290
• •
•
MASALAH-PEMERIKSAAN SEBAGAI TINDAK LANJUT PENGAWASAN KEUANGAN NEGARA •
'--_ _ _ _ _ _ _ _ _ Oleh: Bohari, S.H. _ _ _ _ _ _ _ _ __
•
•
Pengawasan sifatnya abstrak, sedangkan pemeriksaan adalah kongkIitesering dari pengawasan itu sendiri, dan merupakan tindak lanjut untuk memperoleh penyelesaian adalah dalam bentuk laporan hasil pemeriksaan. Masalah pengawasan keuangan negara muncul kembali kesekian kalinya dipersoalkan dan nampaknya hal ini merupakan usaha atau langkahlangkah ke arah penataan kemba1i sistem kerja lembaga pengawas/ pemeriksa di bidang keuangan negara . Pemerintah bertekad untuk mendayagunakan lembaga pengawasan keuangan negara yang mengembang tugas guna mengamankan keuangan negara yang diperolehnya deI!gan susah payah dari pajak-pajak yang hams dibayar oleh rakyat. Tumpuan harapan masyarakat terhadap wakil-wakilnya di lembaga Legislatif nampaknya kurang berkesan sehingga sering tim bul suarasuara bahwa lembaga ini belum menggunakan haknya sebagaimana yang dijamin dalam konstitusi. Di lain pihak lembaga pengawas/ pemeriksa di bidang keuangan negara juga belum memperlihatkan hasil yang maksimal dalam usaha mengamankan keuangan negara ..' Berbagai segi yang merupakan faktor yang dapat berpengaruh terhadap keberhasilan tugas-tugas pemeriksaan.
Segi pertama adalah sifat pemeriksaan itu . sendiri, di mana pemeriksaan yang dilakukan selama ini umumnya dititikberatkan pada pemeriksaan kebenaran formal, yakni pemeriksaan yang berhubungan dengan ketaatan terhadap peraturan atau ketentuan I yang berlaku. Sedangkan pemeriksaan kebenaran materiil, yakni pemeriksaan mengenai maksud dan tujuan penggunaan anggaran belum dilaksanakan sepenuhnya oleh aparat pemeriksa. Pemeriksaan kebenaran materiil sasarannya berbeda dengan pemeriksaan kebenaran formal , di mana dalam pemeriksaan kebenaran materiil dimaksudkan untuk mengetahui apakah pengeluaran-pengeluaran yang dilaksanakan telah memenuhi prinsip-prinsip ekonomis seperti kehematan/ efisiensi sehingga pengeluaran-pengeluaran yang tidak perlu dan menimbulkan pemborosan dapat dillindari. 2 Pemeriksaan dari segi kehematan dan efisiensi ditujukan terhadap pengeluaran -pengeluaran yang dilakukan pejabat dan instansi
IHarjono Sumosudirjo, dltk., Buku Pe · •
doman Bendaharawan Pegawai Administra&l Pengawas Keuangan (Jakarta: Penerbit Kur-
nis Esa, 1983) , hIm. 238. 2Sukirman, Pembinaan Administrasi Keuangan [nstansi Pemerin tah dan Pemeriksa· an . Majalah Keuangan No. 48. Desember
1974. hIm. 37.
