‘Lokale maatregelen voor emissiereductie voor de binnenvaartemissies’ 1
Beleidssamenvatting
1.1
Doelstelling van de opdracht Deze studie beoogde het definiëren en uitwerken van emissiereducerende lokale maatregelen die door de Vlaamse Overheid kunnen genomen worden en het berekenen van het reductiepotentieel en de kosten van deze maatregelen voor de Vlaamse overheid en voor de sector ten einde de scheepsemissies te reduceren en de lokale/regionale luchtkwaliteit te verbeteren. De studie had ook tot doel na te gaan welke stimuli er nodig zijn om emissiereducerende technologieën bij de scheepsvloot (onder meer installatie van roetfilters en katalysatoren) te installeren zodra de nieuwe richtlijn van brandstofkwaliteit (met 10 ppm zwavelgehalte voor de binnenvaart) van kracht gaat.
1.2
Situering van de opdracht Hoewel de binnenvaart gepromoot wordt als een milieuvriendelijke transportwijze, wordt verwacht dat in de komende jaren de luchtverontreinigende emissies van de binnenvaart zullen toenemen, vooral in relatieve termen. In vergelijking met wegtransport is de binnenvaart gemiddeld weliswaar 3 tot 3,5 keer meer energie-efficiënt. Daar tegenover staan, zeker bij oudere motoren, de relatief hoge emissiefactoren voor NOx en PM, wanneer deze uitgedrukt worden ten opzichte van het energieverbruik. Bovendien is de gemiddelde levensduur van een motor in de binnenvaart veel hoger dan deze van een motor gebruikt in wegtransport, zodat relatief vervuilende motoren veel langer in gebruik blijven. Zowel op Europees als op Vlaams niveau worden echter maatregelen genomen om deze tendens tegen te gaan. Van direct belang voor deze studie zijn de emissienormen die opgelegd worden door de Centrale Commissie voor de Rijnvaart (CCR) en door de Europese Unie. Daarnaast is ook het van kracht worden van Richtlijn 2009/30/EG van centraal belang, aangezien het gebruik van zwavelarme scheepsbrandstoffen de weg opent naar het gebruik van nieuwe emissiereducerende technologieën. Binnen deze internationale context kunnen individuele landen en regio’s aanvullende lokale maatregelen nemen. Op Vlaams niveau werden bijvoorbeeld in het kader van het Vlaamse Impulsprogramma emissiearme binnenvaart subsidies toegekend voor de aankoop van motoren die vooruitliepen op het van kracht worden van de volgende fase in de Europese emissienormen, of voor het retrofitten van bestaande motoren. Op meer lokaal niveau kunnen we verwijzen naar het “Actieplan fijn stof en NO2 in de Antwerpse haven en de stad Antwerpen” (december 2008). Begin 2009 werd bovendien een 3 E Binnenvaart Convenant1 afgesloten tussen de Vlaamse overheid en 25 organisaties. De invulling van de
1 De “3E” staat voor Economie, Ecologie en Emissie.
engagementen aangegaan in het convenant zal gebeuren in een 3 E binnenvaartActieplan.
1.3
Algemeen juridisch kader Volgende juridische instrumenten zijn van belang in het kader van deze opdracht: De emissienormen voor binnenvaartschepen die zijn aangenomen door de Centrale Commissie voor de Rijnvaart en door de Europese Unie: met de invoering van Richtlijn 2004/26/EG vallen de motoren van binnenvaartschepen immers onder het toepassingsdomein van Richtlijn 97/68/EG (de “NRMM Richtlijn”2). Deze richtlijn heeft als voorwerp de harmonisatie van nationale wetgeving inzake maatregelen tegen de uitstoot van verontreinigende gassen en deeltjes van inwendige verbrandingsmotoren die worden gemonteerd in niet voor de weg bestemde mobiele machines. De motoren die nu op de markt worden gebracht dienen te beantwoorden aan de emissienormen van fase IIIA van deze Richtlijn. De bestaande of recente Vlaamse steunregimes waar binnen de sector van de binnenvaart beroep op kan worden gedaan, met name de ecologiepremie en het Vlaams impulsprogramma voor emissiearme motoren voor binnenvaartschepen. Het Europees kader inzake staatsteun, waarbij in dit rapport uitgebreid wordt ingegaan op de regeling van de de minimis-steun, de Groepsvrijstellingsverordening en de Richtsnoeren inzake milieusteun. Dit kader bepaalt onder welke voorwaarden de Vlaamse Overheid steunmaatregelen kan toekennen. De Europese notificatieverplichtingen bij steunregimes met betrekking tot normen en technische voorschriften (met inbegrip van bepalingen waarmee de overhedi naar technische specificaties of andere eisen verwijst of tot naleving daartoe aanspoort). De bevoegdheidsverdeling in België op het vlak van verhoogde investeringsaftrek. In Hoofdstuk Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. worden deze instrumenten in algemene termen besproken. Indien ze relevant zijn voor de beoordeling van een specifiek beleidsinstrument dat in deze studie wordt besproken, wordt er in het overeenkomende hoofdstuk dieper op ingegaan.
