat het duidelijk werd dat de grote landen, met name Brazilië, Argentinië en Mexico, enkel de intraregionale handel in primaire producten wilden vrijmaken, daar waar ze concurrerende voordelen bezaten. De reducties in de handelsbeperkingen maakten dat deze grotere landen eigenlijk als enigen bevoordeeld werden in dit project. De uitbreiding van de intraregionale handel, zoals voorgeschreven door structuralistische denkers, trad dus niet helemaal in voege, en de ALALC kwam de kleinere landen niet ten goede. Daepp stelt dat er bijgevolg ook ín Latijns-Amerika zelf sprake is van een periferie uitgebuit door een kern van machtige landen.90 Volgens Rausch is dit de voornaamste reden waarom de Andesgroep in 1969 zou worden opgericht door benadeelde Zuid-Amerikaanse landen, om terug werk te maken van de oorspronkelijke doelstelling: evenwichtige economische groei, ontwikkeling en vooruitgang.91 Een laatste belangrijke reden waarom het integratie-initiatief van de ALALC faalde, is de gebrekkige infrastructuur. De transport- en communicatienetwerken die men kende in de enorme regio waren ontoereikend om regionale integratie en handel te bevorderen. De afstanden waren enorm, en men moest woeste bergachtige gebieden en dichtbegroeide jungles omzeilen, maar er was te weinig geld om hier een mouw aan te passen. Dit gebrek aan kapitaal, evenals inflatie en onstabiele wisselkoersen, bleken serieuze obstakels te zijn voor het integratieproject van de ALALC. Men was met andere woorden te ambitieus. Minder ontwikkelde landen, die investeerden in tarifaire afbouw, hadden hun geld nochtans sterk nodig gehad om te voorzien in de ontwikkeling van hun land. De Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank zorgde evenwel voor financiële hulp.92
___________ INter-amerikaanse ontwikkelingsbank ___________ Op de eerste Pan-Amerikaanse Conferentie in 1890 kwam het plan om een instelling voor Latijns-Amerikaanse ontwikkeling op te richten voor het eerst ter sprake.93 Toch moest de eigenlijke creatie ervan wachten op een initiatief van Juscelino Kubitschek, de Braziliaanse president in de tweede helft van de jaren 1950. De Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IADB/BID) werd met de Akte van Bogota in 1959 opgericht, op initiatief
90 91 92 93
Daepp, (D.), 2009, pp. 46-48 Rausch, (R.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 149-150 Xenias, (A.), in: Vaidya, (A.), 2005, p. 648 Ibidem, p. 648
22
van Latijns-Amerikaanse landen, in het kader van de Organisatie van Amerikaanse Staten.94 Het moest dé instelling bij uitstek worden om de afzonderlijke landen in de regio, en de regio in zijn geheel te voorzien van multilaterale financiële steun, voornamelijk voor infrastructuur en kapitaalmarkten, en technische hulp. De Bank voor Integratie moest op deze manier bijdragen om belemmeringen voor regionale integratie weg te nemen. Daarnaast wordt economische en sociale ontwikkeling in Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied ondersteund door middel van leningen aan openbare instellingen en privé-projecten. De Bank werkt samen met regeringen, bedrijven en organisaties uit de civil society, en verleent kredieten en toelagen op internationale markten aan gunstige voorwaarden. Het Instituut voor Latijns-Amerikaanse (en Caraïbische) Integratie (INTAL) verricht sinds 1965 onderzoek voor de IADB, en daarnaast leidt ze mensen op en adviseert ze de Bank. Daarmee ondersteunt de IADB waardevolle werkvelden zoals onderwijs, armoedebestrijding en landbouw. Ook tracht de Bank handel, infrastructuur en energie in de landen te stimuleren.95 Ook nu nog is de Bank zeer belangrijk voor de regio: 26 landen hebben er leningen lopen, terwijl 20 geïndustrialiseerde landen optreden als kredietverlener. De Bank beroept zich vandaag op de sterk gestegen sociale indicatoren, zoals geletterdheid, voeding en levensverwachting, om zijn eigen succes aan te duiden. Ondanks stevige verbeteringen in zijn beleid de afgelopen 50 jaar, heeft de Bank de problemen van onevenwichtige ontwikkeling en structurele belemmeringen voor economische integratie in de regio niet voldoende kunnen aanpakken.96
Tijdens de late jaren 1950 verminderde, zoals gezegd, het handelsaandeel van Latijns-Amerika in de wereldeconomie sterk. Een enorme bevolkingsgroei zorgde ervoor dat de werkloosheid sterk opliep, en resulteerde in massale migratie naar de steden. De meeste economieën bleven sterk afhankelijk van de export van één of enkele producten. Een gebrek aan kapitaal en binnenlandse liquiditeit stonden pogingen om de productie te diversifiëren in de weg. Door ongelijke belastingen en landeigendom werden voornamelijk de lagere inkomensgroepen sterk getroffen.97 In dat klimaat was er revolutie uitgebroken in Cuba. Het was net dan dat de idee van Pan-Amerikaanse samenwerking terug op het voorplan kwam te staan. Galeano stelde reeds dat “wie dacht dat de Verenigde Staten bijna niets te maken hadden met de Latijns-Amerikaanse integratie, om de eenvoudige reden dat de Verenigde Staten geen deel uitmaken van de Latijns-Amerikaanse 94 95 96
Website IADB Xenias, (A.), in: Vaidya, Ashish, 2005, pp. 648-649 Website IADB
23
integratieprojecten”, ‘onnozelaars’ zijn.98 De ideeën van de vereniging van het Westelijk Halfrond in één groot integratieproject, waaruit zoals we zagen de Organisatie van Amerikaanse Staten was ontstaan na de Tweede Wereldoorlog, bleven niet bij dit politiek-militaire project alleen. Inderdaad, sterk aangestuurd door de VS, zou er met de Alliantie van Vooruitgang, die geconcretiseerd werd op een top van de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS - Bijlage 3) in 1961, terug schwung komen in de continentale integratie tijdens de jaren 1960.
_____________________ AlliAntie voor vooruitgAng ___________________________
In 1958 kwam de Braziliaanse president Juscelino Kubitschek met zijn voorstel Operatie Pan-Amerika om de idee van hemisferische integratie te bevorderen. Kubitschek en andere Latijns-Amerikaanse denkers in die tijd inspireerden de toenmalige VS-regering onder president Dwight Eisenhower om datzelfde jaar het Comité van Presidentiële Vertegenwoordigers, of het Comité van 21, op te richten.99 In 1961 organiseerde John F. Kennedy, de toenmalige VSpresident, een OAS-top te Punta del Este in Uruguay. Eerder had hij laten weten een ontwikkelingsprogramma voor het hele Westelijk Halfrond te steunen, dat hij de Alliantie voor Vooruitgang noemde. Het tienjarenplan werd onthaald als het begin van een nieuw tijdperk in de interAmerikaanse samenwerking. Kennedy omschreef het als volgt: “Als we succesvol zijn, als onze inspanning voldoende krachtdadig is, zal aan het einde van dit decennium een nieuw tijdperk in de Amerikaanse belevenis beginnen”. Economische ontwikkeling in Latijn-Amerika hing volgens hem af van beter werkende democratieën, en hij stelde de Alliantie voor als een uitstekend institutioneel raamwerk voor deze enorme klus. Financiële hulp vond de president ontoereikend om de cycli van armoede en dictatuur te doorbreken. Het Verdrag van Punta del Este stelde maar liefst 94 doelstellingen voorop, die economische en sociale verbeteringen moesten aanbrengen in alle landen om een duurzame, democratische groei in het Halfrond te bevorderen. Het ging om de meest verregaande poging ooit om de het Halfrond te verenigen, en op eenzelfde lijn te krijgen.
98
99
Galeano, (E.), De aderlating van een continent. Vijf eeuwen economische exploitatie van LatijnsAmerika, 1983, p. Scheman, (R. L.), 1. The Alliance for Progress: Concept and Creativity, in: Scheman, (R. L.), The Alliance for Progress: A Retrospective, 1988, p. 5 24
In het algemeen kan dit ‘plan voor de toekomst’ gezien worden als een aanpak van sociale ongelijkheden, en een institutionele hervorming, die sterke instellingen en infrastructuur nastreefde. Men wilde sociale gelijkheid, economische groei, inkomensherverdeling, politieke stabiliteit en private investeringen. In 1959, een jaar na de oprichting van het Comité van 21, was de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IADB) op touw gezet. Die moest onder meer het iets later opgerichte Trustfonds voor Sociale Vooruitgang helpen financieren, voor de hervormingen die elk land moest doorvoeren. Eigenlijk kon men de grote lijnen van het Verdrag van Punta del Este reeds onderscheiden in het Verslag aan de president inzake relaties tussen de VS en Latijns-Amerika, in 1953, van de hand van Milton Eisenhower, de broer van president Eisenhower. Kennedy voerde dus een eerder opgezet plan uit. Dat het niet wars van strategische belangen inzake veiligheid was, leek duidelijk. Sommigen verklaarden van bij de start dat het een poging van de VS was om zijn eigen politieke en sociale wil op te leggen aan de rest van de hemisfeer.100 Ook had de VS met Cuba een revolutionaire buur gekregen in het Caraïbische gebied. Vaak wordt gesteld dat men met ‘hervormingen’ via de Alliantie ‘revolutie’ in Latijns-Amerika wilde vóór zijn. De Alliantie voor Vooruitgang had namelijk nog een belangrijke doelstelling, nl. het voorzien van belangrijke landhervormingen, om zo de sociale ongelijkheden aan te pakken.101 Het einde van de Alliantie zien sommigen reeds met de moord op Kennedy in 1963. De politieke en sociale hervormingen zouden dan met de pragmatische aanpak van zijn opvolger Lyndon B. Johnson hun oorspronkelijke ambities verloren hebben. Anderen zien het pas echt ten einde lopen onder de regering-Nixon in de jaren 1970.102
Over het succes van dit Pan-Amerikaanse project zijn de meningen verdeeld. Kort gezegd beweren voorstanders dat de impact van de Alliantie vooral de mentaliteit van het continent veranderd heeft. De Latijns-Amerikaanse leiders van de jaren 1980, die hun opleiding genoten in de jaren 1960, de jaren van de Alliantie, zouden hier hun toewijding aan de beginselen van de democratie gevonden hebben. Economisch zouden de rijpende instellingen na de periode van de Alliantie goede resultaten geboekt hebben. Daarenboven was er een nieuwe ondernemende klasse gevormd, die zich in alle maatschappelijke lagen had geactiveerd. Het belangrijkste succes dat aan de Alliantie wordt toegeschreven, is dat er in Latijns-Amerika tegen het einde van de jaren 1960 opnieuw een aantrekkelijk klimaat kwam voor buitenlandse investeringen en leningen. In de jaren 1970 kwam er zo een enorme instroom van buitenlands kapitaal Latijns-Amerika binnen. 100 101 102
Scheman, (R. L.), in: Scheman, (R. L.), 1988, pp. 3-10 Slater, (D.), Geopolitics and the Post-Colonial. Rethinking North-South Relations, 2004, 286 p. 73 Scheman, (R. L.), in: Scheman, (R. L.), 1988, p. 3 25
Dit geld, dat Latijns-Amerika in het midden van het decennium onder meer door olierijke landen afhandig was gemaakt, moet men zien als een nieuwe toewijzing van kapitaal in de regio. Het droeg het inter-Amerikaanse project echter ten grave. Scheman stelt dat het “letterlijk geld regende in Latijns-Amerika” in deze periode. De voorheen hulpbehoevende landen hadden deze niet langer zo hard nodig. Evenmin leken ze nog nood te hebben aan marktintegratie of nationale planning. Een lening was voortaan genoeg om de economie draaiende te houden. De Alliantie was “irrelevant” geworden. Het is echter moeilijk om de positieve resultaten van de Alliantie hard te maken met cijfers. Daarom stak dit alles nogal schril af tegenover de minder gunstige aspecten van het tijdvak na de Alliantie, die men wel kon meten: gestegen werkloosheid door een enorme bevolkingsgroei, woningtekort, ongeletterdheid, en een grote groep landloze boeren. De welvaart was dus niet gestegen, en dit werd ook toegegeven door William Rogers, het hoofd van de Alliantie-programma’s in het midden van de jaren 1960: “het leven van de meeste mensen was opvallend weinig veranderd tijdens de periode van de Alliantie”. Ook halen critici de enorme kapitaalvlucht vanuit Latijns-Amerika aan, die in de jaren 1970 gepaard ging met de reeds vermelde ongeziene buitenlandse leningen en corruptie, waardoor ook de binnenlandse middelen opdroogden, en de interne ontwikkeling stagneerde.103 Tenslotte wordt vaak het falen van de vooropgestelde landhervormingen benadrukt.104 We kunnen besluiten dat de positieve resultaten die de Alliantie voor Vooruitgang opleverde, gepaard gingen met de opbouw van onevenwichten en inefficiënties, waardoor de ‘vooruitgang’ eigenlijk gefnuikt werd. In april 1967 werd er op aansturen van de OAS een bijeenkomst van de Latijns-Amerikaanse staatshoofden en de VS georganiseerd, nogmaals te Punta del Este. De Verklaring van Punta del Este verbond de Latijns-Amerikaanse staten ertoe om, gesteund door de VS, de Latijns-Amerikaanse Gemeenschappelijke Markt op te richten, het eigenlijke streefdoel van de ALALC. Ten laatste tegen 1985 zou deze op punt moeten gestaan hebben. Alle lidstaten van de OAS, uitgezonderd Cuba, steunden deze verklaring. Men doelde op de geleidelijke convergentie van de LatijnsAmerikaanse Vrijhandelsassociatie en de Centraal-Amerikaanse Gemeenschappelijke Markt, terwijl de lidstaten die nog tot geen van beide integratieprojecten behoorden ook in rekenschap moesten gebracht worden. Op de jaarlijkse samenkomst van de Raad van Ministers van de ALALC in augustus van datzelfde jaar, mislukte een eerste uitvoering van dit plan reeds. Aangehaalde redenen waren de verschillen in de graad van economische ontwikkeling van de verschillende landen, en conflicterende belangen. Men stelde dat de verschillen inzake industrialisering, grootte van de markt, transport- en communicatieinfrastructuur en levensstandaard vooralsnog niet te overbruggen waren. Op de zevende jaarlijkse ALALC-conferentie kwam men tot gelijkaardige conclusies.105
103 104 105
Scheman, (R. L.), in: Scheman, (R. L.), 1988, pp. 4-10 Vogel, 2002, p. 312 Xenias, (A.), in: Vaidya, Ashish, 2005, pp. 647-648
26
Het voornaamste integratieproject, dat overigens nog steeds één van de belangrijkste integratieprojecten in Zuid-Amerika is - de Andesgemeenschap (CAN) – ontstond als de Andesgroep of het Andespact. Het initiatief werd geconcretiseerd in mei 1969 met het Akkoord van Cartagena. Vijf leden van de Latijns-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie, met name gastland Colombia, dat aanstuurde op de oprichting van een dergelijke groep, en verder Bolivia, Chili, Ecuador en Peru, tekenden dit verdrag, dat ook het Akkoord van Subregionale (Andes-)Integratie werd genoemd. Door middel van integratie en economische en sociale samenwerking, wilde men de economische groei en levensstandaard in deze landengroep bevorderen. In 1973 sloot Venezuela zich aan, terwijl Augusto Pinochet Chili in 1976 terugtrok, omdat men de visie die de Andesgroep op buitenlandse investeringen en kapitaalstromen had, niet deelde. De Andesgroep vond zijn grondslagen duidelijker dan welk project ook in het integratiemodel van het gesloten regionalisme, waarbij men importsubstitutie centraal stelde, en de nationale industrie trachtte te beschermen via hoge belastingen op ingevoerde producten. Bijna alle instellingen die de groep ook vandaag – in de Andesgemeenschap – nog bezit, werden in de jaren 1970 ingesteld. Enkel de Raad van Presidenten, opgericht in 1990, kende men toen nog niet.106 De oprichtingsakte van de Andesgroep moeten we zien als een ‘opstap’akkoord naar verdere invulling. Van bij de start stelde men volgende doelstellingen voorop: het vrijmaken van de onderlinge handel, de oprichting van een gemeenschappelijk buitentarief, de ontwikkeling van de industrie en infrastructuur, de harmonisering van het regime van buitenlandse investeringen en programmatie aanbrengen in de landbouw- en visserijsector.107 De Andesgroep kan, zoals gezegd, beschouwd worden als een antwoord op de ontoereikende ALALC, en als een nieuwe poging om marktmechanismen met planning te combineren, om een betere verdeling van de kosten en de baten te verkrijgen. Als we het Akkoord van Cartagena vergelijken met dat van Montevideo, de oprichtingsakte van de ALALC, zien we dat de Andesgroep veel ambitieuzer, en ook complexer was. Economische integratie moest de economische groei van lidstaten verhogen, en de landen tegelijkertijd evenwichtig en harmonieus ontwikkelen. Een belangrijk punt is dat de Andesgroep middelen zocht om deel te nemen aan een tot gemeenschappelijke markt omgevormde ALALC.108 Dit wilde men bereiken via volgende mechanismen: A. de harmonisering van economisch en sociaal beleid, en nationale wetgevingen
106
Website Comunidad Andina (CAN) De Lombaerde, (P.), Het integratieproces op het Amerikaanse continent. Grupo Andino, Grupo de los Tres, ALCA, in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, p. 83 27 108 Rausch, (R.), El Pacto Andino. Un acuerdo de integración subregional. Logros, fracasos y esfuerzos de reactivación (1969-1987), in: Frambes-Buxeda, (A.), Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, 1990, p. 149 107
B. gemeenschappelijke programma’s die het proces van industrialisering op subregionale basis moesten versterken, en de implementatie van sectoriële ontwikkelingsprogramma’s C. een programma van handelsliberalisering, sneller dan dat van de ALALC D. een gemeenschappelijk extern tarief (GET), waarvoor eerst een gemeenschappelijk minimumtarief vereist was E. programma’s om de ontwikkeling van de landbouwsector te versnellen F. een kanalisering van de hulpmiddelen, binnen en buiten de regio, om de financiering via investeringen te voorzien Het Andespact, dat van bij de aanvang het model van het gesloten regionalisme had gevolgd, leverde echter niet de verhoopte resultaten op. Naast periodes van dynamiek, waren er andere van stagnatie en achteruitgang. De industriële ontwikkeling liet geen uitgebreide markt toe, waardoor het proces van importsubstitutie niet veel ondersteuning kende. Men bleef steken in de sectoriële programma’s van industriële ontwikkeling. Een groot deel van de industrie bleef echter onaangeroerd. De markt werd wel wat uitgebreid, maar kon zich niet consolideren, omdat er geen volwaardig gemeenschappelijk extern tarief (GET) tegenover derden kon worden ingesteld. De uitbreiding van de handel kan, toch in de beginfase, als relatief succesvol beschouwd worden. Een succesvolle harmonisering van het beleid inzake handel, subsidies en krediet bleef uit. Wel was er Beslissing 24, om buitenlandse investeringen te beperken en te reglementeren. Wat later kwamen er nog hervormingen die het gemeenschappelijk regime van buitenlandse kapitaal en technologie wat moesten stroomlijnen, via Beslissing 40, inzake dubbele belastingen; Beslissing 85, over individuele eigendom; en Beslissing 169, die de multinationale bedrijfswereld in de Andes-regio moest reglementeren. 109 Wat zijn nu de diepere redenen voor het beperkte succes van de Andesgroep? Enerzijds zijn er de externe factoren, met name de internationale economische crisis in de jaren 1970, die resulteerde in het ‘verloren decennium’ van de jaren 1970 voor Latijns-Amerika. In 1982 reageerden de private banken in Latijns-Amerika met een financiële contractie op de crisis, en de openbare banken en internationale mechanismen konden deze achtergelaten leegte niet compenseren. Zo zat er niks anders op voor de landen om een handelsoverschot te genereren om naar het buitenland te exporteren. Men reduceerde de import nog meer. Dit leverde algehele deflatie op, met nefaste politieke en sociale gevolgen. Daarnaast waren er ook interne factoren. De lidstaten van de Andesgroep kwamen hun overeengekomen verplichtingen immers niet steeds na. Tenslotte kan gewezen worden op het gevolgde integratiemodel. Men wilde, zoals gezegd de import in stijgende mate vervangen. Daardoor bleef men steeds verder achter op het verder vorderende internationale economische systeem. De Andesgroep werd steeds meer weggeconcurreerd op de internationale markten, terwijl andere spelers ook een hoger technologisch niveau bezaten. In augustus 1983 was er het Plan voor Heroriëntatie van het Proces van Andesintegratie. Men wilde vooral de landbouwsector herwaarderen, en de 109
Rausch, (R.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 151
28
economische groei ook meer balanceren. Op dit moment waren er twee problemen die het integratieproces in de jaren 1980 sterk beïnvloedden. Enerzijds was er de externe schuldenlast, waardoor er minder geld kon geïnvesteerd worden in ontwikkelingsprogramma’s, de consumptie en investeringen daalden, en de economische productie niet kon doorgroeien. Daarnaast was er de zogenaamde interne ‘sociale schuld’: een stevig gestegen werkloosheid en lage inkomsten die extreme armoede met zich meebrachten. De informele sector kon de werkloosheidsproblemen wel deels opvangen, maar op lange termijn ontstond hierdoor een situatie waarbij er weinig technologische aanpassing en een lage productiviteit was. In mei 1987 onderschreef men het Protocol voor een Wijziging van het Akkoord van Cartagena, dat een ander beleid wenste inzake landbouw, natuur, milieu, wetenschap, technologie, sociaal beleid, gezondheid, onderwijs en cultuur.110 Maar daarover meer in het volgende hoofdstuk. Meer over het te volgen pad vanaf dan in .. Hoewel de dirigistische visie, waarin er voor een forser planningsbeleid gepleit werd, enkel zijn invloed op de beginperiode – van 1969 tot 1973 - van het Andespact kon doen gelden, is het toch vooral de neo-liberale groep geweest die de gang van zaken in dit regionale integratieproces heeft kunnen bepalen. De structuralistische visie leek voornamelijk invloedrijk te zijn geweest in het academische debat, en het opstarten van de verschillende integratieprojecten, op aansturen van de CEPAL. Beslissing 24, waarmee men buitenlandse investeringen wilde reglementeren, was wel sterk structuralistisch bepaald. In de periode van 1974-1982 zouden de neoliberale monetaristische beleidsmakers, met name bureaucraten, politiekers, bankiers en industriëlen, sterker dan tevoren de bovenhand halen, waardoor men een groeiende opening van de Latijns-Amerikaanse landen naar de wereldeconomie steeds centraler ging stellen. De controle over buitenlandse investeringen werd steeds vager. De Latijns-Amerikaanse grondstoffen voor de export werden duur betaald op de internationale markten, waardoor er veel geld binnenstroomde. Beleidsmakers, die meer de neo-liberale monetaristische strekking volgens Milton Friedman aanhingen, wisten in dit klimaat definitief de bovenhand te krijgen op hun collega’s die de ontwikkelings- en afhankelijkheidstheorie cultiveerden. Het Andespact, dat structuralisten tevens als een herverdelingsinstrument zagen, zou de belangen van de machtige bedrijfsleiders te veel in gevaar brengen, aldus Frambes-Buxeda. Het gebrek aan sociale steun voor de Andesgroep sinds de tweede helft van de jaren 1970, maar zeker na 1982, toonde volgens haar aan dat de staat meer inspeelde op de belangen van de burgerij dan op die van de lagere klassen.111 De dirigistische visie op integratie zou van dan af slechts invloedrijk blijven in het academische debat112 113 Zoals we zullen zien brak in 1982 de schuldencrisis uit in Latijns-Amerika, en werd de opgang van het tot dan voornaamste integratieproject sterk gefnuikt. Geen 110
Rausch, (R.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 151-152 29 Frambes-Buxeda, (A.), Aspectos sociales y políticos en la integración del Grupo Andino (clases, estado, relaciones internacionales e ideología), in: Frambes-Buxeda, (A.), Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, 1990, p. 123 112 Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 40-42 113 Rausch, (R.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 151-152 30 111
enkel Latijns-Amerikaanse staat, van Mexico tot Argentinië, kwam heelhuids door de crisis in de jaren 1980. Hierover meer in hoofdstuk …
4.4. Andere Latijns-Amerikaanse integratie-initiatieven Een schematisch overzicht van andere belangrijke integratiepogingen die zich in en buiten Zuid-Amerika afspeelden in de integratiegolf van het gesloten regionalisme, vinden we hieronder. De belangrijkste onder hen waren zonder twijfel de nog steeds bestaande Gemeenschappelijke Markt van Latijns-Amerika (MCCA/CACM), opgericht in 1960, en de Caraïbische Gemeenschap (CARICOM), die voorlopers kende sinds 1965. Het lijkt me interessant om deze projecten te vermelden, omdat het aantoont dat er niet enkel in Zuid-Amerika, of in hoofdzaak met Zuid-Amerikaanse landen het pad van regionale integratie bewandeld werd.
Centraal-Amerikaanse Gemeenschappelijke Markt (MCCA) Voorlopers: - Centraal-Amerikaanse Federatie, 1824-1838 [Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras en Nicaragua] - Organisatie van Centraal-Amerikaanse Staten, °1951 [zelfde landen] -> een politiek forum ter bevordering van samenwerking en integratie - Multilateraal Verdrag van Vrijhandel en Centraal-Amerikaanse Integratie, °1958 [zelfde landen] °1960: Algemeen Verdrag van Centraal-Amerikaanse Economische Integratie -> MCCA: El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua. Costa Rica in 1962. De industrie in deze regio werd gedurende de eerste twee decennia van zijn bestaan bevorderd door een verhoogde intraregionale handel en export. Op het einde van de jaren 1960 verliet Honduras om politieke redenen evenwel het project. Het ISI-model, dat aan het einde van de jaren 1970 zijn houdbaarheid voor deze regio bereikt had - na nochtans indrukwekkende resultaten in de beginfase, en de muntontwaardingen als antwoord op de wereldwijde oliecrisis, maakten dat de handel tussen de lidstaten weer sterker beperkt zou worden. In de jaren 1980 zorgden burgeroorlogen en de externe schuld voor stevige betalingsproblemen in alle landen. Tussen 1980 en 1986 verminderde de intraregionale handel in Centraal-Amerika met meer dan de helft.114
Caraïbische Gemeenschap (CARICOM) Voorlopers:
114
- Brits-Caraïbische Akte van Federatie -> West-Indische Federatie, °1958-1962 [Antigua en Barbuda, Barbados, Dominica, Grenada,
Website Sistema de Información sobre Comercio Exterior (SICE), laatst geraadpleegd op
Jamaïca, Montserrat, St. Kitts-Nevis-Anguilla, St. Lucia, St. Vincent en Trinidad en Tobago] -> politieke unie - Akkoord van Dickenson Bay -> Caraïbische Vrijhandelsassociatie (CARIFTA), °1965 [Antigua en Barbuda, Barbados, Guyana en Trinidad en Tobago] In 1968 kwamen Dominica, Grenada, SaintKitts-Nevis-Anguilla, Saint Lucia, de Grenadines, Montserrat en Jamaïca er bij. In 1971 ook Brits-Honduras. -> doelstelling : vereniging van de economieën en spreken met één stem op het internationale toneel °1973: Verdrag van Chaguaramas -> Caraïbische Gemeenschap (CARICOM) Hoewel de CARIFTA een vrijhandelszone had ingesteld, was er geen vrij verkeer van arbeid en kapitaal, en dus geen gemeenschappelijke markt gekomen. Ook was er nog geen coördinatie van landbouw-, industrieel en buitenlands beleid. Hier moest de CARICOM verandering in brengen.115
Verdrag van het La Plata-bekken °1969 [Argentinië, Bolivia, Brazilië, Paraguay en Uruguay] Om de harmonische ontwikkeling en fysieke integratie van het bekken en zijn afwatering te bevorderen. Daartoe werd in 1968 het Intergouvernementeel Coördinatiecomité van het La Plata-bekken (CIC) opgericht. In 1976 stichtte men het Financieringsfonds voor het La Plata-bekken (FONPLATA) ter financiering, en in 1985 de Technische Instanties voor specifiek thematische behandeling. Binnen het kader van het verdrag, of parallel ermee werden er nog verschillende instellingen opgericht.116
Latijns-Amerikaans Economisch Systeem (SELA) °1975:Oprichtingsakkoord van Panama -> SELA 27 Latijns-Amerikaanse en Caraïbische landen [Argentinië, Bahamas, Barbados, Belize, Bolivia, Brazilië, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chili, Ecuador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haïti, Honduras, Jamaïca, Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Dominicaanse Republiek, Suriname, Trinidad en Tobago, Uruguay en Venezuela] Intergouvernementeel regionaal organisme ter bevordering van een consultatie- en coördinatiemechanisme om overeenkomsten en gezamenlijke strategieën te bepalen inzake economie, tegenover landen, landengroepen, fora en internationale organismen. Verder wil het SELA samenwerking en coördinatie aansporen in de regio.117 115 116 117
Website Caricom Website OAS, Department of Sustainable Development (DSD) Website SELA
31
Overeenkomst voor Amazonische Samenwerking (TCA) °1978 [Bolivia, Brazilië, Colombia, Ecuador, Guyana, Peru, Suriname en Venezuela] Om gezamenlijke acties ter bevordering van de harmonieuze ontwikkeling van het Amazone-bekken te stimuleren.118
118
Website De Organisatie van de Overeenkomst voor Amazonische Samenwerking (OTCA)
32
5 Integratiegolf II - Open Regionalisme 5.1. Oorsprong, ideeën en context Het beleid van importsubstituerende industrialisatie, economisch nationalisme en herverdeling van rijkdom, dat aanvankelijk vooral in de grote landen succesvol was geweest, was er ook op regionale schaal niet in geslaagd om de verwachte vruchten af te werpen in Latijns-Amerika. Men was sterk afhankelijk gebleven van het buitenland en de hoge ongelijkheid bestond nog steeds. Om de import te vervangen en de productiestructuur te verbeteren had men zich moeten beroepen op ingevoerde technologie van buitenlandse bedrijven. Daarbij waren vele leningen aangegaan om deze te financieren.119 Over het algemeen was er een te beperkte handelsliberalisering, weinig vooruitgang inzake de gemeenschappelijke externe tarieven en vrij verkeer van productiefactoren, en een mislukte industriële samenwerking.120 Omwille van de beperkte subregionale markten, was uitvoer naar markten buiten de subregio noodzakelijk om deviezen binnen te halen, om de stijgende buitenlandse schulden te kunnen afbetalen. Bedrijven waren in de periode van het gesloten regionalisme niet concurrerend genoeg geworden.121 Consumenten betaalden te hoge prijzen en men had nauwelijks gebruik gemaakt van de comparatieve voordelen. Vele producten, die in Latijns-Amerika gemaakt werden, waren bovendien van slechte kwaliteit.122 Overgewaardeerde wisselkoersen hadden daarnaast bijgedragen tot nadelige betalingsbalansen, en de winsten werden vaak door multinationale bedrijven geëxporteerd. De zeer belangrijke landbouwsector, waarin miljoenen boeren actief waren, en die grotendeels de handel van LatijnsAmerikaanse landen met het buitenland bepaalde, was fiscaal benadeeld door exportbelastingen en prijscontroles, wat resulteerde in een grootschalige migratie naar de steden. Slechts een minderheid van de stedelijke arbeiders had echter een job gevonden in de industriële sector, die door de staat bevorderd werd. De informele sector en illegaliteit had vele werknemers naar zich toe gezogen, maar daardoor geraakte de productie niet gestimuleerd. Ook was gebleken dat staatsinterventie de economie niet had kunnen redden van externe schokken, zoals de oliecrisis vanaf 1973. De reddingsboei bleek een verhoging van de leningen, waardoor de openbare schuld steeds verder steeg.123 Daepp wijst er op dat het gesloten regionalisme geassocieerd was geraakt met protectionisme, en weinig aanpassingsvermogen en langetermijnperspectieven had vertoond. Deze ontwikkelingsstrategie was er volgens hem niet in geslaagd de situatie van afhankelijkheid en onderontwikkeling ongedaan te maken, en daardoor zouden de ideeën van Prebisch worden opgenomen in een contraproductieve retoriek, die het gesloten regionalisme juist zag als de oorzaak van 119
Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, p. 154 De Lombaerde, (P.); Garay, (L. J.), 1. El nuevo regionalismo en América Latina, in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, p. 11 121 Stevens, (W.), 1996, p. 190 122 Vogel, (H.), 2002, p. 291 33 123 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, p. 154 120
een stagnerende regionale en nationale ontwikkeling, in plaats van de katalysator ervan.124 In de jaren 1980 stapten de meeste landen definitief af van het model van importsubstitutie, en of ze nu deelnamen aan integratieprojecten of niet, ze begonnen een export-georiënteerde ontwikkelingsstrategie te hanteren. Men focuste daarbij op vrijhandel, concurrentie, groei en efficiëntie.125 Inspiratie vond men in Oost-Azië, een regio die de voordelen van open en gedereguleerde markten had weten te benutten – maar waar de overheid wel sterk toekeek op de ontwikkeling, de export en de bescherming van de industrie.126 In de jaren ‘70 al was in Chili het zeer controversiële model van de vrije markt van de ‘Chicago Boys’ ingevoerd.127 Dit waren neoliberale economen uit de VS, met Milton Friedman als bekendste vertegenwoordiger, die het economische beleid onder Augusto Pinochet hadden ingevuld. Na de militaire staatsgreep werd dit voorbeeld in Argentinië gevolgd, maar de gevolgen waren rampzalig. De plaatselijke industrie kon immers de sterke buitenlandse concurrentie op de eigen markt, die door de militaire leiders was opengegooid, niet aan. Er werd gesteld dat de lokale industrie zich moest aanpassen aan het internationale technische niveau, waaraan de buitenlandse bedrijven al waren aangepast. Slechts een klein aantal Chileense en Argentijnse bedrijven slaagde daarin, en de rest werd uit de markt verdrongen, waardoor vele mensen werkloos achterbleven. Na verloop van tijd daalde het industriële en productieve vermogen van het economische leven in beide landen. De monetaristische aanpak van deze Amerikaanse economen was in grote lijnen dezelfde als die van het Internationaal Monetair Fonds (IMF), dat moest toezien op de soberheidsmaatregelen in deze landen. De sociale zekerheid werd er danig ingeperkt. Ook na de militaire coup in Brazilië was er reeds aan gelijkaardige economische sanering gedaan. Vogel werpt op dat Latijns-Amerika nooit een volwaardige industrialisering zal kennen, zonder zich te beschermen tegen buitenlandse industrieproducten. Hij stelt zo dat de Argentijnse, Braziliaanse en Chileense industrieën in grote mate in puin achterbleven door de liberale militaire junta’s.128 De vrijhandel groeide uit tot het nieuwe mantra in de regio. Dit deed denken aan de situatie aan het einde van de 19de eeuw tot aan Wereldoorlog I: een liberaal, exportgericht regime waarin vrijhandel en buitenlandse investeringen centraal stonden. Afgezien van tijdelijke recessies was dit toen een tijd van voorspoed en stijgende levensstandaarden in de regio. De voordelen van deze vrijhandel werden evenwel niet gelijk verspreid. Een eeuw later, na een tussenperiode van economisch nationalisme, kwamen er dus overal liberale economische regimes in Latijns-Amerika terug. Tarieven daalden, de controles op export en import werden soepeler, en staatseigendom en – regulering van economische bedrijven verminderde. Het dirigisme was ontmanteld.129 In dit decennium evoleerden vele Latijns-Amerikaanse landen, waar voorheen 124
Daepp, (D.), in: ReVista, the Harvard Review of Latin America, 2009, p. 46 Goemaere, (G.), 2004, p. 2 126 da Motta Veiga, (P.); Ríos, (S. P.), O regionalismo pós-liberal, na América do Sul: origens, iniciativas e dilemas, CEPAL, 2007, p. 24 127 Vogel, (H.), 2002, p. 291 128 Ibidem, p. 298 34 129 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, pp. 170-172 125
militaire leiders de plak zwaaiden, terug naar democratische samenlevingen. Deze trend had zich in Brazilië en Argentinië ingezet.130 Alle militaire leiders die aan het begin van de jaren ’80 nog het beleid uitzetten, kwamen overigens ten val. Stroessner in Paraguay, en Pinochet in Chili, waren de laatsten in, respectievelijk, 1989 en 1990.131 Men spreekt evenwel van het ‘verloren decennium’ - wat betreft ontwikkeling van de jaren 1980 in Latijns-Amerika, omdat veel van de groei van de voorgaande decennia teniet werd gedaan. Door een tweede olieprijsverhoging in de jaren 1980 en verhoogde internationale interesten op de terugbetaling van leningen, was er in vele landen recessie uitgebroken, gevolgd door een depressie. De inflatie, die reeds sinds de jaren 1960 aan het sluimeren was, tierde welig in dit decennium. De geldstroom van door westerse banken gerecyleerde oliedollars, in onder meer Latijns-Amerika, die zoals gezegd de Alliantie voor Vooruitgang in de jaren 1970 ‘irrelevant’ had gemaakt, droogde in de jaren ’80 op, omdat de rentevoeten op leningen nu enorm de lucht in waren gegaan, en omdat de prijzen van tal van exportproducten sterk waren gedaald. Dit alles had een schuldenspiraal tot gevolg, omdat de aanvankelijke reactie van vele regeringen erin bestond nieuwe leningen aan te gaan, of oude af te betalen, in plaats van de uitgaven te verminderen of de belastingen te verhogen. Omdat men zijn schulden niet kon afbetalen, klopte men bij het IMF en de Wereldbank (Bijlage 2) aan voor hulp. In ruil voor leningen moest men de zogenaamde structurele aanpassingsprogramma’s (SAP’s) tot uitvoering brengen. Daardoor geraakten de subsidies voor voedsel, energie, transport, huisvesting en gezondheidszorg in het gedrang, waardoor vooral de lagere inkomensklassen het zwaar te verduren kregen.132 Latijns-Amerika had, in tegenstelling tot de jaren 1970, geen aantrekkelijk klimaat voor buitenlandse investeringen. Men week niet af van ‘deficit spending’ – waarbij de staat meer uitgeeft dan hij verdient - en men financierde dit door staatsobligaties uit te geven. Omdat investeerders binnen en buiten de regio deze obligaties niet langer wilden kopen, bevalen de regeringen de centrale banken om deze op te kopen. Daarnaast begon men meer geld te drukken, terwijl er geen grotere opbrengsten waren in de vitale economische sectoren. Het resultaat was een vicieuze inflatiespiraal. De schuldenberg was bovendien nog lang niet afgebouwd, en dit leek in de nabije toekomst ook niet te gaan gebeuren. Daarop bood de VS gedeeltelijke kwijtschelding aan. In 1985 was er het Baker Plan, dat een volledige afbetaling voorzag, maar een gedeelte werd opgeschoven in de tijd. Het Brady Plan sloot daar in 1989 op aan, en hier werd effectief een deel van de openstaande schuld kwijtgescholden. Het zogenaamde economische neoliberalisme werd steeds meer omarmd in de regio, en zeker aan het einde van de Koude Oorlog toen de wereldeconomie meer en meer richting grotere en vrijere markten begon te evolueren.133 Bovendien was er de Washington Consensus, een reeks richtlijnen voor ontwikkelingslanden die waren opgesteld door invloedrijke economen in de VS, 130 131 132 133
Fraser, (C.), in: Hillman, Richard S. (ed.), 2005, p. 193 Vogel, (H.), 2002, p. 321 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, pp. 154-159 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, p. 160
35
waarvan men veronderstelde dat ze Latijns-Amerika uit het diepe economische dal zouden kunnen trekken.