MDBDWh PemerikBaan
•
291
•
finansial kontrol yang merupakan alat pengendalian keuangan ; apakah yang telah dialokasikan sungguh-sungguh digunakan untuk objek atau tujuan seperti yang telah disebu tkan dalam undang-undang APBN atau tidak , dan jumlah terse but sebagai palfon dilampaui atau tidak dan sebagainya. Inti PPBS adalah usulan rencana Anggaran Belanja Pemerintah khususnya anggaran pembangunan yang terdiri dari usulan-usulan proyek yang sebelumnya telah diadakan studi kelayakan terlebih dahulu . Jadi usulan proyek-proyek tersebut secara ekonomis telah merupakan go proyect. 3 Usulan-usulan terse but diterima atau tidak sudah tentu tergantung dari besar keciln ya dana atau anggaran yang disediakan serta tergantung pada pembuat keputusan (decision maker.s). Selain pemeriksaan atas kehematan , juga perlu diadakan pemeriksaan atas efektivitas dan manfaat dari hasil y ang diperoleh. Pemeriksaan itu meliputi penyelidikan atau penelitian terhadap hasil atau manfaat yang telah dicapai dan apakah aktivitas yang berDi dalam pengawasan terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan - sangkutan telah men capai tujuan y ang telah ditetapkan . Kegunaan dan kewaBelanja Negara , pemeriksaan efisiensi jaran menjadi pertimbangan dalam pedan kehematan ini terdapat kesulitan karena tidak semua kegia tan-kegiatan meriksaan ini . Guna mengetahui lebih yang diperiksa dan kriterian ya atau jauh tentang hasil atau manfaat yang standarnya. Dalam hal suatu kegiatan telah. diperoleh , diperlukan pengumyang diperiksa tidak ada kriterianya pulan data yang berhubungan dengan maka pemeriksaan harus menggunakan kegiatan yang diperiksa. Uhtuk itu pertim bangan -p'e rtim bangan yang didapemeriksa harus melakukan peninjausarkan atas keahliannya. Dengan ditean I.<e lokasi objek yang diperiksa . Bila rapkannya sis tern yang lazim dikenal dalam pemeriksaan itu terny ata bahwa Planning, Programing and Budgeting Sistem (PPBS) , maka penggunaan sum3Soetrisno, P _H., Dasar-dasar flmu K e · ber dana dapat dikendalikan secara uangan Negara , Cetakan 2 , ( Y o gy akarta: efektif karen a PPBS berfungsi se bagai Fakultas Ekonomi U GM , 1982 ), hlm . 382. yang bersangkutan , apakah pengeluaran yang telah dilakukan telah memenuhi standarisasi harga patokan yang ditetapkan dan mendatangkan hasil yang optimal dan bukan sebaliknya. Pengeluaran yang digunakan untuk pembelian barang (bahan-bahan' bangunan) untuk pelaksanaan suatu pekerjaan bangunan dengan harga yang , maka hal ini tidak dapat diterirna karena akan menimbulkan pemborosan. Di sini terdapat sebagian dana yang terbuang yang sebenarnya dapat digunakan untuk tujuan lainnya. Di sam ping itu perlu dipertimbangkan bahwa pembelian-pembelian dengan harga yang tinggi mungkin tidak serasi sesuai dengan kebutuhan . Pembelian barang yang tidak dibutuhkan sudah jelas merupakan suatu pemborosan. Meskipun pembelian suatu barang memang dibutuhkan , tetapi tidak serasi , misalnya pem belian ;neubel untuk digunakan di ruang tunggu salah satu kantor , tidak perlu mewah walaupun harganya sesuai dengan harga pasaran.
JUl1i 1986
292
•
.
. -,
'
'
penggunaan dana anggaran tersebut tidak mencapai sasarannya, perlu diselidiki penye babnya. Salah satu cara untuk mengetahui penyebabnya adalah bahwa pemeriksaan itu dilakukan secara komprehensif dengan menelusuri berbagai aspek, seperti aspek ekonomis dan bukan aspek hukumnya. Suatu pemeriksaan yang intensif mengenai suatu proyek bangunan misalnya, di mana pemeriksaan terhadap bangunan itu mencakup pula pemeriksaan terhadap gambar dari bangunan itu yang harus didasarkan pad a fungsi bangunan itu serta pengujian kualitas bahan-bah an bangunan yang akan digunakan. Dalam pemeriksaan pelaksanaan pembangunan suatu proyek , pemerik' saannya harus dimulai pada saat instansi pemerintah memulai perencanaan pembangunan sekalipun belum dilakukan pengeluaran. Hal ini dapat dilakukan terhadap proyek-proyek tertentu saja seperti proyek yang menggunakan dana/ biaya yang besar oleh karena jika pemeriksaan itu dilakukan terhadap semua proyek, maka banyak sekali aktivitas pembangunari terhambat karenanya. 4 Untuk menghindari pemakaian dana yang tidak semestinya, maka aparat pemeriksa seperti Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) diberi wewenang untuk mengamankan keuangan negara dari pemakaian yang tidak semestinya. Kedua lembaga pemeriksa ini merupakan badan yang
