Maatschappelijke kosten-batenanalyse van ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’ Jan Anne Annema en Bert van Wee, TU Delft, 17 februari 2012 Notitie in opdracht van de ANWB
1. Inleiding De ANWB heeft gevraagd om een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) van het idee van ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’. Het ‘Persoonlijk mobiliteitsbudget’ is, volgens de opdrachtgever, een van de essentiële onderdelen binnen een plan van een grote groep werkgevers om het woonwerkverkeer te beïnvloeden (B50 Werkgroep Mobiliteitsbudget, 2012). In het ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’ hebben werknemers zonder auto van de zaak (circa 6,5 miljoen mensen) niet meer als individu de mogelijkheid van een vaste fiscaal vrijgestelde vergoeding van €0,19 per kilometer. Het idee is om de fiscale ruimte van €0,19 per kilometer van individueel niveau over te hevelen naar bedrijfsniveau. Op bedrijfsniveau kunnen dan tussen werkgevers en werknemers afspraken worden gemaakt over een fiscaal vrijgesteld mobiliteitsbudget per werknemer. Het idee is dat met een mobiliteitsbudget werkgevers ‘slim’ reizen kunnen stimuleren, wat kan leiden tot minder autogebruik in het woon-werkverkeer en meer gebruik van openbaar vervoer en fiets. 2. Vraagstelling en methode De vraagstelling in deze notitie is: Wat zijn de maatschappelijke kosten en baten van het ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’? De methode om deze vraag te beantwoorden is het uitvoeren van een standaard maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) voor het nationale niveau conform de Nederlandse leidraad (Eigenraam et al., 2000). Het is gezien de gevraagde haast een ‘quick-scan’-analyse. Uitsluitend ruwe kengetallen en ruwe effectinschattingen zijn gebruikt. Indirecte effecten (effecten op andere markten dan de transportmarkt) zijn vanwege het quick-scankarakter niet in beschouwing genomen. Een MKBA is in essentie een studie naar alle maatschappelijke effecten van een ingreep waarbij alle effecten gewaardeerd worden in geld (euro’s). Een ingreep kan bijvoorbeeld leiden tot hogere uitvoeringskosten. Dit is een gemakkelijk maatschappelijk effect voor de MKBA-analist omdat het effect al in geld is uitgedrukt. Andere maatschappelijke effecten van een ingreep kunnen zijn: minder files, milieuwinst of verkeersveiligheidswinst. Deze effecten zijn minder gemakkelijk in geld uit te drukken maar er zijn wel methoden voor. In deze notitie zijn standaardkengetallen voor waardering van dergelijke effecten gebruikt die zijn afgeleid met standaardmethoden (bijlage 1 geeft de kengetallen). In een MKBA zijn geldstromen van de ene partij naar een andere partij niet van belang. Als werkgevers bijvoorbeeld 5,3 miljard euro per jaar aan reiskosten vergoeden (‘ verlies’ voor hen), dan gaat die 5,3 miljard bijvoorbeeld in zijn geheel naar de werknemers (‘ winst’ voor hen). Maatschappelijk gezien is er volgens de MKBA-methode een effect van nul van een dergelijke geldstroom (‘5,3 miljard winst - 5,3 miljard verlies = 0’).
