Management ve vzájemných vztazích samospráv a ve vztahu krajů a regionálních rad

WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností

Aktivita 6

Management ve vzájemných vztazích samospráv a ve vztahu krajů a regionálních rad

1.

Management ve vzájemných vztazích samospráv

1.1 Vzájemné vztahy obecné a krajské samosprávy Právo územních samosprávných celků na samosprávu, které je zaručeno čl. 8 Ústavy ČR, dochází svého vyjádření v samostatné působnosti obcí. Nejobecněji je samostatná působnost obcí vymezena v § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění: patří do ní záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce. K němu třeba přiřadit ustanovení § 2 odst. 2 obecního zřízení ukládající obcím pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Tím je založena generelně (všeobecně) samostatná působnost obcí. Zákonodárce její obsah rozvádí v dalších ustanoveních obecního zřízení. Do samostatné působnosti obcí patří vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, především uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku (§ 35 odst. 2). Zcela konkrétní vymezení samostatné působnosti obcí je dáno v ustanoveních o vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce a rady obce. Věci, které patří do samostatné působnosti obcí, jsou určeny také zvláštními zákony, např. zákonem o místních poplatcích. Rozsah samostatné působnosti obcí je zároveň obecním zřízením vymezen negativně. Nepatří do ní: a) věci, které jsou zákonem svěřeny krajům do samostatné působnosti. Pro určení, které věci v oblasti samostatné působnosti patří obcím a které krajům, platí zásada subsidiarity. Její uplatnění má však ekonomické, administrativní limity bránící tomu, aby zákony převáděly věci patřící nyní do samostatné působnosti krajů na obce, a to tím spíše, že samostatná působnost je doposud stejná pro všechny obce, bez ohledu na jejich reálné možnosti uvádět ji v život. Je k uvážení, zda by rozsah samostatné působnosti obcí neměl být pro takovou kategorii obcí jako jsou města stanoven rozdílně od ostatních obcí, např. stanovením povinných úkolů v oblasti samostatné působnosti. b) věci, které jsou zákonem svěřeny do přenesené působnosti orgánů obcí. Výkon přenesené působnosti může být zákonem svěřen zastupitelstvu obce, radě obce a zvláštním orgánům, jako jsou komise pro projednávání přestupků, komise pro sociálně-právní ochranu dětí. Přenesenou působnost v základním rozsahu vykonává ve všech obcích obecní úřad s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce. Pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností vykonávají přenesenou působnost v širším rozsahu, který je stanoven zvláštními zákony. c) věci, které patří do přenesené působnosti kraje (ustanovení § 35 odst. 1 obecního zřízení vylučuje ze samostatné působnosti obcí záležitosti, které jsou zákonem svěřeny krajům, tj. záležitosti patřící do samostatné i přenesené působnosti krajů).

1


Aktivita 6

d) věci, které patří jako výkon státní správy do působnosti správních úřadů. Stejně vymezuje samostatnou působnost krajů zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Obsahuje generelní kompetenční klauzuli (§ 1 odst. 4: pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, § 14 odst. 1: do samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje) a její obsah konkretizuje v dalších ustanoveních, zejména odkazem na ustanovení o pravomoci zastupitelstva kraje a rady v oblasti samostatné působnosti kraje a o ukládání pokut právnickým osobám a podnikajícím fyzickým osobám. Do samostatné působnosti kraje patří také záležitosti, které stanoví zákon. Do samostatné působnosti kraje nepatří záležitosti, které zákony svěřují do jeho přenesené působnosti (§ 29 odst. 1). I když krajské zřízení neobsahuje jiné ustanovení týkající se negativního vymezení samostatné působnosti kraje, je nepochybné, že do ní nepatří výkon státní správy svěřený zákony obcím do jejich přenesené působnosti a správním úřadům. Z uvedeného vyplývá, že rozsah samostatné působnosti obcí a krajů může být ovlivněn zvláštními zákony, které stanoví, že určité záležitosti patří do přenesené působnosti obcí a krajů, popřípadě do působnosti správních úřadů. Pokud by zvláštní zákony rozšiřovaly oblast přenesené působnosti, vedlo by to k omezení samostatné působnosti obcí a krajů. Existuje tedy problém, jak čelit tomu, že cestou zvláštních zákonů by se rozšiřovala oblast státní správy na úkor samostatné působnosti obcí a krajů. Z hlediska právního jde o řešení vztahu mezi zákony o územní samosprávě a zvláštními zákony. Omezování samostatné působnosti obcí a krajů prostřednictvím zvláštních zákonů rozšiřujících oblast státní správy (přenesenou působnost) by bylo možné čelit dvěma způsoby: •

Zavést do českého právního řádu nový druh zákonů, který by sice nedosahoval právní síly ústavního zákona, ale měl by vyšší sílu než obyčejné zákony (tyto tzv. organické zákony zná Ústava Francouzské republiky a Ústava republiky Portugalsko). Jestliže by zákonu o obcích a zákonu o krajích byla přiznána povaha organického zákona, bylo by vyloučeno, aby běžné zákony v rozporu s nimi oklešťovaly samostatnou působnost obcí a krajů. Tato možnost, která by vyžadovala změnu Ústavy ČR, je spíše teoretická a sotva realizovatelná, neboť institut organických zákonů se vymyká naší ústavně-právní tradici.

•

Zařadit do Ústavy ČR základní ustanovení o samostatné působnosti obcí a krajů, která by bránila tomu, aby obyčejný zákon omezoval ústavně vymezený rámec jejich samostatné působnosti. Toto řešení je realizovatelné, i když ve vzdálenější perspektivě, neboť je lze uskutečnit jedině novelou Ústavy ČR, popř. při vypracování nové Ústavy ČR.

Za současného stavu neexistují právní prostředky, které by zabraňovaly zužování oblasti samostatné působnosti obcí a krajů zvláštními zákony. Jedině lze očekávat, že obě komory Parlamentu ČR budou posuzovat návrhy zvláštních zákonů z hlediska zachování náležitého rozsahu samostatné působnosti obcí a krajů a jeho racionálního rozšiřování. Podle našeho názoru by bylo vhodné, kdyby výbory veřejné správy obou sněmoven povinně vyjadřovaly k projednávaným návrhům zákonů stanovisko, zda nedochází k omezování samostatné působnosti obcí a krajů a seznámily s ním poslance a senátory na schůzi komory. Právo obcí a krajů na samosprávu je chráněno tzv. komunální stížností. Zastupitelstvo obce nebo vyššího územního samosprávného celku je oprávněno podat ústavní stížnost, jestliže nezákonným zásahem státu bylo porušeno zaručené právo územního samosprávného celku na