Neoliberalisme Neoliberalisme is een “economisch evangelie” dat in vele universiteiten in de VS wordt onderwezen. Dit denken gaat er van uit dat het beste klimaat voor industrialisering een vrije, onbeschermde markt is. Men verwijst dikwijls naar het Engeland ten tijde van de Eerste Industriële Revolutie, waar er nagenoeg geen protectionisme zou bestaan hebben bij de ontwikkeling van hun prille industrieel apparaat. Echter, in alle andere industrielanden waren hoge tarifaire muren steeds essentieel om de industrie tot ontwikkeling te laten komen, zo ook in de VS.134 Wat een neoliberale overheid niet doet, is ingrijpen in een bepaalde sector van de industrie ten koste van andere sectoren. Wél doet men aan deregulering en verlaagt men de belastingen, waar men deze vroeger verhoogde voor een herverdeling van de economische opbrengsten. Men associeert dergelijke belastingheffing met corruptie en slecht werkende bureaucratieën. Men pleit verder voor vrij ondernemerschap, eigendomszekerheid, een grotere instroom van buitenlandse investeringen, een ontvette en minder corrupte bureaucratie en een grotere economische transparantie. De markt, en niet zozeer de overheid, moet geïnstrumentaliseerd worden voor een betere en grotere productie, en dit voor zoveel mogelijk mensen, waardoor de levensstandaard snel zouden verbeteren.135
Washington Consensus John Williamson, die de term introduceerde in 1989, legt uit wat hijzelf, een econonoom aan het Peterson Institute for International Economics te Washington, en de meeste economische beleidsmakers in Washington toen – en vaak nog steeds - als de tien belangrijkste economische hervormingen beschouwden voor Latijns-Amerikaanse landen om zich economisch te ontwikkelen: 1) Fiscale discipline – om de betalingsbalanscrisissen en hoge inflatie, veroorzaakt door de grote deficits, te bestrijden 2) Prioriteiten inzake openbare uitgaven herschikken 3) Hervorming van het belastingsstelsel 4) Liberalisering van rentevoeten (achteraf beschouwd, beter: financiële liberalisering)
134 135
Vogel, (H.), 2002, p. 298 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, pp. 160-161
36
5) Concurrerende wisselkoers 6) Handelsliberalisering 7) Liberalisering van binnenkomende directe buitenlandse investeringen (en geen volledige liberalisering van de kapitaalrekeningen) 8) Privatisering – men ging er vanuit dat dit voordelen opleverde als het goed, zonder corruptie, werd georganiseerd 9) Deregulering – van import en export 10) Eigendomsrechten Deze voorschriften, die macro-economische discipline, een markteconomie en een ‘open’ beleid inzake handel en DBI impliceerden, stonden bekend als de Washington Consensus. Ze waren geen verplichtingen, maar moesten een denkkader vormen voor ontwikkelingslanden om hun economie anders te organiseren, opdat deze landen zich ‘beter’ zouden ontwikkelen.136 Leslie Sklair legt uit wat met ‘Washington’ bedoeld wordt: “(…) niet enkel de regering van de VS, maar alle instellingen en netwerken van voornaamste opiniemakers die zich in de feitelijke hoofdstad van de wereld bevonden – het IMF, Wereldbank, denktanken, politiek bekwame investeringsbankiers en ministers van financiën over de hele wereld, al diegenen die elkaar in Washington ontmoeten en samen de conventionele wijsheid van het moment bepalen (…)”. De Consensus omschreef hij als volgt: “(…) het geloof dat Victoriaanse deugd en economisch beleid – vrije markten en transparant geld – de sleutel zijn tot economische ontwikkeling.137 Williamson benadrukt dat deze Consensus geen neoliberaal beleid wilde voorschrijven, want neoliberalisme associeert hij vooral met de liberalisering van kapitaalrekeningen, monetarisme, aanbodeconomie en een minimale staat – een staat die niet ingrijpt op de welvaartsvoorziening en inkomensherverdeling. Neoliberalisme ziet hij als een denkschool, ontstaan met de groep van Mont Pelerin, gesticht door Friedrich von Hayek, die volgens hem het economische denken in de VS nooit heeft kunnen domineren.138
136
Williamson, (J.), Did the Washington Consensus Fail?, 2002 Sklair, (L.), Sociology of the Global System, in: Lechner, Frank J., Boli, John, The Globalization Reader, 2008, p. 63 138 Williamson, (J.), 2002 139 De Lombaerde, (P.); Garay, (L. J.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, p. 6 37 137
De term wordt evenwel vaak geassocieerd met neoliberalisme, onder meer door de voorname criticus ervan, Joseph Stiglitz. Wat De Lombaerde en anderen onder neoliberalisme verstaan – macroeconomische stabilisering, opening van markten, groei privé-sector en economische concurrentie139 – lijkt inderdaad wel sterk op de destijds in Washington geformuleerde voorschriften. De grens tussen de Consensus en neoliberalisme als economische theorie lijkt dus vrij dun te zijn.
Zeker vanaf de tweede helft van de jaren 1980 was deze neoliberale ideologie populair geworden bij Latijns-Amerikaanse beleidsmakers. Zo voerden Carlos Menem en Fernando de la Rúa in Argentinië een beleid van vrijhandel en privatiseringen van staatsbedrijven. Ook in Bolivia met Víctor Paz Estenssoro en, in Chili nog steeds met Pinochet, domineerde het model van de vrije markt. Handelstarieven daalden, de export werd bevorderd en buitenlandse investeerders werden aangetrokken. Integratieprojecten zouden in dit tijdvak ook herzien worden, en nieuwe vrijhandelsakkoorden en douane-unies vonden ingang.140 Maar daarover later meer in 5.3. Er was echter ook een zeer grote schaduwzijde verbonden aan deze liberalisering. De werkloosheid was sterk gestegen, omwille van privatiseringen van bedrijven en de concurrentie, waartegen de kleine man niet opgewassen was. De prijzen van noodzakelijke diensten, zoals electriciteit, benzine en openbaar vervoer waren in vele gevallen gestegen, waar deze voorheen gesubsidieerd werden. Het was voornamelijk de gewone arbeider die het tijdens de periode van neoliberalisme moelijker had gekregen. Er was dan ook veel oppositie tegen een dergelijk economisch en commercieel regime. Enerzijds protesteerden de gevestigde industriële bedrijfsleiders, die voordien door de staat gesteund werden, en vakbonden; anderzijds was het volk uiteraard niet opgezet met de zogenaamde ‘kortetermijnkosten’ van het neoliberalisme, zoals de gestegen werkloosheid en de ongelijke verdeling van de opbrengsten.141 De hyperinflatie begin jaren 1990 maakte het moeilijk om aan langetermijnplanning te doen. Het meest nog werden de armste lagen van de bevolking aangetast. Men moest namelijk onderwijs- en gezondheidsprogramma’s terugschroeven, en de inkomensongelijkheid was enorm. Kort samengevat had Latijns-Amerika economische stagnatie, verslechterde levensstandaarden en verminderde sociale uitgaven van het verloren decennium geërfd.142 In het verdere verloop van de jaren 1990 kwam er verandering in deze situatie: de rentevoeten waren gezakt en de Amerikaanse dollar stond lager, waardoor men terug schulden kon afbetalen, en even op adem komen. De regio trok weer buitenlandse investeerders aan, waardoor men bedrijven, uitrusting en infrastructuur kon financieren. Aan leningen werden nu ook striktere voorwaarden
140 141 142
Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, pp. 160-161 Ibidem, pp. 172-173 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, pp. 158-159
38
verbonden. Het IMF bleef leningen verschaffen, op voorwaarde dat de regeringen hun uitgaven verminderden.143 Brazilië, met Fernando Cardoso als president, volgde vanaf 1994 het Argentijnse voorbeeld van monetaire sanering. Sinds ’91 waren er al heel wat staatsbedrijven verkocht. Met de vele privatiseringen werd de staatskas terug gespekt. De zwarte markt werd controleerbaar, zodat ook meer fiscale inkomsten binnenstroomden. In Venezuela, waar er enorme olie-inkomsten waren binnengestroomd, had men nog langer aan het ISI-model vastgehouden, maar ook daar werd in de jaren ’90 de overstap naar de vrije markt gemaakt.144 Er werd overal opgeworpen dat de vele armen en gemarginaliseerden beter zouden varen bij een economie die vrij van overheidsregulering en beperkingen was. Maar, ondanks de in vele landen aanzienlijke groei, waren de sociale kosten zeer hoog. De algemene trend naar minder staatstussenkomst in de economie zette zich verder in de jaren 1990.145 Over slechts één punt zijn de meeste analisten het eens inzake de positieve effecten van het neoliberale beleid in de ruime regio: de beteugeling van de hyperinflatie.146 Grote delen van de markten van vele Latijns-Amerikaanse landen staan overigens onder controle van multinationals. Brazilië trok sinds de jaren 1980 de meeste buitenlandse investeringen aan. De multinationals probeerden op goede voet te staan met conservatieve en militaire politieke krachten, om een ‘links’ beleid te omzeilen. Buitenlandse investeringen helpen echter nagenoeg niet om de industriële productiecapaciteit te vergroten. Ook in de periode van de importsubstituerende industrialisatie was dit reeds een groot probleem. Men kan stellen dat LatijnsAmerikaanse landen het sinds hun onafhankelijkheid steeds zeer moeilijk hebben gehad om een economisch onafhankelijke koers, los van Noord-Amerika en WestEuropa, te varen.147 In vergelijking met de Oost-Aziatische regio zegt men dikwijls dat LatijnsAmerika op economisch gebied sterk ondermaats gepresteerd heeft. De productiestructuur is er ook niet echt op vooruitgegaan, nadat men is afgestapt van het importsubstituerend model waarmee men oorspronkelijk de regionale industrie wilde aanzwengelen. Men kan zeggen dat deze structuur wat is scheefgetrokken ten voordele van diensten, en ten koste van de industrie. Men is vanaf de tweede helft van de 20ste eeuw ook minder gaan exporteren, en een groot deel van de opbrengsten is naar schuldaflossing gegaan. Latijns-Amerika was na het ISI-model ook meer gaan beginnen importeren, terwijl het minder kapitaal kon accumuleren. Dit betekent dat de consumptie verhoogde. Toch lijken de lasten op de regeringen niet zozeer fiscaal geweest te zijn, maar eerder van regulerende en bureaucratische aard. De overheidscorruptie is steeds een ander groot probleem geweest. Tussen 1970 en 1998 beleefde Latijns-Amerika overigens bijna de helft van de muntcrisissen, en meer dan één derde van de bankencrisissen. De financiële markten zijn steeds onvolwassen geweest. Hoewel buitenlandse investeringen hun sociaal nut kunnen bewijzen door te investeren in de productie, en zo de levensstandaard optrekken, kunnen ze ook 143
Ibidem, p. 159 Vogel, (H.), 2002, pp. 292-293 145 Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, pp. 161-164 146 De Kievid, (J.), De verschillen worden steeds groter. CEPAL onderzocht 15 jaar neoliberaal beleid, in: LA Chispa, 2000, p. 274 147 Vogel, (H.), 2002, pp. 293-300 39 144
bijdragen tot periodieke crisissen, omdat kapitaal even snel wegtrekt uit ongunstige regio’s voor investeringen, als het zijn intrede doet in gunstige bestemmingen. Dit creëert al gauw volatiele situaties, omwille van de onvolwassen financiële markten. De beurzen zijn in het nieuwe milennium wel beter gaan functioneren.148 Er waren verschillende zaken die bijdroegen tot een hernieuwde ‘zin in integratie’ in de regio. Malamud stipt zo het einde van de Koude Oorlog, de economisch sterk gewijzigde internationale context, en vooral het goed werkende voorbeeld van de EEG, aan als belangrijkste factoren. Moravcsik wijst op de economische afhankelijkheid van de regio’s die zich hadden geïntegreerd in de wereldeconomie, waarbij landen die dat nog niet hadden gedaan niet konden achterblijven.149 José Antonio Ocampo schetst de mentaliteit die aan het einde van de jaren 1980 in de meeste Latijns-Amerikaanse landen heerste: “Allen erkennen wij de vergissing die de regio beging door niet vroeger een meer dynamische exportgerichte oriëntatie te hebben gegeven aan zijn productie, om aldus resoluut baat te vinden bij de opening van de wereldhandel sinds de jaren zestig, en de voordelen te hebben onderschat die open en minder gereglementeerde markten van goederen en diensten bieden.150 De Economische Commissie voor Latijns-Amerika (CEPAL), nadat ze ingezien had dat het ISI-model haar beperkingen in de regio niet had kunnen overstijgen, veranderde haar integratiestrategie. Samen met de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank (IADB), de Organisatie voor Amerikaanse Staten (OAS), de LatijnsAmerikaanse Integratie-associatie (ALADI) en het Latijns-Amerikaans Economisch Systeem (SELA), hing ze nu open regionalisme aan.151 Omdat men tegen het einde van de jaren 1980 het wachten op vooruitgang in het multilaterale handelssysteem beu was – de onderhandelingen van de UruguayRonde over vrijhandel, in het kader van de GATT (zie Bijlage 2), bevonden zich in 1990 in een diepe impasse - zocht men wereldwijd zijn toevlucht in regionale integratieprojecten. Dit echter zonder de multilaterale onderhandelingen tegen te werken. Er ontstonden nieuwe projecten, en reeds bestaande werden herzien volgens de principes van het nieuwe regionalisme. Rueda Junquera stelt dat het vooral de gewijzigde internationale context was die deze nieuwe projecten mogelijk maakte. De VS, steeds een grote voorstander van de multilaterale aanpak inzake internationale handel, pleitte nu ook voor vrijhandelsakkoorden met Latijns-Amerikaanse landen. Ook zij waren het multilaterale onderhandelingskluwen van o.a. de WTO (Bijlage 2) beu, en dachten dat ze hun invloed in de regio meer zouden kunnen doen gelden via bilaterale en regionale vrijhandelsakkoorden. Daarnaast waren de ontwikkelingsstrategieën in Latijns-Amerika ook sterk gewijzigd, en was men nu in de werking van de markt gaan geloven. Tenslotte zouden er nu ook meer initiatieven tussen Noord en Zuid worden opgezet, zowel tussen ontwikkelingslanden als ontwikkelde landen. Deze integratiegolf, waarbij de projecten verenigbaar met en 148
Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), in: Hillman, (R.) (ed.), 2005, pp. 165-170 Malamud, (A.), 5. Jefes de gobierno y procesos de integración regional: las experiencias de Europa y América Latina, in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, p. 153 150 Stevens, (W.), 1996, p. 221 151 De Lombaerde, (P.); Garay, (L. J.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 15-16 40 149
complementair aan de internationale markten moesten zijn, en die dus naast traditionele vraag- en aanbodmechanismen zou bestaan, zou veel verder gaan dan de eerste integratiepogingen sinds de jaren 1960.152 Vele landen hadden tijdens de jaren 1990 vooruitgang geboekt in de afbetaling van hun schulden, maar aan het einde van de 20ste eeuw brak er in enkele ZuidAmerikaanse landen een ernstige monetaire crisis uit. De Thaise muntdevaluatie in 1997 had namelijk een sterke impact op de Braziliaanse real en Argentijnse peso. In Brazilië kon men algehele recessie nog omzeilen, maar in Argentinië was de economische crisis werkelijk rampzalig. Latijns-Amerika dat zich steeds meer invoegde in het interdependente economische systeem, kreeg met de ‘nieuwe openheid’ dus ook klappen. Latijns-Amerika moest echter wel meestappen in dit systeem, om niet helemaal achter te blijven. De wereld werd namelijk steeds meer gekenmerkt door een sterk groeiende inter- en intraregionale handel. Zo vormden de opkomst van de OostAziatische landen en de zich consoliderende Europese Unie stevige uitdagingen. Verscheidene Latijns-Amerikaanse en Caraïbische staten zochten in dit klimaat een preferentiële toegang tot de Europese markten, door deel te nemen aan de verschillende Lomé-conventies. Ook begon men meer samen te werken met Spanje en Portugal via de Ibero-Amerikaanse toppen. Regionale integratie werd in dit klimaat gezien als een noodzaak. En de inhoud van het begrip veranderde sterk. Na 9/11 stond veiligheid terug hoog op de internationale agenda, maar er was nu ook meer aandacht voor thema’s als handel, investeringen, migratie en milieu gekomen. Met regionale integratie trachtte men wereldwijd de groeiende onderlinge afhankelijkheid in een toenemend mondialiserende wereld te beheren. Daardoor was de beweegreden voor regionale integratie nog steeds in hoofdzaak van economische aard..153
152
Rueda Junquera, (F.), 2. Las debilidades de la integración subregional en América Latina y el Caribe, in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, p. 47-49 153 Fraser, (C.), in: Hillman, (R. S.) (ed.), 2005, pp. 197-205 41
5.2. Regionale Integratie In de jaren 1980 was internationale handel minder belangrijk geworden, en er was een toenemende internationalisering van de productie en kapitaal tussen industrielanden. Handel, productie en diensten begonnen op regionale basis te integreren, en productie en kapitaal werden gecentraliseerd. In het midden van de jaren 1980 was de toenemende integratie in verschillende superregio’s duidelijk geworden: West-Europa, Noord-Amerika (nog zonder Mexico) en het Pacifische gebied (Japan en buurlanden). In heel Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied zou er vanaf de jaren 1990 een overgang zijn van het oude ‘gesloten’ regionalisme’ naar ‘open’ regionalisme. Deze regionale ontwikkelingsstrategie resulteerde uit de zoektocht in de jaren 1980 naar een nieuw model van economische groei, om tegemoet te komen aan de buitenlandse schuld en de structurele aanpassingsprogramma’s van het IMF en de Wereldbank.154 In vrijwel de hele regio waren nu democratische regimes aan de macht gekomen, en men had vele militaire patstellingen en grenskwesties kunnen oplossen. De toenemende mondialisering creëerde bovendien vele uitdagingen voor de regio: als antwoord op de wereldwijde trend naar handelsliberalisering waren de landen in de regio genoodzaakt om de structurele hervormingen die hieruit resulteerden, te verankeren in multilaterale wetgeving, om hun geloofwaardigheid te vergroten, en niet uitgesloten te worden in een steeds sneller verbonden wereld.155 Een schijnbare paradox is dat regionale integratie een rem zou zijn op het proces van de internationalisering van de kapitalistische economie en multilaterale handel.156 In 2005 echter, was slechts één WTO-lidstaat, met name Mongolië, geen lid van een regionale handelsovereenkomst. Sinds de jaren 1990 is de opkomst van vrijhandelsakkoorden in het kader van de WTO sterk toegenomen, en ook regionale integratie-initiatieven stegen wereldwijd in belang. Is deze regionale trend echter wel te verzoenen met de multilaterale onderhandelingen in een onderling steeds meer afhankelijke, gemondialiseerde wereld? Vaak is gebleken dat regionale integratieprojecten terug beweging kunnen brengen in gestokte multilaterale gesprekken.157 Ze bevorderen deze gesprekken juist, omdat het de beste en meest efficiënt mogelijke productie toelaat op het moment. De grote regio’s kunnen daarnaast ook bilaterale akkoorden sluiten met middelgrote mogendheden of landengroepen.158 Diensten, intellectueel eigendom, milieustandaarden, investeringen en concurrentiebeleid zouden net meer aan bod komen op regionaal niveau, en doorsijpelen in de debatten die in de Wereldhandelsorganisatie gevoerd werden. De integratieprojecten die voor de Wereldhandelsorganisatie van belang zijn, zijn diegene die reductie of eliminatie van handelsbeperkingen nastreven binnen de lidstaten. De WTO erkent dan ook dat regionale akkoorden en diepgaande economische integratie de lidstaten van een integratieproject ten goede kunnen 154 155 156 157 158
Stevens, (W.), 1996, pp. 190-191 Malamud, (A.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 153-157 Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 32 Website WTO Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 32
42
komen. Daartegenover stelt de organisatie echter dat regionale integratie ook het principe van de meest begunstigde natie kan schenden. Daarom stelt artikel 24 van de GATT duidelijk dat “regionale handelsovereenkomsten kunnen opgezet worden als een speciale uitzondering, mits er wordt voldaan aan strenge criteria”. Landen die geen lidstaat zijn van dergelijke projecten of bepaalde overeenkomsten niet onderschrijven, mogen niet de dupe worden van discriminerende reductie van handelsbeperkingen in die bepaalde regio. Regionale integratie moet volgens de WTO dus complementair zijn aan het multilaterale handelssysteem, en het niet bedreigen. Ook de Algemene Overeenkomst betreffende Handel in Diensten (GATS) – de set multilaterale regels die internationale handel moet reglementeren die in 1995 werd opgesteld en resulteerde uit de Uruguay-Ronde – stelt in artikel 5 dat regionale integratie van diensten is toegelaten, wederom mits er voldaan wordt aan strenge voorwaarden. In 1996 richtte de WTO bovendien het Comité voor Regionale Handelsakkoorden op, om regionale groeperingen te evalueren en er op toe te zien of ze de regelgeving van de WTO respecteerden. Daarnaast bekijkt het comité hoe regionale overeenkomsten het multilaterale handelssysteem beïnvloeden, en hoe de regionale en multilaterale akkoorden zich tot elkaar verhouden.159 Frambes-Buxeda onderscheidt onder meer volgende kenmerken van regionale integratie aan het einde van de Koude Oorlog: specialisering, samenwerking op handelsgebied en een zekere arbeidsverdeling tussen de regio’s; internationale verstrengeling van het kapitaal, ontwikkeling van markten en een internationaal netwerk van financiële diensten en samenwerking op handelsgebied.160 Rueda Junquera haalt aan dat de basisargumenten voor regionale integratie in dit tijdvak niet zoveel verschilden van de argementen, die werden gebruikt in de eerste integratiegolf. Economische integratie werd in de jaren 1980 nog steeds gezien als een instrument dat de gezamenlijke productie van publieke goederen (infrastructuur, openbare diensten, wetenschappelijk en technologisch onderzoek en ontwikkeling, ...) moet bevorderen, extra buitenlandse investeringen moet aantrekken, de externe kwetsbaarheid van landen die voordien afhankelijk waren van de export moet verlagen en de zeggenschap van de regio bij multilaterale onderhandelingen moet vergroten. Het is vooral de veranderde internationale context die noopte tot een nieuwe invulling van het begrip, aldus Rueda Junquera.161 Hierboven werd het open regionalisme al eens aangehaald. Welke lading dekt dit begrip echter? En waarin verschilt het van het ‘gesloten’ regionalisme dat er aan vooraf ging? ‘Open’ regionalisme – of ‘nieuw’ regionalisme’ - kan beschouwd worden als een dynamisch proces waarin economische overeenkomsten dienen als tussenstappen richting integratie in de wereldeconomie. Dit werd voor het eerst min of meer ingevuld door de landen van de Aziatisch-Pacifische Economische Samenwerking (APEC), het voornaamste forum om economische groei, samenwerking, handel en investeringen te vergemakkelijken in die regio. De stichtende landen van dit verbond in 1989 waren Australië, Brunei, Canada, Indonesië, Japan, Korea, Maleisië, Nieuw159 160 161
Website WTO Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 32 Rueda Junquera, (F.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, p.43
43
Zeeland, de Filippijnen, Singapore, Thailand en de Verenigde Staten van Amerika.162 APEC gaf geen concrete betekenis aan open regionalisme, maar sprak wel over “onvoorwaardelijke niet-discriminerende liberalisering (of harmonieus unilateralisme)”, en “lidstaten die de handel vrijmaken binnen het blok, reduceren tegelijkertijd ook handelsbeperkingen op import vanuit externe landen”.163 Bergsten stelt dat open regionalisme het proces van mondialisering en de in toenemende mate onderlinge afhankelijke wereld met regionalisme tracht te verzoenen. Het “concept poogt het beste van beide werelden te verkrijgen: de voordelen van regionale liberalisering (…) zonder de levensvatbaarheid van het multilaterale systeem in gevaar te brengen”. Er is een duidelijk verband tussen de economische en financiële mondialisering enerzijds, en de herconfiguratie van de internationale politieke orde, dat resulteerde in deze nieuwe golf van open regionalisme wereldwijd.164 Zie ook Bijlage 1, voor een uitleg over het theoretische denkkader Interdependentie, en mondialisering. Bergsten onderscheidt vijf mogelijke kenmerken bij de combinatie van mondialisering en regionalisme: open lidmaatschap in het regionale initiatief (elk land dat zich bereid stelt de regels van het project te zullen respecteren, kan uitgenodigd worden); de onvoorwaardelijke toepassing van de meest begunstigde natiebehandeling (handelsliberalisering wordt daarbij verruimd naar alle handelspartners van de lidstaten, waardoor het integratieschema kan aangetast worden, omdat nietlidstaten ‘free riders’ kunnen worden zonder dat daar iets tegenover staat); de voorwaardelijke toepassing van voornoemde behandeling (waardoor lidstaten hun handel ook naar derde landen vrijmaken, maar in ruil voor een gelijkaardige behandeling van het bevoordeelde land); globale liberalisering (een streven naar het wegwerken van alle mondiale handelsbeperkingen, terwijl men de regionale doelstellingen blijft behartigen); en handelsliberalisering door niet-tarifaire hervormingen. Renato Ruggiero, ex-Directeur-Generaal van de WTO, stelt dat open regionalisme “de geleidelijke eliminatie van interne handelsbeperkingen binnen een regionale groep is (…) in ongeveer gelijkaardige mate en tijdsbestek als men dat doet tegenover niet-lidstaten”. Dit beantwoordt voornamelijk aan het principe van de meest begunstigde natie.165 De CEPAL-Commissie veranderde haar visie op regionale integratie sterk aan het einde van de jaren 1980. Ook daar had men ingezien dat hun voorheen aangebrachte strategie van importsubstituerende industrialisatie niet de gewenste effecten had opgeleverd in Latijns-Amerika, en men wenste nu de principes van het open regionalisme ingang te doen vinden in de regio. Men gooide hun ontwikkelingsstrategie nu over een heel andere boeg, en goot de regionale trend naar vrijhandel – Bolivia en Mexico sinds 1985, Costa Rica sinds 1986, Argentinië sinds 162
Website APEC Baquero-Herrera, (M.), Open regionalism in the Andean countries: existing and divergent treaty arrangements and approaches and it’s consequences for the trade in financial services, 2006, p. 2 164 Ibidem, p. 3 44 165 Baquero-Herrera, (M.), 2006, p. 3 163
1987, Venezuela sinds 1989 en Brazilië, Colombia, Ecuador en Peru sinds 1990 – in een geheel van nieuwe voorschriften. In feite volgde men het Chileense model en de Aziatische ervaringen. De doelstellingen wijzigden evenwel niet drastisch, in vergelijking met het gesloten regionalisme, maar men gaf nu veel meer de voorkeur aan een maximale reductie van alle regionale handelsbeperkingen en de uitvoer naar derde markten. Het open regionalisme had met de vorige integratiegolf gemeen dat het nog steeds een instrument was om de gezamenlijke industriële ontwikkeling in de regio te bevorderen, en grotere regionale autonomie te verkrijgen. Bij de CEPAL definieerde men dit regionalisme – gebaseerd op de lijn die men in de APEC trachtte uit te zetten – in 1994 als volgt: “een proces van groeiende economische onderlinge afhankelijkheid op regionaal niveau, bevorderd door preferentiële integratie-akkoorden en een beleid van handelsliberalisering en deregulering, om de competitiviteit van de landen in de regio te verbeteren en, in de mate van het mogelijke, de bouwstenen voor een meer open en transparante internationale economie aan te dragen”.166 Er werd gewezen op het belang van handel met het buitenland, die ook kon bijdragen tot een toename van intraregionale handel en investeringen.167 De Commissie zag open regionalisme uitgebreider dan eenvoudige marktliberalisering of vrij exportbeleid, omdat de handelsakkoorden vrijwillig werden afgesloten, en de geografische nabijheid en culturele affiniteit tussen de landen in de regio sterk meespeelden.168 De Commissie hanteerde daarbij een vorm-volgt-functie-integratieschema, opdat “het ritme van institutionele ontwikkeling bepaald wordt door het momentum van het integratieproces”. Instellingen moesten de regionale trend naar democratisering en representatieve regeringen volgen. Daarbij moest de civil society – waaronder vakbonden, bedrijven, NGO’s en andere groeperingen – nu sterker participeren. Het was tevens wenselijk de gezamenlijke fora, zoals de verschillende parlementen, die bestonden in Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied af te stemmen op economische integratie. De nadruk in dit open integratieproces ligt, net als bij het open regionalisme, op economie.169 In 1996 presenteerde John Williamson, die in 1989 de ‘Washington Consensus’ had omschreven (zie 5.1.), zijn ‘Herziene Consensus’. Zijn hernieuwde groeimodel moest sterk aangedreven worden door de export.170 Er zijn twee tegengestelde vooronderstellingen verbonden aan open regionalisme. Enerzijds wordt regionale integratie gebruikt tegen multilaterale of mondiale integratie, omdat het bepaalde voorkeuren geeft aan lidstaten en zich beschermt tegen niet-lidstaten. Anderzijds ijvert het voor openheid naar andere landen, blokken en economieën via verschillende mechanismen, waaronder multilateralisme. Men gaat hierbij uit van een ‘kom spaghetti’ – een veelgebruikte term door Bhagwati geïntroduceerd - aan interacties: aan de ene kant regionale, subregionale en bilaterale akkoorden, en aan de andere kant akkoorden buiten de 166
Baquero-Herrera, (M.), 2006, p. 4 CEPAL, Open Regionalism in Latin America and the Caribbean. Economic Integration as a Contribution to Changing Production Patterns with Social Equity, 1994, p. 8 168 Gudynas, (E.), El “regionalismo abierto” de la CEPAL: insuficiente y confuso, 2005, p. 1 169 CEPAL, 1994, p. 98 170 Sanahuja, (J. A.), 2006, p. 77 167
45
regio en subregio en akkoorden die in blok of individueel gesloten kunnen worden. Het gaat er om de juiste balans te vinden tussen de belangen van individuele lidstaten van een regionaal blok en de belangen van het hele blok, in hun onderhandelingen met andere landen en regionale blokken.171 De Lombaerde werpt op dat sinds het midden van de jaren 1980 regionalisme belangrijker is geworden in de wereld, maar het raakte pas echt in zwang op het einde van dit decennium. Hettne stelt dat open regionalisme ontstond in deze wereld, die in toenemende mate aan het mondialiseren was, maar weigert van een nieuw tijdperk te spreken. Het zou eerder gaan om “nieuwe patronen”. De internationale context heeft volgens hem sindsdien de volgende kenmerken, die sterk verschillen van vroeger: - Een multipolaire wereldorde (<-> bipolaire Koude Oorlog, soevereine staten) - Een wederzijds afhankelijke wereldeconomie (<-> protectionisme) - Van binnen- en onderuit, ook niet-statelijke actoren (<-> van bovenaf, enkel natiestaten) - Multidimensioneel (<-> enkel nationale veiligheid en economie) Andere auteurs voegen daar de volgende kenmerken aan toe: - drie machtige polen (VS, EU en Oost-Azië) - transnationalisering - commerciële mondialisering - een productieve verandering door technologische vooruitgang en een informatierevolutie - groei en volatiliteit van financiële stromen - neoliberaal beleid172 Cesarin onderscheidt tenslotte drie tendenzen waar ontwikkelingslanden sinds het einde van de Koude Oorlog mee te maken kregen: - multilaterale bedreigingen, vanwege mislukte onderhandelingen over handelsliberalisering in de GATT - consolidatie van geïntegreerde economische ruimtes middels territoriale en institutionele verdieping. Het beste voorbeeld daarvan is de EU. - initiatieven voor subregionale economische samenwerking en integratie. Nationale productiestrategieën werden aangepast aan het concurrentieparadigma van de jaren 1990 Daarbij stelt hij dat het wenselijk was voor ontwikkelingslanden om “economisch regionalisme” te verkiezen om zich in te voegen in de wereldwijde stromen van handel, investeringen, wetenschap en technologie. De MERCOSUR en de
171 172
Baquero-Herrera, (M.), 2006, pp. 4-5 De Lombaerde, (P.); Garay, (L. J.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 5-6 46
ASEAN zouden uitgroeien tot de bekendste voorbeelden van reacties van ontwikkelingslanden op deze tendenzen.173 Rosas omschrijft open regionalisme als “een nieuw geheel van regels en voorwaarden, dat de vrijhandelsakkoorden en douane-unies na de Koude Oorlog beheert”. Carvagal spreekt van een ‘nieuwe golf’ van commerciële akkoorden en projecten. In de tweede helft van de jaren 1980 ontstond er inderdaad een ‘spaghettikom’, een complex netwerk van akkoorden. Met het open regionalisme wenste men dieper regionaal te integreren, en meer internationale zeggenschap te krijgen. Men zou zich voortaan laten leiden door marktprincipes en multilaterale instellingen. De akkoorden moesten een multilaterale trend van structurele economische hervormingen vertalen naar het regionale niveau, niet zelden aangestuurd door de internationale financiële instellingen. De ontwikkelingsstrategie oversteeg ook de vrijmaking van handel van goederen, diensten en productiefactoren op economisch gebied. Zo schrijft ze ook het type instellingen en beleid in de regio voor, en regels voor de geïntegreerde – neoliberale – markt. Het open regionalisme was de uitkomst van het debat over wat de beste strategie voor Latijns-Amerika als regio kon zijn om de wereldeconomie te betreden. De Wereldbank en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank gaven daarnaast een voorkeur aan akkoorden en projecten tussen het Noorden en het Zuiden.174 Men ging regionale integratie op het einde van de jaren 1980 dus beschouwen als een manier om de regionale handel te liberaliseren in de regio, terwijl de economieën ook zouden worden opengesteld voor internationale concurrentie. Niet enkel op nationaal niveau, maar in het hele Halfrond dacht men zo, op een zo efficiënt mogelijke wijze de welvaart te kunnen doen toenemen.175
5.3. Integratie-initiatieven De veranderde internationale context, en de hernieuwde ‘zin om te integreren’ maakten de nieuwe integratiegolf van het open regionalisme mogelijk, waarin nieuwe integratieprojecten werden opgestart en reeds bestaande projecten een nieuwe dynamiek kregen. Het bestaan van gunstige factoren, zo bleek reeds uit de vorige integratiegolf, is echter geen garantie voor een onomkeerbaar integratieproces, dat lijnrecht naar een totale integratie van de betrokken staten evolueert. Het proces moet namelijk zijn eigen ‘vraag naar integratie’ blijven genereren. We evalueren nu de projecten die ondernomen werden in deze ‘golf’.176 (Bijlage 7) 173
Cesarin, (S. M.), 10. Los nuevos scenarios de integración en Asia y América Latina y el Caribe: La ASEAN y el MERCOSUR desde una perspectiva comparativa, in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, pp. 281282 174 De Lombaerde, ... 175 Calfat, (G.), MERCOSUR. De gemeenschappelijke markt van de zuidkegel van Latijns-Amerika, in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, p. 108 47 176 Malamud, (A.), 2008, p. 154