1
De analyse wordt gedaan ten opzichte van de situatie dat de huidige regeling blijft gehandhaafd: individuele werknemers zonder auto van de zaak hebben de mogelijkheid van een vaste fiscaal vrijgestelde vergoeding van €0,19 per kilometer. In jargon: het handhaven van de huidige fiscale regeling is het nulalternatief. 3. Gekozen variant en de effecten op mobiliteit Voor de effectschatting van het ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’ is gebruik gemaakt van een studie van het onderzoeksbureau Muconsult (2012). Van de opdrachtgever hebben we de mobiliteitseffecten van Muconsult gekregen van verschillende varianten. De crux van alle varianten is dat bij het Persoonlijk Mobiliteitsbudget de werkgever de werknemer enerzijds een vaste mobiliteitsvergoeding geeft (onafhankelijk van de af te leggen kilometers) en anderzijds een variabele vergoeding. De verdeling tussen vast en variabel kan op oneindig veel manieren. We kiezen voor de Muconsult-variant waarbij de werkgever 50% van de huidige vergoeding als een vaste vergoeding geeft en de ander 50% als een variabele vergoeding waarbij de werkgever zodanig differentieert dat de lange afstand OV-gebruiker hierbij enigszins wordt ontzien (zie tabel 6.4 van het Muconsult-rapport). Werknemers die veel woon-werk-autokilometers maken, gaan er door instelling van een vaste vergoeding op achteruit ten opzichte van de huidige situatie. De werknemers die relatief weinig autokilometers maken gaan er juist op vooruit. Uiteraard is dit effect de bedoeling van het ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’: de lange afstandsforenzen moeten hun mobiliteitsgedrag gaan aanpassen. Eenzelfde redenering geldt ook voor de OV-reiziger, maar vanwege de differentiatie wordt voor de lange afstands-OV-reiziger de schade enigszins beperkt (maar, let wel, er is wel financiële schade voor hen). Deze variant leidt volgens MuConsult (2012) tot 1,7% minder woon-werkkilometers met de auto en 1,5% minder woon-werkkilometers met het OV. Voor het totale auto- en OV-gebruik (alle motieven) gaat het dan om -0,5% en -0,9% ten opzichte van de huidige situatie. 4. Resultaat van de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) Tabel 1 geeft het resultaat van de MKBA. Het resultaat geldt voor één jaar. Dat jaar is representatief voor een jaar (zeg 2016), vier jaar na invoering van een van de twee opties (zeg 2012). Aangenomen is dat dat toekomstjaar (zeg 2016) er qua mobiliteit, filedruk er uitziet zoals nu. Mogelijk zal de mobiliteit iets groeien de komende jaren, maar niet veel vanwege de eurocrisis. De lichte groei van de mobiliteit zal misschien voor iets meer files zorgen, maar we nemen aan dat door het bouw- en benuttingsprogramma de filedruk netto ongeveer gelijk blijft tussen nu en 2016. In een dergelijk toekomstjaar wegen de maatschappelijke baten op tegen de maatschappelijke kosten, zie tabel 1 onderaan. In de tabel staan vetgedrukte cijfers. Dit zijn de werkelijke maatschappelijke kosten (cijfers met een ‘min’-teken) en baten (‘plus’-teken). Ook zijn er een paar niet-vetgedrukte cijfers in de tabel 1 opgenomen. Deze cijfers representeren de belangrijke financiële overdrachten van de ene naar de andere partij. In de MKBA doen deze bedragen er niet toe, zoals al aangegeven hiervoor: onderaan de streep tellen ze op tot nul. In de huidige situatie verschuift 5,3 miljard euro reiskostenvergoeding van de werkgevers naar de 2