1.4
Algemene economische context Over het algemeen bestaan er weinig concrete data rond de Europese binnenvaartvloot – zelfs de omvang van de vloot is niet precies gekend. Wel zou de Nederlandse vloot overeenkomen met 50% van het Europees totaal. Ook gegevens over de leeftijdsstructuur zijn onvolledig. De financiële crisis heeft zeker in 2008 en 2009 een belangrijke impact gehad op transportvolumes, en dus ook op de vraag naar nieuwe schepen.
2 NRMM staat voor Non-Road Mobile Machinery.
In het kader van deze studie hebben we vooral volgende punten voor ogen gehouden: De vraag naar motoren zal in de komende jaren waarschijnlijk lager liggen dan wat in het recent verleden werd waargenomen, zowel voor uitbreidings- als voor vervangingsinvesteringen. Er zullen waarschijnlijk belangrijke financiële prikkels nodig zijn om scheepseigenaars ervan te overtuigen om bestaande motoren vervroegd te vervangen. Aangezien er waarschijnlijk een overcapaciteit zal ontstaan op de scheepswerven, is het risico op bottlenecks ten gevolge van stimuleringsprogramma’s minder groot dan een paar jaren geleden.
1.5
Long list van technische maatregelen In een eerste stap van de studie zijn we overgegaan tot het opzoeken van data met betrekking tot een aantal mogelijke emissiereductietechnologieën die waren hernomen in het bestek van de studie. Het einddoel van deze fase was om, op basis van de ingezamelde gegevens, te evalueren welke reductietechnologieën het meeste potentieel boden om op relatief korte termijn de emissies van de binnenvaart significant terug te dringen. Volgende technologieën worden besproken: emissie-arme dieselmotoren emissie-arme LPG motoren emissie-arme LNG motoren roetfilters steam jet aerosol controllers ecodemper internal engine modifications direct water injection water emulsion humid air motor exhaust gas recirculation selective catalytic reduction SiK-SiM roetfilters Combustion Air Saturation System Walstroom Plasma Assisted Catalytic Reduction schepen op batterijen Fuel cells Solar cells motorrevisie met upgradekit navigatiehulpmiddelen geïntegreerde nabehandelingsystemen
We hebben daarvoor zowel informatie gebruikt die in het publiek domein beschikbaar was, als data opgevraagd bij producenten en verdelers. Ondanks herhaalde inspanningen van onzentwege, is de respons op onze vragen zeer beperkt gebleven. De geleverde informatie bood ook niet altijd een volledig antwoord op de concrete vragen die we gesteld hadden. We merken in de eerste plaats op dat er voor motorproducenten geen stimulans bestaat om de emissies verder te dringen dan wat verplicht is in fase IIIA van de NRMM Richtlijn, behalve voor de motoren die voor de Amerikaanse markt bestemd zijn. De Vlaamse markt is zodanig klein dat het zeer onwaarschijnlijk is dat motorproducenten een aparte productielijn zouden opzetten voor motoren die speciaal voor deze markt bestemd zijn. De binnenvaart is sowieso al een niche markt, en een producent die zou trachten vooruit te lopen op de wettelijke verplichtingen, zou dit moeten doen met niet-beproefde technologieën. Dit betekent dat een verdere reductie van de emissies vooral zal moeten komen van (a) een versneld vervangen van de oude motoren (b) het retrofitten van bestaande motoren. Alle motorproducenten die hebben geantwoord op onze vragenlijst hebben aangegeven dat ze alleen geïntegreerde oplossingen aanbieden, en dat retrofitten dus een zaak is van de leveranciers van nabehandelingssystemen en verdelers. Niet alle technische maatregelen die in het bestek waren opgesomd worden in detail uitgewerkt in het rapport: In sommige gevallen ging het over pilootprojecten, die ondertussen zijn afgeblazen omdat ze technisch en/of economisch niet haalbaar waren. Voor sommige oplossingen bestaan geen specifieke kostengegevens of emissiekenmerken, omdat ze geïntegreerd worden met andere oplossingen. Aangezien de motorproducenten duidelijk hebben aangegeven dat ze niet van plan zijn om het ontwerp van motoren fundamenteel te wijzigen voor 2016, en aangezien deze bestaande motoren toch moeten voldoen aan de NRMM Fase IIIA normen, heeft het geen zin om diep in te gaan op mogelijke verdere wijzigingen aan de motor. De analyse in dit hoofdstuk heeft aangetoond dat volgende oplossingen technisch haalbaar én operationeel zijn: Vervangen van oude motoren door CCR2 conforme motoren; Installeren van nabehandelingsinstallaties (roetfilter, SCR, oxidatiefilter). Daarnaast kan walstroom een rol spelen in het reduceren van lokale vervuiling en van geluidsoverlast. Een aantal technische oplossingen zijn niet weerhouden voor verdere analyse: Het reviseren en upgraden van CCR0 tot CCR2 motoren voor vermogens vanaf 746 kW is mogelijk, maar slechts voor één specifiek merk van motoren. Dual fuel motoren zouden een belangrijke rol kunnen spelen op middellange termijn, maar alleen als een aantal randvoorwaarden vervuld zijn (wettelijk, logistiek). Brandstofcellen en zonnepanelen kunnen in een verdere toekomst hun nut bewijzen, maar het ziet er niet naar uit dat deze markt rijp is voor toepassingen in de binnenvaart.