2


Aktivita 6

samosprávu (čl. 87 odst. 2 písm. c/ Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b/ zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění). Ústavní stížnosti tohoto druhu jsou ojedinělé a byly Ústavním soudem většinou odmítnuty (u stížností obcí z důvodu, že se netýkaly oblasti samostatné působnosti, u stížností Plzeňského a Libereckého kraje proto, že nebyl vyčerpán procesní prostředek podle § 82 soudního řádu správního). Na soudní ochranu práva obcí a krajů na samosprávu je pamatováno i pro ten výjimečný případ, že by došlo k rozpuštění jejich zastupitelstva (§ 89 odst. 1 obecního zřízení a § 45 odst. 2 krajského zřízení – důvodem je, že zastupitelstvo obce, kraje se nesešlo po dobu delší než 6 měsíců tak, aby bylo schopno se usnášet). Proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o rozpuštění zastupitelstva může obec, kraj podat žalobu krajskému soudu (§ 67 písm. b/ zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní). 1.2 Vzájemné vztahy krajů a obcí v oblasti jejich samostatné působnosti V oblasti samostatné působnosti kraje a obce působí jako autonomní územní samosprávné celky, což znamená, že kraj není nadřízen obcím a nesmí zasahovat do samostatné působnosti obcí. Obcím je zajištěna soudní ochrana proti případnému nezákonnému zásahu krajů do samostatné působnosti obcí. Vztahy mezi kraji a obcemi se zakládají na spolupráci. Krajské zřízení ukládá kraji spolupracovat při výkonu jeho samostatné působnosti s obcemi (§ 14 odst. 4). Vzhledem k značné šíři samostatné působnosti kraje a vysokému počtu obcí na jeho území spolupráce s nimi nemůže být všeobsáhlá, ale měla by se soustředit na určité části samostatné působnosti a na vybrané obce. Podle našeho názoru by se měla koncentrovat na otázky vypracování programu rozvoje územního obvodu kraje, územně plánovací dokumentace pro území kraje, koncepci rozvoje cestovního ruchu, dopravní obslužnosti pro území kraje, sítě škol a školských zařízení v působnosti kraje a zdravotnictví. Z dostupných informací lze soudit, že spolupráce krajů s obcemi na smluvním základě se v praxi neuplatňuje. Do určité míry má na tom podíl i platné znění krajského zřízení. Na jedné straně počítá se spoluprací kraje s ostatními kraji a obcemi (§ 24 odst. 1 a § 25 odst. 1), ale na straně druhé některá jeho ustanovení se týkají pouze spolupráce mezi kraji (§ 24 odst. 3 a § 25 odst. 3). Bylo by vhodné v širší míře pamatovat i na spolupráci krajů s obcemi, k čemuž by postačovalo doplnit zákon ustanovením, že na spolupráci kraje s obcemi se obdobně použijí ustanovení o spolupráci mezi kraji. Zastupitelstva krajů v samostatné působnosti - vydávají obecně závazné vyhlášky kraje; Jedná se o obecně závaznou vyhlášku, kterou se vyhlašuje závazná část územně plánovací dokumentace kraje pro území kraje (§ 29 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánu a stavebním řádu (stavební zákon) a § 35 odst. 2 písm. e/ zákona o krajích) a o obecně závaznou vyhlášku, kterou kraj vyhlašuje závaznou část řešení plánu odpadového hospodářství a její změnu (§ 43 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech). - schvaluje programy rozvoje územního obvodu kraje podle zvláštních zákonů; Bylo by na místě, aby zákon o podpoře regionálního rozvoje zavázal kraje k vypracování a schválení strategického a střednědobého plánu rozvoje kraje.

3


Aktivita 6

Dotazníkové šetření ukázalo, že některé kraje doposud nevypracovaly střednědobou anebo dlouhodobou strategii rozvoje kraje; •

schvalovat koncepce rozvoje cestovního ruchu na území kraje,

•

stanovit rozsah základní dopravní obslužnosti pro území kraje.

Nedostatkem platné právní úpravy je, že opomíjí potřebu vypracování koncepčních dokumentů týkajících se výchovy a vzdělávání, zaměstnanosti, sociální a zdravotní péče. Pro přípravu obecně závazných vyhlášek krajů a výše uvedených dokumentů platí, že kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcemi opatření dotýkající se jejich působnosti (§ 13 odst. 1 krajského zřízení). Moderní informační technologie usnadňují realizaci uvedeného požadavku a v praxi jsou za tímto účelem ve větším či menším rozsahu využívány. Je však velmi obtížné celkově zhodnotit, jak obce na možnosti spolupráce reagují a jak jejich stanoviska přispívají k zkvalitňování dokumentů důležitých pro celý kraj. Nezbytným předpokladem spolupráce mezi kraji a obcemi je poskytování informací, které se uskutečňuje na základě vzájemnosti („zrcadlové“ ustanovení obsahuje § 13 odst. 2 obecního zřízení a § 15 odst. 2 krajského zřízení). Na základě dotazníkového šetření můžeme konstatovat, že styk krajských úřadů je vcelku na dobré úrovni, což potvrzují také názory obcí s rozšířenou působností vyslovené v řízených rozhovorech. K informování obcí krajské úřady uplatňují různé formy kontaktů: široce se využívá elektronická pošta, jakož i písemný styk. V některých krajích se konají pravidelné porady se starosty obcí a tajemníky obecních úřadů (jedenkrát za čtvrtletí). Tato forma styku funkcionářů kraje a krajských úřadů by se měla za účelem metodické pomoci obcím a výměny zkušeností mezi dvěma úrovněmi územní samosprávy široce uplatňovat. Bylo by účelné organizovat takové porady pro různé velikostní kategorie obcí, popř. pořádat je nikoliv v celokrajském měřítku, ale např. pro obce podle jednotlivých okresů. K uvážení dáváme návrh organizovat během volebního období jednu celokrajskou konferenci samosprávy měst a obcí věnovanou některému z hlavních úkolů kraje. Krajské úřady (odbory kontroly) přezkoumávají hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí. Na rozdíl od dřívější úpravy, kdy obce nad 5 000 obyvatel byly povinny dát si přezkoumat hospodaření auditorem, nyní podle zákona č. 420/2004 Sb., mohou požádat o přezkum hospodaření krajský úřad nebo auditora či auditorskou společnost. Stejnou možnost mají rovněž dobrovolné svazky obcí. Poznatky z praxe potvrzují, že v r. 2004 naprostá většina obcí požádala o přezkum hospodaření krajský úřad (Jihomoravský kraj – 85 % obcí, Pardubický kraj – 96 % atd.). Dobrovolné svazky obcí podávaly žádosti o přezkum hospodaření převážně krajským úřadům. Při přezkumech byly zjištěny četné nedostatky věcného rázu, ale i nedodržování pravidel postupu obcí a jejich orgánů, jako např. závěrečný účet obce nebyl zveřejněn, v zápisech ze zasedání zastupitelstva obce není uveden průběh jednání a výsledek hlasování o závěrečném účtu, nejsou vyvěšovány záměry při prodeji, pronájmu či směně nemovitého majetku. Postupné odstraňování těchto nedostatků vyžaduje, aby krajské úřady prohloubily metodickou pomoc obcím, více se orientovaly na dílčí přezkumy a aby orgány obcí usilovaly o to, aby se odhalené nedostatky neopakovaly. Kraje uskutečňují dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí, který se vztahuje na obecně závazné vyhlášky obcí, na usnesení, rozhodnutí a jiná opatření jejich orgánů v samostatné působnosti. Provádění dozoru nad obecně závaznými vyhláškami obcí je poznamenáno předně nedostatky platné právní úpravy (nemožnost okamžitě pozastavit účinnost zjevně nezákonné vyhlášky, procedura zjednání nápravy je velmi zdlouhavá aj.), jejichž odstranění si klade za cíl novela

