Managementsamenvatting ‘Vrijstellingen onder de loep’ Ardi Mommers, Jos Lubberman, november 2013 ITS, Radboud Universiteit Nijmegen
Aanleiding De Leerplichtwet 1969 voorziet naast verplichtingen voor jongeren om onderwijs te volgen ook in uitzonderingen, zogeheten vrijstellingen. Ingrado, de landelijke brancheorganisatie voor leerplicht en RMC, heeft ITS Radboud Universiteit Nijmegen verzocht om inzicht te verschaffen in de werkwijze en overwegingen van leerplichtambtenaren bij twee van deze vrijstellingen, te weten artikel 5 onder a en 11 onder g. Het onderzoek dient hierbij zowel kwantitatieve als kwalitatieve vragen te beantwoorden. De onderzoeksvragen: Hoeveel beroepen op / verzoeken voor vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a en 11 onder g zijn in het afgelopen schooljaar (2012/2013) ingediend en ontstaan / toegekend? Hoeveel vrijstellingen o.b.v. artikel 5 onder a betroffen nieuwe vrijstellingen en welk deel was een verlenging? Wat zijn de afwegingen die door leerplichtambtenaren worden gemaakt bij het al dan niet laten ontstaan / toekennen van de betreffende vrijstellingen en in hoeverre speelt de ingeschatte leerbaarheid hierbij een rol? In hoeverre leiden niet-ontstane vrijstellingen artikel 5 onder a tot een ‘thuiszitter’ of absoluut verzuimer? Methode Om antwoord te geven op deze vragen, is in dit onderzoek gekozen voor een tweeledige opzet. Op basis van een internetenquête onder alle zelfstandig opererende gemeenten op het gebied van leerplicht, Regionale Bureaus Leerplicht en samenwerkingsverbanden van gemeenten op het gebied van leerplicht, zijn kwantitatieve inzichten verkregen. Met behulp van vier focusgroepen onder leerplichtambtenaren heeft aanvullend kwalitatieve verdieping plaats gevonden. De combinatie van deze methoden maakt het mogelijk om vanuit het perspectief van Leerplicht een gedegen beeld van de fenomenen artikel 5 onder a en 11 onder g te schetsen. Aantallen vrijstellingen artikel 5 onder a In het schooljaar 2012/2013 zijn door 156 responderende organisaties (die samen 240 gemeenten vertegenwoordigen en 58 procent van het totaal aantal leerplichtigen) 2.394 vrijstellingen artikel 5 onder a verleend. Beroepen op artikel 5 onder a leiden in 95% van de gevallen tot vrijstelling.
1
Bijna twee vijfde (39%) van alle vrijstellingen waren nieuw, waarvan driekwart voor onbepaalde tijd. Eveneens twee vijfde (39%) van de vrijstellingen betroffen doorlopende vrijstellingen voor onbepaalde tijd. Twee derde van de vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a betreft dus personen waarvan verwacht wordt dat ze nooit in staat zullen zijn een school te bezoeken. De overige 31 procent wordt gevormd door tijdelijke vrijstellingen. Aantallen vrijstellingen artikel 11 onder g In schooljaar 2012/2013 zijn door 149 responderende organisaties (die samen 234 gemeenten vertegenwoordigen en 52 procent van alle leerplichtigen), 580 verleende vrijstellingen op basis van artikel 11 onder g verleend. Het gaat hierbij om vrijstellingen van (cumulatief) meer dan 10 dagen in een schooljaar. Tot en met tien dagen neemt niet Leerplicht, maar de schoolleiding een beslissing. Verzoeken op artikel 11 onder g leiden in 85 procent van de gevallen tot vrijstelling. Proces vrijstellingen artikel 5 onder a Ouders doen namens een jongere een beroep op artikel 5 onder a. Indien aan de voorwaarden voldaan, ontstaat een vrijstelling van rechtswege: ‘automatisch’ intredend op basis van de wet. Naar gelang de situatie en / of leerplichtorganisatie kunnen verschillende zaken relevant zijn voor de leerplichtambtenaren bij het tot stand komen van de vrijstelling, hoewel over de formele, juridische voorwaarden weinig discussie is. Het kunnen overleggen van een medische verklaring bij een schriftelijke indiening van een beroep, wordt vrijwel zonder uitzondering als belangrijk benoemd. Het beeld dat leerplichtambtenaren zomaar vrijstellingen zouden afgeven, klopt op basis van dit onderzoek niet. Ze hebben vaak niet de wettelijke mogelijkheid een artikel 5 onder a niet te verlenen. Aanvullend worden echter ook andere aspecten belangrijk geacht, zoals het oordeel over leerbaarheid van de jongere en de aanwezigheid van alternatieve educatie of zorg. Relatief de meeste verschillen lijken te bestaan over het belang van de wens van ouder en jongere bij het ontstaan van de vrijstelling. Tegelijkertijd spelen ouders / de jongere natuurlijk altijd een hoofdrol, doordat ze het beroep indienen. Het verlenen van een vrijstelling artikel 5 onder a blijkt ook regelmatig nodig om jongeren verder te kunnen helpen binnen de dagbehandeling (AWBZ-middelen komen dan vrij). Leerplichtambtenaren hebben er moeite mee iemand om die reden vrij te stellen. De jongere verliest dan namelijk ook zijn/haar inschrijving aan de school en dat is zeker bij tijdelijke vrijstellingen niet wenselijk. Leerplichtambtenaren zien hiervoor graag een oplossing. Leerbaarheid Op basis van de verzamelde gegevens kunnen we enerzijds een groep leerplichtorganisaties/ambtenaren onderscheiden die zeer nauw de regels van de wet volgt en zich ook nadrukkelijk
