144
Hukum dan Pembangunan
MASALAH PATOLOGI BIROKRASI (HIPOCRACy) DAN TERAPINYA Siti Patimah Juous
The principal prerequisite of Good Governance is a capable and working government bureaucracy in accordance to the social demands and the continuing global developments. In developing countries such as Indonesia, to achieve the government bureaucracy that meets these requirements above has long become an ongoing problem that has yet to be solved. The continuing socio-political changes that have abruptly influenced many governments in the existing world today to a more global and democratic notion should have triggered the Indonesian bureaucracy style, at least to meet those requirements. However those changes have sparked liule difference to our bureaucratic behaviour, this is due to the strong existence of the bureaucratic disease (pathology) within our government. This article attempts to give an outlook on the various diseases that have infected the bureaucrats in general, where in which must be identified in order to find the most effective therapy and if the course of time willing, a cure.
A. Lima Keiompok Patoiogi Birokrasi Dalam hal ini patologi birokrasi dapat dikategorikan dalam lima kelompok. sebagai berikut : 1. Patologi yang timbul karena persepsi dan gaya manajerial para pejabat di lingkungan birokrasi. - 2. Patologi yang disebabkan karena kurangnya atau rendahnya pengetahuan dan ketrampilan para petugas pelaksana berbagai kegiatan operasional. 3. Patologi yang timbul karena tindakan para anggota birokrasi yang melanggar norma-norma hukum dan peraturan perundang-undangan yang berlaku .
April - Juni 2002
Masalah PalOlogi Birokrasi (Hipocracy) dan Terapinya
145
4. Patologi yang dimanifestasikan dalam perilaku para birokrasi yang bersifat disfungsional atau negatif. 5. Patologi yang merupakan akibat situaSi internal dalam berbagai instansi dalam lingkungan pemerintahan. Ad.L Patologi yang timbnl karena persepsi dan gaya manajerial para pejabat di lingkungan birokrasi. Persepsi yang tidak tepat dan perilaku serta gaya manajerial yang menyimpang dari prmsip-pnnslp demokrasi, dapat menyebabkan timbulnya patologi tertentu dalam birokrasi pemerintahan. Beberapa bentuk patologi birokrasi yang timbul karena persepsi dan gaya manajerial para pejabat antara lain, berikut ini contohnya. .
a. Penyalahgunaan Wewenang dan Jabatan. Perilaku disfungsional para pejabat pimpinan dalam birokrasi pemerintahan, yang paling sering terjadi dan oleh karenanya mendapat sorotan masyarakat adalah penyalahgunaan kekuasaan dan jabtannya. Bahkan, dapat dikatakan bahwa perilaku disfungsional demikian yang menjadi "sumber" dari berbagai perilaku lainya. Hal ini juga menjadi dasar tumbuhnya persepsi yang tidak tepat mengenai peranannya dalam kehidupan organisasi. Perilaku itu pulalah yang menjadi alas an mengapa seorang pejabat menggunakan gaya manajerial yang tidak demokratik. b. Pengaburan Masalah Kadang-kadang terjadi para pejabat pimpinan mengaburkan bentuk dan sifat permasalahan. Hal ini disebabkan dengan pengaburan tersebut, penyelesaiannya dapat direkayasa sedemikian rupa. Dengan demikian, menguntungkan pejabat yang bersangkutan dalam arti kedudukannya, karirnya, statusnya maupun penghasilannya. Berdasarkan segi negatif lainya pengaburan masalah adalah membuat interpretasi sedemikian rupa, sehingga permasalahan yang sebenarnya sederhana, dibuat menjadi sang at rumit. Akibatnya, tindakan penyelesaian menjadi berbelit-belit dan menyita tenaga, waktu, pikiran dan perasaan. c. Menerima Sogok atau Suap Menerima sogok atau suap merupakan bentuk terburuk dari perilaku disfungsional seorang pejabat pimpinan. Terbukanya kesempatan