In 1986 werd het Programma van Economische Integratie en Samenwerking opgericht door de Braziliaanse president José Sarney en het Argentijnse staatshoofd Raúl Alfonsín. Men wilde de onderlinge handel stimuleren, vertrekkende van bilaterale handelsakkoorden over investeringen, productie, handel en importtarieven.177 Beide landen wilden integreren om de binnenlandse productie af te schermen tegen buitenlandse concurrentie. Men redeneerde in de beginfase dus volgens de principes van het gesloten regionalisme. Echter, de welvaart daalde omwille van een nefaste handelsverlegging en gedaalde tariefinkomsten. Daarop startten de Argentijnse en Braziliaanse regering een ‘tweede fase’ in 1989 met het Verdrag van Integratie, Samenwerking en Ontwikkeling. Dit akkoord resulteerde uit een verbeterd subregionaal klimaat na de herdemocratisering en de ontdooiing in de conflictueuze relaties tussen beide landen.178 Hierop volgde in 1990 de Akte van Buenos Aires.179 Gaandeweg evolueerden de verhoudingen tussen beide landen naar een wens tot de creatie van een gemeenschappelijke markt. In 1990 sloten ook Uruguay en Paraguay zich hierbij aan. In Argentinië vanaf 1989 met Carlos Menem, en in Brazilië met Collor de Mello vanaf 1990, waren presidenten aan de macht gekomen die een beleid volgens de voorschriften van de Washington Consensus voerden. Ze wensten de handel in de zuidelijke kegel sterk te liberaliseren.180 Calfat wijst er op dat het protectionistische bewind van Alfonsín in Argentinië, vóór Menem, en de voorzichtige handelsliberalisering aan het einde van de jaren 1980, nu plaats hadden geruimd voor een grotere politieke wil om te integreren, vooral aan Argentijnse kant, omdat daar de voordelen van schaalvergroting van groter belang waren.181 In 1991 werd het Verdrag van Asunción door Argentinië, Brazilië, Paraguay en Uruguay ondertekend. De drie voornaamste beweegredenen voor wat de Gemeenschappelijke Zuidelijke Markt (MERCOSUR) zou gaan heten, waren: de internationale concurrentiepositie versterken door vrijmaking van de handel tussen de lidstaten, wat zou leiden tot een grotere markt, specialisatie en het uitbuiten van schaalvoordelen; de positie in de onderhandelingen op het internationale toneel bevorderen; en buitenlandse investeringen – van binnen en buiten de regio – aantrekken.182 De MERCOSUR was, zoals gezegd, samen met de ASEAN een reactie van een groep ontwikkelingslanden op de veranderde internationale context, die zonder blokvorming een nefast effect zou hebben op beide regio’s. Zo aasden de VS op de opname van Mexico in de in 1989 afgesloten vrijhandelsovereenkomst met Canada, wat uiteindelijk resulteerde in de oprichting van de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (NAFTA). De MERCOSUR was ook een antwoord op de nefaste vooruitzichten van verlegging van kostbare handel en investeringen naar het Noorden. Vooral voor Brazilië zou dit rampzalig zijn.183 De VS had zijn invloed in de zuidkegel overigens zien toenemen door het Akkoord 4 + 1, over handel en
177
van Dijck, (P.); Schuurman, (P.), MERCOSUR en de vooruitzichten op een Pan-Amerikaans vrijhandelsblok, in: Internationale Spectator, 1994, p. 554 178 Malamud, (A.), 2008, p. 151 179 Calfat, (G.), 1996, p. 97 180 van Dijck, (P.); Schuurman, (P.), 1994, pp. 554-555 181 Calfat, (G.), 1996, p. 98 182 van Dijck, (P.); Schuurman, (P.), 1994, pp. 554-555 183 Calfat, (G.), 1996, p. 106
48
investeringen, en bleef de bilaterale relaties met de vier lidstaten goed onderhouden. (pas in 2003, moet ergens anders!)184 Het Verdrag van Asunción hield volgende kernpunten in:
vrij verkeer van goederen, diensten en productiefactoren handelsliberalisering: eliminatie van tarifaire en niettarifaire handelsbeperkingen tegen 1994 een Gemeenschappelijk Extern Tarief (GET) tegen 1995 coördinatie van macro-economisch en sectorieel beleid harmonisering wetgeving, waar mogelijk
Tijdelijke uitzonderingen werden verleend aan landen die moeilijkheden hadden om bepaalde doelstellingen op tijd te bereiken. Tegen 1995 moest de gemeenschappelijke markt in de zuidkegel een feit zijn. De beginfase van de MERCOSUR – 1991-1995 - toonde aan dat de economieën van Argentinië en Brazilië zeer verenigbaar waren. De intraregionale handel, in verhouding tot de handel van de subregio met de rest van de wereld, was sterk toegenomen. Deze groei was vooral belangrijk tussen Argentinië en Brazilië. Paraguay en Uruguay, de kleinere landen van dit handelsblok, beïnvloedden de totale handel in mindere mate. Men kan, zich afvragen wat de meerwaarde van dergelijk regionaal project was voor Paraguay en Uruguay, omdat het kleine landen zijn, en ze een minder ontwikkelde productiestructuur dan de grotere landen hebben. Immers, Brazilië en Argentinië beschikken over een veel grotere interne markt, betere infrastructuur, beter geschoolde arbeidskrachten en comparatieve voordelen die vaak die van deze kleinere landen overlappen. Toch traden Paraguay en Uruguay toe om zo hun handel in de subregio te vergroten, noodzakelijke beleidshervormingen door te voeren die er anders toch nooit van kwamen en de zwarte markten aan de oppervlakte te brengen.185 In 1995 werd overigens het Structurele Convergentiefonds (FOCEM) opgericht, dat ongelijkheden tussen de verschillende gebieden in de subregio moest nivelleren, een maatregel die Paraguay en Uruguay tegemoet kwam.186 Een overgewaardeerde wisselkoers, waardoor de bilaterale handel tussen Brazilië en Argentinië verstoord werd, en de zwalpende Braziliaanse economie, waardoor de handelsliberalisering stagneerde, leidden echter tot een impasse in het integratieproces. Er werd weer meer over protectionisme gesproken, en in 1993 werd gesteld dat de deadline voor de verwezenlijking van de gemeenschappelijke markt, 1 januari 1995, niet zou worden gehaald. Tegen deze streefdatum zou namelijk geen gemeenschappelijk extern tarief (GET) bereikt worden voor een aantal producten,
184
Bizzozero, (L.), 3. La nueva agenda del MERCOSUR y las negociaciones del ALCA: la apertura de un juego diferente en el escenario continental, in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, p. 84 185 Calfat, (G.), 1996, p. 100-105 49 186 Website Ministerie van Economie en Openbare Financiën van Argentinië (MECON)
geen akkoorden over het vrije verkeer van kapitaal en arbeid, en nauwelijks coördinatie van handelsbeleid.187 In 1995 evolueerde de MERCOSUR wel naar een - weliswaar onvolmaakte douane-unie, met een gemeenschappelijk extern tarief. In dit jaar begon naar eigen zeggen “een nieuwe etappe van consolidatie en verdieping”. Men begon te streven naar een gemeenschappelijke markt, om meer specialisering, een schaaleconomie en grotere onderhandelingsmacht te verkrijgen.188 De MERCOSUR had vanaf zijn oprichting reeds de interesse van Chili en Bolivia aangewakkerd. Beide landen ijverden niet zozeer voor een volwaardig lidmaatschap, maar wensten eerder vrijhandelsakkoorden af te sluiten. Chili sinds 1989, en Bolivia sinds 1991, waren reeds een bilateraal akkoord over tarifaire reductie aangegaan met Argentinië. Dit laatste land stond ook niet afkerig tegenover een uitbreiding van de MERCOSUR, om het subregionale leiderschap van Brazilië beter in balans te kunnen houden. Bolivia was overigens steeds een belangrijke handelspartner van de lidstaten van het handelsblok. In 1994 startte het Andesland onderhandelingen over een vrijhandelsakkoord met de MERCOSUR. Dit zou in 1995 resulteren in het 31ste akkoord voor “economische aanvulling” in het kader van de ALADI. Eind 1996 was het complete vrijhandelsakkoord helemaal beklonken, en dit maakte van Bolivia een geassocieerd lid van de MERCOSUR. Chili, na 20 jaar een min of meer eigen pad te hebben bewandeld in de regio, werd in 1993, met de toetreding van Mexico tot de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (NAFTA), voor het eerst sterk benaderd door een regionaal blok. In 1995 stokten de onderhandelingen echter omwille van de Mexicaanse liquiditeitscrisis, en begon Chili de relaties met de MERCOSUR te bevorderen. Het land toonde vooral interesse in toetreding tot de vrijhandelszone, en niet tot de douane-unie, omdat het er een andere visie inzake buitentarieven op nahield. In 1996 werd ook Chili een geassocieerde lidstaat. Nadat gebleken was dat naast Bolivia, ook de overige landen van de Andesgemeenschap wel interesse toonden voor een vrijhandelsakkoord met de MERCOSUR, werd in datzelfde jaar besloten dat men voortaan de onderhandelingen als één blok zou aanvatten. Venezuela toonde van alle overige landen de meest concrete interesse voor een toetreding tot de MERCOSUR, en sloot met de vier lidstaten afzonderlijk een bilateraal akkoord in het kader van de (ALALC en de) ALADI. Een zware economische crisis in het land stelde verdere toenadering in eerste instantie uit.189 Het institutionele systeem van de MERCOSUR werd opgericht middels het Protocol van Ouro Preto in 1994. Er bestaan drie subregionale organismes die een intergouvernementele besluitvorming hanteren, en die uitsluitend bestaan uit ambtenaren uit de lidstaten, of uit technici met lage bevoegdheden – die overigens ook door de lidstaten worden aangeduid: de Raad van de Gemeenschappelijke Markt, bestaande uit de Ministers van Buitenlandse Zaken en Economie van elke lidstaat; de Groep van de Gemeenschappelijke Markt en de Handelscommissie. Er zijn twee raadgevende mechanismen, die respectievelijk uit parlementaire vertegenwoordigers en afgevaardigden van de civil society bestaan. Verder is er het Secretariaat-Generaal te Montevideo, het Parlement en het Forum voor Economisch en Sociaal Overleg. 187 188 189
van Dijck, (P.); Schuurman, (P.), 1994, p. 556 Website MERCOSUR Stevens, (W.), 196, pp. 202-203
50
Deze instellingen hebben echter weinig bevoegdheden. Daarnaast bestaat er ook nog een Mechanisme voor Politiek overleg en samenwerking waarin gemeenschappelijke strategieën ontwikkeld worden inzake thema’s die handel en economie overstijgen. In 1996 werd de Presidentiële Verklaring over Democratisch Compromis overeengekomen, dat in 1998 verankerd werd in het Protocol van Ushuaia. Te Ushuaia werd tevens de Politieke Verklaring van de MERCOSUR, Bolivia en Chili als Vredeszone ondertekend. Met het Protocol van Olivos in 2004 werd beslist om een instrument voor geschillenregeling op te richten, dat echter nooit concreet werd uitgewerkt. Tenslotte zijn er de halfjaarlijkse Presidentiële Toppen, waar de eigenlijke beslissingen op worden genomen, en tegelijkertijd komt ook de Raad van de Gemeenschappelijke Markt samen.190 191 De grote vorderingen die tijdens de ‘eerste fase’ (1991-1995) gemaakt werden waren volgens Malamud het resultaat van een goede samenwerking tussen de presidenten. Vanaf omstreeks 1997 geraakte het integratieproces echter in een impasse, en de afwezigheid van supranationale instellingen blokkeerde verdere vooruitgang.192 In 2000 kwamen de lidstaten nogmaals overeen de MERCOSUR - die een sterke stagnatie kende, voornamelijk door een sterke economische crisis in Argentinië, gevolgd door Brazilië – opnieuw te ‘lanceren’. Men wilde de douane-unie verdiepen, en de macro-economische convergentie en coördinatie bevorderen. In dit opzicht trachtte men via fiscale solvabiliteit en monetair beleid stabiliteit in de prijzen te krijgen. Ook stelde men de volgende prioriteiten voorop: Toegang tot de markt Vergemakkelijking van werkzaamheden aan de grenzen Stimuleren van investeringen, productie en export, tijdelijke toegang en andere uitzonderingsregimes Gemeenschappelijk Extern Tarief Geschillenregeling Normenstelsel Institutionele versterking Relaties met het buitenland Hoewel de MERCOSUR steeds een intergouvernementele dynamiek heeft gekend, de sociale actoren nagenoeg afwezig zijn gebleven in de integratie in de zuidkegel, en de belangrijkste onderhandelingen tussen staten – die resulteerden in het Verdrag van Asunción en het Protocol van Ouro Preto – niet hebben geleid tot een betekenisvolle soevereiniteitsoverdracht, was de intraregionale handel op tien jaar tijd evenwel verdrievoudigd, en was ook de handel met niet-lidstaten toegenomen. De buitenlandse directe investeringen waren bovendien sterk gestegen.193 Van Dijck stelt dat “de MERCOSUR ook de geesten van zijn lidstaten op regionale integratie heeft weten af te stemmen”.194
190 191 192 193 194
Malamud, (A.), 2008, p. 152-153 Website MERCOSUR Malamud, (A.), 2008, p. 152 Malamud, (A.), 2008, pp. 151-153 Interview met Pitou van Dijck, 03/04/09
51
Peña ziet het subregionale proces als “(...) een voorbeeld van open regionalisme in het kader van de WTO”, en “(...) een origineel integratieproces dat niet noodzakelijk een methodologie zoals die van het Europese voorbeeld volgt”. Dat de douane-unie nooit kon omgevormd worden tot een echte gemeenschappelijke markt wijt Malamud aan het ontbreken van sterke subregionale instellingen. Men heeft namelijk nauwelijks iets van de eigen nationale soevereiniteit willen afstaan om het nemen van beslissingen en het regelen van geschillen in de MERCOSUR te bevorderen.195 Daarnaast worden nog vele sectoren preferentieel behandeld: de autosector, kapitaalgoederen en de informatica- en telecommunicatiesector. In het derde millennium was men er niet uit of men de status quo zou behouden, verdiepen naar een echte gemeenschappelijke markt wat betreft de reeds vrijgemaakte sectoren, of toch eerst een volledige vrijhandelszone zonder uitzonderingen opzetten. Brazilië, de subregionale leidende mogendheid, wilde hoe langer hoe meer een Zuid-Amerikaanse Vrijhandelszone (ALCSA/SAFTA) oprichten, om de macht van de VS in de Zuid-Amerikaanse regio tegen te gaan. Die probeerden namelijk nog steeds de Vrijhandelszone van de Amerika’s (ALCA), waarmee ze een geïntegreerd handelsblok voor het hele Westelijk Halfrond beoogden, door te drukken, maar dit wordt nog besproken in ... Men verweet Brazilië vaak ook te weinig subregionaal te denken, en een gebrek aan steun voor de MERCOSUR. Bovendien was Uruguay ook onderhandelingen begonnen met de VS over investeringen, wat kon resulteren in een verregaand vrijhandelsakkoord. De MERCOSUR bevond zich in het nieuwe millennium, in tegenstelling tot de florerende ASEAN in Oost-Azië, niet enkel in een institutionele, maar ook in een existentiële crisis.196 Na de eeuwwisseling was er ook felle kritiek gerezen op de Washington Consensus. Onder meer in Argentinië en Brazilië waren er progressieve regeringen aan de macht gekomen, en kwam een debat op gang over de wenselijkheid van het behoud van het rigide economische integratiemodel dat uiteindelijk slechts tot een onvolmaakte douane-unie had geleid in de zuidkegel. De MERCOSUR werd herzien en nieuwe punten op de agenda waren onder meer politieke en sociale thema’s, veiligheid, compensaties voor handelsonevenwichten en grotere toegevingen aan de kleinere landen.197 Hoe zat het met de onderhandelingen met derde landen en groepen? Tien jaar na het Interregionale Samenwerkingsakkoord, in 1999, is er tussen de MERCOSUR en de EU nog steeds geen Associatie-Akkoord bereikt. Er bestaan nochtans reeds bilaterale akkoorden tussen de EU en MERCOSUR, en met Chili. Er werd zelfs al eens een Europees-Latijns-Amerikaanse vrijhandelszone gesuggereerd. In het nieuwe millennium had de EU zijn aandacht immers meer naar veiligheid en de opname van nieuwe landen verlegd. De EU benaderde de Latijns-Amerikaanse integratieprocessen na 9/11 in het kader van haar buitenlands beleid van regionale veiligheid, maar wilde nog steeds haar mondiale ‘verantwoordelijkheden’ opnemen, en aanwezig blijven in de regio. Daarnaast wilde de EU zijn internationale positie ten
195 196 197
Malamud, (A.), 2008, p. 151 Cesarin, (S. M.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 303-304 Ibidem, pp. 283-285
52
opzichte van ontwikkelingslanden ook versterken. Het zette daarom sterk in op multilaterale samenwerking.198 De EU bleef ook de belangrijkste handelspartner van de MERCOSUR, en er was nog steeds politieke en culturele toenadering tussen beide regio’s. Omstreeks het begin van het nieuwe millennium had de MERCOSUR overigens sterk te kampen met economische crisissen in zijn lidstaten, en een gebrek aan samenwerking inzake het fiscale en macro-economische beleid. De EU veranderde daarop zijn aanvankelijk optimistische houding tegenover de Zuidelijke Gemeenschappelijke Markt in scepticisme. Een verdere samenwerking tussen beide regionale blokken hing sterk af van de onderhandelingen in de Doha-Ronde van de WTO, maar nu deze virtueel mislukt is, zitten ook de onderhandelingen tussen de EU en de MERCOSUR in het slop. De toenmalige Braziliaanse president Cardoso wees er in 1999 reeds op dat een verdere economische openstelling van hun markten voor de EU, zonder compensaties, een nefaste werking op het concurrentievermogen van hun industrieën zou hebben.199 De MERCOSUR wilde niet zomaar zijn industriële en dienstensector opengooien, terwijl de EU dat niet wilde wat betreft hun landbouwmarkt. De EU heeft in het derde millennium een voorkeur gekregen voor bilaterale onderhandelingen met lidstaten van de MERCOSUR.200 De MERCOSUR behaalde wel gunstige overeenkomsten met andere opkomende mogendheden, zoals het Preferentieel Handelsakkoord (PTA) met India, in 2004. Op de internationale fora, zoals tijdens de Doha-Ronde, trad de MERCOSOR tevens als blok naar voren, en ook in de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) won de organisatie aan invloed. In 2006 was Venezuela ook toegetreden tot de MERCOSUR, omdat Chávez niet opgezet was met de toenadering van de overige landen van de CAN tot de VS. Hij zou sindsdien ook Bolivia aanzetten om hetzelfde te doen. De Venezolaanse leider verklaarde bovendien dat hij zich op eenzelfde lijn als de Gemeenschappelijk Markt bevond, inzake het te volgen pad naar regionale integratie in Zuid-Amerika. Niet gespeend van enig opportunisme trachtte het land zo het Braziliaanse regionale leiderschap wat te counteren. Voor Brazilië betekende de toetreding van Venezuela een betere toegang tot zijn overvloedige energiemarkt. Daarnaast probeerde de MERCOSUR ook op betere voet te staan met Mexico, de derde Latijns-Amerikaanse leidende mogendheid. Dit land had immers ingezien dat de NAFTA toch niet alle verwachtingen had ingelost, en was ontgoocheld omwille van de wispelturigheid van de VS inzake migratie, armoedebestrijding en de in feite onveranderde duale economische Noord-Zuid-structuur. De akkoorden waarover de MERCOSUR tenslotte met de Andesgemeenschap (CAN) onderhandelde moesten de invloed van de Zuidelijke Markt geografisch verdiepen, interne stabiliteit brengen in bepaalde landen – voornamelijk in Bolivia – en de logistiek verbeteren om de exportproductie beter te laten aansluiten bij de dynamische Aziatische markten via de havens van Peru en Chili.201
198
De Lombaerde, (P.), Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, p. 406 199 Gomes Saraiva, (M.), 7. La UE como un actor internacional y los países del Mercosur, in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, p. 225-228 200 Sanahuja, (J. A.), 2006, pp. 93-94 53 201 Cesarin, (S. M.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 305-307
De Gemeenschappelijke Zuidelijke Markt (MERCOSUR) zou ondanks alles uitgroeien tot de grootste markt die Latijns-Amerika ooit gekend heeft. De MERCOSUR draagt democratie, pluralisme, fundamentele vrijheden, mensenrechten, armoedebestrijding, bescherming van het milieu en duurzame en evenwaardige economische ontwikkeling hoog in het vaandel.202 Vandaag zit ze echter in een impasse, omdat de pogingen om de douane-unie te perfectioneren, verstoord worden door een stijgende spanning vanwege de ongelijkheden tussen de verschillende lidstaten. De Andesgroep, in 1969 ontstaan als hét typevoorbeeld van een ‘gesloten’ integratieproject, verbond, zoals gezegd, Bolivia, Chili, Colombia, Ecuador en Peru – landen die zich in de Latijns-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (ALALC) benadeeld hadden gevoeld. In het ‘verloren decennium’ was het echter verzand in een diepe impasse. Dit project, waarin Venezuela en Colombia de sterkste economieën waren, en waarin men een evenwichtige integratie in de subregio nastreefde, heeft nooit kunnen tippen aan de successen die geboekt werden in de MERCOSUR en de MCCA. De zeer geringe intraregionale handel was sinds het einde van de jaren zestig slechts met mondjesmaat gegroeid. Deadlines werden niet langer gerespecteerd, normen werden overtreden en oorspronkelijke doelstellingen verwaterden. Er was een gebrek aan politieke wil, voornamelijk bij Bolivia, Ecuador en Peru. Ook de grensgeschillen tussen Peru en Ecuador vergemakkelijkten het proces niet. Bovendien heerste er een besef dat men via gesloten regionalisme niet uit het diepe schuldendal zou kunnen klimmen, en de roep om een nieuw integratiemodel in de subregio nam hoe langer hoe meer toe.203 In 1989 besloot men te Galápagos om het open regionalisme te omarmen. De Akte van La Paz, eind 1990, hield volgende streefdoelen in: de oprichting van een vrijhandelszone in 1992, een akkoord over een gemeenschappelijk extern tarief tegen eind 1991 en de implementatie van de gemeenschappelijke markt tegen eind 1995, de vrijmaking van maritiem verkeer en luchtverkeer en de vrijmaking van buitenlandse investeringen en kapitaalstromen. Na de Top van Barahona in 1991 werd de hele tariefstructuur vrijgemaakt. In 1993 werd de vooropgestelde vrijhandelszone een feit, waardoor goederen en diensten nu vrij circuleerden in de subregio. Peru kreeg tevens een voorkeursbehandeling, en er werd nu meer als één blok inzake commerciële onderhandelingen opgetreden. Op de Top van Quito in 1994 besloot men het begrip integratie een ruimere invulling te geven dan louter commerciële thema’s en ondertekende men een akkoord dat het gemeenschappelijke buitentarief – een noodzakelijke voorwaarde voor een douane-unie – moest opzetten tegen 1995. De overgang naar een volmaakte douaneunie is er echter nooit gekomen, omdat bepaalde landen hun vooruitzichten op een eventuele toetreding tot de MERCOSUR niet wilden verliezen. Met de Akkoorden van Partiële Reikwijdte - individuele onderhandelingen over handel in landbouwproducten – met de MERCOSUR, kwam er overigens een einde aan de onderhandelingen in blok.
202 203
Website MERCOSUR De Lombaerde, (P.), Het integratieproces op het Amerikaanse continent. Grupo Andino, Grupo de los Tres, ALCA, in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, p. 84 54
Pas in 1995 verwezenlijkte men een gemeenschappelijk extern tarief, dat 95% van de intrazonale handel dekte. Peru en Bolivia kregen een uitzonderingsbehandeling. In 1996 werd de Andesgroep omgevormd tot de Andesgemeenschap (CAN). Het vernieuwde regionale integratieproject straalde echter niet veel geloofwaardigheid uit. Bolivia was namelijk met de MERCOSUR aan het onderhandelen over een vrijhandelsakkoord, en ook in de andere landen rezen steeds meer stemmen op om volledig op te gaan in de MERCOSUR, na de opzet van dergelijke akkoorden. Colombia en Venezuela hadden eveneens een vrijhandelsovereenkomst met Mexico, de Groep van Drie. Op de Top van Trujillo in 1996 ondertekende men de Akte van Trujillo en het WijzigingsProtocol van de Andesgroep. Het Secretariaat-Generaal verving de Junta van het Akkoord van Cartagena, om de nieuwe Gemeenschap meer diepgang te geven. Het Andespact van 1969 ruimde plaats voor het Integratiesysteem van de Andes (SAI). Peru, dat deels geschorst was, kon terug helemaal aansluiten bij dit systeem, en de Aktes van Commerciële Andesvoorkeuren (ATPA) - preferentiële handelsakkoorden tussen de VS en Bolivia, Colombia, Ecuador en Peru sinds 1991 – werden uitgebreid.204 De nieuwe institutionele structuur, het Integratiesysteem van de Andes (SAI), gaat dieper dan die van de MERCOSUR. Het systeem combineert intergouvernementalisme met supranationalisme. Verplichtende beslissingen voor alle lidstaten worden echter niet steeds nageleefd.205 De Presidentiële Andesraad, opgericht in 1990, is het meest bevoegde orgaan, waarin de staatshoofden jaarlijks samenkomen. Hierop worden de grote lijnen van de Gemeenschap uitgezet. Daarnaast is er de Andesraad van Ministers van Buitenlandse Zaken, die reeds sinds 1979 bestaat. De Commissie van de Andesgemeenschap, opgericht in 1969, vult het wetgevend geheel aan, en het reeds vermelde Secretariaat-Generaal, doet dienst als het uitvoerend orgaan. Verder is er het Gerechtshof van de Andesgemeenschap, het juridische orgaan, en het Andesparlement (PARLANDINO), beiden opgericht in 1979. Het parlement, dat “de volkeren van de regio vertegenwoordigt”, is het meest communautaire orgaan van de Andesgemeenschap: zijn leden worden verkozen door de nationale parlementen, en spoedig hoopt men directe, universele verkiezingen te organiseren. De Andijnse Promotiecorporatie (CAF), opgericht in 1968, is een multilateraal financieringsinstituut dat duurzame ontwikkeling en regionale integratie in de ruime regio moet helpen bevorderen. Het voorziet zijn financiële diensten zowel voor de openbare sector als de privé-sector, voornamelijk in Bolivia, Colombia, Ecuador, Peru en Venezuela, maar ook in andere Latijns-Amerikaanse en Caraïbische landen, buiten de subregio. De CAF hanteert sociale, ecologische en duurzame criteria. De Corporatie is de voornaamste bron van multilaterale financiering in de CAN. Tenslotte is ook het Latijns-Amerikaanse Reservefonds (FLAR) het vermelden waard. Het Fonds verving het Andijnse Reservefonds dat reeds bestond sinds 1976, in 1988, en is een financiële instelling, bestaande uit Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Peru en Venezuela, die de betalingsbalansen van de lidstaten moet helpen ondersteunen. Het bevordert tevens de harmonisatie van het handelsbeleid, en het monetair en financieel beleid van de lidstaten, en tracht een gunstig 204 205
Ibidem, 1996, pp. 83-85 Sanahuja, (J. A.), 2006, p. 85
55
investeringsklimaat op te scheppen.206
Het open regionalisme had dan wel de intraregionale handel doen toenemen – meer dan verdubbeld tussen 1990 en 2002207 - maar van de oorspronkelijke doelstelling om armoede, sociale uitsluiting en ongelijkheid te verminderen was niet veel in huis gekomen. Daarom richtte men in 2003 het Geïntegreerde Plan van Sociale Ontwikkeling op, om terug op het aanvankelijk ingeslagen pad van evenwichtige ontwikkeling te komen. Het Werkplan van het Secretariaat-Generaal van de CAN dat in 2007 werd opgesteld, had een agenda die het sociale beleid, de samenwerking inzake milieu en politiek, het buitenlands beleid en de ontwikkeling van productie en handel moest bevorderen.208 In 2005 werden de volwaardige lidstaten van de MERCOSUR – Argentinië, Brazilië, Paraguay en Uruguay – geassocieerde leden van de CAN. Datzelfde jaar maakte de CAN – na het afspringen van de ALCA – bekend dat het mee zou streven naar een regionale integratie die Zuid-Amerika, Centraal-Amerika en de Caraïben bestrijkt. Het jaar daarop werd ook Chili, dat in 1976 uit de organisatie was gestapt, terug geassocieerd lid.209 Enkele maanden daarvoor had Venezuela zich teruggetrokken uit de CAN, en ging aankloppen bij de MERCOSUR. Colombia, Ecuador en Peru hadden intussen meer toenadering gezocht tot de VS.210 De Groep van Drie (G-3) was een vrijhandelsakkoord tussen Colombia, Mexico en Venezuela, opgericht in 1994, na lange onderhandelingen sinds 1989. Het economische akkoord verving in een bepaald opzicht de politieke Contadora-groep, die vrede in Centraal-Amerika moest bevorderen (zie Bijlage 3). In 1991 was er reeds een bilateraal vrijhandelsakkoord afgesloten tussen Colombia en Venezuela. De Groep van Drie moest tegen 1995 het merendeel van de onderlinge tarieven geëlimineerd hebben, en geleidelijk evolueren naar een vrijhandelszone tegen 2004. De auto-industrie en delen van de landbouwsector waren hier evenwel uitzonderingen op. Naast economische integratie – de verhoging van concurrentie en industriële export en de opzet van schaaleconomieën - werd ook samenwerking inzake infrastructuur, communicatie en energie beoogd. De Groep van Drie bouwde in feite verder op de preferentiële akkoorden die werden afgesloten in het kader van de ALADI. Ook geografisch wilde de Groep verruimen naar Centraal-Amerika en het Caraïbische gebied. Toenadering tot de NAFTA was een bijkomende ambitie. Er was sprake van toetreding van Chili en Ecuador, maar dat is er niet van gekomen. De onstabiele verhoudingen tussen Venezuela en Colombia, de terugtrekking van Venezuela uit het Programma van Tijdelijke Vrijmaking van Invoer van Landbouwproducten in 1995 en een gebrek aan beschermingsclausules in het geval van muntdevaluaties, bemoeilijkten het pad dat de Groep van Drie sinds 1989
206
Website CAN Harper, (R. K.); Cuzán, (A. G.), 2005, p. 171 208 Website CAN 209 Website CAN 210 Rueda Junquera, (F.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, p. 65 207
56
volgt.211 In 2006 stapte Venezuela definitief uit de G-3. Panama heeft in 2004 zijn toetredingskandidatuur ingediend.212
211
De Lombaerde, (P.), in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, pp. 8587 212 Website SICE 57
5.4. Andere Latijns-Amerikaanse Integratie-initiatieven In de jaren 1980 hadden burgeroorlogen en buitenlandse schulden de landen van de Centraal-Amerikaanse Gemeenschappelijke Markt (MCCA) grote betalingsbalansmoeilijkheden opgeleverd, en de intraregionale handel was sterk gedaald. Op het einde van het decennium waren er na de democratiseringsgolf hervormingsgezinde regeringen aan de macht gekomen, en op de Presidentiële Top in Antigua werd besloten het integratieproject te herlanceren, volgens de principes van het open regionalisme.213 Ook in Centraal-Amerika was men dus in vrijhandel beginnen geloven en paste men de structurele aanpassingsprogramma’s van de internationale financiële instellingen toe. De in het begin van de jaren 1980 heringevoerde intraregionale tarieven zouden terug worden afgebouwd en de liberalisatie van de industrie zou worden uitgebreid naar landbouwproducten en diensten. Bovendien maakte men ook werk van een geïntegreerd infrastructureel netwerk. De markt, die plots vrijwel helemaal werd opengesteld voor buitenlandse concurrentie, dreef vele kleine bedrijven uit de markt, en vooral Mexicaanse bedrijven namen er nationale over. Vanaf het begin van de jaren 1990 vond de idee van een grote Centraal-Amerikaanse vrijhandelszone – tussen Mexico en de zeven CentraalAmerikaanse landen - steeds meer ingang. Toch zou de ontwikkelingsstrategie van het open regionalisme niet zo succesvol blijken in de MCCA. Dit had onder meer te maken met een gebrek aan innovatie en investeringen, maar voornamelijk met de beperkte institutionalisering en politieke daadkracht. Het Uitvoerend Secretariaat (SIECA) bleek vrij inefficiënt te zijn, en ook de institutioneel zeer ingewikkelde doolhof met kleinere bevoegdheden bracht weinig zoden aan de dijk.214 In 1991 tekenden Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, en Panama – dat niet tot de Gemeenschappelijke Markt behoorde – het Protocol van Tegucigalpa, dat het Handvest van de ODECA uit 1962 moest amenderen. Het Centraal-Amerikaanse Integratiesysteem (SICA) zag het daglicht, en moest het nieuwe juridische en institutionele raamwerk bieden voor de MCCA. Daarnaast had het de taak om een politiek-economische gemeenschap te consolideren die van Centraal-Amerika een zone van vrede, vrijheid, democratie en ontwikkeling zou maken. Naast de landen die het Protocol hadden ondertekend, was de Dominicaanse Republiek een geassocieerd lid. In 1993 werd beslist om van de Gemeenschappelijke Markt een economische unie te maken, die de subregio moest invoegen in de wereldeconomie. Hiertoe werd het Protocol van Guatemala ondertekend.215 Costa Rica is steeds wat de vreemde eend in de bijt gebleken, en heeft het integratieproces nooit ten volle ondersteund. Daarop hebben El Salvador, Guatemala en Honduras in 1993 de Driehoek van het Noorden opgericht. Een dragende as Costa Rica-Guatemala, zoals Argentinië-Brazilië die is in de MERCOSUR, is nooit echt ontstaan in de subegio.216 De MCCA is er in geslaagd om een nagenoeg volledige Centraal-Amerikaanse vrijhandelszone op te richten, waardoor er slechts voor enkele producten 213 214 215 216
Ibidem Stevens, (W.), 1996, pp. 192-195 Website SICE Stevens, (W.), 1996, pp. 195-196
58
uitzonderingen gelden, en de intraregionale handel sterk gestegen is. Na 40 jaar integratie zit de Gemeenschappelijke Markt echter nog steeds vast tussen een onvoltooide vrijhandelszone en een onafgewerkte douane-unie.217 Het CentraalAmerikaanse Parlement (PARLACEN), dat in 1987 werd opgericht, is evenwel één van de weinige direct verkozen regionale parlementen ter wereld.218 Tijdens de jaren 1990 sloten de individuele lidstaten ook bilaterale handelsakkoorden met derde landen, waardoor het gemeenschappelijke buitentarief zich niet heeft kunnen ontwikkelen. Met het Verdrag van Chaguaramas werd in 1973 de Caraïbische Vrijhandelsassociatie (CARIFTA) omgevormd tot de Caraïbische Gemeenschap (CARICOM). De vrijhandelszone van de CARIFTA voorzag namelijk geen vrij verkeer van arbeid en kapitaal, noch coördinatie van beleid inzake landbouw, industrie en buitenlandse zaken. De CARICOM trachtte hier verandering in te brengen, en in 1989 besloot de Gemeenschap de gemeenschappelijke markt om te vormen tot een eengemaakte markt en economie. Negen protocollen amendeerden het aldus herziene verdrag uiteindelijk tot het Herziene Verdrag van Chaguaramas. De doelstellingen van de CARICOM zijn sindsdien: het verbeteren van levensen arbeidsstandaarden; een maximale tewerkstelling en gebruik van de productiefactoren; een versnelde, gecoördineerde en ondersteunde economische ontwikkeling en convergentie; de uitbreiding en verbetering van handel en economische relaties met derde landen, groepen landen en andere entiteiten; verhoogde internationale concurrentie; een verhoogde productie en productiviteit en een verhoogde coördinatie en samenwerking inzake het buitenlandse beleid en dat van handel met het buitenland. Antigua en Barbuda, de Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Grenada, Guyana, Haïti, Jamaïca, Montserrat, Saint Lucia, Saint Kitts en Nevis, Saint Vincent en de Grenadines, Suriname en Trinidad en Tobago zijn de huidige 15 lidstaten. Er zijn ook vijf geassocieerde leden: Anguilla, Bermuda, de Britse Maagdeneilanden, de Kaaimaneilanden en de Turks- en Caicoseilanden.219 In 1994 werd de Associatie van Caraïbische Staten (ACS) opgericht te Cartagena de Indias, met als doelstelling het overleg en de samenwerking tussen alle Caraïbische landen te bevorderen. De 25 lidstaten waren: Antigua en Barbuda, de Bahamas, Barbados, Belize, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, de Dominicaanse Republiek, El Salvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haïti, Honduras, Jamaïca, Mexico, Nicaragua, Panama, Saint Kitts en Nevis, Saint Lucia, Saint Vincent en de Grenadines, Suriname, Trinidad en Tobago en Venezuela. Ook waren er drie geassocieerde lidstaten: Aruba, Frankrijk (namens Frans-Guyana, Guadeloupe en Martinique) en de Turks- en Caicoseilanden. De Associatie wil de regionale samenwerking en integratie in het Caraïbische gebied stimuleren, om zo de economische ruimte mee te ondersteunen. Daarbij moet de omgeving van de Caraïbische Zee gevrijwaard blijven, en moet de regio duurzaam ontwikkeld worden.220 217 218 219 220
Website Website Website Website
SICE PARLACEN CARICOM ACS
59
Het Plan Puebla Panama (PPP) dat door de Midden-Amerikaanse landen Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama en de negen zuidelijke staten van Mexico opgericht werd in 2001, beoogde het versnellen van de integratie en het bevorderen van de duurzame ontwikkeling in de regio. De verbetering en uitbreiding van de infrastructuur in het gebied, gefinancierd door de Wereldbank en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank, speelde hierin een centrale rol.221 Het megalomane project werd aangestuurd door de VS en de Mexicaanse president Vicente Fox. Men kan zeer uiteenlopende voorlopers ervan terugvinden in andere regionale programma’s en projecten: de Meso-Amerikaanse Biologische Corridor, het Amerikaanse Energieplan, het Systeem van Electrische integratie voor Centraal-Amerikaanse landen, de Mars naar het Zuiden, Plan Zuid en Operatie Nieuwe Horizonten. Ook kan het in het kader van de ALCA geplaatst worden. Er werd gesteld dat via een opening van de markten uit deze regio voor de wereldeconomie de armoede beter bestreden zou kunnen worden. De veel gehoorde kritiek was meteen dat de multinationals uit het Noorden op deze manier een betere toegang tot de energie in het gebied verkregen. Daarnaast zou volgens critici de grond van een groot deel van de kwetsbare bevolkingsgroepen onteigend worden, en zou een enorm reservoir van goedkope arbeid ingeschakeld kunnen worden “in dienst van het mondiale kapitaal”.222 In 2008 werd het PPP met de Verklaring van Villahermosa omgevormd tot het Meso-Amerikaans Project van Integratie en Ontwikkeling. Het Project, dat een politieke ruimte moet vormen waarin intraregionale samenwerking, ontwikkeling en integratie bevorderd worden, omvat de ex-lidstaten van het Plan Puebla Panama – nu met héél Mexico – en Colombia. Het is de bedoeling om op termijn de levenskwaliteit van de inwoners in de regio te verbeteren, door middel van armoedebestrijding, economische ontwikkeling, investeringen, infrastructurele verbetering en samenwerking op multilateraal niveau en met ontwikkelde landen.223 In 1980 vormden de 11 landen die tevoren de Latijns-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (ALALC) hadden uitgemaakt - Argentinië, Bolivia, Brazilië, Chili, Colombia, Ecuador, Mexico, Paraguay, Peru, Uruguay en Venezuela – deze organisatie om tot de Latijns-Amerikaanse Integratie-associatie (ALADI) middels het Verdrag van Montevideo. In 1999 kwam Cuba er nog bij. De Associatie heeft enkele basisprincipes die aansluiten bij de werkvelden van de vroegere ALALC: politiek en economisch pluralisme, geleidelijke convergentie van bestaande akkoorden tot een gemeenschappelijke Latijns-Amerikaanse markt, flexibiliteit, differentiële aanpak van lidstaten op basis van hun ontwikkelingsniveau en een veelheid aan samenwerkingsvormen inzake handel. De ALADI stelt zich tot doel om naar een betere, evenwichtige Latijns-Amerikaanse samenleving te streven.224 De organisatie biedt tevens een forum aan zijn lidstaten om over integratie te discussiëren, en in die hoedanigheid zorgt het voor een normatief kader dat het afsluiten van bilaterale handelsakkoorden moet begeleiden. In dit opzicht vult het de Wereldhandelsorganisatie aan, met het verschil dat de WTO in feite een veel grotere