4


Aktivita 6

zákona o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze. Dále je ovlivněno tím, že počet zaměstnanců kraje, kteří se věnují dozoru, je poměrně nízký, na jednotlivých krajských úřadech se mu věnují 1 – 2 zaměstnanci. Dozor nad usneseními, rozhodnutími a jinými opatřeními orgánů obce v samostatné působnosti může být prováděn pouze příležitostně, zejména v souvislosti s kontrolou výkonu přenesené působnosti. Početnost dozorovaných objektů (vysoký počet obcí) a aktů přijímaných orgány obcí vylučují, aby se dozor prováděl soustavně. Zásadní otázkou je, zda krajský úřad má vůbec vykonávat dozor nad právními předpisy obce (dozor nad nařízeními obce doposud probíhá stejným způsobem jako u obecně závazných vyhlášek obce) a jinými akty jejích orgánů. Podle našeho názoru dozor nad výkonem samostatné působnosti by měl náležet státu a nikoliv krajskému úřadu, který za současného stavu se fakticky dostává do určité nadřazenosti nad obcemi. Je věcí posouzení, který ze státních orgánů by měl být zadán dozorčí pravomocí vůči obcím: ministerstvo, státní zastupitelství či zvláštní dekoncentrovaný orgán státní správy, který by mohl být zřízen na základě existujících oddělení dozoru začleněných do organizační struktury Ministerstva vnitra – jeho odboru dozoru a kontroly veřejné správy. 1.3 Vztahy mezi kraji a obcemi při výkonu přenesené působnosti Při výkonu přenesené působnosti jsou obce (funkčně) podřízeny krajům, které vykonávají vůči nim metodické, řídící, dozorové a kontrolní funkce. Kraje jsou nadřízeny obcím, což se projevuje v těchto směrech: řídí výkon státní správy vydáváním pokynů, které musí být v souladu s právními předpisy, usneseními vlády a směrnicemi ministerstev a jiných ústředních správních úřadů; krajský úřad je ve správním řízení odvolacím správním orgánem (§ 89 odst. 1 a § 178 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád) ; V praxi se lze setkat s výhradami obecních (městských) úřadů vůči některým krajským úřadům, jejichž představou je, že krajské úřady s poukazem na případnou námitku podjatosti neposkytují obcím dostatečnou pomoc a často ruší rozhodnutí orgánu prvního stupně a vrací je k novému projednání. S těmito výhradami nelze souhlasit, neboť pomoc krajského úřadu je chybně chápána tak, že by jeho pracovníci měli orgánu prvního stupně radit, jak má rozhodnout v konkrétním případě. Příslušné odbory krajského úřadu mohou ve věcech správního řízení poskytovat obcím odbornou a metodickou pomoc, která musí být obecně zaměřena a nemůže se týkat řešení konkrétní záležitosti (jiný postup by skutečně vyvolával pochybnosti o nepodjatosti). krajské úřady konávají dozor nad výkonem přenesené působnosti obcemi; Postup a oprávnění krajského úřadu při dozoru nad nařízeními obcí byl doposud stejný jako u obecně závazných vyhlášek obcí. Krajské úřady jen zřídka podávaly Ministerstvu vnitra návrhy na pozastavení účinnosti nařízení obcí a ministr vnitra poprvé v r. 2004 podal Ústavnímu soudu dva návrhy na zrušení nařízení obcí (oba byly zamítnuty). Tuto skutečnost lze vysvětlit tím, že nařízení obcí se vydávají na základě zákonných zmocnění, která poměrně přesně stanoví meze právní regulace. Po schválení novely zákona o obcích se oprávnění krajských úřadů rozšíří: budou moci zrušit nařízení obce. Krajské úřady již nyní mají intenzivnější oprávnění při výkonu dozoru nad opatřeními orgánů obce v přenesené působnosti; mohou je zrušit pro rozpor s právními předpisy, usneseními

5


Aktivita 6

vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů. O reálných možnostech dozoru nad těmito akty orgánů obce platí totéž, co bylo uvedeno výše o dozoru nad usneseními, rozhodnutími a jinými opatřeními orgánů obce v samostatné působnosti. zvláštním případem dozoru, který má předběžnou povahu, je vyslovení souhlasu krajského úřadu k uzavření veřejnoprávní smlouvy, podle níž budou orgány jedné obce vykonávat přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (§ 63 odst. 1 obecního zřízení). 1.4 Vztahy obcí s rozšířenou působností a obcí v oblasti přenesené působnosti V souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů byla obcím s rozšířenou působností svěřena pravomoc vydávat nařízení, jejichž územní působnost se vztahuje na správní obvod obce s rozšířenou působností, který zahrnuje více obcí, nebo na jeho část. Jedná se o nařízení vydávaná na základě • zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění (zákaz nebo omezení rušivé činnosti při porušení podmínek obecné ochrany rostlin a živočichů), • zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (omezení nebo vyloučení vstupu do lesa, vyhlášení záměru zadat zpracování lesní hospodářské osnovy, uložení mimořádných opatření vlastníku lesa) a • zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění (vymezení úseků silnic, na nichž se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost). Oprávnění obcí s rozšířenou působností vydávat nařízení pro svůj územní obvod vyvolává vážné pochybnosti o jejich legitimitě. Jde o to, že nařízení jsou přijímána radou obce s rozšířenou působností, která je volena pouze občany této obce, zatímco občané obcí spadajících do správního obvodu obce s rozšířenou působností nemají, byť zprostředkovaný, vliv na konstituování rady obce vydávající nařízení, jehož územní působnost se vztahuje na celý správní obvod obce s rozšířenou působností. Je zjevné, že postavení občanů obce s rozšířenou působností na jedné straně a občanů ostatních obcí na straně druhé není rovné. Přijatelným řešením by bylo, aby uvedená nařízení vydávaly kraje, které by tuto pravomoc mohly uplatnit na celém území kraje nebo na jeho části. Obce s rozšířenou působností jsou ze zákona stavebními úřady (§ 117 odst. 1 písm. a/ stavebního zákona) a vykonávají státní správu ve věcech stavebního řádu též v obvodech obcí, které stavebními úřady nejsou. Obecní úřad obce s rozšířenou působností pořizuje na žádost obce územní plán obce, regulační plán a územně plánovací podklady. Náklady spojené s pořízením územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů hradí obec, na jejíž žádost jsou pořizovány (§ 19 stavebního zákona, v platném znění). Nový instrument k prohloubení součinnosti mezi obcemi s rozšířenou působností a obcemi přináší návrh nového zákona o územním plánování a stavebním řádu. Podle tohoto návrhu se má pro správní obvod obce s rozšířenou působností zřizovat Rada obcí pro udržitelný rozvoj území jako zvláštní orgán. Složení Rady je koncipováno velmi originálně: každá obec ve správním obvodu obce s rozšířenou působností má mít v Radě jednoho zástupce, který bude jmenován na její návrh. Takové personální propojení by mělo přispět k slaďování zájmu všech obcí.