Nomor 2 Tahun XXXII
146
Hukum dan Pembangunan
menerima sogok antara lain terjadi karena seorang pejabat pimpinan memiliki kekuasaan tertentu yang tidak dimiliki oleh orang lain. Bentuk paling nyata kekuasaan yang dimaksud adalah kewenangan memberikan izin. Dalam kehidupan bemegara, banyak kegiatan yang hanya boleh dilakukan oleh warga masyarakat setelah terlebih dahulu memperoleh izin dari pejabat yang berwenang. Makin besar keuntungan atau manfaat yang mungkin diraih oleh pemegang izin, makin besar godaan bagi pejabat pemberi izin untuk bertindak sedemikan rupa, sehingga permohonan izin pun semakin terdorong memberikan uang sogok. d. Pertentangan Kepentingan Teori administrasi Negara mengatakan bahwa seluruh anggota birokrasi pemerintahan mengabdikan dirinya kepada kepentingan seluruh masyarakat, pemerintah, bangsa, dan negara karena hakikat tugasnya adalah pengabdian tersebut. Artinya, kepentingan birokrasi identik dengan kepentingan negara. Dalam menjalankan roda pemerintahan negara, pertentangan kepentingan antara para anggota birokrasi, terutama para pimpinannya dengan kepentingan negara dapat timbul apabila menjadi "alat" kekuatan tertentu, seperti kekuatan politik, kekuatan ekonomi atau kelompokkelompok penekan yang terdapat dalam masyarakat. e. Kecenderungan mempertahankan status quo/ketakutan pada perubahan. f. Arogansi dan intimidasi. g. Kredibilitas Relatif Rendah/Nepotisme. h. Paranoia dan otoriter Astigmatisme. Ad. 2. Patologi yang disebabkan karena kurangnya atau rendabnya pengetabuan dan ketrarnpilan para petugas pelaksana berbagai kegiatan operasional. Upaya meningkatkan produktivitas kerja dan mutu pelayanan, yang diberikan oleh para anggota suatu birokrasi pemerintahan kepada masyarakat, harus pula dikaitkan dengan pengetahuan dan ketrampilan para anggota birokrasi tersebut. Artinya, rendahnya produktivitas kerja dan mutu pelayanan tidak semata-mata disebabkan oleh tindakan dan perilaku yang disfungsional. Akan tetapi, sangat mungkin, karena tingkat pengetahuan dan ketrampilan
April - Juni 2002
Masalah Pato!ogi Birokrasi (Hipocracy) dan Terapinya
147
yang tidak sesuai dengan tuntutan tugas yang diemban. Pada gilirannya, tingkat pengetahuan dan ketrampilan yang rendah berkaitan pula dengan berbagai aspek manajemen sumber daya manusia dalam birokrasi yang bersangkutan. Misalnya, apabila proses rekmtmen dan seleksi tidak dilakukan dengan baik. Akibatnya ialah bahwa yang diterima menjadi pegawai bukanlah tenaga-tenaga yang memiliki pengetahuan dan ketrampilan yang tinggi sesuai dengan tuntutan tugas yang dipercayakan kepadanya . Segi lain ialah penempatan yang tidak didasarkan pada pertimbangan yang onyektif dan rasional, seperti latar belakang pendidikan, pelatihan yang pernah diikuti, pengalaman, minat, dan bakat pegawai yang bersangkutan. Salah satu akibatnya adalah bahwa potensi yang terdapat dalam diri para pegawai tidak dikembangkan dan tidak pula dimanfaatkan sebagaimana mestinya. Masalah pengetahuan dan ketrampilan menjadi semakin rumit, apabila dalam birokrasi tidak terdapat program pendidikan dan pelatihan yang dikaitkan dengan tuntUlan tugas dan tantangan yang diperkirakan akan dihadapi oleh birokrasi yang bersangkutan. Ad. 3. Patologi yang timbul karena tindakan para anggota birokrasi yang melanggar norma-norma hukum dan peraturan perundangundangan yang berlaku. Agar para anggota birokrasi menyelenggarakan fungsi dan memainkan peranannya dengan baik, hams dihindari tindakan yang dapat dikategorikan sebagai tindakan melanggar hukum. Beberapa tindakan yang dapat dikategorikan