Hukum dan Pem bangunan
paling berkompoten dalam hal pengamanan keuangan negara. Di samping kedua lembaga pemeriksa ini, masih terdapat badan pemeriksa lainnya seperti Inspektorat tingka t Pusat maupun tingkat. Daerah, dan OPSTlB, meskipun badan pemeriksa terakhir ini scop atau ruang lingkup tugasnya agak lebih sempit dan bersifat temporer sehingga ada bahwa banyaknya aparat pemeriksa akan merupakan beban yang harus dipikul oleh masyarakat. Selain itu , akibat yang mungkin timbul adalah penilaian dan rekomendasi yang berbeda-beda dari setiap pemeriksa, - padahal nilai suatu pemeriksaan tidak diukur dari banyaknya atau jumlah aparat pemeriksa tetapi mutu yang memadai dari aparat pemeriksa sangat utama yang akan menentukan nilai ekonomis suatu pemeriksaan. 5 Pemeriksaan yang dilakukan oleh aparat pemeriksa selain BPK dan BPKP memiliki kelemahan , karena pemeriksaan yang dilakukan oleh aparat seperti Inspektorat hanya bersifat "semu" karena antara yang diperiksa dimgan aparat pemeriksa berada dalam satu hu bungan kedinasan. Sasaran yang akan diperiksa oleh BPK dalam hubungannya dengan pengeluaran keuangan negara adalah: termasuk ketaatan terhadap peraturan dan dari segi efisiensi/kehematan dalam penggunaan dana. Dalam hal ketaatan, pemeriksa harus menguji transaksi dan operasi keu'angan pada instansi pemerintah untuk menetapkan apakah instansi itu telah mentaati ,
4Soemardjo Tjitrosidojo, Pemeriksaan Proyek Pembangunan Pemerintah. Majalah Keuangan No. 44, Agustus 1974. hlm. 30.
5 Adang Sudjana. Pengawas Struktural. MajaJah Keuangan No. 119. April 1984. hIm. 56.
•
293
JlIIf(llllh PemerikstlCln
undang-undang at au peraturan lainnya yang berlaku baginya. Pemeriksa harus pula meneliti bahwa instansi yang diperiksanya itu tidak membuat utang yang cukup berat yang tidak dibukukan dalam pembukuan. Dari segi efisiensi dan kehematan , pemeriksa harus meneliti apakah praktek-praktek yang dilakukan oleh instansi yang diperiksa itu dalam hal menggunakan anggaran telah efisien dan ekonomis? Pemeriksaan semacam ini sangat perlu agar praktek-praktek yang dilakukan oleh instansi yang bersangkutan selama iJ1i bisa diubah dengan membenkan petunjuk-petunjuk at au pengarahan dali pemeriksa. Pada pemeriksaan hasil program , pemeriksa hams meneliti kebijaksanaan prosedur dan cara pengendalian in tern yang mempunyai pengaruh besar terhadap pen capaian sasaran dan tujuan yang ditentukan oleh undang-undang serta peraturan lain yang mendasari program , aktivitas dan fungsi dari instansi yang diperiksa. 6 Badan Pemeriksa Xeuangan (BPK) berwenang juga memeriksa hasil pemeriksa intern suatu instansi tertentu seperti pemeriksaan yang telah dilakukan oleh Inspektur lenderal setiap . Departemen/ Lembaga Negara. Pemeriksa harus menilai sifat, kualitas dan volume peker• Jaan yang dilakukan oleh pemeriksa intern dan menilai sampai di mana atau sejauh mana hasil pemeriksaan itu dapat diandalkan untuk menjaga agar pengendalian intern dapat berjaIan sebagairoana mes tin ya. Selain itu