6


Aktivita 6

Je problematické, že Rada má být zřizována jako zvláštní orgán, tj. jako orgán vykonávající státní správu (přenesenou působnost), ačkoliv její závěry mají povahu vyjádření. Otázkou také je, zda vymezení působnosti Rady není poněkud zúženo a nemělo by být širší a zahrnovat např. i otázky ochrany životního prostředí, což by odpovídalo i názvu Rady. V případě širšího vymezení Rady by její postavení mělo být upraveno mimo rámec stavebního zákona. Kraje mohou, jsou-li k tomu zákonem zmocněny, regulovat svými nařízeními na celém území kraje nebo jeho části společenské vztahy v mezích stanovených zmocňovacím zákonem. Nařizovací pravomoc uplatňují kraje dosti nerovnoměrně: počet nařízení vydaných v letech 2002 – 2004 se pohybuje v jednotlivých krajích od 3 do 13. Zákonodárce svěřuje nařizovací pravomoc ve stejném úseku veřejné správy (např. ochrana ovzduší, pozemní komunikace) buď jen obcím nebo pouze krajům anebo obcím a krajům. Jeli stanovena výlučná nařizovací pravomoc obce či kraje, uplatňuje ji obec/kraj samostatně. Jestliže nařízení obce a kraje mohou upravovat stejné věci, je vztah mezi nimi řešen rozdílně: nařízení obcí a krajů se vzájemně vylučují na základě časové priority. Například, jsou-li nařízením obce s rozšířenou působností vymezeny úseky silnic, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje v zimě sjízdnost a schůdnost, nemůže tak ještě činit nařízení kraje. Výslovně vztah mezi nařízením kraje a obce řeší zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen: stanoví-li maximální cenu téhož zboží kraj i obec, platí na území obce maximální cena stanovená obcí.

7


Aktivita 6

2. Management ve vztahu krajů a regionálních rad 2.1 Zákon o regionálním rozvoji (dále jen „zákon“) založil potřebnou institucionální základnu pro zajištění koordinace hospodářské a sociální soudržnosti tvořenou Regionálními radami (v regionu Střední Čechy a Moravskoslezsko plnění jejich úkolů náleží zastupitelstvu kraje) a Výbory regionálního rozvoje. Přitom zákon vycházel z decentralizovaného modelu, neboť předpokládal, že budou přijaty regionální operační programy a že řídícím orgánem ve smyslu čl. 34 nařízení Rady (ES) č. 1260/1999 z 21.6.1999 budou Regionální rady a úlohu monitorovacích výborů budou plnit Výbory regionálního rozvoje. Toto pojetí se promítlo do ustanovení o úkolech uvedených orgánů (§ 16 odst. 1 a 2, § 17 zákona). Skutečný vývoj byl však jiný. Na základě opakovaných doporučení Evropské komise byl namísto sedmi regionálních operačních programů (vždy jeden pro příslušný region soudržnosti – mimo region Praha) vytvořen jeden Společný regionální operační program (SROP). Vláda ČR svým usnesením z 23.ledna 2002 podpořila vznik SROP pro období 2004 – 2006 a rozhodla, že jeho orgánem bude Ministerstvo pro místní rozvoj. Uplatnění SROP vedlo tedy k centralizaci jeho řízení, která byla po složitých jednáních poněkud oslabena delegací některých pravomocí řídícího orgánu na Regionální rady. Úkoly Regionálních rad a Výborů regionálního rozvoje byly za zásadně změněné situace vymezeny v programovém dokumentu SROP, a to odchylně od zákona vycházejícího z jiných předpokladů. Došlo tedy k tomu, že existuje nesoulad mezi zákonnou úpravou úkolů Regionálních rad a Výborů regionálního rozvoje a úpravou stanovenou SROP. Tento nesoulad bylo možné překonat novelou zákona k čemuž však nedošlo a zřejmě již nedojde, neboť se předpokládá, že pro léta 2007 – 2013 budou vypracovány a schváleny regionální operační programy. Jestliže by však i v období 2007 – 2013 se pokračovalo v dosavadní praxi (vypracování a schválení SROP), pak bylo nezbytné zákon novelizovat. 2.2 Základní otázky působnosti regionálních rad (dále jen „Rada“), způsobu jejich ustavení, volby a odvolání předsedy, jejich jednání jsou upraveny v § 16 zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje (dále jen „zákon“). Jak uvedeme dále, zákon však neupravuje některé důležité otázky postavení a činnosti regionálních rad. Na zákon navazují statuty a jednací řády regionálních rad, které mají povahu vnitřních (neprávních) předpisů. Poznamenejme, že zákon nepředvídá vydání statutů a jednacích řádů regionálních rad (naproti tomu v § 17 odst. 3 a 4 počítá s přijetím statutu a jednacího řádu Výboru regionálního rozvoje). V této souvislosti si povšimněme rozdílného přístupu k statutu v regionech soudržnosti Střední Čechy a Moravskoslezsko. Zatímco region soudržnosti Moravskoslezsko nemá statut Rady, statut Rady nabyl v regionu Střední Čechy účinnosti 10.června 2004. Za platné právní úpravy považujeme za správný přístup regionu soudržnosti Moravskoslezsko. Vycházím z ustanovení § 16 odst. 3 zákona, podle něhož „v regionech soudržnosti vymezených územím jednoho kraje plní úkoly Rady zastupitelstvo kraje v přenesené působnosti“. Z uvedeného znění vyplývá, že zastupitelstvo se nepřeměňuje v Radu, ale plní její úkoly. Zákon neodpovídá na otázku, jakou povahu má Rada a omezuje se na charakteristiku jejích úkolů. Některé statuty, popř. jednací řády, se snaží tuto mezeru vyplnit a činí tak různým způsobem. Tak jednací řád Rady regionu soudržnosti Severozápad charakterizuje Radu jako výkonný orgán regionu soudržnosti. S takovou charakteristikou Rady lze stěží souhlasit. O 8


Aktivita 6

výkonném orgánu můžeme hovořit jen ve vztahu k územnímu samosprávnému celku (např. rada obce je výkonným orgánem v oblasti samostatné působnosti), k zájmové a profesní veřejnoprávní korporaci a k vnitřně strukturovaným vykonavatelům státní správy. Region soudržnosti však není územním samosprávným celkem ani vykonavatelem státní správy. V preambuli statutu regionu soudržnosti Jihozápad se Rada označuje za výkonný orgán krajů, které ho tvoří a v čl. 1 se uvádí, že je právnickou osobou vzniklou na základě zákona č. 248/2000 Sb., která má vlastní právní subjektivitu. Podle § 18 odst. 2 občanského zákoníku právnickými osobami jsou kromě sdružení fyzických nebo právnických osob,účelová sdružení majetku, jednotky územní samosprávy a také jiné subjekty, o kterých to stanoví zákon (písm. d/). Zákon o podpoře regionálního rozvoje ani žádný jiný zákon nestanoví,že Rada je právnickou osobou. Ustanovení čl. 1 je v rozporu s občanským zákoníkem a zákonem č. 248/2000 Sb. Zjevným omylem je dovětek o právní subjektivitě, neboť je samozřejmé, že právnická osoba má právní subjektivitu (§ 18 odst. 1 občanského zákoníku). Ve statutu Rady regionu soudržnosti Střední Morava je řečeno, že Rada je orgánem krajů, které tvoří region soudržnosti (čl. 1). Máme za to, že tato charakteristika je přijatelná a její přijatelnost by byla ještě posílena, kdyby se regionální rady vytvářely na základě smlouvy o spolupráci krajů. Ve složení Rad se uplatňuje zásada rovného zastoupení krajů: každý kraj v regionu soudržnosti vymezeném územím dvou nebo více krajů je zastoupen deseti členy, což znamená, že Rada má dvacet členů, v regionu soudržnosti Severovýchod třicet členů. Zastupitelstva krajů zvolila do Rad hejtmany (s výjimkou Královehradeckého), v různém počtu náměstky hejtmana, radní kraje a též členy zastupitelstva kraje. V regionech soudržnosti Střední Čechy a Moravskoslezsko plní úkoly Rady zastupitelstvo kraje. Zastupitelstva těchto krajů mají 65 členů (§ 31 odst. 1 písm. c/ zákona č. 129/2000 Sb., o krajích /krajské zřízení/). Budou-li Rady napříště mít postavení řídících orgánů regionálních operačních programů, měly by mít ve všech regionech soudržnosti takový počet členů, který bude umožňovat, aby zvládly zvýšené nároky na svou činnost a aby byly schopny častěji zasedat (je nepochybné, že periodicita jejich zasedání se zvýší). Z tohoto důvodu by zastupitelstva Středočeského a Moravskoslezského kraje měla rovněž vytvářet Rady, a to o přibližně stejném počtu členů, jako je tomu v ostatních regionech soudržnosti. Člen zastupitelstva kraje se stává členem Rady dnem, kdy jím byl zvolen. Odvozenost mandátu člena Rady od člena zastupitelstva kraje předurčuje, jakým způsobem mandát člena Rady zaniká. Podle statutů Rad mandát jejich členů zaniká: zánikem mandátu člena zastupitelstva, odstoupením z funkce člena Rady a odvoláním z funkce člena Rady zastupitelstvem kraje. Statuty Rady regionu soudržnosti Jihovýchod a Jihozápad vážou zánik mandátu z důvodu odvolání na den, kdy byl zvolen nový člen Rady (v regionu soudržnosti Jihozápad se totéž stanoví pro případ zániku mandátu člena zastupitelstva kraje). Podle našeho názoru podmiňovat zánik mandátu člena Rady volbou jejího nového člena není opodstatněné, neboť k volbě nového člena Rady nemusí nutně dojít současně s odvoláním dosavadního člena Rady. Zánik mandátu člena zastupitelstva kraje má za následek, že téhož dne dosavadní člen zastupitelstva kraje pozbývá mandát člena Rady. Je proto nesprávné v tomto případě vázat zánik mandátu člena Rady na volbu jejího nového člena. Ve statutech Rad dvou regionů soudržnosti se uvádějí ještě další důvody zániku členství: úmrtí (Jihovýchod a Jihozápad) a ztráta způsobilosti k právním úkonům (Jihozápad). Máme za to, že uvádět tyto důvody je nadbytečné, neboť podle volebního zákona zaniká z nich mandát člena zastupitelstva kraje.