sebagai tindakan melanggar hukum dalam hal ini, antara lain sebagai berikut. - Menerima Sogok/Suap Salah satu tindakan melanggar hukum yang paling nyata dapat dilakukan oleh anggota birokrasi adalah menerima uang sogok. Praktik tidak terpuji ini dapat dilakukan oleh mereka yang memangku jabatan pimpinan, tetapi dapat pula oleh para "pegawai rendahan". Biasanya motivasi berbuat demikian adalah memperkaya diri sendiri dengan melakukan atau tidak melakukan sesuatu untuk memperoleh "imbalan" finansial dari pihak lain yang memperoleh keuntungan tertentu dari tindakan pejabat atau pegawai yang bersangkutan. Masalah ini bersifat endemik, karena memang terbuka berbagai peluang untuk melakukannya. Contoh peluang yang paling menonjol
Nomor 2 Tahun XXXII
148
Hukum dan Pembangunan
adalah dalam hak perizinan. Seperti dimaklumi terdapat berbagai kegiatan masyarakat termasuk perorangan yang memerlukan izin instansi yang berwenang. Adakalanya para warga masyarakat yang memerlukan izin tertentu tidak segan-segan mengeluarkan uang sogok agar izin yang diperlukannya segera diberikan. Tidak mustahil, uang sogok yang diberikan karena sebenarnya yang bersangkutan tidak memenuhi semua persyaratan untuk memperoleh Izm yang diinginkannya. Dengan demikian, menerima sogok, apapun alasannya mempakan tindakan amoral dan melanggar hukum. -
Kornpsi
Tidak dapat dipungkiri bahwa di birokrasi manapun selalu ada anggota birokrasi tersebut yang kompsi dan bempaya memperkaya diri sendiri melalui berbagai cara yang jelas melanggar hukum. Teorinya ialah meskipun semua orang sepakat bahwa kompsi hams diberantas, sering terjadi kesulitan dalam pemberantasannya karena melakukannya dengan cara-cara yang "canggih", sehingga tindakannya yang melanggar itu sukar dilacak. - Tatabnkn yang tidak benar Meskipun sifatnya teknis administrasi, melakukan pembukuan secara tidak benar berakibat pada kemgian bagi negara, dan tergolong sebagai tindakan yang melanggar hukum. Jika tindakan seperti itu merupakan akibat ketidaktahuan pegawai pelaksana mengenai prosedur pembukuan yang benar. upaya mengatasinya relatif mudah. Misalnya melalu bimbingan yang intensif atau pelatihan. Masalahnya menjadi lain, apabila tindakan itu dilatarbelakangi oleh motif lain , seperti motif memperkaya diri sendiri. Cara yang biasa ditempuh dalam pembukuan yang tidak benar ialah dengan manipulasi angka-angka dalam kolom debit dan kredit, sehingga angka-angka dalam kedua kolom tersebut berimbang , padahal apabila diteliti dengan cermat akan terlihat ketidakberesan di dalamnya. AdA. Patologi yang dimanifestasikan dalam perilakn para birokrasi yang bersifat disfnngsional atan negatif. Berbagai perilaku negatif atau disfungsional yang hams dicegah, agar jangan sampai ditampilkan oleh para anggota birokrasi yang bersangkutan antara lain, adalah : April - Juni 2002
Masalah Patologi Birokrasi (Hipocracy) dan Terapinya
149
- Bertindak sewenang-wenang Bersumber dari peranan pemerintah dalam tata kehidupan negara. banyak pejabat dan pegawai pemerintahan negara yang karena kedudukannya dan jabatannya memiliki wewenang tertentu yang tidak dimilik oleh warga negara lain. Wewenang tersebut dari berbagai peraturan perundang-undangan dan melekat pada jabatan seseorang bukan pada dirinya sebagai individu. Perilaku yang tidak diharapkan dari para anggota birokrasi adalah penggunaan wewenang yang dimilikinya itu dengan semena-mena. Misalnya, dengan bertindak melampaui batas wewenangnya, apalagi menyalahgunakan wewenang tersebut. Sikap "sok berkuasa" dan perilaku tersebut dimaksudkan untuk kepentingan diri sendiri dengan merugikan orang lain.