BPK dalam melakukan tugasnya guna menyusun laporan hasil pemeriksaan perlu memeriksa pula bukti kompoten dan relevan sebagai landasan yang layak untuk menyusun pendapat , pertimbangan , kesimpulan dan' rekomendasi. Yang dimaksud sebagai bukti kompoten adalah bukti yang kuat dan dapat dipercay a, sedangkan bukti y ang reI evan adalah bukti yang dapat mengenai masalah y ang dipe rsoalkan , jadi memang yang diperlukan untuk menguatkan kebenaran masalah khusus yang sedang dihadapi. Bukti-bukti yang diperlukan untuk menguatkan hal-hal yang ditemukan oleh pemeriksa dapat berupa: I . Bukti fisik , yang diperoleh dengan jalan observasi serta cara-cara yang serupa. 2. Bukti kesaksian yang diperoleh dengan jalan tan ya-jawab (wawan cara) atau dengan minta pernyataan orang-orang yang tersangkut dalam masalah y ang bersangkutan. 3. Bukti dokumen , y ang terdiri dari sUrat , k ontrak , petikan dari buku keuangan dan sebagainya . 4 . Bukti analisis , yang dipe roleh de· ngan jalan menganalisis informasi y ang telah ditetapkan oleh pemeriksa. 7 Mengenai pemeriksaan y ang dilakukan oleh Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP), maka sasaran yang diperiksa adalah menyangkut soal efisiensi dan kehemat an dalam penggunaan dana/ anggaran . Tugas ini •
6
K M. N . A sm y Ach ix, M ai a lah P en g u ru 6an o~ua n gan Negara. Jilid II, (Jakarta : CV.
mna, 19 7 6 ), him . 75 .
•
7S oemardjo Tjitrosidojo , Kelom pok
No~
ma Pe laksa n aan P emerik6aan d an Ev aluasi
• Majalah Keuangan N o . 50 , 19 7 5 , him . 156.
Ju ni 1986
294
Huhum dan Pembangunan •
t.e rdapat dalam Pasal 40 Keputusan Presiden (Keppres) No. 31 Tahun 1983 sebagai beriku t: 1. Melakukan pemeriksaan keuangan dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan; 2. Melakukan penilaian ten tang day a guna dan kehematan dalam penggunaan sarana yang tersedia; 3. Melakukan penilaian hasil guna dan manfaat yang direncanakan dari / suatu program. Dengan memperhatikan tugas BPKP sebagaimana yang terdapat pada Pasal 40 Keppres 31/1983 , maka jelas bahwa BPKP berwenang mengadakan pemeriksaan terhadap penggunaan anggaran dari segi ketaatan terhadap peraturan maupun dari segi kehematan d(in efisiensi . Kewenangan yang dimiliki BPKP ini tidak jauh berbeda dengan kewenangan yang dimiliki oleh BPK dalam hal pemeriksaan terhadap ketaatan dan efisiensi dana yang tersedia. Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan dalam melaksanakan tugas pemeriksaan memiliki wewenang melakukan pemerik.saan setempat dengan hak-hak sebagai qerikut : 1. Memasuki semua kantor , bengkel, gudang, bangunan, tempat-tempat penimbunan dan lain sebagainya ; 2. Melihat semua register buku perhitungan surat-surat bukti, notulen rapat direksi/komisaris, hasil survei laporan , pengelolaan dan surat-surat lainnya yang diperlukan dalam pemeriksaan; . 3. Melakukan pengamatan kas, suratsurat berharga, dan lain-lain; . 4. Meminta laporan hasil pemeriksaan aparat pengawasan departemen/non
departemen/ daerah/badan usaha milik negara/badan usaha milik daerah', 5. Meminta keterangan kepada semua pejabat baik sipil maupun ABRI dan setiap orang baik-baik sebagai perorangan atau dalam kedudukannya sebagai suatu badan atau perorangan swasta.8 Oleh karena BPKP ini merupakan lembaga pengawas dan sekaligus merupakan aparat pemeriksa, maka selain dituntut tata kerja dan susunan organisasi yang dapat menjawab bidang tugasnya, dituntut pula keahlian dan keterampilan dari individu yang terlibat dalam struktur BPKP. Keahlian dan keterampilan dimaksud di sini tentunya bukan saja keahlian mengawas saja , tetapi termasuk keahlian terhadap bidang-bidang pekeljaan dan materi yang diawasi maupun yang diperiksa. Bagi pemeriksa sebelum melakukan tugasnya terlebih dahulu harus membuat perencanaan yang cukup rapi, agar dengan demikian dapat diperoleh suatu dasar yang baik bagi suatu pemeriksaan yang efektif. Pemeriksa harus menjaga agar berbagai-bagai langkah peke rjaan yang perlu dilakukan dalam pemeriksaan itu diatur dengan sistematis hingga semua pekerjaan dapat dimengerti oleh para petugas yang harus melakukan pemeriksaan itu dan dapat dicegah pemborosan waktu dan sarana/ biaya serta pekerjaan -pekerjaan yang tidak perlu. Apabila pekerjaan pemeriksaan itu mengandung penelitian mengenai efisiensi, kehematan