9


Aktivita 6

Ze zásady volitelnosti členů Rady zastupitelstva kraje vyplývá i jejich individuální odpovědnost vůči zastupitelstvu, jejíž uplatnění může vést k odvolání člena. Důvody odvolání mohou být různé a jsou na posouzení zastupitelstva kraje. Rada volí z řad svých členů předsedu (způsob hlasování není předepsán) a statutem stanovený počet místopředsedů. V regionech soudržnosti Severozápad, Jihovýchod a Střední Morava rada volí jednoho místopředsedu, v regionech soudržnosti Severovýchod dva a v regionu soudržnosti tři místopředsedy. V obsazení těchto funkcí se důsledně uplatňují zásady parity krajů. Statuty těch Rad, které volí jednoho místopředsedu, stanoví, že místopředseda je zastupitelem jiného kraje než předseda, pokud se členové Rady nedohodnou jinak, nebo že místopředseda je zastupitelem jiného kraje než předseda. Statut Rady regionu soudržnosti Jihozápad rovněž zajišťuje paritu v obsazení funkcí: volené funkce předsedy a místopředsedů Rady jsou určeny tak, že předseda a jeden z místopředsedů jsou zástupci druhého kraje tvořícího region soudržnosti (čl. 8 odst. 2). Zvláštním a podle našeho názoru odporujícím zásadě rovnosti krajů je ustanovení, podle něhož právo navrhovat kandidáty na předsedu Rady mají pouze členové Rady zastupující Plzeňský kraj. Osobitou úpravou se vyznačuje statut Rady regionu soudržnosti Severovýchod. Předně stanoví, že funkční období předsedy a místopředsedů je šestnáct měsíců. Dále určuje, že předseda je volen střídavě ze zástupců všech tří krajů. Poslední zvláštností je, že se zřizuje předsednictvo Rady složené z předsedy a dvou místopředsedů, přičemž ve vedení Rady musí být zachován princip zastoupení všech tří krajů (čl. IV). Předsednictvo připravuje jednání Rady a plní další úkoly, kterými ho Rada pověří. Činnost předsednictva Rady řídí její předseda. V souladu s požadavkem rovnosti krajů tvořících region soudržnosti § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje stanoví, že pro zvolení předsedy musí být dosaženo většiny hlasů zástupců každého kraje zvlášť. Rady považujíce tuto zákonnou úpravu za dostačující se otázkou volby předsedy nezabývají. Jednací řád Rady regionu Střední Morava podrobně upravuje veřejné a tajné hlasování o kandidátech na funkci předsedy Rady, např. počítá s tím, že se mohou konat dvě kola voleb. Pochybnosti vyvolávají ta ustanovení, podle nichž zvolen je ten kandidát, který získal nadpoloviční většinu hlasů všech členů Rady (čl. 5 bod 10 a 13). Jak patrno, chybí, že se k zvolení vyžaduje většina hlasů zástupců každého kraje. Funkční období předsedy Rady není ve většině statutů upraveno, což lze vysvětlit tím, že se předpokládá shodná délka jeho funkčního období s volebním obdobím zastupitelstva kraje (trváním mandátu člena zastupitelstva kraje). Výslovně je tak uvedeno ve statutu Rady regionu Střední Morava (čl. 5: „Funkční období předsedy končí nejpozději s koncem funkčního období jako zastupitele Olomouckého nebo Zlínského kraje delegovaného do Rady“.) Jedině statut Rady regionu Severovýchod určuje, že funkční období předsedy je třináct měsíců. Funkční období předsedy Rady může ovšem skončit i dříve, a to z důvodů, pro něž zaniká členství v zastupitelstvu kraje (viz výše), dále odstoupením a odvoláním. Pokud jde o odvolání z funkce předsedy Rady, statuty vesměs odkazují na § 16 odst. 5 zákona o podpoře regionálního rozvoje, podle něhož „předseda je odvolán, vysloví-li se pro jeho odvolání většina členů Rady z kteréhokoliv kraje tvořícího region soudržnosti“. Uvedené ustanovení považujeme za nesprávné, neboť umožňuje, aby většina členů Rady z jednoho kraje rozhodla o odvolání předsedy, a to proti názoru většiny členů Rady z druhého kraje, popř. dalších dvou krajů. Umožňuje totiž, aby při odvolání předsedy Rady došlo k porušení zásady rovnosti