- Melalaikan tugas Sebagaimana halnya dengan setiap warga negara, dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara pada umumnya, di kalangan aparatur pemerintah pun harus terpelihara keseimbangan antara hak dan kewajibannya. Artinya, perolehan hak seorang pegawai dalam berbagai bentuknya hanya dapat terwujud apabila yang bersangkutan menunaikan kewajibannya dengan sebaik-baiknya. Merupakan hal yang tidak logis apabila seseorang gesit memperjuangkan haknya, tetapi di lain pihak melalaikan penunaian kewajibannya dengan sebaik-baiknya. Tidak menuanikan kewajiban dengan baik, antara lain, berarti melalaikan tugas. Apapun alasannya, tindakan melalaikan tugas tentu tidak dapat dibenarkan. Lebih tidak dapat dibenarkan apabila tugas dilalaikan secara langsung berkaitan dengan pemberian pelayanan kepada masyarakat.
Ad.S. Patologi yang merupakan akibat situasi internal dalam berbagai analisis dalam Jingkungan pemerintahan. Pemahaman Patologi Birokrasi secara tepat memerlukan analisis mendalam mengenai konfigurasi birokrasi tersebut. Dengan anal isis konfigurasi itu akan terlihat berbagai situasi internal yang dapat berakibat negatif terhadap birokrasi yang bersangkutan, antara lain: penempatan tujuan dan sasaran yang tidak tepat; eksploitasi; tidak tanggap;
Nomor 2 Tahun XXXII
Hukum dan Pembangunan
150
- motivasi yang tidak tepat; - kelcuasaan kepemimpinan; - beban kerja yang terlalu berat; perubahan sikap mendadak.
B. Upaya Penanggulangan Masalah Patologi Birokrasi Untuk menanggulangi masalah Patologi Birokrasi tersebut, sangat diperlukan pemahaman yang tepat mengenai paradigma birokrasi yang ideal sebagai tolok ukur efektivitas kegiatan yang dilalcukan untuk mewujudkannya. Oi samping itu juga diperlukan suatu teknik yang ampuh mengatasi masalah Patologi Birokrasi tersebut, yaitu Total Quality Management (TOM).
1. Paradigma Birokrasi yang Ideal Paradigma birokrasi yang ideal tersebut berkisar pada empat hal, yaitu : a . kelembagaan; b. manajemen sumber daya manusia c. pengembangan sistem kerja; d. pengembangan citra birokrasi yang positif.
a. Paradigma di Bidang Kelembagaan Merupakan suatu kenyataan bahwa setiap negara; birokrasi pemerintahan merupakan organisasi yang paling besar. Besarnya birokrasi ditentukan oleh berbagai faktor, seperti kompleksitas fung si yang harus diselenggarakan, besarnya tenaga kerja yang digunakan, besarnya tenaga kerja yang digunakan, besarnya anggaran yang dikelola, beraneka ragamnya sarana dan prasarana yang dikuasai serta dimanfaatkan, serta luasnya wilayah kerja yang meliputi seluruh wilayah kelcuasaan negara yang bersangkutan. Agar semakin mampu menyelenggarakan fungsinya dengan tingkat efisiensi, efektivitas dan produktivitas yang semakin tinggi, birokrasi pemerintah perlu selalu berusaha agar seluruh organisasi birokrasi itu dikelola berdasarkan prinsip'prinsip organisasi.