2
beroept op de formele aspecten bij een vrijstellingsprocedure (kortweg ‘preciezen’). Anderzijds lijkt er een groep te onderscheiden die naast de formele aspecten ook andere overwegingen mee laat spelen en daarbij de wettelijke grenzen opzoekt (kortweg ‘rekkelijken’). Dit onderscheid lijkt ook naar voren te komen in de discussie over ‘leerbaarheid’. Leerbaarheid speelt volgens een deel geen expliciete rol in vrijstellingsprocedures en is dan ook een aspect waar leerplicht zich volgens hen niet aan moet branden. Enkel het oordeel van een medisch professional over het ‘geschikt zijn om tot een school/instelling toegelaten te kunnen worden’ (zoals in de wet geformuleerd) is hierbij relevant. Een ander deel van de ambtenaren legt meer nadruk op leerbaarheid in termen van ontwikkelingsperspectieven en neemt dit wel mee in de behandeling van een beroep. Geenszins zijn er aanwijzingen dat leerplichtambtenaren zelf leerbaarheid toetsen of hier een persoonlijk oordeel over vellen; de autoriteit van de medisch professional staat buiten kijf. Wel wordt er in onduidelijke situaties een second opinion aangevraagd. In de focusgroepen wordt aangegeven dat hier echter zelden om gevraagd wordt, aangezien jongeren waarvoor een beroep op 5 onder a wordt gedaan, grotendeels zwaar gehandicapten zijn waarvoor school vrijwel nooit een optie is. We constateren dat er voor een deel van de leerplichtambtenaren zeker aanvullende overwegingen spelen bij vrijstellingsprocedures náást de formele, juridische voorwaarden. Deze bevinding is interessant, aangezien artikel 5 onder a in theorie ‘van rechtswege ontstaat’ indien een beroep voorzien wordt van de juiste schriftelijke bescheiden. In de praktijk lijkt er voor een deel dus ook een beoordelingsproces achter schuil te gaan. Het beeld dat leerplichtambtenaren zomaar vrijstellingen zouden afgeven, klopt volgens ons dan ook niet. Ze hebben vaak niet de wettelijke mogelijkheid een artikel 5 onder a niet te verlenen. Bovenal handelen ze vanuit het belang van de jongeren, waarbij een vrijstelling soms noodzakelijk is om een indicatie voor zorg (ABWZ) te krijgen; het is dan ook soms noodzakelijk bepaalde keuzes te maken. Feitelijk is de onafhankelijke arts de poortwachter voor het tot stand komen van een artikel 5 onder a. Een discussie over de leerbaarheid dient dan ook met hen te worden gevoerd. Absoluut verzuim of thuiszitter Wanneer vrijstellingen 5 onder a niet ontstaan, gaat een groot deel van de jongeren weer terug naar school. Het deel dat dit niet doet, lijkt voornamelijk uit oudere jongeren te bestaan. Zij worden dan ziek gemeld, maar raken niet uit zicht, omdat ze in administratiesystemen snel naar voren komen. In samenspraak met de ouders wordt dan vaak alsnog een oplossing bedacht, bijvoorbeeld door een alternatief traject te bieden. Er zijn dan ook geen aanwijzingen dat een artikel 5 onder a-procedure leidt tot een ‘thuiszitter’ als gevolg van een niet ontstane vrijstelling. Ook absoluut verzuim lijkt nauwelijks een punt, aangezien jongeren waarvan vast staat dat ze niet naar school kunnen een vrijstelling artikel 5 onder a krijgen. Jongeren die op latere leeftijd een dergelijke vrijstelling nodig hebben, staan dan nog ingeschreven op een school. Dit neemt niet weg dat er zeker individuele gevallen kunnen zijn die tussen
3
wal en schip vallen. In dit onderzoek zijn we ze niet tegengekomen en vanuit de leerplichtorganisaties wordt ook aangegeven dat men altijd naar individuele oplossingen zoekt. Grote knelpunten zijn hier op grond van artikel 5 onder a niet te verwachten. Artikel 11 onder g Artikel 11 onder g is een relatief weinig ingezet vrijstellingsinstrument (uitgaande van meer dan tien dagen cumulatief), zoals we in de aantallen reeds zagen. Een reden hiervoor kan de grote discussie zijn over wanneer dit artikel van toepassing is en waarom. Zo zijn er weliswaar ‘typische’ gewichtige omstandigheden waarbij een jongere een vrijstelling 11 onder g toegewezen kan krijgen: ernstige ziekte of overlijden van een verwant, tegelijkertijd zijn er