10


Aktivita 6

krajů, která se uplatňuje při jeho volbě (je překvapující, že se stanoví různé postupy pro volbu a odvolání předsedy). Zasedání (schůze) Rady se podle většiny jednacích řádů konají nejméně jedenkrát za tři měsíce, v regionu Severovýchod zpravidla jedenkrát za šest měsíců (podle potřeby se konají mimořádná zasedání) a v jednacím řádu regionu Severozápad je obecně řečeno, že Rada se schází podle potřeby. Zákon o regionálním rozvoji nestanoví, zda zasedání Rady jsou veřejná nebo neveřejná. Tuto mezeru se snaží vyplnit statuty a jednací řády Rad, přičemž tak činí zásadně odlišným způsobem. Podle jednacích řádů Rad regionů Jihozápad, Jihovýchod, Střední Morava jsou schůze neveřejné. Naproti tomu podle jednacího řádu Rady regionu Severozápad jsou její zasedání veřejná. Poznamenejme, že v tomto regionu se na webových stránkách zveřejňují zápisy o zasedáních Rady s uvedením seznamu přítomných osob, programu jednání, stručného obsahu vystoupení k jednotlivým bodům, jakož i usnesení včetně výsledků hlasování o nich. V regionu Moravskoslezsko, kde úkoly Rady plní zastupitelstvo kraje, jsou jeho zasedání veřejná. Zápis o průběhu jednání zastupitelstva se zveřejňuje na webových stránkách internetového serveru kraje. Jinou cestou šlo zastupitelstvo Středočeského kraje, které plní úkoly regionu Střední Čechy. Jednací řád Rady stanoví, že její zasedání je neveřejné a zápis o jeho průběhu se zasílá členům Rady a vedoucímu sekretariátu a je uložen na sekretariátu k nahlédnutí. Je při nejmenším sporné, že zasedání zastupitelstva kraje, i když plní úkoly Rady, není veřejné: zákon o krajích bezvýjimečně předepisuje, že zasedání zastupitelstva kraje je veřejné. Řešení, které bylo zvoleno v Moravskoslezském kraji považuji za správné. V zákoně o regionálním rozvoji nenacházíme ustanovení o podjatosti členů Rady. Pokud jde o region soudržnosti Střední Čechy a Moravskoslezsko, tak střet zájmů členů zastupitelstva je upraven přímo zákonem o krajích a jednací řády zastupitelstev obou krajů toto ustanovení převzaly. Jednací řády Rad ostatních regionů s jedinou výjimkou otázku podjatosti neřeší. Jedině jednací řád Rady regionu Jihovýchod má zvláštní ustanovení o podjatosti člena Rady. Obsahově je střet zájmů vymezen stejně jako v zákoně o krajích. Člen Rady je povinen sdělit skutečnost o střetu zájmů před zahájením schůze předsedajícímu. Na rozdíl od krajského zřízení je stanoveno, že podjatý člen Rady o projednávané věci nehlasuje. Jednací řády Rad stanoví, že Rada je usnášeníschopná, je-li přítomna nadpoloviční většina členů (zástupců) z každého kraje (takové ustanovení nemá jednací řád Rady regionu Severozápad). V regionech soudržnosti tvořených více kraji usnesení Rady je schváleno, jestliže pro ně bylo dosaženo většiny hlasů zástupců každého kraje zvlášť (§ 16 odst. 4 zákona o podpoře regionálního rozvoje – stejné ustanovení mají jednací řády všech regionů). Takovýto způsob přijetí usnesení zajišťuje rovnost krajů a zabraňuje tomu, aby bylo přijato usnesení, s nímž nesouhlasí většina zástupců jednoho z krajů. Pokud by nebylo dosaženo shody většiny zástupců každého ze dvou (tří) krajů, nastoupilo by dohodovací řádní (jednací řády Rad všech regionů převzaly ze zákona ustanovení § 16 odst. 4, poslední věta). Mechanismus přijímání usnesení Rady směřuje k dosažení shody, konsenzu zástupců jednotlivých krajů tvořících region soudržnosti. Pro úplnost uveďme, že většina jednacích řádů Rad počítá s možností korespondenčního hlasování. Například v jednacím řádu Rady regionu Jihovýchod je uvedeno, že

11


Aktivita 6

korespondenční internetové hlasování se užívá při rozhodnutích, kdy je Rada žádána o stanovisko nebo nucena se rozhodnout ve velmi krátké době anebo u případů, kdy jde o rozhodnutí nesporná a nepředpokládá se obsáhlá diskuse (čl. 6 odst. 1). Jednací řád rady regionu Jihozápad kromě korespondenčního hlasování upravuje konání internetové konference, která se používá v době mezi zasedáními Rady při rozhodování o otázkách, které není vhodné předložit ke korespondenčnímu hlasování (čl. 5 odst. 1). Z provedené analýzy vyplývají tyto závěry: •

úprava postavení a činnosti regionálních rad v zákoně o podpoře regionálního rozvoje je neúplná: není vymezena jejich povaha, není upraveno funkční období Rady, institut podjatosti členů Rady, kontrola zákonnosti aktů Rady;

•

statuty upravují otázky, které nejsou dotčeny zákonem (vyplňují jeho „mezery“), činí tak v různém rozsahu, nejednotně a někdy na hraně zákona či v rozporu s ním;

•

Jednací řády Rad, byť v různé míře detailnosti, upravují procedurální otázky jednání Rad.

Podle našeho názoru by bylo vhodné, aby úprava postavení a činnosti Rad v zákoně o podpoře regionálního rozvoje byla co nejúplnější. Rozsáhlejší úprava zákonem přispěje též k tomu, že pravidla v něm obsažená budou jednotná pro všechny Rady. Není vyloučeno, že úplnější zákonná úprava povede k tomu, že se ukáže jako nadbytečné, aby Rady přijímaly statuty. Jednací řády Rad je nutno zachovat; bylo by však vhodné, aby zákon obsahoval ustanovení o povinnosti rad vydat jednací řád. 2.3 Rada zřizuje Výbor regionálního rozvoje (dále jen „Výbor“). Normativní úpravu postavení a činnosti provádějí zákon o podpoře regionálního rozvoje (§ 17), statuty a jednací řády, jejichž přijetí je zakotveno v zákoně. Podrobná úprava složení, organizace a činnosti Výborů se na rozdíl od statutů a jednacích řádů Rad opírá o zákonný základ (§ 17 odst. 3 a 4). Ve většině statutů je Výbor charakterizován jako odborný monitorovací orgán Rady (region Jihovýchod, Střední Čechy, Moravskoslezsko). V některých statutech se zároveň uvádí, že výbor plní funkci monitorovacího podvýboru SROP. Povaha Výborů jako monitorovacích podvýborů má za následek, že ingerence Ministerstva pro místní rozvoj je vůči nim dosti intenzívní, což se projevuje v tom, že a) ministr pro místní rozvoj na návrh Rady schvaluje statut (§ 17 odst. 3 zákona), b) ministr může požádat o odvolání předsedy Výboru a předseda Rady je tímto návrhem vázán (statut Výboru regionu Severozápad, Jihozápad), c) předseda Rady svolává zasedání Výboru, požádá-li o to ministr (statut Výboru regionu Severozápad, Jihozápad, Střední Morava). Odlišně je charakterizována povaha Výboru regionu Střední Čechy. Podle jeho statutu je odborným, monitorovacím a iniciačním orgánem Rady a současně Zastupitelstva. Z uvedeného vyplývá, že Výbor má dvojaké postavení: jednak je orgánem Rady, jednak orgánem Zastupitelstva (rozumí se, že v tomto případě plní úkoly pro potřeby kraje a nikoliv pro potřeby regionu soudržnosti). Bylo by zajímavé vyhodnotit, jaký podíl úkolů plní Výbor pro potřeby kraje na straně jedné a pro potřeby regionu na straně druhé.