werknemers. In de situatie met de optie ‘Persoonlijk mobiliteitsbudget’ hebben we aangenomen dat hetzelfde bedrag verschuift van werkgevers naar werknemers. Er worden dankzij de maatregel minder kilometers afgelegd wat tot besparing van werkgeversvergoeding zou kunnen leiden, maar op verzoek van de opdrachtgever is aangenomen dat het totale bedrag dat wordt vergoed in het Persoonlijk Mobiliteitsbudget hetzelfde blijft als in de nulsituatie. In de Bijlage worden alle MKBAposten (de vetgedrukte cijfers) kort toegelicht. De posten bij de werknemers ‘nutsverlies door minder auto- en OV-kilometers’ (maatschappelijke kostenposten) roepen vaak misverstanden op. Daarom een korte toelichting. Het eerste misverstand is dat mensen stellen dat minder mobiliteit toch maatschappelijk gunstig is? Dat klopt ook: er zijn verschillende maatschappelijke baten, zoals minder files (reistijdverlies), milieuwinst enzovoort. Deze baten staan in de tabel bij ‘anderen’. Het tweede misverstand is dat de werknemers die afzien van auto of OV-mobiliteit door het Persoonlijk Mobiliteitsbudget toch goede alternatieven hebben, zoals carpoolen, skypen, meer thuiswerken? Dus: hoezo nutsverlies? Het is juist dat werknemers goede alternatieven hebben , maar deze alternatieven hebben ze ook in het nulalternatief. Ze kiezen in het nulalternatief desondanks voor mobiliteit omdat ze dat blijkbaar hoger waarderen dan de alternatieven (zoals carpoolen, skypen, meer thuiswerken). Als ze toch door het Persoonlijk Mobiliteitsbudget ‘gedwongen’ worden tot carpoolen, skypen of meer thuiswerken, ondervinden ze dus nutsverlies: dat is uitgedrukt in de hier bedoelde kostenposten. Misschien hebben ze eigenlijk wel een beetje een hekel aan het moeten praten met die ene collega tijdens carpoolen of vinden ze het eigenlijk niet zo fijn thuis te werken omdat ze dan vervelende huishoudelijke klusjes moeten doen of misschien prefereren ze ‘face-to-face’-contact boven een digitaal contact. Het ‘nutsverlies door minder auto- en OV-kilometers’ geldt voor de werknemers die gaan afzien van kilometers ten opzichte van het nulalternatief. Dit zijn, zoals de bedoeling is het van het Persoonlijk Mobiliteitsbudget, de mensen die lange woon-werkafstanden leggen. Door het ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’ gaan er echter ook werknemers op vooruit. Dat zijn, zoals eerder aangegeven, degenen die relatief weinig woon-werkkilometers maken. In de MKBA zit de ‘financiële winst’ voor deze groep van werknemers verstopt in de ‘overdracht’ (de niet-vetgedrukte getallen). Immers, deze mensen krijgen misschien wel honderden euro’s meer per jaar vergoed ten opzichte het nulalternatief, maar deze honderden euro’s extra per werknemer per jaar wordt betaald door de werkgever: het nettoresultaat is – maatschappelijk gezien - nul. Met andere woorden: de totale overdracht van 5,3 miljard per jaar verschuift dus voor een deel van de veel-rijders in het woonwerkverkeer richting de weinig-rijders ten opzichte van het nulalternatief.
3
Tabel 1 MKBA van ‘Persoonlijk mobiliteitsbudget’ en ‘Verlaging fiscale vrijstelling van 19 naar 12 €ct/km’. Huidige Situatie (miljoen Euro) Werknemers Ontvangen reiskostenvergoeding Nutsverlies door minder autokilometers Nutsverlies door minder OV-kilometers Werkgevers Geven reiskostenvergoeding In- en uitvoeringskosten ‘Mobiliteitsbudget’
+5300
+5300 -7,9 -1,1
-5300
-5300 -PM
Overheid Belastingontvangst verlaging vrijstelling Accijnsopbrengsten verlies Verlaging exploitatiesubsidie OV Minder onderhoud en management wega) Uitvoeringskosten innen extra belasting
-20,1 +11,6 +1,8
Anderen Reistijdwinst weggebruikers Betrouwbaarheidswinst weggebruikers Milieuwinst door minder autokm’s Veiligheidswinst door minder autokm’s Comfort- en milieuwinst minder OV-gebruik
+22,6 +5,7 +9,4 +13,4 +1,7
TOTAAL BATEN MINUS KOSTEN a)
‘Persoonlijk mobiliteitsbudget’ (miljoen Euro)
+37,0 – PM
We veronderstellen niet dat deze maatregel tot uitstel (laat staan afstel) van weginvesteringen ten opzichte van het nulalternatief zal leiden. Uitstel van de bouw van een aantal wegstroken zou wel een relatief bescheiden baat kunnen zijn. Maar we schatten in dat het effect op files van de maatregel hiervoor te klein is.