221 222 223 224
Website Plan-Puebla-Panama An., Plan Puebla Panama? Ontwikkeling of neokolonialisme?, 2002 Website Meso-Amerikaans Project Website ALADI
60
impact heeft op dergelijke akkoorden.225 De ALADI werkt immers met de machtiginsclausule, of de Beslissing over Differentiële en meer Gunstige Behandeling, Wederkerigheid en meer Volledige Participatie van Ontwikkelingslanden, van de WTO, die ontwikkelde landen moet aanzetten tot een differentiële en meer gunstige aanpak van ontwikkelingslanden.226 De acht landen die in 1978 de Overeenkomst voor Amazonische samenwerking hadden ondertekend – Bolivia, Brazilië, Colombia, Ecuador, Guyana, Peru, Suriname en Venezuela – richtten in 1998 de Organisatie van de Overeenkomst voor Amazonische Samenwerking (OTCA) op, om de doelstellingen van de Overeenkomst te versterken en uit te voeren. Men wilde het Amazonegebied niet enkel beschermen, maar ook duurzaam ontwikkelen.227 Enkele Latijns-Amerikaanse landen hebben zich aangesloten bij de AziatischPacifische Economische Samenwerking (APEC), dat in 1989 werd opgericht om de invoeging van haar lidstaten in de internationale economische orde te vergemakkelijken. Naast economische en technische samenwerking, wilde men de onderlinge handel tussen de lidstaten liberaliseren. De handelsliberalisering, volgens de multilaterale voorschriften van de WTO, moet volledig zijn in 2010 tussen de meer ontwikkelde lidstaten, en in 2020 tussen de overige landen. De APEC wil geen economisch blok zijn, aangezien men ook handelsliberalisering met niet-lidstaten beoogt.228 Naast Mexico, zijn ook Chili, dat een lange geschiedenis van intense economische relaties met de overige lidstaten heeft, en Peru, waarvan we het lidmaatschap kunnen beschouwen als een persoonlijk succes van ex-president Alberto Fujimori, lid sinds respectievelijk 1993, 1994 en 1998. Ook Colombia, Costa Rica, Ecuador en Panama voeren onderhandelingen over een lidmaatschap. SaavedraRivano geeft drie redenen voor de Latijns-Amerikaanse interesse in de aansluiting bij de APEC: bevordering van de internationale aanwezigheid, de constructie van de internationale economische orde, en de samenwerking met Oost-Azië. De APEC is een project dat het open regionalisme aan beide kusten van de Stille Oceaan moet helpen bevorderen.229 Omdat in de multipolaire wereld van na de Koude Oorlog sterke economische spelers het internationale toneel betraden – de Europese Unie, Japan en een reeks andere Oost-Aziatische landen – zochten de Verenigde Staten weer meer toenadering tot Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied. De VS zou een drieledig ‘meersporenbeleid’ aanhangen in de jaren 1990: unilateralisme, multilateralisme en regionalisme. In de jaren 1980 had Reagan reeds het Initiatief voor het Caraïbische Bekken opgestart om de sandinistische en castristische tendenzen in de regio tegen te gaan. De VS wilden regionalisme bevorderen, maar dan om neoliberale
225
Vermeulen, (J.); Regionale economische integratie in Zuid-Amerika: geopolitieke breuklijnen bij de reactie op het neoliberalisme, 2006, pp. 30-31 226 Website WTO 227 Website OTCA 228 Saavedra-Rivano, (N.), 9. América Latina en el APEC, in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, 2008, pp. 261-267 229 Ibidem, pp. 272-277 61
deregulering te stimuleren en terug controle te verwerven over multinationale bedrijven.230 De eerst echte stap naar meer hemisferische samenwerking sinds de Alliantie voor Vooruitgang onder Kennedy in de jaren 1960, werd gezet door George Bush sr. met het Initiatief voor de Amerika’s, in 1991. Er werd meer gemikt op economische opening en structurele hervormingen in Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied, en de Amerikaanse beleidsmakers wensten handel en investeringen bevorderen, in plaats van officiële financiële hulp te verlenen. De Lombaerde omschrijft de doelstellingen van dit Initiatief als volgt: - handelssamenwerking om vrijhandelsakkoorden te kunnen sluiten in de regio en een hemisferische vrijhandelszone op te richten - financiering van programma’s die investeringshervormingen bevorderen - inkrimping van bilaterale schulden ter hervorming van de markt en modernisering van de economieën231 Nadat de Verenigde Staten van Amerika en Canada in 1989 reeds de Vrijhandelsovereenkomst tussen Canada en de VS hadden gesloten, werd in 1994 de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsovereenkomst (NAFTA), met nu ook Mexico van kracht.232 Het vrijhandelsblok is – naast de MERCOSUR en de ASEAN – één van de belangrijkste uithangborden van het open regionalisme in de wereld, en zelfs het vooropgestelde model van de CEPAL.233 Ook was het de eerste integratiepoging in de wereld tussen ontwikkelde landen en een ontwikkelingsland, met name Mexico. De NAFTA had van meet af aan, naast een aantal basisprincipes, waaronder nationale behandeling, meest-begunstige-natie en transparantie, zes specifieke doelstellingen:
230
eliminatie van handelsbeperkingen, en het vergemakkelijken van vrij verkeer van goederen en diensten in de subregio eerlijke concurrentie bevorderen in de vrijhandelszone investeringen aantrekken bescherming en versterking van intellectuele eigendom implementatie en toepassing van de Overeenkomst, gemeenschappelijk beheer en geschillenregeling een raamwerk voor verdere trilaterale, regionale en multilaterale samenwerking, om de voordelen van dit akkoord maximaal te benutten en uit te breiden234
De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, p. 397 De Lombaerde, (P.); Garay, (L. J.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 16-18 232 Fraser, (C.), 7. International Relations, in: Hillman, Richard S. (ed.), 2005, p. 197 233 Gudynas, (E.), 2005, p. 2 234 Website Secretariaat van de NAFTA 62 231
Van bij de start kreeg de NAFTA sterke kritiek te slikken omdat men zich louter op de vrijmaking van de intraregionale handel focuste. Castañeda verduidelijkt: “NAFTA zegt niets over de migratieproblematiek, regionale fondsen voor arme gebieden, arbeidersrechten, milieuwetten of technische samenwerking. Mexico koos voor het meest conservatieve en anti-sociale vrijhandelsmodel dat men zich kan inbeelden, volledig op maat van het ultraliberalisme dat Reagan en Bush verdedigen”. García voegt daaraan toe dat “NAFTA een gijzelaar van de politieke conjunctuur in de VS“ was. Hij stelt dat de toenmalige VS-president, George Bush sr., de NAFTA dringend nodig had als verkiezingstroef. Daarnaast merkt hij op dat de bevolking helemaal niet geraadpleegd werd, en dat Mexico bovendien een veel zwakkere concurrentiepositie had tegenover de VS en Canada. Daarom werden er aanvankelijk overgangstermijnen voorzien van 15 jaar voor het land.235 De oorspronkelijke doelstelling om tegen 2008 de intraregionale handel sterk te verhogen door een eliminatie van alle tarifaire handelsbeperkingen, is min of meer verwezenlijkt. Ondanks het mechanisme voor geschillenregeling worden een aantal zaken nog steeds door de WTO beslecht, en ook de implementatie van het regionale project is nog niet helemaal voltooid.236 Het merendeel van de Mexicaanse waarnemers stelt evenwel dat Mexico, door zich aan te sluiten bij dit handelsblok, sterk economisch afhankelijk is geworden van de VS. In 2002 zou dit bijna absoluut zijn, want de import en export naar de VS was enorm groot geworden. Vele Mexicaanse bedrijven waren overgenomen, evenals grote banken, mede door Canadees en Spaans kapitaal. Toen in 2001 recessie uitbrak in de VS, had dit een zeer nefaste invloed op de maquiladoras – fabrieken die zich voornamelijk in Mexico, aan de grens met de VS bevinden. De tarifaire eliminatie in de NAFTA is compleet, waardoor ook de Mexicaanse landbouw het hard te verduren heeft. De landbouwers uit het Noorden zijn altijd zwaar gesubsidieerd geweest, en beschikken over een betere productiestructuur. Velen stellen dat de NAFTA er niet in geslaagd is om Mexico te ontwikkelen, noch de levenskwaliteit van zijn inwoners te bevorderen.237 Men dacht op middellange termijn alle Latijns-Amerikaanse landen te kunnen opnemen in de NAFTA, waardoor reeds bestaande integratie-initiatieven en bilaterale akkoorden hun betekenis zouden verliezen.238 Naast Chili, toonde Argentinië aanvankelijk ook grote interesse. Ook Colombia, Peru en Panama waren niet afkerig van een vrijhandelsakkoord met de VS, omwille van geostrategische belangen.239 President Clinton breidde de agenda van het Initiatief voor de Amerika’s, dat George Bush sr. in 1991 had opgestart, uit tot een voorstel tot oprichting van een grote vrijhandelszone voor het hele Westelijke Halfrond, de Vrijhandelszone van het Westelijk Halfrond (WHFTA), waarbij er meer aandacht aan democratie en mensenrechten zou geschonken worden.240 Sinds de Alliantie voor Vooruitgang, onder 235
De Witte, (F.), Mexico en het Vrijhandelsverdrag. NAFTA geen mirakeloplossing, in: América Revista, 2002, pp. 5-7 236 Osang, Thomas, North American Free Trade Agreement (NAFTA), in: Vaidya, (A.), Globalization: Encyclopedia of Trade, Labor and Politics, 2005, p. 664 237 Keen, (B.); Haynes, (K.), 2004, pp. 560-561 238 De Lombaerde, (P.), in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, p. 82 239 Versmissen, (L.), Miami-top. Latijns-Amerika aast op vrijhandel, in: América Revista, 1994, p. 10 240 van Dijck, (P.); Schuurman, (P.), in: Internationale Spectator, 1994, pp. 553-554 63
Kennedy en Johnson, was er geen enkel project met dergelijke aspiraties – “van Alaska tot Vuurland” - meer gelanceerd in het Westelijk Halfrond. Dit nieuwe PanAmerikaanse project ging echter exclusief over handel.241 Eind 1994 organiseerde Clinton de Top van Miami, of de Top van de Amerika’s, in het kader van de OAS, waarop alle lidstaten – buiten Cuba – werden uitgenodigd om de Vrijhandelszone te bespreken. De CEPAL en de IADB steunden de besprekingen. Vier bijeenkomsten van ministers moesten de voorbereidende fase van wat de Vrijhandelszone van de Amerika’s (ALCA/FTAA) moest gaan heten, de volgende jaren in goede banen leiden. Op de Tweede Top te Santiago de Chile, in 1998, werden formele onderhandelingen opgestart. Na enkele ministeriële bijeenkomsten beslisten de staats- en regeringsleiders in het hele Halfrond, op de Derde Top in Quebec in 2001, om een voorlopige versie van het oprichtingsverdrag op te stellen. Tot 2003 waren er nog vele onderhandelingen, maar meningsverschillen tussen de VS en Brazilië, de twee drijfkrachten achter het project, deden het integratieproces stilvallen. De VS verloren stilaan hun interesse in een hemisferisch project, en gingen zich meer toespitsen op kleinschaligere akkoorden.242 De thematiek die de ALCA moest gaan behandelen is vrijwel dezelfde als de economische agenda van de ‘vierde generatie’ Associatie-Akkoorden die de EU probeerde te onderhandelen met derde landen: naast handelsliberalisering namelijk investeringsregelgeving, en beleid inzake concurrentie en overheidsaanbestedingen. Deze drie laatste thema’s waren de zogenaamde Singapore-kwesties die op de WTOtop te Cancún, in 2003, afgevoerd werden, omwille van de grote meningsverschillen tussen ontwikkelingslanden en – voornamelijk – de EU.243 De Vierde Top te Mar del Plata in 2005, leverde magere resultaten en verdeelde meningen op. Een aantal landen, voornamelijk Brazilië, verzetten zich uiteindelijk sterk tegen het integratiemodel dat de VS Latijns-Amerika en de Caraïben wilde opdringen.244 Deze landen wilden niet dat kwetsbare domeinen, zoals auteursrechten en patenten, investeringen en overheidsaanbestedingen, volledig geliberaliseerd zouden worden. Ze vreesden tevens dat ze de zware concurrentie uit het Noorden niet zouden aankunnen. Natuurlijk wilde Brazilië, de Zuid-Amerikaanse ‘leider’, ook zijn regionale leiderschap en autonomie niet kwijtspelen door op te gaan in een hemisferisch handelsblok.245 Daarbovenop was het land niet opgezet met het protectionisme van de VS tegenover zijn belangrijkste producten, gaande van sinaasappelsap tot staal.246 Voor de Braziliaanse multinationals, zoals Petrobras, zou het tenslotte een verlies van hun geprivilegieerde situatie in de MERCOSUR betekenen. De ALCA, volgens Jaguaribe, zou resulteren in een overname van de Braziliaanse markt door multinationals uit het Noorden, en de lokale industrieën zouden verdwijnen, waardoor Zuid-Amerika weer moeten berusten in het voorzien van primaire producten voor de export, zoals vóór de jaren 1930. Daarnaast zou de 241 242
Stevens, (W.), 1996, p. 213 Xenias, (A.), Latin American Free Trade Association (LAFTA), in: Vaidya, Ashish, 2005, p. 649
243
van Dijck, (P.), Handel en wandel van Latijns-Amerika. Latijns-Amerika’s nieuwe ambities voor diepere integratie, in: Internationale Spectator, 2005, p. 85 244 245 246
De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, p. 403 Xenias, (A.), in: Vaidya, Ashish, 2005, p. 649 Keen, (B.); Haynes, (K.), 2004, p. 559
64
commercieel reductionistische ALCA broodnodige sociale hervormingen en een beleid inzake milieu niet bevorderen.247 De VS, van hun kant, wilden geen compromissen sluiten inzake de subsidiëring van hun landbouwproducten.248 Ruiz wijst er op dat de agenda bepaald werd door de VS en hun multinationals, en dat ze geen rekening hielden met de andere landen, economische groepen en andere niet-statelijke actoren. De ALCA zou louter een lineaire handelsliberalisering nagestreefd hebben, zonder zich rekenschap te geven van de grote regionale ongelijkheden. Een belangrijk argument tegen de ALCA was dat er tegenover het aannemen van multilaterale wetgeving, in het kader van de WTO, geen toegevingen inzake subsidies en landbouwsteun werden toegekend aan de zuiderburen. Het is voornamelijk de MERCOSUR geweest die het project heeft doen mislukken.249 Intussen waren de VS, na de mislukking van Cancún en de mislukte hemisferische integratiepogingen, dus niet bij de pakken blijven zitten, en begonnen hun pijlen te richten op bilaterale onderhandelingen over vrijhandelsakkoorden met landen en groepen in het Zuiden. Een belangrijk handelsverdrag is het Vrijhandelsakkoord tussen de Verenigde Staten, de Dominicaanse Republiek en Centraal-Amerika (DRCAFTA), afgesloten in 2004, oorspronkelijk tussen de VS en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras en Nicaragua. De Dominicaanse Republiek sloot zich later dat jaar aan. Dit verdrag moest nieuwe mogelijkheden bieden voor bedrijven uit de VS, en bood de andere landen een relatief open toegang tot hun goederenmarkt, terwijl ze de eigen markten deels mochten afschermen met handelsbeperkingen. De overeenkomst geldt voor bijna alle handelsstromen tussen deze landen en de VS. Naast de NAFTA en de DR-CAFTA sloten de VS bilaterale vrijhandelsakkoorden met Chili, Colombia en Peru, en hebben ze dat ook geprobeerd met onder meer Bolivia, Ecuador en Panama.250 De NAFTA, ALCA en DR-CAFTA waren volgens De Lombaerde niet enkel strategische antwoorden op belangrijke integratieprocessen elders, ook kaderden ze in de geostrategie en de internationale commerciële aanpak van de VS.251 Onder meer het Plan Puebla Panama, het Plan Colombia, Het Regionale Andesinitiatief en Plan Waardigheid kunnen in het raam van de ALCA gekaderd worden.252 Phillips geeft aan dat ook zaken zoals nationale veiligheid en democratie op het spel stonden. Zo wilden de VS het Westelijk Halfrond instrumentaliseren in hun beleid inzake drugs, migratie, milieu, corruptie, terrorisme, olie en energie. De ALCA-besprekingen zouden vooral op aandringen van de Latijns-Amerikaanse landen opnieuw in hoofdzaak over economie gegaan zijn. Volgens Philips is hemisferische integratie duidelijk een mechanisme waarmee de VS zijn hegemonie en neoliberalisme aan de grote regio wil opleggen. Daarenboven had de VS zich versterkt via vrijhandelsakkoorden met 247
Gudynas, (E.), El relanzamiento de la integración latinoamericana. Un Nuevo escenario y muchas preguntas para el desarrollo sostenible, in: Lecturas del Domingo, 2000, p. 4 248 Xenias, (A.), in: Vaidya, Ashish, 2005, p. 649 249 De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 403-404 250 Website CAFTA Inlichtingen Centrum 251 De Lombaerde, (P.); Garay, (L. J.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, p. 19 252 An., Plan Puebla Panama? Ontwikkeling of neokolonialisme?, 2002 65
verschillende landen en regionale blokken – de CARICOM en de MERCOSUR - in het Halfrond, waarmee ze een sterke uitgangspositie in de ALCA wilden afdwingen. Het regionalisme waarop de VS azen staat of valt met de multilaterale onderhandelingen. Het land wil zo met deze vrijhandelsakkoorden zijn standaarden via de WTO opdringen aan de rest van de wereld. Op die manier versterken de bilaterale, regionale en multilaterale integratie-akkoorden elkaar juist in de internationale strategie van de VS. De NAFTA kan zo als een hulpmiddel beschouwd worden, dat de Uruguay-Ronde in een beslissende, voordelige plooi heeft laten vallen. De VS hadden dus echter met sterke regionale tegenstand af te rekenen, waardoor ook de multilaterale onderhandelingen stokten. Als beschouwing worden hieronder de drie vormen van integratie-akkoorden, die De Lombaerde onderscheidt in de golf van het open regionalisme, weergegeven: - vrijhandelsakkoorden van het NAFTA-type, een ‘nieuwe generatie’ akkoorden tussen de VS (en in mindere mate Mexico) en Noord-Amerika, CentraalAmerika, sommige Andeslanden en Chili - vrijhandelsakkoorden van een ‘eerste generatie’, in Zuid-Amerika vooral tussen MERCOSUR en CAN - gedeeltelijke en onvoltooide douane-unies, in Centraal-Amerika (MCCA), ZuidAmerika (CAN en MERCOSUR) en het Caraïbische gebied (CARICOM) De verschillende integratieschema’s bestaan naast elkaar en er is interactie tussen hen, voornamelijk economisch (MERCOSUR, CAN, G-3, MCCA en NAFTA), maar ook politiek (OAS, Rio-Groep, Ibero-Amerikaanse toppen en Amerikaanse toppen)253
253
De Lombaerde, (P.); Garay, (L. J.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 19-29 66
6 Integratiegolf III - Post-liberaal Regionalisme 6.1. Context In het derde millennium zag de situatie van Latijns-Amerika en de Caraïben er niet schitterend uit. Meer dan 180 miljoen mensen waren zeer arm, en zeker 55 miljoen daarvan gingen met honger naar bed. De remedies van de internationale financiële instellingen hadden niet veel beterschap opgeleverd. Het voornaamste obstakel om armoede en onderontwikkeling te overstijgen, was echter de onbetaalbare buitenlandse schuld, die middelen had weggenomen, die anders in duurzame, evenwichtige ontwikkeling, en economische groei geïnvesteerd hadden kunnen worden. Daarnaast was er een structureel onevenwicht tussen de economieën van ontwikkelde en onderontwikkelde landen. De Latijns-Amerikaanse gastlanden van multinationale bedrijven en internationale investeerders, hadden de vruchten van de periode van ‘openheid’ overigens niet kunnen plukken, terwijl ze zagen dat de winsten geëxporteerd werden, en er niet in langetermijngroei werd geïnvesteerd. De ongelijke handelsvoorwaarden tussen de regio en de rest van de wereld, hadden een situatie gecreëerd, waarbij enerzijds de markten van LatijnsAmerika waren opengesteld, maar niet overal goed ontwikkeld waren; en anderzijds de westerse industrielanden protectionistische tactieken – zoals tarieven en subsidies – hanteerden om hun industrieën te beschermen. 254 Carlos Menem, de Argentijnse president tijdens de jaren 1990, en een bewonderaar van het neoliberalisme van Thatcher, Reagan en Pinochet, zou zijn land in puin achterlaten. De volatiliteit van investeringsstromen in de regio had immers toegeslagen in Argentinië. Omdat het land tegen het einde van de jaren ’90 niet voldoende produceerde, en de munt niet had kunnen devalueren, omdat de Argentijnse peso gekoppeld was aan de Amerikaanse dollar, ontstond er een zware economische recessie.255 Argentinië was sterk aangewezen op de structurele aanpassingsprogramma’s van het IMF en de Wereldbank. Het land zou het nieuwe millennium in ernstige crisis ingaan, want ook onder Menems’ opvolgers, Fernando de la Rúa tot aan Eduardo Duhalde, slaagde het land er niet in om zichzelf een beter economisch profiel aan te meten. De Argentijnse ‘koorts’ verspreidde zich geleidelijk ook naar Brazilië, Paraguay, Uruguay, en zelfs Chili en Mexico. Symptomen waren muntontwaardingen, stijgende rentevoeten, inflatie, afgenomen buitenlandse investeringen en een groeiende sociale chaos.256 Het neoliberale beleid had nu vrijwel helemaal afgedaan, vooral in ZuidAmerika. In het eerste decennium van de 21ste eeuw, kwamen in vele landen in de regio nieuwe leiders aan de macht, van sociaal-democratische en socialistische signatuur. Hugo Chávez Frías, reeds in 1999 aan de macht gekomen in Venezuela, sprak zich steeds meer uit over zijn ‘socialisme van de 21ste eeuw’, en inspireerde een aantal landen in de regio – voornamelijk Bolivia en Ecuador. Het was ook in dit klimaat dat de ALCA zou mislukken, voornamelijk omwille van protest van de
254 255 256
Keen, (B.); Haynes, (K.), 2004, pp. 555-557 Muskens, (R.), Economische crisis sleurt Mercosur mee, in: Onze Wereld, 2001, p. 26 Keen, (B.); Haynes, (K.), 2004, pp. 557-559
67
Cubaanse leider Fidel Castro, de Braziliaanse president Lula da Silva, en het Venezolaanse staatshoofd, Hugo Chávez. Bekende critici van het ‘open’ beleid, zoals Joseph Stiglitz, stelden dat in plaats van het volgen van de ‘shocktherapie’ van het IMF – meer spenderen en jobs schrappen, ontwikkelingslanden meer moesten focussen op sociale behoeften.257 Hoe kunnen we nu de tweede grote integratiegolf in Zuid-Amerika, meer dan 15 jaar open regionalisme evalueren? De meeste van de vrijhandelsakkoorden, bilaterale relaties en chronogrammen van tarifaire liberalisering, samen een amalgaam van akkoorden van de ‘derde generatie’ in het kader van de ALADI, zijn in hun meest recente versie ontworpen in de jaren 1990, en de eerste jaren van het derde millennium, in de periode van het open regionalisme (Bijlage 8).258 Rueda Junquera stelt dat ze de intraregionale handel in de regio sterk bevorderd hebben, en bovendien was deze van betere kwaliteit. Nieuwe directe buitenlandse investeringen hebben bijgedragen tot een economische groei. Men geraakte minder kwetsbaar voor externe factoren en er werd aan industriële diversificatie gedaan. De aanzienlijke reductie van de tarifaire handelsbelemmeringen zorgden ervoor dat de regio terug meer open kwam te staan voor import en buitenlandse concurrentie. Hij wijst echter op een aantal sterke beperkingen. Door de verhoogde vrijhandel was er een groot overwicht voor de extraregionale handel ontstaan, afgemeten tegenover de intraregionale handel. Deze laatste is kwalitatief dan wel beter geworden, het lijkt toch een proces van lange adem te zijn om de handel binnen te regio sterk aan te zwengelen. Daarnaast was er nog steeds het grote probleem van de ongelijke verdeling van de winsten. De coördinatie van macroeconomisch beleid was beperkt gebleven in de subregionale blokken. Ook de douaneunies bleven overal onvolmaakt. Dit wil zeggen dat er nog steeds belangrijke uitzonderingen bestaan op het gemeenschappelijke buitentarief.259 De vrijhandelszones vertonen bovendien nog enkele belangrijke uitzonderingen, zoals suiker en de auto-industrie in de MERCOSUR en enkele landbouwproducten en drank in de CAN en de MCCA. Daarnaast zijn er nog vele niet-tarifaire belemmeringen.260 De tweede integratiegolf volgde volgens Gudynas, het pad van vrijmaking van de markt, tarifaire reductie, verhoging van de import en vertrouwen op groei door een verhoogde export. Het omvatte echter geen voorstellen inzake politieke, sociale of milieugebonden integratie. Daarnaast voerde men geen gemeenschappelijk productiebeleid, omdat men hoopte dat de handel en markt de middelen zouden toewijzen. Op die manier moest de ongelijkheid verminderen, een grotere interactie tussen de openbare en private sectoren ontstaan, en wetenschap en technologie bevorderd worden. Met het open regionalisme had men de importvervangende ontwikkelingsstrategie en de bescherming van de nationale markt volledig ontmanteld. Het nieuwe regionalisme van de CEPAL ging, aldus Gudynas, onvoorwaardelijk mee in het verhaal van de mondialisering. Dit proces (zie Bijlage 1) werd als een zee 257 258 259 260
Ibidem, pp. 555-557 da Motta Veiga, (P.); Ríos, (S. P.), 2007, pp. 10-13 Rueda Junquera, (F.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 50-53 Sanahuja, (J. A.), 2006, p. 83 68
van mogelijkheden beschouwd, en men liet zich inspireren door de goede resultaten in Zuid-Oost Azië. Daar was er echter sprake van ‘glocalisering’, de aanpassing van mondiale ondernemingen aan plaatselijke omstandigheden, om markten te penetreren en hogere winsten te verkrijgen. De CEPAL benaderde dit omgekeerd: de Commissie bevorderde de aanpassing van Zuid-Amerikaanse productieketens aan de mondiale voorschriften van de vrije markt. Dit had nefaste gevolgen in een regio die hier nauwelijks aan aangepast was. Een fundamentele tekortkoming van het open regionalisme was de exlusief commerciële aard van de relaties tussen de landen. Handel moest daarbij de belangrijkste problemen in de regio oplossen. Dit maakte dat er niet dieper werd ingegaan op regionale conflicten, diplomatieke spanningen, nationale veiligheid, of regionale en internationale botsingen tussen mogendheden. Daarnaast was er weinig tot geen sprake van burgerlijke participatie.261 Er was dan ook een conceptuele verwarring wanneer zeer uiteenlopende regeringen, zoals Brazilië en Chili in het kader van de ALCA, zich op eenzelfde invulling van regionale integratie begonnen te beroepen. Doordat open regionalisme de (neo)liberale hervormingen in de regio vergemakkelijkte, hadden de negatieve effecten die ze met zich meebrachten een dubbele werking, omdat vele analisten afstapten van een zoektocht naar een alternatieve weg naar regionale integratie. Vele integratieprojecten verwerden tot processen die de invoeging in de mondiale economie en economische afhankelijkheid benadrukten, en leidden landen ertoe om grondstoffen te exporteren, zónder te industrialiseren, aldus Gudynas.262 Sanahuja ziet het open regionalisme als een ‘light’-versie van regionale integratie, omdat het sterke instellingen en supranationalisme afwees. Daarnaast was het ook ‘selectief’, omdat het vrijwel uitsluitend op de vrijmaking van de markten gericht was. Het was eveneens ‘elitair’, omdat het geen grote steun bij de volk genoot, en er nog steeds geen gemeenschappelijke Zuid-Amerikaanse identiteit was ontwikkeld. Dit regionalisme, aldus Sanahuja, week in feite niet veel af van de Washington Consensus, in zijn originele of aangepaste vorm (zie 5.1.).263 Zoals we reeds zagen, was er de laatste jaren een kritische herbezinning over het Zuid-Amerikaanse economische beleid sinds de jaren 1990. Er werd een diepgaande kritiek geformuleerd op het liberale – soms neo-liberale – paradigma, dat de nieuwe, en herziene intraregionale integratie-initiatieven had geïnspireerd. We zien de laatste jaren echter wereldwijd een heropleving van het economische nationalisme. Enerzijds is de structuralistische tendens, die zoals we zagen tot de liberale integratie-school behoort, met zijn sterke focus op industrialisering daardoor terug boven water gekomen; anderzijds zien we een felle reactie op de neo-liberale voorschriften, en die van de Washington Consensus.264 De mondialisering wordt niet langer louter beschouwd als iets vanzelfsprekends, waar we sowieso door moeten, maar in het derde millennium is men ook gaan trachten antwoorden te formuleren op de tekortkomingen, en wanverhoudingen, die ze met zich meebrengt. Het verzet kwam vooral vanuit de minder ontwikkelde landen, achtergestelde regio’s en sociale groepen – zoals inheemse groepen, vakbonden, milieubewegingen, 261 262 263 264
Gudynas, (E.), 2005, pp. 2-3 Ibidem, pp. 3-4 Sanahuja, (J. A.), 2006, p. 88 da Motta Veiga, (P.); Ríos, (S. P.), 2007, pp. 19-20
69
consumentenverenigingen, feministische groepen, …). Zij wierpen op dat het open integratiemodel enkel heeft bijgedragen aan de productieve sector, en multinationals, en de winsten niet evenwaardig heeft kunnen toewijzen.265 Op politiek niveau heeft zich dat, zoals gezegd, in vele landen vertaald in een aan de macht komen van een reeks nieuwe machthebbers, die we als sociaal-democratisch of socialistisch kunnen beschouwen, en die niet akkoord gaan met de decennialange liberale invloed die de VS, en ook andere grote mogendheden hebben uitgeoefend in de regio. Het is logisch dat het open regionalisme, dat voornamelijk in de jaren 1990 zeer invloedrijk is geweest op de Latijns-Amerikaanse en Caraïbische integratie, tot een conceptuele botsing leidde in Zuid-Amerika, waar men zich dus eerder anti-liberaal ging opstellen.266 Een ander groot probleem was de geringe institutionalisering in de subregionale projecten. Vaak werd gemakshalve aangehaald dat de subregionale groepen geen ‘bureaucratie zoals die in Brussel’ wensten. Sanahuja wijst echter op het feit dat er beter geijverd kan worden voor “(...) een dergelijke bureaucratie, dan geen bureaucratie”.267 Kenmerkend voor het Zuid-Amerikaanse integratieproces is dat, aangezien de instellingen slechts beperkte bevoegdheden hebben, de regeringsleiders nog steeds de bepalende actoren zijn om regionale integratie aan te wakkeren en het proces te verdiepen. In de woorden van Moravcsik: “hoe meer de regering als tussenpersoon optreedt tussen de nationale gemeenschap en de internationale instellingen, en hoe beperkter de transnationale relaties tussen de landen onderling en met de supranationale instellingen, hoe gemakkelijker het is voor de uitvoerende macht om machtsmiddelen – zoals het initiatief, de instellingen, de informatie en de ideeën - te controleren en te manipuleren”. De Toppen van Staats- en Regeringsleiders waren in elk belangrijk ZuidAmerikaans integratieproject vaak al snel routineus geworden, en konden uitgroeien tot de voornaamste besluitvormingsinstantie. Dit wakkerde de intergouvernementele dynamiek vaak aan. Het merendeel van de vooruitgang en kwalitatieve veranderingen – vaak een verhoging van het integratieniveau, of de herlancering van een zieltogend project - werden meestal doorgedrukt, nadat regeringsleiders de hoogste besluitvormingsorganen waren beginnen domineren.268 In de CAN was de vooruitgang in het laatste decennium bijna uitsluitend toe te wijzen aan één instelling: de Presidentiële Andesraad. Lloreda Ricaurte, ex-algemeendirecteur van het Andessecretariaat verklaarde dat de “(…) actieve deelname van de presidenten (…) een zeer belangrijke factor is geweest in de consolidatie en de verdieping van het integratieproces in de Andesregio”. Majluf stelt dat deze Raad het hele integratieproces geheractiveerd heeft sinds 1989. De crisis in de Andesgemeenschap tussen 1991 en 1994 viel niet toevallig samen met de periode waarin de Raad niet bijeenkwam – voornamelijk omdat Fujimori zich in 1992 met een ‘zelfcoup’ zeer autoritair in de Peruviaanse presidentsstoel had genesteld, en Peru tijdelijk geschorst was uit de CAN. Vanaf 1995 nam de Raad terug het voortouw, en de Andesintegratie werd verdiept en versneld. De MERCOSUR is het project waar de invloed van de presidenten nog het verst reikt. Reeds van bij het begin werden de belangrijkste besluiten genomen op de 265 266 267 268
De Lombaerde, (P.), Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 398-400 da Motta Veiga, (P.); Ríos, (S. P.), 2007, p. 5 Sanahuja, (J. A.), 2006, pp. 84-85 Malamud, (A.), in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 154-155
70
Presidentiële Toppen. Men spreekt van ‘presidentiële diplomatie’. De MERCOSUR heeft zich steeds weten te ontwikkelen zonder communautaire institutionele structuur. In tegenstelling tot de NAFTA, die voornamelijk investeringen en handel behandelt, richt de MERCOSUR zich nu zowel op economische integratie als op politieke samenwerking.269 Sinds de komst van sociaal-democratische en socialistische regeringen, heeft men steeds meer beroep gedaan op de staat, bij het uittekenen van een nieuw pad naar regionale integratie. Gesteund door verschillende burgerlijke groepen, benadrukken zij de noodzaak om een simpele marktlogica te overstijgen en politieke integratie te bevorderen. Daarnaast moest er werk gemaakt worden van een andere ontwikkelingsagenda en een evenwichtiger sociaal beleid voor de regio.270 Onder meer Castro, Chávez en Cardoso zagen een oplossing in het doen herleven van de Bolivariaanse droom van een verenigd, voorspoedig en vreedzaam LatijnsAmerika, als een model voor andere regio’s wereldwijd.271 Wat juist die nieuwe invulling van het begrip regionale integratie inhoudt, en welke regionale projecten men voor ogen had, zien we in 6.3, 6.4 en 6.5.
269 270 271
Ibidem, pp. 155-157 De Lombaerde, (P.), Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, pp. 400-401 Keen, (B.); Haynes, (K.), 2004, p. 561
71
6.2. De weg naar de UNASUR Uit de voorgaande integratiepogingen in Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied kunnen we leren dat een gemeenschappelijke culturele, historische en taalkundige verwantschap niet per se voldoende is om regionale integratie tot een goed einde te brengen. Politieke wil is in feite de belangrijkste factor om een integratieproces te laten lukken. Laat dit nu net het pijnpunt geweest zijn dat vele integratieprojecten in de ruime regio heeft doen mislukken, of na enige successen in een impasse heeft gestort. Hoewel verschillende specialisten inzake regionale integratie een derde integratiegolf, met name die van het post-liberale regionalisme, onderscheiden van het open regionalisme dat er aan vooraf ging, bestaat er geen academische consensus over dit onderscheid. Ook omdat deze nieuwe golf zeer recentelijk, vanaf omstreeks 2004, ingang vond in Zuid-Amerika, kunnen we moeilijk nu al spreken van een consensueel omlijnd begrip. Er lijkt ook nog geen definitieve afstand genomen te zijn van het open regionalisme, zoals deze tweede integratiegolf dat wel deed van het regionale importvervangende model in de jaren 1980. Ik meen echter dat dit postliberale regionalisme wat betreft inhoud, doelstellingen en geografie, voldoende verschilt van voorgaande integratiegolven om te kunnen spreken van een ‘nieuwe integratiegolf’ in de regio. Daarom zal ik trachten aan te tonen in welk opzicht men nu in Zuid-Amerika een nieuwe fase begonnen is in de integratiegeschiedenis: eerst bespreek ik de weg naar de UNASUR, daarna ga ik dieper in op de krachtlijnen van het post-liberaal regionalisme.