1.6
Beleidsmaatregelen in de buurlanden De Europese Commissie staat in het algemeen positief tegenover specifieke financiële stimuli met als doel om de bestaande binnenvaartvloot te vernieuwen. Het NAIADES actieprogramma geeft concreet vorm aan het Europees beleid ter bevordering van de binnenvaart. Daarnaast lopen er meerdere initiatieven in onze buurlanden (Frankrijk, Luxemburg, Duitsland en Nederland) die, direct of indirect, kunnen leiden tot een afname van de emissies van de binnenvaart. De meest opvallende conclusies zijn: In de meeste gevallen is het onmogelijk om een evaluatie te maken van de effectiviteit en de efficiëntie van de genomen maatregelen. Dit is vaak het gevolg van een gebrek aan systematische beleidsevaluatie in de betrokken landen. Omdat er geen registratieplicht voor binnenvaartmotoren bestaat, is het bovendien extreem moeilijk om de bestaande situatie te evalueren, laat staan om de doeltreffendheid van beleidsmaatregelen te beoordelen. Het invoeren van een dergelijke registratieplicht lijkt daarom een nodige voorwaarde voor een grondige evaluatie van bestaande en mogelijke maatregelen. Grondige evaluaties van het beleid hebben bijna exclusief in Nederland plaatsgevonden, en zelfs dan zijn deze vaak gebaseerd op beperkte informatie. In meerdere landen bestaan er maatregelen voor de vernieuwing van de infrastructuur, de modernisering van de vloot of voor het ontwikkelen van nieuwe technieken. Deze maatregelen zijn niet specifiek gericht op het terugdringen van emissies, en een causaal verband tussen de toegekende steun en milieueffecten kan niet worden gelegd. In elk geval gaat het hier over maatregelen die slechts op middellange (5-10 jaar) tot lange termijn (> 10 jaar) in concrete resultaten kunnen uitmonden. Maatregelen gericht op het sensibiliseren en informeren van schippers (met inbegrip van technische hulpmiddelen) kunnen een nuttige rol spelen, maar ook hier is het causaal verband tussen maatregelen en effecten moeilijk aan te tonen. Aangezien de verhoging van de binnenhavengelden in Rotterdam uitgesteld is ten gevolge van de economische crisis, is het niet mogelijk om in dit stadium te evalueren hoe dergelijke maatregelen kunnen leiden tot een versnelde vernieuwing van de vloot. In Nederland is men tot de conclusie gekomen dat belangrijke emissiereducties in de binnenvaartsector alleen mogelijk zijn mits (a) het invoeren van bovengrenzen aan de leeftijd van binnenvaartmotoren die niet aan bepaalde normen voldoen (b) het betrekken van de verladers (c) het stimuleren van een snelle verspreiding van innovatieve benaderingen binnen de sector. Subsidieregelingen die rechtstreeks gericht zijn op het terugdringen van emissies zijn niet echt succesvol gebleken. De redenen hiervoor zijn -
Het vervangen van motoren kan alleen financieel gestimuleerd worden als hun emissies lager liggen dan de Europees opgelegde normen – anders worden de Europese staatssteunregels overtreden. Een manier om deze beperking te omzeilen bestaat er in om de steun te beperken tot bedragen die vallen onder de de minimis drempels. Tot 1 januari 2007 was de
vervoerssector echter uitgesloten van de de minimisregeling, waardoor geen beroep kon worden gedaan op dit mechanisme voor subsidieregimes inzake emissiereducties in de binnenvaart. -
Aangezien de scheepseigenaars geen enkel voordeel ondervinden bij de installatie van nabehandelingssystemen, volstaat een gedeeltelijke terugbetaling van de gemaakte uitgaven niet als financiële prikkel.
Walstroom kan een rol spelen in het terugdringen van lokale vervuiling. Zowel het milieueffect als de kosten kunnen echter zeer locatieafhankelijk zijn. Het totaal reductiepotentieel blijkt echter relatief klein in vergelijking met de totale jaarlijkse uitstoot van scheepvaartmotoren.