•
8 Lihat pasel 41 Keppres. No_ 31 Tahun 1983.
_/lr/llDh Pemeriksaan
ataU pencapaian hasil yang efektif, maka perencanaan yang rapi adalah sangat penting, oleh karena berbagaibagai prosedur yang digunakan dalam pemeriksaan lebih be~a~eka rag~m dan rum it. Dengan demlklan prosedur pemeriksaan harus dipilih dengan cermat untuk mendapatkan prosedur yang cocok dengan masalah yang dihadapi. Perencanaan adalah penting untuk menjaga agar hasil pemeriksaan dapat memenuhi tujuan pemeriksaan. Untuk itu perlu diperhatikan bahwa perencanaan harus meliputi: 1. Koordinasi dengan petugas pemeriksa pemerintah lainnya; 2. Siapa-siapa yang akan digunakan untuk tugas yang bersangkutan; 3. Jenis pekerjaan yang akan dilakukan-, 4 . Bentuk dan materi laporan yang akan dibuat. 9 Salah satu hal yang penting adalah bahwa setiap pemeriksaan pada umumnya harus dapat memberikan informasi. Adapun info rm asi yang dimaksudkan adalah: 1. Tujuan dan ruang lingkup. Tujuan dan ruang lingkup pemeriksaan harus menjelaskan apakall pemeriksaan akan meliputi satu atau beberapa dari unsur pemeriksaan, yakni ketaatan , kehematan dan efisiensi. 2. Latar belakang. Harus diberikan informasi mengenai kedudukan hukum instansi pemerintah yang akan . diperiksa, operasinya, tempat kedudukannya dan lain-lain; 3. Sasaran pemeriksaan. Harus dibuat .
9
. 75. Soemard)o Tjitrosidojo, op. cit., him.
295 pernyataan yang cermat ten tang apa yang diharapkan akan dihasilkan oleh pemeriksa dengan pemeriksaannya itu; 4. Prosedur. Sebaiknya dijelaskan berbagai prosedur yang akan dipakai oleh para pemeriksa dalam mencapai sasaran pemeriksaan ; 5. Laporan. Program pemeriksaan harus menentukan bentuk umum yang harus dipakai dalam membuat laporan pemeriksaan. Para pemeriksa yang kurang cakap atau kurang berpengalaman dalam bidang ini diwajibkan untuk menerima binlbingan semestinya dalam melaksanakan pekerjaannya. Penugasan dan penggunaan para pemeriksa merupakan faktor penting dalam mencapai tujuan pemeriksaan yang telah ditentukan dengan cara yang memuaskan. Sebagai hasil akhir dari proses pemeriksaan dimanifestasikan daliun bentuk laporan pemeriksaan. Dalam laporan ini diungkap berbagai penyimpangan-penyimpangan yang terjadi, sekiranya pemeriksa menemukannya. Penyimpangan ini merupakan bahan bagi penerima laporan untuk segera mengambil tindakan yang diperlukan. Khusus mengnai pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), oleh Undang-Undang Dasar 1945 maupun Undang-undang No. 5 Tahun 1973 tidak terdapat perkataan dilaporkan hanya dikatakandiberitahukan saja baik kepada pemerintah maupun kepada Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) Dengan hanya memberitahukan saja, mungkin timbul kesan bahwa pemerintah dan DPR tidak berkewajiban untuk mempersoalkan lebih lanjut tentang hasil pemeriksaan Juni1986
•
296