6.2.1. Van de Zuid-Amerikaanse Statengemeenschap (CSN) naar de Unie van Zuid-Amerikaanse Staten (UNASUR) Zoals gezegd mislukte de poging om de Vrijhandelszone van de Amerika’s (ALCA) op te richten. Nog voor deze op de Top van Mar del Plata definitief tot stilstand werd gebracht, om de voornoemde redenen, stond er reeds een nieuw – deze keer exclusief Zuid-Amerikaans – integratieproject in de steigers: de ZuidAmerikaanse Statengemeenschap (CSN). Het kreeg al snel een heuse dynamiek, vooral omwille van de sterke interesse van Brazilië, dat hierin – na het afspringen van de ALCA – een kans zag om zijn de facto regionale leiderschap in een concreet project verzilverd te zien worden. (Bijlage 4) Uitgerekend 500 jaar na de ‘ontdekking’ van Brazilië, kwamen alle ZuidAmerikaanse staatshoofden samen te Brasilia, op de Eerste Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top. Hier werd beslist om het regionale integratieproces voortaan meer op een Zuid-Amerikaanse leest te schoeien. De verwachtingen waren dat er meer aandacht besteed zou worden aan sociale en duurzame ontwikkeling. Uit de Verklaring van Brasilia blijkt dat men echter voornamelijk een diepgaande regionale samenwerking beoogde inzake democratie, handel, drugstrafiek, informatica, wetenschap en technologie. Vooral de drie laatste thema’s stonden voor het eerst zo nadrukkelijk op de regionale agenda. Daarnaast was er veel aandacht voor integratie inzake infrastructuur, materiële verbindingen zoals wegen, 72
energietransport en telecommunicatie. De staatshoofden gingen akkoord om het Initiatief voor de Integratie van de Infrastructuur van de Regio Zuid-Amerika (IIRSA) te starten (zie 6.4.2.3.). Het Plan IIRSA moest op termijn bijdragen tot een verbeterde structuur voor de export, en een sterkere regionale concurrentie. Een ander discussiepunt was het openstellen van de grenzen voor het vrije verkeer van goederen en personen. De steun van de privé-sector en van enkele internationale financiële instellingen, zoals de IADB, het CAF en het Financieringsfonds voor de Ontwikkeling van het La Plata-bekken, werd ingeroepen. Men herinnerde op deze Top, waarop men toch ook sterk het commerciële aspect benadrukte, het Westen eraan, dat Zuid-Amerika zich nog steeds wil invoegen in de mondiale economie, en daartoe ook al heel wat aan ‘openheid’ gewerkt heeft. Er werd daarbij evenwel gewezen op de protectionistische maatregelen die industrielanden in het Noorden inroepen om hun industrieën te beschermen. De staatshoofden verklaarden zich bereid om zich te schikken naar het multilaterale handelssysteem van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), hoewel er over nieuwe, meer evenwichtige akkoorden moest gepraat worden. Wat economische integratie betreft, was men de hoop in de twee grootste regionale blokken van de regio, de MERCOSUR en de CAN, nog niet verloren, en besloot men om toenadering te zoeken tussen beide organisaties.272 Op zich was de succesvolle ontmoeting op het hoogste niveau tussen alle ZuidAmerikaanse staatshoofden al een huzarenstuk; sommige landen hadden overigens met interne problemen te kampen. Fernando Cardoso, de toenmalige Braziliaanse president had eerder al eens zijn “droom om de Verenigde Staten van Zuid-Amerika op te richten” verwoord, en de wens van een “Zuid-Amerikaanse Vrijhandelszone” (ALCSA/SAFTA). In 1997 had hij reeds drie belangrijke gebieden voor ZuidAmerikaanse integratie onderscheiden: handel, infrastructuur en energie.273 Hoewel de eigenlijke resultaten van de Top te Brasilia vrij bescheiden waren, zat er perspectief in de vrijmaking van de handel tussen de MERCOSUR en de CAN, die men tegen 2002 hoopte te verwezenlijken. Daarna zouden ook Chili, Guyana en Suriname kunnen toetreden tot de economisch-commerciële Zuid-Amerikaanse ruimte. Het ontbreken van Mexico op de topontmoeting was eveneens een belangrijk signaal. Zuid-Amerika – en Brazilië – leken zich voortaan op zichzelf, als regio, te concentreren. Hoewel bepaalde landen – Argentinië, Uruguay – niet zo opgezet waren met het Braziliaanse regionale leiderschap, aanvaardden ze dit in feite toch.274 Ook in de VS accepteerde men dit stilaan. Mexico had voor de NAFTA gekozen, en de regionale verhoudingen leken beslecht. Een gevolg daarvan was dat Centraal-Amerika en het Caraïbische gebied nu even uit het Zuid-Amerikaanse gezichtsveld verdween.275 We kunnen stellen dat het nieuwe pad dat Zuid-Amerika wilde inslaan naar regionale integratie, een reactie was op de regionale blokvorming van de NAFTA, en de onderhandelingen van de ALCA. Zuid-Amerika had op dat moment evenwel nog hemisferische aspiraties: “(...) de houdingen en de coördinatie tegenover de ALCA 272
Einddocument Eerste Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top, te Brasilia, 2000 Giacalone, (R.), La Comunidad Sudamericana de Naciones: ¿una alianza entre izquierda y empresarios?, 2006, p. 78 274 Interview met Anna Ayuso, 14/04/09 275 Interview met Manuel Cienfuegos Mateo, 15/04/09 273
73
zouden versterkt en verdiept moeten worden, op gelijkwaardige en evenwichtige basis, en een effectieve toegang tot de markten voor de Zuid-Amerikaanse export moeten garanderen”. In 2001, op de Derde Top van de Amerika’s, te Quebec, zouden de Zuid-Amerikaanse landen nog een princiepsakkoord over de ALCA ondertekenen.276 Daarnaast richtte Cardoso zich tot de EU en de WTO: Zuid-Amerika zou moeten “(...) strijden tegen de protectionistische handelsbeperkingen die de toegang van onze producten tot de markten van ontwikkelde landen blokkeren. We hebben allen baat bij een stabiele en rechtvaardige internationale financiële architectuur, die investeringen in de productie bevordert en crisissen vermijdt, of vermindert. Wij, Zuid-Amerikanen, hoeven de asymmetrieën die een gemondialiseerde economie verstoren, niet aanvaarden. Jaguaribe stelde dat Zuid-Amerika de intraregionale handel moest verhogen, en dat de Braziliaanse expansie sterk afhangt van de MERCOSUR. De andere landen waren echter op hun hoede, want nu de dreiging van een – nog grotere - overname van hun markten door multinationals uit het Noorden wat was afgenomen, zouden Braziliaanse bedrijven die rol op zich kunnen nemen. De grote vraag na de Top, bleef evenwel of de retoriek over burgerlijke participatie, persvrijheid, e.d., ook effectief zou kunnen worden toegepast. Alles verliep overigens nog op sterk intergouvernementele basis. Op dat gebied leek er nog veel werk aan de winkel. Ook was er kritiek op de nadruk die nog steeds sterk op handel werd gelegd. Sociale en milieugebonden thema’s kwamen inderdaad niet echt aan bod in Brasilia. Het open regionalisme haalde nog steeds de bovenhand als regionaal ontwikkelingsmodel, hoewel een terugplooien op zichzelf tegenstrijdig leek aan de versnelde en verdiepte toenadering tot de mondiale economie.277 2001 zou een bewogen jaar worden. Niet enkel waren er de aanslagen op de Twin Towers in New York, op 11 september, die Latijns-Amerika en de Caraïben wat naar het achterplan op de buitenlandse agenda van de VS zouden duwen – wel was er nog de Derde Top in het kader van de ALCA, te Quebec. Tevens brak, zoals gezegd, de Argentijnse economische crisis uit, die zou overslaan naar andere landen in de regio, met name Brazilië, Paraguay, Uruguay en Chili. Tenslotte werd ook de Doha-Ronde opgestart, in het kader van de WTO, in november. In 2002 werd de Tweede Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top georganiseerd, te Guayaquil. Hier werd echter geen noemenswaardige vooruitgang geboekt naar meer Zuid-Amerikaanse eenheid. De nadruk lag op ontwikkeling. De staatshoofden betuigden nogmaals hun steun aan de IIRSA, en er was aandacht voor energetische integratie: zo bestudeerde men de mogelijkheden van een Zuid-Amerikaanse energieagenda. Verder werden principes zoals democratie, mensenrechten en duurzame ontwikkeling herbevestigd, en herhaalde men de noodzaak te integreren op het gebied van wetenschap en technologie. We kunnen besluiten dat de ambities die men had te Brasilia – een streven naar een soort “Verenigde Staten van Zuid-Amerika” – twee jaar later sterk waren bijgesteld.278 Waar men in 2000 nog sterk geloofde in de stuwende kracht van de twee grootste regionale blokken, de CAN en de MERCOSUR, zat men nu in een 276
Keen, (B.); Haynes, (K.), 2004, p. 559 Gudynas, (E.), El relanzamiento de la integración latinoamericana. Un Nuevo escenario y muchas preguntas para el desarrollo sostenible, 2000, pp. 10-11 278 Einddocument Tweede Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top, te Guayaquil, 2002 74 277
vertrouwenscrisis. De CAN werd geplaagd door een gebrek aan politieke wil tot verdieping van het integratieproces, en de problemen in en tussen Colombia en Venezuela. De MERCOSUR lag al helemaal plat, omwille van de Argentijnse crisis. Bovendien had Uruguay het Chileense voorbeeld van onderhandelingen over een vrijhandelsakkoord met de VS gevolgd. Chili was de gesprekken niet lang na de Top in Brasilia reeds begonnen. Peru en Colombia toonden ook interesse. De Braziliaanse droom van een Zuid-Amerikaanse Vrijhandelszone leek ineens ver verwijderd, omdat vele landen toch hun eigen pad naar ontwikkeling schenen te volgen. Ondanks de kritiek op de ALCA en de multilaterale financiële instellingen, onderhandelde men nog steeds over een continentaal integratieproject en beriep men zich nog steeds op hulp van o.a. het IMF. De integratie-initiatieven, zoals bvb. de IIRSA, waren in feite vrij traditioneel, en weken niet af van de liberale voorschriften van de Wereldbank en de IADB. Vooralsnog bleef men steken in gesprekken die bijna exclusief over economische integratie gingen.279 In december 2004, werd op de Derde Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top, te Cusco en Ayacucho, de Zuid-Amerikaanse Statengemeenschap (CSN) besproken. De dynamiek ging uit van Peru en Brazilië, die in Zuid-Amerikaanse integratie een ideaal instrument zagen om een infrastructurele samenwerking in het Amazonegebied op te zetten, ter aanvulling van de waterwegen in het Zuiden.280 De hoofdreden voor het oprichten van een dergelijke Gemeenschap was de aanpak van ongelijkheid, sociale uitsluiting, honger, armoede en onzekerheid, en niet langer uitsluitend handel en economie. Daartoe was een grotere sociale en culturele integratie vereist. Naast een uitbreiding van de intraregionale handel, wilde men op lange termijn ook integratie inzake energie, telecommunicatie, onderwijs, wetenschap en technologie.281 De Peruviaanse president Alejandro Toledo verklaarde dat men het integratieproject zou oprichten op basis van de reeds bestaande institutionalisering, en zonder veel bijkomende kosten.282 In de Presidentiële Verklaring van Cusco van 2004 luidde het als volgt: “(...) een geïntegreerde Zuid-Amerikaanse ruimte (...) ontwikkelen op politiek, sociaal, economisch, milieu- en infrastructuurgebied, die de eigen identiteit van Zuid-Amerika zal versterken, en die, vertrekkende van een subregionaal perspectief, en in samenwerking met andere regionale integratie-initiatieven, zal bijdragen tot de versterking van Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied, en deze regio een groter gewicht en vertegenwoordiging zal geven op de internationale fora”. Er waren “(...) strategieën (...)” vereist, “die een meer rechtvaardige en evenwichtige verdeling van de inkomsten, toegang tot het onderwijs, cohesie en sociale insluiting, de bescherming van het milieu en de bevordering van duurzame ontwikkeling verzekeren”. De CSN moest de Z-Am landen de 21ste eeuw in loodsen, en in belangrijke mate bijdragen tot een aanpak van de grensgeschillen.283 Daarnaast kon ze de derde grootste economische markt ter wereld gaan vormen, na de EU en de
279
Gudynas, (E.), Cumbre presidencial en Ecuador. La integración sudamericana en suspenso, 2002, pp. 8-9 280 Giacalone, (R.), 2006, p. 78 281 Rapoport, (M.), Hacia las Alturas: la comunidad sudamericana de naciones, in: Hoy, 2004, p. 2 282 Toledo, (A.), Comunidad Sudamericana de Naciones, 13/10/05, p. 1 283 Sau Aguayo, (J.), UNASUR o el inico de un nuevo camino, 2008, pp. 1-3 75
NAFTA.284 Omdat de CSN “(...) een defensief wapen (...)” is, voor de “(...) industrieën die niet concurrentieel genoeg zijn op mondiaal niveau” zullen bedrijfsbelangen zich, volgens Burges, in de toekomst van het Zuid-Amerikaanse integratieproces op het voorplan bevinden.285 Volgende concrete aandachtspunten moesten in acht genomen worden: -
-
Politieke en diplomatieke coördinatie, via het Mechanisme voor Politieke Dialoog en Samenwerking Convergentie tussen de MERCOSUR, de CAN, de Chileense, Surinaamse en Guyanese economieën tot een Zuid-Amerikaanse vrijhandelszone, op basis van het vrijhandelsakkoord tussen beide blokken - dat enkele maanden tevoren werd afgesloten, Resolutie 59 in het kader van de ALADI; deze economische integratie moet eveneens doorsijpelen op sociaal en institutioneel vlak Fysieke, energetische en communicatieve integratie, aangestuurd door de IIRSA Harmonisering van het beleid inzake ontwikkeling van de landbouw en veevoederindustrie Transfer van technologie en samenwerking op alle terreinen van wetenschap, onderwijs en cultuur Interactie tussen de bedrijfswereld en de civil society in dit integratieproces Aanpak grote buitenlandse schuldenlast, en een herziening van de relaties met de grote mogendheden en de multilaterale financiële organismen Democratische instellingen en transparant bestuur286
Ondanks de grote ambities en de politieke wil om te integreren in de regio, wijst Gudynas erop dat er slechts een verklaring – van drie pagina’s - werd ondertekend, en geen verdrag.287 Niettemin werpt Ayuso op dat deze verklaring op zich een historische gebeurtenis was. Voorstellen inzake een politieke of economische Zuid-Amerikaanse Gemeenschap waren in het verleden steevast op de klippen gelopen. Historisch gezien hadden de Noordelijke landen in Zuid-Amerika zich op de VS gericht, terwijl de Zuidelijke landen zich meer op Europa hadden gefixeerd.288 De CSN zou verenigbaar moeten zijn met de OTCA en de SELA, en de voorschriften van de ALADI. Men was niet van plan om van nul te vertrekken, en wenste de bestaande integratieprocessen te harmoniseren. De CAN en Chili vormden een toegangspoort naar de Aziatisch-Pacifische regio.289 De landen die de regionale integratie moesten stuwen, waren in hoofdzaak Argentinië, Brazilië en Venezuela, de zogenaamde ‘progressieve Atlantische as’. Argentinië wilde een deel van de ‘eerste wereld’ gaan vormen, en na Brazilië als leider 284
Cardona, (D.), ¿Tiene futuro la comunidad sudamericana de naciones?, in: Foreign Affairs, 2005, p. 1 285 Giacalone, (R.), 2006, pp. 84-85 286 Einddocument Derde Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top, te Cusco, 2004 287 Gudynas, Eduardo, El Nuevo debate sobre la integración, in: Tercer Mundo Económico, vol. 1, nr. 185, 2004, pp. 11-13 288 Interview met Anna Ayuso, 14/04/09 289 Wagner, (A.), La Comunidad Sudamericana de Naciones: Un gran programa de desarrollo descentralizado, 2004, p. 1 76
optreden. Ossio stelt dat het land ook een sterke samenwerking op het vlak van energie met Bolivia nastreefde. Brazilië wenste dit eveneens, en ook een verbeterde infrastructuur, die hun industriële productie en exportcapaciteit nog moest verhogen en verbeteren. Daarnaast kaderde het ook in hun diplomatische beleid: het uitgroeien tot heersende mogendheid in de regio. Brazilië wilde een grote wereldspeler worden, en aasde op een permanent zitje in de VN-Veiligheidsraad. Ook wordt het land gerekend tot de BRIC-landen290 – naast Rusland, India en China, volgens de zeer invloedrijke investeringsbank Goldman Sachs, de snelst groeiende economieën ter wereld. In de MERCOSUR werd Brazilië met argwaan bekeken door de drie andere landen, Argentinië, Paraguay en Uruguay. Venezuela was voornamelijk uit op het doen mislukken van de ALCA, en dacht eveneens zijn invloed beter te kunnen doen gelden in de Zuid-Amerikaanse regio. De landen uit de CAN – afgezien van Venezuela – dachten dat de CSN de volgende stap naar continentale integratie zou zijn. Colombia en Peru zochten, naar Chileens voorbeeld, nog steeds toenadering tot de VS. Ook Paraguay, Uruguay en Ecuador - dat zijn beleid in het verleden sterk had afgestemd op dat van de VS - stonden daar niet afkerig tegenover. Een toetreding tot de CSN sloot het onderhandelen van bilaterale akkoorden voor al deze landen echter niet uit. Toch hadden ze de ALCA, of de VS, niet per se nodig voor hun industrialisering, en kozen ze stilaan meer voor een Zuid-Amerikaans pad naar integratie.291 Voor Chili, onder Ricardo Lagos, en Peru, onder Alejandro Toledo, behelsde integratie voorlopig evenwel enkel infrastructuur, energie, en een uitbreiding van hun markten. Samen met Colombia kozen deze landen vooralsnog voor pragmatische integratie, en was de CSN een goede manier om de regionale mogendheden te balanceren.292 Bolivia is misschien wel het meest strategische land voor een Zuid-Amerikaanse Gemeenschap: het fungeert als bruggenhoofd tussen de CAN en de MERCOSUR. Zelf heeft het land ook een uiterst belangrijk motief voor integratie: de toegang tot de Stille Oceaan. Voor Guyana en Suriname lijkt integratie op Zuid-Amerikaanse schaal ook zeer belangrijk, omdat ze sterk afhankelijk zijn van de relaties met hun buurlanden, in het bijzonder Venezuela en Brazilië.293 “Kleine landen hebben over het algemeen veel te winnen bij regionale integratie (...)”, stelt Simonit, “(...) omdat ze zo op een ‘stabieler’ schip terechtkomen, dat de internationale stromen beter kan trotseren”.294 De Midden-Amerikaanse landen zijn veel meer aan de VS, en in mindere mate aan Mexico verbonden. Hun relaties met Zuid-Amerika zijn zeer beperkt. Enkel met Colombia en Venezuela zijn er betrekkingen inzake handel en investeringen. Mexico heeft, zoals gezegd, het pad van de NAFTA gekozen.295 Velasco stelt evenwel dat de CSN in feite “verminkt” zou geboren worden. In 2000 droomde men immers nog van een project dat over eigen instellingen, zoals een parlement of gerechtshoven, zou beschikken. Toch had men voor een ‘light’versie gekozen, en werd de Presidentiële Top andermaal tot hoogste 290
O’Neill, (J.), Global Economics Paper No. 99. Dreaming With BRICs: The Path to 2050, 2003 Jaguaribe, (H.), El proyecto sudamericano, in: Foreign Affairs, 2005, p. 2 292 Gómez Balboa, (M. M.), in: La Prensa, 2004, pp. 1-5 293 Cardona, (D.), El ABC de UNASUR: doce preguntas y respuestas, in: SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, pp. 19-30 294 Interview met Silvia Simonit, 16/04/09 295 Cardona, (D.), in: SG de la CAN, 2008, pp. 19-30 77 291
besluitvormingsinstantie gemaakt. Hij ziet een aantal redenen waarom het optimisme over het Zuid-Amerikaanse integratieproces best getemperd moest worden. Zo was er de vete om het regionale leiderschap, waarbij de Venezolaanse president Chávez, de Braziliaanse leider Lula ervan beschuldigde het integratieproces te laten verworden tot een bureaucratisch monster, in plaats van het volk meer inspraak te geven. Ook in de MERCOSUR waren er spanningen, voornamelijk tussen Brazilië en Argentinië, die ontstonden uit een handelsconflict tussen beide landen, en meningsverschillen tussen alle landen over de strategie jegens de VN en de WTO, waardoor ook dit handelsblok zich nog steeds in een impasse bevond. Tenslotte waren er de slechte relaties tussen de CAN en de MERCOSUR.296 297 Volgens Balboa wilde de CSN integreren zoals de EU dat gedaan had: starten met een economische basis, met het oog op politieke eenmaking. Maar omdat de economie nog steeds de ‘Achilleshiel’ van het integratieproces was, probeerde men het over een andere boeg, aldus de Boliviaan. De EU feliciteerde de nieuwe Statengemeenschap overigens. De VS was niet echt opgezet met de creatie van het Zuid-Amerikaanse integratieproject, maar zag de CSN genoodzaakt als een springplank voor de ALCA. George Bush jr. zou reageren door bilaterale akkoorden te onderhandelen in het Zuiden. De Braziliaanse droom van een multipolaire wereld – met zichzelf als één van de polen – stak schril af tegen de unilaterale strategie van de VS, waarin ze zelf het voortouw namen in de wereld.298 Anders bekeken, wilde Brazilië eveneens zijn economische en commerciële macht in de regio behouden, en verzette het zich tegen elke samenwerking inzake productie, als die zijn eigen bedrijven niet ten goede kwam. Daarom ijverde het land – dat ironisch één van de drijvende krachten achter de integratie in de regio is – voor intergouvernementele akkoorden, omdat het dacht dat te veel supranationaliteit zijn eigen belangen zou benadelen.299 De CSN wilde ook meer toenadering tot de Arabische landen, Iran en Afrika.300 Op de Eerste Top van de CSN te Brasilia, in 2005, en zeker op de Tweede Top te Cochabamba, in 2006, werd nogmaals gesteld dat de CSN niet slechts een commerciële agenda bezat, maar dat zijn basis wel uit de progressieve convergentie tussen de subregionale integratieblokken bestond, de MERCOSUR en de CAN. Lula da Silva, de Braziliaanse president, benadrukte de noodzaak om te integreren: “We moeten integreren om de 21st eeuw niet te missen. We misten reeds de jaren 1980, de jaren 1990 (...) en wat er gebeurt in de 21ste eeuw hangt af van onze capaciteiten”.301 Volgens da Motta Veiga en Ríos is te Cochabamba een agenda ontstaan, die ‘post-liberaal’ genoemd kan worden (zie 6.3.). De handelsagenda verdween er naar het achterplan.302 Op termijn stelde men wel een politieke unie voorop, die moest onststaan op een economische basis. Men stelde 13 zeer ambitieuze regionale prioriteiten voorop: 296
Velasco, (G.), La Comunidad Sudamericana, ¿ilusión o realidad?, 2004 Sosa, (A. J.), La Comunidad Sudamericana de Naciones: evolución y contratiempos, 2005 298 Gómez Balboa, (M. M.), in: La Prensa, 2004, pp. 1-5 299 Gudynas, (E.), Comunidad Sudamericana de Naciones. Las Cumbres y la búsqueda de un nuevo marco de integración regional, in: Revista del Sur, 2006, pp. 1-8 300 Buck, (K.), EU-Latin-American Relations, gastcollege aan de Ugent, 21/04/09 301 Sanahuja, (J. A.), 2006, pp. 80-81 302 da Motta Veiga, (P.); Ríos, (S. P.), 2007, p. 23 78 297
Overstijging van asymmetrieën Nieuw Zuid-Amerikaans Sociaal Contract Integratie op het vlak van energie Infrastructuur om de volkeren en de regio’s te verbinden Economische en commerciële samenwerking Financiële integratie Industriële en productieve integratie Zuid-Amerikaans burgerschap Migratie Culturele identiteit Samenwerking inzake milieu Participatie civil society Defensieve samenwerking303
Het was echter niet zeer duidelijk wat er nu concreet nagestreefd werd, buiten het feit dat men het welzijn van de Zuid-Amerikanen wilde bevorderen. Daarnaast was het niet duidelijk hoe deze doelstellingen zich tot elkaar verhielden, en welk tijdschema en concrete verwezenlijkingen men vooropstelde. De agenda leek dus onbeperkt, maar men stelde zich toch vier prioriteiten: de overstijging van de ongelijkheden, het nieuwe sociale contract, en de integratie op het vlak van energie en infrastructuur. Daardoor kwam de commerciële agenda wat op het achterplan te staan, terwijl het nog één van de prioriteiten van de CSN was. Het was duidelijk dat er nog een lange weg te gaan was om een politieke consensus te bereiken over de te volgen weg naar Zuid-Amerikaanse integratie. David Choquehuanca, de Boliviaanse Minister van Buitenlandse Zaken, benadrukte de politieke wil die er evenwel heerste in de regio: “we proberen de eerste steen te leggen voor de constructie van de Zuid-Amerikaanse natie op deze Top”. Na Cochabamba, waar de nadruk op armoedebestrijding en energetische integratie had gelegen, was er terug optimisme om verder te integreren. Ook was er een bijeenkomst van de civil society.304 Tussen beide Toppen was de ALCA overigens definitief tot stilstand komen te staan, op de Vierde Top van de Amerika’s, te Mar del Plata. Gudynas benadrukt dat het voor deze Top nog te vroeg was om te spreken van een nieuwe visie op integratie, omdat vier landen, met name Chili, Colombia, Peru en Uruguay nog op vrijhandelsakkoorden met de VS uit waren, en dat vrijhandel toch nog een centrale plaats bekleedde. Na het mislukken van de ALCA groeide ook in deze landen echter de bereidheid om een Zuid-Amerikaans pad naar integratie te bewandelen.305 Venezuela had in 2006 overigens de Andesgemeenschap verlaten, om een toetreding tot de MERCOSUR te onderhandelen. Evo Morales, de Boliviaans president sinds begin 2006, had een andere opvatting over integratie. Hij schreef daarom een brief gericht aan de presidenten en volkeren van Zuid-Amerika, waarin hij zijn visie uit de doeken deed. Integratie, aldus 303 304 305
Einddocument Eerste Top van de CSN, 2005 Noticias, webportaal op de website van de CAN Gudynas, (E.), 2006, pp. 1-8
79
Morales, moet er zijn voor en door het volk: “we mogen de CSN niet reduceren tot een vereniging van snelwegen of kredieten, die voornamelijk de sectoren verbonden met de wereldmarkten begunstigen”. De inheemse president ziet welzijn als een culturele identiteitsvorming en harmonie tussen de mensen en hun omgeving. Economieën moeten voornamelijk complementair, in plaats van concurrentieel, zijn. Ook hij was voorstander van de convergentie tussen de CAN en de MERCOSUR, maar dan volgens de principes van solidariteit en complementariteit, en niet slechts vrijhandel. Hij dacht dat deze samenvoeging de asymmetrieën tussen de grote en kleine economiën zou kunnen oplossen. Handel moet daarnaast rechtvaardig verlopen, in het voordeel van de mensen. Een Zuid-Amerikaanse ontwikkelingsbank moet bijdragen aan de sociale integratie in de regio. Zuid-Amerika moet zich ook herbezinnen over de fysieke integratie middels de IIRSA, dat niet enkel ten dienste van de export moest staan. Het Plan moet eerder lokale ontwikkelingspolen opzetten, en afgelegen regio’s met meer ontwikkelde gebieden verbinden. Morales legde een sterke nadruk op het milieu, en had een ambitieus plan, dat de oprichting van een Zuid-Amerikaanse Energiecommissie mogelijk moest maken. Tenslotte ijverde hij voor een grotere sociale participatie, en een ‘Zuid-Amerika van verschillende snelheden’.306 De conventionele benadering van integratie was sinds lange tijd de invoeging van de regio in de wereldeconomie, maar Morales bekeek integratie dus eerder als een manier om de regio te bewapenen tégen die mondialisering. In 2007 was er de Eerste Zuid-Amerikaanse Energetische Top, te Isla Margarita. Afgezien van de ontwikkelingen op energetisch vlak, doopte men de ZuidAmerikaanse Statengemeenschap (CSN) om tot de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR), met hoofdzetel te Quito. Dit was een voorstel van Venezuela, omdat de Statengemeenschap anders te sterk zou klinken zoals de Andesgemeenschap, waar het een jaar tevoren nog uitstapte. ‘Unie’ klonk tevens meer bindend dan ‘Gemeenschap’, en ‘Naties’ zou meer actoren omvatten dan ‘Staten’.307 Sommigen zagen in de nieuwe UNASUR het einde van de CSN, en het irrelevant worden van de CAN en de MERCOSUR, maar, zoals we zo meteen zullen zien, zou het project gewoon hernieuwd worden. Over de concrete inhoud van de Unie was er niet echt duidelijkheid op Isla Margarita. Wel werd er verklaard dat het “(...) noodzakelijk is om een nieuw integratiemodel uit te denken, met een eigen identiteit”.308 De Zuid-Amerikaanse Energetische Raad zou tot de UNASUR gaan behoren. De belangrijkste conclusie die we voorlopig kunnen trekken, is dat men meer discussieerde over namen en afkortingen, dan over de inhoud van het ZuidAmerikaanse integratieproces. Op 23 mei 2008 kwamen de staatshoofden van 11 landen, en de vice-president van Uruguay, samen te Brasilia, voor de Derde Top van de UNASUR – men behield het chronogram van de CSN. Eigenlijk moest deze Top reeds in januari, te Cartagena plaatsvinden, maar omwille van een conflict tussen Colombia en Ecuador werd hij even uitgesteld. De twaalf landen ondertekenden er het Oprichtingsverdrag van de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR). Daarnaast werd ook het Braziliaanse voorstel van de Zuid-Amerikaanse Defensieraad besproken. 306
Ibidem, pp. 1-8 Cardona, (D.), in: SG de la CAN, 2008, pp. 19-30 308 SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, p. 12 80 307
6.3. Post-liberaal Regionalisme Over de invulling van de derde integratiegolf, het post-liberale regionalisme bestaat geen academische consensus. Toch deel ik de mening van enkele specialisten inzake regionale integratie, dat er sprake is van een derde integratiegolf, met een eigen thematiek en doelstellingen. Anders dan de reactie van het open regionalisme op het gesloten regionalisme, aan het einde van de jaren 1980, is het geen totale herziening van de vorige stroming. Deze invulling van het begrip regionale integratie kan eerder beschouwd worden als een sterk ‘verbeterde’ versie van de voorgaande golf, die ook aangepast is aan de sterk veranderde wereld, zijn multilaterale beperkingen en mogelijkheden, en geografische eigenheid. Van dit nieuwe integratiemodel – niet te verwarren met het ‘nieuwe’ regionalisme dat op het ‘open regionalisme’ slaat - bestaat echter nog geen theoretische blauwdruk. De Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR), het Bolivariaans Alternatief voor de Amerika’s (ALBA), en in een bepaald opzicht ook de huidige Gemeenschappelijke Markt van het Zuiden (MERCOSUR), worden gezien als de uithangborden van deze nieuwe integratiegolf. Het post-liberalisme is daarnaast ook – nog – niet zo exclusief als het gesloten en open regionalisme dat geweest zijn in de regio. Vandaag zijn er verschillende opvattingen over regionale integratie in Zuid-Amerika – en ook andere regio’s - met als gevolg dat er een hybride structuur is ontstaan van naast elkaar bestaande integratiestromingen. Maar wat wordt juist bedoeld met ‘post-liberaal’ regionalisme? Eerst blikken we terug op de analyses die van het open regionalisme gemaakt werden. Een diepgaande analyse van het open regionalisme toont aan dat het nooit een volwaardig alternatief is geworden, en dat in tegendeel, de nadruk op conventionele economische voorstellen, de (neo)liberale hervormingen gemakkelijker ingang deed vinden in de regio sinds het begin van de jaren 1990. Het creëerde de illusie dat men een nieuw pad insloeg, maar in feite was het voorstel vrij onduidelijk, soms conservatief, en pakte het de belangrijkste problemen in de regio niet aan. Het focuste namelijk bijna uitsluitend op de markt, waardoor er een ‘politiek vacuüm’ ontstond, waarbij nagenoeg geen aandacht werd besteed aan ontwikkelingsbeleid, de internationale politiek, de problemen die de mondialisering met zich meebracht, ...309 Da Motta Veiga en Ríos onderscheiden twee analyses van het open regionalisme, die volgens hen resulteerden in de voor de regio meest invloedrijke suggesties. Een eerste analyse schrijft de tekortkomingen toe aan een combinatie van economische en politiek-institutionele factoren, gerelateerd aan de duidelijke verschillen tussen de productiestrucuren, de internationale invoeging van de economieën uit de regio, en aan grote verschillen inzake preferentieel beleid tussen de landen. Dit heeft zwak geïnstitutionaliseerde, of weinig gereguleerde akkoorden tot gevolg gehad, die de subregio’s niet veel verder dan het integratieniveau van de douane-unie hebben gebracht. De oplossing werd echter gezocht volgens eenzelfde denkpatroon, dat deze situatie had bewerkstelligd. Men wilde terug prioriteit geven aan de consolidatie en de verdieping van de douane-unie, maar dan nu meer
309
Gudynas, (E.), 2005, p. 2
81
gereguleerd en met sterkere instellingen. Men zou nog steeds willen streven naar een regionale vrijhandelszone, binnen het kader van de ALADI. Een tweede analyse kan ‘post-liberaal’ genoemd worden. Men stelt dat het ‘mislukken’ van het open regionalisme te wijten is aan de structurele asymmetrieën tussen en binnen de lidstaten inzake productiestructuur en ontwikkeling. Hierdoor zouden de subregionale projecten aan legitimiteit hebben moeten inboeten. Een oplossing kan gevonden worden in structurele convergentiefondsen, zoals de FOCEM bij de MERCOSUR - waarbij minder ontwikkelde regio’s een voorkeursbehandeling krijgen, en zich protectionistisch mogen opstellen; het verenigbaar maken van de subregionale productieketens en een verdieping van de integratie-agenda met aandacht voor zeer uiteenlopende dimensies, zoals sociaal beleid, cultuur en politiek. In deze analyse wordt vooral een structuralistische kritiek gegeven op de ongelijke ‘kosten-baten’-verhouding die het open regionalisme met zich meebracht, gepleit voor een bijkomende industriële agenda – omdat men opnieuw meer bezorgd was om de endogene ontwikkeling. Er werd een verdieping gevraagd van de exclusief economische integratie-agenda. Tenslotte wenst men een grotere inbreng van de sociale bewegingen en de staat in het integratieproces.310 De landen die in het begin van de 21ste eeuw nog sterk de eerste analyse hanteerden, en nog steeds een oplossing zagen in een verdieping van de economische integratie, door een beleid van vrijmaking van de handel in goederen en diensten, en de bescherming van buitenlandse investeringen, lijken nu wat naar de tweede analyse over te hellen met hun lidmaatschap van de UNASUR. Dit zijn Chili, Colombia, Ecuador en Peru, landen die zich sterk verbonden hadden met de VS, maar die steeds meer moeilijkheden ondervinden om hun handelsagenda te integreren met de initiatieven binnen de UNASUR.311 Een eerste kenmerk van post-liberaal regionalisme is de zeer uitgebreide agenda, met politieke en economische prioriteiten. Het nieuwe integratiemodel, dat door de Commissie van Bezinning werd voorgelegd in 2006, mocht niet enkel op handelsrelaties gebaseerd zijn, zeker omdat men goed wist dat er verschillende opvattingen over integratie in de regio zijn. Er werd opgeworpen dat de ZuidAmerikaanse landen, naast een meer diepgaande economische productieve integratie, ook meer politieke, sociale en culturele samenwerking moesten nastreven. De postliberale ontwikkelingsagenda van de UNASUR geeft daarnaast ook prioriteit aan een evenwichtige verdeling van de voordelen uit de internationale handel.312 In de meer en meer mondialiserende wereld wensen voornamelijk de vrij ontwikkelde landen, zoals Argentinië en Brazilië, maar ook buiten Zuid-Amerika, zoals China, India en Zuid-Afrika, een zekere ‘beleidsruimte’ te behouden, waarbij ze de vrijheid hebben om terug te grijpen naar een beleid van industrialisering. Ze worden daar vaak in gesteund door NGO’s. Daarnaast zijn er de ontwikkelingslanden die regels willen onderhandelen, en de beleidsruimte beperkt willen houden, omdat ze ervan uit gaan dat internationale akkoorden bijdragen tot onomkeerbare structurele hervormingen, die goed zijn voor het land. Dit is een deel van hun strategie om een 310 311 312
da Motta Veiga, (P.); Ríos, (S. P.), 2007, pp. 18-20 Sanahuja, (J. A.), 2006, pp. 75-106 Ibidem
82
invoeging in de wereldeconomie te bereiken. Volgens een document van de UNCTAD, dat in 2004 de Consensus van São Paulo samenvatte, heeft ‘beleidsruimte’ vooral betrekking op handel, investeringen en industriële ontwikkeling. Daarnaast onderscheiden Abugattas en Paus ‘externe’ beleidsruimte, die bepaald wordt door internationale overeenkomsten en marktwerking, van ‘interne’ beleidsruimte, die beperkt wordt door de instellingen en de beschikbare middelen van het land. Internationale akkoorden, de groeiende mondialisering en economieën die onderling steeds afhankelijker worden, beperken de beleidsruimte van landen aanzienlijk.313 Subregionale handelsakkoorden in Zuid-Amerika hebben bijgedragen tot een liberalisering van de handel in goederen, maar hebben in veel mindere mate de andere handelsnormen en –disciplines beïnvloed. Deze akkoorden hebben, volgens da Motta Veiga en Ríos geen relevante beperkingen op de beleidsruimte van de ZuidAmerikaanse landen. Dit uit zich ook in de weigering van grotere landen, zoals Brazilië, om hun binnenlandse – vaak protectionistische – beleid te laten reglementeren. Regionale integratie brengt een reductie van de beleidsruimte van landen met zich mee. Voor sommige landen, waarvan de beleidsruimte reeds sterk verminderd is door internationale akkoorden, bv. Chili en Peru, is het eenvoudiger om regionale akkoorden te sluiten. Voor grotere landen, zoals Brazilië, die nog over een relatief grote beleidsruimte beschikken, ligt dit moeilijker. Het zijn echter die grotere landen die het meest ijveren voor een nieuwe, post-liberale integratie. Dit lijkt paradoxaal, maar een Zuid-Amerikaanse integratie lijkt voor deze landen de beste oplossing te zijn, om hun belangen in de steeds meer concurrerende wereld te verdedigen.314 Dit is meteen het tweede belangrijke kenmerk van post-liberale integratie: landen plooien zich terug op geografische en culturele affiniteit, om hun belangen in de toenemend mondialiserende wereld op een betere manier te verdedigen. Een punt dat hierbij aansluit, volgens Ayuso, is dat de blokvorming in de UNASUR kan resulteren in een betere onderhandelingspositie op het wereldtoneel, niet enkel met de VS en de EU, maar ook met China, India, Rusland, ... Dit aspect wordt ook sterk benadrukt als één van de motieven van de UNASUR.315 Post-liberaal regionalisme kunnen we bijgevolg zien als een reactie op de mondiale vrijmaking van handels- en investeringsstromen, en de consolidatie daarvan in handelsakkoorden, waardoor een ‘endogene’ ontwikkeling in gevaar komt. Met een nieuwe en inzake thematiek zeer diverse en veel ruimere opvatting van regionale integratie, kiest men er daarom voor om de beleidsruimte, die in de toenemend mondialiserende wereld sowieso beperkt wordt, op Zuid-Amerikaanse schaal in te vullen. Kort samengevat, is er een afname van het belang van de handelsdimensie, een uitbreiding en verdieping van de integratie-agenda, en - voor Zuid-Amerika – een terugplooien op geografische nabijheid en culturele verwantschap. De ALBA wordt namelijk eveneens gerekend tot het post-liberale regionalisme, en telt slechts twee Zuid-Amerikaanse landen onder zijn leden. Het derde aspect, geografische nabijheid en culturele affiniteit, krijgt hier dus een andere uitingsvorm.316 313 314 315 316
da Motta Veiga, (P.); Ríos, (S. P.), 2007, pp. 24-25 Ibidem, p. 26 Interview met Anna Ayuso, 14/04/09 Interview met Manuel Cienfuegos Mateo, 15/04/09
83
We bespreken nu de twee belangrijke post-liberale integratieprojecten, de UNASUR en de ALBA, waarbij er op de eerste veel dieper wordt ingegaan, ten eerste omdat de ALBA niet echt een integratieproject is, en ten tweede omdat de UNASUR voor de eerste keer in de Zuid-Amerikaanse geschiedenis, alle neuzen van de twaalf landen in de regio – met uitzondering van Frans-Guyana – in dezelfde richting doet wijzen.
84
6.4. De Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR) De Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR) kunnen we opvatten als een politiek integratieproject om de onderhandelingsmacht van Zuid-Amerika op het internationale toneel te versterken, en de bestaande internationale en regionale ongelijkheden beter te lijf te gaan. Maar de Unie wil ook veel meer dan dat bereiken. Nooit is een integratieproject in de regio zo ambitieus geweest, noch ooit een dergelijke geografische en thematische reikwijdte gehad. Deze Unie heeft een sterk potentieel, en moet volledig in werking getreden zijn tegen 2011.317 In het Oprichtingsverdrag van de UNASUR staan maar liefst 21 zeer uiteenlopende specifieke doelstellingen. In artikel 2 lezen we een mooie samenvatting van het vooropgestelde: “(...) op participatieve en consensuele wijze integratie en een unie ingang doen vinden op cultureel, sociaal, economisch en politiek gebied, tussen de volkeren, waarbij er prioriteit verleend wordt aan onder meer politieke dialoog, sociaal beleid, onderwijs, energie, infrastructuur, financiering en het milieu; met het oog op het elimineren van de socio-economische ongelijkheid, het bereiken van sociale insluiting en burgerlijke samenwerking, het versterken van de democratie en het reduceren van ongelijkheden in het kader van de versterking van de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van de staten”. Het lijkt echter een uiterst moeilijke klus om deze doelstellingen allemaal te verwezenlijken, en dit omwille van zeer uiteenlopende redenen, zoals de extreem ongelijk verdeelde rijkdommen, diepgaande asymmetrieën tussen de verschillende regio’s, en de politieke spanningen tussen de landen. Het einddocument van de Top te Cochabamba in 2006, Een nieuw model van Zuid-Amerikaanse integratie. Richting Zuid-Amerikaanse Unie van Naties, had reeds de noodzaak benadrukt om van voornoemde tekortkomingen werk te maken door middel van een Oprichtingsverdrag voor een dergelijke Unie. Nadat een eerdere ontmoeting te Cartagena de Indias, gepland voor december 2007 was uitgesteld, verklaarden de 12 Zuid-Amerikaanse landen, met name Argentinië, Bolivia, Brazilië, Chili, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Peru, Suriname, Uruguay en Venezuela – Frans-Guyana behoort institutioneel tot de Europese Unie – zich op 23 mei 2008, te Brasilia, akkoord met de 27 ambitieuze artikels en één voorlopig artikel.318
6.4.1. De belangrijkste krachtlijnen uit het grondwettelijk verdrag
317 318 319
Art. 1 - De UNASUR als organisatie met internationale rechtspersoonlijkheid die op het gebied van elke lidstaat de noodzakelijke privileges en onschendbaarheid geniet om zijn doelstellingen te verwezenlijken
Art. 2 - De doelstelling met de zeven prioriteiten, zoals ze hierboven staan beschreven. Een ‘achtste’ prioriteit zijn de relaties tussen de UNASUR met andere mondiale actoren.319
Cardona, (D.), in: Foreign Affairs, 2005, p. 19 Grondwettelijk Verdrag van de UNASUR, 2008 Cardona, (D.), in: Foreign Affairs, 2005, p. 28
85
Om deze doelstellingen wat te concretiseren wordt er in Art. 3 naar een zeer uitgebreide en diverse lijst verwezen, die het culturele, sociaal-economische, financiële, energetische en politieke gebied beslaat, en ook een evenwichtige sociale en menselijke ontwikkeling. Men beschrijft samenwerking inzake migratie; alfabetisering; universele toegang tot een kwaliteitsvol onderwijs, sociale zekerheid en gezondheidszorg, de regionale erkenning van diploma’s en certificaten, de bevordering van culturele diversiteit, de bescherming van de biodiversiteit, samenwerking tussen de juridische autoriteiten, de uitwisseling van informatie en zaken gerelateerd aan defensie, een politieke dialoog, ... Men zal bovendien werken met een “Zuid-Amerika van twee snelheden”. Zo wijst men in Art. 13 op een flexibele en graduele integratie, waarbij elke lidstaat beleid in zijn geheel of aanvakenlijk gedeeltelijk kan toepassen. Morales haalde hier dus een slag thuis. Het tijdschema kan bepaald, maar ook onbepaald zijn, maar men moet wel met consensus goedkeuren dat het over een project van de UNASUR gaat. Er zijn minstens drie landen nodig om een project aan te vatten.
Een institutionalisering, met volgende hiërarchie:
-
Raad van Staats- en Regeringsleiders (Art.6) Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken (Art. 8) Raad van Afgevaardigden (Art. 9) De Commissie van Hoge Ambtenaren Secretariaat-Generaal (Art. 10)
-
Waarnemend Presidentschap: Dit wisselt jaarlijks tussen de lidstaten, in alfabetische volgorde. Het Presidentschap bereidt de samenkomsten van de organismen van de UNASUR voor, roept deze ook samen en zit ze voor. Daarnaast stelt het jaarlijks ook het beleidsprogramma voor, vertegenwoordigt het de UNASUR op internationale bijeenkomsten, en sluit het compromissen met derden. Er moet wel een consensus bestaan bij de desbetreffende organismen. (Art. 7)
-
Bijeenkomsten van de Sectoriële Ministeries: De Ministeries van de belangrijkste werkgroepen, inzake energie, onderwijs en cultuur, infrastructuur – binnen de IIRSA - en economische en financiële zaken, worden soms bijeengeroepen door de staatshoofden.
En verder : -
Zuid-Amerikaanse Energetische Raad: Deze Raad werd, zoals gezegd, opgericht op de Eerste Zuid-Amerikaanse Energetische Top te Isla Margarita, in 2007, en moet een regionale strategie inzake samenwerking op het vlak van energie op poten zetten. (Art. 5)
-
De Troika van de UNASUR : Het gastland van de jaarlijkse Presidentiële Top, en de gastlanden ervoor en erna. Vanaf 10 augustus 2009 zijn dat Ecuador, Chili en Guyana. 86
Art. 21 - Een systeem om geschillen te regelen, gebaseerd op rechtstreeks overleg tussen de lidstaten, en als dat mislukt, de overwegingen van de Raad van Afgevaardigden. Als ook deze strategie faalt, wordt de Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken geraapleegd. Daarnaast zijn er nog de internationale akkoorden, waartoe de lidstaten zich verbonden hebben, zoals de Akkoorden van Economische Aanvulling in het kader van de ALADI. Ook wordt de mogelijkheid om een Zuid-Amerikaanse gerechtelijke instantie op te richten, overwogen. Men beraadt zich sinds de Tweede Presidentiële Top te Cochabamba, in 2006, over de oprichting van een Zuid-Amerikaans Parlement, met hoofdzetel te Cochabamba, dat middels een amendering van het Oprichtingsverdrag tot stand kan komen. Dit zou Art. 17 moeten worden, ter vervanging van het voorlopige artikel, dat stelt dat in een Speciale Commissie vorm aan de samenstelling, bevoegdheden en functionering van een dergelijk Parlement moet gegeven worden.