12


Aktivita 6

Do působnosti Výboru podle zákona náleží sledovat a vyhodnocovat realizaci pomoci poskytované z fondů a předkládat Radě návrhy řešení a dalšího postupu (§ 17 odst. 1 zákona). Statuty Výborů podrobně upravují jejich úkoly a lze konstatovat, že přizpůsobují úkoly Monitorovacího výboru SROP.

na své podmínky

Podle § 17 odst. 2 zákona členy Výboru jsou Radou volení zástupci krajů, jakož i zástupci obcí, správních úřadů, podnikatelů, odborů a nestátních neziskových organizací, případně další osoby. Většina statutů zdůrazňuje obecné principy týkající se složení Výborů, jako jsou princip partnerství a rovných příležitostí, vyvážené zastoupení mužů a žen, a přejímají ustanovení zákona o složení Výboru. Několik statutů ho více či méně konkretizuje: statut Výboru regionu Severozápad jmenovitě uvádí zástupce agrárních a hospodářských komor, univerzit a regionálních rozvojových agentur, statut Výboru regionu Jihovýchod – zástupce podnikatelů, zaměstnavatelských svazů a zástupce Řídícího orgánu SROP. Statut Výboru regionu Střední Morava zařazuje mezi členy Výboru zástupce krajského úřadu, univerzit, vysokých škol, hospodářské komory, agrární komory, zaměstnavatelských svazů, přičemž stanoví počet zástupců za každý kraj. Ze statutů vyplývá, že kandidáti na členství ve Výboru jsou navrhováni subjekty zastoupenými ve Výboru. Členové Výboru jsou voleni Radou (§ 17 odst. 2 zákona). Statut Výboru regionu Jihozápad stanoví, že členy Výboru jmenuje předseda Rady na návrh Rady (týká se zástupců krajů) a představitelů ostatních subjektů (čl. 4 odst. 1) Toto ustanovení, i když mu nelze upřít racionální jádro (odstraňuje formálnost volby kandidáta navrženého např. hospodářskou komorou), není v souladu s platným zněním zákona. Podle většiny statutů členství je čestnou funkcí a nenáleží za ně odměna; v některých (region Severozápad, Střední Morava) se stanoví, že členství je nezastupitelné. Odchylně řeší tuto otázku jednací řád regionu Jihozápad: člen Výboru se jeho jednání zúčastní osobně nebo může písemně zmocnit svého zástupce. Před jednáním Výboru je zástupce člena Výboru povinen předložit svoje zmocnění předsedovi Výboru, který je oprávněn ho odmítnout. Principu volitelnosti členů Výboru Radou koresponduje její oprávnění je odvolat. Některé statuty uvádějí jako důvod pro odvolání neúčast na zasedání Výboru bez řádné omluvy (Moravskoslezsko), bez řádné omluvy opakovaně (Jihozápad) nebo dlouhodobě. V těchto případech právo odvolat člena Výboru se svěřuje Radě (Moravskoslezsko) anebo předsedovi Rady (Jihozápad, Severozápad). Podnět k odvolání mohou dát subjekty, které navrhly stávajícího člena, a v zájmu obsazení uvolněné funkce člena většina statutů jim ukládá, aby zároveň podaly návrh na projednání členství nového člena (region Severozápad, Jihozápad, Střední Morava). V regionu Jihovýchod právo iniciovat odvolání člena Výboru patrně náleží kterémukoliv členu Rady a Výboru (čl. 2 odst. 4). Členství ve Výboru může zaniknout odstoupením člena Výboru a zastupuje-li kraj, ukončením jeho mandátu v zastupitelstvu kraje. Poměrně značné rozdíly existují ve způsobu ustanovování předsedy Výboru: buď je volen Radou (Jihovýchod, Střední Morava, obdobně platí pro zastupitelstvo Středočeského a Moravskoslezského kraje) anebo je jmenován předsedou Rady. Rozdíl se projevuje v tom, že předseda Výboru je volen z řad členů Rady (Jihovýchod, Střední Čechy, Moravskoslezsko) nebo jmenován z řad členů Výboru (Střední Morava –po projednání s ministerstvem) nebo z řad zástupců krajů či obcí (Severozápad, Jihozápad, Severovýchod).

13


Aktivita 6

Lze mít za to, i když statuty tuto otázku neupravují (výjimkou je statut regionu Jihovýchod), že funkce předsedy zaniká odstoupením, odvoláním (toto oprávnění náleží tomu, jímž byl zvolen či jmenován) a zánikem členství ve Výboru. Některé statuty (Severozápad, Jihovýchod, Střední Morava) stanoví periodicitu zasedání – nejméně dvakrát ročně. Se stejnou minimální periodicitou počítá statut Výboru Střední Čechy, ale dodává, že zasedání se konají zpravidla jednou měsíčně (patrně jde o zasedání výboru jako orgánu zastupitelstva). Jednací řády dvou Výborů (Jihovýchod Moravskoslezsko) stanoví minimální periodicitu zasedání dvakrát ročně, a to v termínech předcházejících řádným zasedáním Monitorovacího výboru SROP. Několik jednacích řádů upravuje, kdy se mohou konat „mimořádná“ zasedání: na žádost jedné čtvrtiny nebo třetiny všech členů Výboru. Zasedání Výboru jsou neveřejná, jedině v regionu Jihovýchod jsou veřejná. Některé jednací řády připouštějí, aby se jejich jednání zúčastnily i osoby, které nejsou jeho členy. Tak podle jednacího řádu Výboru regionu Střední Morava předseda Výboru může na zasedání Výboru přizvat hosty. Hosté se statutem stálého hosta (např. zástupce Řídícího orgánu SROP) mají právo účastnit se zasedání Výboru bez hlasovacího práva, pokud se Výbor svým hlasováním nerozhodne jinak. Ad hoc hosté mají právo se zúčastnit zasedání Výboru bez hlasovacího práva a pouze v části, která se jich týká (čl. 7 odst. 2). Podle jednacího řádu Výboru regionu Jihozápad se zasedání mohou na základě souhlasu většiny přítomných členů zúčastnit také osoby, které nejsou členy Výboru; v roli pozorovatele se jednání může zúčastnit zástupce Řídícího orgánu SROP. Neveřejnost zasedání Výborů však nevylučuje, aby závěry z jeho jednání byly zveřejněny. Na to výslovně pamatuje jednací řád Výboru regionu Jihovýchod, podle něhož zápis z jednání spolu s projednávanými materiály jsou zveřejňovány na internetových stránkách regionu soudržnosti. Shodné ustanovení má též jednací řád regionu Jihozápad. Tato úprava a praxe přispívá k přiblížení práce Výborů veřejnosti a zasluhuje všeobecného rozšíření. Zasluhuje pozornost, že tři jednací řády upravují podjatost člena výboru (Severozápad, Jihovýchod, Moravskoslezsko). Zákon o regionálním rozvoji o odpovědnosti Výborů mlčí. Statuty zakotvují odpovědnost Výborů Radě, což je dáno tím, že jejich členové jsou voleni Radou (zastupitelstvem kraje vykonávajícím funkce Rady). Statuty Výborů regionu Jihozápad, Severovýchod a Severozápad stanoví, že Výbory jsou rovněž odpovědny Ministerstvu pro místní rozvoj (vertikální podřízenost). Statut Výboru regionu Střední Morava zvolil mírnější formu vztahů k ministerstvu: stanoví, že Výbor zodpovídá Radě a partnersky spolupracuje s Ministerstvem pro místní rozvoj. Podle statutů nebo jednacích řádů je Výbor usnášeníschopný, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. Odlišné ustanovení má jednací řád Výboru regionu Jihozápad: Výbor je usnášeníschopný, je-li na jednání přítomno alespoň šest zástupců z každého kraje (čl. 2 odst. 2). Vzhledem k tomu, že každý kraj má ve Výboru 15 zástupců, jeví se nám přítomnost požadovaná pro usnášeníschopnost jako nízká. K přijetí usnesení (rozhodnutí, volbě) se téměř ve všech regionech vyžaduje, aby pro ně hlasovala nadpoloviční většina všech členů Výboru. Jedině jednací řád Výboru regionu Jihozápad obsahuje odchylnou úpravu: o návrhu usnesení se Výbor usnáší většinou přítomných členů. Většiny je dosaženo tehdy, existuje-li většina každého kraje odděleně (čl. 3 odst. 9). Zvláštní ustanovení, jehož výklad se mi zdá nejednoznačný, má jednací řád Výboru Střední Morava: usnesení je platné, je-li schváleno alespoň nadpoloviční většinou všech členů