1.7
Weerhouden maatregelen voor detailanalyse In overleg met de opdrachtgever werden volgende maatregelen weerhouden voor diepgaande analyse: het stimuleren van de vervanging van oude motoren door nieuwe motoren, het stimuleren van de installatie van geïntegreerde nabehandelingssystemen, het stimuleren van de installatie van “stand alone” roetfilters het stimuleren van de installatie van “stand alone” SCR het stimuleren van het gebruik van de Tempomaat het invoeren van technologie-neutrale stimulerende maatregelen voor “schoon varen” het stimuleren van walstroom Het resultaat van de detailanalyse wordt hieronder maatregel per maatregel besproken. Deze analyses hebben allemaal een aantal hypothesen gemeen: We berekenen eerst de milieubaten per motor, zonder geografische toewijzing van de plaats van de vervuilende uitstoot. Daarbij berekenen we eerst de jaarlijkse milieubaten, en vervolgens de milieubaten over de volledige levenscyclus van de technische maatregel. De emissiefactoren zijn enerzijds gebaseerd op EMMOSS (voor bestaande motoren), anderzijds op de wetgeving en de technische gegevens met betrekking tot de emissiereducerende maatregel. Toekomstige kosten en baten worden verdisconteerd aan de hand van een reële interestvoet van 4%. Om het reductiepotentieel voor de volledige Vlaamse binnenvaart in te schatten wordt gebruik gemaakt van EMMOSS, het Vlaams emissiemodel voor scheepvaart en spoorwegen. Om de emissienormen van de NRMM Richtlijn te kunnen omzetten in een bruikbare vorm voor de behoeften van de studie, moeten een aantal bijkomende aannames geformuleerd worden met betrekking tot de relatie tussen de cilinderinhoud van een motor en het vermogen van de motor enerzijds, en met betrekking tot de emissiefactoren voor NOx anderzijds. Voor de monetaire waardering van de afname van de vervuiling gaan we uit van eenheidswaarden die worden gebruikt door de Europese Commissie.
Indien een ondersteunende maatregel betrekking heeft op een item die de scheepseigenaar ook baten bijbrengt (zoals een nieuwe motor), dan kunnen we op basis van de beschikbare gegevens weliswaar de financiële kost van de maatregel berekenen, maar niet de economische opportuniteitskost.
1.8
Vervanging oude motoren door nieuwe motoren Bij deze maatregel wordt een deel van de kostprijs van de aankoop van een nieuwe motor vergoed door de overheid. Het verhoopte effect is een versnelde vervanging van de oude vloot door motoren die beantwoorden aan de fase IIIA normen van de NRMM Richtlijn. We kunnen de voor- en nadelen van het stimuleren van een vervroegde vervanging van bestaande motoren door IIIA motoren als volgt samenvatten: Aangezien de kostprijs van een IIIA motor alleen voor de allerhoogste vermogensklassen de de minimis drempels overschrijdt, zouden er zich geen problemen hoeven te stellen qua verenigbaarheid met het Europees recht, tenzij voor ondernemingen die meer dan een schip in hun bezit zouden hebben. Uit de analyse in Hoofdstuk Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. is gebleken dat scheepseigenaars weinig gebruik hebben gemaakt van gelijkaardige steunmaatregelen in het buitenland. Voor zover er effectief steun is verleend voor de aankoop van nieuwe motoren, laten de beschikbare gegevens niet toe om te evalueren of deze steunmaatregelen effectief een stimulerend effect hebben gehad. Daarom bieden deze buitenlandse ervaringen geen informatie die ons toelaat een betrouwbare inschatting te geven van hoe een gegeven steunpercentage zal vertaald worden in een bepaald succespercentage. Daardoor wordt het ook zeer moeilijk een nauwkeurige schatting te geven van de mogelijke impact op de overheidsfinanciën: de totale overheidssteun kan variëren tussen ietsjes meer dan 4,5 miljoen EURO (bij 10% steun en 10% succes) en 27 miljoen EURO (bij 50% steun en 30% succes). Door de vervroegde vervanging van oude motoren door IIIA motoren boekt men weliswaar een duidelijke milieuwinst op korte termijn maar verliest men baten op langere termijn indien de betrokken motoren anders zouden worden vervangen door motoren,die zullen onderworpen zijn aan de strengere normen van fase IV van de NRMM Richtlijn. Door de lange levensduur van motoren in de binnenvaart zal dit indirect effect lang spelen. Aangezien echter nog weinig concrete gegevens bestaan met betrekking tot de kosten van fase IV van de NRMM Richtlijn kunnen we deze indirecte effecten niet meenemen in een expliciete kosten-batenanalyse. De milieubaten van een vervroegde vervanging hangen af van de cilinderinhoud en het vermogen van de motor. Indien men kijkt naar de afname van NO x dan zijn de milieubaten het grootste voor motoren die in gebruik genomen zijn tussen 1990 en 2000. Indien men kijkt naar de afname van PM dan zijn de milieubaten het grootste voor motoren die in gebruik genomen zijn na 1990. Met de huidige schattingen van de externe kost van NO x en PM domineren de baten van de afname van NOx. Indien we ook rekening houden met de hierboven besproken indirecte effecten op langere termijn, dan zijn de milieubaten vooral