Art. 19, 20 - Overige Latijns-Amerikaanse en Caraïbische landen kunnen de status van Geassocieerde van de UNASUR’ verkrijgen, en permanent lid worden, eens ze vier jaar Geassocieerd Lid geweest zijn. De Raad van Staatsen Regeringsleiders moet beide lidmaatschappen wel goedkeuren. Solón stelt dat de opname van nieuwe lidstaten het project eventueel wel van zijn essentie zou kunnen beroven.320
Art. 15 - Buitenlandse betrekkingen met andere regionale organisaties, landen en andere internationaal erkende juridische instellingen worden opgezet, en er wordt prioriteit gegeven aan energie, financiering, infrastructuur, sociaal beleid, onderwijs, ... De Raad van Afgevaardigden moet deze verhoudingen opvolgen, met de steun van het Waarnemend Presidentschap en het Algemeen Secretariaat.
Art. 18 – Burgerlijke participatie staat centraal.
Tenslotte zijn er nog een aantal punten van betekenis: -
Art. Art. Art. Art. Art.
16 22 23 24 26
– – – – –
De financiering van de UNASUR gebeurt door nationale bijdragen De hoofdzetel van de UNASUR bevindt zich in Quito Vier officiële talen: Spaans, Portugees, Engels en Nederlands Amenderingen verlopen steeds met consensus De UNASUR treedt in werking, dertig dagen na de ratificatie in het parlement van de negende lidstaat in rij. Art. 27 – De UNASUR wordt opgenomen als rechtspersoon in de VN.
Met dit Oprichtingsverdrag vormt het Zuid-Amerikaanse integratieproces eindelijk de basis voor mechanismen, die werkelijk vooruitgang kunnen boeken. In 320
Solón, (P.), Reflexiones a mano alzada sobre el Tratado de UNASUR, in: SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, pp. 12-18
87
die zin was 23 mei een historische gebeurtenis.321 Of er ook snel vooruitgang zal geboekt worden, zal de toekomst moeten uitwijzen, want de doelstellingen werden eerder vaag geformuleerd, de beslissingen moeten met consensus genomen worden, en er is - nog - geen gerechtelijke instantie.322 “Om te wegen in deze wereld is het noodzakelijk om te integreren”, vatte de Boliviaanse Voorlopige Secretaris-Generaal, Pablo Solón het besef samen, dat ZuidAmerika zich wilde profileren op het wereldtoneel. López stelt dat de opkomende internationale blokken – China, India, Rusland, ... – het noodzakelijk maakten voor Zuid-Amerika om ook de intraregionale handel en markten op elkaar af te stemmen en concurrerend te maken.323 Michelle Bachelet, de Chileense presidente, nam het eerste Presidentschap waar. Normaal zou Colombia die eer gekregen hebben, maar spanningen tussen dit land en Ecuador verhinderden dat.324 Op 10 augustus aanstaande, zal het Presidentschap toekomen aan Ecuador, onder Rafael Correa. De Vierde Top van de UNASUR zal eveneens plaatsvinden in Ecuador, te Quito.325
6.4.2. De pijlers van de UNASUR Ayuso legt uit wat de drie ‘pilaren’ van de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties zijn: “Eerst is er de politieke institutionalisering, voorlopig hoofdzakelijk gebouwd rond de bijeenkomsten van staatshoofden, regeringsleiders, ministers, politiekers en hoge ambtenaren. Een tweede onderdeel van de politieke pijler, is de ZuidAmerikaanse Defensieraad. De tweede pijler is de economische convergentie van de economische akkoorden in het kader van de Latijns-Amerikaanse Integratieassociatie (ALADI), met als basis het Akkoord van Economische Aanvulling 59 (ACE 59), dat de MERCOSUR, de CAN en de economieën van Chili, Guyana en Suriname moet doen samenvloeien, te beginnen met een Zuid-Amerikaanse vrijhandelszone. Tenslotte is er de derde pijler, die van de infrastructurele integratie. Men vertrekt daarvoor van het Initiatief voor de Integratie van de Infrastructuur van de Regio Zuid-Amerika (IIRSA)”. De UNASUR is in dit opzicht een proces van convergentie, aldus Ayuso, waarbij reeds bestaande initiatieven een nieuwe dynamiek krijgen, en de hele regio beslaan.326 Van Dijck benadrukt dat dit uiteraard als een ‘truc’ kan beschouwd worden, maar voegt daar aan toe dat het geen slechte zaak is om bestaande projecten te herlanceren, een nieuwe bestemming te geven, of verder te bouwen op een reeds bestaande institutionalisering.327 Regionale integratie is immers een proces van lange adem, en kan best stap voor stap worden aangepakt. Op termijn moet het technische aspect toenemen, zonder het politieke evenwel te verdringen.328 321
Interview met Manuel Cienfuegos Mateo, 15/04/09 Grondwettelijk Verdrag van de UNASUR, 2008 323 SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, pp. 7-9 324 Visca, (P.), Cumbre sudamericana de Brasilia 2008. El lanzamiento de UNASUR en el tablero del poder, 2008, p. 1 325 Nieuwsbrief CAN, 06/08/09 326 Interview met Anna Ayuso, 14/04/09 327 Interview met Pitou Van Dijck, 03/04/09 328 Cardona, (D.), in: Foreign Affairs, 2005, p. 26 88 322
6.4.2.1. Politiek De politieke institutionalisering, zoals we deze terugvinden in het grondwettelijk verdrag van de UNASUR, ziet er als volgt uit – onderstaand schema drukt ook de hiërarchie uit: -
Raad van Staats- en Regeringsleiders: het hoogste besluitvormingsorgaan in de UNASUR. Deze Raad komt jaarlijks samen op de Presidentiële Top, en ook als een lidstaat dat vraagt. In dat laatste geval moet daar wel een consensus over bereikt worden. (Art. 6)
-
Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken: bereidt de bijeenkomsten van staats- en regeringsleiders voor, en ziet toe op de uitvoering van hun beslissingen. Daarnaast heeft de raad zijn eigen specifieke bevoegdheden: de jaarlijkse begroting, het opstarten van werkgroepen, het integratieproces evalueren, instemmen met de institutionele regelgeving, ... Deze Raad komt om het half jaar samen, en uitzonderlijk als de helft van de lidstaten dat vraagt. (Art. 8)
-
Raad van Afgevaardigden: iedere lidstaat heeft er één afgevaardigde. Normaal gezien komt deze Raad om de twee maanden samen in de lidstaat die het presidentschap waarneemt. Hij staat de Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken bij, bereidt zijn samenkomsten voor, voert zijn beslissingen uit, legt regelgeving ter goedkeuring voor, bereidt de begroting voor, ... (Art. 9)
-
De Commissie van Hoge Ambtenaren : Deze Commissie ziet toe op de implementatie van de presidentiële en ministeriële beslissingen, en coördineert de bestaande initiatieven, zoals ook de verschillende werkgroepen
-
Secretariaat-Generaal : onder voorzitterschap van de Algemene Secretaris voert het Secretariaat de zijn door de verschillende organismen verleende bevoegdheden uit, en vertegenwoordigt het deze organismen. Het Secretariaat, dat weinig bevoegheden heeft - onder andere administratie en beheer - bestaat uit afgevaardigden uit deze organismen en een korps ambtenaren. De hoofdzetel is in Quito. (Art. 10)
De institutionalisering van de UNASUR, reeds van bij de CSN, is eigenlijk niet veel meer dan een verder bouwen op de reeds bestaande instellingen, waarbij men tracht te vermijden dat verschillende institutionele niveau’s elkaar overlappen. Ook probeert men bijkomende kosten te vermijden. Art. 5 stelt dat een uitbreiding van de institutionele structuur best gebeurt, als daar het ‘momentum’ voor is.329 De belangrijkste politieke beslissingen worden op de bijeenkomsten van de staatshoofden en regeringsleiders genomen. Een meerderheid van de lidstaten heeft er immers voor gekozen om op intergouvernementele – ‘typisch Latijns-Amerikaanse’ - wijze beslissingen te nemen.330 Zo moet de institutionalisering van de Unie voortaan het beste van de MERCOSUR, de CAN, de ALADI en andere integratieschema’s 329 330
Grondwettelijk Verdrag van de UNASUR, 2004 SG de la CAN, 2008, p. 8
89
trachten te combineren (Bijlage 9).331 Sinds 2005 zijn de vier landen van de CAN overigens Geassocieerde Leden van de MERCOSUR, en omgekeerd.332 Het Secretariaat-Generaal moet op termijn sterkere bevoegdheden krijgen, en uitgroeien tot het hoogste uitvoerend orgaan. Wat de institutionele structuur van de UNASUR betreft, heeft men overigens veel overgenomen van de Groep van Rio (GRIO), waardoor deze organisatie nog slechts relevantie bezat voor Mexico en de CentraalAmerikaanse en Caraïbische landen.333 (Bijlage 3) Regionale beslissingen in de UNASUR hebben geen bindende kracht in de lidstaten, noch in de subregionale groeperingen binnen de Unie. Ook zijn de ambtenaren meestal vertegenwoordigers van de lidstaten. Compromissen en politieke wil in de verschillende landen zijn dus sleutelbegrippen in het huidige regionalisme in Zuid-Amerika. De Zuid-Amerikaanse Defensieraad kan net zoals de Groep van Rio beschouwd worden als een alternatief forum voor de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS). De Zuid-Amerikaanse landen zien namelijk steeds minder toekomst in dit platform.334 Colombia heeft steeds een aarzelende houding aangenomen, vanwege zijn complexe binnenlandse situatie, en de verhouding met de VS. Brazilië, dat met het initiatief kwam aanzetten, wordt wat gewantrouwd in de regio. Zuid-Amerika rekent overigens op technische steun van de EU om het project te doen slagen.335
Zuid-Amerikaanse Defensieraad (CSD) Op de Top te Brasilia in 2008, waar de UNASUR het daglicht zag, werd eveneens de oprichting van een Zuid-Amerikaanse Defensieraad (CSD) in het kader van de Unie besproken. Dit project kwam er toen nog niet, omwille van Uruguayaanse twijfels, maar het was vooral Colombia dat dwars lag. Het land wilde namelijk zijn actievrijheid in zijn strijd tegen de FARC vrijwaren. Een werkgroep experten werd evenwel aangesteld, en op het einde van 2008 werd de Raad formeel opgericht.336 Zuid-Amerika, en vooral Brazilië en Venezuela, wilde een andere koers gaan varen dan de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS), waarin de VS nog steeds hun dominantie doen gelden. Het was vooral de grotere militaire aanwezigheid van de VS in het Amazonegebied, met het Plan Colombia, dat voornamelijk Brazilië, maar ook Venezuela, aanzette tot de oprichting van de Raad. De Defensieraad heeft een duidelijke impact op het Inter-Amerikaanse defensiesysteem, van tijdens de Koude Oorlog.337 331
Inleidende rede Grondwettelijk Verdrag UNASUR Alegrett, Adriana, La convergencia institucional en Suramérica, in: SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, p. 106 333 Sanahuja, (J. A.), in: Pensamiento Iberoamericano, p. 97 334 Sosa, (A. J.), 2005 335 Visca, (P.), 2008, p. 1 336 Martínez, (R.), El Consejo Sudamericano de Defensa: ¿realidad o ficción?, 2008, pp. 1-4 337 Saccone, Alejandra, UNASUR: visiones desde el MERCOSUR, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, p. 35 90 332
De Zuid-Amerikaanse Defensieraad heeft echter niet de bedoeling om een leger, of een defensieve macht op poten te zetten. Ook is er geen clausule van wederzijdse veiligheid, zoals bij het Pact van Rio (Bijlage 3), noch een gemeenschappelijk mandaat of beleid. Men wil wel een defensieve samenwerking op regionaal niveau bevorderen. Reeds bestaande samenwerkingsverbanden, zoals het Inter-Amerikaanse Verdrag van Wederzijdse Bijstand (TIAR), het Inter-Amerikaanse Defensief Verbond (JID), of zelfs de veiligheidsinstantie van de MERCOSUR, functioneerden niet naar behoren. De CSD moet dienst doen als een forum van defensieve dialoog. Nelson Jobim, de Braziliaanse Minister van Defensie verwoordde de nieuwe missie als volgt: “we moeten een nieuwe visie inzake regionale defensie ontwikkelen, gebaseerd op gemeenschappelijke waarden en principes, zoals respect voor de soevereiniteit, zelfbeschikking, territoriale integriteit en de niet-inmenging in interne zaken”. Via de Raad wil men regionale problemen identificeren, en gezamenlijk aanpakken. Daarnaast is het de bedoeling om vertrouwen te creëren tussen de 12 landen, en informatie en ervaringen uit te wisselen. Concreter, wil men militair personeel uitwisselen, samen optreden bij vredesoperaties en natuurrampen, grensoverschrijdende tactische oefeningen organiseren, en de defensie-industrie bevorderen. Zuid-Amerika wil zo, andermaal, als één blok naar buiten kunnen komen op het wereldtoneel.338 Er heersen gespannen verhoudingen in de regio. In Bijlage 5 zien we een overzicht van de belangrijkste geschillen in Zuid-Amerika.
6.4.2.2. Economie De Achilleshiel van het Zuid-Amerikaanse integratieproces is de economie. Een studie van de Secretariaten-Generaal van de ALADI, de CAN en de MERCOSUR, uit 2006, toonde aan dat de Zuid-Amerikaanse regio op dat moment slechts 3% van de wereldeconomie uitmaakte, en amper 2% van de wereldimport invoerde.339 Er heerst daarnaast een zeer grote inkomensongelijkheid, sociale uitsluiting en armoede. Brazilië heeft 56% van het BBP in de regio, terwijl Bolivia, Guyana, Paraguay, Suriname en Uruguay samen slechts aan 2% van het regionale BBP komen. De ongelijkheden binnen de landsgrenzen zijn nog groter. Zonder een aanpak van deze wanverhoudingen kan er geen vooruitgang geboekt worden, en kan er zelfs een meer nadelige situatie ontstaan. De minder ontwikkelde regio’s en landen zijn er namelijk niet veel op vooruit gegaan door de vorige integratieprojecten.340 De hinderpalen voor diepere integratie, zoals we reeds zagen in de MERCOSUR en de CAN, zijn onder meer: te veel uitzonderingen in het vrije verkeer van goederen, 338
Martínez, (R.), 2008, pp. 1-4 López, (A.), Las posibilidades de la convergencia de los acuerdos de integración en suramérica, in: SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, p. 79 340 Esparza, María Elena, Las asimetrías y el proceso de integración suramericano, in: SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, pp. 86-87 91 339
producten, en sectoren die uitgesloten worden van de vrijmaking van tarieven; minieme vooruitgang in de wegwerking van niet-tarifaire handelsbeperkingen en een onvoltooid gemeenschappelijk commercieel beleid, omdat men niet verder gaat dan een gemeenschappelijk douane-tarief, waar eveneens uitzonderingen op bestaan. Er is een vernieuwde aanpak nodig: de structuur en het volume van de intraregionale handel moet dringend worden verbeterd, om economische – en niet slechts commerciële – convergentie te bereiken. Daarvoor zullen de akkoorden de handel in goederen moeten overstijgen. Ook andere sectoren moeten stevig worden aangepakt.341 Zoals Ayuso al opwierp, is de economische pijler van de UNASUR het zogenaamde ACE 59. De economische basis van de UNASUR moet er komen door de geleidelijke convergentie van de MERCOSUR, de CAN en Chili tot een vrijhandelszone, waarna ook Suriname en Guyana kunnen toetreden. Sinds 2001, te Brasilia, waren er verschillende onderhandelingen hieromtrent opgestart, wat de situatie in 2005 als volgt maakte: Chili heeft een vrijhandelsakkoord met zowel de CAN als de MERCOSUR, en Peru met de MERCOSUR. De CAN en de MERCOSUR convergeren nu middels het ACE 56. Er is dus reeds bijna een Zuid-Amerikaanse Vrijhandelszone.342
Akkoord van Economische Aanvulling 59 Het Akkoord van Economische Aanvulling 59 (ACE 59) is een vrijhandelsakkoord, waarmee men op termijn een Zuid-Amerikaanse vrijhandelszone wil creëren. Voorlopig onderhandelt men over de eliminatie van alle handelsbeperkingen tussen zeven lidstaten: de vier landen van de MERCOSUR, met name Argentinië, Brazilië, Paraguay en Uruguay, en drie landen van de CAN, met name Bolivia, Colombia, en Ecuador. Het behoorde aanvankelijk tot de akkoorden van de ‘eerste generatie’, die zich op goederen richten. Vandaag wordt deze doelstelling aangevuld door zaken die traditionele commerciële thema’s overstijgen zoals diensten, fysieke integratie en infrastructuur, wetenschappelijke en technologische samenwerking om de productieve sectoren aan te vullen, uit te breiden en te diversificeren. Daarnaast moet het ACE 59 een harmonieuze economische ontwikkeling bewerkstelligen in Zuid-Amerika, de wederzijdse investeringen en raadplegingen bevorderen, en ook de coördinatie inzake commerciële onderhandelingen met derde landen en andere regionale blokken. Het ACE 59 heeft een programma van handelsliberalisering, waarin het de vastgelegde voorkeuren in internationale akkoorden wil vrijmaken, voornamelijk in het kader van de ALADI. De tarieven moeten binnen de 15 jaar helemaal opgeheven zijn.343
341
Interview met Anna Ayuso, 14/04/09 Salazar, (V.), La convergencia entre la CAN, el Mercosur, y la naciente Unasur: ¿Luz al final del camino?, in: SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, pp. 94-96 343 Cienfuegos Mateo, (M.), Comunidad Andina, Mercosur, Comunidad Sudamericana de Naciones,¿una asociación viable?, 2006, pp. 1-3 92 342
Het ACE 59 is essentieel voor een succesvolle toekomst van de UNASUR. Hoe staan de zaken? Er wordt geschat dat toen het in werking trad, in april 2005, 80% van de handel tussen de CAN en de MERCOSUR vrij van tarieven was. Er bestaan 89 lijsten voor tariefafbouw, met verschillende tijdschema’s. Zo’n 15% van de resterende tarieven werd direct na de inwerkingtreding van het akkoord vrijgemaakt. Tegen 2011 moet er geleidelijk nog 15% af. De zeer gevoelige producten, zo’n 38%, moet tussen de 12 en 15 jaar worden afgebouwd. Men schat dat de onderlinge handel tussen 2018 en 2021 volledig geliberaliseerd zal zijn. Begin 2008 was er reeds 90% vrijgemaakt, aldus een studie van de ALADI.344 Een Zuid-Amerikaanse vrijhandelszone kan ook andere economische voordelen opleveren, volgens de ALADI: een stijgend handelsvolume, regionaal BBP en werkgelegenheid; een aanzienlijke vermindering van de armoede en een meer evenwichtige inkomensherverdeling. Er zullen echter zowel sectoren zijn die hun productie er op zullen vooruit zien gaan, als sectoren waar de productie zal afnemen, waardoor de sectoriële gevolgen overal anders zullen zijn.345 Er zijn, zo stelt Ayuso, wel problemen om de reeds bestaande ‘akkoorden met derden’, zoals die met de VS, de EU en Oost-Azië. De UNASUR moet overigens de voorschriften van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) respecteren.346 Van Dijck bekritiseert tenslotte het tempo waarop men de Zuid-Amerikaanse Vrijhandelszone voltooid wil hebben: “(...) in het begin van de jaren 1990 waren Brazilië en Argentinië protectionistische landen, en in 1994, op een goede vier jaar tijd, hadden ze al een enorm deel van hun markten geliberaliseerd. Als ik dan zie dat men die vrijhandelszone er pas in 2021 wil doordrukken, dan gaat dat in feite over niet veel”.347
6.4.2.3. Infrastructuur Het initiatief voor de Integratie van de Infrastructuur van de Regio ZuidAmerika (IIRSA) is van grote waarde voor het Zuid-Amerikaanse integratieproces. De meerderheid van de economieën groeit namelijk niet voldoende, om de problemen van armoede, werkloosheid en sociale uitsluiting te overstijgen. Fysieke integratie is essentieel voor economische vooruitgang, en kan de kloof tussen de regio en de meer ontwikkelde wereld dichten.348 Omdat de Zuid-Amerikaanse economieën sterk exportgeoriënteerd zijn, is het van groot belang om de transportkosten naar de havens en vliegvelden te drukken. Dit zijn de voornaamse concurrerende kosten geworden, omdat importtarieven wereldwijd sterk gedaald zijn. Daarnaast is het ook de bedoeling om achtergestelde regio’s – ook binnen de landen zelf – met elkaar te verbinden, om zo het welzijn te bevorderen.349
344
Interview met Manuel Cienfuegos Mateo, 15/04/09 Cienfuegos Mateo, M., 2006, pp. 1-3 346 Interview met Anna Ayuso, 14/04/09 347 Interview met Pitou Van Dijck, 03/04/09 348 Santa Gadea, (R.), Integración Suramericana y Globalización: el papel de la infraestructura, in: SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, p. 45 349 Quak, (E.-J.), Remapping South America. Paving the way, in: The Broker, 2009, pp. 20-21 93 345
InItIatIef voor de IntegratIe van de Infrastructuur __________________ van de regio zuid-amerika ___________________ Het Initiatief voor de Integratie van de Infrastructuur van de Regio Zuid-Amerika (IIRSA), ook gekend als het Plan IIRSA, was het resultaat van het Actieplan voor Fysieke Integratie, overeengekomen op de Eerste Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top te Brasilia, in 2000. Alle Zuid-Amerikaanse landen spraken toen af om de markten van transport, energie en telecommunicatie tot één geïntegreerd geheel te smeden. Ook wilde men de invoeging van de regio in de wereldeconomie bevorderen, middels een interoceanische verbinding. Dit moest ook een duurzame sociale, en ecologische ontwikkeling ten goede komen. Het IIRSA wordt gefinancierd door de Zuid-Amerikaanse landen zelf (62%), de privé-sector (21%), en multilaterale financiële instellingen, zoals de IADB, CAF en het FONPLATA – die het Technische Samenwerkingscomité (CCT) van de IIRSA vormen (16%). Van Dijck stelt dat de voornaamste doelstellingen van het Plan IIRSA de volgende zijn: de uitbreiding en het herstel van het wegennet, het bevaarbaar maken van de grote rivieren, de aanleg van nieuwe telecommunicatiesystemen en de uitbreiding van havens, vliegvelden en grensovergangen.350 Quak onderscheidt volgende krachtlijnen: het verdiepen van regionale integratie, het verbeteren van de toegang tot de wereldmarkten – zeker naar Oost-Azië toe – en het openen van nieuwe markten en het verbeteren van reeds bestaande.351 Er zijn tien zogenaamde ‘Assen van Integratie en Ontwikkeling’, subregionale kernpunten, waarrond het project draait (Bijlage 6):
350
Andijnse as Zuid-Andijnse as As Steenbokskeerkring As Paraguay-Paraná Amazone-as As Guyanese Schild Zuidelijke as Centrale inter-oceanische as
Van Dijck, (P.), Asfalt door de jungle. IIRSA: nieuwe wegen naar globalisering, in: LA Chispa, 2007, p. 14 351 Quak, (E.-J.), in: The Broker, 2009, pp. 20-21 94
As MERCOSUR-Chili As Peru-Brazilië-Bolivia352
De reikwijdte van het Plan, dat sinds 2005 pas echt op de sporen staat, lijkt zeer groot te zijn. Het omvat immers 348 projecten voor de komende 30 jaar, verdeeld over 40 werkgroepen. 31 daarvan zijn gepland tegen 2010, maar het ziet er niet naar uit dat deze eerste deadline gehaald zal worden.353
Van Dijck haalt aan dat de impact van zeer grote infrastruurprojecten, o.a. in het Amazonegebied, in het verleden soms zeer groot is geweest. Hij sluit dan ook niet uit dat het IIRSA een zeer grote invloed op mens en milieu kan hebben in de regio. Er is heel wat kritiek en verzet gekomen op het IIRSA de afgelopen jaren, voornamelijk vanuit milieugroepen en organisaties die strijden voor de belangen van inheemse groepen.354 Met nieuwe wegen, stelt Gudynas, groeien ook de agro-industrie, de veeteelt en de mijnbouw, wat het verdwijnen van de familiale landbouw, een marginalisering van inheemse bevolkingsgroepen, een toename van erosie en vervuiling door giftige landbouwproducten met zich mee kan brengen.355
6.4.3. Andere belangrijke punten Op 21 april 2009 werd de Zuid-Amerikaanse Gezondheidsraad opgericht te Santiago de Chile. De twaalf Zuid-Amerikaanse Ministers van Gezondheid zullen elkaar in dit kader raadplegen, met het oog op een verbetering van de regionale volksgezondheid. Vijf thema’s staan centraal: een bescherming tegen epidemieën, de ontwikkeling van universele gezondheidszorg, een universele toegang tot medicijnen, de bevordering van de gezondheid en sociaal welzijn, en de bevordering van middelen in de gezondheidszorg. De besluitvorming verloopt andermaal per consensus, en er komt een jaarlijkse bijeenkomst. Naast de Zuid-Amerikaanse Veiligheidsraad is dit het tweede soortgelijke organisme dat binnen de UNASUR werd opgestart.356 Ook integratie op het vlak van energie is zeer belangrijk voor de regio. Het wordt beschouwd als een belangrijk instrument om sociale en economische ontwikkeling te bevorderen, en armoede uit te bannen. Indien men nalaat te integreren op dit gebied, zal dit enorme extra kosten opleveren. Venezuela stelt energetische integratie centraal, om meer autonomie ten opzichte van de VS te verkrijgen, terwijl onder meer Brazilië en Chili de zaak eerder pragmatisch bekijken, en willen voorkomen dat energie een bron van spanning wordt tussen en met hun 352
Website IIRSA Santa Gadea, (R.), in: SG de la CAN, 2008, p. 55 354 van Dijck, (P.), in: LA Chispa, 2007, p. 19 355 Gudynas, (E.), Les difficiles chemins de la “Communauté Sud-Américaine des Nations”, 2005, pp. 14 356 An., Países de Unasur conformarán mañana en Chile el Consejo Suramericano de Salud, in: La República, 20/04/09 95 353
buurlanden.357 Volgens Oliveira is “(...) het aanbod van energie het belangrijkste comparatieve voordeel waarover de regio beschikt om investeringen aan te trekken, en indien er goed gebruik van gemaakt wordt, is het een perfecte manier om LatijnsAmerika voordelig in de mondiale economie in te voegen”.358 Op termijn zou men in staat willen zijn de grote energiereserves van Bolivia, Peru en Venezuela in te schakelen voor de hele regio. Op de 28ste bijeenkomst van de Raad van de Gemeenschappelijke Markt (CMC) van de MERCOSUR in 2005, te Asunción, werd Zuid-Amerikaanse zelfvoorziening inzake energie reeds besproken. Twee projecten kwamen aan bod: enerzijds de Grote Energiering, of de ZuidAmerikaanse Energetische Ring, of nog, de Energetische Ring van de MERCOSUR; anderzijds de Zuid-Amerikaanse Gaspijpleiding, of de Grote Gaspijpleiding van het Zuiden. Sinds de Eerste Zuid-Amerikaanse Energetische Top te Isla Margarita lijken energetische en infrastructurele integratie gescheiden werkgebieden te zijn geworden. De Ring lijkt nu echter afgeschreven te zijn, voornamelijk omwille van geschillen tussen Bolivia, Chili en Peru. De Gaspijpleiding, een Venezolaans plan, die het Caraïbische gebied met de Rivier van La Plata moet verbinden, moet aardgas van Venezuela tot Argentinië transporteren, over Brazilië, Paraguay en Uruguay. De ZuidAmerikaanse Energetische Raad, die een nagenoeg autonome werking kent in de UNASUR, moet alles in goede banen leiden. Voorlopig beweegt er echter niet zoveel, omdat landen doorgaans afkerig staan tegenover soevereiniteitsafstand wat betreft hun energie. Voor Venezuela is, naast energetische integratie - een gebied waarlangs men zijn invloed in de regio sterk kan verdiepen - ook een passend financieringsmechanisme uiterst belangrijk. Daarom kwam het land met de Bank van het Zuiden aanzetten, om de afhankelijkheid van de grote, multilaterale financiële instellingen te verminderen. Venezuela ziet de UNASUR dus eveneens als een sterk anti-imperialistisch blok, dat zich kan afzetten tegen de VS.359 Met dit initiatief wil men, naast meer financiële autonomie voor de regio, projecten in Zuid-Amerika – dus enkel in lidstaten van de UNASUR - financieren, om de ontwikkeling, infrastructuur en de openbare en privé-sectoren in de regio te bevorderen. De Bank verleent kredieten aan lage interest aan zijn lidstaten, zonder direct op te treden als financiële waakhond.
_____________________ Bank van het Zuiden ______________________ De Bank van het Zuiden ontstond in december 2007, uit een Venezolaans initiatief om een Latijns-Amerikaanse bank op te richten, die de financiële macht van de VS in de regio – via het IMF en de Wereldbank, en tevens, weliswaar in mindere mate, van regionale banken – zoals de IADB, de CAF, en het FONPLATA, tegen moet gaan. Zeven landen ondertekenden de Oprichtingsakte: Argentinië, Bolivia, Brazilië, Ecuador, Paraguay, Uruguay en Venezuela. De Bank, met hoofdzetel te Caracas, staat verder
357 358 359
Sanahuja, (J. A.), 2006, pp. 97-98 da Motta Veiga, (P.); Ríos, (S. P.), 2007, p. 37 Gualdoni, (F.), Siete países fundan el Banco del Sur, 10/10/08
96
open voor de toetreding van alle Zuid-Amerikaanse landen, afgezien van Frans-Guyana. Argentinië, Brazilië – dat tevens de Nationale Bank van Economische en Sociale Ontwikkeling (BNDES) heeft - en Venezuela leveren de grootste bijdragen. De Administratieve Raad beheert de instelling, en bestaat uit de Ministers van Economie en Financiën.360 361
Ook op aansturen van Venezuela, is een Latijns-Amerikaans televisiekanaal opgestart, de Telesur. Dit behoort niet tot de UNASUR, maar stelt zich wel tot doel bij te dragen aan regionale integratie in Latijns-Amerika en de Caraïben. Men kan het initiatief van Chávez dus evengoed opvatten in het kader van het Bolivariaanse Alternatief voor de Amerika’s (ALBA), zie 6.5.
___________________________ TELESUR _____________________________ Telesur, een initiatief van Venezuela in 2005, is de eerste televisiezender die gericht is op heel Latijns-Amerika en de Caraïben. De zender groeide uit tot een multinationale onderneming, en wil “informatie over de volkeren in deze regio verspreiden, die anders verstoord en onzichtbaar gemaakt wordt”. Op deze manier wil men de integratie in de ruime regio bevorderen, en het recht op informatie en de vrijheid van meningsuiting uitdiepen. “De gemeenschappen, sociale organisaties en groepen, die het historische, sociale en culturele weefsel van LatijnsAmerika en het Caraïbische gebied uitmaken, zijn de voornaamste onderwerpen van de informatie die Telesur verstrekt, (...)”, aldus de website van Telesur.362 363
Sommigen leveren kritiek op Telesur, en stellen dat de openbare zender in feite niet aan objectieve verslaggeving doet, en niet Telesur, maar “Telechávez” moet heten. Er wordt zo gealludeerd dat het oorspronkelijk Venezolaanse initiatief, met hoofdzetel te Caracas, de berichtgeving vaak in het voordeel van de regering Chávez zou doen uitvallen, en van extreem-linkse signatuur zou zijn.364
360
Ibidem Interview met Manuel Cienfuegos Mateo, op 15/04/09 362 Website Telesur 363 Ministerie van de Volksmacht voor Informatie en Communicatie van Venezuela, Aprobada creación de la televisora del Sur C. A., 24/01/05 364 Painter, James, The boom in counter-hegemonic news channels: a case study of Telesur, 2006, 56 pp 7-8 97 361
6.4.4. Steun aan de UNASUR Het merendeel van de civil society – vnl. bedrijfsleiders, vakbonden, NGO’s – verleent zijn steun aan een Zuid-Amerikaans integratieproces. Maar een groot deel van de samenleving ervaart het Zuid-Amerikaanse integratieproces wel als een vervan-mijn-bed-show, terwijl sommige sociale organisaties vrezen dat de UNASUR nogmaals een bureaucratisch organisme zal worden die vrijhandel met de handelsmogendheden in de wereld in de weg zal staan. De geloofwaardigheid is dus zeer belangrijk voor de civil society, buitenlandse investeerders en derde landen om het hele proces – zoals elk integratieproject trouwens - enige slaagkans te geven. Dit heeft voorgaande integratieprocessen, zoals gezegd, ook reeds gekelderd. In de MERCOSUR en de CAN heerst nu onduidelijkheid omtrent hun geloofwaardigheid.365 De UNASUR heeft overigens reeds de steun gekregen van vele landen, regionale blokken en internationale fora. Ook de EU is niet afkerig van een ZuidAmerikaanse integratie, maar met de tijd groeide de scepsis, en keerde haar aandacht terug naar interne zaken, en naar regio’s die economisch en politiek aantrekkelijker zijn. (bvb. China, India, Zuid-Afrika, Rusland en de Kaukasus). Hoewel de EU veel geld verleent aan de regio, en dus economisch steun verleent, is dit politiek al veel minder. Ook ondervindt de EU wel wat vijandschap van ZuidAmerikaanse landen op multilaterale fora en onderhandelingen, zeker in het kader van de WTO, en meer recentelijk op de 5de biregionale Top tussen Europa en LatijnsAmerika en het Caraïbische gebied, in mei 2008. Tevens heeft de afkoeling van de relaties te maken met de afname van VS-interesse in de regio, en de nauwere banden tussen de VS en de EU, ook in de WTO. Hoewel ze de CSN onthaalde op felicitaties in 2004, wacht de EU voorlopig dus af, en kijkt wat er gebeurt met de UNASURintegratie.366 De interregionale dynamiek tussen de Zuid-Amerikaanse integratieprojecten en de EU, die zowel samenwerking inzake politiek, economie, sociaal beleid en milieu beoogt, kan volgens Gomes Saraiva in de toekomst nog zeer belangrijk worden als een alternatief voor de mislukte ALCA, die enkel samenwerking inzake handel nastreefde.367 Ayuso stelt dat “(...) wanneer hemisferische integratie in een impasse zit, de EU uiteraard om de hoek loert”.368
365
SG de la CAN, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, 2008, pp. 76-77 366 Buck, (K.), EU-Latin-American Relations, gastcollege aan de Ugent, 21/04/09 367 Gomes Saraiva, (M.), 7. La UE como un actor internacional y los países del Mercosur, in: De Lombaerde, (P.); Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, p. 228 368 Interview met Anna Ayuso, 14/04/09 98
6.5. Het Bolivariaans Alternatief voor de Amerika’s (ALBA) Het Bolivariaans Alternatief voor de Amerika’s (ALBA), andermaal een initiatief van Hugo Chávez Frías, de huidige president van Venezuela, is een intergouvernementeel samenwerkingsproject tussen negen Latijns-Amerikaanse en Caraïbische landen. Het is geen integratieproject in de strikte betekenis van het woord, maar moet integratie in de regio wel bevorderen, en dienen als een platform voor regionale integratie, waar allianties of samenwerkingsverbanden bediscussieerd en opgezet kunnen worden. Het Alternatief is werkelijk een ‘alternatief’ voor de mislukte Vrijhandelszone van de Amerika’s (ALCA), een project waartegen Venezuela zich onder Chávez sterk verzette. Men beschouwt dit project tevens als onderdeel van de post-liberale integratiegolf. Maar omdat het slechts twee Zuid-Amerikaanse landen tot zijn lidstaten rekent, bespreken we dit project iets minder gedetailleerd. De ALBA, dat in het Spaans trouwens ‘morgenstond’ betekent, gaat overigens veel minder ver dan de UNASUR, afgezien van de grote ambities van Chávez.369 In april 2006 werd het Handelsverdrag van de Volkeren ondertekend door Bolivia, Cuba en Venezuela. Een slecht uitgangspunt was echter dat de intraregionale handel tussen de lidstaten nog geen procent bedroeg van de totale export van deze drie economieën.370 In 2007 trad Nicaragua toe tot de ALBA, in 2008 Dominica en Honduras*, en in 2009 ook San Vicente, de Grenadines en Ecuador. Chávez stelde een sociaal handelsblok voor, omdat hij vond dat de ALCA in hoofdzaak gedereguleerde winstmaximalisering beoogde. Het opgelegde beleid van structurele aanpassing door het IMF, de Wereldbank en de strakke regels van de WTO, ondermijnen volgens hem de basis van politieke en sociale vooruitgang.371 Het project beroept zich op egalitaire principes zoals rechtvaardigheid en gelijkheid, het uitbannen van armoede, asymmetrieën en schulden, tracht het welzijn van de meest achtergestelden in de samenleving te verhogen, en verklaart zich onvoorwaardelijk solidair met onderontwikkelde landen in het Westelijk Halfrond. Het wil deze landen steunen, zodat ze commerciële onderhandelingen onder betere voorwaarden kunnen aanvatten. Dit via een transfer van middelen en een verbetering van hun infrastructuur. De ALBA moet zo uitgroeien tot een vrijhandelszone waar álle lidstaten baat bij hebben, aldus Chávez. Dé hoeksteen van dit project is het Compensatiefonds voor Structurele Convergentie, die op de financiële hulp naar de economisch meest kwetsbare landen moet toezien. 372 Landbouw, een ander belangrijk punt, moet zijn louter exportgerichte karakter verliezen, en de zelfvoorziening van voedsel centraal stellen. Men levert sterke kritiek op de protectionistische maatregelen van vele ontwikkelde landen op dit gebied, terwijl ze zelf om liberalisering van de Latijns-Amerikaanse en Caraïbische landbouw vragen. Ook is de ALBA tegen intellectuele eigendom, die de kennis van ontwikkelde landen beschermen, terwijl de kennis in ontwikkelingslanden vrij moet circuleren. De Venezolaanse regering bekritiseerde ook sterk de processen van liberalisering, 369 370 371 372
Website ALBA De Lombaerde, (P.), Kochi, (S.); Briceño Ruiz, (J.), 2008, p. 399 Arreaza, (T.), ALBA: Bolivarian Alternative for Latin America and the Caribbean, 2004 Ibidem
99
privatisering en deregulering die het voor de ontvette staat onmogelijk maakt om noodzakelijke en hoogwaardige diensten goedkoop ter beschikking te stellen van de bevolking. Openbare diensten moeten in de ALBA dus ten dienste gesteld worden van de mensen, en niet van bedrijven of voor private winsten. Concepten als dat van de meest begunstigde natie, dat een land dwingt om geen voordelige behandeling te geven aan een buitenlands bedrijf dan aan elk ander buitenlands bedrijf in het land, en dat van de Nationale Behandeling, dat eist dat transnationale bedrijven eenzelfde behandeling krijgen als elk ander nationaal bedrijf, concepten die men bij de ALCA wilde invoeren, hypothekeren de invulling van een aangepast nationaal beleid.373 Chávez somde zelf volgende beleidspunten op: de strijd tegen armoede; het vrijwaren van de Latijns-Amerikaanse autonomie en identiteit; technologische transfers en technische steun; de vorming van personeel; voorrang geven aan nationale leveranciers wat betreft levering van producten; wetenschappelijke en technologische vooruitgang; het aanpakken van misbruik van mono- en oligopolies en toezien op rechtvaardige concurrentie; geen staatsmonopolies toekennen aan buitenlandse investeerders; een speciale en verschillende behandeling van ongelijke economieën; een brede, sociale en democratische participatie; economische, sociale en culturele rechten en burgerrechten zullen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn; de handelsbelangen van investeerders zullen die van de mensenrechten of de staatssoevereiniteit niet overstijgen; en de oprichting van fondsen voor structurele convergentie. Verder wenst men ook de mijnbouw, de academische en culturele uitwisseling, het toerisme, het milieu en het beheer bij rampen te ontwikkelen.374 De ALBA bedeelt tenslotte een voorname rol toe aan het Caraïbische Gebied, en focust zich op een verbetering van de daar bestaande integratieprojecten, zoals de CARICOM, en wil er de intraregionale handel, die zeer laag is, stimuleren.375 De toekomst zal moeten uitwijzen of het hybride samen bestaan van landen en projecten met een liberale en een post-liberale voorkeur, in de ene of andere richting zal evolueren. Het lijkt er op dat er met het oprichtingsverdrag van de UNASUR, een project waar de twaalf Zuid-Amerikaanse landen aan deelnemen, toch een grote stap in de richting van de post-liberale agenda gezet is. Ook de ALBA is duidelijk postliberaal geïnspireerd. * Actuele kanttekening: In Honduras is president Manuel Zelaya afgezet na een putsch, geleid door Roberto Micheletti, die op dit moment het interim-presidentschap waarneemt. De officiële reden voor de putsch was het referendum dat Zelaya wilde organiseren omtrent de mogelijke herverkiezing van de Hondurese president. Er gaan stemmen op dat ook het lidmaatschap van de ALBA – en de toenadering tot Venezuela - niet bij iedereen in goede aarde is gevallen. Het is niet duidelijk hoe dit het Hondurese lidmaatschap van de ALBA verder zal beïnvloeden.