yang dilakukan oleh BPK tadi. Meskipun hanya bersifat "pemberitahuan belaka, namun DPR selaku wakil-wakil rakyat seyogyanya wajib memperhatikan hasil-hasil pemeriksaan yang telah dilakukan oleh BPK. Berbeda dengan hasil pemeriksaan yang dilakukan oleh Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) , di mana hasil pemeriksaannya dilaporkan kepada Presiden dan tembusannya kepada departemen/lem baga negara yang anggarannya dirugikan . Hasil pemeriksaan BPKP ini juga disampaikan kepada Jaksa Agung RI. untuk pengusutan lebih lanjut jika terdapat atau ditemukan penyimpangan atau kecurangan yang menimbulkan kerugian riegara . Kedudukan BPKP ini tidaklah independent tetapi berada langsung di bawah eksekutif sehingga hasil pemeriksaannya dilaporkan kepada Presiden.1O Berbeda dengan kedudukan BPK, di mana badan ini adalah independen sifatnya karena tidak berada di bawah ekseku tif sehingga badan ini be bas dari pengaruh eksekutif. Yang menjadi persoalan adalah bila dalam pemeriksaan kebenaran materiil (mengenai maksud dan tujuan penggunaan dana/ anggaran) ditemukan berbagai perbuatan yang tidak patut atau tidak wajar sehingga dapat menimbulkan kerugian bagi negara. Di sini mungkin timbul pertanyaan : apakah perbuatan tersebut dapat dipandang sebagai perbuatan yang dapat dihukum? Jika kita telusuri dari segi hukum
IO Lih a t P enjeJasan K eppres N o . 31 T ahun 1983 .
Hukum dan Pembangunan
administrasi negara, nampaknya akan timbul problematik hukum karen a perbuatan terse but adalah tindakan administrasi negara di bidang pengelolaan anggaran/ dana negara yang menyangkut soal kebijaksanaan para pelaksana/ administrator yang ditugaskan untuk tujuan-tujuan tertentu , dalam kaitan nya . derigan tujuan pembangunan . Di sini hakim peradilan umum tidak berwenang menilaikebijaksanaan ( doelmatigheid) dari administrasi negara dan karenanya bukanlah wewenang hakim peradilan umum untuk mempersoalkannya. Bijaksana tidaknya administrasi adalah tanggung jawab eksekutif dan penilaian atas kebijaksanaan terse but adal·ah wewenang Dewan Perwakilan Rakyat untuk menilainya. l l Lain halnya jika perbuatan tersebut di atas ' dikaitkan dengan Undang-undang Tindak Pidana Korupsi , maka perbuatan tersebut dapat dipandang sebagai perbuatan yang dapat dihukum karena secara langsung maupun tidak langsung dapat bahkan merugikan keuangan negara. Dalam mengamankan keuangan negar a di masa datang , perlu diperhatikan ketentuan Pasal 74 leW, di mana dalam pasal ini membuka kemungkinan untuk menuntut kepada pimpinan atau atasan langsung dari suatu kant or/ unit mengenai penyalahgunaan keuangan negara yang ber ada di bawah kekuasaannya yang justru menimbulkan kerugian bagi negara. Dengan de-
II R . KranenbUIg, De On twikkeling der Re ch tsp raa k B e treffen d e d e Staatnaansprskelijk heid, di terjem ah kan o le h Kasman Singodimedj o d an R. Moham a d Saleh , (Jak ar ta : P ennata, 1 974), hIm. 59 .
297
MMO!oh Peme,.lksDDn
mikian pimpinan lebih berhati-hati dalam melaksanakan tugasnya karena sewaktu-waktu ia dapat diminta untuk
mempertanggung jawabkan mengenai pelaksanaan tugas-tugas yang berada di bawah tanggung jawabnya.
•
•
•
•
•
•
•
, •
I •
•
i
Juni 1986