belangrijk bij de vervroegde vervanging van motoren die in gebruik zijn genomen tussen 1995 en 2004. Hoe ouder de motor, hoe groter de kans dat hij sowieso op het punt stond om vervangen te worden. De steunmaatregel van de overheid heeft dan geen stimulerend effect, maar is een bijna “zuivere” transfer van de belastingbetaler naar de scheepseigenaar. Hoe” jonger” de motor, hoe meer zijn vervanging te vroeg plaatsvindt vanuit bedrijfseconomisch standpunt – de financiële kost staat dan veel dichter bij de opportuniteitskost. Daar tegenover staat dat een dergelijke “jonge” motor relatief gemakkelijker een afnemer zal vinden op de tweedehandsmarkt. Behalve bij sommige zeer oude motoren (die sowieso binnenkort zullen vervangen worden) en zeer nieuwe motoren (met lage emissiefactoren) is de som van de milieubaten en de brandstofbesparingen te wijten een vervroegde vervanging groter dan de kostprijs van een individuele IIIA motor (tenminste, indien men geen rekening houdt met de indirecte milieueffecten op langere termijn). Globaal bekeken ligt de budgettaire kostprijs van elk beschouwd scenario zeer hoog in vergelijking met de bijkomende milieubaten ten opzichte van het nulscenario. Zelfs indien slechts 10% van de aankoopprijs van een nieuwe motor wordt terugbetaald, ligt de totale kostprijs voor de overheid hoger dan de milieubaten die op Vlaamse wateren worden gerealiseerd, zowel bij 10 als bij 30% succes. Bovendien wordt ook hier geen rekening gehouden met de negatieve indirecte milieu-effecten op langere termijn.
1.9
Steun voor nabehandelingsystemen Bij deze maatregel wordt steun verleend voor de aankoop van een nabehandelingsysteem. We bespreken hier alleen geïntegreerde nabehandelingsystemen (roetfilter, SCR en oxidatiekatalysator) in detail, aangezien de analyse heeft aangetoond dat deze veel beter scoren dan “stand alone” roetfilters of SCRs. We kunnen de voor- en nadelen van het steunen van dergelijke geïntegreerde nabehandelingsystemen als volgt samenvatten: Het voornaamste nadeel is dat nabehandelingsystemen geen enkel voordeel bieden aan de scheepseigenaar, en dus dat zeer hoge steunpercentages en/of dwingende maatregelen nodig zijn. In elk geval zal er binnen de binnenvaartsector minder draagkracht voor dit type maatregelen zijn dan voor het verlenen van steun voor nieuwe motoren. De mogelijke emissiereductie is zo hoog in vergelijking met de kostprijs dat de kosten-batenanalyse voor bijna alle motorprofielen positief uitdraait. In functie van het succespercentage, zou de kostprijs voor de overheid variëren tussen de 8 miljoen EUR (bij 10% succes) en de 46 miljoen EUR (bij 60% succes). De (niet-geactualiseerde) waarde van de externe baten varieert tussen de 7.113.056 EUR (bij 10% succes) en 38.190.400 EUR (bij 60% succes), althans voor de afstanden die afgelegd zij op Vlaamse waterwegen.
Er stellen zich geen fundamentele problemen qua verenigbaarheid met het Europees recht, noch qua staatsteun (de de minimis drempels zouden niet worden overschreden), noch qua opleggen van dwingende maatregelen. Dwingende maatregelen kunnen enkel worden overwogen voor bestaande motoren (bouwjaar voor 2007) en mits inachtneming van Richtlijn 98/34/EG.
1.10
Steun voor tempomaat De Tempomaat is een systeem dat bestaat uit een computerprogramma dat de schipper adviseert met betrekking tot de meest economische route en snelheid. In het geval van de Adviserende Tempomaat (of ATM) gebeuren deze aanpassingen manueel. Het voornaamste milieueffect van ATM is een afname van het brandstofverbruik. Indien alle andere parameters ongewijzigd blijven, dan nemen de emissies van PM en NOX evenredig hiermee af. We kunnen de voor- en nadelen van Tempomaat als volgt samenvatten: Gegeven de kostprijs van Tempomaat, zal in elk geval de de minimis drempel niet worden overschreden, en zouden er zich geen problemen moeten stellen qua compatibiliteit met de staatssteunregels. De installatie van Tempomaat brengt voor vermogensklassen vanaf ongeveer 400 kW (dus met inbegrip van het “gemiddeld” vermogen van motoren geïnstalleerd op schepen met Vlaamse eigenaar) duidelijke maatschappelijke baten met zich mee. In de meeste gevallen is de waarde van het bekomen milieuvoordeel echter klein ten opzichte van de brandstofbesparing. Dus, in de meeste gevallen waar het maatschappelijk optimaal 3 is om Tempomaat te installeren, is het ook in het financieel belang van de schippers om dat te doen (zelfs zonder steunmaatregel). De totale kostprijs voor de overheid varieert tussen de 2,3 miljoen (bij 10% steun) en 13 miljoen (40% steun) EURO. De stimulans die nodig zou zijn om eigenaars van motoren tussen de 400 en de 450 kW “over de streep te trekken zou ergens tussen de 5 en de 9 miljoen EUR liggen. De milieubaten zijn zelfs bij een optimaal steunbeleid relatief beperkt omdat (a) de eenheidsreductie van de emissiefactoren beperkt is tot 6% (b) de meeste schepen waarvoor het maatschappelijk optimaal is om Tempomaat te installeren dat sowieso zullen doen. Het is echter niet duidelijk in welke mate de operationele prestaties van Tempomaat overeenkomen met de cijfers die worden vooropgesteld door de producent.