5. Conclusie De conclusie is dat voor het ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’ de maatschappelijke baten opwegen tegen de kosten. De baten zijn vooral reistijdwinst, milieu- en veiligheidswinst op de wegen (in totaal circa 50 miljoen euro per jaar). De invoeringskosten zijn niet bekend, maar als deze eenmalige invoeringskosten worden omgeslagen naar jaarkosten zal het bedrag vermoedelijk zeer laag zijn. We veronderstellen dat de jaarlijks uitvoeringskosten van het ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’ ten opzichte van de huidige situatie van reiskostenvergoedingen (die vaak ook al redelijk ingewikkeld is en toegesneden op individuen) binnen bedrijven gelijk blijft. De MKBA is gebaseerd op veel veronderstellingen. De uiteindelijke schatting van het batenkostensaldo (+37 miljoen per jaar minus PM) kent een grote bandbreedte. Echter, we denken wel dat hoe dan ook het robuust is dat de optie maatschappelijk gezien positief is. Het is wel belangrijk om 4
de uitvoeringskosten laag te houden. Het ‘Persoonlijk Mobiliteitsbudget’-idee kent risico’s van hogere uitvoeringskosten ten opzichte van de huidige situatie. Er zijn alternatieven voor het Persoonlijk Mobiliteitsbudget. Staatssecretaris Weekers heeft bijvoorbeeld in beantwoording op kamervragen aangegeven te verkennen wat de effecten zijn van de verlaging van de fiscaal vrijgesteld woon-werkvergoeding van €0,19 naar €0,12 per kilometer (Weekers, 2012). Volledige verlaging van €0,19 naar €0 per kilometer is ook mogelijk. Om een indruk te geven van de effectiviteit van dergelijke alternatieve opties veronderstellen we een variant van ‘verlaging van de fiscaal vrijgesteld woon-werkvergoeding van €0,19 naar €0,12 per kilometer’ waarbij werkgevers niet van gedrag veranderen en ‘gewoon’ de huidige vergoeding van ruwweg € 19 eurocent per kilometer aan ongeveer 60% van de autoforenzen blijft geven (de 60% is afgeleid uit bovengenoemde Muconsult-schatting voor het persoonlijk mobiliteitsbudget, MuConsult, 2012). Tevens is verondersteld dat ze dit voor 100% van de zakelijk trips met eigen auto blijven doen. Wat er dan gebeurt is dat over 7 eurocent (het verschil tussen 19 en 12 €ct) deze autogebruikers dan 42% (veronderstellen we als belastingtarief) belasting moeten gaan betalen. Ze gaan er dus op achteruit. Uitgaande van lange termijn (een paar jaar na invoering) autokostenelasticiteiten van -0,24 voor woon-werkverkeer en -0,07 voor zakelijk verkeer (Blom et al., 2008), schatten we een effect van ongeveer -2,7% op de woon-werkkilometers met de auto en -0,7% op de zakelijke kilometers met de eigen auto1. Dit betekent voor de totale autogebruik (alle motieven) een afname van circa 0,8%. Als we dezelfde MKBA-methode- en veronderstellingen toepassen als in tabel 1 komen we tot een saldo van ruwweg 60 tot 70 miljoen Euro (minus PM, ook weer vanwege onbekende uitvoeringskosten, die overigens wel laag zullen zijn). Een grote onzekerheid hierbij is dat we op voorhand niet weten wat werkgevers gaan doen. Als die een deel van het financiële verlies van de werknemers gaan compenseren zal het effect en het MKBA-saldo van deze optie (veel) lager zijn.
1
Een elasticiteit geeft de gevoeligheid van een bepaalde verandering weer van een groep van betrokkenen bij die verandering. In dit geval is de groep betrokkenen bijvoorbeeld ‘woon-werkforenzen met eigen auto’. Uit modelberekeningen blijkt dat deze groep bij 1% hogere variabele autokosten (de ‘verandering’ ) 0,24% minder autokilometers gaan rijden in het woon-werkverkeer. Ze gaan bijvoorbeeld car poolen, met de trein of op termijn mogelijk zelfs verhuizen of van baan veranderen. In economisch jargon is de variabele autokostenelasticiteit voor deze groep van betrokkenen -0,24.