April - funi 2002
MasaJah Palologi Birokrasi IHipocracy) dan Terapinya
151
b. Manajemen Sumber Daya Manusia. Surnber daya rnanusia harns diserahkan pada tersedianya tenaga kerja dan birokrasi dengan cara kuantitatif dan kualitatif rnernenuhi tuntutan keselurnhan tugas dan peranan birokrai. Adapun langkah-Iangkah yang dapat diambil dalarn rnengelola surnber daya rnanusia terdiri dari : perencanaan; - rekruitrnen; - seleksi; - penernpatan sernentara; - penernpatan tetap; - penentuan sistern irnbalan; - perencanaan dan pernbinaan karier; - peningkatan pengetahuan dan ketrarnpilan; - pernutusan hubungan kerja; pensiunan; audit kepegawaian; Di sinilah terlihat pentingnya peningkatan kernarnpuan birokrasi sebagai salah satu penyelenggaraan pernerintahan negara. c. Pengembangan Sistem Kerja Pengernbangan sistern kerja harus diarahkan pada hilangnya persepsi negatif rnengenai birokrasi. Pengernbangan sis tern kerja harus didasarkan pada pendekatan kesisteman. Pendekatan kesisternan pada intinya berarti bahwa struktur apapun yang digunakan, sekalipun berbedabeda pengetahuan dan ketrarnpilan yang spesialistik dari surnber daya rnanusia, kesernuanya itu harus tetap terwujud dalarn kesatuan gerak dan langkah. Artinya, seluruh birokrasi bergerak sebagai satu kesatuan. Kesatuan gerak yang dirnaksud dapat diwujudkan apabila pengernbangan sistern kerja birokrasi ditujukan pada seluruh langkah yang diternpuh dalarn proses adrninistrasi negara. d. Pengembangan Citra Birokrasi Yang Positif Di dalarn rnasyarakat banyak, citra birokrasi pad a umurnnya bersifat negatif. Untuk itu nilai-nilai loyalitas, kejujuran, sernangat pengabdian, disiplin kerja, rnendahulukan kepentingan bangsa di atas kepentingan sendiri, tidak rnernperhitungkan untung rugi dalarn pelaksanaan tug as , kesediaan berkorban, dedikasi selalu ditekankan untuk dijunjung tinggi.
Nomor 2 Tahun XXXII
152
Hukum dan Pembangunan
Beberapa cara yang ditempuh untuk dapat menghilangkan citra negatif tersebut yang diharapkan dapat berkembang citra yang posit if. antara lain, berikut ini. I. Mendorong proses demokrasi dalam masyarakat, antara lain dalam bentuk peningkatan pengawasan sosial agar penyimpangan oleh para anggota birokrasi semakin berkurang. 2. Mengurangi campur tangan birokrasi dalam berbagai kegiatankegiatan dalam masyarakat yang semakin maju, merupakan "porsi" masyarakat untuk menyelenggarakannya. 3. Menggunakan setiap kesempatan untuk menumbuhkan persepsi mengenai pentingnya orientasi pelayanan, bukan orientasi kekuasaan. dalam berpikir dan bertindak. 4. Mengharuskan para pejabat tinggi membuat pernyataan mengenai kekayaan pada waktu mulai menjabat.