14


Aktivita 6

Výboru a zároveň alespoň nadpoloviční většinou všech členů Výboru zastupujících regionální orgány. Hlasování je veřejné, což je pravidlem, ale některé jednací řády počítají s tajným hlasováním a korespondenčním hlasováním. 2.4 Důležité úkoly ve SROP plní sekretariáty regionálních rad: poskytují informace potencionálním žadatelům, sbírají projekty v regionu, kontrolují přijatelnost projektů, bodují projekt na základě bodovacích tabulek, připravují podklady pro návrhy smluv o poskytování podpory na základě jednotné metodiky stanovené Řídícím orgánem atd. Organizačně a administrativně zajišťují činnost Rad a Výborů. Sekretariáty Rad jsou vesměs začleněny do krajských úřadů. V regionu Střední Čechy a Moravskoslezsko je jediný sekretariát. V postavení těchto sekretariátů, ve vztazích jejich podřízenosti a odpovědnosti neexistují problémy. V ostatních regionech je zřízen sekretariát Rady na každém krajském úřadu, tj. fakticky existují dva sekretariáty a v regionu Severovýchod tři sekretariáty (někdy se označují jako oddělení nebo části sekretariátu Rady). Na základě dostupných materiálů soudíme, že nejpropracovanější úpravu postavení sekretariátu, jeho členění na oddělení a jejich úkolů při zajištění činností souvisejících s implementací SROP a při koordinaci činností týkajících se podpory činnosti Regionální rady obsahuje statut Sekretariátu Regionální rady regionu soudržnosti Střední Morava. Tato situace vyvolává otázky spojené s možnými konflikty pramenícími z rozdílných zájmů krajů tvořících region soudržnosti. Pracovníci sekretariátu (jeho oddělení, části) jsou zaměstnanci kraje zařazenými do krajského úřadu a jsou povinni plnit pokyny vedoucích úředníků. Jejich nadřízeným je ředitel krajského úřadu, který je za plnění úkolů krajského úřadu odpovědný hejtmanovi (§ 69 odst. 1 a odst. 2 písm. e/ krajského zřízení). Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že pracovníci sekretariátu Rady musí vycházet ze zájmů kraje a nemohou prosazovat zájmy regionu soudržnosti jako celku, které mohou být odlišné od zájmů daného kraje. K tomu, aby sekretariát Rady mohl působit jako odborný aparát celého regionu, by bylo nutné vyčlenit je z krajských úřadů a zřizovat je jako samostatný organizační útvar (odbor) Regionální rady.

2.5 Pro léta 2007 – 2013 se počítá s vypracováním a přijetím regionálních operačních programů, což by vedlo k zásadní změně v postavení Regionálních rad. Staly by se řídícími orgány se všemi z toho vyplývajícími důsledky právními, administrativními a finančními. Z hlediska právní úpravy půjde především o to vyjádřit, jakou povahu mají Rady a zda mají mít právní subjektivitu. Při řešení těchto otázek nutno mít na zřeteli, že region soudržnosti není územním samosprávným celkem ani správní jednotkou podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, v platném znění, a že regionální rady vykonávají státní správu (přenesenou působnost).

15


Aktivita 6

V rámci platné právní úpravy jsou možná tato řešení: a) Regionální rada se zřizuje a její působnost se stanoví zákonem (čl. 79 odst. 1 Ústavy). Podle zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a o jejím vystupování v právních vztazích, správní úřad je organizační složkou státu, která není právnickou osobou. Tím není dotčena její působnost nebo výkon předmětu činnosti podle zvláštních právních předpisů a její jednání v těchto případech je jednáním státu (§ 3 odst. 1 a 2). Organizační složky státu jsou napojeny příjmy a výdaji na státní rozpočet. Zastupitelstva krajů by rozhodovala o jejich složení volbou členů. b) Regionální radu by mohlo svým opatřením zřídit Ministerstvo pro místní rozvoj jako organizační složku k plnění úkolů v rámci své působnosti (ke zřízení organizační složky je třeba souhlasu Ministerstva financí). O organizační složce zřízené ministerstvem platí totéž, co bylo uvedeno pod písm. a/. Ministerstvo jako jejich zřizovatel by mělo vůči nim silné postavení. Zastupitelstva krajů by se podílela na jejich vytváření volbou členů. c) Další možností je zřídit Regionální radu jako právnickou osobu: takové řešení se opírá o ustanovení § 18 odst. 2 písm. d/ občanského zákoníku. Předpokládá je pracovní verze novely zákona o podpoře regionálního rozvoje, která počítá s tím, že Rada by hospodařila podle vlastního rozpočtu za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem. d) Konečně přichází v úvahu možnost zřídit Regionální radu v regionech vymezených územím dvou nebo tří krajů na základě smlouvy o spolupráci krajů. Pokud by bylo nezbytné, aby byly nadány právní subjektivitou, svěřil by jim ji novelizovaný zákon o podpoře regionálního rozvoje, popř. novela zákona o krajích. Z uvedeného nástinu problematiky jasně vyplývá, že pro období 2007 – 2013 je nezbytné novelizovat zákon o podpoře regionálního rozvoje, a to v brzké době. Novela zákona by měla podle možnosti přinést úplnou úpravu všech důležitých otázek činnosti Regionálních rad a jejích orgánů (předsedy, Výborů regionálního rozvoje), které doposud nebyly předmětem zákonné úpravy, jako jsou periodicita zasedání, podjatost členů, veřejnost/neveřejnost zasedání, zveřejňování výsledků jednání Rady na webových stránkách, pravidelné projednávání zpráv o činnosti Rady na zasedáních zastupitelstva kraje. Právě cestou zákonné úpravy lze dosáhnout její jednotnosti a odstranit tak namnoze neodůvodněné rozdíly v dosavadních statutech. Úplná a jednotná úprava by patrně vedla k tomu, že by statuty Rad ztratily své opodstatnění. Novela by měla také podrobněji upravit povahu Výborů regionálního rozvoje jako monitorovacích výborů, jejich úkoly a v neposlední řadě vyřešit postavení sekretariátu Rady jako aparátu podřízeného výlučně Radě, jakož i postavení jeho pracovníků. Novelizace zákona by měla být využita i k rozsáhlejšímu vymezení úkolů obcí s rozšířenou působností při zajišťování regionálního rozvoje (v dosavadní úpravě je jejich role podceněna) a konkretizaci úkolů krajů, např. co se týče vypracování střednědobé a dlouhodobé strategie rozvoje kraje. Nelze se ovšem omezit pouze na novelu zákona o podpoře regionálního rozvoje. V závislosti na zvolené úpravě povahy a postavení Regionálních rad bude nutné zvážit novelizaci zákonů týkajících se jejich financování.

16

Management ve vzájemných vztazích samospráv a ve vztahu krajů a regionálních rad

Recommend Documents