5
Literatuur Blom, M,J., A. Schroten. L.C. den Boer, B.L. Schepers, S.M. de Bruyn, P. Kavelaars en D. Albregtse (2008), Rapport Fiscale vergroening Effecten en beoordeling van opties ten behoeve van het Belastingplan 2009, 20, Delft: CE Delft B50 Werkgroep Mobiliteitsbudget (2012), Rapportage Slim Reisbudget, Kansen en mogelijkheden, B50 Werkgroep Mobiliteitsbudget Besseling, P., W. Groot, R. Lebouille (2005), Economische analyse van verschillende vormen van prijsbeleid voor het wegverkeer, CPB Document No. 87, Den Haag: Centraal Planbureau CPB (2004), Effecten van Belastingplan 2004 op mobiliteit en milieu, Den Haag: Centraal Planbureau Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J. Tang, A.C.P. Verster (2000), Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse, Den Haag: Centraal Planbureau; Rotterdam: NEI/Ecorys MuConsult (2012), Voorstel B50, Amersfoort: Muconsult Weekers, F.H.H. (2012), Antwoorden op vragen van de heer Van Vliet (PVV), brief aan Tweede Kamer met kenmerk DB/2012/13U, 18 januari 2012, Ministerie van Financiën, Directie Directe Belastingen
6
Bijlage 1 Toelichting op getallen in de MKBA Huidige situatie Uitgegaan is in de situatie zonder de opties van (MuConsult, 2012):
26,3 miljard woon-werkkilometers met auto 5,7 miljard zakelijke kilometers met auto 11 miljard treinkilometers woon-werk 60 miljoen voertuigverliesuren
Verlies auto- en treinmobiliteit in de tabel 1 In de huidige situatie maakt een aantal mensen kilometers die ze in de situatie met de twee beleidsopties niet meer maken. Dit is een verlies voor hun wat in de tabel 1 is opgenomen. We passen de standaard zogenaamde ‘rule-of-half’ toe. Dit betekent bijvoorbeeld dat in de situatie met de huidige fiscale regeling iemand een totale vergoeding krijgt van 0,19 euro per kilometer. Door de verlaging van de fiscale vrijstelling krijgt deze persoon ongeveer 0,03 euro per kilometer minder vergoeding (namelijk 0,07 euro *42%). We nemen aan dat het belastingtarief 42% is. In standaardMKBA wordt aangenomen dat de eerste mensen die door deze verlaging niet meer bepaalde kilometers gaan rijden dat al zouden doen bij een verlaging 0,001 euro per kilometer. De laatste mensen bij 0,029999 euro per kilometer. Voor een aantal mensen representeert de kilometer waar ze van gaan afzien dus een heel laag voordeel: namelijk maar 0,001 euro per kilometer, want als de kilometerprijs daarmee wordt verhoogd zien ze er al van af. Voor een aantal andere mensen representeert de kilometer waar ze van gaan afzien een iets hoger voordeel: namelijk 0,02999 euro per kilometer, want als de kilometerprijs daarmee wordt verhoogd zien ze er van af. Gemiddeld wordt aangenomen dat het voordeel van de verloren kilometers 0,015 euro per kilometer is (dat is de ‘rule-of-half’: ½* 0,03). Door alle verloren kilometer met 0,015 euro te vermenigvuldigen wordt het ‘voordeel’- verlies (economen zeggen: nutsverlies) van de verloren kilometers gewaardeerd. Deze redenering is (uiteraard met andere ‘voordeel’-bedragen en verloren gegane kilometers) ook voor de andere optie gehanteerd. Alle andere kosten- en batenposten in tabel 1 Voor alle andere posten is de waardering in Euro’s voor het overgrote geheel simpelweg gekoppeld aan de vermindering van de auto- en OV-mobiliteit (zie tabel 2).
7
Tabel 2 Kengetallen-overzicht (Besseling et al., 2005). In prijzen 2010 Kengetallen Reistijd en betrouwbaarheid Elk percentage afname woon-werkkilometer met de auto geeft een X percentage afname voertuigverliesuren Waarde voor tijd gemiddeld Waarde voor betrouwbaarheid gemiddeld Milieu en veiligheid Auto ongevalsrisico Auto geluidhinder Auto CO2-emissie Auto luchtverontreiniging Trein milieu en comfort totaal
Overige posten Onderhoud- en managementskosten wegen voor auto Uitvoeringskosten
X = 1 (afgeleid uit CPB, 2004)
22 Euro/uur 5,5 Euro/uur
0,03 Euro/ autokm 0,003 Euro/ autokm 0,01 Euro/ autokm 0,008 Euro/ autokm 0,01 Euro/ reizigerkm (eigen schatting)
0.004 Euro/ autokm
0,5% van het budget of te innen belastingbedrag 0,07 Euro/ reizigerkm 0,70 Euro/l 0,38 Euro/l
Minder overheidsuitgaven OV gedurende spitsa) Benzineaccijns auto Dieselaccijns auto
a)
Misschien wat tegenintuïtief. Het idee is dat bij minder passagiers in de spits er minder capaciteit in de spits nodig is waardoor de bedrijfsvoering over het geheel (binnen en buiten spits) rendabeler wordt wat leidt tot minder exploitatiesubsidie.
8