373 374
375
Ibidem Ministro de Estado para la Integración y Comercio Exterior, Governing Principles of the ALBA, pp. 35 Ibidem, pp. 5-7 100
7 Besluit In deze masterproef werd getracht na te gaan in welk opzicht men aan het begrip ‘regionale integratie’ een andere betekenis heeft toegekend doorheen de ZuidAmerikaanse integratiegeschiedenis. Daarbij werd ook bestudeerd welke invloed deze invulling van betekenissen hebben gehad op de verschillende integratieprojecten. Een derde vraag was hoe de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR) en de postliberale integratiegolf verschillen van de voorgaande integratieprocessen- en projecten. De Zuid-Amerikaanse integratiegeschiedenis heeft zijn wortels in de onafhankelijkheidsstrijd. Verlost van de koloniale Europese bezetter, werd in 1826 het Congres van Panama georganiseerd, voornamelijk op aansturen van de nabij Caracas geboren Simón Bolívar. Deze staatsman stelde dat voor de ‘wedergeboorte van de regio een politieke unie vereist was. Zuid-Amerika - dat toen synoniem was van wat we nu onder Latijns-Amerika verstaan – kende immers een gedeelde voorgeschiedenis, sprak een beperkt aantal talen talen, en had gemeenschappelijke gebruiken. De opzet van de Unie, waarbij diepgewortelde anti-koloniale aspiraties geventileerd werden, mislukte echter. Elke nieuwgevormde staat koos er immers voor om zijn eigen pad naar nationale integratie in te slaan. Verdere pogingen om de Unie terug leven in te blazen mislukten doorheen de 19de eeuw, waarin men vooral politieke samenwerking en overleg nastreefde. Lange tijd gebeurde er niet zo veel op integratiegebied, totdat de Verenigde Staten van Amerika opnieuw – in 1823 was er de Monroe-Doctrine - hun continentale plannen bovenhaalden. De Pan-Amerikaanse integratiepogingen introduceerden het economische aspect van blokvorming. Veel bereikte men evenwel niet, afgezien van het feit dat de VS in dit tijdvak hun invloed sterk konden doen gelden in de regio. Deze mogendheid plaveide de weg naar de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS), die nu nog steeds bestaat, en door velen gezien wordt als een hemisferisch machtsinstrument van de VS. De Bolivariaanse droom kwam opnieuw aan de oppervlakte in de jaren 1940, met het voorstel dat een Argentijns-Braziliaans-Chileense as, voornamelijk rond de Argentijnse en Braziliaanse presidenten Juan Perón en Getúlio Vargas, het voortouw moest nemen in het Zuid-Amerikaanse integratieproces. Met de zelfmoord van Vargas in 1954, kwam ook aan dit verhaal een einde, zonder echt iets te kunnen voorleggen. In de jaren 1960 echter, kunnen we een ‘eerste integratiegolf’ onderscheiden: het gesloten regionalisme. De economische voorschriften van de Economische Commissie voor Latijns-Amerika en de Caraïben (CEPAL), rond Raúl Prebisch, resulteerden in een regionale – Latijns-Amerikaanse en Caraïbische – toepassing van het beleid van importsubstituterende industrialisatie (ISI). In tegenstelling tot de politieke motieven in de 19de eeuw, was de nadruk nu volledig op economische beweegredenen komen te liggen. Het structuralistische denken van de CEPAL stelde dat men, om de situatie van ‘afhankelijkheid’ in de wereldeconomie te overstijgen, werk moest maken van volgende doelstellingen: een eliminatie van alle handelsbeperkingen voor goederenruil in de regio; een gemeenschappelijk extern 101
tarief om de lokale industrie te beschermen tegen de concurrentie van derde landen; een speciale tarifaire behandeling van minder ontwikkelde landen, om macroeconomische en sectoriële evenwichten te bereiken; een financieel compensatiesysteem om de handelssaldo’s te regelen en het bevorderen van de uitvoer naar derde landen. De Latijns-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (ALALC), later vervangen door de Latijns-Amerikaanse Integratie-associatie (ALADI), de Gemeenschappelijke CentraalAmerikaanse Markt (MCCA); het Andespact of de Andesgroep en de Caraïbische Gemeenschap (CARICOM) waren de voornaamste integratieprojecten in de regio. Ze hanteerden allemaal een ‘gesloten’ ontwikkelingsstrategie. In de jaren 1960 was er vanuit de VS, onder presidenten Kennedy en Johnson, met de Alliantie voor Vooruitgang opnieuw een poging opgestart om het Westelijk Halfrond tot meer samenwerking te bewegen. Ook deze verzandde echter roemloos. Toen in 1980 de schuldencrisis in de regio resulteerde in het zogenaamde ‘verloren decennium’, was duidelijk geworden dat het gesloten regionalisme de regio niet echt uit de afhankelijke situatie had getrokken, en dat de ontwikkeling gestagneerd was. In de beginperiode had dit regionalisme nochtans goede resultaten neergezet. Aan het einde van de jaren ’80 waren er in de meeste Latijns-Amerikaanse landen, die zich steeds meer moesten beroepen op de structurele aanpassingsprogramma’s van de multilaterale financiële instellingen, democratisch verkozen leiders aan de macht gekomen. In dit klimaat wonnen het neoliberalisme, dat zich op de economische beginselen liberalisering, privatisering en deregulering baseerde, en de Washington Consensus, een reeks van tien voorschriften, door invloedrijke economen ontworpen in de hoofdstad van de VS, die Latijns-Amerika en het Caraïbische gebied moesten toepassen om uit de economische wantoestand te geraken, sterk terrein. Omdat regionale blokvorming wereldwijd ingang begon te vinden, en de multilaterale onderhandelingen in de meer en meer mondialiserende economie steeds belangrijker werden, kon ook de Latijns-Amerikaanse en Caraïbische regio niet achterblijven. In plaats van verder in te zetten op het aanzwengelen van de industrialisatie en tarifaire belemmeringen in te roepen tegen landen die geen deel uitmaakten van de bestaande integatieprojecten, vormde het open regionalisme de ‘tweede integratiegolf’ in de grote regio. Het concurrentieparadigma van de jaren 1990 vond ook hier ingang, waardoor ook deze golf bijna uitsluitend van commercieeleconomische aard was. Economische integratie werd nu beschouwd als een dynamisch proces, waarin economische akkoorden dienen als tussenstappen richting integratie in de wereldeconomie. Men zou zich voortaan laten leiden door marktprincipes en multilaterale instellingen. De CEPAL gooide zijn ontwikkelingsstrategie voor de regio nu ook helemaal om. De CEPAL-Commissie omschreef open regionalisme als: “een proces van groeiende economische onderlinge afhankelijkheid op regionaal niveau, bevorderd door preferentiële integratieakkoorden en een beleid van handelsliberalisering en deregulering, om de competitiviteit van de landen in de regio te verbeteren en, in de mate van het mogelijke, de bouwstenen voor een meer open en transparante internationale economie aan te dragen”.376 102
376
Baquero-Herrera, (M.), 2006, p. 4
Reeds bestaande integratieprojecten in de regio werden opnieuw gelanceerd volgens de beginselen van dit open regionalisme. De Andesgroep werd omgevormd tot de Andesgemeenschap (CAN). Daarnaast werd de Gemeenschappelijke Markt van het Zuiden (MERCOSUR), en onder meer de Groep van Drie (G-3) opgericht. Ook wilden de VS het Westelijk Halfrond opnieuw integreren. Na de oprichting van de Noord-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (NAFTA) stelde men ook de oprichting van een Pan-Amerikaans blok, de Vrijhandelszone van de Amerika’s (ALCA) voor, die evenwel wederom zou mislukken. De opnieuw sterk veranderde internationale context in het derde millennium, het aan de macht komen van sociaal-democratische en socialistische leiders in vele Zuid-Amerikaanse landen, het mislukken van de ALCA en de uiteindelijk povere resultaten van het open regionalisme, zouden een ‘derde integratiegolf’ op gang doen komen: het post-liberaal regionalisme. Een stijgend verzet tegen 15 jaar neoliberaal beleid en de Washington Consensus, zorgde er voor dat men het open regionalisme, en zijn gestokte integratieprojecten, wilde herzien. Er werd opgeworpen dat het open regionalisme opnieuw niet echt had bijgedragen tot een evenwichtige ontwikkeling van Latijns-Amerika en de Caraïben. Het post-liberale regionalisme zou een sterk thematische uitbreiding nastreven, waardoor voor het eerst het handelsaspect van de voorgaande integratiegolven doorbroken wordt. Men plooit ook sterk terug op Zuid-Amerika als regio, omdat men ervan uitgaat dat deze regio het beste platform is om internationale betrekkingen aan te knopen. De mondialisering wordt, in tegenstelling tot bij het open regionalisme, kritisch benaderd. Er bestaat evenwel geen academische consensus over dit nieuwe integratiemodel, noch een theoretische blauwdruk. Hoewel het nog niet aanvaard is als ‘exclusief’ model voor de regio, lijkt men met de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR), en het Bolivariaans Alternatief voor de Amerika’s (ALBA) toch sterk in de richting van het post-liberaal regionalisme te gaan. Een Zuid-Amerikaanse Unie is essentieel om de democratieën en mensenrechten in de regio te vrijwaren, een meer evenwichtige verdeling van de rijkdommen te creëren – wat macro-economische convergentie en stabiliteit vooronderstelt, een meer harmonieuze invoeging in de meer en meer mondialiserende economie te bewerkstelligen en de inspraak op het wereldtoneel voor de regio te bevorderen. Dit proces vergt evenwel tijd, geduld, middelen en bovenal politieke wil. Die wil bestaat tegenwoordig in Zuid-Amerika, want de Unie van Zuid-Amerikaanse Naties (UNASUR) is één van de prioriteiten op de buitenlandse agenda’s van de Zuid-Amerikaanse landen. De ondertekening van het Oprichtingsverdrag is sowieso een zeer symbolische politieke gebeurtenis geweest. Bovengenoemde uitdagingen staan allemaal opgenomen op de agenda van de Unie, en dit in tegenstelling tot de twee voorgaande integratiegolven, die zich voornamelijk toespitsten op het commerciële en economische aspect van regionale integratie. Hiërarchie in de doelstellingen is vereist, en er is nood aan een gestaag, flexibel ontwikkelingsritme. De intraregionale handel is niet groot en weinig divers. Daarom moet allereerst werk gemaakt worden van een verhoging van deze handel en een verbetering van de handelsvoorwaarden tussen de twee grote subregionale blokken. Daarvoor is dan weer een betere institutionalisering vereist, want er is reeds gebleken uit de samenstelling van de organismen en het stemgedrag dat er zeer weinig supranationaal gehandeld wordt. 103
Met het intergouvernementalisme dat men nu hanteert komt men wellicht niet veel verder. Velen hebben de Latijns-Amerikaanse integratiepogingen bekritiseerd, omdat ze niet steeds het westerse recept hebben gevolgd, of vaak mislukten, maar dat doet niets af van het optimisme dat nu bestaat in de Zuid-Amerikaanse regio. Er is de geleidelijke convergentie tussen de MERCOSUR en de CAN tot een vrijhandelszone, op termijn uit te breiden naar heel Zuid-Amerika, en de geleidelijke ontwikkeling van de transportinfrastructuur via de IIRSA. Daarnaast is er politiek overleg in de regio, door regelmatige ontmoetingen op het hoogste niveau en ook tussen de hoogste functionarissen van de subregionale blokken. Er wordt werk gemaakt van een grotere juridische zekerheid, stabielere democratieën en een betere bescherming van de mensenrechten. Dit alles – afgezien van de ondertekening van het Oprichtingsverdrag – toont aan dat er politieke wil tot integratie bestaat in de regio. Belangrijk om aan te stippen is dat de civil society achter het proces staat – iets wat in het verleden vaak anders was – en de UNASUR steun krijgt van verschillende landen, enkele regionale blokken en internationale fora. Alle Zuid-Amerikaanse ogen zijn gericht op de UNASUR om de regio te doen integreren en een betere invoeging van zijn lidstaten in de internationale betrekkingen en wereldeconomie te bewerkstelligen. Een grote dosis realisme is evenwel gerechtvaardigd. Men moet inzien dat niet elke doelstelling snel te verwezenlijken is. Het is echter noodzakelijk voor een integratieproject, dat zichzelf op termijn de creatie van een gemeenschappelijke markt en economische en monetaire unie oplegt, een systeem van gemeenschappelijke normen te hanteren, die door de lidstaten verplicht en met onmiddelijke ingang moeten worden aangenomen. De CAN en in mindere mate de MERCOSUR hebben elk afzonderlijk wel reeds geëxperimenteerd met een supranationaal normenstelsel, maar toch worden beslissingen nog steeds in consensus genomen. Intergouvernementalisme heeft uiteraard als nadeel dat er uitsluitend met onderling vertrouwen gewerkt kan worden, aangezien een veto alles kan blokkeren. Ook is het ‘momentum’ zeer belangrijk, omdat een land intern snel een andere koers kan varen, en het integratieproces dus even snel tot stilstand kan brengen. Argentinië, Brazilië en Venezuela, de ‘progressieve Atlantische as’, die als voortrekkers van de UNASUR kunnen beschouwd worden, hebben evenwel nog niet echt getoond dat ze in de toekomst bereid zullen zijn af te stappen van hun nationale soevereiniteit. Dit blijkt keer op keer in de Commissie van Hoge Ambtenaren.377 Ondanks de zoektocht naar gemeenschapelijke kenmerken, bestaat een ZuidAmerikaanse identiteit, volgens Cardona, eerder in de toekomst dan in het verleden. Hij werpt daarbij op dat de constructie van dit gemeenschapsgevoel waarschijnlijk de moeilijkste taak voor de regio zal worden.378
377 378
Nieuwsbrieven CAN Cardona, (D.), in: SG de la CAN, 2008, p. 21
104
De toekomst zal moeten uitwijzen of de tegenstelling tussen de erfenis van het open regionalisme, dat gekenmerkt wordt door het liberale paradigma, en de toekomstperspectieven van het post-liberaal regionalisme, niet tot een zoveelste impasse zullen leiden in Zuid-Amerika. Voorlopig lijkt de balans in het voordeel van het post-liberaal regionalisme over te hellen. Het is echter de diversiteit van de thema’s van de UNASUR die twijfels oproept over de slaagkansen van dit project. De regio heeft alvast een enorm potentieel: een zeer groot grondgebied, enorm veel water en natuurlijke reserves. Als Zuid-Amerika zijn interne problemen kan overstijgen, alle neuzen in dezelfde richting komen te staan en de regio met één stem leert te spreken, kan ze daarnaast ook een voortrekkersrol in de wereld gaan spelen. Actuele kanttekening: Op 10 augustus aanstaande wordt te Quito de Vierde Top van de UNASUR georganiseerd. Spanningen zijn er hoe dan ook nog steeds, omwille van het recente akkoord tussen Colombia en de VS, waarbij NoordAmerikaanse soldaten op het Colombiaanse grondgebied zullen gelegerd worden. Ecuador, waarvan de president Rafael Correa nu het roterende presidentschap voor een jaar op zich neemt, leeft de laatste tijd niet echt op goede voet met Colombia. We zullen zien wat de toekomst brengt voor dit toch wel historische project.379
379
Nieuwsbrief CAN, 06/08/09
105
8 BIBLIOGRAFIE BOEKEN CUYVERS, Ludo; EMBRECHTS, Rob; RAYP, Glenn, Internationale economie, Antwerpen, Apeldoorn, Garant, 2002, 528 p. DE LA REZA, Germán A., El Congreso de Panamá de 1826 y Otros Ensayos de Integración Latinoamericano en el Siglo XIX: Estudio y Fuentes Documentales Anotadas, Ciudad de México, Ediciones y Graficos EON, 2006, 286 p. DE LOMBAERDE, Philippe; KOCHI, Shigeru; BRICEÑO RUIZ, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, 414 p. GALEANO, Eduardo, De aderlating van een continent. Vijf eeuwen economische exploitatie van Latijns-Amerika, Kritiese Biblioteek Van Gennep / Novib, 1983, 372 p. FRAMBES-BUXEDA, Aline, Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, San Juan de Puerto Rico, Homines, 1990, 219 p. GEERTS, Guido; HEESTERMANS, Hans, Van Dale. Groot Woordenboek der Nederlandse Taal, Van Dale Lexicografie, Utrecht/Antwerpen, 1992, 3887 p. KEEN, Benjamin; HAYNES, Keith, A History of Latin America, Boston, New York, Houghton Mifflin Company, 2004, 593 p. LECUNA, Vicente; BIERCK, Harold A. Jr.; BERTRAND, Lewis, Selected Writings of Bolivar Vol. 1, New York, The Colonial Press Inc., 1951, 355 p. MEDINA QUIROGA, Cecilia, The battle of human rights. Gross systematic violations and the Inter-American system, Dordrecht/Norwell, M. Nijhoff Publishers/Kluwer Academic, 1988, 363 p. SLATER, David, Geopolitics and the Post-Colonial. Rethinking North-South Relations, Blackwell, 2004, 286 p. STEVENS, Willy, Uitdagingen voor Latijns-Amerika. Op de drempel van het derde millennium, Leuven/Apeldoorn, Garant, 1996, 317 p. VAIDYA, Ashish, Globalization: Encyclopedia of Trade, Labor and Politics, ABC-Clio, 2005, 800 p. VOGEL, Hans, De Geschiedenis van Latijns-Amerika, Utrecht, Het Spectrum, 2002, 348 p. WENT, Robert, Grenzen aan de globalisering, Amsterdam, Het Spinhuis, 1996, 164 p.
HOOFDSTUKKEN ANINAT, Augusto, FFRENCH-DAVIS, Ricardo, LEIVA, Patricio, La integración andina en el nuevo escenario de los años ochenta, in: Frambes-Buxeda, Aline, Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, San Juan de Puerto Rico, Homines, 1990, pp. 156-174 BIZZOZERO, Lincoln, 3. La nueva agenda del MERCOSUR y las negociaciones del ALCA: la apertura de un juego diferente en el escenario continental, in: De Lombaerde, Philippe; Kochi, Shigeru; Briceño Ruiz, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, pp. 71-97 BRICEÑO RUIZ, José, 4. El regionalismo estratégico en las interacciones entre Estados Unidos y Brasil en el ALCA: un análisis desde el liberalismo intergubernamental, in: DE LOMBAERDE, Philippe; KOCHI, Shigeru; BRICEÑO RUIZ, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, pp. 99-133 CALFAT, German, MERCOSUR. De gemeenschappelijke markt van de zuidkegel van Latijns-Amerika, uit het Engels vertaald door Bob Hendrickx, in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, pp. 96-109 CESARIN, Sergio M., 10. Los nuevos scenarios de integración en Asia y América Latina y el Caribe: La ASEAN y el MERCOSUR desde una perspectiva comparativa, in: DE LOMBAERDE, Philippe; KOCHI, Shigeru; BRICEÑO RUIZ, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, pp. 281-312 CUYVERS, Ludo; VAN DEN BULCKE, Danny, Regionalisering van de wereldeconomie: een goede zaak?, in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, pp. 5-21 DE LOMBAERDE, Philippe, Het integratieproces op het Amerikaanse continent. Grupo Andino, Grupo de los Tres, ALCA, in: Noord-Zuid Cahier, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996, pp. 82-93 DE LOMBAERDE, Philippe; Garay, Luis Jorge, 1. El nuevo regionalismo en América Latina, in: DE LOMBAERDE, Philippe; KOCHI, Shigeru; BRICEÑO RUIZ, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, pp. 3-35 FRAMBES-BUXEDA, Aline, Teorías sobre la integración aplicables a la unificación de los países latinoamericanos, in: FRAMBES-BUXEDA, Aline, Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, San Juan de Puerto Rico, Homines, 1990, pp. 17-48 FRAMBES-BUXEDA, Aline, Aspectos sociales y políticos en la integración del Grupo Andino (clases, estado, relaciones internacionales e ideología), in: FRAMBES-BUXEDA,
Aline, Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, San Juan de Puerto Rico, Homines, 1990, pp. 65-66 FRASER, Cleveland, 7. International Relations, in: HILLMAN, Richard S. (ed.), Understanding Contemporary Latin America, Boulder (Colorado), Lynne Riener Publishers, Inc., 2005, pp. 177-208 GOMES SARAIVA, Miriam, 7. La UE como un actor internacional y los países del Mercosur, in: DE LOMBAERDE, Philippe; KOCHI, Shigeru; BRICEÑO RUIZ, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, pp. 193-234 HARPER, Richard K.; CUZÁN, Alfred G., 6. The Economies of Latin America, in: HILLMAN, Richard S. (ed.), Understanding Contemporary Latin America, Boulder (Colorado), Lynne Riener Publishers, Inc., 2005, pp. 145-175 MALAMUD, Andrés, 5. Jefes de gobierno y procesos de integración regional: las experiencias de Europa y América Latina, in: DE LOMBAERDE, Philippe; KOCHI, Shigeru; BRICEÑO RUIZ, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, pp. 137-162 MÁRMORA, Leopoldo, Deuda externa, integración regional y modelos de desarrollo en América Latina, in: FRAMBES-BUXEDA, Aline, Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, San Juan de Puerto Rico, Homines, 1990, pp. 49-56 OSANG, Thomas, North American Free Trade Agreement (NAFTA), in: VAIDYA, (A.), Globalization: Encyclopedia of Trade, Labor and Politics, ABC-Clio, 2005, pp. 656-664 POLLOCK, David H., 2. Raúl Prebisch: the essence of leadership, in: Dosman, Edgar J. (ed.), Raúl Prebisch. Power, Principle and the Ethics of Development, …, BID-INTAL, Institute for the Integration of Latin America and the Caribbean, Inter-American Development Bank. Integration, Trade, and Hemispheric Issues Division, 2006, pp. 11-19 RAUSCH, Renata, El Pacto Andino. Un acuerdo de integración subregional. Logros, fracasos y esfuerzos de reactivación (1969-1987), in: FRAMBES-BUXEDA, Aline, Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, San Juan de Puerto Rico, Homines, 1990, pp. 149-153 RUEDA JUNQUERA, Fernando, 2. Las debilidades de la integración subregional en América Latina y el Caribe, in: DE LOMBAERDE, Philippe; KOCHI, Shigeru; BRICEÑO RUIZ, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, pp. 37-70 SAAVEDRA-RIVANO, Neantro, 9. América Latina en el APEC, in: DE LOMBAERDE, Philippe; KOCHI, Shigeru; BRICEÑO RUIZ, José, Del regionalismo latinoamericano a la integración interregional, Madrid, Fundación Carolina, 2008, pp. 261-279
SANAHUJA, José Antonio, Regionalismo e integración en América Latina: balance y perspectivas, in: Pensamiento Iberoamericano, nr. 0, 2006, pp. 75-106 SCHEMAN, Ronald L., 1. The Alliance for Progress: Concept and Creativity, in: SCHEMAN, Ronald L., The Alliance for Progress: A Retrospective, New York, Praeger, 1988, pp. 3-11 SOLER, Ricaurto, Bolívar y la cuestión nacional americana, in: FRAMBES-BUXEDA, Aline, Confederación Latinoamericano. Edificación para el futuro, San Juan de Puerto Rico, Homines, 1990, pp. 9-16 XENIAS, Anastasia, International Monetary Fund (IMF), in: VAIDYA, (A.), Globalization: Encyclopedia of Trade, Labor and Politics, ABC-Clio, 2005, pp. 632-645 XENIAS, Anastasia, Latin American Free Trade Association (LAFTA), in: VAIDYA, (A.), Globalization: Encyclopedia of Trade, Labor and Politics, ABC-Clio, 2005, pp. 647-649
ARTIKELS ALEGRETT, Adriana, La convergencia institucional en Suramérica, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 106-113 CARDONA, Diego, ¿Tiene futuro la comunidad sudamericana de naciones?, in: de Spaanstalige Foreign Affairs, 2005, 7 p. CARDONA, Diego, El ABC de UNASUR: doce preguntas y respuestas, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 19-30 CIENFUEGOS MATEO, Manuel, Comunidad Andina, Mercosur, Comunidad Sudamericana de Naciones,¿una asociación viable?, Barcelona, gepresenteerd tijdens de “Semana del Comercio Internacional”, van het Observatorio de Relaciones con Latinoamérica, Universidad Pompeu Fabra, 2006, 3 p. DAEPP, David, A 1960s Economic Perspective, in: ReVista, the Harvard Review of Latin America, vol. 8, nr. 19, 2009, pp. 46-48 DE KIEVID, Jan, De verschillen worden steeds groter. CEPAL onderzocht 15 jaar neoliberaal beleid, in: LA Chispa, 2000, pp. 4-5 DE LOMBAERDE, Philippe, Integración internacional: un marco conceptual y teórico. Algunos comentarios acerca del artículo de Franco y Robles, in: Relaciones Económicas Internacionales, nr. 68, 1996, pp. 12-17 DE WITTE, Felix, Mexico en het Vrijhandelsverdrag. NAFTA geen mirakeloplossing, in: América Revista, 2002, pp. 5-7
ESPARZA, María Elena, Las asimetrías y el proceso de integración suramericano, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 86-91 ETHIER, Wilfred J., The International Commercial System, in: Essays in International Finance, nr. 210, University of Princeton, 2008, pp. 1-32 FLYNN, Dennis O., GIRÁLDEZ, Arturo, Path dependence, time lags and the birth of globalization: A critique of O’Rourke and Williamson, in: European Review of Economic History, nr. 8, 2004, pp. 81-108 FRANCO, Andrés; ROBLES, Francisco, Integración: un marco teórico, in: Colombia Internacional, Bogotá, Universidad de los Andes, nr. 30, 1995, pp . 16-22 GIACALONE, Rita, La Comunidad Sudamericana de Naciones: ¿una alianza entre izquierda y empresarios?, in: Nueva Sociedad 202, 2006, pp. 74-86 GRUPO DE ESTADÍSTICA , SG/CAN, Principales indicadores de la SG/CAN de Naciones Suramericanas, 1998-2007, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 62-75 GRUPO DE MACROECONOMÍA, SG/CAN, La convergencia macroeconómica CANMercosur, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 98-105 GUDYNAS, Eduardo, El relanzamiento de la integración latinoamericana. Un Nuevo escenario y muchas preguntas para el desarrollo sostenible, Montevideo, in: Lecturas del Domingo, La República, 2000, pp. 10-11 GUDYNAS, Eduardo, Cumbre presidencial en Ecuador. La integración sudamericana en suspenso, Montevideo, herziene versie van het artikel gepubliceerd in Bitácora, La República, nr. 84, 2002, pp. 8-9 GUDYNAS, Eduardo, El Nuevo debate sobre la integración, in: Tercer Mundo Económico, vol. 1, nr. 185, 2004, pp. 11-13 GUDYNAS, Eduardo, Cumbre presidencial de Cusco. Creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones genera expectative pero sus bases son todavía debiles, in: Tercer Mundo Económico, 2005, 4 p. GUDYNAS, Eduardo, El “regionalismo abierto” de la CEPAL: insuficiente y confuso, Silver City, Programa de las Américas , NM: International Relations Center, 2005, 4 p. GUDYNAS, Eduardo, Les difficiles chemins de la “Communauté Sud-Américaine des Nations”, vertaald door Anne Vereecken voor RISAL (www.risal.collectifs.net), 2005, 4 p.
GUDYNAS, Eduardo, The Paths of the South American Community of Nations, Silver City, The Americas Program, NM: International Relations Center, 2005, 2 p. GUDYNAS, Eduardo, Comunidad Sudamericana de Naciones. Las Cumbres y la búsqueda de un nuevo marco de integración regional, in: Revista del Sur, nr. 168, 2006, pp. 3-16 GUDYNAS, Eduardo, Cumbre Presidencial de Margarita. Pequeños avances en la integración energética, dudas sobre la integración suramericana, in: Peripecias, nr. 44, 2007, 3 p. JAGUARIBE, Helio, El proyecto sudamericano, in: de Spaanstalige Foreign Affairs, 2005, 2005, 3 p. LÓPEZ, Adolfo, Las posibilidades de la convergencia de los acuerdos de integración en suramérica, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 78-85 MARTÍNEZ, Rafael, El Consejo Sudamericano de Defensa: ¿realidad o ficción?, Barcelona, CIDOB, 2008, 3 p. MUSKENS, Roeland, Economische crisis sleurt Mercosur mee, in: Onze Wereld, 2001, pp. 26-27 QUAK, Evert-Jan, Remapping South America. Paving the way, in: The Broker, nr. 12, 2009, pp. 22-29 RAPOPORT, Mario, Hacia las Alturas: la comunidad sudamericana de naciones, Buenos Aires, in: Hoy, 2004, 3 p. SACCONE, Alejandra, UNASUR: visiones desde el MERCOSUR, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 31-36 SALAZAR, Víctor, La convergencia entre la CAN, el Mercosur, y la naciente Unasur: ¿Luz al final del camino?, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 92-97 SANTA GADEA, Rosario, Integración Suramericana y Globalización: el papel de la infraestructura, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 45-61 SAU AGUAYO, Julio, La Comunidad Sudamericana de Naciones, un proyecto para el siglo XXI, Santiago de Chile, in: Foro, nr. 44, 2005, 3 p. SOLÓN, Pablo, Reflexiones a mano alzada sobre el Tratado de UNASUR, in: Secretaría General de la Comunidad Andina, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, 2008, pp. 12-18
VAN DIJCK, Pitou; SCHUURMAN, Peter, MERCOSUR en de vooruitzichten op een PanAmerikaans vrijhandelsblok, in: Internationale Spectator, nr. 11, 1994, pp. 553-557 VAN DIJCK, Pitou, Handel en wandel van Latijns-Amerika. Latijns –Amerika’s nieuwe ambities voor diepere integratie, in: Internationale Spectator, jaargang 59, nr. 2, 2005, pp. 82-87 VAN DIJCK, Pitou, Asfalt door de jungle. IIRSA: nieuwe wegen naar globalisering, in: LA Chispa, nr. 330, 2007, pp. 14-19 VERSMISSEN, Luc, Miami-top. Latijns-Amerika aast op vrijhandel, in: América Revista, 1994, pp. 8-10 VISCA, Paola, Cumbre sudamericana de Brasilia 2008. El lanzamiento de UNASUR en el tablero del poder, 2008, 2 p.
STUDIES CEPAL, Open Regionalism in Latin America and the Caribbean. Economic Integration as a Contribution to Changing Production Patterns with Social Equity, 1994, 79 p. CEPAL, Resultados del Programa de Comparación Internacional para América del Sur, Santiago de Chile, VN, december 2007, 30 p. DA MOTTA VEIGA, Pedro; RÍOS, Sandra P., O regionalismo pós-liberal, na América do Sul : origens, iniciativas e dilemas, Santiago de Chile, CEPAL, División de Comercio Internacional e Integración, 2007, 48 p. GOEMAERE, Griet, Regionale handelsakkoorden in Sub Sahara Afrika : een economische evaluatie, Gent, Fac. Economie en Bedrijfskunde UGent, 2004, 77 p. VRANCKX, An, Landenprofielen en basisindicatoren, Gent, 2008-2009, 32 p. TIJDSCHRIFTEN NOORD-ZUID CAHIER, Regionale integratie en Wereldeconomie, 1996 SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA, La Construcción de la Integración Suramericana, Revista de la Integración, Lima, nr. 2, juli 2008, 152 p.
WEBSITES a. Literatuur-Bronnen http://www.argentina-rree.com/7/7-057.htm
ANONIEM, El tratado del ABC (Argentina-Brasil-Chile) de mayo de 1915. La actitud de la Argentina y Brasil ante la Primera Guerra, website Iberoamérica y el mundo http://www.larepublica.pe/politica/20/04/2009/paises-de-unasur-conformaranmanana-en-chile-el-consejo-suramericano-se-salud ANONIEM, Países de Unasur conformarán mañana en Chile el Consejo Suramericano de Salud, 20/04/09 http://www.noticias.nl/globalisering_artikel.php?id=244 ANONIEM, Plan Puebla Panama? Ontwikkeling of neokolonialisme?, 15/08/2002 http://www.venezuelanalysis.com/analysis/339 ARREAZA, Teresa, ALBA: Bolivarian Alternative for Latin America and the Caribbean, samenvatting van informatie over de ALBA van de Banco de Comercio Exterior (Bancoex), Venezuela, 30/01/04 http://www.bbc.co.uk/caribbean/news/story/2009/06/090608_cubaoasupdate.shtml BBC CARIBBEAN, Cuba rejects OAS readmission, website BBC Caribbean, laatste update op 08/06/09 http://www.clarin.com/suplementos/cultura/2005/11/19/u-01092040.htm CONDE, Carlos, Perón-Vargas, la alianza inconclusa, … http://www.sociology.emory.edu/globalization/reviews/friedman.html FRIEDMAN, Thomas, The Lexus and the Olive Tree: Understanding Globalization, 1999 http://www.elpais.com/articulo/internacional/paises/fundan/Banco/Sur/elpepuint/200 71010elpepiint_11/Tes GUALDONI, Fernando, Siete países fundan el Banco del Sur, website El País, 10/10/08 http://socrates.berkeley.edu:7001/Events/spring2003/02-10-03-holloway/index.html HOLLOWAY, Thomas, The Persistence of ‘Dependency’ as a Useful Framework for Understanding Latin-America, 2003 http://www.mercosurabc.com.ar/nota.asp?IdNota=1909&IdSeccion=12 MERCOSUR ABC, Se implementa el Consejo de Defensa de Unasur, Organismo de intercambio de información y coordinación de seguridad externa, 11/03/09
http://ww.minci.gob.ve/noticias.../aprobada_creacion_de.html MINISTERIE VAN DE VOLKSMACHT VOOR INFORMATIE EN COMMUNICATIE VAN VENEZUELA, Aprobada creación de la televisora del Sur C. A., 24/01/05 http://www.yabasta.be/Andersglobalistische MUYS, Hans, Andersglobalistische economieprofessor Joseph Stiglitz heeft goede hoop, Interview voor ¡Ya Basta! op 14/11/2006 http://www.comunidadandina.org/sudamerica.html Noticias, webportaal UNASUR op de website van de CAN http://www2.goldmansachs.com/ideas/brics/book/99-dreaming.pdf O’NEILL, Jim, Global Economics Paper No. 99. Dreaming With BRICs: The Path to 2050, The Goldman Sachs Group, 2003 http://reutersinstitute.politics.ox.ac.uk/fileadmin/documents/Publications/fellows__pa pers/James_Painter.pdf PAINTER, James, The boom in counter-hegemonic news channels: a case study of Telesur, Reuters Fellowship Paper, Oxford University, 2006, 56 p. http://www.pschile.cl/columna.php?id=231 SAU AGUAYO, Julio, UNASUR o el inico de un nuevo camino, Santiago de Chile, AVANCE, Centro de Estudios Sociales, 12/09/08 http://www.amersur.org.ar/Integ/Sosa0508.htm SOSA, Alberto J., La Comunidad Sudamericana de Naciones: evolución y contratiempos, 2005 http://www.americaeconomica.com/numeros4/295/reportajes/2Gema295.htm VELASCO, Gema, La Comunidad Sudamericana, ¿ilusión o realidad?, 10/12/04 b. Organisaties http://www.acs-aec.org/about.htm ACS http://www.aladi.org ALALC, ALADI
http://www.alternativabolivariana.org ALBA http://www.caftaintelligencecenter.com CAFTA Inlichtingen Centrum http://www.comunidadandina.org CAN, nieuwsbrief CAN http://www.caricom.org CARICOM http://portal.unesco.org/culture/es/ev.phpURL_ID=9374&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html Contadora-Groep http://www.mecon.gov.ar/peconomica/docs/focem.pdf FOCEM http://ec.europa.eu/external_relations/la/riogroup_en.htm Groep van Rio (GRIO) http://www.iadb.org IADB http://www.sice.oas.org/SICA/bkgrd_s.asp MCCA http://www.proyectomesoamerica.org Meso-Amerikaans Project http://www.oas.org/documents/eng/oasinbrief.asp OAS http://www.parlacen.org.gt PARLACEN http://www.planpuebla-panama.org
Plan Puebla Panama http://www.sela.org SELA http://www.otca.org.br TCA en OTCA http://www.oas.org/dsd/plata Verdrag van het La Plata-bekken http://www.unasur.org UNASUR
ANDERE UITGAVEN MINISTRO DE ESTADO PARA LA INTEGRACIÓN Y COMERCIO EXTERIOR, Governing Principles of the ALBA, Bancoex, 2006, 9 p. Cátedra de la Integración Regional Sudamericana “Francisco Miranda”, deel van de “Asamblea Regional de Ciudadanos del Cono Sur”, 05/04/08 TOLEDO, Alejandro, Comunidad Sudamericana de Naciones, Brussel, gepresenteerd op een Conferentie van het Instituto Real de Relaciones Internacionales, 13/10/05, 3 p. WAGNER, Allan, La Comunidad Sudamericana de Naciones: Un gran programa de desarrollo descentralizado, document van de Secretaris-Generaal van de Comunidad Andina, 2004, 2 p. GASTCOLLEGES CHANG, Ha-Joon, Rich Nations, Poor Policies & the Threat to the Developing World: Bad Samaritans, gastcollege aan de UGent, in het kader van “Stercolleges over het thema Globalisering”, 05/11/08 BUCK, Karl, EU-Latin-American Relations, gastcollege aan de UGent, in het kader van “Area Studie: politieke problemen van Latijns-Amerika”, 21/04/09
INTERVIEWS AYUSO, Anna, Dr. aan de Universitat Autònoma de Barcelona (UAB), en coördinator van het Programa América Latina van het Centro de Estudios Internacionales de Barcelona (CIDOB), Barcelona, 14/04/09
CIENFUEGOS MATEO, Manuel, Prof. Dr. aan de Universitat Pompeu Fabra (UPF), en Observatorio de Relaciones con Latinoamérica (ORLA), Barcelona, 15/04/09 SIMONIT, Silvia, Prof. Dr. aan de Universitat Pompeu Fabra (UPF), Barcelona, 16/04/09 VAN DIJCK, Pitou, Universitair Hoofddocent aan het Centrum voor Studie en Documentatie van Latijns-Amerika (CEDLA), Amsterdam, 03/04/09 EINDDOCUMENTEN EN VERDRAGEN Einddocument Eerste Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top, te Brasilia, 2000, 11 p. Einddocument Tweede Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top, te Guayaquil, 2002, 8 p. Einddocument Derde Zuid-Amerikaanse Presidentiële Top, te Cusco, 2004, 3 p. Einddocument Eerste Top van de CSN, te Brasilia, 2005, 3 p. Grondwettelijk Verdrag van de UNASUR, 2008, 8 p.