2. Total Quality Management (TQM) Merupakan kenyataan yang tidak dapat dipungkiri. bahwa upaya peningkatan produktivitas aparatur pemerintah yang sering dilakukan karena aparatur pemerintah tersebut ingin dipandang tanggap terhadap berbagai tekanan dan tuntutan masyarakat. Berbagai kelompok di masyarakat, yang dengan aneka ragam kepentingannya ingin mendapatkan pelayanan aparatur pemerintah yang tugas fungsionalnya ialah memberikan pelayanan yang dimaksud. Salah satu pendekatan baru yang telah dikembangkan oleh para ilmuwan adminstrasi negara dalam rangka upaya pemberian sumbangsihnya guna meningkatkan mutu pelayanannya kepada masyarakat yang menjadi "kliennya" ialah bentuk teknik yang disebut Toeal Quality Management (TQM). Ada tiga hal mendasar yang harus diperhatikan dalam penerapan • Total Quality Management (TQM), yaitu :
Pertama : Menekankan pengkajian yang intensif dari hubungan dan saling berkaitan antara satu proses manajemen dengan proses manajemen tersebut yang "berdiri sendiri". Setiap langkah berkaitan dengan langkah yang lain, baik yang mendahuluinya maupun yang mengikutinya. Sasaran pengkajian itu ialah, agar semua langkah dan tindakan dalam proses manajemen selalu tertuju pada pencapaian tujuan dan sasaran yang telah
April - funi 2002
Masa/ah PalO/ogi Birokrasi (Hipocracy) dan Terapinya
153
ditentukan dengan tingkat produktivitas yang setinggi mungkin, bebas dari pemborosan. Kedua : Pemahaman persyaratan hams dipenuhi dalam hubungan aparatur dengan "kelompok klientele" tertentu yang perlu dialayani . Bagaimanapun bentuk pengorganisasian aparatur pemerintahan dilakukan, setiap aparat mempunyai "kelompok klientele" yang dilayaninya. Pada prinsipnya hubungan tersebut didasarkan pada berbagai .ketentuan perundangundangan. Ketiga : Sikap tanggap birokrasi terhadap tuntutan para anggota kelompok klientele. Adapaun yang dimaksud dengan tuntutan di sini berkaitan dengan sikap, perlakuan atau tanggapan birokrasi, antara lain: - kekakuan aparat dalam menerapkan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang mungkin dirasakan sudah tidak sesuai dengan perkembangan yang terjadi di masyarakat; penerapan ketentuan yang dipandang kurang atau tidak transparan; - perlakuan yang dirasakan diskriminatif; - kelamabanan dalam memberikan pelayanan;
Pendekatan yang menyangkut ketiga hal inilah yang merupakan obyek TQM. Hal ini disebabkan pendekatan tersebut dapat dikatakan bersifat ganda. Oi satu pihak, ia harus merupakan filsafat manajemen dalam menyelenggarakan roda pemerintahan negara. Oi lain pihak, digunakan sebagai suatu metode dalam proses penyempurnaan dan pendayagunaan aparatur pemerintah. Oengan demikian, bahwa pendekatan TQM semestinya digunakan oleh kelompok eksekutif dan para pelaksana kegiatan-kegiatan operasional dalam lingkungan pemerintahan. Oalam kaitan ini, dimana organisasi di lingkungan pemerintahan pun semakin sadar mengenai pentingnya peningkatan efisiensi, efektivitas, mutu dan produktivitas seluruh aparatur pemerintah. Oleh karena itu, berbagai pendekatan dan metode kerja yang diupayakan atau diterapkan dalam lingkungan birokrasi negara.
Nomor 2 Tahun XXXII
[54
Hukum dan Pembangunan
Daftar Pustaka
Miftach Thoha dan Agus Dharma, Menyoal Birokrasi Publik, Jakarta Balai Pustaka. 1999, hal. 26-55 . Sondang P. Siagian, PalOlogi Birokrasi Analisis. Idencifikasi dall Terapannya , Jakarta: Ghalia Indonesia, 1994. hal. 35-93. Sumitro Maskun, "Pengembangan Tenaga Fungsional Sebagai Pendukung Peningkatan Sumber Daya Manusia". (Makalah, Jakarta, 2000).
April - luni 2002