1.11
Stimulerende maatregelen Het principe dat we voorstellen voor “stimulerende maatregelen” functioneert als volgt: We definiëren een bepaalde “benchmark” periode, zoals afgelijnd in EMMOSS (bijvoorbeeld 1990-1994).
3
Hiermee bedoelen we, deze schepen waarbij de som van de brandstofbesparingen en de milieubaten groter zijn dan de investeringskosten.
Voor elke motor berekenen we de reële emissies, en de fictieve emissies die een zelfde motor4 zou uitgestoten hebben met de EMMOSS emissiefactoren uit de benchmarkperiode5. Indien de reële emissies hoger zijn dan de benchmark emissies ontvangt de scheepseigenaar niets6. Indien de reële emissies lager zijn dan de benchmark emissies, ontvangt de scheepseigenaar een som geld die evenredig is met dat verschil. De belangrijkste kenmerken van het hier beschreven beloningsysteem zijn: De handhaving van het systeem zal omslachtig zijn, maar de moeilijkheden zijn niet onoverkomelijk – het is echter niet duidelijk hoe hoog de kost van dit opvolgingsysteem zou oplopen. Het systeem is technologie-neutraal: de beloning is enkel gebaseerd op de bereikte emissiereductie, en het is de scheepseigenaar die zelf de reductietechnologie kiest die het best aangepast is aan de kenmerken van zijn vaartuig en zijn vaargedrag. Het groot voordeel hiervan is de scheepseigenaar waarschijnlijk een beter zicht heeft op hoe hij een gegeven emissiereductie kan verwezenlijken, gegeven de kenmerken van zijn schip. Uit de berekeningen blijkt duidelijk dat de netto-baten van Tempomaat lager liggen dan deze van een geïntegreerd nabehandelingsysteem. Nieuwe motoren presteren beter dan nabehandelingsystemen bij lagere vermogens. Indien de referentieperiode te dichtbij is, kan het optimaal zijn voor de scheepseigenaar geen reducerende maatregelen te nemen. Het belangrijkste nadeel van deze maatregel is dat deze zeer duur is voor de overheid: voor bepaalde vermogens kan de steun de 100.000 EUR per jaar per schip overtreffen. Indien deze maatregel zou ingevoerd worden, zou het dus aangewezen zijn om deze strikt in de tijd te beperken. Indien de beloning per eenheid emissiereductie gelijk is aan de overeenstemmende externe kost, dan zijn per definitie de totale maatschappelijke baten van elke genomen maatregel groter dan de totale maatschappelijke kosten ervan. Omwille van de hoge jaarlijkse vergoedingen is het waarschijnlijk dat de de minimis drempel wordt overschreden voor de hogere vermogens. Dit is problematisch, omdat de juridische analyse uit heeft gewezen dat dit soort steunmaatregelen niet valt binnen de voorwaarden van de richtsnoeren. Daarom zou in elk geval de de minimis limiet als bovengrens moeten gebruikt worden.
1.12
Walstroom De kosten van walstroom zijn extreem locatie specifiek, en een veralgemeende kosten-batenanalyse van steunmaatregelen voor walstroom zou compleet zinloos
4 Hieronder verstaan we dat een motor met hetzelfde maximaal vermogen, een identiek aantal uren gebruik en eenzelfde gemiddelde belasting. 5 We kunnen natuurlijk ook benchmark-emissiefactoren definiëren op basis van andere criteria. In wat volgt, illustreren we het systeem echter met de emissiefactoren uit een benchmarkperiode. 6 En moet hij ook niets betalen – de opdrachtgever heeft het mogelijk gebruik van milieuheffingen uitgesloten.
zijn – elke kosten-batenanalyse dient betrekking te hebben op een concreet investeringsproject. Op basis van informatie in het publiek domein kunnen we echter stellen dat, door de band genomen, nabehandelingsystemen een hogere kosten-efficiëntie tentoon spreiden bij de reductie van lokale polluenten dan walstroom. Deze hoge kost van walstroom is voornamelijk te wijten aan de initiële investeringskost. De voordelen van walstroom liggen vooral in de lokale effecten: lokale luchtkwaliteit in het geval van hotspots en lawaai-overlast. Er lijken zich geen fundamentele juridische problemen te stellen voor het verlenen van financiële steun aan de ontwikkeling en de promotie van het gebruik van walstroom, mits inachtname van het kader geschetst in Sectie Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. .