ook betwistbare redenen tot honorering. Er bestaan bijvoorbeeld grote verschillen over verhuizing van het gezin, jubilea van verwanten of topsportverplichtingen als vrijstellingsgronden. Met name laatste twee redenen worden discutabel geacht, aangezien een groep ambtenaren van mening is dat artikel 11 onder g enkel van toepassing is op gewichtige omstandigheden buiten de wil van het kind of de ouders, hetgeen conform de bestaande jurisprudentie is. Ook bij dit artikel zien we dus onderscheid tussen de ‘rekkelijken’ en ‘preciezen’ als het gaat om het tot stand komen en verlenen van vrijstellingen. Naast zojuist benoemde redenen, kan artikel 11 onder g volgens een deel van de ambtenaren ook gebruikt worden om een jongere tijdelijk een ‘time out’ van school te geven, bijvoorbeeld om zorg te ontvangen. Een ander deel is het hier echter niet mee eens of heeft nog niet eerder nagedacht over een dergelijke toepassing van het artikel. Het lijkt artikel 11 onder g aan duidelijke kaders te ontbreken, met verschillende interpretaties onder ambtenaren als gevolg. Artikel 11 onder g zou een alternatief voor artikel 5 onder a kunnen zijn, wanneer een jongere tijdelijk geen onderwijs zou kunnen of moeten genieten. Tegelijkertijd vragen leerplichtambtenaren zich af of dit artikel hiervoor ‘gebruikt’ zou moeten worden. Nadere discussie onder leerplichtprofessionals lijkt hierbij vruchtbaar. Bij artikel 11 onder g kan het beeld ontstaan van willekeur. Binnen leerplichtorganisaties zijn de ambtenaren meestal wel op één lijn te krijgen, tussen organisaties kunnen grote verschillen bestaan. Zeker als de ene gemeente beleid heeft dat bijvoorbeeld een wereldreis wel kan en een ander niet. Meer eenduidigheid in de uitvoering van de leerplicht bij artikel 11 onder g lijkt dan ook gewenst. Meer uitwisseling tussen ambtenaren (zoals intercollegiaal overleg) over hoe zij omgaan met het betreffende artikel kan hier goed aan bijdragen, maar ook een vergelijkende analyse of nastreven van meer uniformiteit in de ambtsinstructie van gemeenten kan hieraan bijdragen zijn mogelijkheden. Slotconclusie: Maatwerk en knelpunten Hoewel beide onderzochte vrijstellingsartikelen uiteenlopend zijn in toepassingsmogelijkheden, helderheid van de wettelijke kaders en wijzen waarop ze geïnterpreteerd worden, lijken
4
beide artikelen de nodige maatwerkmogelijkheden te bieden. Of misschien beter gezegd: nemen ambtenaren de ruimte om maatwerk te leveren. Er zijn diverse voorbeelden van individuele oplossingen in bijzondere situaties, waarbij de ene leerplichtambtenaar soms meer de kaders van de wet op lijkt te zoeken dan de ander. De creativiteit van leerplichtambtenaren om in het belang van de jongere te opereren zien we regelmatig terug, ondanks het feit dat ruim een derde van de ambtenaren van mening is dat de Leerplichtwet onvoldoende bewegingsruimte biedt. We concluderen dan ook dat er reeds veel maatwerk geleverd wordt, maar dat dit nog niet voldoende is voor optimaal resultaat. Dit wordt met name geïllustreerd door het feit dat er beroepen worden gedaan op vrijstellingen 5 onder a om een indicatie voor zorginkoop te kunnen bewerkstelligen. Jongeren die zorg nodig hebben kunnen vaak slechts via een vrijstelling van de leerplicht aanspraak maken op persoonsgebonden budget (onderdeel van de AWBZ). Het komt daardoor voor dat een vrijstelling niet noodzakelijk is -hoewel voldaan dient te worden aan de juridische voorwaarden- maar dat er vanwege zorgbehoeften een beroep op gedaan wordt. De roep om een gedeeltelijke vrijstelling door leerplichtambtenaren waarbij de jongere zowel aanspraak maakt op persoonsgebonden budget én niet alle dagen van de week naar school móét, maar wel deels naar school kán, is daarom groot. Artikel 5 onder a wordt door een deel van de ambtenaren te zwart / wit geacht: wél school of géén school. Vrijstellingen 11 onder g kunnen hierbij soms zinvol zijn, maar zijn slechts een ‘work-around’ in plaats van een oplossing. Tot slot De geconstateerde verschillen in omgaan met artikel 5 onder a en met name 11 onder g roepen de vraag op in hoeverre sprake is van willekeur binnen de uitvoering van de Leerplichtwet 1969. Deze ‘willekeur’ lijkt door de wet ingebakken en past bij de discretionaire bevoegdheid van de leerplichtambtenaar. Desalniettemin is het aanbevelenswaardig als Ingrado de uitwisseling van informatie over de toepassing van de artikelen door diverse gemeenten bevordert om zo de ‘rekkelijken’ en ‘preciezen’ meer op één lijn te krijgen. Daarbij handelen de leerplichtambtenaren vanuit het belang van de jongere.
5