[ Logo UNASUR voorpagina: http://aftermathnews.files.wordpress.com ]
Masterproef Geschiedenis
De weg naar de UNASUR: regionale integratie in Zuid-Amerika : 9 Bijlagen
Wim De Meester Student Master Geschiedenis Fac. Letteren en Wijsbegeerte Academiejaar 2008-2009
Promotor: Prof. Dr. Eric Vanhaute
Bijlage 1: Theoretische Kaders
Realisme De internationale relaties worden in dit paradigma door Morgenthau en Thompson gezien als een strijd tussen naties, die als monoliete blokken beschouwd worden, om macht en invloed. Om nationale belangen, die vaak ingevuld worden als economisch of militair vermogen, te verdedigen heeft men macht en dreiging nodig. Buitenlands beleid is het resultaat van rationele beslissingen op het hoogste niveau, en op het internationale toneel zijn enkel politiekmilitaire zaken, zgn. ‘high politics’ van tel. Internationale politiek is een ‘zero-sum-game’ dat winnaars en verliezers oplevert: de ene breidt uit ten koste van de andere. Diplomatie wordt voornamelijk ingeschakeld om macht te balanceren – het zogenaamde machtsevenwicht - en te controleren, en om invloedssferen te verkrijgen en te beschermen. Collectieve veiligheid en allianties staan centraal in de internationale relaties. De publieke opinie beïnvloedt dit buitenlandse beleid slechts weinig, omdat ze slecht geïnformeerd is en weinig interesse toont. Kort samengevat handelt een staat rationeel in een anarchistische omgeving om het nationale belang en de nationale veiligheid te bevorderen. Andere zaken, zoals de ontwikkeling van de economie, sociale rechtvaardigheid, milieubescherming, … en actoren, zoals multinationals, banken, ngo’s, … zijn secundair tegenover de algemene doelstelling van internationale veiligheid en de staat.380381
380
Hillman, (R. S.) (ed.), Understanding Contemporary Latin America, 2005, p. 181 Coolsaet, (R.), et al., Anarchie, orde, dominantie. Inleiding tot de theorie van de internationale Betrekkingen, 2006, p. 77
381
Afhankelijkheid - Dependencia In de jaren 1964-1965 ontstond de Afhankelijkheidstheorie, de denkschool van de Dependencia. In tegenstelling tot het structuralisme van de CEPAL verwierpen de aanhangers van deze visie dat LatijnsAmerikaanse landen zichzelf in het internationale kapitalistische systeem zouden kunnen ontwikkelen. De zogenaamde afhankelijkheid is volgens dependistas namelijk een inherent kenmerk van de internationale kapitalistische arbeidsverdeling. De Braziliaan Ruy Mauro Marini stelde het als volgt: “De Ontwikkelingstheorie – die CEPAL dus in een LatijnsAmerikaans jasje goot – zoals voorgesteld door de Noord-Amerikanen en Europeanen, was er op gericht om de bestaande wereldorde te rechtvaardigen, en te zeggen tegen de onderontwikkelde landen: jullie zullen wel geraken waar wij nu staan, als jullie je goed gedragen”. Veel meer dan het structuralisme, was de Afhankelijkheidsleer sterk beïnvloed door het historisch-materialisme. Bekende dependistas waren Teutonio Dos Santos, Fernando Henrique Cardoso, Enzo Faletto, Andre Gunder Frank, Octavio Ianni, Darcy Ribeiro, Ruy Mauro Marini, Marcos Kaplán en Celso Furtado.382 Deze denkers poneerden dat de structuur van de internationale handel en de monetaire stelsels vele Latijns-Amerikaanse landen benadeeld hadden. Grondstoffen en halfafgewerkte goederen, waar vele landen op terug vielen om deviezen binnen te halen waren onderhevig aan prijsschommelingen, of waren in aantal verminderd in verhouding tot de industriële producten, die de regio nodig had voor ontwikkeling. Velen stelden dat de Latijns-Amerikaanse landen in die tijd afhankelijk waren van de beslissingen van multinationals, het IMF, de Wereldbank, de VS en West-Europa. Kortom, Dependencia houdt in dat Latijns-Amerika een beperkt vermogen heeft om deel te nemen aan de internationale economie, omdat het gemanipuleerd wordt door externe mogendheden, en uitgebuit wordt door de westerse kapitalistische landen, en de VS in het bijzonder.383 Een meer radicale vorm van Dependencia stelt dat het Westen, in zijn zoektocht naar markten, kapitaal en arbeid, de kaarten geschud heeft in zijn voordeel, en de landen uit de Latijns-Amerikaanse regio beroofd heeft van noodzakelijke middelen voor industrialisering, diversificatie en een betere levensstandaard. De multinationals worden gezien als ‘internationale vampieren’ die het ‘economische bloed’ uit hun ‘gastheren’ zuigen door winsten te exporteren, de middelen uit te putten en de binnenlandse markten te domineren.384
382
Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, pp. 37-40 Fraser, (C.), 7. International Relations, in: Hillman, (R. S.) (ed.), Understanding Contemporary Latin America, 2005, p. 182-183 384 Ibidem, p. 182-183 383
Ook zijn er nefaste politieke implicaties, want het asymetrische systeem van politieke en economische elites, die zich meer met het Westen dan met hun eigen landen identificeren, wordt bestendigd. Daardoor zijn regeringen geneigd de kapitalistische ontwikkeling te bevorderen, en de normen en principes van de internationale monetaire keurslijven en de handelsregimes over te nemen.385 Andre Gunder Frank introduceerde zijn satelliet-metropool-model, waarin hij een netwerkenhiërarchie ontwaarde, extern bepaald door imperialisme en intern door kapitalisme.386 Onderontwikkelde naties waren volgens hem ‘satellieten’ van ontwikkelde stedelijke gebieden.387 Hij zag slechts één oplossing: de overgang naar een socialistisch systeem, omdat een ontwikkeling van perifere gebieden in het internationale kapitalistische systeem, de doelstelling van het structuralisme, volgens hem onmogelijk was.388 Een planningseconomie en de onteigening van het buitenlandse kapitaal en dat van de ‘compradore’-bourgeoisie. Zonder deze overgang zou de eveneens door hem omschreven ‘ontwikkeling van de onderontwikkeling’ blijven duren.389 Dependencia gaat dus veel verder dan het ‘reformistische’ structuralisme. De structuralistische school rond Prebisch werd ook verweten dat ze niet wilde inzien dat er binnen Latijns-Amerika óók een zogenaamde uitbuitingsdynamiek tussen centrum en periferie bestaat.390 Een eensluidend antwoord op hoe men dit alles moest aanpakken was er evenwel niet, en ook vandaag is er nog veel discussie tussen aanhangers van deze denkschool. Sommigen hebben de socialistische revolutie gepredikt, anderen waren eerder hervormingsgezind. De voornaamste kritiek – van marxistisch links – op de afhankelijkheidsvisie, is dat er een te grote nadruk werd gelegd op handel, waardoor men de economische productiesfeer sterk verwaarloosde. Daarnaast zouden de dependistas de klassenstrijd, en ontwikkelingsfactoren binnen landen zelf onderschat hebben.391
385
Ibidem, p. 183 Coolsaet, (R.); et al., 2006, p. 184 387 Fraser, (C.), in: Hillman, Richard S. (ed.), 2005, p. 182 388 Coolsaet, (R.); et al., 2006, p. 184 389 Holloway, (T.), 2003 390 Daepp, (D.), A 1960s Economic Perspective, in: ReVista, the Harvard Review of Latin America, 2009, pp. 46-48 391 Frambes-Buxeda, (A.), in: Frambes-Buxeda, (A.), 1990, p. 37 386
Interdependentie Onder meer Robert Keohane en Joseph Nye benaderen internationale relaties in hoofdzaak in termen van wederzijdse afhankelijkheid, in tegenstelling tot de eerder besproken Dependenciaschool die zich focust op door dominante centra gedomineerde perifere gebieden. Interdependistas stellen dat de wereld steeds kleiner wordt en sterker verbonden geraakt. Latijns-Amerika is, zoals andere gebieden in de wereld, deel van een onderling afhankelijke wereld, die in toenemende mate mondialiseert. Soevereine natiestaten zijn volgens hen nog steeds de primaire actoren, maar naast gouvernementele groeperingen spelen ngo’s en andere actoren, zoals multinationale bedrijven, politieke partijen, terroristische groeperingen en religieuze instellingen, een steeds grotere rol in het buitenlandse beleid van staten en in de internationale relaties. Er komen ook meer thema’s aan bod dan louter zaken die de nationale veiligheid aanbelangen, zoals de realistische visie op internationale relaties beweert. Economie, sociale rechtvaardigheid, migratie, mensenrechten, bescherming van het milieu, … : het zijn allemaal zaken die een grensoverschrijdende aanpak vereisen. Op diplomatiek niveau wordt er gefocust op onderhandelen, compromissen bereiken, overtuigingskracht, overleg in het kader van regionale en internationale instellingen en het oplossen van conflicten.392 Interdependentie kan dus worden gezien als een situatie van ‘onderlinge afhankelijkheid’, en onderscheidt zich van de Dependencia wat betreft structuur, en van het realisme inzake actoren. Onderlinge afhankelijkheid kenmerkt het multilaterale handelssysteem.
Mondialisering Thomas Friedman omschrijft mondialisering als “de onverbiddelijke integratie van markten, natiestaten, en technologie in een nooit geziene mate, die individuën, bedrijven en natiestaten in staat stelt, verder, sneller, dieper en goedkoper dan ooit de wereld te penetreren”, en “(…) de verspreiding van vrije-markt-kapitalisme naar zowat elk land ter wereld”. Dit is een eenzijdig economische benadering van mondiale integratie, eigenlijk het neoliberale economische model dat wereldwijd ingang vindt.393 Joseph Stiglitz benadrukt in hoofdzaak ook het economische aspect van mondialisering: “(…) de grotere integratie van alle landen als gevolg
392 393
Fraser, (C.), in: Hillman, (R. S.) (ed.), 2005, pp. 183-184 Friedman, (T.), The Lexus and the Olive Tree: Understanding Globalization, 1999, pp. 7-8
van de toegenomen stromen goederen, diensten, kapitaal en soms zelfs arbeid. In dat proces spelen lagere vervoers- en communicatietarieven een grote rol, maar ook andere aspecten zoals ideeën, technologie en cultuur”.394 Hoewel ik meen dat het concept mondialisering veel verder gaat dan een louter economische invulling, en het fenomeen mijns inziens ook historische wortels heeft die in de 15de eeuw kunnen gesitueerd worden, en waarbij het Latijns-Amerikaanse gebied een vooraanstaande rol speelde, vind ik het binnen het bestek van deze masterproef niet nuttig om daar verder op in te gaan. Om conceptuele redenen lijkt het me dus beter om te vertrekken van bovenstaande definities. De voornaamste reden is dat ik de indruk heb dat de meeste auteurs die behandeld worden in deze scriptie, zelf ook uitgaan van een dergelijke invulling. Het is dus goed dat als we spreken over mondialisering, of bv. de gemondialiseerde wereld, er met dezelfde, bovenstaande definitie gewerkt kan worden.
394
Muys, (H.), Andersglobalistische economieprofessor Joseph Stiglitz heeft goede hoop, 2006
Bijlage 2: IMF, Werelbank en WTO In New Hampshire in de VS werd in 1944, op de Monetaire en Financiële Conferentie van de Verenigde Naties, de Overeenkomst van Bretton Woods getekend door 44 landen. Naast het opnieuw invoeren van de goudstandaard werden twee complementaire instellingen opgericht, die het herstel van het internationale financiële en monetaire systeem na de Tweede Wereldoorlog in de hand moesten werken: het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (IBRD), nu onderdeel van de Wereldbank. Deze organisaties zijn, in aangepaste vorm, nog steeds zeer invloedrijk. Ook werd er besloten om in de nabije toekomst een organisatie op te richten die het multilaterale handelssysteem moest reguleren. De twee financiële instellingen moesten ook voorkomen dat er opnieuw zulke verwoestende wereldwijde crisissen in de economie zouden optreden, als tijdens de jaren 1930. Landen in financiële nood zouden in aanmerking komen om geld en bijstand te verkrijgen van deze instellingen.395
___________ InternatIonaal MonetaIr Fonds (IMF) _____________ Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) moest voornamelijk toezien op een succesvol betalingsbalansbeleid in een systeem van vaste wisselkoersen, en met een beperkt aantal devaluaties.396 Oorspronkelijk was het de bedoeling dat enkel hulpbehoevende Noord-Amerikaanse en West-Europese landen in aanmerking zouden komen voor bijstand, maar omdat deze zelf bijna geen geld afnamen, verruimde men de hulp naar landen uit de Derde Wereld.397 In 1971 besloot Nixon – zonder voorafgaand overleg – om af te stappen van het systeem van vaste wisselkoersen, wat het einde van het stelsel van Bretton Woods betekende.398 Landen konden hun muntbeleid nu vrij invullen. Om de schokken in de – in 1973-74 en 1979 – door oliecrisissen getroffen landen, en de internationale schuldencrisis die daarop volgde, op te vangen, verschafte het IMF leningen aan hulpbehoevende landen.
395 396 397 398
Vogel, (H.), 2002, p. 295 Cuyvers, (L.); Kerremans, (B.), Internationale economische organisaties, 2005, p. 269 Vogel, (H.), 2002, p. 296 Went, (R.), Grenzen aan de globalisering, 1996, p. 54
Het IMF hanteert drie werkwijzen: - Toezicht: oorspronkelijk op het naleven van vaste wisselkoersen, en sinds 1971, op de consistentie van nationale wisselkoersen met het internationale monetaire systeem - Technische Bijstand - Verschaffen van leningen: grote sommen geld, aan landen die ernstige betalingsbalansproblemen hebben
Op de zogenaamde Artikels van Overeenkomst geldt ‘voorwaardelijkheid’, wat wil zeggen dat de hulpbehoevende landen in ruil voor leningen hun economisch gedrag moeten wijzigen zoals omschreven door het IMF.399 Zo vraagt het Fonds vaak zo snel mogelijk een anti-inflatoire politiek, sanering van staatsbedrijven, afbouwen van tolmuren, volledige openstelling van de grenzen voor buitenlandse industrieproducten, de voorwaarden te scheppen voor een vrije markt, vele gegevens te delen, … Hierop is vaak enorme kritiek gekomen.400
Het IMF onderscheidt de volgende voornaamste doelstellingen:
399
Internationale monetaire samenwerking bevorderen via een permanente instelling die consultatie aanbiedt, en samenwerking inzake internationale monetaire problemen
Het vergemakkelijken van gebalanceerde groei van internationale handel, en zo hoge niveau’s van werkgelegenheid, inkomens en de ontwikkeling van productie bereiken en behouden
Het bevorderen van de stabiliteit van wisselkoersen, en het evenwicht bewaren tussen de verschillende nationale wisselkoersen
Bijstaan in de oprichting van een multilateraal betalingssysteem, en de eliminatie van beperkingen die de groei van de internationale handel in de weg staan
Xenias, (A.), International Monetary Fund (IMF), in: Vaidya, (A.), Globalization: Encyclopedia of Trade, Labor and Politics, 2005, p. 632 400 Vogel, (H.), 2002, p. 296 401 Xenias, (A.), in: Vaidya, (A.), p. 632 402 Cuyvers, (L.); Kerremans, (B.), 2005, p. 269 403 Vogel, (H.), 2002, pp. 295-296 404 Website Wereldbank en afzonderlijke instellingen 405 Cuyvers, (L.); Kerremans, (B.), 2005, p. 270 406 Vogel, (H.), 2002, pp. 298-299
Vertrouwen geven aan lidstaten door het tijdelijk ter beschikking stellen van grote sommen geld onder bepaalde voorwaarden, zodat deze hun betalingsbalansproblemen kunnen oplossen, zonder dat ze hun nationale of internationale voorspoed in het gedrang hoeven te brengen
Het verkorten van de duur en het verlichten van de mate van onevenwichten in de internationale betalingsbalansen van lidstaten401
_______________________ Wereldbank _____________________________ De Internationale Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling (IBRD) moest fungeren als een internationaal investeringsinstituut om een herstel van de economieën, die na de Tweede Wereldoorlog in puin waren achtergebleven, mee te helpen bevorderen. Het productievermogen was in deze oorlog sterk aangetast, en deze bank voor multilaterale financiering en technische bijstand moest die situatie terug helpen rechttrekken.402 De Bank leende geld van grote banken en regeringen van de aangesloten landen, en leende dit zelf aan een gunstige rente uit aan hulpbehoevende landen.403 Tijdens de tweede helft van de 20ste eeuw evolueerde de IBRD naar de Wereldbank, een groepering die daarnaast volgende instellingen ging omvatten: De Internationale Ontwikkelingsassociatie (°1960) doelstelling: bijstand aan de armste landen ter wereld, reductie van armoede, d.m.v. het verstrekken van leningen zonder interest, beurzen voor programma’s die economische groei stimuleren, en verder reductie van ongelijkheden en verbetering van levensomstandigheden van mensen Internationale Financieringsmaatschappij (IFC) doelstelling: het bevorderen van duurzame economische groei in ontwikkelingslanden door investeringen in de privé-sector te financieren, het mobiliseren van kapitaal in de internationale financiële markten en het adviseren van bedrijven en regeringen. Het IFC wil vooral het leven van die mensen helpen verbeteren, die de voordelen
van groei het hardst nodig hebben. Agentschap voor Garantie op Multilaterale Investeringen (MIGA) doelstelling: directe buitenlandse investeringen (DBI) stimuleren in ontwikkelingslanden, om de economische groei, de reductie van armoede en de levensomstandigheden van mensen te bevorderen. Internationaal Centrum voor de Schikking van Investeringsgeschillen (ICSID) doelstelling: het vergemakkelijken internationale investeringsgeschillen
van
de
bemiddeling
van
De Wereldbank stelt wederopbouw nog steeds centraal. Daarnaast heeft het zijn doelstellingen aangepast aan de meest prangende mondiale uitdagingen: Armoedebestrijding ontwikkelingslanden
en
duurzame
groei
bevorderen
in
Oplossingen zoeken voor de speciale uitdagingen in landen na conflict, en in fragiele staten Ontwikkeling bevorderen via aangepaste diensten en financiering in midden-inkomenslanden Regionale en mondiale zaken behandelen die nationale grenzen overschrijden, zoals klimaatverandering, infectieziekten en handel Betere ontwikkeling en mogelijkheden bieden in de Arabische wereld Samenvoegen van de beste kennis wereldwijd om ontwikkeling te ondersteunen De Wereldbank stelt zich als voornaamste algemene doelstelling het bevorderen van armoedebestrijding, middels een inclusieve en duurzame mondialisering.404 Sinds de jaren zeventig is de impact van de Bank op ontwikkelingslanden fors toegenomen, omdat ze met het IMF toezag op de naleving van de door hen beiden omschreven structurele aanpassingsprogramma’s. Deze programma’s waren dus eerder van macro-economische aard. De focus had in de decennia daarvoor meer op bepaalde investeringsprojecten gelegen.405
Structurele Aanpassingsprogramma’s (SAP’s): In volle schuldencrisis zochten vele Latijns-Amerikaanse landen gedwongen toenadering tot deze programma’s. In ruil voor leningen moesten de landen een aantal hervormingen doorvoeren. Voor vele landen was dit een ongeoorloofde aantasting van hun soevereiniteit. Vaak stelden de SAP’s namelijk het volgende voorop: een devaluatie van de munteenheid om de export te stimuleren, de vraag naar geïmporteerde goederen beperken, en een reductie van overheidsuitgaven, om begrotingsevenwichten te bereiken en de inflatie terug te dringen. Er wordt vaak gesteld dat beide instellingen in feite instrumenten van de economische buitenlandse politiek van de VS zijn. De Verenigde Staten leveren namelijk de grootste bijdrage tot het IMF, en hebben zo de grootste stem. Uit de voorschriften van het Fonds en de Bank blijkt bovendien duidelijk de invloed van de VS. Vogel werpt op dat beide instellingen gedomineerd worden door de westerse industrielanden, en dat het beleid wordt afgesteld op de noden van belangrijke multinationals. Een Latijns-Amerikaans land dat multinationale bedrijven liever kwijt dan rijk is kan al veel moeilijker aanspraak maken op concrete hulp. Landen hebben ook een positief advies van het IMF nodig omtrent hun kredietwaardigheid, om de grote internationale banken, die nauw samen werken met het Fonds en de Wereldbank, gunstig te stemmen.406
_________________ Wereldhandelsorganisatie __________________ In 1945 begonnen 15 landen te praten over de reductie en regelgeving van handelstarieven. Na Wereldoorlog II wilde men het wereldwijde protectionisme sinds de jaren 1930 terugdringen, en de vrijmaking van handel bevorderen. Te Bretton Woods in 1944 was men eerder ook overeengekomen om – naast de Wereldbank en het IMF – een derde instelling op te richten, die de internationale handel moest gaan beheren. Het verdrag dat de Internationale Handelsorganisatie (ITO) moest vormgeven, op de Conferentie over Handel en Werk van de Verenigde Naties, in 1947 te Havana, als een speciaal agentschap van de VN, was zeer ambitieus. Het handelde over handelsregulering inzake werk, grondstoffen, beperkingen op bedrijven, internationale investeringen en diensten. Een maand voor deze conferentie was de Algemene Overeenkomst betreffende Tarieven en Handel (GATT) ondertekend. De GATT, die de facto uitgroeide tot een organisatie, moest een stevig en voorspoedig multilateraal handelssysteem helpen oprichten door middel van regelgeving inzake handel en tarieven. Toen in 1950 de ratificatie van de ITO uiteindelijk op een sisser was afgelopen – voornamelijk door verzet in het Congres in de VS – bleef de GATT, opgericht in 1948, als enige instelling die de internationale handel moest reguleren over. De GATT, met hoofdkwartier in Genève, liberaliseerde de multilaterale handel door de zogenaamde handelsrondes onderhandelingen over het beheer van de internationale handel: in 1947 te Genève, in 1949 te Annecy, in 1951 te Torquay, in 1956 en van 1960 tot 1961 – met de Dillon-Ronde - terug te Genève, onderhandelde men voornamelijk over het terugdringen van tarieven; van 1964 tot 1967 – met de Kennedy-Ronde – te Genève, over tarieven, anti-dumping-maatregelen en ontwikkeling; en van 1973 tot 1979 – met de Tokio-Ronde – te Genève, over tarifaire en niet-tarifaire maatregels en kaderakkoorden. In de jaren 1980 moest het systeem van multilaterale handel evenwel sterk herzien worden met de Uruguay-Ronde. De mondialisering had van de internationale handel een zeer complex systeem gemaakt, en belangrijke handelsregio’s – voornamelijk in Noord-Amerika en Europa – hadden sinds de economische recessie in de jaren 1970 nieuwe protectionistische maatregelen ingevoerd om zeer kostbare economische gebieden, ontdaan van tarieven, te beschermen.
Ook was de handel in diensten – waar de GATT geen regelgeving over had ontworpen – in toenemende mate belangrijker geworden, en waren de internationale investeringen sterk gestegen. Men greep daarom in stijgende mate naar bilaterale akkoorden en subsidies. Een eerdere poging om de Uruguay-Ronde aan te vangen mislukte omdat men het niet eens raakte over het gevoelige dossier van de landbouw. De uiteindelijke marathon-ronde te Punta del Este, van 1986 tot 1994, met tussenstops te Montreal, Genève, Brussel, nogmaals Genève en tenslotte Marrakesh, zou de meest uitgebreide handelsronde aller tijden worden: men vond er oplossingen inzake tarifaire en niet-tarifaire handelsbeperkingen, diensten, intellectuele eigendom, geschillen, textiel, landbouw, ... Alle oorspronkelijke artikels van de GATT sinds zijn ontstaan, werden herzien. Te Punta del Este werd ook beslist om de ‘voorlopige’ instelling die de GATT eigenlijk steeds gebleven was, op te nemen in de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Deze instelling zag het licht in 1995, en zou zich veel meer bezig houden met de handel in diensten en intellectueel eigendom. De WTO kan naar eigen zeggen beschouwd worden als een organisatie die de wereldwijde handel moet liberaliseren en protectionisme moet bestrijden, als een forum voor regeringen om handelsakkoorden te onderhandelen en om geschillen te regelen, en tenslotte als een systeem van regelgeving inzake handel. De WTO behandelt zo onder meer zeer diverse velden als landbouw, textiel en kledij, banken, telecommunicatie, overheidsaankopen, industriële standaarden en productveiligheid, voedselveiligheid en intellectueel eigendom. De GATT, die – weliswaar aangepast - overigens nog steeds fungeert als ‘paraplu-verdrag’ voor de wereldwijde handel in goederen, is succesvol geweest in die mate dat het zijn oorspronkelijke doelstelling – toch op vele velden - bereikte: de regulering en vrijmaking van het merendeel van de multilaterale handel. Te Marrakesh was overigens een overeenkomst bereikt om een nieuwe ronde over landbouw en diensten op te starten bij de eeuwwisseling. Deze nieuwe ronde startte in 2000 te Doha, en bouwde verder op overeenkomsten uit de Uruguay-Ronde. De Ontwikkelingsagenda van Doha werd opgestart in 2001, en moet de moeilijke implementatie van overeenkomsten in het kader van de Uruguay-Ronde voor ontwikkelingslanden overstijgen. De oorspronkelijke deadline van de Doha-Ronde, van 1 januari 2005 werd niet gehaald. De volgende onofficiële deadline van eind-2006 evenmin.407 Voorlopig bevinden de multilaterale WTO-onderhandelingen zich in een impasse, en volgens Cienfuegos moet er niet veel hoop meer op de Doha-Ronde gevestigd worden.408
407 408
Website WTO Interview met Manuel Cienfuegos Mateo, 15/04/09
De WTO ijvert voor een open handelssysteem gebaseerd op multilaterale regels. Men spreekt van ‘commercieel gezond verstand’, waarbij vrije handel en economische groei hand in hand gaan. De WTO hanteert een Ricardiaanse visie op internationale handel, en stelt dat een dergelijke strategie het wereldwijde welzijn bevordert. Het multilaterale handelssysteem dat de WTO wenst te bereiken, wordt echter gekenmerkt door een aantal basisprincipes die niet in tegenspraak zijn met de kenmerken van het zogenaamde open regionalisme, of nieuwe regionalisme: - Geen discriminatie : * Meest begunstigde natie (MFN): WTO-lidstaten mogen elkaar niet discrimineren. Indien een land een gunst wordt verleend (zoals een douane-voordeel) moet dit ook aan alle andere lidstaten toegekend worden. * Nationale behandeling : Ingevoerde en lokaal vervaardigde goederen moeten evenwaardig behandeld worden, tenminste nadat de buitenlandse goederen de markt betreden hebben. Douanerechten op import zijn dus wel toegelaten. Dit principe geldt ook voor buitenlandse en binnenlandse diensten en handelsmerken, auteursrechten en patenten. - Vrije handel : reductie van handelsbeperkingen (o.m. tarieven, importboycots of –quota’s). Via handelsrondes ijvert de WTO voor progressieve liberalisering, waarbij men landen de tijd geeft om veranderingen geleidelijk door te voeren. Ontwikkelingslanden krijgen zo vaak meer tijd. - Voorspelbaarheid : via verbintenissen, beloftes en transparantie. Hierdoor wil men investeringen en handel aanmoedigen, jobs creëren en consumenten van de voordelen van vrije concurrentie laten genieten. Men wil via het multilaterale handelssysteem een stabiel en voorspelbaar bedrijfsklimaat bevorderen. Ook de Regeling inzake Toetsing van het Handelsbeleid is een bijkomend mechanisme voor meer transparantie. - Vrije concurrentie : De WTO als “regelgevend systeem om open, eerlijke en onverstoorde concurrentie te bevorderen”. Naast de voornoemde nietdiscriminerende principes van meest begunstigde natie en nationale behandeling, ook via regelgeving over dumping en subsidies. - Ontwikkeling en economische hervormingen : Speciale bijstand, aangepaste tijdsschema’s en handelsconcessies voor ontwikkelingslanden. Multilaterale onderhandelingsmacht in de handelsrondes. Ontwikkelde landen moeten hun markten sneller openstellen voor ontwikkelingslanden en transitie-landen, en er technische bijstand aan verlenen.
Bijlage 3: Organisatie van Amerikaanse Staten en Groep van Rio
_________________ Organisatie van amerikaanse staten _________________ Zoals reeds gezegd in de inleiding begon omstreeks de jaren 1890 de periode van het Pan-Amerikanisme, of de idee van hemisferische integratie. De Verenigde Staten van Amerika stuurden aan op samenwerking tussen de landen van het Westelijk Halfrond, en men wilde geschillen onderling regelen. Na de mislukte Eerste Internationale Amerikaanse Conferentie in 1889-1890, die tot een zeer verregaande economische alliantie tussen de staten moest leiden, kwamen er nog tal van Internationale Amerikaanse Conferenties.409 Op de Eerste Conferentie ontstond de Internationale Unie van Amerikaanse Republieken. Daaruit ontstond in 1910 de Pan-Amerikaanse Unie. Deze kan gezien worden als een soort volkenbond. Men wilde de samenwerking bevorderen tussen de landen van de hemisfeer, en een mechanisme oprichten om geschillen te regelen. Tevens wilde men zich verdedigen tegen niet-Amerikaanse mogendheden.410 In de Tweede Wereldoorlog werd de Unie intern hervormd. In 1948, op de negende Internationale Conferentie van Amerikaanse Staten te Bogota, ontstond zo de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS). George Marshall zat deze conferentie voor. Het hoofdkwartier van de organisatie ligt te Washington D. C. Tot op heden wisten de Verenigde Staten deze groep sterk te beïnvloeden en voor hun eigen politieke kar te spannen, zeker inzake hun Koude Oorlogsstrategie tegen de Sovjet-Unie. Er wordt vaak opgeworpen dat de OAS instemde met het steunen en aan de macht brengen van anti-communistische regimes in Latijns-Amerika. Bij de stemmingen in het kader van de Verenigde Naties kozen de lidstaten van de OAS steevast de zijde van het Westen.411 412 Op een OAS-bijeenkomst in 1961 werd de Alliantie voor Vooruitgang, een tienjarenplan van president Kennedy, opgericht. Dit zeer ambitieuze ‘project voor de toekomst’ dat het leven van alle mensen in de hemisfeer
409 410 411 412
de la Reza, 2006, pp. 13-14 Vogel, (H.), 2002, p. 268 Ibidem, p. 268 Website OAS, The OAS and the Inter-American system, laatst geraadpleegd op 07/07/09
moest verbeteren, wordt verder behandeld in het hoofdstuk over gesloten regionalisme. Een jaar later, in 1962 werd Cuba verboden nog deel te nemen aan de bijeenkomsten van de Organisatie, omdat het niet paste in de anticommunistische strategie die door de VS gevolgd werd in deze periode. Waar de klemtoon van bij de start van de Organisatie op de verdediging van de ‘belangen van de hemisfeer’ tegen externe mogendheden had gelegen, veranderde de OAS geleidelijk in een organisatie die onderlinge – vaak economische – samenwerking, en democratie in de regio moest bevorderen. De Organisatie is nog steeds het meest gebruikelijke platform voor ‘multilateraal overleg en samenwerking’ in de hemisfeer. Na de Koude Oorlog verhoogde de Organisatie haar werking, en wilde men nieuwe uitdagingen aangaan. Als belangrijkste punten van overleg ziet de OAS vandaag: de verdediging van democratie, de bescherming van mensenrechten, de versterking van vrede en veiligheid (via de zgn. MAPP’s – missions to accompany peace processes), de bevordering van vrijhandel en de bestrijding van illegale drugs en corruptie. Deze agendapunten zoekt men samen te behandelen op de periodieke Tops van de Amerika’s. De eerste werd gehouden in 1994 te Miami, waar men brede politieke, economische en sociale doelstellingen op de agenda plaatste. Ook wilde men op deze top werk maken van de oprichting van de multilaterale Pan-Amerikaanse Vrijhandelsassociatie (ALCA), een opzet dat mislukte.413 De laatste OAS-top vond plaats in april 2009 te Port of Spain, de hoofdstad van Trinidad en Tobago. De lidstaten van de Organisatie zijn alle landen van het Westelijk Halfrond. Cuba, hoewel lid, werd zoals gezegd uitgesloten van deelname aan de OAS-bijeenkomsten. Op de 39ste Algemene Vergadering van de OAS in Honduras begin juni 2009 werd de deur weer geopend voor de Cubanen, maar het land toonde niet veel interesse voor een nieuwe deelname.414
413 414
Ibidem, laatst geraadpleegd op 07/07/09 BBC Caribbean, Cuba rejects OAS readmission, website BBC Caribbean, laatste update op 08/06/09
___________________ Groep van rio (Grio) ___________________ In 1947 werd op de Inter-Amerikaanse Conferentie voor de Handhaving van Continentale Vrede en Veiligheid, te Rio de Janeiro, een collectieve veiligheidsregeling ingesteld, met het Inter-Amerikaanse Verdrag van Wederzijdse Bijstand, of – informeel - het Pact van Rio. Hiermee wilde men vrede in het Westelijk Halfrond garanderen en wederzijdse bijstand verlenen aan elk Amerikaans land, indie het aangevallen of bedreigd zou worden door een niet-Amerikaans land.415 Het Pact vormde een legaal beginsel, waarop de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS) op het wereldtoneel kon terugvallen. Naast de OAS, wilden de landen van Latijns-Amerika en de Caraïben na verloop van tijd hun eigen forum, om zaken van gemeenschappelijk belang te bespreken. De Groep van Rio (GRIO) werd in 1986, te Rio de Janeiro, opgericht door zeven landen: Argentinië, Brazilië, Colombia, Mexico, Panama, Peru, Uruguay en Venezuela. Deze landen waren eveneens lid van de Contadora-Groep, een initiatief dat in 1983 was opgericht om de conflicteuze situatie in Centraal-Amerika te helpen ontmijnen, of van de Contadora-Steungroep, sinds 1985.416 Met de Akkoorden van Esquipulas in 1987, zou er terug vrede komen in het gebied.417 De Groep van Rio kan beschouwd worden als een alternatief organisme voor de Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS), die in de Koude Oorlog nagenoeg volledig gedomineerd werd door de VS.418 Jaarlijks komen de staatshoofden van de – inmiddels – 23 lidstaten samen, met name alle Zuid- en Centraal-Amerikaanse landen, en Mexico, de Dominicaanse Republiek, Jamaïca, Belize en Haïti. Ook Cuba trad toe, eind 2008. De Caraïbische landengroep wordt vertegenwoordigd door één van de volwaardige Caraïbische leden.419
415
Medina Quiroga, (C.), The battle of human rights. Gross, systematic violations and the InterAmerican system, 1988, p. 31 416 Website UNESCO 417 Stevens, (W.), 1996, p. 193 418 Buck, (K.), EU-Latin-American Relations, gastcollege aan de Ugent, 21/04/09 419 Website Europese Commissie (EC)
Bijlage 4: De weg naar de UNASUR
Bijlage 5: Spanningen in Zuid-Amerika
Bijlage 6: Integratie-assen van de IIRSA
http://www.infraest-energ-sudamerica.org/archivos/iirsa-ejes-integracion-2009-04-24.jpg
Bijlage 7: Economische integratie-niveau’s en voorbeelden van integratieprojecten tijdens het open regionalisme
Bijlage 8: Akkoorden in het kader van de WTO en de ALADI
VERVOLG PARTIËLE PREFERENTIËLE AKKOORDEN
Bijlage 9: Inleidende Rede van het Oprichtingsverdrag van de UNASUR
Bijlage 10: Interviews Met volgende personen had ik een gesprek over de onderstaande vragen: -
-
-
Pitou VAN DIJCK, Universitair Hoofddocent aan het Centrum voor Studie en Documentatie van Latijns-Amerika (CEDLA), 03/04/09, te Amsterdam, Anna AYUSO, Dr. aan de Universitat Autònoma de Barcelona (UAB), en coördinator van het Programa América Latina van het Centro de Estudios Internacionales de Barcelona (CIDOB), 14/04/09, te Barcelona Manuel CIENFUEGOS MATEO, Prof. Dr. aan de Universitat Pompeu Fabra (UPF), en Observatorio de Relaciones con Latinoamérica (ORLA), 15/04/09, te Barcelona Silvia Simonit, Prof. Dr. aan de Universitat Pompeu Fabra (UPF), 16/04/09, te Barcelona
Niet elke vraag kwam in elk gesprek aan bod. Ik paste mijn vraagstelling aan de specialisaties van desbetreffende personen aan. Vragen:
In welke mate is de UNASUR niet de zoveelste integratiepoging wat betreft ZuidAmerika? Wat zijn de fundamentele verschillen met het verleden? Wat is er (écht) nieuw?
Waarin verschillen de omstandigheden? Waarom zorgt de tijdsgeest er voor dt alle 12 landen nu wél meedoen?
Past de UNASUR zich in het ‘open regionalisme’ in? Of plooit men na het afspringen van de hemisferische integratiepogingen terug op zichzelf? Men wil zich zo ook een eigen identiteit aanmeten. Is het proces een reactie tegen de VS, en kiest men er vooral voor zich als ‘Zuid-Amerika’ te profileren? Of is er nog steeds sprake van toenadering tot de VS? En, in welke mate oefent de Vs nog steeds invloed uit over de regionale integratie in het Zuiden? Wat vindt de VS trouwens van deze nieuwe evoluties – ALCSA-> CSN -> UNASUR, en ALBA?
Kan de UNASUR daadkrachtig genoeg zijn? Zal het intergouvernementalisme overstegen kunnen worden, en wordt het in die zin een historisch integratieproces? Het Algemeen Secretariaat is bijvoorbeeld nog niet het hoogste uitvoerende orgaan. Hoe geloofwaardig is m.a.w. het zeer ambitieuze discours?
In welke mate is het ‘van moeten’ met de UNASUR? Velen zeggen dat men enkel een competitieve wereldspeler kan worden, en zich verder kan ontwikkelen als men regionaal integreert. Is het een zoeken naar zichzelf in een toenemend mondialiserende wereld.
Wat zijn volgens u de belangrijkste drijfveren voor de huidige Zuid-Amerikaanse integratie? Het is Bolívars droom, maar ook veel meer dan dat. Wordt het economische nu reeds overstegen?
Wat zijn volgens u de belangrijkste hindernissen?
Sommigen beweren dat het reeds moeilijk genoeg is, te integreren met de belangrijkste, reeds bestaande regionale blokken, de MERCOSUR en de CAN. Neemt men niet te veel hooi op zijn vork? Men werpt evenwel op dat men vooral verder wil bouwen op de voordelen die beide blokken bieden. Zo moet men niet vanaf nul beginnen. In hoeverre zijn de CAN en de MERCOSUR dan nog betekenisvol?
UNASUR modelleert zich gedeeltelijk naar de EU. Zal het voor Zuid-Amerika gemakkelijker zijn om zich te integreren? Vele mensen spreken er immers eenzelfde taal, er is een gedeelde voorgeschiedenis, er zijn weinig religieuze verschillen, ... Of vallen beide processen toch niet te vergelijken?
Wat is de verklaring voor het feit dat Hugo Chávez dit project ook steunt? Omwille van het grote zeggenschap dat zijn land zal krijgen? Of omdat de UNASUR meer is dan alleen maar een streven naar een gemeenschappelijke economische en monetaire ruimte – waarin vrijhandel centraal staat? M.a.w., valt de UNASUR te rijmen met het ‘socialisme van de 21ste eeuw’ van Chávez?
De verschillende bilaterale, multilaterale, subregionale en regionale akkoorden vormen een ‘kom spaghetti’? Zullen ze verenigbaar zijn?
Hoe denkt de EU over de UNASUR? Er bestond immers reeds toenadering tussen beide regio’s, en in 2004 feliciteerde de EU de CSN nog.
Wat is de invloed van de WTO op het Zuid-Amerikaanse integratieproces? En van de multilaterale finacnieële instellingen zoals de Wereldbank en het IMF? Met de mondiale economische crisis praat men reeds over een nieuwe Doha-Ronde. Welke rol kan de UNASUR spelen op het sterk gewijzigde wereldtoneel?