1.13
Aanbevolen instrument Op basis van onze analyse denken we dat steunmaatregelen voor de installatie van geïntegreerde nabehandelingsystemen, liefst gecombineerd met dwingende maatregelen, het meest aangewezen instrument zijn. Deze conclusie volgt vooral uit de eliminatie van de alternatieven: De milieubaten van Tempomaat zijn te bescheiden in vergelijking met de kostprijs en er bestaat behoorlijk wat onduidelijkheid met betrekking tot de operationele prestaties van Tempomaat. De kosten van walstroom zijn te locatie specifiek om algemene uitspraken mogelijk te maken. Als we abstractie maken van de zuiver lokale milieueffecten, lijkt het voor de binnenvaart alvast geen kosten-efficiënte manier om de luchtvervuiling terug te dringen. Het steunen van de aankoop van nieuwe motoren biedt meerdere voordelen: de baten overtreffen de kosten op het niveau van de individuele motor, en de maatregel zal op een breed draagvlak kunnen rekenen. Het voornaamste probleem is echter dat een groot deel van de toegekende steun zal bestaan uit een zuivere transfer van de overheid naar de binnenvaartsector, zonder stimulerend effect. Vanuit dat standpunt is de kostprijs van de bekomen milieuwinst te beperkt. Stimulerende maatregelen zijn aantrekkelijk vanuit meerdere standpunten, maar de kostprijs voor de overheid kan zeer hoog oplopen en er zijn toch nog wat vragen met betrekking tot de kostprijs van het handhaving- en opvolgingsysteem. De analyse van de stimulerende maatregelen toont echter wel aan dat de installatie van nabehandelingsystemen voor de meeste motoren wel de meest kosten-effectieve manier is om de uitstoot van NO x en PM terug te dringen. Het voornaamste nadeel van nabehandelingsystemen is dat ze geen operationele voordelen bieden aan de schippers, en dus dat de toegekende subsidies hoog zullen moeten zijn. Deze kostprijs ligt echter in elk geval lager dan de totale milieubaten (dit is, met inbegrip van de milieubaten die gerealiseerd worden in het buitenland).
Een dergelijk steunsysteem dient rekening te houden met de volgende randvoorwaarden: Het geven van steun voor nabehandelingsystemen is verenigbaar is met het Europese kader inzake staatssteun. Er mag dus in beginsel steun worden verleend voor een vernieuwingsoperatie met een milieudoelstelling van bestaande voertuigen, maar wel slechts voor een beperkt percentage van de totale kost. De totale steun toegekend per bedrijf zou daarom best de de minimis drempel niet mogen overschrijden. Dit zou in de praktijk voor de overgrote meerderheid van de binnenvaartbedrijven geen problemen hoeven te scheppen. De voorwaarden voor de toekenning van de steun dienen zodanig omschreven te worden dat de nabehandelingstechnieken niet slechts door één leverancier kunnen worden aangeboden. De voorwaarden dienen dus betrekking te hebben op de prestaties van het systeem, en niet op de technische kenmerken ervan. Het steunregime zal moeten worden aangemeld op basis van Richtlijn 98/43/EG aangezien sprake is van een “de facto” technisch voorschrift. Europeesrechtelijk is het niet uitgesloten om het gebruik van bepaalde nabehandelingsystemen voor bestaande scheepsmotoren verplicht te stellen. Deze maatregel zal echter moeten worden aangemeld aan de Commissie. Het is mogelijk om de steun enkel beschikbaar te stellen voor Vlaamse schippers. Daarbij stelt zich dan wel de vraag hoe men kan vermijden dat er op grote schaal “postbusbedrijven” gebruik zullen maken van de maatregel. Het lijkt ons daarom verkiesbaar om steun aan buitenlandse schippers afhankelijk te stellen van een minimum verblijfperiode op de Vlaamse binnenwateren. De maatregel dient te lopen over een voldoende aantal jaren. Er zijn 965 voortstuwingsmotoren geïnstalleerd op schepen met Vlaamse scheepseigenaars, terwijl de scheepswerven in Vlaanderen ongeveer 200 installaties per jaar zouden aankunnen. Het lijkt ons daarom redelijk om de steunmaatregel gedurende minstens vijf jaar te laten lopen – na afloop van deze periode zou kunnen worden overgegaan tot dwingende maatregelen. De steun zal moeten gecombineerd worden met een subsidie voor het ureumverbruik, tenzij het correct gebruik van het nabehandelingsysteem op individuele schepen opgevolgd zou worden aan de hand van een datalogger. Het jaarlijks budget dat dient voorzien te worden voor deze maatregel ligt rond de 15 miljoen EUR (tijdens de periode dat de aankoop wordt ondersteund) en rond de 6 miljoen EUR vanaf het jaar dat alleen het ureumverbruik nog wordt ondersteund.
1.14
Lacunes in de data We hebben in deze studie vaak moeten gebruik maken van aannames, omdat betrouwbare en/of recente data ontbraken. We kunnen verschillende types lacunes onderscheiden, en telkens zijn ook andere specifieke maatregelen nodig: Niet alleen weten we weinig van de motoren geïnstalleerd op buitenlandse schepen die in Vlaanderen varen, we weten ook relatief weinig over de schepen met Vlaamse eigenaars. Het lijkt ons daarom aangewezen om over te gaan tot een verplichte registratie van alle motoren (ook de hulpmotoren en generatoren)
geïnstalleerd op Vlaamse schepen. Een verplichte certificering van de uitstoot van de motoren die niet voldoen aan de CCR/NRMM normen zou waarschijnlijk duur oplopen. Daarnaast is ook weinig geweten over een aantal gebruikskenmerken. Men zou wel kunnen overwegen om een beperkte steekproef van schepen uit te kiezen, die representatief genoeg zou zijn voor elke vermogensklasse, en deze schepen enkele jaren op te volgen (eventueel mits een vergoeding voor de schipper). De leveranciers van de hier bestudeerde technologieën hebben ons er meermaals op gewezen dat de geleverde kosteninformatie zeer indicatief was, en dat de catalogusprijs enorm kan variëren in functie van de kenmerken van een specifiek schip. Hier kan echter weinig aan gedaan worden: elke studie dient uit te gaan van vereenvoudigende aannames. Men dient echter bij de interpretatie van de cijfers altijd rekening te houden met deze onzekerheid. De eenheidswaarden voor de externe kosten zijn vaak gebaseerd op extrapolaties van buitenlandse studies. Bepaalde resultaten in deze studie zouden fundamenteel kunnen veranderen indien nieuwe wetenschappelijk inzichten leiden tot een herziening van de kentallen die we hier gebruikt hebben.
1.15
Afstemming met het buitenland In elk geval lijkt het ons noodzakelijk om eventuele Vlaamse initiatieven af te stemmen om de bestaande praktijken in het buitenland. Dit geldt zowel voor initiatieven met betrekking tot data-inzameling als voor eventuele beleidsinitiatieven. We zetten hier even alles nog op een rijtje. In het algemeen stelt zich het probleem van een gebrek aan internationale geharmoniseerde data met betrekking tot de binnenvaart. Ook zou een systematische en gestructureerde uitwisseling van ervaringen met buitenlandse beleidsmakers aangewezen zijn. Er zou een grotere prioriteit kunnen gemaakt worden van een wederzijdse erkenning van de certificeringen in de VS en in de EU, waardoor het mogelijk zou worden om een markt te creëren voor motoren die verder gaan dan de bestaande fase IIIA normen. Er zou steun kunnen verleend worden aan Nederlandse initiatieven om de levensduur te beperken van motoren die niet aan bepaalde emissienormen voldoen. Een van de redenen waarom “dual fuel” motoren niet weerhouden zijn voor diepgaande analyse, is omdat de bestaande internationale reglementering (ADNR/ADN) het gebruik van LNG voor de binnenvaart onmogelijk maakt. De Nederlandse autoriteiten zouden een aanpassing van deze reglementering nastreven, maar dit zou meerdere jaren in beslag kunnen nemen. Vlaanderen zou Nederland bij de UNECE en de CCR actief kunnen steunen bij de herziening van het ADN. Er bestaan al Europese (EN) standaarden voor de walstroomvoorzieningen, maar er is wel nog harmonisatie nodig voor de elektrische uitrusting aan boord van de schepen.
Een haven die de havengelden significant zou verhogen voor schepen waarvan de motoren niet aan bepaalde emissienormen voldoen, loopt het risico een deel van zijn trafiek te verliezen aan binnen- en buitenlandse concurrenten. Internationale afspraken hierover zouden het gebruik van dit instrument kunnen faciliteren.
1.16
Opvolging In dit rapport werden voor de beschouwde maatregelen de emissies en emissiereducties berekend voor een aantal scenario’s, en dit telkens voor de jaren 2011-2020. Wanneer een maatregel ingevoerd wordt, is het weinig waarschijnlijk dat de werkelijke invoeringsgraad exact zal overeenstemmen met één van de berekende scenario’s. De Vlaamse overheid kan op basis van de berekeningsresultaten in dit rapport zelf een inschatting maken van de werkelijk gerealiseerde emissiereducties bij de invoering van een maatregel. De basis van het opvolgingssysteem is dat de gevolgde rekenmethode voor de doorrekening in EMMOSS lineair afhangt van de invoeringsgraad (Minvoer_factor) wanneer één bepaald jaar beschouwd wordt. Voor één bepaald jaar kunnen de emissies (en emissiereducties) voor een maatregel dus bepaald worden door lineair te interpoleren op basis van de invoeringsgraad (Minvoer_factor) en de emissies voor 2 scenarioberekeningen van de maatregel. Wanneer de emissies voor een periode van meerdere jaren opgevolgd dient te worden, kan dat door voor elk van de jaren uit de beschouwde periode de emissies in te schatten volgens bovenstaande methode.
